PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ ESCUELA DE POSGRADO MAESTRÍA EN GERENCIA SOCIAL FOCALIZACIÓN Y VULNERABILIDAD EN LOS COMEDORES POPULARES DEL PROGRAMA DE COMPLEMENTACIÓN ALIMENTARIA DEL DISTRITO DE HUARAZ, PROVINCIA DE HUARAZ, DEPARTAMENTO DE ANCASH EN EL PERIODO 2013- 2016 TESIS PARA OPTAR EL GRADO DE MAGISTER EN GERENCIA SOCIAL AUTOR: JORGE ANIBAL MAGUIÑA RAMIREZ ASESOR Mg. JAVIER ALEJANDRO PINEDA MEDINA LIMA – PERÚ 2017 RESUMEN EJECUTIVO La presente tesis aborda el tema de los comedores populares del Programa de Complementación Alimentaria en el distrito Huaraz, provincia del mismo nombre del departamento de Ancash. El estudio asume la focalización como un factor estratégico en el cumplimiento de objetivos de los programas sociales subsidiados por el Estado, aun cuando afirmar que la focalización es determinante en el éxito de los programas sociales sea una postura discutida en los ámbitos académicos, de la gestión pública, así como de las organizaciones sociales. La información difundida respecto a resultados de los programas sociales permite saber que, en la mayoría de los casos, los recursos no se distribuyen en sincronía con las necesidades. Filtraciones por pobreza monetaria de hasta 8% en comedores populares ocasionarían pérdidas que ascienden a la tercera parte de lo que se invierte con la consiguiente subcobertura de población en necesidad. Este estudio se avoca a conocer la influencia del proceso de focalización de usuarios en la cobertura de población vulnerable de los comedores populares que el municipio provincial de Huaraz ha implementado en el distrito de Huaraz entre los años 2013 al 2016. La parte central del estudio se estructura en cuatro secciones, a partir de las cuales se pretende deslindar la importancia de la focalización, a saber: i) la cobertura de atención de los comedores populares respecto a la población vulnerable; ii) la adecuada focalización y selección de usuarios de los comedores populares; iii) son los usuarios que ya atienden los comedores populares realmente población vulnerable; iv) la percepción de los actores del programa sobre el funcionamiento de los comedores. El documento cierra con conclusiones y recomendaciones para cada sección de la estructura de contenidos, abogando por revisar, por un lado, los aspectos instrumentales, procedimentales y normativos y, por otro lado, los aspectos financieros vinculados al costo del subsidio alimentario, de manera que se garantice la inserción de población más vulnerable desde un enfoque inclusivo, alineando lo operacional con los objetivos y los grupos meta consignados en la concepción del programa, reconociendo que los grupos vulnerables son prioritarios y no pueden ser relegados a la opción marginal de cupos y recursos residuales del programa. Se alerta, además, sobre la importancia de atender la sostenibilidad en el tiempo de los comedores, lo cual, implica prestar atención a las consecuencias de operar bajo un sistema de subsidios complementarios que, eventualmente, podrían endilgar a las organizaciones sociales de base responsabilidades que extralimitan sus competencias. Cabe anotar que, desde una perspectiva analítica, con este estudio se aspira a contribuir en los esfuerzos de la gerencia social como disciplina orientada a analizar y optimizar las políticas sociales, para que estas sean más efectivas y para que la gestión institucional se exprese en una mejor calidad de los servicios y proyectos que se operan desde los programas sociales, lo cual permitirá alcanzar mejores impactos en las condiciones de vida, sobre todo, de la población más vulnerable del país. Esta contribución devendrá del énfasis que este estudio pone en la discusión y revisión de la focalización, un factor de la gestión social que es determinante en el desarrollo y la efectividad de los programas sociales, a los cuales, en muchos casos, por su larga vigencia a través de los años se les endilga un carácter taxativo que los exime de ser revisados. ABSTRACT This thesis deals the theme of the popular soup kitchens of the Food Complementation Program in the district of Huaraz. The study assumes that the targeting is a strategic factor in meeting the objectives of the social programs subsidized by the State. Although, statement that the targeting is determinant in the success of social programs is a point in discussion in the academic, however information disseminated about the results of social programs indicate that most of the resources are not distributed in synchrony with needs. This study is aim to know about the influence of the targeting process in the coverage of the vulnerable population of the popular soup kitchens, that Huaraz provincial municipality has implemented in the district of Huaraz, among the years 2013 to 2016. Essentially the study has four sections: i) the coverage of attention of the popular soup kitchens with respect to the vulnerable population; ii) adequate targeting and selection of users of the popular soup kitchens; iii) users served in popular soup kitchens are truly vulnerable; iv) the perception of the program actors in the operation of the popular soup kitchens. The document closes with conclusions and recommendations for each section, advising to the reviewing of the tools, process and normative in a way that guarantees the insertion of the vulnerable population from an inclusive approach. Aligning the operational with the objectives and the target groups of the program conception, recognizing that vulnerable groups are priority and cannot be relegated to the marginal option of vacancies and residual resources of the program. ÍNDICE AGRADECIMIENTOS ......................................................................................... 1 DEDICATORIA .................................................................................................... 2 SIGLAS Y ABREVIATURAS ............................................................................... 3 CAPITULO I ........................................................................................................ 4 INTRODUCCION ...................................................... ¡Error! Marcador no definido. 1.1 Planteamiento del problema .................................................................. 6 1.1.1 Preguntas de investigación ........................................................... 11 1.2 Justificación ......................................................................................... 12 1.3 Objetivos ............................................................................................. 14 1.3.1 Objetivo General ........................................................................... 14 1.3.2 Objetivos específicos .................................................................... 14 CAPITULO II ..................................................................................................... 16 MARCO TEORICO REFERENCIAL .................................................................. 16 2.1 Enfoques de desarrollo ........................................................................ 16 2.2 Diagnóstico situacional ........................................................................ 23 2.3 El marco normativo del Programa de Complementación Alimentaria y de los comedores populares .................................................................... 27 2.4 El Programa de Complementación Alimentaria y los comedores populares en el distrito de Huaraz ....................................................... 29 2.5 Investigaciones Relacionadas ............................................................. 33 2.6 Principales conceptos .......................................................................... 35 CAPITULO III .................................................................................................... 43 DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN .................................................................... 43 3.1 Naturaleza de la investigación ............................................................. 43 3.2 Forma de investigación ........................................................................ 43 3.3 Fuentes de información ....................................................................... 43 3.4 Universo .............................................................................................. 44 3.5 Muestra ............................................................................................... 45 3.6 Procedimiento (técnicas) para el recojo de información ....................... 45 3.7 Instrumentos de recojo de información: ............................................... 46 3.8 Plan de trabajo y cronograma .............................................................. 47 CAPITULO IV .................................................................................................... 48 PRESENTACIÓN, ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE LOS RESULTADOS . 48 4.1 Cobertura de atención de los comedores populares del PCA en relación a la población vulnerable con necesidades alimentarias ..................... 49 4.1.1 Caracterización de socias y beneficiarias de los comedores ......... 49 4.1.2 Los usuarios y su relación con el comedor .................................... 55 4.1.3 Situación de usuarias e integración de población vulnerable a los comedores .................................................................................... 60 4.1.4 Necesidades cotidianas y alimentarias de las usuarias del comedor 65 4.2 Focalización y selección de usuarios de los comedores populares del Programa de Complementación Alimentaria ....................................... 70 4.2.1 Requisitos para ser socia o beneficiaria de un comedor popular ... 71 4.2.2 Integración de personas vulnerables a los comedores populares . 75 4.3 Garantías de que las usuarias ya seleccionadas para los comedores populares, son quienes realmente deben ser atendidas ...................... 82 4.3.1 Atención de casos sociales (“especiales”) en los comedores populares ...................................................................................... 83 4.3.2 Supervisión y cumplimiento de normas en los comedores populares 85 4.4 Percepción de los actores del programa respecto al funcionamiento de los comedores populares .................................................................... 92 4.4.1 Grado de satisfacción de las usuarias respecto al servicio del comedor ........................................................................................ 93 CAPITULO V ................................................................................................... 100 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ................................................... 100 5.1 Conclusiones ..................................................................................... 100 5.2 Recomendaciones ............................................................................. 105 SECCIÓN DE REFERENCIAS ........................................................................ 110 BIBLIOGRAFIA ........................................................ ¡Error! Marcador no definido. ANEXOS ......................................................................................................... 118 ANEXO 1: DEFINICIÓN DE VARIABLES E INDICADORES ........................ 118 ANEXO 2: GUIA DE PREGUNTAS DE ENTREVISTAS A ACTORES DE COMEDORES POPULARES DE HUARAZ ....................................... 125 ANEXO 3: PLANTILLAS DE REGISTRO DE INFORMACION DE COMEDORES ................................................................................... 136 ANEXO 4: REGISTRO DE FOTOS .............................................................. 141 AGRADECIMIENTOS A mi esposa y a mis hijos por su apoyo incondicional. A mi asesor por su dedicado, exhaustivo y calificado soporte. A los funcionarios de la Gerencia de Desarrollo Económico y Social del Municipio Provincial de Huaraz por su desinteresada apertura. Al equipo del Programa de complementación Alimentaria del Municipio Provincial de Huaraz por sus adecuadas orientaciones, por la valiosa información proveída y por su soporte para el trabajo de campo. A las socias y beneficiarios de los comedores populares del distrito de Huaraz por su generosa disponibilidad para facilitar la información de campo. A las profesoras asignadas por la PUCP para revisar el borrador de esta tesis, cuyos aportes han sido sustanciales en la mejora de la versión final del estudio. A mi familia en Lima por su invaluable soporte. A mi familia y amigos de Huaraz por facilitarme generosamente su apoyo en el levantamiento de la información de campo. Y a todos mis familiares, amigos y colegas quienes, sin ser explícitamente referidos, han estado pendientes de este trabajo. 1 DEDICATORIA Dedico esta tesis, con efusivo afecto a Malena Acosta, mi esposa, por su invaluable soporte; a Alejandra y Adrián mis hijos por ser la motivación perfecta y permanente; a los Maguiña Rodríguez, quienes inconmovibles han desplegado una generosidad sin la cual hubiera sido muy difícil acometer el reto de realizar este trabajo. Y por encima de todo a Alejandro y Olga, mis padres, in memoriam, por siempre y desde siempre. 2 SIGLAS Y ABREVIATURAS CESOP: Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública CRP: CONGRESO DE LA REPUBLICA DEL PERU DNI: Documento Nacional de Identidad ESSALUD: Seguro social de salud del Perú FAO: Food and Agriculture Organization of the United Nations (Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura) GDEYS-MPH: Gerencia de desarrollo económico y social del Municipio Provincial de Huaraz IDH: Índice de Desarrollo Humano MEF: Ministerio de Economía y Finanzas MIDIS: Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social MPH: Municipalidad Provincial de Huaraz NBI: Necesidades Básicas Insatisfechas ONG: Organizaciones no Gubernamentales PATBC: Programa de atención a personas afectadas con tuberculosis PCA: Programa de Complementación Alimentaria PEA: Población Económicamente Activa PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PRONAA: Programa Nacional de Asistencia Alimentaria SIS: Seguro Integral de Salud SISFOH: Sistema de Focalización de Hogares 3 FOCALIZACIÓN Y VULNERABILIDAD EN LOS COMEDORES POPULARES DEL PROGRAMA DE COMPLEMENTACIÓN ALIMENTARIA DE HUARAZ CAPITULO I INTRODUCCIÓN El presente trabajo es un estudio de caso sobre los comedores populares que reciben el subsidio del Programa de Complementación Alimentaria que implementa el Municipio Provincial de Huaraz. Desde la perspectiva del conocimiento, el estudio centra su atención en los aspectos concernientes a los procedimientos de focalización y su incidencia en la integración de personas vulnerables al grupo de usuarios que son atendidos en los comedores populares. La focalización es un tema central de este estudio, porque constituye un factor fundamental en la concepción y el logro de objetivos de los programas sociales. En el caso específico de los comedores populares del Programa de Complementación Alimentaria, que es el objeto de éste estudio, es importante el análisis del tema porque permite deslindar, basado en información de primera fuente, si los procedimientos, normas, reglamentaciones vigentes, las prácticas de gestión usadas en los procesos de focalización de los comedores populares, y el financiamiento asignado dan cabida a la población vulnerable para cuya atención, se supone, está concebida la acción de los PCA a través de los comedores. El desarrollo de la investigación ha permitido identificar y desagregar varios elementos cuyas dinámicas influyen en las prácticas usadas en la gestión de un comedor popular y que son determinantes para que un comedor sea o no inclusivo con las personas más vulnerables de la circunscripción donde opera. Aspectos como la estructura organizacional de base de los comedores, la antigüedad de los mismos, el peso del subsidio estatal en alimentos, la integración de familiares como beneficiarios, el funcionamiento y servicio de los comedores, etc., son analizados en el presente estudio en aras de tener una apreciación clara de cómo los comedores populares asumen su relación con un 4 grupo meta vulnerable que, en teoría, debiera ser el motivo principal de su existencia. Los hallazgos del estudio, tras el procesamiento y análisis de la información recogida, relievan la identificación de nudos críticos y las correlaciones entre sí, que son limitantes para una mayor y mejor cobertura de población vulnerable en los comedores populares. En ese sentido, el presente estudio alcanza a formular recomendaciones sobre la gestión de los comedores populares en la perspectiva de que se normen e instrumenten facilidades, sobre la base de una revisión del enfoque de la focalización y del financiamiento asignado para el efecto, de tal manera que favorezcan una mayor inclusión de población vulnerable para ser atendida en los comedores populares. El estudio está concebido como una investigación de naturaleza cualitativa, optando para abordar su desarrollo la forma de un Estudio de Caso. Se asume como fuentes de información primaria a los tres actores que dan vida a los comedores populares del Programa de Complementación Alimentaria del distrito de Huaraz, a saber: el equipo operador del PCA en el municipio provincial de Huaraz; los miembros del Comité de Gestión del PCA; y las socias y beneficiarios de los comedores populares del distrito de Huaraz: Tratándose de una metodología cualitativa, se optó por utilizar entrevistas semiestructuradas a los actores del distrito de Huaraz, considerando como temporalidad del análisis el periodo transcurrido del año 2013 al 2016. Debido al alto grado de estandarización en los comedores populares, tanto en el modelo organizativo, el funcionamiento y la gestión, la muestra del estudio para socias y beneficiarias fue estimada en 24 personas. Además, fueron entrevistadas dos de las tres integrantes del equipo operativo y dos de los cinco miembros del comité de gestión. La tesis está estructurada en 6 capítulos más anexos. El capítulo uno corresponde a la parte introductoria que incluye la delimitación del problema, la justificación y los objetivos del estudio. El capítulo dos concierne al marco teórico de la investigación y el capítulo tres atañe a los aspectos metodológicos de la tesis. 5 En el capítulo 4 se presentan el análisis e interpretación de los resultados producto de la información de campo, este capítulo se estructura en base a cuatro lineamientos devenidos de los objetivos de la tesis que asumen la focalización y la vulnerabilidad como focos del estudio, a saber: i) cobertura de atención de los comedores populares del PCA, en relación a la población vulnerable con necesidades alimentarias del distrito de Huaraz; ii) focalización y selección de usuarios de los comedores populares del Programa de Complementación Alimentaria; iii) garantías de que las usuarias ya seleccionadas en los comedores populares, son quienes realmente deben ser atendidas; y, iv) percepción de los actores del programa respecto al funcionamiento de los comedores populares. El capítulo cinco presenta dos partes, por un lado, las conclusiones propuestas como consecuencia de la investigación; y, por otro lado, a manera de recomendaciones, los elementos que se proponen para el mejoramiento del sistema en la perspectiva de incluir de manera más significativa población vulnerable en los comedores populares. Como parte de los anexos, se adiciona a la estructura principal del documento, las fichas instrumentales aplicadas para este estudio en el trabajo de gabinete y las actividades de campo, además de documentación fotográfica de algunos comedores del distrito visitados para el estudio, así como actas, fichas, formatos de registro, etc. 1.1 Planteamiento del problema La pobreza y la pobreza extrema se manifiestan de diferentes formas, una de ellas es el hambre, paliar el hambre es esencial para la sobrevivencia y para la vida digna de las personas de toda sociedad. La situación en América Latina y el Caribe es grave, según la ONU al año 2015, 34.3 millones de personas padecían de este problema. El hambre extrema y la malnutrición siguen siendo un enorme obstáculo para el desarrollo sostenible y constituyen una trampa de la que no es fácil escapar. El hambre y la malnutrición hacen que las personas sean menos productivas y más propensas a sufrir enfermedades, lo que coarta la capacidad de aumentar sus 6 ingresos y mejorar sus medios de vida. Hay casi 800 millones de personas que padecen hambre en todo el mundo, la gran mayoría en los países en desarrollo. (ONU 2015: 1). En el Peru, entre 1990 y 1992, siete millones de personas padecían hambre, aun cuando para el periodo comprendido entre 2014 y 2016, este índice se redujo en alrededor de 5 millones (FAO 1998). El lapso entre uno y otro periodo es el que transcurre entre las mediciones de los objetivos del milenio. La Organización de Naciones Unidas, dentro de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible promulgados en septiembre del 2015 y vigentes desde enero del 2016, definió el Objetivo número 2 denominado “Hambre cero” en el que se asume el desafío de enfrentar el hambre. En el enunciado del objetivo se señala: “Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible”. El objetivo “Hambre cero” tiene ocho metas, de las cuales las dos primeras son pertinentes al tema alimentario, a saber:  Para 2030, poner fin al hambre y asegurar el acceso de todas las personas, en particular los pobres y las personas en situaciones vulnerables, incluidos los lactantes, a una alimentación sana, nutritiva y suficiente durante todo el año.  Para 2030, poner fin a todas las formas de malnutrición, incluso logrando, a más tardar en 2025, las metas convenidas internacionalmente sobre el retraso del crecimiento y la emaciación de los niños menores de 5 años, y abordar las necesidades de nutrición de las adolescentes, las mujeres embarazadas y lactantes y las personas de edad (ONU s/f). En el Perú el tema de la complementación alimentaria es un asunto de política pública desde el año 1991, en el que a través de la Ley N° 25307 (CRP 1991), se declara de prioritario interés nacional la labor que realizan los Clubes de Madres, Comités de Vaso de Leche, Comedores Populares Autogestionarios, Cocinas Familiares, Centros Familiares, Centros Materno-Infantiles y demás 7 organizaciones sociales de base, en lo referido al servicio de apoyo alimentario, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 2°, numeral 16, y en el artículo 3° de la Constitución Política. El Artículo 7° de la referida ley crea el Programa de apoyo a la labor alimentaria de las organizaciones sociales de base, con los siguientes fines: 1. Atención a la necesidad de alimentación de la población de menores recursos económicos, mediante el suministro de alimentos a las Organizaciones Sociales de Base enunciadas en el párrafo anterior. Este suministro de alimentos lo hace el Estado a título de donación y cubre no menos del 65% de la ración diaria per cápita ofrecida por dichas organizaciones a sus beneficiarios. El suministro de alimentos, preferentemente de origen nacional, se realiza a la Canasta Integral de Alimentos aprobada por cada región de la República. 2. Promoción de la experiencia de autogeneración de ingresos que contribuyan al fortalecimiento económico de las Organizaciones Sociales señaladas previamente. 3. Realización de actividades de educación y capacitación en nutrición, salud, modificación de los hábitos alimentarios, crianza de animales, huertos, biohuertos, protección del medio ambiente, siempre que dichas actividades se realicen por solicitud expresa de las organizaciones y respetando sus planes de trabajo. A su vez, el Artículo 8 de la Ley señala que el Programa de apoyo a la labor alimentaria de las organizaciones sociales de base, estará a cargo de un Comité de Gestión, el mismo que está constituido por los representantes de las Organizaciones Sociales de Base que realizan labor alimentaria, un representante del Ministerio de Agricultura y un representante del Gobierno Local correspondiente. El Presidente del Comité de Gestión es elegido por sus miembros en votación democrática. 8 Respecto al financiamiento del Programa, la referida ley crea, a través del Artículo 10, el Fondo Programa de Apoyo a la Labor Alimentaria de las Organizaciones Sociales de Base, el mismo que está formado por: 1. Aportes del Tesoro Público, que se consignan en la Ley Anual del Presupuesto de la República. 2. Los recursos aportados por los Gobiernos Regionales o Locales. 3. Las contribuciones que pudiera recibir de los convenios nacionales o internacionales, a título gratuito u oneroso. 4. Las donaciones en dinero o en especie. 5. Los intereses que devenguen los depósitos del Fondo. El Fondo proveerá de recursos a cada Comité de Gestión a fin de que ejecute las acciones previstas en su jurisdicción. En lo concerniente al financiamiento, es importante anotar que desde la academia y desde el análisis de profesionales independientes se han expuesto preocupaciones respecto a la implementación de procesos de focalización en los programas sociales, los resultados de algunos estudios muestran que los recursos del Estado que subsidian dichos programas no se estarían distribuyendo acorde con las necesidades de la población más vulnerable. Según Del Valle y Alfageme, entre 2005 y 2007 las filtraciones medidas por pobreza monetaria se incrementaron en 8% en los Comedores Populares. Los programas sociales alimenticios recibieron recursos ascendentes a S/. 985 millones en 2007; sin embargo, por concepto de filtraciones, la pérdida de recursos ascendería a S/. 387 millones en ese mismo año. La cobertura no mejoró en los Comedores Populares (2009: s/n). El año 2009, mediante Resolución de la Secretaría de Descentralización N° 005- 2009-PCM/SD, se dispone: transferir el Programa de Complementación Alimentaria, adscrito al extinto Programa Nacional de Asistencia Alimentaria 9 (PRONAA), a 194 municipalidades provinciales a nivel nacional, y a 13 municipalidades distritales de la provincia de Lima. Posteriormente, en función de la norma vigente, el Gobierno del Perú a través del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), mediante Resolución Ministerial N° 163-2012-MIDIS, establece los lineamientos y estrategias para la adecuada gestión del Programa de Complementación Alimentaria. En virtud de las facultades conferidas por el marco legal vigente y siguiendo los lineamientos establecidos en la reglamentación emitida por el MIDIS, la Municipalidad Provincial de Huaraz ha venido implementando el PCA en el marco de los programas sociales que ejecuta en la provincia. A diciembre del 2016 estaban activos 61 comedores populares en los 12 distritos de la provincia, los cuales suministran servicio de alimentación a la población vulnerable de la zona (MPH 2016). Además, el PCA integra otras prestaciones sociales que el municipio brinda a la comunidad, entre las cuales destacan el programa de atención a personas afectadas con tuberculosis (PATBC); la atención en el Hospital Provincial Víctor Ramos Guardia y otros 5 centros de salud; además de convenios urbanos para implementar algún tipo de infraestructura (obras comunales). En virtud de la legislación vigente, el PCA en Huaraz se financia con recursos del Estado central lo cual configura una dependencia financiera que condiciona el funcionamiento del programa a la disponibilidad de recursos del gobierno central1. La información previa de segunda fuente recogida para el estudio (que da cuenta de algunos logros cuantitativos del programa dentro del ámbito geográfico de su implementación) cotejada con información revisada de experiencias de focalización en diversos programas sociales, provee la pauta para esbozar una preocupación latente en la mayoría de programas sociales, sobre todo de 1 En el Capítulo 2 correspondiente al Marco Teórico, en la sección correspondiente al desarrollo del programa se describe con más detalle información sobre los comedores populares implementados por el municipio de Huaraz en las diferentes circunscripciones distritales de la provincia. 10 programas alimentarios, específicamente en comedores populares, y es saber si se focaliza adecuadamente a los usuarios de los comedores populares, haciendo que la cobertura abarque a la población vulnerable con necesidades alimenticias. Pues la calidad de los procedimientos de focalización incidirá en los índices de filtración y subcobertura de los comedores populares, es decir personas que sin necesitar el servicio son atendidas dejando, por lo tanto, sin atención a personas que si lo requieren. En base a los considerandos expuestos, se enuncia el planteamiento del problema: La adecuada selección de los usuarios a ser atendidos en los comedores populares del Programa de Complementación Alimentaria-PCA, que se implementa en los distritos de la provincia de Huaraz, es un aspecto determinante para el cumplimiento de los objetivos sociales del programa. Posibles errores en el enfoque, en el marco normativo y en el proceso de selección, pueden distorsionar la focalización del programa, pues, provocaría la filtración de personas que no necesariamente requieren del servicio y omitiría a personas vulnerables que si requieren del servicio. 1.1.1 Preguntas de investigación Las preguntas formuladas para la presente investigación son: Pregunta general: ¿La focalización de usuarios en los comedores populares del PCA, implementados en el distrito de Huaraz por la Municipalidad Provincial durante el periodo 2013 al 2016, ha sido lo suficientemente adecuada como para permitir el acceso de población vulnerable con necesidades alimenticias al servicio que presta el comedor? Preguntas específicas: 1. ¿En qué medida la cobertura de atención de los comedores populares del PCA, responde a la población vulnerable con necesidades alimentarias del distrito de Huaraz? 11 2. ¿De qué manera el Programa de Complementación Alimentaria garantiza la adecuada focalización y selección de usuarios a ser atendidos en los comedores populares? 3. ¿Cómo el PCA garantiza que las personas que ya han sido seleccionadas como usuarias de los comedores populares, son quienes realmente deben ser atendidas en dichos comedores? 4. ¿Cuál es la percepción de los principales actores involucrados en el programa respecto al funcionamiento de los comedores populares? 1.2 Justificación Siendo la alimentación un factor de importancia sustantiva en la vida de las personas, más aún para los grupos poblacionales cuyas condiciones de vida son de alta precariedad, resulta sustancial abordar el tema, desde la perspectiva académica del campo de la gestión social, en lo concerniente a los aspectos que expliciten desde un enfoque de derechos, el acceso de población vulnerable a programas sociales que se ofertan desde el Estado. La alimentación de las personas es un factor determinante en el desarrollo social, constituye el insumo más importante para sustentar la salud de los individuos, les otorga los medios de base para el desarrollo de capacidades físicas y mentales y coadyuva a que adquieran la condición de sujetos productivos social, económica y culturalmente, con capacidad de ejercer sus derechos y cumplir con sus obligaciones en los contextos donde interactúan. Siendo reconocida como un derecho humano fundamental, la alimentación es, a su vez, una necesidad perentoria, pues requiere de una atención diaria, por lo que su consecución adquiere una importancia significativa. En el Perú importantes estratos sociales de la población tiene aún serias limitaciones para cubrir, por sus propios medios, las raciones alimenticias adecuadas, es un asunto vinculado a la pobreza por ingresos y a la pobreza extrema derivada de sistémicos procesos de exclusión y de la desigual 12 redistribución de los ingresos, lo cual forja conglomerados de población vulnerable, con déficit de acceso a sus derechos básicos, uno de los cuales es la alimentación. Ante este marco desfavorable, el Estado peruano ha impulsado desde hace alrededor de cinco lustros, políticas públicas dirigidas a paliar y terminar con los déficits nutricionales de la población, con énfasis en los grupos vulnerables (niños, mujeres embarazadas, tercera edad, etc.). La acción del Estado tuvo su origen en la iniciativa de organizaciones sociales de base, especialmente de mujeres, quienes con el apoyo de ONGs y de sectores progresistas de la iglesia generaron múltiples redes que activaron comedores populares, ollas comunes, etc., ante la crisis económica y política que afrontó el país a finales de la década de los setenta y que se agudizó en el segundo lustro de la década de los 80. Un aspecto sustancial de la política pública para los comedores populares es la focalización de usuarios a ser atendidos por dichos comedores. Los enfoques, normativa, métodos y criterios de focalización son determinantes para cumplir con las metas de cobertura de los comedores populares y para alcanzar los objetivos programáticos, pues, el inventario de las necesidades alimentarias de la población, los procesos de selección y la capacidad del sistema de llegar a la población vulnerable que habita en las circunscripciones donde opera el programa son determinantes en el éxito de la política pública que rige a los PCA. Por tales razones es importante indagar, en términos de conocimiento, los factores que influyen en la focalización de usuarios de los comedores populares del Programa de Complementación Alimentaria, en términos de cómo el enfoque, la normativa, la metodología y el proceso de focalización garantizan que se cumplan las metas de cobertura del programa, en relación a las necesidades inventariadas en las zonas donde operan los comedores. La focalización es importante para evitar la filtración de personas que sin necesitar de ésta prestación reciben el servicio, distorsionando los principios del programa y generando problemas en las metas de cobertura del programa y por lo tanto en el buen funcionamiento de los comedores populares. 13 Es importante, desde la perspectiva de la gerencia social, generar contribuciones y aportes a los programas sociales y la política pública vigente, a partir del análisis y de la formulación de propuestas que agreguen valor a los procesos programáticos, metodológicos y operativos; en ese sentido, una revisión de la focalización puede contribuir a mejorar el sistema desde la perspectiva de la participación ciudadana y el ejercicio de los derechos en una cultura de justicia y democracia que apunte a la búsqueda del bienestar afianzando la construcción de ciudadanía, sobre todo, de los estratos más vulnerables de la sociedad. 1.3 Objetivos 1.3.1 Objetivo General Conocer la influencia del proceso de focalización de usuarios en la cobertura de población vulnerable de los comedores populares que la Municipalidad Provincial ha implementado en el distrito de Huaraz en el marco del PCA entre los años 2013 al 2016, a través del análisis de los procesos de selección de usuarios, la normativa y el rol de los actores, para contribuir con recomendaciones a mejorar la focalización y el funcionamiento de los comedores populares. 1.3.2 Objetivos específicos 1. Conocer y analizar si la cobertura de atención de los comedores populares del PCA, responde a la población vulnerable con necesidades alimentarias del distrito de Huaraz. 2. Determinar si el Programa de Complementación Alimentaria garantiza la adecuada focalización y selección de usuarios a ser atendidos en los comedores populares del distrito de Huaraz. 3. Identificar si el PCA garantiza que los usuarios que ya han sido seleccionados como usuarios de los comedores populares del distrito de Huaraz, son quienes realmente deben ser atendidos en los comedores. 14 4. Conocer y analizar la percepción de los principales actores involucrados en el programa respecto al funcionamiento de los comedores populares del distrito de Huaraz. 15 CAPITULO II MARCO TEÓRICO REFERENCIAL La alimentación tiene sustantiva importancia en la reproducción social y económica de los sujetos miembros de una sociedad. Constituye un derecho humano inalienable al ser la base de la vida misma de las personas y de su desarrollo humano, por lo tanto, su abordaje, desde el punto de vista del conocimiento, es de interés sustancial, principalmente cuando se considera el tema desde la perspectiva del acceso que a tal derecho tienen los sectores más vulnerables de la población. El presente trabajo, a partir del desarrollo de un estudio de caso, asume la alimentación como materia de interés social, en ese marco, se centra el análisis, en las posibilidades que la población vulnerable tiene para satisfacer sus necesidades alimenticias, a través de los comedores populares que se implementan como parte de la política pública alimentaria, expresada en el Programa de Complementación Alimentaria y dirigido a permitir el acceso de los conglomerados sociales más desfavorecidos a dotaciones alimenticias programadas de manera regular y adecuada. Bajo ese marco se proponen los siguientes considerandos que sustentan desde una perspectiva teórica el desarrollo del tema en cuestión: 2.1 Enfoques de desarrollo La alimentación es un derecho humano fundamental, reconocido en el artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que a la letra dice: “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios…2 2 Declaración Universal de los Derechos Humanos, Adoptada y proclamada por la Resolución de la Asamblea General 217 A (iii) del 10 de diciembre de 1948. 16 En el preámbulo de dicha declaración se enuncia que los Estados Miembros se han comprometido a asegurar, por medidas progresivas, en cooperación con la Organización de las Naciones Unidas, el respeto universal y efectivo a los derechos y libertades fundamentales del hombre. A su vez, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales señala en su artículo 11, sub punto 23: Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para: a) “mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento… (ONU 2010: 9). El derecho a la alimentación4 surgió en 1996 en Roma, en la Cumbre Mundial de la Alimentación. La Asamblea de asistentes acordó dar un contenido más concreto y operativo al derecho a la alimentación, reconocido en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 y consagrado en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966. El derecho a la alimentación es un derecho humano reconocido por la legislación internacional, que protege el derecho de todos los seres humanos a alimentarse con dignidad, ya sea produciendo su propio alimento o adquiriéndolo. Para producir su propio alimento, una persona necesita tierra, semillas, agua y otros recursos, y para comprarlo, necesita dinero y la posibilidad de acceder al mercado. El derecho a la alimentación requiere, por tanto, que los Estados proporcionen un entorno propicio en el que las personas puedan desarrollar plenamente su potencial para producir o procurarse una alimentación adecuada para sí mismas y sus familias. Para comprar alimentos, una persona necesita una base de ingresos adecuada: el derecho a la alimentación requiere que los Estados garanticen, por 3 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966. Entrada en vigor: 3 de enero de 1976, de conformidad con el artículo 27. 4 El desarrollo de ésta sección, está basado en reflexiones y análisis de Oliver De Schutter, Relator Especial de las Naciones Unidas para el Derecho a la Alimentación los años 2008 al 2014. 17 consiguiente, políticas salariales y redes de seguridad social que permitan a los ciudadanos poder ejercer su derecho a una alimentación adecuada (De Schutter s/f: s/p). Es importante anotar que el derecho a la alimentación no se reduce a una actitud pasiva de las personas respecto al hecho de alimentarse, la capacidad de las personas de acceder a los medios de alimentación adecuada, como De Schutter plantea. El derecho a la alimentación no es el derecho a una mínima ración de calorías, proteínas y otros nutrientes específicos, o el derecho de una persona a ser alimentada. Se trata de que se garantice el derecho de todo individuo a poder alimentarse por sí mismo, lo que supone no sólo que los alimentos estén disponibles – que la proporción de la producción sea suficiente para toda la población – sino también que sea accesible – esto es, que cada hogar pueda contar con los medios para producir u obtener su propio alimento. Sin embargo, si las personas no son capaces de alimentarse por sus propios medios, debido, por ejemplo, a un conflicto armado, desastres naturales o porque se encuentren en estado de detención, el Estado tiene la obligación de proporcionarles alimento directamente (De Schutter s/f: s/p). El derecho a la alimentación se ejercita plenamente a través de elementos claves, los cuales asocian la acción de las personas frente a la disponibilidad de alimentos y el debido flujo de estos como insumos de una alimentación sana que considera además la calidad de los mismos como un factor esencial. Según De Schutter, tres son los elementos claves: disponibilidad, accesibilidad y adecuación. Disponibilidad supone, por una parte, que los alimentos estén disponibles a través de fuentes naturales, ya sea mediante la producción de alimentos (agricultura y ganadería) o por otros medios que permitan obtener alimentos: pesca, caza y recolección. Por otra parte, significa que los alimentos deben estar disponibles a la venta en mercados y tiendas. Accesibilidad supone que se garantice el acceso físico y económico a los alimentos. La accesibilidad económica significa que los alimentos deben ser asequibles. Toda persona debería ser capaz de procurarse alimento para una alimentación adecuada sin tener que comprometer por ello ninguna otra necesidad básica: medicamentos, alquiler, gastos escolares, etc. La accesibilidad física 18 significa que los alimentos deben ser accesibles a todos, incluyendo a los grupos más vulnerables físicamente: los niños, los enfermos, los discapacitados o los mayores, para los cuales resulta difícil salir para conseguir alimento. Adecuación significa que una alimentación adecuada debe satisfacer las necesidades alimentarias de cada persona, teniendo en cuenta su edad, sus condiciones de vida, su salud, ocupación, sexo, etc. La alimentación también debe ser apta para el consumo humano, libre de sustancias adversas, como contaminantes procedentes de procesos industriales o agrícolas. Debe ser culturalmente aceptada, la ayuda humanitaria que contenga alimentos que sean tabú desde un punto de vista religioso o cultural para los ‘beneficiarios’ o que sea inconsistente con sus hábitos alimentarios no podrá ser culturalmente aceptada (De Schutter s/f: s/p). Para que las personas ejerzan su derecho a la alimentación, el rol de los Estados es esencial. Niveles diferenciados de necesidades y acceso de la población son aspectos que un Estado debe considerar con el fin de atender de manera adecuada a la gente, en el marco de una política pública basada en estrategias que efectivicen la realización plena del derecho a una alimentación adecuada, lo cual debe considerar aspectos de supervisión, coordinación, responsabilidades y competencias de los actores y atención especial de grupos vulnerables. De Schutter establece señala el establecimiento de mecanismos institucionales adecuados, en particular para: (i) identificar, lo antes posible, las amenazas emergentes al derecho a la alimentación a través de sistemas de supervisión; (ii) mejorar la coordinación entre los diferentes ministerios competentes, y entre los diferentes niveles, nacional y sub-nacional, de gobierno; (iii) mejorar la responsabilidad, esto es, establecer claramente las competencias y las responsabilidades, y acordar plazos precisos para la realización de las dimensiones del derecho a la alimentación que requieran una realización progresiva; (iv) garantizar una participación adecuada en el proceso, especialmente de los grupos poblacionales que viven una situación de mayor inseguridad alimentaria; finalmente los Estados deberían (v) prestar especial atención a la necesidad de mejorar la situación de los segmentos más vulnerables de la sociedad, incluyendo las niñas y mujeres, cuya situación específica debería tenerse fundamentalmente en cuenta; al principio de no discriminación, así como a la inclusión específica del acceso a una alimentación adecuada dentro de estrategias más amplias de reducción de la pobreza (De Schutter s/f: s/p). 19 El desarrollo humano es un enfoque amplio que incluye aspectos complementarios, inter-seccionales, adicionales al bienestar y a la satisfacción de necesidades básicas para la mejora de la vida de las personas mediante su participación activa. El desarrollo humano es un proceso encaminado a ampliar las oportunidades de las personas, en la medida en que estas adquieren más capacidades y tienen mayores posibilidades de utilizarlas. Pero el desarrollo humano también es un objetivo, por lo que constituye a la vez un proceso y un resultado. El desarrollo humano implica que las personas deben influir en el proceso que determina sus vidas. En este contexto, el crecimiento económico es un medio importante para el logro del desarrollo humano, pero no es la meta última (PNUD 2015:2). Específicamente en lo que respecta al hambre y su relación con el desarrollo humano, Raúl Ochoa en una monografía dedicada a revisar los puntos de vista del premio nobel de economía Amartya Sen, respecto al hambre en el mundo, alude a algunos análisis de Sen que dan cuenta de formas más idóneas de definir y medir el hambre en base a la gestión de la información con que se cuenta. Para el economista hindú, estimar con precisión el número de personas que padecen hambre en el mundo, es difícil, ya que existen múltiples y variados mecanismos para estimarla, e incluso diversas formas de definir el hambre y la desnutrición. Lo que desde su perspectiva debe ser claro, es que no sólo es un tema de cuantificación, de cómo hacemos la estimación de la incidencia del hambre en el mundo moderno. Porque sin importar el método, siempre vamos a tener un número amplio de personas que la padecen, a menos que se pase por alto la enorme cantidad de información que sobre el tema está disponible, o bien porque se eligió alguna muy peculiar definición de hambre (Ochoa 2013: 41). El Nobel de Economía, cuyo trabajo ha servido de base para elaborar el Índice de Desarrollo Humano, propone un enfoque denominado “el derecho a los alimentos”, basado en las interacciones que se producen en una economía de mercado, pues según Sen “los alimentos y otros productos básicos no se distribuyen gratuitamente, su consumo en general -y la disponibilidad, en 20 particular- dependen de la canasta de bienes y servicios que respectivamente tiene cada persona o familia” (citado en Ochoa 2013: 42). Entonces, el enfoque de derecho a los alimentos en una lógica de mercado, que desarrolla Amartya Sen, vincula la disponibilidad de alimentos con la capacidad adquisitiva o de producción de las personas, pues las carencias adquisitivas limitaran de manera significativa las posibilidades de las personas más vulnerables. Sen afirma que: El hambre y la hambruna, […] es resultado de que las personas no tienen suficientes ingresos para comer y no necesariamente, como de manera común se cree, que es por falta de abasto suficiente de comida en un país o región. Por lo tanto, la variable crucial es el “conjunto de derechos de propiedad” que da la alternativa para que se pueda comprar el grupo de productos que requiere cada persona o familia (Ochoa 2013: 43). Por otra parte, es también relevante revisar el enfoque de desarrollo humano desde la perspectiva de las capacidades, en ese sentido, Ian Gough hace un análisis del enfoque de capacidades de la filósofa Martha Nussbaum en relación a la precariedad que contextualiza la vida de los sujetos más vulnerables, sea por su condición de género, o sea por su condición etaria, a decir de Gough, Nussbaum incorpora un interesante punto de vista a través de suplantar, en su enfoque, las necesidades (entre ellas la alimentación) por capacidades, y desde esa perspectiva aborda los obstáculos concretos a los que se enfrentan las mujeres y niñas del planeta, pero integrando en su teoría también a hombres y niños (2007-08: 178). Según señala Gough, para Nussbaum una de las diez capacidades funcionales humanas centrales es la salud corporal, lo cual significa ser capaces de gozar de buena salud, incluyendo la salud reproductiva, estar adecuadamente alimentado y tener una vivienda adecuada (2007-08: 184). En la tarea de relievar las capacidades con prioridad sobre las necesidades, “el objetivo de Nussbaum es ofrecer las bases filosóficas para una explicación de los principios constitucionales básicos que deberían ser respetados e implementados por los gobiernos de todas las naciones, como mínimo 21 indispensable para cumplir la exigencia de respeto hacia la dignidad humana” (Gough 2007/08: 181). Entonces, la tensión entre necesidades versus capacidades, se expresa a través de responsabilidades concretas del Estado, las mismas que deben ser asumidas en la aplicación de la política pública y los programas sociales, en ese sentido Nussbaum señala que: En algunas áreas fundamentales del funcionamiento humano, una condición necesaria de justicia para un acuerdo político público es que ofrezca a los ciudadanos un grado básico de capacidad. Si las personas se están encontrando sistemáticamente por debajo del umbral en alguna de estas áreas clave, esto debería ser considerado como una situación tanto injusta como trágica” (citado en Gough 2007/08: 181). En suma, el enfoque de desarrollo humano, revisado desde la perspectiva de autores que han trabajado analítica y propositivamente el tema de la alimentación, se presenta como un factor de análisis esencial, en tanto se estructura a partir de diferentes sub enfoques en los cuales, se hace patente la necesidad de definir los roles y responsabilidades del Estado en el marco de los requerimientos, expectativas y necesidades de la población, especialmente la más vulnerable. El Índice de Desarrollo Humano (IDH) es elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y se utiliza para analizar la evolución de los países en materia de desarrollo humano. El IDH se empezó a medir en 1990, usando como fuente conceptual los trabajos de Amartya Sen, tal como se ha expuesto previamente en este marco teórico. En los últimos años, la mayoría de los países han mejorado su situación en dicho índice, lo cual se refleja en una tendencia a converger de los países en los que se mide el indicador, desde la reducción de brechas. Los países del hemisferio sur han mejorado sustancialmente gracias a la intervención del Estado, con un mayor comercio internacional y a una política social eficiente. Cabe precisar que: 22 El Índice de Desarrollo Humano (IDH) es un índice compuesto que se centra en tres dimensiones básicas del desarrollo humano. La esperanza de vida al nacer refleja la capacidad de llevar una vida larga y saludable. Los años promedio de escolaridad y los años esperados de escolaridad reflejan la capacidad de adquirir conocimientos. Y el ingreso nacional bruto per cápita refleja la capacidad de lograr un nivel de vida decente (PNUD 2016: 3). En suma, podemos afirmar que el desarrollo humano como una derivación del enfoque de derechos dictamina que la alimentación adecuada es un aspecto esencial en el ejercicio real de los derechos de las personas, por lo cual, es imperativo velar por la cobertura de este derecho para los segmentos de población cuya vulnerabilidad reduce sus posibilidades de acceso a alimentación. La política pública, a través de programas sociales, debe ser consecuente con la atención de este derecho en lo legal, programático y operacional. Por lo expuesto, es imprescindible revisar los factores críticos de las políticas públicas, en este caso referidas a la alimentación, específicamente en lo que respecta a la focalización cuya importancia motiva el desarrollo de este trabajo. 2.2 Diagnóstico situacional El distrito de Huaraz La ciudad de Huaraz se ubica en las estribaciones andinas de la sierra norte del Peru a 407 km al norte de Lima, abarca el tramo central del Callejón de Huaylas, en el margen derecho del río Santa, sobre una extensión aproximada de 9 km2 a una altitud media de 3050 msnm, La ciudad está constituida por dos distritos (Huaraz e Independencia) que junto con otros 10 distritos conforman la provincia de Huaraz capital del Departamento de Ancash. La población proyectada de la ciudad al 2016 fue de aproximadamente 130.000 habitantes (INEI 2013)5. Se debe anotar que, de acuerdo al cálculo intercensal de los dos últimos censos nacionales, la provincia de Huaraz ha tenido un crecimiento promedio anual de 1.4% (censos 2007-1993), estando muy por encima de la tasa media anual 5 Este y los demás datos estadísticos consignados, en esta sección para el distrito de Huaraz (salvo otra especificación) son tomados de (INEI 2013). 23 departamental 0.8%, siendo la densidad poblacional para el año 2007 de 59.2 Hab./km2,10% más que en el censo previo de 1993 (INEI 2009). Según el censo 2007, la edad promedio de los habitantes de la provincia fue de 29 años y la edad mediana 24.5 años. A su vez, del total de mujeres declaradas madres de la provincia, 6.3% fueron madres solteras de 12 y más años, resaltando que, del total de mujeres adolescentes, entre 12 y 19 años (11,590 personas), el 8.2% eran madres. Según el censo del 2007, el nivel educativo alcanzado en la provincia de Huaraz consigna para la población censada de 15 o más años: a lo más primaria 32.6%, secundaria 30.4% y superior 37% (considera universitario y no universitario). Cabe anotar que la población en edad de trabajar de la provincia es el 70.3% del total, y que la PEA ocupada es del 93.6%. Del total de la PEA 51.4% son asalariados y 40.6% trabajadores independientes. Siendo las ramas de mayor actividad económica la agricultura (19.6%), otros servicios (19.3%), el comercio (18.9%) y la docencia (10.4%). El censo 2007, también, consigna datos sobre temas de salud para la provincia de Huaraz, así, 30.5% de la población censada de la provincia está cubierta por algún seguro de salud (50.3% hombres y 49.7% mujeres). De los 30.5% de asegurados, 10.0% tiene únicamente el SIS, 15.7% únicamente ESSALUD, 4.4% únicamente otro seguro de salud y 0.3% ESSALUD junto a otro seguro de salud, resaltando que el segmento de 0 a 14 años, es el grupo de edad con más cobertura de salud. Según la misma fuente, en la provincia de Huaraz, el 9% del total de hogares tienen al menos un miembro que sufre de alguna discapacidad, de los cuales 78.6% se localizan en el sector urbano. Cabe anotar que la discapacidad más recurrente es la dificultad para ver (la sufren la tercera parte de todas las personas con discapacidad), siendo también significativa la dificultad para usar brazos y pies. 24 Otra información relevante, que provee el censo 2007, se refiere a las personas que no cuentan con DNI, en la provincia de Huaraz: 2.6% de la población total no cuenta con dicho documento, de los cuales 33.2% son hombres. En los mapas que conforman el Gráfico 1, se visualiza el distrito de Huaraz en el contexto de la provincia de Huaraz, y ésta en el contexto del departamento de Ancash. Grafico 1: Ubicación de Huaraz en la escala distrital, provincial y departamental Fuente: Enrique expeditions. Google maps consultado el 2 de mayo de 2017 Para el distrito de Huaraz, donde se enfoca el presente estudio de caso, se tienen los siguientes indicadores socio demográficos y económicos: La población proyectada al 2015 fue de 64.109 personas, de las cuales 51,6% son mujeres. 52,4% de la población es menor de 29 años y 6,4% no sabe leer ni escribir. El 92,8% cuenta con electricidad en sus domicilios. 83,7% tiene agua dentro de la vivienda proveída por la red pública y 10,9% se provee con agua de rio, acequia, o manantial. 76,7% cuenta con red pública de desagüe dentro de la vivienda y 10,9% no cuenta con ningún sistema de desagüe en su vivienda. 25 El 67,2% usa gas como combustible para cocinar y el 29,7% usa leña, cabe subrayar que 2,1% no cocina en su vivienda (236 personas). De las 17,023 personas en edad de trabajar, entre los que se dedican a actividades comerciales (33,7%) y a prestación de servicios (17,8%) representan el 51,5%. Para el año 2012-2013 se identificó que 3,9% de la población contaba con algún grado de discapacidad ya sea visual, auditiva, verbal, mental o intelectual y para usar brazos o piernas. Por otro lado, la misma fuente señala que 4,4% de las personas no tienen DNI. Respecto a la pobreza no monetaria, como se observa en la Figura 2, el 77,2% de la población no tiene necesidades básicas insatisfechas (sin NBI), 22,2% de la población tiene al menos una NBI (de este 22.2%, un segmento de 17,8% tiene una NBI, 4,1% tiene dos NBI y 0,9% más de 3 y hasta 5 NBI. Figura 2 Fuente INEI 2013: http://webinei.inei.gob.pe/nino/index.php/welcome/getInicio 26 Las viviendas con hacinamiento constituyen la NBI de más alta frecuencia (48,4%), lo cual significa que casi la mitad de los que tienen NBI padecen de esta necesidad, 35,7 carecen de desagüe, 9,6% son hogares con alta dependencia económica. Finalmente, las dos NBI con menos frecuencia son las viviendas con características físicas inadecuadas (3,1%) y los hogares con niños que no asisten a la escuela (3,1%). 4,1% de la población son beneficiarios de algún programa social, siendo el de mayor cobertura el vaso de leche, seguido de los comedores populares. Finalmente, cabe anotar que los datos de la provincia, de la ciudad y del distrito de Huaraz consignados en esta sección permiten inferir un contexto que define la situación integral a través de la complementación de información de diversos ámbitos de la sociedad, desde aspectos demográficos, temas de salud, educación, economía, pobreza, identidad civil, etc., insumos referenciales de suma importancia en el análisis de los comedores populares del distrito de Huaraz desde la perspectiva de la focalización e integración de los grupos de mayor vulnerabilidad del distrito, que es el tema al que este estudio de caso se avoca. 2.3 El marco normativo del Programa de Complementación Alimentaria y de los comedores populares En el Perú el tema alimentario es un asunto de política pública que se ampara en un marco normativo desde el año 1991, en el que la Ley N° 25307 declara de prioritario interés nacional la labor que realizan los Clubes de Madres, Comités de Vaso de Leche, Comedores Populares Autogestionarios, Cocinas Familiares, Centros Familiares, Centros Materno-Infantiles y demás organizaciones sociales de base, en lo referido al servicio de apoyo alimentario, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 2°, numeral 13, y en el artículo 3° de la Constitución Política de la República (CRP 1993: 1, 3-4). El Artículo 7° de la Ley 25307 crea el Programa de apoyo a la labor alimentaria de las organizaciones sociales de base, enunciando como uno de sus fines “1. Atención a la necesidad de alimentación de la población de menores recursos 27 económicos, mediante el suministro de alimentos a las Organizaciones Sociales de Base, a título de donación, que cubra no menos del 65% de la ración diaria per cápita ofrecida por dichas organizaciones a sus beneficiarios” (CRP 1991). A su vez, el Artículo 8 de la referida Ley señala que “el Programa de apoyo a la labor alimentaria de las organizaciones sociales de base, estará a cargo de un Comité de Gestión, el mismo que está constituido por los representantes de las Organizaciones Sociales de Base que realizan labor alimentaria, un representante del Ministerio de Agricultura y un representante del Gobierno Local correspondiente” (CRP 1991). Respecto al financiamiento del Programa, a través del Artículo 10 de la referida ley, se dictamina lo siguiente: Crease el Fondo Programa de Apoyo a la Labor Alimentaria de las Organizaciones Sociales de Base, el mismo que está formado por: 1. aportes del Tesoro Público que se consignan en la Ley Anual del Presupuesto de la República. 2. Los recursos aportados por los Gobiernos Regionales o Locales, 3. las contribuciones que pudiera recibir de convenios nacionales o internacionales, a título gratuito u oneroso, 4. las donaciones en dinero o en especie, 5. los intereses que devenguen los depósitos del Fondo (CRP 1991). El año 2009, mediante Resolución de la Secretaría de Descentralización N° 005- 2009-PCM/SD, se transfiere el Programa de Complementación Alimentaria, adscrito al extinto Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA), a 194 municipalidades provinciales a nivel nacional, y a 13 municipalidades distritales de la provincia de Lima (PCM/SD 2011: 1). Posteriormente, en función de la norma vigente a la fecha, el Gobierno del Perú a través del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), mediante Resolución Ministerial N° 163-2012-MIDIS, establece los lineamientos y estrategias para la adecuada gestión del Programa de Complementación Alimentaria (MIDIS 2012: 1). Entonces, han transcurrido algunas décadas desde que se formularon las primeras leyes y reglamentos a través de las cuales se fue configurando el 28 marco normativo bajo el cual han operado los actores públicos y de la sociedad civil involucrados en la gestión económica y social de los comedores populares; esto constituye una referencia importante para nuestro estudio de caso, que asume como propósito central el análisis de la focalización y los grupos vulnerables en los comedores populares de Huaraz, que están adscritos a un sistema de gestión social que se ha arraigado y constituido como un programa social emblemático en el país, alcanzando una trascendencia relevante a lo largo de los años. 2.4 El Programa de Complementación Alimentaria y los comedores populares en el distrito de Huaraz En virtud de las facultades conferidas por el marco legal vigente y siguiendo los lineamientos establecidos en la reglamentación emitida por el MIDIS, la Municipalidad Provincial de Huaraz implementa el PCA como parte de los programas sociales que ejecuta en la provincia. Una de las modalidades de atención del PCA son los comedores populares. El objetivo de esta modalidad “es mejorar las condiciones de acceso a la alimentación, brindando un complemento alimentario a las personas con bajos recursos y vulnerabilidad, por lo que los comedores populares están llamados a constituirse en agentes de cambio, con carácter comunitario, de desempeño dinámico y desarrollo organizacional” (MIDIS 2013: 6). Cabe anotar que, además de los comedores populares, el PCA incluye otras modalidades de prestaciones sociales que el municipio brinda a la comunidad, entre las cuales destacan el programa de atención a personas afectadas con tuberculosis (PATBC); la atención en el Hospital Provincial Víctor Ramos Guardia y otros 5 centros de salud; además de convenios urbanos para implementar obras comunitarias. En la Figura 3, se pueden ubicar las diez fases operativas establecidas para el funcionamiento del Programa. Los aspectos determinantes para activar todo el proceso operativo y que conciernen a la focalización son: la identificación y registro de usuarios; hay un segundo conjunto de fases vinculadas a la gestión de los alimentos; otro grupo que atañe a los aspectos administrativos y de 29 transferencia de capacidades, para finalmente situar la fase de asignación presupuestaria para los comedores populares. Figura 3 Fuente: Dirección General de Descentralización y Coordinación de Programas Sociales del MIDIS – mayo 2013. A diciembre del 2016 estuvieron activos 61 comedores populares en los doce distritos de la provincia, los cuales suministran un servicio de alimentación diario, a la población vulnerable de la zona, esto es, de lunes a viernes exceptuando los días feriados (MPH 2016). En la Tabla 1 se reportan datos de cobertura de usuarios, por ámbito geográfico y por sexo, y la base organizativa con la que opera el programa, para los cuatro últimos años (MPH 2016). 30 Tabla 1 Cobertura de usuarios, organizaciones y obras del PCA 2013-2016 2013 2014 2015 2016 Organizaciones 63 106 74 66 Comedores 60 62 62 61 Usuarios de comedores 3000 4085 2522 3194 Usuarios rurales 1400 2065 1722 1504 Usuarios urbanos 1600 2020 800 1690 Usuarias mujeres* 1790 Usuarios hombres* 1404 Obras comunales 11 32 11 3 Fuente: PCA – Programas Sociales – GDEYS - MPH. Elaboración propia * La fuente solo provee datos de distribución por sexo para el año 2016 En la tabla anterior se observan los alcances del programa, resaltando la relación entre organizaciones y comedores activos; cabe anotar que cada comedor debe ser gestionado operativamente por una organización social de base, por lo que el dato que indica la existencia de más organizaciones que comedores, se explica porque, por un lado, no todas las organizaciones vinculadas al PCA gestionan comedores populares, algunas están vinculadas a otros aspectos del PCA, por otro lado, algunas organizaciones, aun cuando estén vigentes, por diversas circunstancias no están gestionando comedores populares, vinculados al PCA, en la actualidad. El MPH provee información sobre la distribución de los comedores por circunscripción distrital, sexo y zona, solamente referidos al año 2016, como se consigna en la Tabla 2: 31 Tabla 2 Distribución de comedores por distrito según sexo de usuarios y ámbito geográfico – 2016 Distritos Come- Urbano/sexo Rural/sexo Subtotal/ sexo Total dores H M Sub SubT H M T H M Huaraz 22 351 365 716 168 232 400 519 597 1116 Independencia 19 278 260 538 188 316 504 466 576 1042 Olleros 3 0 0 0 63 87 150 63 87 150 Tarica 4 0 0 0 82 118 200 82 118 200 Jangas 5 63 58 121 62 88 150 125 146 271 Otros distritos 8 114 201 315 35 65 100 149 266 415 Total 61 806 884 1690 598 906 1504 1404 1790 3194 Fuente: PCA – Programas Sociales – GDEYS - MPH. Elaboración propia. Julio 2016 En el caso específico del distrito de Huaraz, a finales del año 2016 estuvieron activos 22 comedores populares, con la data que se expone en la Tabla 3: Tabla 3 Data de los comedores populares del distrito de Huaraz - 2016 # de comedores Socias Bene- Casos ficiarios sociales6 Hom. Muj. Total 22 466 609 63 495 643 1138 Fuente: PCA – Programas Sociales – GDEYS - MPH. Elaboración propia En relación a la data de la tabla anterior, cabe anotar que de los 22 comedores del distrito, 3 de ellos son gestados por entidades públicas que, al momento de la creación del PCA y la descentralización a los municipios, se adscribieron al beneficio del subsidio del programa, por lo tanto no están ligados a una 6 Casos Sociales es la denominación utilizada formalmente en el PCA, para las personas vulnerables que deben ser atendidas en los comedores populares en adición a socias y beneficiarios. 32 organización social de base como gestora del comedor; es decir, no funcionan bajo el modelo orgánico que gestiona los comedores populares7. En general, la data de base identificada en la revisión preliminar, es una referencia esencial para guiar el desarrollo del presente estudio en tanto permite dimensionar los alcances cuantitativos de los comedores populares, las variables que inciden en la gestión y los procesos de focalización de los mismos, en especial de los comedores que se sitúan en el distrito de Huaraz. 2.5 Investigaciones Relacionadas En síntesis, son dos los temas centrales que éste estudio de caso aborda: i) los Comedores Populares como parte intrínseca del Programa de Complementación Alimentaria; y, ii) la focalización y la población vulnerable en los comedores populares, temas, ambos, circunscritos al distrito de Huaraz. Las exploraciones realizadas respecto a documentación existente que aborde el tema desde la perspectiva del conocimiento, permite identificar estudios, ensayos y análisis sobre dichos temas, pero desde perspectivas diferentes: Respecto al Programa de Complementación Alimentaria y los Comedores Populares, cabe remarcar que no se han encontrado, ni en el depositario de tesis de la PUCP, ni en exploraciones realizadas en la web, estudios de caso referidos a la ciudad de Huaraz, que abordan el tema de la focalización en los programas de complementación alimentaria y específicamente en los comedores populares. Sí, se ubican algunas tesis y documentos referidos al funcionamiento de los comités de gestión local y a aspectos organizativos de los PCA, pero no específicamente en la circunscripción de Huaraz. Los estudios sobre la focalización y población vulnerable, identificados en la búsqueda de investigaciones relacionadas, son contemplados desde la perspectiva de la política social en general, con énfasis en los aspectos conceptuales y las experiencias en diversos países del continente. Entre los documentos más cercanos al tema de la presente tesis, donde el abordaje de la 7 Para el presente estudio de caso se toman en cuenta solo los 19 comedores populares que funcionan bajo la gestoría de una organización social de base. 33 focalización es esencial, se puede citar el libro: “Análisis de Focalización de la Política Social” de Marielle del Valle y Augusta Alfageme, publicado por el Banco Central de Reserva del Perú en abril 2009. En el cual se realiza un estudio de focalización por hogares para analizar la efectividad de los programas de Comedores Populares, Desayuno Escolar, Vaso de Leche y Seguro Integral de Salud (Del Valle y Alfageme 2009). Se han identificado, también, documentos analíticos sobre la focalización desde la perspectiva de la eficiencia del gasto social del presupuesto público, que datan del año 2005. Uno de los documentos que aborda el tema en ese sentido es “¿Por qué no funcionan los programas alimentarios y nutricionales en el Perú?, Riesgos y oportunidades para su reforma” (Alcázar 2005). Las referencias conceptuales y los análisis cuantitativos que contiene el documento ayudan a interpretar la data de la realidad que estudia la presente tesis. Cabe anotar, que hay amplia información bibliográfica sobre los temas que aborda la presente tesis, de hecho, en el internet se puede encontrar muchas investigaciones, monografías y tesis sobre distintos aspectos referidos a los comedores populares e incluso a la focalización, no obstante, ninguno de los estudios hallados enfoca geográficamente su desarrollo en el contexto de la ciudad de Huaraz. Es importante señalar que los comedores populares como modelo de asistencia social para población vulnerable es un sistema más arraigado en el Perú que en cualquier otro país de la región, de hecho, la búsqueda a través de la web de experiencias de comedores populares en Latinoamérica arroja muy escazas experiencias relevantes. Curiosamente, la búsqueda de experiencias equivalentes a la peruana en otros países de Latinoamérica, ha permitido descubrir material bibliográfico de países como Chile y México (Ruiz 2007; Cohen 2006), en los que se analizan experiencias de comedores populares, pero referidas a casos peruanos, esta constatación conlleva a constatar el antes mencionado arraigo en el Perú de los comedores populares como experiencia de gestión social a través de la política pública. 34 Una experiencia a resaltar es la de la República Argentina, en la que los comedores comunitarios, al igual que su equivalente en el Perú, los comedores populares, son reconocidos por el Estado a través de la política pública que recoge la iniciativa de colectivos territoriales asociados para gestionar las necesidades alimenticias de la población que habita en barrios populares. Un matiz que denota la diferencia entre la experiencia argentina y la peruana es que, en Argentina la sociedad civil a través de ONGs interactúa como agente de soporte e intermediación, lo cual también produce tensiones (Santarsiero 2013). En el caso peruano, las ONGs y otras instancias de la sociedad civil suelen interactuar, aunque no de manera abierta, pues, desde que el programa fue descentralizado territorialmente a través de los municipios provinciales, ha sido el Estado el soporte principal de éstas iniciativas. En definitiva, los hallazgos respecto a información documental de experiencias de comedores populares, aun cuando mayoritariamente se circunscriben al territorio peruano, pueden ser cotejadas con algunas experiencias de otros países, lo cual es relevante para el presente estudio, por cuanto la revisión y análisis de dichas referencias representan una interesante contribución que agrega valor al análisis al que se aboca ésta tesis. 2.6 Principales conceptos La Focalización La focalización es un concepto en permanente discusión, existe el consenso de que es un factor determinante en la eficiencia de los programas sociales dirigidos a la población vulnerable. Sin embargo, desde la academia y desde entidades vinculadas al desarrollo social y económico se ejercen reflexiones de alcance conceptual, programático y operacional cuyas variantes son asumidas por las instancias públicas encargadas de implementar programas sociales. En ese marco se pueden identificar algunos conceptos sobre la focalización que son pertinentes al presente estudio. La focalización, .es un instrumento compensatorio para personas que no acceden a otros mecanismos de aseguramiento. En dichos casos, la herramienta cubrirá a 35 todos aquellos que por cualquier razón se encuentran por debajo de un cierto nivel de ingresos y no pueden adquirir en el mercado algún bien o servicio considerado básico o asegurarse mediante mecanismos contributivos formales. Persiste en esta perspectiva una idea de subsidiariedad, ya que los recursos a ser efectivamente asignados no debieran alcanzar a quienes por otros medios logran los niveles básicos establecidos. Esta perspectiva también defiende la idea de lograr un mayor impacto distributivo con recursos escasos. Pero al mismo tiempo reconoce que el límite que determina la población receptora del esfuerzo fiscal es normativo y que existe por lo tanto un piso mínimo que debe ser garantizado a toda la población (Filgueira 2014: 16-17) Según un estudio encargado por el Banco Central de Reserva del Peru “la focalización es la política mediante la cual se introduce el enfoque selectivo en la identificación de beneficiarios para los programas y políticas sociales orientados al tratamiento de situaciones de carencia” (Alfageme y Del Valle 2009: 61). La revisión de otros autores relieva otras perspectivas en la que se puntualiza como el proceso de focalización debe evitar la filtración de personas a quienes no les corresponde un subsidio determinado. Focalizar implica romper con la dispersión de recursos que conlleva el beneficiar a sectores no pobres por mal diseño o generalización de la población objetivo de determinadas acciones, por la mayor presión que ejercen grupos con menores necesidades pero con mayor organización social y política y, en última instancia, implica relegitimar al Estado frente a los sectores más desfavorecidos si se logra romper con el tradicional clientelismo asociado al reparto de beneficios que normalmente se asocia a la política social (Lacabana y Maingon 1996: s/n). Entonces, la focalización se analiza a través de dos factores que resultan determinantes en su aplicación: el cálculo de la filtración y la subcobertura. Se define filtración como el porcentaje de los beneficiarios de un programa que no forman parte de la población objetivo del mismo (no cumplen con los requisitos establecidos para participar en el programa). El nivel de filtración constituye una medida de la pérdida de los recursos con que cuenta el programa y por tanto mide el grado de ineficiencia en la medida que señala el uso inapropiado de una parte de los recursos destinados a éste. Se define como subcobertura al porcentaje de la población objetivo del programa (quienes cumplen con los requisitos 36 establecidos para participar en el programa) que no se beneficia del mismo. El nivel de subcobertura constituye una medida de la necesidad de recursos adicionales de manera que el programa alcance a toda la población objetivo y cumpla con sus metas, por lo que mostraría la ineficacia del programa (Del Valle y Alfageme 2009: 21-22). Entonces, la utilidad de la focalización como factor decisivo en la direccionalidad adecuada de los programas sociales, estará basada en la eficiencia con que se puede implementar, lo cual implica la necesidad de estimar la relación costo beneficio de asumir procesos rigurosos de focalización, a decir de Lacabana y Maingon: Al menos dos dificultades se asocian a la focalización. La primera se refiere a los costos (no solamente monetarios sino sociales, culturales y especialmente políticos) en que se incurre para identificar a los beneficiarios, los cuales se incrementan a medida que aumenta el nivel de diferenciación o precisión del grupo. La segunda se refiere a la capacidad informática, burocrático-administrativa y técnica, necesarias para lograr dicha identificación. Pero podríamos agregar una tercera, que tiene que ver con el incremento de la pobreza y, por ende, de la exclusión social […] Si bien la focalización parece necesaria en períodos de crisis, recesión y ajuste, hay quienes afirman que su eficiencia se traslada a los períodos de crecimiento y aún al largo plazo dado que bien aplicadas liberan recursos para ser utilizados en otros fines (1996: s/n). En cualquier caso, estimar los costos de la focalización en sentido de eficiencia abre la posibilidad de que los programas sociales puedan ser prestados por oferentes privados, considerando las diferencias implícitas que acarrean estos versus los programas sociales públicos, esto se condice con: El nuevo paradigma emergente que cuestiona y sustituye la idea del «acceso universal» y desecha también la función redistributiva del ingreso que, al margen del mercado, tenían las antiguas políticas sociales. El enfoque actual enfatiza otros postulados como el de la diferenciación del acceso mediante la incorporación de oferentes privados para la prestación o el abastecimiento de ciertos bienes o servicios, el subsidio a la demanda y la focalización de los programas. Con esta perspectiva los programas de ayuda a la población vulnerable se restringen a 37 acciones sectoriales destinadas a erradicar la pobreza extrema, con lo cual, la propuesta de focalización se asimila a la idea, más específica, de selectividad del gasto social” (Candia 1998: 5). La focalización es entonces, un concepto fundamental en el diseño y desarrollo de programas sociales. Siendo un concepto situado en la instancia principalmente operativa, está claramente condicionada por factores normativos y aspectos financieros necesarios para instrumentar mecanismos idóneos que permiten determinar quiénes tienen derecho a acceder a los servicios básicos que se otorgan desde el subsidio público, incidiendo, a decir de Candia, en el incremento del impacto de los programas sobre la población objetivo; en una mejor relación costo-beneficio; facilitando la identificación del problema y proponiendo acciones diferenciadas para su atención según el perfil de la población beneficiada o la demanda que se desea resolver (2010: 7). Los Programas Sociales Los programas sociales son iniciativas concebidas bajo una lógica social, política y económica, que responden a reivindicaciones vinculadas a los derechos de las personas necesitadas, expresados en necesidades propias de su condición de vulnerabilidad. Es un concepto estrechamente vinculado a la definición de la función social del Estado y por extensión u omisión al rol que desde la sociedad civil se ejerce para activar iniciativas de asistencia a la población más vulnerable ante una eventual falta o escaza acción del Estado. Es frecuente equiparar el término programa social con el termino política social (pública), ambos son consustanciales. Pues, “las políticas públicas son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que, en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios” (Tamayo 1997: 281). Dichas acciones “involucran a una multiplicidad de actores, sectores o niveles de gobierno. La política pública no es resultado de un proceso lineal, coherente y necesariamente deliberado de diseño o formulación, sino que es objeto de un proceso social y político que configura un campo en disputa” (Fernandez y Schejtman, 2012). 38 Las políticas públicas deben de abarcar circunscripciones de gran escala a nivel territorial, pudiendo integrar variadas temáticas de soporte a los sujetos sociales en determinado periodo de tiempo, es por eso que “las políticas públicas se cristalizan en programas y proyectos a los que se les asignan recursos para su puesta en práctica. Por ejemplo, el Plan Nacional de Acción por los Derechos de las Niños, Niñas y Adolescentes se operativiza a través de programas y proyectos provinciales y municipales (Fernandez y Schejtman, 2012). Entonces, si aceptamos que los programas sociales son, en esencia, acciones sistémicas y articuladas a través de las cuales el Estado y otras instancias de la sociedad buscan intervenir de manera estructurada para mejorar las condiciones de vida de determinados sujetos poblacionales cuyas necesidades prioritarias aún no han sido satisfechas. Será, pues, el Estado el actor que, respecto a dichos programas sociales, deberá asumir su responsabilidad en los planos político, social y económico, lo cual implica brindar servicios y atención social al universo de sujetos vulnerables, a través de iniciativas sectoriales con las que intentará dar respuesta y cobertura a sus necesidades, sobre todo las esenciales, no satisfechas debido a las condiciones de vulnerabilidad social y económica. Población Vulnerable La vulnerabilidad es un concepto sintomático en tanto asigna estigmas y refleja las distorsiones a las que, en los planos social, económico, político, cultural y de otra índole, se ve sometida una sociedad marcada por relaciones de inequidad social y económica que evidencia el predominio de grupos hegemónicos que, en función de intereses específicos, definen los alcances de la distribución de la riqueza. La noción de vulnerabilidad es entendida como un proceso multidimensional que confluye en el riesgo o probabilidad del individuo, hogar o comunidad de ser herido, lesionado o dañado ante cambios o permanencia de situaciones externas y/o internas. La vulnerabilidad social de sujetos y colectivos de población se expresa de varias formas, ya sea como fragilidad e indefensión ante cambios originados en el entorno, como desamparo institucional desde el Estado que no contribuye a fortalecer ni cuida sistemáticamente de sus ciudadanos; como debilidad interna para afrontar concretamente los cambios necesarios del individuo 39 u hogar para aprovechar el conjunto de oportunidades que se le presenta; como inseguridad 6 permanente que paraliza, incapacita y desmotiva la posibilidad de pensar estrategias y actuar a futuro para lograr mejores niveles de bienestar (Busso 2001: 8). Desde la perspectiva alimentaria, se define la vulnerabilidad como “toda la gama de factores que hacen que las personas queden expuestas a inseguridad alimentaria. El grado de vulnerabilidad de una persona, un hogar o un grupo de personas está determinado por su exposición a los factores de riesgo y su capacidad para afrontar o resistir situaciones problemáticas” (FAO 1998). Entonces, la vulnerabilidad alimentaria es un concepto que permite visualizar las carencias más críticas de una sociedad, en la que determinados grupos de personas desprotegidas, cuyos ingresos son paupérrimos, viven en condiciones de pobreza extrema, sin que sus ínfimos ingresos alcancen para satisfacer mínimamente sus necesidades básicas insatisfechas, lo cual precariza su situación y los expone a una situación marginal en la que tienen que priorizar el uso de sus ingresos para adquirir una cantidad suficiente de alimentos en orden de poder desempeñar sus actividades vitales satisfactoriamente. Comedores Populares Los comedores populares peruanos se inspiran en la solidaridad y el trabajo colectivo practicado ancestralmente en las comunidades rurales, prácticas que fueron trasladadas a la ciudad a través de los procesos de migración social. La cooperación internacional, también, jugó un rol importante al contribuir en la creación de contextos propicios para el surgimiento de los comedores populares, a partir de la crisis económica de los años ochenta y noventa que provocó la afluencia de ayuda alimentaria proveniente del exterior. A decir de Reid, el primer comedor popular autogestionario del Perú, se formó en 1978 en el distrito de Comas con el apoyo de la iglesia parroquial y la participación de algunas madres de la localidad, el objetivo era aliviar el problema alimentario con el abaratamiento de los costos de los alimentos. La cocina colectiva significó una ayuda a la economía familiar y la posibilidad para las socias de actuar fuera del hogar (2008: 42). 40 No obstante, como lo registra Portilla en su tesis de grado, simultáneamente, el año 1978, también se conformaron comedores populares en el distrito de el Agustino (2013: 39). Portilla señala que los procesos organizativos de mujeres desempeñaron un importante rol, pues la distribución de la ayuda requería de estructuras organizativas no solo debidamente preparadas para gestionar el proceso, sino también con el ahínco propio de las mujeres de los sectores populares del Perú. En los casos en los que no hubo suficiente estructura organizativa, los comedores propiciaron el desarrollo de dichas capacidades al hacer que las mujeres sean gestoras desde sus organizaciones. A lo largo del periodo 79-86 se fue conformando un modelo de organización femenina diversa de la que entonces existía en los sectores populares, se trataba de mujeres que agrupadas en un número de 20 a 40, se constituían en una asociación cuya finalidad era enfrentar el problema alimentario que padecían. Para 1984, la experiencia ya se encontraba asentada en Lima y comenzaba a surgir en otras ciudades como Chimbote, Arequipa, Puno, Sullana, entre otras (Portilla 2013: 39). La prioridad de los comedores populares es resolver el problema de hambre de la población más pobre, sobre todo en los periodos agudos de crisis económica. Lo cual permite ahorros en los presupuestos familiares, ya que producir en estos comedores cuesta menos en razón de un sistema de compra al por mayor, ahorro de combustible, subsidios, participación intensa de las mujeres en la gestión y la operación a través de su tiempo y mano de obra, etc. En tal sentido: “Los comedores populares son unidades económicas de servicios de preparación y expendio de alimentos, que aportan a la reducción de los costos del consumo alimentario de sus usuarios a partir de cuatro elementos: a) La compra de alimentos y materiales a mayor escala, b) La captación de subsidios del Estado sea en alimentos y/o en dinero, c) El subsidio de fuerza de trabajo por parte de las mujeres organizadas, y d) La lógica de subsistencia que rige su funcionamiento, la cual se dirige exclusivamente a reponer los factores de producción no subsidiados (Angulo 2011). 41 Como se puede colegir, los conceptos expuestos en la presente sección abarcan los temas vinculados directamente con el desarrollo de la presente tesis, por lo tanto, son la referencia sustancial sobre la que se apoya la interpretación y el análisis a los que se aboca el desarrollo de las siguientes secciones de este estudio de caso. 42 CAPITULO III DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN 3.1 Naturaleza de la investigación El presente trabajo está orientado a producir conocimientos en el ramo de la gerencia social, por lo cual, enfoca su interés en un programa social devenido de una política pública cuya aplicación esta descentralizada en las provincias del país. En tal sentido el propósito académico es abordar un programa social desde la perspectiva de la gerencia social siguiendo una ruta metodológica que da pautas para analizar la normativa, la acción, los procesos y los resultados para recomendar acciones de mejoramiento. Para tal efecto se concibe este trabajo como una investigación de naturaleza cualitativa, en la cual se pretende conocer y analizar aspectos relacionados a la focalización en los comedores populares del Programa de Complementación Alimentaria en Huaraz desde un enfoque en el que se remarca que los ciudadanos implicados en el curso de la investigación, son sujetos de derecho y actores de la transformación. 3.2 Forma de investigación Dado que se trata de una investigación de naturaleza cualitativa, se ha optado por abordar su desarrollo bajo la forma de un Estudio de Caso, metodología que permite un examen sistemático y en profundidad de casos sociales como el que se ha propuesto en este trabajo. Bajo la modalidad de Estudio de Caso se puede comprender adecuadamente los aspectos del tema, cuya interacción, entre sí, permite caracterizar y explicar los fenómenos de focalización presentes en los comedores populares del distrito de Huaraz. 3.3 Fuentes de información Los tres actores que dan vida a los comedores populares del Programa de Complementación Alimentaria del distrito de Huaraz son: 43  El equipo operador del PCA Huaraz: constituido por tres personas: la responsable del Programa, la supervisora de campo y el almacenero8.  Los miembros del Comité de Gestión del PCA de Huaraz9: integrado por: la representante del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), la representante del Municipio de Huaraz y representantes de las presidentas de las organizaciones sociales de base que gestionan los comedores.  Las socias y beneficiarios de los comedores populares del distrito de Huaraz: este grupo constituye el actor principal de este programa social porque son las que hacen funcionar el servicio de alimentación (las socias) y a su vez son usuarios atendidas por los comedores populares. 3.4 Universo Dado que, para el presente estudio, se ha restringido la recopilación de datos de los actores al distrito de Huaraz, se considera que el universo del estudio está conformado por las 296 socias y 609 beneficiarios de los 19 comedores que operan en el distrito gestionadas por una organización social de base10. Cabe anotar que las informantes principales, por su protagonismo en la gestión del comedor, son las socias. Los beneficiarios (familiares de las socias), aun cuando son más en número, en la mayoría de casos son menores de edad o personas de la tercera edad, por lo que no tienen un rol protagónico y carecen, muchas veces, del conocimiento necesario respecto a los aspectos que envuelven la realidad del comedor. 8 Hasta el mes de marzo de 2017, el equipo PCA del municipio provincial de Huaraz estaba integrado por 4 personas (La responsable del PCA, dos supervisoras y el almacenero), sin embargo, por reducción de presupuesto una de las supervisoras fue resignada. Estas tres personas se hacen cargo de todos los programas del PCA, aparte de comedores populares atienden obras públicas, atención a TBC, etc. 9 El PCA está a cargo de la Gerencia de Desarrollo Social del municipio, bajo cuya supervisión actúa la Subgerente de Desarrollo Social quien integra el comité de gestión del PCA. 10 Como se explicó en la nota al pie 8, solo 19 de los 22 comedores populares del distrito de Huaraz funcionan bajo la modalidad de gestación por una organización social de base. 44 3.5 Muestra En virtud de existir un grado importante de estandarización en los comedores populares, tanto en su composición participativa, en el modelo organizativo, así como en el funcionamiento, debido a prescripciones normativas que se aplican sin excepción, la muestra del estudio en lo que a socias y beneficiarias se refiere, fue estimada, por conveniencia y condiciones en la aplicación del instrumento, en 24 personas. A su vez, se trabajó con dos de los tres miembros del equipo operativo y dos de los cinco miembros del comité de gestión. 3.6 Procedimiento (técnicas) para el recojo de información Se optó por utilizar entrevistas semiestructuradas, las mismas que fueron aplicadas a representantes de los tres actores que dan vida a los comedores populares del Programa de Complementación Alimentaria del distrito de Huaraz, los cuales han sido descritos previamente como fuentes de información. Las entrevistas se llevaron a cabo a los miembros del equipo operador del PCA Huaraz (dos de los tres miembros)11, a dos miembros del Comité de Gestión del PCA y, finalmente, a socias y beneficiarios de los comedores populares del distrito de Huaraz, este último grupo es el actor principal de este programa social. En el Cuadro 1 se visualizan los instrumentos aplicados, el número de personas entrevistadas y la forma de procesamiento de la información. 11 El tercer miembro del equipo es el almacenero y sus actividades son meramente de apoyo auxiliar logístico. 45 Cuadro 1 Instrumentos utilizados para gestionar la información (Número total de Forma de Tipo de Instrumento a procesar instrumentos) procesamiento Entrevista semi estructurada al Equipo Ejecutor del PCA 2 Manual Entrevista semi estructurada a socias y beneficiarios de los 24 Manual comedores Entrevista semi estructurada a miembros del Comité de Gestión del 2 Manual PCA Fuente: Cuadro elaborado por el autor en base a datos recogidos en la entrevista. Julio 2017 La información recopilada en las entrevistas ha sido cotejada y complementada con información secundaria recolectada de los registros administrativos y de publicaciones encontradas en documentación referida al tema abordado. Sumando a esto, la percepción y valoración que en algunos casos el autor ha insumido basado en sus visitas personales a los comedores de Huaraz y al acercamiento e interpretación del tema en el marco de su implicación en el desarrollo de este estudio. 3.7 Instrumentos de recojo de información: Se utilizaron los siguientes instrumentos para el levantamiento de información de primera fuente:  Guía de preguntas para entrevista semiestructurada a socias y beneficiarias de los comedores populares  Guía de preguntas para entrevista semiestructurada a miembros del comité de gestión del PCA  Guía de preguntas para entrevista semiestructurada a miembros del equipo operador del PCA 46 3.8 Plan de trabajo y cronograma En el siguiente cuadro (2) se establecen las etapas, principales actividades concebidas y el cronograma estimado para el desarrollo de la tesis Cuadro 2 Etapas actividades y cronograma del estudio AÑO 2017 Marzo Abril Mayo Junio Julio Etapas y tareas Q2 Q1 Q2 Q1 Q2 Q1 Q2 Q1 Afinar plan de tesis X RECOLECCIÓN DE LA INFORMACIÓN Contacto global con gestores del programa X X X X Elaboración de instrumentos de recolección X Prueba Piloto X Aplicación de técnicas recojo de información X Ordenamiento de información recolectada X PROCESAMIENTO Y ANÁLISIS Codificación y categorización X Examen de consistencia de información recolectada X Procesamiento de la información X Ordenamiento y cruces X Triangulación y análisis, contrastación con preocupaciones iniciales X REDACCIÓN Versión preliminar de análisis y propuesta X Revisión y retroalimentación X Versión final del informe X Fuente: Elaboración propia, abril 2017 47 CAPITULO IV PRESENTACIÓN, ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE LOS RESULTADOS El presente capitulo consolida, analiza e interpreta la información recogida de los actores principales de los comedores populares del Programa de Complementación Alimentaria, en la ciudad de Huaraz. Esta información es complementada con referencias tomadas de fuentes secundarias que han insumido información que contextualiza y refuerza el desarrollo del estudio. Los contenidos del presente capítulo están organizados en función de los lineamientos planteados para alcanzar el objetivo del presente estudio, es decir, conocer la idoneidad del proceso de focalización de usuarios en aras de alcanzar una cobertura adecuada de población vulnerable de los comedores populares que la Municipalidad Provincial ha implementado en el distrito de Huaraz en el marco del PCA. En tal sentido, se asumen cuatro lineamientos (secciones) a desarrollar: i) Cobertura de atención de los comedores populares del PCA, en relación a la población vulnerable con necesidades alimentarias del distrito de Huaraz. ii) Focalización y selección de usuarios de los comedores populares del Programa de Complementación Alimentaria en el distrito de Huaraz. iii) Garantías de que los usuarios que ya han sido seleccionados en los comedores populares del distrito de Huaraz, son quienes realmente deben ser atendidos. iv) Percepción de los actores del programa respecto al funcionamiento de los comedores populares del distrito de Huaraz. 48 El desarrollo del capítulo se basa en un estudio descriptivo y analítico para cada lineamiento, a partir de las diferentes fuentes de información que, cruzadas entre sí, permiten cotejar y verificar versiones y percepciones respecto de cada lineamiento, produciendo elementos de reflexión que sirven de referencia para interpretar la información a la luz del marco teórico perfilado para el presente estudio, producto de lo cual se formulan conclusiones para cada lineamiento, las mismas que devienen de las preocupaciones iniciales del estudio y conjugan con el cumplimiento del objetivo planteado en el presente trabajo. 4.1 Cobertura de atención de los comedores populares del PCA en relación a la población vulnerable con necesidades alimentarias En esta sección se describen y analizan las variables que dan cuenta de la situación vigente en los comedores populares del PCA en Huaraz, con relación a la cobertura e integración de personas vulnerables como beneficiarias del servicio que prestan los comedores, dado que ese es el afán de este estudio. La idea es analizar los aspectos de la focalización en relación a los objetivos sociales para los que fue concebido el programa, es decir, que la cobertura del servicio llegue principalmente a la población con carencias alimenticias críticas. En tal sentido, en las siguientes subsecciones se analiza la información que caracteriza a los usuarios de los comedores (socias y beneficiarias), particularmente a las socias, quienes ejercen la actoría central en la organización, planificación, funcionamiento y control de los comedores populares. Se abordan los aspectos que relacionan al usuario con el comedor; a su vez, la sección repasa, la percepción de las usuarias con respecto a la integración de población vulnerable a los comedores. 4.1.1 Caracterización de socias y beneficiarias de los comedores12 Como paso previo al análisis de la información proveída por los actores, es importante caracterizar a las personas y a la organización social de base que 12 Se debe diferenciar a las socias de los beneficiarios. Las socias son las gestoras de un comedor popular (suelen ser 15 mujeres). Los beneficiarios son sólo usuarios del comedor (no gestores), y deben ser 35 personas para completar los 50 usuarios que el PCA subsidia. Además, los beneficiarios son familiares cercanos de las socias (hijos, padres, hermanos). 49 conforman los comedores populares. Como se ha señalado, las socias que están a cargo de la gestión de los comedores populares son las actoras principales, por eso se entrevistó a socias actuales de distintos comedores. También se entrevistaron a beneficiarias (según el modelo constituido para el funcionamiento de los comedores, los beneficiarios son familiares de las socias). En cada comedor popular del PCA, se distinguen dos categorías de integrantes, por un lado, las socias, 15 socias quienes, haciendo analogía con una estructura societaria, vendrían a ser las “propietarias” de los comedores, y, por tanto, las principales responsables de gestionar el comedor en asuntos organizativos, administrativos, de funcionamiento del servicio y otros. Por otro lado, los denominados beneficiarios, quienes deben ser 35, para junto a las socias completar los 50 integrantes que por reglamento debe tener cada comedor13. Como se ha anotado, los beneficiarios deben ser familiares de las socias y son integrados al comedor en función a un número promedio que le corresponde a cada socia, según sus condicione de vida, hasta alcanzar los 50 miembros en cada comedor, bajo criterios establecidos en los reglamentos del programa. En general los beneficiarios suelen ser los hijos o padres de las socias. La actoría como socias o beneficiarias es uno de los aspectos más delicados en la gestión integral de los comedores, esto atañe sustantivamente a las reflexiones del presente estudio, en tanto se producen importantes distorsiones en el proceso de focalización en los comedores populares, pues la focalización implica, según las definiciones programáticas del PCA, implementar un enfoque selectivo en la identificación de beneficiarios para los programas y políticas sociales orientados al tratamiento de situaciones de carencia alimenticia, sin embargo, las socias y sus familiares en el caso concreto de los comedores populares del distrito de Huaraz, no son en su mayoría necesariamente vulnerables, o en cualquier caso, no son las más vulnerables.. 13 50 personas por comedor son subsidiadas con alimentos no perecibles, este número puede incrementarse en casos excepcionales en los que el comedor solicita un mayor subsidio para más personas, lo cual es evaluado por el municipio en virtud de la disponibilidad de presupuesto y de las condiciones sociales de las personas a incorporar. 50 En ese marco, este estudio evidencia dos tensiones importantes respecto a la responsabilidad de los actores que intervienen en la gestión de los comedores, por un lado, el Estado que subsidia parcialmente la canasta de productos alimenticios del comedor (solo los alimentos no perecibles), pero que pregona como condición obligatoria la atención generalizada a personas con alto grado de vulnerabilidad, versus las socias gestoras (que no necesariamente son altamente vulnerables) quienes con un esfuerzo de autogestión y haciendo uso de recursos capitalizados a lo largo de varios años de trabajo proveen el servicio de alimentación a ellas mismas y a sus familiares, pero que a su vez, condicionadas por el subsidio parcial del Estado, deberían prestar atención a personas de alta vulnerabilidad. La otra tensión se da entre el carácter autónomo de las organizaciones de base (que deviene, en la mayoría de casos, de su origen completamente autogestionario), las cuales, en sus inicios, conformaron sus comedores para atender prioritariamente a sus familias y vecinos en una lógica de apoyo mutuo, versus la particularidad de estas mismas organizaciones de recibir un subsidio del Estado que les condiciona a extender la atención de su servicio alimentario a personas vulnerables de la zona y que al menos condiciona la autonomía original bajo la cual se crearon y desarrollaron, y a través de la cual han emergido como un modelo trascendental de gestión los comedores populares regentados por organizaciones sociales de mujeres. Los problemas que se visibilizan en el enfoque, provocan alteraciones respecto de las metas trazadas en concordancia con los objetivos del milenio referidos a demandar la acción de los estados para acabar con el hambre en el mundo, lo cual conllevaría a una deslegitimación del Estado frente a los sectores más vulnerables en tanto se afecta directamente los derechos ciudadanos. A su vez una restricción a los preceptos de justicia y democracia desde la perspectiva de la participación ciudadana cuando se restringe la autonomía de las organizaciones de mujeres. Por otro lado, cada comedor esta regentado por una organización social de base y tiene una junta directiva conformada por: presidenta, secretaria, tesorera, almacenera y vocal. Se eligen para cada año o dos años dependiendo del 51 reglamento vigente en cada comedor. Si es por un año, se pueden reelegir, pero nunca por más de dos años, está prohibido por ordenanza municipal. Los reglamentos son revisados cada que se cambia de directiva. A decir de la supervisora del municipio para el programa: “algunos comedores no quieren cambiar de presidenta, en estos casos, pueden ocupar otros cargos, en los cuales tampoco pueden estar más de dos años”. Esta situación suele ser frecuente, se debe a que, en muchas organizaciones, algunas mujeres ejercen un fuerte liderazgo positivo sobre el grupo, dirigen a cabalidad la gestión de los comedores y a lo largo del tiempo han logrado desarrollar y mejorar sus comedores, por lo que el resto de socias les ceden su derecho y a su vez les confieren el privilegio de conducir los procesos de los comedores, aun cuando, como se ha anotado, el reglamento restringe la continuidad. Cuadro 3 Caracterización de Socias y beneficiarios Rango de edad Sexo Condición de usuaria Socias y Beneficiarios N° % N° % N° % Menores de 18 años 1 4.20 Entre 18 y 30 años 7 29.20 Entre 30 y 40 años 5 20.80 Entre 40 y 50 años 2 8.30 Entre 50 y 60 años 4 16.80 Mayores de 60 años 5 20.80 Femenino 23 95.90 Masculino 1 4.10 Número de socias 21 95.90 Número de beneficiarios 3 4.10 TOTAL 24 100 24 100 24 100 Fuente: Cuadro elaborado por el autor en base a datos recogidos en la entrevista. Julio 2017 Se puede observar en el Cuadro 3 precedente, que el grupo mayoritario de entrevistadas se encuentra en el tramo entre 18 y 40 años de edad, son 12 52 personas que representan la mitad (50%) del total de personas entrevistadas. Se observa, también, que entre las entrevistadas es marginal la participación de menores de 18 años, sólo una persona (4.2%), no obstante, es significativa la participación de entrevistadas mayores de 50 años quienes son 9 personas que representan más del 37% del total. Vale anotar que, aun cuando una buena parte de los comedores son de larga data, el rango de edad mayoritario, tanto para las socias, como para los usuarios del comedor, recae en mujeres menores de 30 años. Se puede colegir que la gestión de los comedores en manos de personas relativamente jóvenes respecto a la edad de los comedores, implica una renovación de cuadros, lo cual mejora la gestión de los comedores, en tanto se trata de personas que, en general, aventajan a sus predecesoras en tanto han adquirido mayor preparación cognitiva y están más adiestradas en el uso de herramientas que facilitan su gestión. La mejor preparación de los nuevos líderes de los comedores es sustantiva a la hora de enfrentar nuevas circunstancias, como lidiar con la exigencia del PCA de atender a población vulnerable a cambio de un subsidio parcial, exigencia determinante en tanto condiciona la autonomía de los comedores al ponerlos en una situación difícil dado que los recursos de la autogestión no son suficientes para sostener el comedor y, lo que es peor, genera incertidumbre sobre a quién le corresponde la responsabilidad de atender a las personas más vulnerables del sistema: a las mujeres gestoras del comedor haciendo uso de sus recursos propios, o al Estado. Este punto es central para este estudio en tanto provoca una reflexión programática respecto a la focalización en los comedores populares. El número de personas mayores de 50 años, también es revelador, se explica porque algunos de los comedores funcionan desde hace alrededor de 40 años (segundo lustro de los años 70), número que se fue incrementando significativamente como consecuencia de la aguda crisis económica que el país sufrió en la década de los 80, especialmente en el segundo lustro de dicha década. 53 Como se observa en el segundo tramo del cuadro que describimos, casi todas las personas entrevistadas son mujeres (23 de 24), el único entrevistado de sexo masculino no es socio, es uno de los tres beneficiarios(as) que respondieron la entrevista, dato que se observa en el tercer tramo del mismo cuadro. De la información obtenida en los registros administrativos se colige que, en algunos casos, participan socios hombres, pero en un número muy marginal (5%), lo cual se explica porque la estructura orgánica de los comedores populares fue históricamente conformada por mujeres, hecho que, al margen de situaciones específicas de contexto de los años en que se conformaron, respondía a la tradicional asignación social de roles, que en ese entonces (e incluso ahora) estigmatizaba socialmente a la mujer y la empujaba a hacerse cargo de tareas productivas, reproductivas y comunitarias consumando serias inequidades cuestionables socialmente. Entonces, el hecho que la estructura original de los comedores se ha mantenido hasta nuestros días, imprime otra interpretación relevante, referida a la reproducción de roles tradicionales usualmente ejercidos en el hogar, y que fueron agravados al ser trasladados a los ámbitos comunitarios, como es el caso del cuidado de la familia, lo cual ha definido de manera implícita el modelo de comedores populares como un mecanismo que se ha institucionalizado socialmente sobre la base de asignar la gestión de los mismos enteramente a las mujeres. Lo anterior, hace de la participación masculina muy marginal; la participación masculina se incrementa en la categoría beneficiarios al tratarse, como ya se dijo, de familiares de las socias, pudiendo ser hijos, hermanos, padres o suegros. No obstante, en los comedores populares que se localizan en el ámbito rural, la participación masculina es más notoria, pero no propiamente como socios, si no como soporte de las socias que tienen dificultades cognitivas para llevar los cuadernos de control y elaborar los reportes que obligatoriamente tienen que entregar al municipio; en estos casos los esposos o parientes cercanos varones de las socias suelen participar ayudándolas a cumplir con los reportes y los cuadernos de control, lo cual, a su vez, hace notoria la reproducción de brechas de género, en este caso la educativa, que caracterizan las inequidades entre hombres y mujeres en nuestra sociedad. 54 La integración de los hombres a los comedores en las zonas rurales es una manifestación de dichas brechas, pues, los hombres en las zonas rurales tienen mayores oportunidades y por lo tanto mejores niveles de instrucción. A parte de ésta diferencia que marca un estigma y explicita estereotipos sociales, en general, a nivel normativo, reglamentario y operacional los comedores rurales no suelen diferenciarse de los comedores urbanos. 4.1.2 Los usuarios y su relación con el comedor En la presente subsección se analizan algunas variables vinculadas a la forma en que las socias y los beneficiarios actuales de los comedores se han integrado al programa. La idea es valorar como el sistema de comedores populares del PCA involucra y atiende a la población de las zonas circundantes y si la población atendida actualmente es realmente la más vulnerable de la zona, es decir la que mayores carencias alimenticias sufre. Está prescrito que el objetivo de los comedores populares del PCA es contribuir al acceso a la alimentación de personas en situación de pobreza o extrema pobreza, mediante la entrega de raciones complementarias a las familias organizadas, aunado al desarrollo de actividades complementarias a la distribución de alimentos, como: capacitación a socias en nutrición, salud básica, higiene, manipulación y conservación de alimentos. Es pertinente anotar que El PCA como instancia adscrita al MIDIS, funciona como soporte para la canalización de los recursos desde el MEF y en tal sentido ejerce una acción de fiscalización de tales recursos que son transferidos a las municipalidades. Es un modelo de descentralización que lo hace peculiar respecto a otros programas del Estado que son implementados directamente desde las instancias centrales del Estado. Por tanto, la acción operativa del MIDIS se reduce a eventos muy puntuales y concretos, algunas capacitaciones y dotación de equipamiento. 55 En el Cuadro 4 se ha consolidado información, recolectada en las entrevistas, respecto a las actividades a las que se dedican las socias, el tiempo que llevan siendo parte del programa y la vía que usaron para integrarse al mismo. Cuadro 4 Actividad frecuente e integración de socias y beneficiarias en el Programa Actividad a Tiempo Cómo la que se participando ingreso al dedican en el comedor programa Socias y beneficiarias del comedor N° % N° % N° % Ama de casa 13 54.20 Ama de casa/Trabajadora independiente 6 25.00 Trabajador independiente 2 8.30 Trabajador dependiente 1 4.20 Estudiante 2 8.30 Menos de un año 13 54.20 Entre 1 y 3 años 2 8.30 Entre 4 y 10 años 2 8.30 Más de 10 años 7 29.20 Son fundadoras del Comedor 5 20.80 Fueron invitadas por amigas, familiares, 13 54.10 vecinas que ya eran socias Hizo el tramite a través del municipio 3 12.50 Pidieron ellas mismas a la directiva 3 12.50 TOTAL 24 100 24 100 24 100 Fuente: Cuadro elaborado por el autor en base a datos recogidos en la entrevista. Julio 2017 Como se observa en el Cuadro 4, la mayoría de socias, 13 de ellas (54%), aparte de su actividad en el comedor, se dedican a labores domésticas, lo cual, para efectos de la tabulación de éste cuadro, se define como “ama de casa”. Si adicionamos a este grupo a las amas de casa que combinan dicha labor con otra actividad que genere ingresos para su hogar, encontraremos una significativa mayoría de socias que aparte de prestar su tiempo en el comedor son a su vez amas de casa e incluso con otra actividad adicional, 19 de las 2114 socias que respondieron la entrevista, están en tal condición. 14 De las 24 personas entrevistadas tres fueron beneficiarias, el resto socias. 56 Siguiendo en el primer tramo del Cuadro 4, ubicamos como segundo grupo más revelador, a 8 personas que se dedican al trabajo independiente, seis de las cuales combinan su labor de trabajadoras independientes con labores domésticas. Es importante anotar que el trabajo independiente es una forma que tienen las socias de generar ingresos sin perder su acceso al Seguro Integral de Salud (SIS), que, además de financiar una serie de prestaciones sociales para las personas del quintil uno, detentar dicho seguro es una condición obligatoria que el municipio pide a las personas que quieren integrar un comedor popular ya sea como socias o beneficiarias15. Un aspecto que cabe resaltar, a la luz de las referencias teóricas y conceptuales que se han suscrito en este estudio, y a la luz de la información obtenida en los instrumentos de campo aplicados en el presente estudio, es el evidente doble, e incluso tiple, rol que las mujeres, en este caso las socias de los comedores, asumen. Se trata de tareas que enfatizan condiciones de género desfavorables para estas mujeres, quienes se hacen cargo de múltiples actividades vinculadas a la alimentación y generación de ingresos para el hogar, que limitan sus oportunidades sociales de desarrollo en los contextos en los que viven. Es un aspecto que requiere una revisión programática más intensa, para no incentivar inequidades de este tipo. Aun cuando lo relativo a la multiplicidad de roles que la mujer desempeña no es el tema central de este estudio, es menester hacer notar que el PCA no ha asumido programáticamente, al menos de manera explícita, la importancia estratégica de fomentar mayor equidad de género a través del programa. Sería importante desarrollar mecanismos que procuren, al menos, neutralizar la asignación dispar de roles que produce estereotipos con claras desventajas para la mujer en las relaciones de genero a nivel comunitario y social. Más aún, tomando en cuenta que el PCA asume como enfoque programático la preservación de derechos, bajo consignas de justicia y democracia, por lo que vendrían bien esfuerzos avocados a generar dentro del programa estrategias para neutralizar las inequidades a las que se han hecho referencia. 15 Cuando las candidatas están asociados y registradas al ESSALUD están deshabilitadas para entrar al sistema de comedores populares. 57 Por otro lado, en términos de cobertura, el programa se ciñe a las asignaciones presupuestarias anuales que están dirigidas a dotar, estrictamente, de insumos comestibles no perecibles a cada uno de los 62 comedores que actualmente están en funcionamiento16, a razón de una ración diaria de alimentos para 50 usuarios (no se brindan alimentos ni feriados ni fines de semana). La integración de nuevos comedores al PCA está supeditada a la eliminación de algún comedor en operación por cometer faltas graves a la normativa o trasgresiones al reglamento establecido para su funcionamiento, por ejemplo, está prohibido que las socias gestoras de un comedor popular sean familiares entre sí, aun cuando, como se ha recalcado previamente, los beneficiarios de un comedor sí pueden (de hecho, lo son) ser familiares de las socias gestoras (ver nota al pie 12). En relación al tiempo que llevan las entrevistadas como socias de sus comedores, se debe tomar en cuenta que, según las propias entrevistadas y los registros administrativos revisados, muchos de los comedores populares del distrito de Huaraz datan de largo tiempo atrás, en algunos casos desde hace más de 30 años17, como se ha señalado previamente, fueron conformados por las actuales socias en un contexto de aguda crisis social economía y política del país, sin embargo, según las mismas fuentes se distingue una interesante renovación de las socias que conforman los comedores. Es importante anotar que, si bien los comedores integran cada año nuevas socias, este procedimiento se hace bajo la supervisión del municipio basado en la aplicación del reglamento correspondiente. Este procedimiento conlleva, nuevamente, a poner en la palestra la discusión respecto a la autonomía de los comedores populares versus los condicionamientos que devienen del subsidio parcial por parte del Estado. 16 De los 62 comedores populares de la provincia, uno corresponde a un albergue, 7 a comunidades parroquiales regentadas por iglesias, y 4 a instituciones que promueven programas sociales. Estos comedores, aun cuando reciben el subsidio estatal y se adscriben a las normas establecidas, su lógica de funcionamiento difiere de la de los comedores populares regentados por organizaciones sociales de mujeres en los que se concentra este estudio. 17 Según información recabada en la entrevista con la responsable del PCA, La mayoría de comedores son antiguos, el 60% tiene más de 10 años, en los últimos dos años solo se han creado 8 comedores. 58 Las dimisiones de algunas socias de la organización se producen, principalmente, debido a cambios de lugar de residencia, sea dentro de la misma ciudad o a otra ciudad; también, debido a mejoras en su condición económica o por aspectos laborales, por eso, como se observa en el segundo tramo del Cuadro 4, la muestra de entrevistados permite observar que los comedores, aun cuando son de larga data, tienen una importante participación de socias nuevas, son 13 socias con menos de un año en el comedor (54%), no obstante, el mismo hecho de haber comedores de vieja data, hizo que la muestra tuviera un numero también relevante de socias antiguas, 7 socias con más de 10 años (30%). También, cabe relievar que 18 de las 24 entrevistadas (86% del total) participan en sus comedores desde la fundación de los mismos, lo cual significa que las socias entrevistadas son fundadoras de sus comedores, por su parte, los beneficiarios, como se ha señalado previamente, al ser parientes de las socias podrían haberse integrado como usuarios en la época de la fundación o en fechas posteriores a la fundación de los comedores. Un número reducido de personas (4) entrevistadas abandonaron sus comedores, por diversas razones, pero reingresaron después de un tiempo. Por otro lado, según lo afirmado por las entrevistadas, se identifican cuatro formas de ingresar al programa, siendo la forma más importante a través de una invitación de las socias, de hecho, como se observa en tercer tramo del Cuadro 4, 13 entrevistadas (54%) fueron invitadas por socias sea por ser vecinas, familiares o amigas; una segunda forma es haber sido fundadoras del comedor, 5 socias entrevistadas tienen ese distintivo; existen otras formas minoritarias, como haber hecho el trámite en el municipio; y la petición expresa de personas interesadas a las integrantes de las directivas de los comedores para acceder al comedor. Como se puede observar, la integración de socias al comedor responde a criterios y condiciones que devienen estrictamente de la reglamentación interna de cada organización, lo cual no necesariamente sincroniza con lo estipulado por el municipio respecto a este asunto; éste es, entonces, otro factor en el que se evidencia la tensión autonomía versus subsidio, a la que hemos venido haciendo referencia en este estudio. 59 La mayoría de socias entrevistadas, 21 (87%), afirman que no se les exige ninguna condición para permanecer en el programa. Esta percepción de las socias, quizás se deba a que, al margen de los aspectos reglamentarios, hay un factor de compromiso de cada socia con su comedor que marca la relación entre sus obligaciones, sus derechos y sobre todo el sentido de propiedad que ellas tienen respecto de sus comedores, pues ellas invierten un esfuerzo importante para que el comedor funcione adecuadamente y esto les hace percibir que su permanencia no está condicionada, más allá de lo que puedan decir los reglamentos. La información precedente nos permite identificar una dinámica en la que la gestión de las socias en los comedores populares puede ser perenne, iniciándose incluso desde la fundación de los mismos, salvo que por diferentes razones que pueden ser súbitas, las socias tengan que desplazarse a otros lugares distantes de sus comedores, lo cual les obliga a dejar su membresía, dando, recién en esos casos, paso a nuevas socias. 4.1.3 Situación de usuarias e integración de población vulnerable a los comedores En el Cuadro 5 se presentan datos recolectados en la entrevista a socias y beneficiarios, relativos a su situación dentro del comedor, se trata de averiguar, qué actitud tomarían respecto a su permanencia en el comedor si cambiaran positivamente sus condiciones económicas. El Cuadro 5 también consigna información respecto al número de familiares de las socias que son beneficiarias del comedor (como se ha explicado, en el comedor participan 15 socias, quienes completan con sus familiares -a quienes se denomina beneficiarios- los 50 miembros que formalmente debe tener un comedor). El Cuadro 5, también recopila información respecto a la percepción de las entrevistadas sobre si hay personas vulnerables que no son atendidas por el comedor en la zona donde residen. 60 Cuadro 5 Permanencia de socias y atención a beneficiarios y población vulnerable Si la situación Miembros Personas económica de de la familia vulnerables la socia que asisten que no Permanencia y atención de Socias y mejora al comedor atiende el beneficiarios e integración de población comedor vulnerable N° % N° % N° % Se retirarían para dar oportunidad a quien necesite 7 29.20 Seguirían en el comedor 8 33.30 Seguirían en el comedor hasta que los hijos terminen de estudiar 4 16.70 Seguirían en el comedor por ser ancianas 3 12.50 No sabe/No opina 2 8.30 Solo ella 2 8.30 3 (incluida la socia) 11 45.80 4 (incluida la socia) 8 33.30 5 (incluida la socia) 3 12.50 No hay personas vulnerables que no sean atendidas en el comedor 11 45.80 Personas vulnerables invitadas, pero sus parientes no los dejan venir al comedor 2 8.30 Personas vulnerables son invitadas pero no vienen por falta de interés 4 16.70 Personas vulnerables no quieren asumir deberes en el comedor 4 16.70 Algunos socios se oponen al ingreso 1 4.20 Tienen alguna ocupación por eso no vienen 2 8.30 TOTAL 24 100 24 100 24 100 Fuente: Cuadro elaborado por el autor en base a datos recogidos en la entrevista. Julio 2017 Por la forma como están estructurados los comedores populares, un aspecto de la focalización tiene que ver con las oportunidades que las personas tienen para integrarse a dichos comedores en condición de socias18, para lo cual, desde la 18 Según la normativa y los convenios vigentes ser socia es la única forma de pertenencia a un comedor. Los beneficiarios son una figura complementaria que en general suelen ser familiares de las socias. 61 perspectiva reglamentaria del PCA que aplica el municipio, solo hay dos vías, la salida de alguna socia actual del respectivo comedor (lo cual implica renovación de miembros) o la conformación de un nuevo comedor. Dado que el presente estudio está enfocado en los comedores que están en funcionamiento, los hallazgos en las entrevistas indican que, entre las personas que respondieron la pregunta respecto a si continuarían en el comedor en caso de mejorar su situación economía, solo 7 personas (30%) señalan que se retirarían del comedor para dar oportunidad a otras personas. Otras 9 entrevistadas (38%) seguirían en el comedor aduciendo diferentes motivos, tales como: esperar que los hijos terminen de estudiar (4), quedarse por estar muy ancianas y tener pocas opciones fuera del comedor (3), o simplemente quedarse sin aducir ningún motivo en particular (8). De la información descrita, se puede inferir que las socias erigen con sus comedores una relación marcada por el arraigo y empoderamiento que deviene del espíritu de “propiedad” que les asigna su condición de gestoras del comedor, vale remarcar este hecho, porque significaría que no es, necesariamente, su condición de pobres lo que les vincula al funcionamiento de su comedor, con lo cual los planteamientos conceptuales y programáticos por los que son subsidiados los comedores populares, que es focalizar los subsidios alimentarios a los segmentos más vulnerables de la sociedad, pueden ser cuestionados y deben ser revisados. Entonces, la reflexión respecto a la focalización como enfoque programático y como proceso operativo en los PCA remarca la tensión entre la autogestión organizativa de los comedores versus el subsidio estatal parcial, dicha tensión genera distorsiones en la focalización ya que, por un lado, afecta la autonomía de las organizaciones, y por otro lado, no cubre, ni mucho menos garantiza, la atención de las personas más vulnerables de las zonas donde operan los comedores populares, tal como se pregona en los lineamientos programáticos del PCA. Por lo tanto, es ostensiblemente sensible que el ejercicio analítico del presente estudio cuestione: qué tanto se pretende focalizar la atención de la población 62 vulnerable desde el Estado, y cuáles son los parámetros financieros que le permitirían dar cobertura a dicha población meta del subsidio. Más aún, resulta clave deslindar las connotaciones económicas y sobre todo éticas de endosar la responsabilidad de atender a la población vulnerable a las madres organizadas que han obtenido recursos propios, a través de la autogestión y desarrollo de sus comedores a lo largo de tantos años. Pues, aunque en este trabajo no se han estimado los costos reales que erogaría el funcionamiento de un comedor para atender a 50 personas vulnerables con un subsidio que solo cubre parcialmente los insumos alimenticios, no es irrazonable asumir la hipótesis de que esta posibilidad podría quebrar económicamente a los comedores populares que se han mantenido hasta ahora gracias a los recursos provenientes de su proceso autogestionario. Por otro lado, como se observa en el segundo tramo del Cuadro 5, la mayoría de socias integran al comedor, en calidad de beneficiarios, a de sus familiares cercanos (incluida la socia), 11 de las entrevistadas así lo afirman (45%), también es representativo el número de socias (8) que señalan integrar a 4 de sus familiares (incluida la socia), y en una cantidad marginal (3 casos) están las socias que integran a cinco de sus familiares al comedor (incluida la socia), o los casos (2) en los que solo ellas asisten al comedor. Que sean tres el número mayoritario de beneficiarios por cada familia, tiene coherencia dada la tasa promedio general de número de miembros por familia, sin embargo, las socias explican que cuando una socia tiene un grupo familiar muy amplio (de más de 4 miembros), siempre se da preferencia a los niños. De hecho, solo siete socias integran a sus esposos (29%), no obstante, la mayoría de ellas, 19 socias (80%) integran a sus hijos. También integran, pero en un numero marginal a padres, hermanos y nietos. Los datos suscritos en el párrafo anterior, denotan que, en el ejercicio de su autonomía, las socias gestoras del comedor pueden integrar, para que sean atendidos en el comedor, a todos los miembros de su grupo familiar, aun cuando éste número supere el promedio de miembros de familia. Lo relevante de ésta situación es que más allá del subsidio estatal y sus condicionamientos, algunos 63 aspectos de la focalización se someten a la autonomía consuetudinaria de los comedores, la misma que está estipulada en los reglamentos internos de las respectivas organizaciones. Por otro lado, en el tercer tramo del Cuadro 5, se distingue que un número significativo de socias (11), que representan al 45% de la muestra, dicen no conocer a personas vulnerables que no sean atendidas en el comedor, sin embargo, la mayoría reconoce que hay personas vulnerables en la vecindad que son invitadas a acudir al comedor, pero, dichas personas invocando diversas razones no acuden al mismo, aseverando, por ejemplo, que sus parientes no les dejan, o exponiendo que no tienen suficiente interés, o aduciendo que no quieren asumir algunas condiciones establecidas en las reglas del comedor (cocinar, limpiar, horarios, etc.). Incluso señalan que a veces hay determinadas socias que se oponen al ingreso de algunas personas vulnerables. Es importante tomar en cuenta las respuestas de las entrevistadas respecto a las personas vulnerables que no son atendidas en el comedor, pues, como se ha consignado en el párrafo anterior, una serie de argumentos expuestos endosan a las personas vulnerables la responsabilidad de no integrarse al comedor, lo cual provoca serias dudas, en tanto es precisamente la población vulnerable la que supuestamente debería estar más interesada en acudir y ser atendida en el comedor dado que éste vendría a ser un soporte esencial para aliviar sus necesidades alimentarias. Aun cuando el análisis está basado en percepciones que suelen responder a condicionamientos subjetivos de las personas, es pertinente subrayar que las opiniones de las socias entrevistadas demarcan un modo de estigmatización hacia los habitantes más pobres del barrio, es decir de la población vulnerable que, tal como se ha conceptualizado en este estudio, desde la perspectiva alimentaria son las personas que padecen de inseguridad alimentaria o corren el riesgo de padecerla, ya que dicha estigmatización expone a estas personas a un mayor riesgo. Son aspectos que complejizan el proceso de focalización ya que alteran las premisas programáticas del PCA que basa el proceso en la aplicación de instrumentos operativos que no miden los aspectos subjetivos que al interior de 64 un conglomerado humano suelen presentarse, lo cual en términos prácticos atenta contra una cobertura más amplia y eventualmente puede producir filtración de personas que no tienen necesidades alimentarias. Al final las más afectadas son las personas en pobreza crítica que pierden la oportunidad de integrarse a un programa social auspiciado por el Estado, aunque subsidiado solo parcialmente. Como se observa, las percepciones de las socias marcan una contradicción importante respecto a la constitución de usuarios de los comedores, por un lado, se señala una suerte de justificación de la poca presencia de personas vulnerables en el comedor, y por otro lado se reconoce que en el sector aledaño al comedor, existen personas con evidente grado de vulnerabilidad, este es un aspecto que también debe ser revisado a la luz de las consideraciones programáticas del PCA. 4.1.4 Necesidades cotidianas y alimentarias de las usuarias del comedor A continuación, en el Cuadro 6, se expone la información recabada de las socias y beneficiarias entrevistadas respecto a las principales necesidades de su vida diaria; también, respecto a las principales necesidades alimentarias, y finalmente, información sobre cómo se proveían de alimentos antes de ingresar al comedor. 65 Cuadro 6 Principales necesidades de socias y beneficiarios del comedor Principales Como se Necesidades Principales proveían de en su vida Necesidades alimentos diaria alimentarias antes del Necesidades de socias y comedor beneficiarios N° % N° % N° % Ninguna 5 20.80 Trabajo 3 12.50 Vivienda 4 16.70 Dinero para diferentes necesidades 4 16.70 Alimentos que no reciben del comedor 5 20.80 Problemas de salud 2 8.30 Ninguna 14 58.30 Obtener desayuno y cena 10 41.70 Trabajaba para cubrir su alimentación 14 58.30 Cocinaba en casa con pocos recursos 7 29.20 El esposo apoyaba con la comida 3 12.50 TOTAL 24 100 24 100 24 100 Fuente: Cuadro elaborado por el autor en base a datos recogidos en la entrevista. Julio 2017 Aun cuando 6 personas dicen no tener ninguna necesidad en su vida diaria, la mayoría de socias expresa tener diferentes tipos de necesidades, siendo las más relevantes (5 casos) las vinculadas a la alimentación que no reciben del comedor (desayuno y cena), las necesidades de vivienda se presentan en 4 casos, y la falta de dinero para cubrir diferentes necesidades cotidianas en 4 casos sumando entre las tres necesidades el 54% del total. Respecto a las necesidades alimentarias, una significativa mayoría de socias entrevistadas, 14, afirman no tener dicha necesidad, sin embargo, otras 10 personas (41%) afirman que tienen dificultades para obtener el desayuno y la cena que son los otros alimentos de la jornada no brindados por el comedor. Todas las personas entrevistadas afirman que el servicio del comedor satisface la necesidad de almuerzo de ellas y sus familias. 66 Los datos, respecto a las principales necesidades de las socias, descritos en el párrafo anterior, complementados con el análisis realizado en la subsección previa, en el que se evidencia la estigmatización de la población más vulnerable al interior de las zonas donde operan los comedores populares, permiten, nuevamente, constatar que el programa tiene serios problemas en la focalización, pues es notorio que la mayoría de las personas que integran los comedores, no necesariamente se adscriben a la condición de vulnerables, de ahí que un número importante de entrevistadas expresen que no tienen necesidades alimentarias ni otro tipo de necesidades en su vida diaria. En el tercer tramo del Cuadro 6, las entrevistadas dan a conocer información respecto a cómo resolvían sus necesidades alimenticias antes de ingresar al comedor. Muchas de las socias señalan que tenían dificultades para solventar su alimentación, por lo que su alimentación era deficiente. De hecho, 14 personas (58%) afirman que tenían que trabajar para cubrir su alimentación, y 7 personas (29%) señalan que cocinaban en casa, pero administrando con dificultad los escasos recursos que podían conseguir, una socia expresa que “a veces no alcanzaba”. Algunas socias conseguían raciones de comida en su trabajo para llevar a su hogar. Se dan muy pocos casos (3) de socias que reconocen haber recibido aportes de sus esposos como contribución para la alimentación del hogar. La información expuesta en esta subsección, conlleva a colegir que siendo el comedor un servicio al que las familias participantes acuden con el propósito de cubrir sus necesidades alimenticias, algunas de estas familias tienen dificultad para completar la alimentación diaria que incluye desayuno y cena, lo cual se hace crítico considerando que el comedor solo atiende de lunes a viernes (ni fines de semana, ni feriados), por lo que cubrir la alimentación que no brinda el comedor implica un problema cuya solución atañe directamente a las familias participantes, el testimonio de una de las entrevistadas es elocuente respecto a esta situación: “tengo que trabajar vendiendo hilos en la mañana y lavando ropa en la tarde para cocinar para la noche y para los fines de semana, el desayuno lo hacemos rápido con lo que haya a la mano”. 67 Este asunto, hace más injusta la presunción de hacer que las socias de los comedores terminen subsidiando, en remplazo del Estado, la alimentación de las personas más vulnerables de su sector, pues, como refieren ellas mismas, más allá de que a través del comedor ellas pueden cubrir sus almuerzos de lunes a viernes, también es notorio que tienen que asumir a nivel familiar el costo de las otras raciones alimenticias del día y del fin de semana. En suma, la información revela un escenario que contrapone dos categorías de personas entre aquellas que son atendidas en el comedor, las que tienen dificultades para completar las raciones alimenticias de un día entero, y aquellas personas para quienes no es un problema álgido agenciarse de alimentos tres veces al día, cada día de la semana. Más allá de que en este estudio no se determina cuantitativamente la cantidad de personas que sin ser eminentemente vulnerables son atendidas por el comedor, lo que sí se puede señalar es que la focalización del PCA, en términos de enfoque y aplicación instrumental, tiene serias limitaciones prácticas ya que produce distorsiones que devienen en filtración y subcobertura en los comedores populares. En éste primer lineamiento del estudio, la reflexión descubre las tensiones que devienen de analizar la cobertura de los comedores populares versus la atención a la población más vulnerable en respuesta a la pregunta de investigación planteada, la cual indaga respecto a si la cobertura de atención de los comedores populares del PCA, responde a la población vulnerable con necesidades alimentarias del distrito de Huaraz. En ese marco se distingue un serio sesgo en el programa, pues la cobertura no está alcanzando a los más vulnerables de la zona tal como se establece en los objetivos concebidos originalmente por el PCA. De hecho, en la mayoría de comedores ni siquiera cumplen con el número de atención a casos sociales que establece reglamentariamente el municipio, que ya de por sí es reducido (5 personas). Un factor determinante para que esto ocurra, es la estructura organizativa del comedor que da pie a una figura “societaria” en la que 15 socias con capacidad de gestión y sin mayor grado de vulnerabilidad regentan un comedor que centralmente sirve a ellas y a sus familiares. Lo cual define una imagen de los comedores que induce a una doble percepción respecto a la atención de la 68 población vulnerable, por un lado, se percibe que las socias y sus familiares no son suficientemente accesibles a integrar a población vulnerable al comedor, en tanto esto reduciría el alcance del subsidio que reciben del Estado el cual alcanza para 50 personas, que incluye a ellas y sus familiares, y desvanece el compromiso y responsabilidad que debería ejercerse en el comedor. Por otro lado, la percepción de que la población más vulnerable se niega o al menos se resiste a integrarse en dichos comedores, a los cuales observan como estructuras organizadas en torno a un servicio para las familias de las socias. En cualquier caso, no parece aceptable la versión de las socias y beneficiarias de endosar a la población vulnerable cierto grado de reticencia, desinterés o ausencia de compromiso para integrarse a los comedores, siendo la población vulnerable con altas carencias alimenticias, la que con más tesón busca oportunidades para saciar su necesidad de comida. En base a lo descrito, en ésta y en las subsecciones precedentes, se puede afirmar que el PCA no está cumpliendo, en términos de focalización, los lineamientos expuestos en la concepción del programa; por eso es importante relievar la tensión entre dos factores claves (el subsidio parcial del Estado versus la autonomía de las organizaciones sociales de mujeres) cuya aplicación deviene en dificultades conceptuales y también prácticas que, no solo, no contribuyen a una buena focalización, sino que la complejizan. Se reflejan al menos tres dificultades serias devenidas de esta tensión, a saber: i) distorsión de la relación entre el municipio provincial quien administra el programa y la organización social de mujeres que gestiona el comedor popular; ii) el subsidio que cubre de manera parcial la atención alimentaria de las personas a las que se atiende en el comedor; y, iii) Designación de la responsabilidad de asumir los costos de atender a población vulnerable en los comedores populares (el Estado o la organización social). Estas tres dificultades deben ser revisadas en los niveles conceptual, programático, normativo y operativo en aras de encontrar mejoras en el proceso de focalización del PCA. La primera dificultad, se expresa en una relación de carácter mandatorio del municipio sobre la organización, a través de normas y reglamentos que prescriben obligatoriedad en la aplicación, pero que a la vez restringen 69 autonomía organizativa, de manera que, si se cumplieran plenamente los mandatos establecidos (atender principalmente a las personas más vulnerables de la zona), se desvirtuaría el origen de apoyo mutual entre socias, que fue el propósito original de los comedores populares y que se mantiene vigente hasta la fecha. La segunda dificultad atañe al subsidio que el Estado entrega a los comedores, pues, es un fondo que cubre sólo de manera parcial el costo del servicio de alimentación que se ofrece en los comedores populares, como se anota en el presente estudio, el subsidio sólo cubre el costo de los alimentos no perecibles (los alimentos perecibles se compran a diario con los fondos de la organización social de mujeres). Aun cuando no es propósito de esta tesis analizar los alcances del subsidio, es claro que el aporte de la organización en la elaboración de los alimentos es muy significativo, más aún si se considera que su aporte no se limita a los alimentos perecibles, también tienen que pagar el alquiler del local (de ser el caso), utensilios, todo esto sin contabilizar la mano de obra que es un aporte significativo. La tercera dificultad surge como consecuencia de la segunda, está referida a la responsabilidad de pagar los costos de un subsidio que legalmente debería corresponderle al Estado. Cabe preguntarse si es justo que las mujeres organizadas que administran el comedor con recursos autogestionados sean responsables de subsidiar el costo de atender a la población más vulnerable de su sector. El tratamiento y definición de las dificultades expuestas, que en la práctica son nudos que sesgan la ejecución del programa, será esencial para mejorar la focalización en el PCA. 4.2 Focalización y selección de usuarios de los comedores populares del Programa de Complementación Alimentaria Esta sección aborda variables vinculadas al procedimiento que se sigue para admitir nuevas socias en los comedores populares, tanto desde la normativa interna de cada organización social de base que gestiona un comedor, como del monitoreo y cumplimiento de las ordenanzas y la normativa que faculta al municipio provincial de Huaraz a monitorear y evaluar el ingreso de nuevas 70 socias. En la indagación con las socias entrevistadas se abordan temas referidos a los requisitos, dificultades, condiciones, que se deben verificar para el acceso. A su vez, la presente sección también aborda, desde una perspectiva cualitativa, los aspectos que atañen a la identificación, selección y acceso de casos especiales (población en estado de vulnerabilidad crítica) que desde la organización social de base y desde la acción del municipio provincial se lleva a cabo para integrar a dicha población que, según los objetivos con los que fueron concebidos, los comedores deberían atender. La fuente de la que se recoge la información contenida en esta sección son las socias y beneficiarias entrevistadas y las funcionarias del municipio a cargo del Programa de Complementación Alimentaria de Huaraz. 4.2.1 Requisitos para ser socia o beneficiaria de un comedor popular En el cuadro 7 se recogen las respuestas de las socias respecto a los requisitos para ingresar a los comedores populares, además se indaga si tuvieron alguna dificultad para obtener dichos requisitos, por último, se averigua cuáles fueron las dificultades que encontraron las entrevistadas para conseguir los requisitos solicitados. 71 Cuadro 7 Requisitos para integrar los comedores populares Dificultad Cuáles Requisitos para obtener fueron las dificultades Requisitos y dificultades para requisitos participar en los comedores populares N° % N° % N° % DNI 3 12.50 DNI y fotos de la socia y los hijos 8 33.30 DNI y SIS 7 29.20 DNI y otro requisito (cuota de inscripción, constancia de residencia) 4 16.70 No 20 83.30 Si 4 16.70 No podía pagar la cuota de inscripción 3 75.00 No aparecía en el registro SISFOH 1 25.00 TOTAL 24 100 24 100 4 100 Fuente: Cuadro elaborado por el autor en base a datos recogidos en la entrevista. Julio 2017 Aunque el municipio de Huaraz ha regulado mediante ordenanza la documentación que se exige a las personas que buscan cupos como socias de los comedores populares, dicha documentación puede variar en función de cada comedor, porque cada organización social de base que regenta un comedor se somete a reglamentos internos donde podría haber otros requisitos. No obstante, para el municipio dos documentos son imperativos, la tenencia del seguro Integral de Salud (SIS) y la certificación del SISFOH, con ambos documentos se valida el reporte que emite la supervisora del municipio, en base al empadronamiento que se realiza cada seis meses, a partir de una inspección visual de las condiciones socio-económicas de las socias y sus familiares y de las candidatas a socias. De acuerdo a la versión de las personas entrevistadas, como se observa en el Cuadro 7, resaltan 8 casos donde los requisitos solicitados para ingresar al comedor son el DNI y fotos de la socia y sus hijos, otro grupo importante resaltado por las socias entrevistadas es aquel en el que los requisitos son el DNI y el SIS (7 socias). No obstante, como se ha explicado, en los comedores 72 antiguos, por ser de vieja data, a las socias solo se les pedía su DNI, de ahí que tengamos 3 socias que responden en ese sentido. De acuerdo a las respuestas de las entrevistadas, en el tramo dos del Cuadro 7, se puede afirmar que, en general los documentos requeridos, pueden ser obtenidos por las socias con relativa facilidad, de hecho 20 de las 24 entrevistadas dijeron que no tuvieron dificultad en conseguirlos (DNI, SIS, SISFOH). A decir de una socia entrevistada: “son documentos que los tenemos a la mano porque siempre necesitamos, en el hospital no nos atienden sin eso”. Quienes expresaron que tuvieron dificultad para cumplir con los requisitos, tramo tres del Cuadro 7, aducen que no tenían dinero para pagar la cuota de inscripción y también, porque inicialmente su nombre no aparecía en el SISFOH. Se debe subrayar, como se anotó anteriormente, que las socias o potenciales socias tienen presente que no pueden estar afiliadas a ESSALUD porque eso, normativamente, las deshabilita para ser parte de los comedores populares. Todas las socias y beneficiarios entrevistadas consideran que es importante que se les pida dicha documentación, pues, por un lado “no es difícil de conseguir, y por otro lado es una obligación como ciudadanas tener esos documentos básicos”, además, consideran que es importante ser evaluadas para el ingreso al comedor19. En cualquier caso, toda nueva integrante del comedor tiene que ser evaluada por el municipio. Desde que el PCA fue transferido a los municipios provinciales, el sistema de selección de usuarios del comedor, sean socias o beneficiarias, se realiza a través de un empadronamiento que el municipio lleva a cabo cada seis meses, y que es depurado a través de las consultas virtuales que los responsables del PCA realizan en el Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH), el cual reporta la situación socioeconómica de los interesados20 para 19 Expresión de una socia del comedor “Santa Rosa de Lima de Rio Seco”, entrevistada con motivo de este estudio. 20 El SISFOH es un instrumento de gestión de información, que el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) administra, en él se registra la información socio económica de las familias, a través del cual las personas pueden certificar su condición de vulnerabilidad y acceder a distintos beneficios que los programas sociales prestan. 73 contrastar la situación familiar con los hallazgos que devienen del empadronamiento. Se constata además la tenencia del SIS y la no tenencia del ESSALUD. El municipio realiza supervisiones mensuales21 para monitorear y controlar posibles cambios o alteraciones en la condición socio económica de las socias o beneficiarias, no obstante, independientemente de los condicionamientos del municipio, todos los comedores tienen un reglamento interno donde se consignan los beneficios, deberes y responsabilidades de socias y beneficiarios, en general se establecen penalidades para las faltas que cometan las socias respecto de sus obligaciones. Sin embargo, de lo señalado, la documentación no parece ser el problema central para efectos de una focalización adecuada de usuarios del comedor, la supervisión tampoco, en tanto son aspectos que atañen básicamente al nivel instrumental del proceso. Las indagaciones realizadas en este estudio, conllevan a afirmar que el problema radica en la sincronización entre los aspectos programático conceptuales con los aspectos normativos y operativo instrumentales, es la falta de sincronía la que visibiliza los sesgos de la focalización. Temas como la “propiedad societaria” del comedor, el privilegio de atender imperativamente a los familiares de las socias, la estigmatización de la población vulnerable, la lógica del apoyo mutual dentro de los comedores, la coherencia del subsidio estatal parcial, la autonomía organizativa y otros no son instrumentales y son determinantes para que la focalización no alcance a atender a muchos pobladores tal como lo propone el programa en su concepción original. En suma, como en otros aspectos del funcionamiento de los comedores, en el caso de la incorporación de nuevas socias, es evidente la falta de sincronía entre los dos estamentos que cogestionan el comedor: el municipio y la organización 21 Las restricciones presupuestarias del municipio, provocan serias dificultades logísticas para cumplir las responsabilidades de monitoreo y control en el territorio de parte del personal operativo, tales como transportar los alimentos, movilizar a la supervisora, empadronadoras, etc. 74 de mujeres. Por un lado, el municipio basado en la reglamentación estipulada para los comedores, define procedimientos, criterios y condiciones para incorporar nuevas socias, no obstante, las organizaciones de mujeres que gestionan los comedores actúan bajo su propia reglamentación interna e incluso tienen criterios no reglamentados que tradicionalmente han puesto en práctica al escoger e incorporar nuevas socias al comedor, dichos criterios no necesariamente sintonizan con la reglamentación municipal. En este punto es perentorio enfatizar que histórica y tradicionalmente, tanto en sentido teórico como en la experiencia práctica los comedores populares responden a la gestión de organizaciones sociales de base, específicamente de mujeres signadas por la familiaridad y vecindad en determinado sector, este antecedente da identidad y produce arraigo social en los comedores, por lo tanto, las iniciativas estatales que asumen como base o plataforma de acción de un programa social dirigido a población vulnerable, no solo debería tomar en cuenta eso, si no respetar estos considerandos para generar espacios colaborativos que tengan como fin reducir la alimentación deficitaria de los grupos más vulnerable. Entonces, los elementos analizados dan señales de que el programa está funcionando basado en serias contradicciones que atentan contra el cumplimiento de la meta central del programa, que es atender las necesidades alimentarias de la población más vulnerable, lo cual es muy serio, pues, bajo el esquema vigente dicha meta no podrá ser cumplida en el futuro próximo, salvo que se resuelvan las contradicciones y tensiones remarcadas en este estudio, las mismas que atañen centralmente al nivel programático, pero también operacional. 4.2.2 Integración de personas vulnerables a los comedores populares En esta subsección, se presenta información proveída por las entrevistadas, respecto al servicio del comedor y su cobertura a personas vulnerables de la zona. En tal sentido, el Cuadro 8, permite observar respuestas sobre si la organización de base que regenta el comedor identifica e integra a personas necesitadas de alimentación del sector; también se observan respuestas sobre si 75 las socias conocen a personas que aun cuando tienen posibilidades de satisfacer sus necesidades alimenticias por sí mismas, sin embargo, son usuarias del comedor. Finalmente, esta subsección indaga si las socias conocen a personas vulnerables en el sector que, sin embargo, no son atendidas en el comedor. Cuadro 8 Integración y atención de personas vulnerables en los comedores Comedor Comedor Comedor No integra a atiende a atiende a personas personas No personas Personas vulnerables en los vulnerables vulnerables vulnerables comedores populares N° % N° % N° % No, porque las personas no toman interés 14 58.30 No, porque no quieren ayudar a cocinar 1 4.20 Si, recomendados por municipio, detectados en el barrio, etc. 7 29.20 Si, se les invita pero no quieren venir 2 8.30 No 17 70.80 Si 7 29.20 No 18 75.00 Si 6 25.00 TOTAL 24 100 24 100 24 100 Fuente: Cuadro elaborado por el autor en base a datos recogidos en la entrevista. Julio 2017 La mayoría de las socias (15) aducen que, aun cuando si hay casos de vulnerabilidad que podrían ser apoyados con alimentación por el comedor, no lo hacen porque los potenciales beneficiarios no muestran interés o porque no quieren colaborar (62%). Como se ha expresado en la sección anterior, el argumento de las socias respecto a que las personas con necesidades alimenticias muestran falta de interés para integrarse a los comedores es discutible, un elemento que explica esta situación es que la configuración del sistema de funcionamiento de los comedores, que se conforma con 15 socias y sus respectivas familias (beneficiarios) hasta sumar un total de 50 miembros, da poco margen para 76 integrar a las personas vulnerables del sector, pues, como se ha anotado previamente, el subsidio en alimentos no perecibles que reciben del municipio es hasta un máximo de 50 raciones diarias y la eventual integración de personas vulnerables (reconocidas en el argot de los comedores como “casos especiales”) disminuiría el cupo de sus familiares. Es un asunto crítico que requiere de una revisión, no solo en el nivel programático, sino incluso en el nivel político, pues, por un lado, el problema atañe a los objetivos y a la concepción misma del programa, que fue concebido para atender a la población más vulnerable, no obstante, tal como funciona actualmente basado en una estructura organizada para las socias y sus familiares, lo cual implica un sesgo y distorsión en tanto el grupo meta al que se atiende prioritariamente con el servicio de alimentación no es el que fue concebido originalmente, es decir la población con mayores necesidades de las zonas de influencia de los comedores. Por otro lado, la revisión debe abordarse también en el nivel político, porque dar prioridad a la población vulnerable implica abordar factores que dependen de los lineamientos estratégicos con los que se orienta y decide la política social pública. Cualquier camino que se use para apuntalar y buscar mayor efectividad en los procesos de focalización de población con necesidad alimentaria, causará una afectación al presupuesto del área social del Estado, lo cual implicaría reorientar los recursos que la política pública asigna a los distintos programas sociales o recurrir a otros rubros presupuestales del Estado con el fin de mejorar la alimentación de personas con alto grado de vulnerabilidad. A su vez, la situación puede ser disuasiva para aquellas personas que aun cuando necesitan, tienen resistencia de integrarse al comedor sabiendo que los comedores tienen una estructura basada en las extensiones familiares de las socias que lo conforman. De hecho, como se observa en el Cuadro 8, siempre en el tramo uno, en las entrevistas solo 7 socias (29%) reconocen que en los comedores si se integran a casos especiales, pero a solicitud del municipio o excepcionalmente en casos muy visibles de vulnerabilidad social. En efecto, la normativa vigente establecida por el municipio provincial mediante ordenanza, requiere que cada comedor incluya y atienda hasta 4 casos sociales 77 de personas con discapacidad o de la tercera edad (las socias de los comedores denominan a estos casos, “casos especiales”), las raciones para dichas personas deben ser cubiertas por el subsidio que entrega el Estado. La normativa, además, señala que los comedores pueden incluir, por su cuenta dos o tres casos sociales. Por otro lado, según el tramo dos del Cuadro 8, las socias no reconocen que en sus comedores participan, como socias o beneficiarias, personas que podrían satisfacer sus necesidades alimenticias por su cuenta, es decir, miembros que no son vulnerables (18 de 24 respondieron en ese sentido), pero, sí se dan casos de personas externas que pudiendo satisfacer sus necesidades alimenticias por su cuenta, acuden al comedor para almorzar pagando una tarifa de tres nuevos soles, es importante anotar que los ingresos que genera esta venta de comida a externos no vulnerables son importantes para la sostenibilidad del comedor, porque con ello cubren parte de los costos que ocasiona el funcionamiento del comedor. Entonces, entre los factores que limitan la incorporación de las personas más vulnerables como usuarios de los comedores, uno de los más determinantes es el financiamiento, como se ha señalado previamente, el subsidio del Estado es parcial y cubre solo una parte de las 50 raciones que se distribuyen cada día (según estimaciones de los funcionarios municipales el subsidio estatal en alimentos no perecibles abarcaría el 60% del costo de la alimentación, no incluye el valor de la mano de obra en la preparación de los alimentos), las cuales son copadas por las socias y sus familiares, por lo que un enfoque direccionado a dar preferencia a la población más carente debe reajustar los aspectos financieros del programa. Es importante entender que más allá de que los comedores populares reciben, de parte del MIDIS y otras entidades, utensilios, cocinas, menaje, etc., sin embargo, aparte del costo de las raciones diarias que el comedor distribuye entre sus comensales, hay otros múltiples gastos que se deben realizar en el comedor, tales como servicios de agua, electricidad, alquiler del local, utensilios, combustible, etc., considerando además que las señoras que preparan los 78 alimentos no reciben emolumentos, por lo cual el aspecto financiero sigue siendo una señal clara de problemas en la focalización. El ingreso que genera el comedor por el cobro de alimentos a personas externas cubre, sumado a ingresos generados a través de otras actividades de autogestión, los costos de los alimentos perecibles que no reciben del municipio y, cuando es el caso, el alquiler del local donde funciona el comedor. Las beneficiarias también pagan entre S/. 1.00 y S/. 1.50 nuevos soles por el almuerzo diario, también con el propósito de cubrir los costos no subsidiados por el Estado. De todos modos, el pago de socias y beneficiarias siempre es menor que lo que se cobra a las personas externas. Es importante tomar en cuenta la correlación entre los ingresos producto de la autogestión versus los ingresos provenientes del subsidio, pues, como se sabe el subsidio del PCA no es monetario y se da a través de productos alimenticios no perecibles, lo cual obliga a usar los ingresos de la autogestión en gastos de mantenimiento y funcionamiento del comedor, además de los gastos diarios en alimentos perecibles. Bajo tales parámetros, la organización de mujeres se ve en la necesidad de activar de manera imprescindible acciones de autogestión de ingresos, de lo contrario la sobrevivencia del comedor estaría en riesgo. Entonces, al ser la preparación de los alimentos el principal rubro de gastos, particularmente los insumos alimentarios, una buena parte de los ingresos de la autogestión son dirigidos a completar el costo de los alimentos, por lo que cualquier afectación a esos ingresos propios de la organización afectará la calidad de la ración alimenticia y la cantidad de raciones que produce el comedor, poniendo en riesgo otro objetivo importante de los comedores, cual es brindar alimentos de buena calidad. En ese sentido, un aspecto de suma importancia en la economía de los comedores populares, es la participación de las socias en la preparación de alimentos, este rubro suele estar oculto entre los costos de operación del comedor, porque la mano de obra de las socias no se cuantifica en términos monetarios, sino que se considera como aporte de cada socia a cuenta de la atención a ellas mismas y a sus familiares (los beneficiarios del comedor). Ésta 79 invisibilidad monetaria distorsiona drásticamente la economía del comedor, pues, al no ser tomada en cuenta, disminuye la parte proporcional de la contribución de la organización con relación al aporte del Estado a través del subsidio. Clarificar las contribuciones de capital que desde la organización se invierten en el comedor es imperativo, pues, siendo el subsidio parcial, de por sí, relativamente menor respecto a los diversos rubros y necesidades que se requieren pagar para que los comedores funcionen, esto sería incluso mucho menor proporcionalmente si se tomara en cuenta la mano de obra de las socias, pues, en los costos operativos de una actividad en la que diariamente se preparan más de 50 raciones de comida, la mano de obra es un componente esencial. Lo anterior, no significa que el subsidio deje de ser importante para el funcionamiento de los comedores populares. Esta parte del análisis conlleva a hacer preguntas importantes que derivan del desarrollo de la presente tesis: ¿a quién le corresponde subsidiar la alimentación de los más vulnerables? ¿cómo se debe atender a la población que cumple los requisitos para la focalización que concibe el PCA? ¿qué parte proporcional del subsidio debería ser asumido por el Estado como aporte obligatorio? y lo que es más crítico ¿a quién le correspondería cubrir el resto del costo de este proceso? Las respuestas a estas preguntas son un punto de partida para la revisión del enfoque programático del PCA respecto a los comedores populares. Por otro lado, siguiendo el tercer tramo del Cuadro 8, se puede observar que la mayoría de personas entrevistadas, 18, afirman que, en sus comedores, no se deja de atender a personas vulnerables, mientras que 4 socias entrevistadas, reconocen que en sus comedores si se deja de atender a personas vulnerables que habitan en la zona. Efectivamente, en este punto, es importante anotar que los comedores tienen que atender los casos sociales, en un numero de hasta 4 personas, porque así lo exige la normativa emitida por el municipio, sin embargo, de acuerdo a observaciones de campo y a preguntas realizadas a los actores involucrados, es notorio que muchos comedores no cumplen ni siquiera con el cupo establecido aduciendo las razones que fueron descritas en el primer tramo de esta sección. 80 Esta situación denota un problema de fondo en la concepción e implementación de procedimientos, pues, es a través de la normativa vigente que el municipio debería hacer valer los principios programáticos del PCA en relación a la atención prioritaria de personas vulnerables en el comedor. El no cumplimiento de esta norma es indicativo de que no se ha resuelto el dilema de quien debe asumir la responsabilidad pecuniaria de atender a la población altamente vulnerable, y si la responsabilidad de dar cobertura a sus necesidades alimentarias debe ser asignada a las organizaciones de mujeres de los comedores populares, a pesar de su estructura, origen y modelo de funcionamiento. Es necesario recalcar algunos considerandos que devienen del análisis efectuado en esta sección, sobre la segunda pregunta de investigación planteada en este trabajo de tesis, que es saber si el PCA garantiza la adecuada focalización y selección de usuarios a ser atendidos en los comedores populares. Como se ha observado, la selección de usuarios responde a un procedimiento normativo y reglamentario acordado y aceptado por todos los actores que participan en el proceso, y que prescribe requisitos y condiciones a los candidatos a socias y usuarios del comedor, lo cual es monitoreado por el municipio, no obstante, también se observa que, este procedimiento presenta una limitación crítica, pues para los casos sociales, no se especifican los detalles procedimentales y en el mejor de los casos se intenta aplicar los mismos requisitos y la misma normativa que para las socias y beneficiarias, lo cual no funciona adecuadamente porque son grupos metas muy distintos, con lógicas de necesidades que deben abordarse de manera diferente. Adicionalmente, la integración de población vulnerable en los comedores populares se ve restringida por la antigüedad de algunos comedores, donde el sentido societario de propiedad y las lógicas de funcionamiento originalmente adoptadas, acrecentadas en la extensa trayectoria de dichas organizaciones, restringe la integración de nuevos usuarios, específicamente de los conocidos como casos especiales. 81 Es decir, en términos normativos ocurre un doble problema, por un lado, condiciones y requisitos administrativos incompletos que no incluyen disposiciones específicas para selección de beneficiarios de casos sociales, por otro lado, esas mismas condiciones que no sincronizan con los reglamentos propios de la organización de mujeres. Entonces, el operar la selección con criterios de distinto orden y origen provoca sesgos y distorsiones en la focalización de beneficiarios, siendo los más perjudicados las personas más vulnerables, porque al margen de la pertinencia de uno u otro criterio, al final los intereses menos predominantes son los de la población vulnerable. Finalmente, se puede colegir que al menos tres factores atentan contra un proceso de focalización que realmente cumpla con los propósitos programáticos del PCA, cual es mejorar la situación alimentaria de la población más vulnerable, a saber: el factor normativo reglamentario, el factor económico financiero, y lo operativo-instrumental. Estos tres factores producen dinámicas en el funcionamiento actual de los comedores, donde prevalecen nudos y tensiones que generan distorsiones, conflictos restándole al PCA las posibilidades de focalizar adecuadamente. 4.3 Garantías de que las usuarias ya seleccionadas para los comedores populares, son quienes realmente deben ser atendidas La presente sección incluye el análisis e interpretación de variables referidas a verificar, a través de las fuentes de información utilizadas, si los usuarios que están siendo atendidos por el comedor, sea en condición de socias, beneficiarios o casos especiales, son quienes realmente deben ser atendidos. En ese sentido se ausculta, por la forma en que se seleccionan los casos especiales, los criterios utilizados para priorizar como beneficiarios a miembros de la familia cuando se trata de núcleos familiares extensos. A su vez, en esta sección también se indaga respecto a los procedimientos que el municipio utiliza para verificar la situación del comedor y el cumplimiento de la normativa vigente, lo cual incluye, por ejemplo, la aplicación de penalidades en caso de incumplimiento a los reglamentos internos o a la normativa emitida por el municipio. 82 4.3.1 Atención de casos sociales (“especiales”) en los comedores populares En esta subsección, tal como se observa en el Cuadro 9, se consigna información respecto a la forma como se seleccionan los casos sociales y a los criterios que las socias del comedor usan para escoger entre sus familiares a quienes deben ser atendidos por el comedor en caso de ser una familia numerosa. También se hace referencia a los alcances de la supervisión que el municipio provincial aplica en los comedores para monitorear la situación de los mismos. Cuadro 9 Selección de beneficiarios y casos sociales al comedor Cómo se seleccionan Criterios para los casos priorizar entre sociales familiares Selección de casos sociales y beneficiarios N° % N° % Por grave situación económica de las personas 7 29.20 Por ser familiares de los socios 2 8.30 Por invitación de un socio 6 25.00 Por requerimiento del municipio 4 16.70 No sabe/No opina 5 20.80 Todos usan el comedor porque no son muchos 7 29.20 Se da preferencia a los niños 8 33.30 Todos usan el comedor a pesar de ser 5 1 4.20 Los hijos mayores no quieren ir al comedor 2 8.30 Por requerimiento del municipio 1 4.20 No sabe/No opina 5 20.80 TOTAL 24 100 24 100 Fuente: Cuadro elaborado por el autor en base a datos recogidos en la entrevista. Julio 2017 Según las socias entrevistadas, el comité directivo del comedor usa dos mecanismos para integrar a casos considerados especiales. Como se observa en el primer tramo del Cuadro 9, seis personas (25%) indicaron que es a través de la invitación que hace algún socio antiguo a personas que reconocen que 83 tienen carencias alimenticias en la zona; otras 7 personas (29%) entrevistadas respondieron que se seleccionan a nuevos usuarios del comedor a partir de identificar y reconocer dentro del barrio personas con situación económica crítica. En menores cantidades, se identifican otras vías, tales como: por requerimiento del municipio (4 casos); y, por ser familiares de los socios (2 casos). Hay un número considerable de respuestas que no saben/no opinan respecto a la forma cómo se seleccionan los casos sociales, al respecto, se debe tomar en cuenta que 3 de las entrevistadas son beneficiarias y no están familiarizados con el procedimiento de selección porque no les compete, y dos de las entrevistadas por ser ancianas tampoco se interesan por esta actividad de su comedor, incluso algunas socias no están al corriente de los procedimientos respecto a los casos especiales. En suma, se puede afirmar que el interés y responsabilidad por integrar casos sociales al comedor corresponde estrictamente a la junta directiva. En referencia al procedimiento que los comedores adoptan para decidir sobre los casos especiales que deben atender, en los reglamentos internos se establece que la junta directiva de socias debe reunirse ordinariamente cada dos semanas y en esa reunión, entre otras cosas, deben evaluar y aprobar, de ser el caso, las solicitudes presentadas y los casos identificados de personas en condición crítica que necesitan apoyo alimentario. A su vez, respecto a los criterios que aplican las socias para escoger a los beneficiarios dentro de su familia, cuando ésta es muy numerosa, en el segundo tramo del Cuadro 9, se puede observar que mayoritariamente las socias entrevistadas (8) reconocen que, en caso de ser una familia numerosa, se da preferencia a los niños para que sean atendidos en el comedor. Se observa, también, que 7 socias (29%) señalan tener familias no numerosas por lo que todos los miembros usan el comedor. También, se consignan otro tipo de situaciones, aunque minoritarias, para escoger a los beneficiarios, por ejemplo, que a los hijos mayores no les gusta ir al comedor, o casos donde es el municipio quien selecciona a los familiares beneficiarios para el comedor. 84 Cabe recalcar y subrayar una tensión en los aspectos procedimentales de la selección de integrantes de los comedores, por una parte, la normativa y condiciones que desde el municipio se intentan cumplir, por otro lado, la propia reglamentación y costumbres arraigadas en los comedores (sobre todo los más antiguos), que son prioritarias para los propios comedores al momento de seleccionar nuevas socias. Finalmente (aun cuando está muy extendida en los círculos académicos la discusión acerca del costo de focalizar, remitiendo el debate al dilema en el que se cuestiona si se justifica focalizar con elevado rigor técnico en términos operativos de forma que los costos de focalizar -no solo monetarios, también sociales, culturales y especialmente políticos-, serían proporcionalmente tanto o más que el servicio que se presta desde la política pública a la sociedad), es pertinente anotar que la estrategia del Estado está supeditada a la voluntad política, por lo que los considerandos técnicos deben respaldar la efectividad de los procesos, lo cual debe expresarse en una gestión del presupuesto del Estado coherentes y responsable, basada en el objetivo final de la política social que en este caso es dotar de alimentación a la población más vulnerable. 4.3.2 Supervisión y cumplimiento de normas en los comedores populares En esta subsección, como se observa en el Cuadro 10, se presentan las percepciones de las socias respecto a la supervisión y monitoreo del comedor que el municipio realiza, también, específicamente sobre el conocimiento que tienen las socias sobre personas que se han retirado y el motivo por el que lo han hecho. A su vez, en esta subsección, se coteja la información proveída por la supervisora del municipio, en la entrevista que se le realizó para este estudio, respecto a la aplicación, cumplimiento y penalidades que se aplican por contravenir reglamentos y normas. 85 Cuadro 10 Supervisión municipal de usuarios atendidos en el comedor Frecuencia Personas Motivo por de visitas de retiradas el que se supervisión del retiró del Visitas de supervisión y personas retiradas al comedor comedor comedor del comedor N° % N° % N° % Una vez al mes 14 58.30 Dos veces al mes 6 25.00 No precisa la frecuencia 4 16.70 Si 13 54.20 No 11 45.80 Por indisciplina y faltar a los reglamentos 4 30.80 Por mejora económica detectada por municipio 4 30.80 Por propia voluntad 5 38.50 TOTAL 24 100 24 100 13 100 Fuente: Cuadro elaborado por el autor en base a datos recogidos en la entrevista. Julio 2017 En el primer tramo del Cuadro 10 se observa que la mayoría de socias, 14, percibe que el monitoreo del municipio a sus comedores es mensual, aun cuando otro grupo de 6 entrevistadas ubican la frecuencia de las visitas cada quincena. Según los procedimientos las visitas son mensuales tal como lo explicó la supervisora en la entrevista que se le realizó para este estudio, no obstante, la junta directiva del comedor se reúne cada 15 días, y a algunas de estas reuniones quincenales es invitada la supervisora del municipio, sobre todo para resolver conflictos. El Cuadro 10 da cuenta también de 4 personas que no precisan la frecuencia, nuevamente, se trata de las beneficiarias que contestaron la entrevista y que no están familiarizados con los asuntos administrativos del comedor por no ser socias. En suma, los procedimientos establecidos para el PCA son implementados por el municipio sobre la base de un acompañamiento periódico que debería vigilar, reportar y penalizar, de ser el caso, las acciones que los comedores populares implementan en el marco de su participación en el PCA, sin embargo, al menos dos factores de gestión limitan este proceso. Por un lado, la insuficiente estructura administrativa del PCA en el municipio de Huaraz, que solo cuenta 86 con tres personas para atender a 61 comedores de toda la provincia, que además no cuenta con el equipamiento pertinente (movilidad), peor aún, siendo que algunos distritos de la provincia se localizan a al menos 6 horas de viaje desde la ciudad de Huaraz. Otro factor que atenta contra el modelo de gestión instituido, específicamente en lo que a la focalización se refiere, es, como ya se ha señalado, la concepción original de los comedores populares, según la cual los beneficiarios del comedor deben ser familiares de las socias, lo cual produce distorsiones programáticas que devienen del formato institucional con el que fue concebido la estructura organizativa de los comedores, y que el acompañamiento técnico no está en condiciones de subsanar. Por otro lado, en el tramo dos del Cuadro 10 se observa que 13 de las 24 socias (54%) afirman conocer a socias que han sido retiradas del programa por diferentes motivos, es una cantidad significativa que puede entenderse como una rigurosidad en el cumplimiento de los reglamentos internos y las normas de la supervisión municipal22. Los motivos que se aducen para el retiro de las socias del comedor son: por indisciplina y faltar a los reglamentos, por mejora económica detectada por el municipio y por propia voluntad (basado en una mejora de su situación económica por haber conseguido trabajo y/o cambio de domicilio). Respecto a la separación por indisciplina una socia entrevistada expresa: “el comité les retiro porque eran problemáticas, no cumplían con los horarios del comedor o no acudían a los turnos de cocina”. Respecto a los turnos de cocina, cabe decir que en algunos casos, hay socias que dada su disponibilidad de tiempo colaboran permanentemente en labores de cocina, por lo cual se les retribuye otorgándoles cupos adicionales de beneficiarios a su familia, sin embargo, también se dan casos en los que algunas socias asignadas para cocinar, por razones de trabajo, no disponen de tiempo para cumplir con esa responsabilidad, por lo cual, dichas socias pagan una suma 22 Luego de cumplir el procedimiento establecido, si se retira a una socia de un comedor, se le comunica a la presidenta y la organización debe remplazar el cupo que queda libre. 87 acordada (8 soles, la mayoría de veces) a una socia que las remplace en esa obligación. Entonces, si en los comedores los usuarios no respetan los reglamentos internos hay penalidades que pueden incluso llegar a retirarlas del programa, por ejemplo, la socia que no viene a cocinar es multada (los montos de las multas varían entre 5 a 8 nuevos soles por cada ausencia). A decir de la responsable del PCA del municipio: ”Las penalidades son para socios y beneficiarios. Cuando se cierra un comedor, y el municipio no remplaza dicho comedor por otro nuevo, el presupuesto va a obras comunales, que es otro programa del PCA también conocido como pago de obras con alimentos”. El municipio supervisa si se cocina de lunes a viernes, si cumplen con el reglamento interno, si usan la indumentaria y los equipamientos de cocina que el MIDIS les otorga, si cumplen con preparar el número de 50 raciones que el municipio subsidia, etc. Como se ha explicado previamente, la supervisión, a cargo del municipio, hace seguimiento, entre otras cosas, al cumplimiento de normas y compromisos tanto por parte de la directiva del comedor, como de las socias y beneficiarios. Por su parte el MIDIS como instancia rectora de la política pública y regente del PCA tiene una delegada para todo el departamento de Ancash, la cual en su calidad de especialista territorial se encarga de supervisar el funcionamiento integral del PCA. El rol principal de la especialista es coordinar permanentemente con el municipio en función de la normativa establecida, promover la realización de talleres de asistencia técnica a funcionarios del municipio y brindar capacitaciones pertinentes a las socias y beneficiarios del comedor para que el PCA se implemente con eficiencia. Cuando, a través de supervisión, se identifica que alguna socia ha mejorado su situación económica, se le pide a la organización del comedor remplazar a dicha socia, lo cual deben hacerlo en un plazo razonable, pero no debe superar los 3 meses, si no ejecutan el remplazo se cancela el comedor. Otro de los elementos que contempla la supervisión es respecto a la venta de alimentos a terceros, los comedores pueden vender alimentos, siempre y cuando no sean parte de las 50 raciones que son subsidiadas por el Estado a través de 88 alimentos no perecibles. El municipio controla a través del registro periódico de inventarios (cuaderno de almacén) el saldo de los insumos no perecibles, con eso saben si sobra o si están vendiendo los insumos no perecibles a terceros. En caso de que un comedor venda al público las raciones que corresponden a los 50 miembros del comedor23, el municipio hace las advertencias del caso y si después de tres visitas persiste el problema, se procede a una suspensión y luego a la cancelación. La suspensión y la cancelación de un comedor se hacen a través de una resolución municipal. Los comedores populares a través de sus organizaciones sociales de base deben obligatoriamente elaborar y remitir mensualmente (en los 8 primeros días de cada mes) al municipio, el cuaderno de actas de sus reuniones, el cuaderno de raciones (raciones atendidas diarias, menú diario), el cuaderno de almacén que controla a través de fichas la entrada y salida de alimentos, los saldos, en función de lo usado en el trimestre (la entrega de alimentos no perecibles por parte del municipio es trimestral), las listas diarias de beneficiarios atendidos de lunes a viernes24 (los comedores no atienden ni fines de semana ni feriados). En el caso de que el comedor como organización no cumpla las normas, la supervisora levanta un acta consignando los problemas, los cuales deben corregirse en 15 días, no hacerlo acarrea una suspensión temporal de 6 meses, durante esos 6 meses el comedor debe seguir atendiendo, pero el municipio no les da la ración de alimentos no perecibles correspondientes. Por ejemplo, una falta grave al reglamento, penalizada con suspensión y cancelación, es cuando en el comedor no se cocina, es decir no preparan alimentos con los insumos recibidos del municipio y, por el contrario, lo reparten crudo entre las socias. En los últimos dos años se han cerrado 8 comedores populares por incumplimiento de normativa. 23 Está permitido que los comedores tengan comensales externos a los que cobrar para generar ingresos para el comedor, pero cuando esto sucede, tienen que preparar más raciones, que las 50 cubiertas por el subsidio estatal. 24 En el Anexo 3 se exponen las plantillas utilizadas por el MPH para diversos registros de los comedores populares: personas atendidas, acta de reunión, planillas de recepción de alimentos no perecibles, menú, etc. 89 Además existe otra instancia organizacional de segundo grado que es la Junta Directiva de las Presidentas de los Comedores Populares25, que se reúne cada dos meses, ellas deciden que sanciones reciben los comedores que no cumplen sus reportes, las penalidades se concentran básicamente en el pago de multas. En la reunión anual de enero se establecen las penalidades, la responsable del PCA señala que: “no participar en eventos programados por la municipalidad, por ejemplo, concurso de platos típicos, etc., también acarrea multa.”. Al cerrar esta sección, atendiendo a la tercera pregunta de investigación de éste estudio, respecto a cómo el PCA garantiza que los usuarios que ya han sido seleccionados son los que deben ser atendidos en los comedores, en base a la revisión de los procedimientos usados por el sistema que gestiona los comedores populares para integrar usuarios, sea en calidad de socios, beneficiarios o casos sociales, se verifica empíricamente que dichos usuarios no son necesariamente los más vulnerables de la zona. Como se ha expuesto en la sección anterior, el procedimiento no es estándar, ni tampoco diferenciado, es decir, por un lado, se usan variados mecanismos, no necesariamente sincrónicos entre sí, para identificar e integrar personas como usuarios del comedor, tales como invitación de socias, identificación espontanea, requerimientos del municipio, etc., lo cual marca una falta de sistematicidad respecto al objetivo de identificar e incorporar casos sociales. Por otro lado, dichos procedimientos no son diferenciados, es decir los mismos requisitos y condiciones y pasos se utilizan para una persona vulnerable que para una socia o beneficiaria, lo cual limita las oportunidades para las personas consideradas casos especiales. A su vez, según las normas y reglamentos establecidos, es la junta directiva quien decide la aceptación o no de casos vulnerables para su atención en el comedor, lo cual también puede implicar distorsiones, dado que, como se explicó previamente, la junta de socias tiende a usar los cupos del subsidio (50) que les otorga el Estado privilegiando a sus familias quienes según la reglamentación 25 La Junta de Presidentas está conformada por tres representantes de todos los comedores populares, dos urbanos y uno rural 90 son beneficiarias del comedor, por lo que los casos sociales quedan en un segundo orden de prioridad. Es decir, a pesar de que en el nivel instrumental, los procesos de clasificación de usuarios por su perfil socioeconómico pueden incluso ser pertinentes técnicamente, en tanto se usan como referencia registros sociales como el SISFOH, u otros que darían al proceso una garantía técnica de que están respetándose los parámetros y criterios para focalizar a la población vulnerable, es perentorio señalar que los sesgos en la focalización no se producen, necesariamente, por falta de normas, ni por falta de rigor en los procedimientos de monitoreo (más allá de las dificultades logísticas), la tensión ya señalada entre la norma municipal y los reglamentos de las organizaciones de base, la constitución propietaria de la gestación de los comedores son los factores determinantes para generar los sesgos que el programa refleja en la práctica. Lo cual da lugar a una serie de incertidumbres, por ejemplo, respecto al número de casos sociales que debe integrarse al comedor, la frecuencia con que se integran casos especiales a los comedores, la atención a personas (no familiares) que no necesariamente son vulnerables. Todo esto representa un problema, más aún si se reconoce que los comedores necesitan atender a personas externas, pues es una de las pocas fuentes de generación de ingresos para el funcionamiento del comedor. Entonces, el problema de la focalización no radica únicamente en tener una reglamentación clara, y que no contradiga la reglamentación interna de las organizaciones, sino, que dicha reglamentación debe sincronizar con los factores financieros e instrumentales presentes en el proceso. Lo cual va más allá de la buena voluntad de los funcionarios del municipio quienes se enfrentan al dilema de hacer cumplir la reglamentación emitida por el municipio versus un sistema, que en la práctica ha venido funcionando durante muchos años, donde la organización ha producido y acatado sus propios reglamentos. Lo anterior remarca una discusión de fondo que deviene de los análisis llevados a cabo en el presente trabajo, a saber, la manera no explicita en la que el Estado soporta, su política pública de gestión alimentaria dirigida a la población vulnerable, en las organizaciones de mujeres que regentan estos comedores 91 populares, lo cual se evidencia en la concepción, diseño y montaje de los programas de complementación alimentaria, donde se desarrolla un sistema de “corresponsabilidad social” marcado por la contribución material, financiera o gestionaría de las partes involucradas pero de una manera asimétrica porque la capacidad económica de las organizaciones sociales no puede compararse con la del Estado, por lo mismo esta “corresponsabilidad acarrea algunas consecuencias doblemente atentatorias: contra la política social y contra la organización de mujeres. Pues los comedores populares fueron construidos y organizados bajo un sistema que adquirió identidad propia basado en principios de apoyo mutual y societario, esto valor fue y es esencial en la producción y reproducción de los comedores, por tanto, la política pública debe ser sensible a la hora de asignar la responsabilidad del subsidio de población vulnerable, tanto en términos de dilucidar a quien le corresponde, como en términos de no afectar el patrimonio de las organizaciones. Se trata en suma de resolver la dialéctica del comedor como organización autónoma y el comedor como recepcionista del subsidio del PCA de manera que no se afecte ni a la población vulnerable con necesidades alimentarias, ni a las organizaciones de mujeres que con esfuerzo y participación han logrado de manera autogestionaria desarrollar comedores populares en las zonas desfavorecidas de la ciudad. 4.4 Percepción de los actores del programa respecto al funcionamiento de los comedores populares La presente sección aborda el conocimiento de variables vinculadas al funcionamiento de los comedores, basándose en las percepciones, esencialmente cualitativas, de las usuarias del comedor. Las opiniones de las usuarias han sido cotejadas con la información proveída por las integrantes del equipo del PCA del municipio de Huaraz y por las integrantes del comité de gestión del PCA (Municipio y MIDIS). Entonces, las subsecciones de esta parte del estudio, dan cuenta del grado de satisfacción que tienen las socias y beneficiarios del comedor con respecto al servicio que su comedor brinda (calidad del menú, horarios de atención, higiene 92 del servicio, confortabilidad de las instalaciones, etc.). Se hace especial énfasis en cuanto a los aspectos vinculados al menú dado que el estudio concentra su análisis en los factores alimenticios. 4.4.1 Grado de satisfacción de las usuarias respecto al servicio del comedor En los dos tramos del Cuadro 11 se presentan, por un lado, la percepción de las entrevistadas respecto a su grado de satisfacción sobre la calidad del menú que reciben en el comedor, y, por otro lado, los criterios utilizados para escoger el menú de los comedores. Cuadro 11 Calidad del menú en los comedores La calidad Criterios del menú para elegir el menú Calidad y criterios para elaborar el menú N° % N° % Bueno 23 95.80 Regular 1 4.20 Malo 0 0.00 En la reunión quincenal deciden el menú 14 58.30 De acuerdo al dinero que tienen deciden el menú 5 20.80 Siguen instrucciones de charlas de nutrición 4 16.70 La persona que cocina decide el menú 1 4.20 TOTAL 24 100 24 100 Fuente: Cuadro elaborado por el autor en base a datos recogidos en la entrevista. Julio 2017 Como se puede apreciar en el primer tramo del Cuadro 11, la apreciación general de socias y beneficiarias de los comedores populares es mayoritariamente positiva respecto a la calidad del menú, 23 de 24 personas señalan que se trata de un menú de buena calidad, o que en todo caso les satisface (solo una persona indica que es regular). 93 Sobre el menú, una socia entrevistada indica que: “es bueno porque es variado”, Según la información proporcionada por integrante del comité de gestión, tanto el MIDIS como el municipio organizan cursos de capacitación en nutrición, en los que se enfatiza el valor nutricional de las raciones que el comedor debe repartir, de hecho los alimentos no perecibles que el municipio les entrega en la primera semana de cada trimestre incluyen cereales, menestra, pescado, grasas todo en una proporción referencial para que los almuerzos sean adecuadamente suministrados respecto a su valor nutricional. Según las personas entrevistadas, en la mayoría de los comedores, el menú varía todos los días, salvo algunos de ellos en los que varía cada dos o tres días a la semana, El menú consta casi en todos los casos de dos potajes (segundo y sopa), solo una de las entrevistadas señaló que en su comedor además dan refresco. Con respecto a los criterios para elegir el menú, un mecanismo establecido, en la mayoría de comedores, para tratar temas de gestión del comedor, es la reunión quincenal (excepcionalmente las reuniones son semanales) que los comités llevan a cabo de acuerdo a su reglamento, en dichas reuniones, entre otras cosas, se decide el contenido del menú para las siguientes dos semanas. Se puede observar en el segundo tramo del Cuadro 11, que 14 de las respuestas (58%) indican que en dicha reunión se decide acerca del contenido del menú. Sin embargo, hay también otras vías a través de las cuales las socias deciden el menú del comedor, en el Cuadro 11 se observa que 5 socias (20%) respondieron que el menú se decide en función del dinero que tienen disponible. Pues como se sabe, los comedores, bajo convenio con el municipio provincial, atienden a 50 personas entre socias y beneficiarios, por lo que el municipio abastece de insumos alimenticios no perecibles solo para 50 personas, los insumos perecibles son la contrapartida con la que contribuyen las socias del comedor, por lo que completar la ración total que implica el servicio está supeditado a los recursos con los que cuenta cada comedor popular. Un aspecto a resaltar en la entrevista es que algunas socias (4) señalan que, para decidir la composición del menú, se toma en consideración las 94 instrucciones recibidas en las charlas de nutrición que el MIDIS y el municipio organizan en beneficio de los comedores. A su vez, se identifica un caso aislado en el que la persona asignada para cocinar decide la composición del menú para los días que le corresponde cocinar. En el siguiente cuadro (12), se presentan tres tramos relacionados con el funcionamiento del comedor, el cual es medido cualitativamente a través de las opiniones de las socias y beneficiarios entrevistados, se alude a tres aspectos del funcionamiento: horarios de atención, higiene en la preparación de alimentos y la confortabilidad de las instalaciones del comedor. Cuadro 12 Funcionamiento de los comedores según socias y beneficiarios Horarios de Higiene en Es Valoración de socias atención del preparación confortable y beneficiarios sobre comedor de el comedor funcionamiento del alimentos comedor N° % N° % N° % Bueno 24 100.00 Regular 0 0.00 Malo 0 0.00 Bueno 24 100.0 Regular 0 0.00 Malo 0 0.00 Si 16 66.70 No 8 33.30 TOTAL 24 100 24 100 24 100 Fuente: Cuadro elaborado por el autor en base a datos recogidos en la entrevista. Julio 2017 Como se aprecia en el primer tramo del Cuadro 12, respecto a los horarios, el 100% de los consultados señalan que son adecuados y les facilita programar sus actividades diarias. También, respecto a la higiene, el 100% de personas entrevistadas señala que se preparan y se sirven los alimentos con mucho orden, cuidado e higiene. 95 Sobre los horarios, es importante señalar que, en casi todos los casos, estos se adaptan a las horas de clase de las escuelas de los niños, por eso las socias y beneficiarias expresan un alto grado de satisfacción al respecto. En general los comedores sirven la comida a las 11:30 para los escolares y a las 12:00 para los que no son escolares. Aunque pocas veces hay demoras, en los casos en los que el local del comedor es propio se guardan las viandas para las personas que llegan tarde. La opinión de las entrevistadas respecto a la higiene también es mayoritariamente positiva, como se ve en el segundo tramo del Cuadro 12, donde el 100% de las entrevistadas califican de buenos a los horarios. Respecto a la higiene, cuando los comedores tienen salón de comer (es decir los comensales comen en el local del comedor) cada uno lava su vajilla, además, todos los días limpian el local y usan mandiles y gorros proveídos por el MIDIS. En las reuniones quincenales del comité de socias se define el día, según turno rotativo, que corresponde cocinar y asear a cada socia para las dos semanas que transcurren hasta la siguiente reunión. Aunque a decir de la persona del comité de gestión entrevistada para este estudio: “Se les da mucha capacitación, pero hay que insistir en la higiene, a algunos les falta bastante, a pesar que les capacitan, en las supervisiones también se les insiste sobre todo en la higiene, porque trabajan con alimentos”. Respecto a la confortabilidad del comedor, como se observa en el tercer tramo del Cuadro 12, aunque la mayoría de entrevistadas señala estar satisfecha con la confortabilidad de las instalaciones (16 de 24, -67%-), sin embargo, hay una opinión significativa que denota preocupación respecto al confort en las instalaciones, al respecto se debe anotar que la mayoría de comedores populares no tienen local propio, en muchos casos tienen que alquilar pagando entre S/. 120 a S/. 150 nuevos soles mensuales, a algunos comedores la organización comunal les presta el local. Por tales razones, los locales donde funcionan los comedores, en general, carecen de un espacio para que los usuarios puedan comer allí, por lo que los comensales suelen llevar sus vajillas temprano, para luego recogerlas cuando la 96 comida esta lista y llevárselas a sus domicilios. Incluso, en algunos locales que son propios la estrechez del espacio no les permite poner mesas ni sillas. La tenencia de un local es una de las dificultades más críticas que afrontan los comedores que no tienen instalaciones propias. Es un tema determinante para su funcionamiento, no solo por el confort en la atención, sino que, sobre todo para los que alquilan, puede ser determinante en su economía y afectar su sostenibilidad. Cabe decir que el MIDIS, aparte de brindar capacitación en distintos rubros vinculados al funcionamiento del comedor y a temas nutricionales, se encarga de ayudar con equipamiento, indumentaria e insumos26 a través de entregas dirigidas a todos los comedores sin excepción, la entrevistada miembro del comité de gestión y subgerente de programas sociales del municipio de Huaraz señala: “cuando se regala se regala a todos, así tengan cocina nueva, por eso algunos tienen varias cocinas, también les facilitan el bono del gas, este bono es nuevo desde enero de éste año, 16 nuevos soles de descuento por mes, de 32 que cuesta el balón”. Al cerrar este lineamiento, en el que se aspira responder la pregunta de investigación del estudio, sobre la percepción de los actores respecto al funcionamiento de los comedores, es importante subrayar que más allá de que los comensales expresan tener una percepción muy positiva del funcionamiento de sus comedores, no obstante, como se ha revisado a lo largo de las secciones del presente estudio, están latentes y por resolver elementos críticos para el funcionamiento de los comedores que tienen afectación sobre la sostenibilidad de los mismos Como se ha descrito en esta sección, el funcionamiento de los comedores ocasiona importantes egresos monetarios que tienen que ser cubiertos, en algunos casos cotidianamente (alimentos perecibles), y en otros casos con una 26 Entre los artículos que el MIDIS dona se pueden catalogar ollas, cacerolas, cucharones, mandil, gorras, es un paquete completo. Coordinan con el municipio para la entrega. Las socias ponen el menaje, los cubiertos y los platos, esto último puede variar porque en la mayoría de los casos los usuarios llevan su vajilla ya que no almuerzan en el comedor. 97 periodicidad mensual (alquiler del local, servicios básicos, gas27, etc.), como contrapartida se tienen ingresos cubiertos por el subsidio estatal (alimentos no perecibles) que reciben trimestralmente y los cobros diferenciados de almuerzo que hacen tanto a los beneficiarios del comedor como a personas usuarias externas al comedor. Siendo el tema del financiamiento crucial para la sostenibilidad de los comedores, es importante anotar que los modos de financiamiento actual producen en la práctica serios riesgos para la sostenibilidad de los comedores, pues, dicho financiamiento deviene de dos fuentes que aunque se agregan, tienen el problema de avocarse a dos grupos meta diferentes, por un lado el subsidio otorgado por el Estado que condiciona y al mismo tiempo define los márgenes de acción de los comedores para atender a la población vulnerable gratuitamente, a su vez, las organizaciones de mujeres que regentan los comedores y que financian de manera autogestionaria gran parte del funcionamiento del comedor estando avocadas a atender a sus socias y sus familiares. Esta modelo de financiamiento induce a una dialéctica que se caracteriza por dos cosas: i) condicionar a la organización y ii) ser incompleto o escaso para cubrir las necesidades integrales del comedor, lo cual provoca una situación de inestabilidad económica en los comedores, porque, por un lado, las organizaciones no pueden prescindir de un financiamiento, por más que este no sea suficiente, y por otro lado los condicionamientos que devienen de ese financiamiento distorsionan significativamente el funcionamiento del comedor en tanto la tendencia de la organización es atender a la estructura orgánica vigente (socias y beneficiarias), lo cual se justifica en tanto la contribución de la organización es notoriamente mayor que el subsidio del Estado. Sin embargo, el problema central que atañe a la focalización sigue latente y requiere ser abordado, pues se trata de destrabar la dialéctica mencionada en el párrafo anterior, de manera que el financiamiento no sea una traba y más bien 27 Como se señaló antes, en el caso del gas, los comedores reciben a través del PCA una rebaja del 50% por la compra de un balón de gas al mes. Es decir, al margen de la cantidad de balones mensuales que un comedor utiliza por mes, el aporte del PCA es solo para un balón por mes. 98 haga factible que los comedores populares prioricen a la población vulnerable de las zonas donde operan. Entonces, la focalización en los comedores populares es un tema altamente sensible porque atañe a dos asuntos esenciales para la existencia de los comedores, por un lado, la sostenibilidad financiera de los comedores, que puede ponerse en riesgo en tanto la incorporación de nuevos usuarios e incremento de los mismos, ya que los ingresos no cubrirían los costos permanentes de operación, cabe notar que incorporar población vulnerable como usuarios del comedor incrementa el número de comensales, estos nuevos usuarios no remplazan a usuarios que ya están siendo atendidos, lo cual es inviable de manejar con el mismo presupuesto. Por otro lado, la implementación operativa del programa, que se remite a procedimientos y normas cuya aplicación no puede direccionar el programa a los grupos más vulnerables debido a que, como se ha explicado previamente, hay una estructura de funcionamiento establecida que privilegia la participación de familiares de las socias gestoras de los comedores populares, aun cuando aquellos no sean lo suficientemente vulnerables. 99 CAPITULO V CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 5.1 Conclusiones La información y los argumentos expuestos en los capítulos precedentes, en los que se sitúan premisas a partir del análisis de información esencialmente cualitativa, permiten formular algunas conclusiones asociadas a cada uno de los 4 lineamientos en los que está organizado el desarrollo de la tesis, que a su vez corresponden a los objetivos específicos de la tesis. A saber: Lineamiento 1: Cobertura de atención de los comedores populares del PCA, en relación a la población vulnerable con necesidades alimentarias Las variables que dan cuenta de la situación vigente en los comedores populares del PCA, con relación a la cobertura e integración de personas vulnerables como beneficiarios del servicio de los comedores, permiten cuestionar seriamente la legitimidad del PCA en su fase operacional, respecto a la idoneidad de la cobertura, pues, las personas de mayor vulnerabilidad no son el sujeto prioritario de atención, por el contrario están relegados a la opción marginal de cupos remanentes y de recursos marginales contraviniendo el enfoque y los objetivos programáticos con los que fue concebido el programa y lo que establece la legislación y normativa vigente. La distorsión de estos objetivos del programa se explica en parte por factores como la disponibilidad de presupuesto, la escasez de otros recursos y, sobre todo, por el divorcio entre el enfoque programático del PCA y la autonomía organizativa de los grupos de mujeres, lo cual afecta directamente la focalización y por tanto la cobertura. La existencia de una estructura “societaria” que determina un régimen de “propiedad”28 que las socias ejercen con relativa autonomía en los comedores populares privilegia la mayor atención del servicio 28 En ésta y otras partes de este documento se han ubicado las palabras “societaria” y “propiedad” entre comillas, porque la documentación de soporte del programa no define ni reconoce formalmente la existencia de estas figuras como forma de estructuración orgánica de los comedores populares. 100 del comedor a las socias y sus familiares los cuales no necesariamente son los sujetos más vulnerables de la comunidad. Esta estructura de “propiedad” sugiere que las socias asumen una postura en la cual endosan a las personas vulnerables no atendidas en el comedor, la responsabilidad de no integrarse al servicio del comedor, lo cual, no tiene sentido, pues, precisamente dicha población vulnerable es la que debería estar más interesada en acudir y ser atendida en el comedor en tanto el alimento es el soporte esencial de alivio a sus necesidades básicas. Estas disgregaciones provocan sesgos que conllevan a estigmatizar (intencionalmente o no) a las personas más vulnerales del barrio como irresponsables o despreocupados por su alimentación. La postura de las socias es una expresión de autonomía (que no deja de ser relativa dados los condicionamientos que devienen del subsidio parcial que reciben) que, sin embargo, genera límites y restricciones el funcionamiento del programa respecto a proyectar la cobertura del PCA hacia una atención que alcance a la población vulnerable en los comedores populares a través de un adecuado proceso de focalización. Lineamiento 2: Focalización y selección de usuarios de los comedores populares del Programa El procedimiento para admitir socias en los comedores populares, aceptado por todos los actores, supone el cumplimiento de requisitos y condiciones a verificar, sin embargo, más allá de lo que prescribe la normativa respecto a la obligatoria integración de casos sociales en los comedores populares y del notorio incumplimiento del cupo establecido, el procedimiento de selección de usuarios es cuestionable, pues distorsiona cualquier esfuerzo por focalizar privilegiando la atención a personas vulnerables. La falta de un inventario zonificado de necesidades que permita enlistar el universo de personas con necesidades alimentarias es una debilidad critica; el monitoreo del municipio ejercido por una sola supervisora de campo que atiende a 61 comedores de toda la provincia, en algunos casos localizados a 6 horas de 101 viaje, en automóvil, de la ciudad de Huaraz, es crítico operativamente; la falta de una diferenciación clara en los procedimientos (mismos requisitos y la misma normativa para socias, beneficiarias y para casos sociales) distorsiona la acción de focalización, al tratarse de grupos metas muy distintos, con lógicas de necesidades que requieren de abordajes diferentes. En suma, estamos ante un procedimiento que presenta vacíos conceptuales e instrumentales, limitaciones operativas, intereses diferenciados entre los actores vinculados, una normativa débil que además no se cumple y sobre todo que la aplicación está basada en un subsidio que no cubre las erogaciones que implica atender con servicio alimentario a un contingente relativamente significativo de personas, todo lo cual abona en una notoria distorsión de los objetivos originales del programa en detrimento de los sujetos destinatarios de este programa social. Lineamiento 3: Garantías de que usuarios ya seleccionadas son quienes realmente deben ser atendidos por los comedores populares La información analizada demuestra distorsiones en la focalización de usuarios del comedor, denotando que los aspectos procedimentales e instrumentales tienen serias carencias en el nivel metodológico y operacional, por lo tanto, no garantizan el adecuado escogimiento de usuarios. Algunos factores relevantes contribuyen a esta falta de garantías: la falta de criterios de priorización, el incumplimiento de la normativa y sobre todo la discrecionalidad (que deviene de la autonomía) de la organización social de base, que dirige el comedor, para decidir la aceptación o no de personas vulnerables en base al modelo “societario” bajo el cual se desenvuelven los comedores populares. Al no usar procedimientos diferenciados (para la población vulnerable) se produce un proceso asimétrico, poco equitativo y sesgado entre los potenciales usuarios, en tanto los unos (familiares que devendrán en beneficiarios) tienen asegurada su aceptación en el comedor hasta completar los 50 cupos alimenticios subsidiados en parte por el Estado; mientras los otros (población vulnerable de la zona sin parentesco con las socias) no tienen ese privilegio a pesar de cumplir con el principal requisito social de tener necesidades alimentarias críticas, y se limitan pasivamente a esperar la buena voluntad de las 102 socias que conforman la junta, por lo que, como casos sociales, quedan en un segundo orden de prioridad. No obstante, que eventualmente el municipio amparado en su rol de gestor del programa puede ejercer presión sobre el comité de socias para la aceptación e integración de personas vulnerables, la decisión final está casi siempre en manos de las socias, lo cual, además, está normado en los reglamentos y legitimado, en la práctica, por todos los actores involucrados. La institucionalidad a cargo del programa no ha deslindado de manera explícita a quién corresponde la responsabilidad de financiar el subsidio alimentario para las personas más vulnerables, independientemente de las alianzas que el Estado puede activar para hacer uso de las facilidades que otorga la plataforma y capacidad instalada de los comedores populares y los aportes e intermediación del municipio. El Estado debería asumir su rol indelegable, no es aceptable que se endose la mayor parte de dicha responsabilidad a las organizaciones de mujeres. Allí radica la principal fuente de distorsión del programa. Lineamiento 4: Percepción de los actores del programa sobre el funcionamiento de los comedores Es contundente el beneplácito que expresan los actores del programa con respecto al funcionamiento de los comedores, sin embargo, es también concluyente que el funcionamiento de los comedores, vinculado de manera directa a la sostenibilidad de los mismos, arrastra costos permanentes que deben ser pagados y que no son cubiertos por el subsidio estatal. Es presumible que un número importante de socias de las organizaciones de mujeres no estén conscientes de que, en la estructura de costos para el funcionamiento de un comedor, uno de los rubros más importantes, asumido por su organización, es el aporte laboral de las mujeres quienes con su trabajo diario hacen funcionar el comedor. También, deben considerarse otros egresos como el pago de alquiler del local, la compra de insumos no perecibles, mantenimiento del local, transporte, etc. 103 Llama la atención el hecho de que, a pesar de la importancia de los costos para la sostenibilidad del comedor, las socias no aducen este punto como excusa para no privilegiar la atención de población vulnerable en los comedores populares. Este es un aspecto interesante a tomar en cuenta en cualquier esfuerzo por corregir las distorsiones que se producen en la integración de población vulnerable, tanto desde la perspectiva de la sostenibilidad financiera, como desde los aspectos programáticos y de estructura organizativa expuestos en el desarrollo de este trabajo. El integrar casos especiales (vulnerables) de atención gratuita en el comedor implica costos significativos, y aunque reglamentariamente esos costos deberían ser cubiertos por el subsidio del Estado, lo cierto es que ese subsidio se utiliza para la atención de 50 personas conformadas por las socias y los beneficiarios (que, como se ha dicho, son familiares de las socias y no necesariamente vulnerables), en tal situación, integrar al comedor personas vulnerables implicaría usar ingresos propios de la organización en detrimento de los gastos permanentes y obligatorios que requiere el funcionamiento del comedor. He allí una de las distorsiones más importantes de la focalización en los comedores populares, pues, el subsidio financiado por el Estado no atiende al grupo meta para el que está concebido y las socias, aunque no son pobres, tienen también limitaciones económicas para abrir más el número de personas a atender en el comedor, lo cual produce una brecha que afecta a la población vulnerable que no es atendida en los comedores. No obstante, se produciría, también, una situación crítica si se atendiera ampliamente a personas vulnerables en base al subsidio parcial del Estado, pues pondría en riesgo la sostenibilidad de los comedores populares. 104 5.2 Recomendaciones En función de los objetivos de este estudio de caso y del orden estructurado en el desarrollo de este trabajo, en esta sección del documento, se proponen algunas recomendaciones devenidas de los hallazgos y de las conclusiones consignadas en el ítem anterior. En tal sentido siguiendo el orden de los cuatro lineamientos abordados a lo largo de la tesis, se proponen las siguientes recomendaciones: Respecto al lineamiento 1: Cobertura de atención de los comedores populares del PCA, en relación a la población vulnerable Revisar los aspectos instrumentales, procedimentales y normativos utilizados en el PCA de manera que el nivel operacional que atañe a los comedores populares esté alineado con los objetivos y los grupos meta establecidos en la concepción del programa, configurando una cobertura que privilegie a los segmentos más vulnerables con necesidades alimenticias explicitas. Esta revisión, además de identificar los vacíos y sesgos en la batería de instrumentos en uso, tanto por el municipio como por las organizaciones sociales de base (fichas de registro, formatos de empadronamiento, plantillas de seguimiento y control, etc.), implica que sean ajustadas o remplazadas en aras de facilitar el objetivo de identificar e inventariar necesidades diferenciadas e información real idónea y practica de los potenciales usuarios del comedor. Lo anterior debe responder a la premisa de que los grupos vulnerables son prioritarios y por lo tanto no pueden ser relegados a la opción marginal de cupos residuales y de recursos marginales. Además, para que la cobertura sea coherente y abarcadora, debe responder a la premisa de que no puede haber divorcio entre los aspectos procedimentales y el enfoque programático. En cualquier caso, las iniciativas estatales dirigidas a población vulnerable que asumen como soporte de la política social una plataforma de acción de un 105 programa social en marcha, deberían respetar factores como la autonomía para generar espacios colaborativos que tengan como fin ampliar al máximo la cobertura de atención a los grupos vulnerables de alimentación deficitaria. Se requiere del Estado una determinación que promueva la autonomía de las mujeres, de otro modo los programas sociales estarían reproduciendo las inequidades sociales que han prevalecido consuetudinariamente en nuestra sociedad. Respecto al lineamiento 2: Focalización y selección de usuarios de los comedores populares del Programa Diferenciar los requisitos y condiciones establecidos para calificar a socias y beneficiarias de los requeridos a grupos vulnerables, esta diferenciación implica, también, adecuar el procedimiento para la inserción de grupos vulnerables, pues este estrato tiene dinámicas, necesidades y capacidades diferentes a las de las actuales socias y beneficiarias. La diferencia de requisitos y condiciones debe complementarse con una asignación de cupos que privilegie claramente como usuarios del comedor a los casos sociales. Para operativizar la focalización basada en requisitos y condiciones diferenciadas, es imprescindible contar con un inventario zonificado de necesidades que permitirá identificar y registrar al universo de personas con necesidades alimentarias, esto a su vez requiere del municipio provincial de Huaraz, el incremento de supervisores de campo (y su respectivo soporte logístico) de manera que la gestión no recaiga en una sola supervisora, sino que sea mucho más razonable el promedio de supervisoras por comedor, para alcanzar a atender con la misma oportunidad a 61 comedores. Entonces, para dar preferencia a la población más carente se requiere de voluntad política para implementar una estrategia acompañada de una metodología que aborde todo el ciclo que debe incluir la intervención, el monitoreo y la supervisión. Lo expuesto debe alinearse con los intereses diferenciados de los actores vinculados y con la normativa que legisla el funcionamiento de los comedores. 106 Desde el ente rector que orienta y decide la política pública social se deben ajustar los lineamientos estratégicos. Cualquier camino que se use para apuntalar y buscar mayor efectividad en los procesos de focalización de la población con necesidad alimentaria, causará una afectación al presupuesto del área social del Estado, lo cual implicaría reorientar los recursos que la política pública asigna a los distintos programas sociales o recurrir a otros rubros presupuestales del Estado con el fin de mejorar la alimentación de las personas con alto grado de vulnerabilidad. Respecto al lineamiento 3: Garantías de que usuarias ya seleccionadas son quienes deben ser atendidas en los comedores La revisión de elementos procedimentales, instrumentales y normativos deben garantizar la inserción de población vulnerable basado en la afinación, desarrollo y enfoque inclusivo para población vulnerable de los criterios de priorización y el ajuste normativo. El ajuste normativo debe ser explícito en no dejar a discrecionalidad de la organización social de base, decidir la aceptación o no de personas vulnerables en el comedor. Establecer bajo normatividad (no bajo discrecionalidad de socias) el incremento y redistribución de la cobertura del subsidio del Estado cuyo alcance actual (50) está dirigido a socias y beneficiarias, además, es insuficiente e inequitativo porque reduce dramáticamente la participación de personas vulnerables y la supedita a la buena voluntad de las socias que conforman la junta. No obstante, previamente, se debe resolver uno de los aspectos más críticos en el proceso de focalización, cual es, el arraigo y la autonomía de las organizaciones de mujeres que regentan los comedores populares. El respeto y valoración de estos aspectos de parte del Estado generara condiciones favorables para la inclusión de personas vulnerables. De todos modos, el punto más crítico seguirá siendo el aspecto financiero, para lo cual es imprescindible que el Estado explicite su responsabilidad de financiar los costos de cubrir las necesidades alimentarias de la población más vulnerable, no puede asignarse esta responsabilidad a las organizaciones de mujeres, más allá que de manera coordinada el Estado haga uso de la plataforma y de las 107 capacidades instaladas de los comedores para llegar a la población vulnerable, lo cual, por sí mismo, implicará una contribución importante de las mujeres al subsidio de la alimentación de personas vulnerables.. Respecto al lineamiento 4: Percepción de los actores sobre el funcionamiento de los comedores Estimar con rigor técnico que tan sostenibles en el tiempo son los comedores en función de los egresos e ingresos vigentes. En función de dichas estimaciones asumir las cargas y responsabilidades de los comedores respecto de la atención a casos especiales. En ningún caso, la organización social de base debería asumir la mayor parte del subsidio de atención a la población vulnerable, no solo porque no le corresponde, sino porque afectaría la sostenibilidad del comedor a mediano y largo plazo en tanto estarían consumiendo el capital de trabajo acumulado de los comedores. Tomar en cuenta y corregir las distorsiones que produciría la integración de población vulnerable, no sólo en los aspectos de sostenibilidad financiera, sino también en los aspectos programáticos y de estructura organizativa que están arraigados en el funcionamiento de los comedores. Es decir, el impacto que podría tener sobre la estructura de propiedad societaria del comedor; además, las derivaciones que podría acarrear en las relaciones interpersonales la interacción entre las personas denominadas casos especiales con familiares beneficiarios y socias. En adición a las recomendaciones anteriores, será importante desarrollar, como parte del enfoque del programa, mecanismos que procuren o al menos neutralicen la asignación dispar de roles que producen estereotipos con claras desventajas para las mujeres en las relaciones de genero a nivel comunitario y social. Ya que, aun cuando la integración de los comedores es esencialmente femenina, esos espacios suelen ser, de manera inconsciente, fuente de reproducción de los estereotipos señalados. 108 Dado que el PCA asume como enfoque la preservación de derechos, justicia y democracia, vendría bien activar esfuerzos estructurados y sistemáticos dentro del programa para neutralizar las inequidades a las que se han hecho referencia. 109 SECCIÓN DE REFERENCIAS 110 BIBLIOGRAFÍA ALCÁZAR, Lorena 2007 ¿Por qué no funcionan los programas alimentarios y nutricionales en el Perú? Riesgos y oportunidades para su reforma. En Investigación, políticas y desarrollo en el Perú. Grupo de análisis para el desarrollo (GRADE). Lima, pp. 185-234. 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Preguntas de investigación Variables 1. ¿En qué medida la cobertura de atención de los comedores  Cobertura de atención de los populares del PCA, responde a la comedores populares población vulnerable con  Necesidades alimentarias de la necesidades alimentarias del población vulnerable distrito de Huaraz? 2. ¿De qué manera el Programa de Complementación Alimentaria garantiza la adecuada focalización  Focalización de usuarios y selección de usuarios a ser  Selección de usuarios atendidos en los comedores populares? 3. ¿Cómo el PCA garantiza que las personas que ya han sido  Normativa y reglamentación de los seleccionadas como usuarias de los comedores populares vinculadas a comedores populares, son quienes la selección de usuarios realmente deben ser atendidas en (vulnerables) dichos comedores? 4. ¿Cuál es la percepción de los  Percepción de los actores principales actores involucrados en involucrados el programa respecto al  Funcionamiento de los comedores funcionamiento de los comedores populares populares? 118 Tabla: Definición de variables Variables Definición 1. ¿En qué medida la cobertura de atención de los comedores populares del PCA, responde a la población vulnerable con necesidades alimentarias del distrito de Huaraz?  La cobertura está referida a las metas establecidas por el programa para brindar el servicio alimenticio a la población vulnerable de una determinada Cobertura de atención de los circunscripción geográfica en función de comedores populares los recursos y las capacidades instaladas con que el programa cuenta para abarcar a la población a la que se intenta servir desde el programa social.  Referido a los requerimientos alimenticios de las personas vulnerables en función de las carencias estructurales que las Necesidades alimentarias de la condicionan a una vida precaria, con población vulnerable serias dificultades para abastecerse por sí mismos de los alimentos cotidianos necesarios para mantener una salud satisfactoria. 2. ¿De qué manera el Programa de Complementación Alimentaria garantiza la adecuada focalización y selección de usuarios a ser atendidos en los comedores populares?  Referido a los criterios sociales, económicos y políticos que se establecen en los programas sociales, con el fin de orientar hacia el segmento de población Focalización de usuarios más vulnerable de la sociedad, los servicios sociales que el programa brinda. El programa debe cumplir dichos criterios para que a los comedores populares no se filtren personas que no cumplen con 119 los criterios de focalización, lo cual provocaría dejar de atender a personas que si lo necesitan.  Referido a un proceso, basado en criterios, condiciones y requisitos pre establecidos y debidamente reglamentados, que se aplica a través de Selección de usuarios de los instrumentos de selección previamente comedores populares validados, a través de los cuales el programa escoge a los usuarios que serán atendidos en los comedores populares. 3. ¿Cómo el PCA garantiza que las personas que ya han sido seleccionadas como usuarias de los comedores populares, son quienes realmente deben ser atendidas en dichos comedores?  Referido a la normativa y la reglamentación establecida por el programa para efectuar tanto el proceso de selección como la legitimación de los Procedimiento y normativa para usuarios escogidos para ser atendidos en seleccionar personas vulnerable el comedor popular. La normativa debe que sean atendidas por el garantizar por la aplicación de comedor condiciones y requisitos que garanticen una selección que priorice a las personas más vulnerables de la zona donde operan los comedores. 4. ¿Cuál es la percepción de los principales actores involucrados en el programa respecto al funcionamiento de los comedores populares?  Referido a los puntos de vista y opiniones de los tres actores principales (usuarios, operadores y comité de gestión) sobre Percepción de actores cómo entienden e interpretan el involucrados funcionamiento de los comedores populares, respecto a la selección de usuarios, atención del servicio, etc. 120  Referido al servicio que prestan los comedores populares a los usuarios, en términos de la satisfacción de los usuarios Funcionamiento de los respecto a la ración alimenticia que comedores populares reciben, a la adecuada higiene, al respeto de los horarios, la calidad del menaje, el mantenimiento del equipamiento y la infraestructura. 121 Tabla: Definición de Indicadores para las variables. Variables Indicadores  Número de personas atendidas por el comedor  Variación anual de número de personas atendidas en los comedores populares  Grado de inclusión de mujeres como segmento vulnerable Cobertura de atención de los  Grado de inclusión de adultos mayores comedores como segmento vulnerable  Grado de inclusión de niños como segmento vulnerable  Grado de inclusión de indígenas como segmento vulnerable  Tipo de población que no es atendida en el comedor  Grado de necesidad proteica de los usuarios no atendidos  Grado de satisfacción de necesidad alimenticia de usuarios atendidos Necesidades alimentarias de la  Nivel de capacidad adquisitiva de población población vulnerable para acceder a alimentos  Nivel de salud de la población en relación a una insuficiente e inadecuada alimentación  Tipos de criterios establecidos para focalizar a usuarios de los comedores  Grado de cumplimiento de criterios y Focalización de usuarios requisitos establecidos de la población vulnerable  Nivel de cumplimiento de las políticas públicas para focalizar usuarios 122  Periodo de selección de usuarios  Grado de aceptación de personas aceptadas respecto al total de la demanda Selección de usuarios de los  % de personas seleccionadas por rango comedores populares de edad  % de personas seleccionadas según sexo  % de personas seleccionadas según procedencia rural o urbana  Grado de participación del comité en la identificación de criterios, condiciones y requisitos para la selección de usuarios del comedor  Nivel de involucramiento del Comité en el Funciones de los comités de proceso de selección de usuarios gestión vinculadas a la selección  Grado de seguimiento del comité para de usuarios verificar el cumplimiento de las reglas y criterios en la selección de usuarios  Tipo de sanciones aplicadas por una selección inadecuada de usuarios del comedor  Grado de satisfacción de los usuarios atendidos respecto al funcionamiento del comedor (calidad del menú, horarios, higiene, confortabilidad del comedor, horarios)  Grado de satisfacción de los ejecutores Percepción de actores del programa respecto al funcionamiento involucrados del comedor (calidad del menú, horarios, higiene, confortabilidad del comedor, horarios)  Grado de satisfacción de los miembros del comité de gestión respecto al funcionamiento del comedor (calidad del menú, horarios, higiene, confortabilidad 123 del comedor, horarios)  Numero de raciones por semana que recibe cada usuario  Número de raciones diarias que produce el comedor  Periodo de variación del menú  Numero de potajes que componen el menú diario  Grado cumplimiento de programación  Funcionamiento de los respecto a abastecimientos de insumos comedores populares del comedor  Grado de cumplimiento de horarios  Grado de preservación de la higiene en la atención  Nivel de conservación y mantenimiento del menaje y equipamiento  Grado de mantenimiento de la infraestructura del comedor  Frecuencia de variación del menú 124 ANEXO 2: GUIA DE PREGUNTAS DE ENTREVISTAS A ACTORES DE COMEDORES POPULARES DE HUARAZ ENTREVISTA A LAS SOCIAS Y BENEFICIARIOS DE LOS COMEDORES POPULARES PARA LA TESIS: FOCALIZACION Y VULNERABILIDAD EN LOS COMEDORES POPULARES DEL PROGRAMA DE COMPLEMENTACIÓN ALIMENTARIA DE HUARAZ Nombre de entrevistada …………………............................ Edad…… Sexo….. Actividad a la que se dedica……………………..…….…… Fecha……….….…… Es socia o beneficiario del programa desde ………………………………………… Nombre de la organización del comedor: ……..……………………………… Pregunta de investigación No 1: ¿En qué medida la cobertura de atención de los comedores populares del PCA, responde a la población vulnerable con necesidades alimentarias del distrito de Huaraz? 1. ¿Desde cuándo forma parte del programa? 2. ¿Cómo hizo para entrar al programa? 3. ¿Se le exige alguna condición para permanecer en el programa o si usted quiere sigue, si usted quiere se retira? Si la respuesta es SI, ¿Cuáles?: Si No 4. ¿Qué pasa si una vez dentro del programa su situación económica mejora? 5. ¿Usted ha sido socia del comedor siempre, o ha salido y vuelto a entrar más de una vez? Si No Si la respuesta es NO, ¿Cuántas?: 125 6. ¿Conoce a vecinos suyos que están en condición de vulnerabilidad pero que no han sido seleccionados como casos especiales? En caso de respuesta Si, ¿Por qué?: Si No 7. ¿Cuántos miembros de su familia son beneficiarios del comedor? Relación familiar con Ud.: No 8. ¿Cuáles son las principales necesidades que usted tiene en su vida diaria? 9. ¿Cuáles considera que son sus principales necesidades alimentarias? 10. ¿De esas necesidades alimentarias todas o en parte están siendo cubiertas por el programa? ¿Cuáles?: Si No 11. ¿Cómo se proveía de alimentos antes de ingresar al comedor? Pregunta de investigación No 2: ¿De qué manera el Programa de Complementación Alimentaria garantiza la adecuada focalización y selección de usuarios a ser atendidos en los comedores populares? 1. ¿Usted cumplía con todos los requisitos que se pedían para ser socio o usuario del comedor? ¿Cuáles? Si No 2. ¿Tuvo dificultad para conseguir o presentar algún requisito? ¿Cuáles? Si No 126 3. ¿Está usted de acuerdo con todos los requisitos que solicitan? ¿Cuáles?: Si No 4. ¿La organización del comedor identifica e integra a las personas necesitadas de alimentación del sector como casos especiales? En caso de respuesta Si, ¿Cuántos? En caso de respuesta Si, ¿Cómo? Si No En caso de respuesta No, ¿Por qué? 5. ¿Conoce usted a personas con posibilidades de satisfacer sus necesidades alimenticias por su cuenta, que sin embargo son usuarias del comedor? Si No En caso de respuesta Si, ¿Cuántos? 6. ¿Conoce usted a personas quienes sin, tener posibilidades de satisfacer sus necesidades alimenticias por su cuenta, sin embargo, no son atendidas en el comedor? Si No En caso de respuesta Si, ¿Cuántos? Pregunta de investigación No 3: ¿Cómo el comité de gestión del programa garantiza que las personas seleccionadas como usuarias de los comedores populares, son quienes realmente deben ser atendidas en dichos comedores? 1. ¿Cómo se seleccionan a los beneficiarios o casos especiales? 2. ¿Si su familia es numerosa, con qué criterio se escoge a unos en vez de otros? 3. ¿La supervisora del programa viene a verificar la situación del comedor? Si No En caso de respuesta Si, ¿Cada cuánto tiempo?: 127 4. ¿Conoce de alguna persona que ha sido eliminada del programa? En caso de respuesta Si, ¿Por qué?: Si No Pregunta de investigación No 4: ¿Cuál es la percepción de los principales actores involucrados en el programa respecto al funcionamiento de los comedores populares? 1. ¿Cuál es el grado de satisfacción del funcionamiento del comedor? Respecto a: Calidad del menú Horarios Higiene Confortabilidad del comedor Otros 2. ¿Con que frecuencia varía el menú? 3. ¿Cuántos potajes componen el menú diario? 4. ¿Qué criterios se usan para establecer el menú diario? 128 ENTREVISTA A OPERADORES DE LOS COMEDORES POPULARES PARA LA TESIS: FOCALIZACION Y VULNERABILIDAD EN LOS COMEDORES POPULARES DEL PROGRAMA DE COMPLEMENTACIÓN ALIMENTARIA DE HUARAZ Entrevistado ……………………………....................... Edad……. Sexo…… Profesión…………………………………………….………… Fecha…………...…… Vinculado al programa desde…………………………………………………………. Pregunta de investigación No 1: ¿En qué medida la cobertura de atención de los comedores populares del PCA, responde a la población vulnerable con necesidades alimentarias del distrito de Huaraz? 1. ¿Cómo se establecen las metas del programa? 2. ¿Cada cuánto tiempo se integran nuevos beneficiarios al comedor? 3. ¿Cuál es el proceso para seleccionar beneficiarios 4. ¿Cuáles son los requisitos, condiciones y criterios para seleccionar a los beneficiarios? 5. ¿Cómo se monitorea el cumplimiento de metas del programa? 6. ¿Cuántas raciones alimenticias se reparten por día? 7. ¿Existe atención diferenciada en términos de menú o dieta para los usuarios en función de su edad, u otro criterio? ¿Por qué? Si No 129 Pregunta de investigación No 2: ¿De qué manera el Programa de Complementación Alimentaria garantiza la adecuada focalización y selección de usuarios a ser atendidos en los comedores populares? 1. ¿Cómo se socializa a la población objetivo el proceso de selección de beneficiarios? 2. ¿Cuál es la fuente de los datos para inventariar a los potenciales beneficiarios? 3. ¿Existe algún registro de empadronados de población vulnerable potencial usuaria del comedor? En caso de respuesta Si, ¿Cómo se administra ese padrón? Si No (actualización, verificación de registros, etc.)? 4. ¿Se asignan cupos a grupos según su condición de vulnerabilidad (mujeres jefas de hogar, tercera edad, niños menores de 12 años, procedencia rural)? En caso de respuesta Si, ¿Se respetan los cupos asignados a los grupos vulnerables? Si No En caso de respuesta No, ¿Por qué no se respetan los cupos? 5. ¿Qué medios de verificación usa el programa para detectar si el comedor atiende a personas que no cumplen los requisitos ni condiciones para ser usuarios del comedor? 6. ¿Cuántas personas que no cumplen requisitos ni condiciones han sido seleccionadas como usuarios durante los últimos 4 años? 130 Pregunta de investigación No 3: ¿Cómo el comité de gestión del programa garantiza que las personas seleccionadas como usuarias de los comedores populares, son quienes realmente deben ser atendidas en dichos comedores? 1. ¿Qué instrumentos de registro se utilizan para identificar si los usuarios seleccionados están siendo atendidos? 2. ¿Qué información recogen los instrumentos de registro de usuarios atendidos? 3. ¿Se han detectado problemas en los registros de usuarios atendidos? En caso de respuesta Si, ¿Qué tipos de problemas? Si No 4. ¿Cuántos casos de usuarios seleccionados filtrados han sido detectados y separados del programa? 5. ¿Qué otras medidas correctivas se aplican para resolver los problemas detectados? Pregunta de investigación No 4: ¿Cuál es la percepción de los principales actores involucrados en el programa respecto al funcionamiento de los comedores populares? 2. ¿Cuál es el grado de satisfacción respecto al funcionamiento del comedor respecto a? Calidad del menú Horarios Higiene Confortabilidad del comedor Otros 131 3. ¿El local donde funciona el comedor es propio o alquilado? ¿Costo? 4. ¿Cuántas raciones diarias produce el comedor? 5. ¿Cuál es el nivel de cumplimiento de la programación del abastecimiento de insumos del comedor? 6. ¿Cuál es el nivel de conservación y mantenimiento del menaje y el equipamiento del comedor? 132 ENTREVISTA A MIEMBROS DEL COMITÉ DE GESTION DE LOS COMEDORES POPULARES PARA LA TESIS: FOCALIZACION Y VULNERABILIDAD EN LOS COMEDORES POPULARES DEL PROGRAMA DE COMPLEMENTACIÓN ALIMENTARIA DE HUARAZ Entrevistado ……………………….......................... Edad..…… Sexo……… Profesión…………………………… Rol en el Comité ………… Fecha……….… Vinculado al Programa desde …………… ……………………………………………. Pregunta de investigación No 1: ¿En qué medida la cobertura de atención de los comedores populares del PCA, responde a la población vulnerable con necesidades alimentarias del distrito de Huaraz? 1. ¿Cómo está conformado el Comité de gestión? 2. ¿Por qué los comedores funcionan como sociedades y los beneficiarios son familiares de los socios? 3. ¿Qué criterios se usan para aceptar la demanda de una organización para constituir un comedor popular? 4. ¿Qué pasa con las personas vulnerables de la zona que no son familiares de los socios del comedor? 5. ¿El programa participa en la identificación de la población vulnerable que podría ser atendida por el comedor como casos especiales? Si la respuesta es SI, ¿Cómo participa? Si No Si la respuesta es NO, ¿Se monitorea la identificación por parte del comedor? 6. ¿Cómo identifican las necesidades alimenticias de la población vulnerable? 133 7. ¿Cómo definen la dieta alimenticia de los usuarios del comedor? Pregunta de investigación No 2 ¿De qué manera el Programa de Complementación Alimentaria garantiza la adecuada focalización y selección de usuarios a ser atendidos en los comedores populares? 1. ¿Cuál es el perfil de las personas que seleccionan a los usuarios del comedor? 2. ¿Cómo se escogen o identifican a las personas que seleccionan a los beneficiarios del comedor? 3. ¿Se pondera de manera diferenciada los criterios para calificar a candidatos a usuarios del comedor? En caso de respuesta Si, ¿Qué criterios son más prioritarios? Si No 4. ¿Se asignan cupos a grupos según su condición de vulnerabilidad (mujeres jefas de hogar, tercera edad, niños menores de 12 años, procedencia rural)? En caso de respuesta Si, ¿Se respetan los cupos? Si No En caso de respuesta No, ¿Por qué? Pregunta de investigación No 3: ¿Cómo el comité de gestión del programa garantiza que las personas seleccionadas como usuarias de los comedores populares, son quienes realmente deben ser atendidas en dichos comedores? 1. ¿Existe algún instrumento de verificación que garantiza que los usuarios han sido adecuadamente seleccionados? En caso de respuesta Si, ¿Cómo funciona? Si No ¿Cuántas veces ha sido aplicado el instrumento? 134 2. ¿Está reglamentada la suspensión o expulsión de usuarios si faltan al código de conducta? En caso de respuesta Si, ¿Cuántos usuarios han sido Si No suspendidos o expulsados? 3. ¿Se dan cursos de capacitación para los diferentes actores para respetar y hacer respetar la convivencia y contribuir a la buena marcha del comedor? En caso de respuesta Si, ¿Cuántos y cuáles? Si No 4. ¿Cuántos casos de usuarios seleccionados filtrados han sido detectados y separados del programa? 5. ¿Qué otras medidas correctivas se aplican para resolver los problemas detectados? 6. ¿Cuál es el nivel de quejas que se presentan por temas de selección de usuarios? Pregunta de investigación No 4: ¿Cuál es la percepción de los principales actores involucrados en el programa respecto al funcionamiento de los comedores populares? 7. ¿Cuáles son las facilidades que hacen que el programa funcione bien? 8. ¿Cuáles son los obstáculos que deben ser superados para que el programa funcione mejor? 9. ¿Cuál es el grado de satisfacción del funcionamiento del comedor? Respecto a: Calidad del menú Horarios Higiene Confortabilidad del comedor Otros 135 ANEXO 3: PLANTILLAS DE REGISTRO DE INFORMACION DE COMEDORES 136 137 138 139 140 ANEXO 4: REGISTRO DE FOTOS Comedores populares del PCA en el distrito de Huaraz Equipos y utensilios en los comedores populares del distrito de Huaraz 141 Registros administrativos y formatos usados en el PCA de Huaraz Atención en los comedores populares del distrito de Huaraz 142 Preparación de alimentos en los comedores populares del distrito de Huaraz 143