El impacto de las transferencias intergubernamentales en la disparidad fiscal de los territorios en el Perú, 2015-2024

Abstract

En su dimensión fiscal, la descentralización en el Perú busca incrementar la autonomía de los gobiernos subnacionales para recaudar ingresos propios y gestionar su gasto. Sin embargo, los gobiernos regionales y locales no parten de las mismas condiciones: difieren tanto en su capacidad fiscal como en las necesidades de financiamiento asociadas a la provisión de bienes y servicios a los ciudadanos. Sin embargo, un problema que se advierte en los gobiernos subnacionales es la alta disparidad fiscal que exhiben, es decir una importante dispersión en términos de sus recursos disponibles—ingresos y gastos per cápita— para entregar bienes y servicios a las personas con una calidad homogénea en todos los territorios. Estas desigualdades tienen importantes implicancias en el bienestar, pues afectan los principios de equidad y eficiencia en la entrega de servicios públicos; y significa, en última cuenta, que la jurisdicción donde una persona resida tiene implicancia directa respecto a la calidad y cantidad de los servicios públicos recibidos. En ese contexto, ha adquirido preponderancia a nivel global el papel que ejercen las transferencias de compensación, del gobierno nacional a los gobiernos subnacionales, también denominadas transferencias intergubernamentales, las cuales en el Perú están representadas por los recursos del canon, sobrecanon, regalías, el FONCOR, el FONCOMUN, entre otros. Estas transferencias, según la literatura especializada y las buenas prácticas internacionales, son instrumentos de la descentralización fiscal cuyo propósito central es el de compensar estas disparidades para homogenizar la capacidad fiscal entre los gobiernos subnacionales, y de esta manera alcanzar una mayor equidad en ingresos y gastos en términos per cápita. En ese sentido, este documento busca responder en qué medida las transferencias intergubernamentales en el Perú tienen influencia sobre la disparidad fiscal del gasto per cápita de los gobiernos subnacionales, esto es, si han cumplido su propósito de reducirlas ―tal como recomiendan las buenas prácticas fiscales― o más bien las han exacerbado. En otras palabras, se busca determinar el impacto del esquema de transferencias intergubernamentales vigente sobre la equidad fiscal en el Perú. Para ello, se desarrolla un modelo econométrico, usando un panel de datos entre los años 2015 y 2024 para los gobiernos regionales y locales del Perú, y se encuentra que las transferencias intergubernamentales elevan la disparidad fiscal del gasto per cápita, con mayor intensidad en los gobiernos locales. Este hecho puede ser explicado por el inadecuado diseño de las transferencias, como el canon, sobrecanon y regalías, así como el FONCOMUN, recursos que se entregan sin consideraciones explicitas de las necesidades de gasto de cada uno de los territorios, descontadas de las capacidades fiscales de recaudación del gobierno subnacional. Es decir, el actual sistema de transferencias no garantiza que, en términos per cápita, se entregue más transferencias a territorios con mayores brechas fiscales.