Capacidad estatal en la Amazonía Peruana: estructura espacial y tipos de administraciones públicas decisoras como factores explicativos

Abstract

Este estudio propone un nuevo marco teórico para explicar la capacidad estatal regional en el Perú. En una primera etapa, se mide esta capacidad mediante un indicador compuesto aplicado a las 26 regiones del país (2014–2021), lo que permite construir un ranking comparativo. Luego, se evalúan sus asociaciones con los principales factores causales propuestos en la literatura especializada, comprobándose su escasa capacidad explicativa. Ante ello, se plantea una nueva teoría sobre la capacidad estatal en contextos regionales, denominada enfoque administrativo–espacial, basada en el análisis de cinco regiones amazónicas. Para ello, se aplicó una estrategia intensiva de estudio de casos con técnica de process tracing. Esta teoría sostiene que los factores directos que explican combinatoriamente la capacidad estatal en estas regiones son: i) la estructura espacial regional, entendida como la distribución poblacional y el grado de integración entre centros poblados; y ii) el tipo de administración pública decisora regional, referida a las características organizativas de las instancias que dirigen a las administraciones de línea en el territorio. Desde esta perspectiva, los administradores de línea logran un buen desempeño en la provisión de servicios públicos cuando los administradores decisores promueven una adecuada acción colectiva entre ellos y cuando las condiciones territoriales y de distribución poblacional facilitan su movilidad. En términos formales, los hallazgos muestran que la entrega efectiva de bienes públicos en la Amazonía se asocia a regiones con administraciones decisoras que promueven la coordinación con y entre administradores de línea, y donde el patrón espacial combina policentricidad, baja dispersión rural y conectividad territorial, permitiendo una movilidad efectiva entre distintos puntos del territorio. Estas condiciones facilitan tanto el acceso a insumos para la producción pública como la atención a la población beneficiaria. El estudio también analiza cómo emergen históricamente estos factores directos: en regiones donde, en la década de 1960, administradores y políticos nacionales impulsaron políticas desarrollistas con cierta integralidad (productivas y económicas), se originaron dos procesos decisivos en beneficio de la capacidad estatal regional: la formación de una masa crítica de trabajadores estatales calificados, y la migración no calificada junto con la construcción de infraestructura, que dieron lugar a centros poblados estructurados y conectados en el territorio regional. En suma, las decisiones de inversión adoptadas por los actores estatales nacionales en la segunda mitad del siglo XX generaron efectos diferenciados sobre lo que las administraciones regionales han sido capaces de hacer en el siglo XXI.

This study proposes a new theoretical framework to explain regional state capacity in Peru. In the first stage, this capacity is measured through a composite indicator applied to the country’s 26 regions (2014–2021), allowing for the construction of a comparative ranking. The study then examines its associations with the main causal factors proposed in the specialized literature, confirming their limited explanatory power. In response, a new theory is proposed for understanding state capacity in regional contexts, referred to as the administrative–spatial approach, developed through the analysis of five Amazonian regions. To that end, an intensive case study strategy was applied, using process tracing as the main technique. The theory holds that the direct factors that combinatorially explain state capacity in these regions are: (i) the regional spatial structure, understood as the population distribution and the degree of integration among population centers; and (ii) the type of regional decision-making public administration, defined by the organizational characteristics of the entities that oversee frontline administrative units. From this perspective, frontline administrators perform well in public service delivery when decision-making authorities promote adequate collective action among them and when territorial and demographic conditions facilitate their mobility. Formally, the findings show that the effective delivery of public goods in the Amazon is associated with regions where decision-making administrations foster both vertical and horizontal coordination with frontline units, and where the spatial pattern combines polycentricity, low rural dispersion, and territorial connectivity—enabling effective mobility across the territory. These conditions facilitate both access to inputs for public production and the provision of services to the beneficiary population. The study also analyzes how these direct factors historically emerged: in regions where, during the 1960s, national administrators and policymakers promoted development-oriented policies with a degree of integration (productive and economic), two decisive processes took shape in favor of regional state capacity: the formation of a critical mass of qualified public workers, and the influx of unskilled migration along with infrastructure development, which gave rise to structured and connected population centers across the regional territory. In sum, public investment decisions made by national state actors in the second half of the twentieth century generated differentiated effects on what regional administrations have been able to do in the twenty-first century.