Capacidades dinámicas en las organizaciones públicas en el Perú: el caso SUNASS (2017–2023

Abstract

La pandemia de COVID-19 evidenció la centralidad de las capacidades estatales para gestionar emergencias y encauzar la reconstrucción socioeconómica (Mazzucato & Kattel, 2020). Desde las Ciencias de la Gestión, la mayoría de los estudios ha privilegiado las capacidades operativas del sector público —enfocadas en recursos internos— (Ongaro & Ferlie, 2020), mientras persiste una brecha respecto de las capacidades dinámicas en contextos públicos (Bitencourt et al., 2020; Bozeman, 2015; Teece et al., 1997). Esta investigación examina cómo las capacidades dinámicas —entendidas como la habilidad organizacional para detectar cambios, aprovechar oportunidades y reconfigurar recursos y procesos— se relacionan con el desempeño institucional en entornos turbulentos. La pregunta guía es: ¿de qué modo interactúan las capacidades dinámicas y los factores contextuales externos para influir en el desempeño de una organización pública en contextos de alta turbulencia? Se desarrolla un estudio de caso de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) del Perú (2017–2023), periodo marcado por la pandemia, el ciclón Yaku y la implementación de la Ley N.º 1280. SUNASS constituye un caso idóneo por su elevada exposición al escrutinio público, su dependencia financiera del Estado y la necesidad de responder con agilidad ante crisis y cambios normativos. Los hallazgos muestran que SUNASS desplegó capacidades dinámicas a través de trayectorias no lineales, ajustadas a la turbulencia ambiental y moduladas por la publicness distintivo de las organizaciones públicas. La exposición pública fue gestionada como activo estratégico para construir legitimidad técnica y ampliar márgenes de acción. La tesis ofrece un aporte pionero al análisis de capacidades dinámicas en reguladores públicos del sector saneamiento en América Latina y, desde una perspectiva práctica, identifica factores críticos de adaptación replicables en contextos de alta incertidumbre.

The COVID-19 pandemic underscored the centrality of state capabilities for managing emergencies and steering socioeconomic reconstruction (Mazzucato & Kattel, 2020). In management studies, most research has focused on public sector operational capabilities—centered on internal resources—(Ongaro & Ferlie, 2020), while a gap persists regarding dynamic capabilities in public contexts (Bitencourt et al., 2020; Bozeman, 2015; Teece et al., 1997). This study examines how dynamic capabilities—understood as the organizational ability to sense environmental change, seize opportunities, and reconfigure resources and processes—relate to institutional performance in turbulent environments. The guiding question is: How do dynamic capabilities and external contextual factors interact to influence the performance of a public organization amid high turbulence? We conduct a case study of Peru’s National Water and Sanitation Services Regulator (SUNASS) for 2017–2023, a period marked by the pandemic, Cyclone Yaku, and the implementation of Law No. 1280. SUNASS is an apt case due to its high exposure to public scrutiny, financial dependence on the state, and the need to respond nimbly to crises and regulatory change. Findings show that SUNASS deployed dynamic capabilities through nonlinear trajectories, calibrated to environmental turbulence and moderated by “publicness” (visibility and public control). Public exposure was leveraged as a strategic asset to build technical legitimacy and widen room for maneuver. The study makes a pioneering contribution to the analysis of dynamic capabilities in public regulators within Latin America’s sanitation sector and, in practical terms, identifies critical adaptation factors that can be replicated in contexts of high uncertainty.