Escuela de Posgrado
Maestría en Derecho Constitucional
“LA INFLUENCIA LIBERAL EN EL PENSAMIENTO
CONSTITUCIONAL PERUANO Y EN LAS CONSTITUCIONES
DEL SIGLO XX”
Tesis para optar el grado académico de Magíster en
Derecho Constitucional que presenta:
Autor: RAFAEL MANUEL RUÍZ HIDALGO
Miembros del Jurado:
ENRIQUE MARTÍN, BERNALES BALLESTEROS (Asesor)
JOSÉ FRANCISCO, GÁLVEZ MONTERO-Presidente
JOSÉ FÉLIX, PALOMINO MANCHEGO-Tercer Miembro
Lima, 2014
i
A mi esposa Rocío
y mis hijas, Geraldine y Fiorella,
la fiel inspiración de todos mis días.
Y a mi maestro Enrique Bernales, por sus
enseñanzas y la pasión por el Derecho
Constitucional.
ii
Resumen
El objetivo general de la presente investigación es el estudio de las
fuentes ideológicas y modelos políticos jurídicos que han influido en la
formación del pensamiento constitucional en la conservación o cambio de las
constituciones peruanas principalmente del siglo XX.
La metodología empleada se ha basado en el estudio comparativo del
pensamiento constitucional del siglo XX y el análisis sistemático de sus fuentes,
modelo y especificaciones. El resultado más importante es que el pensamiento
constitucional de predominio liberal influyó en la conservación o cambio de los
textos constitucionales en relación con las corrientes doctrinarias y las
tendencias relevantes al uso en el Perú del siglo XX. En los inicios y durante el
siglo XX se tuvo al liberalismo, influyendo además el pensamiento
modernizador e identitario, desembocando este último en la primacía por lo
económico. A finales del siglo XX se gestó el neoliberalismo cuyo espíritu se
vio plasmado en la Constitución de 1993.
El escenario histórico del Perú durante el siglo XX inspiró el pensamiento
constitucional para proponer un modelo político, económico, de participación
ciudadana, de descentralización y regionalización. El antecedente ideológico se
encuentra en las corrientes liberales que llegaron al Perú del siglo XVIII. Este
jugó un rol importante para la libertad de imprenta y la difusión de las ideas
favorables a la emancipación. El pensamiento constitucional liberal influyó en el
desarrollo de las constituciones en el Perú del Siglo XX. Las cartas políticas de
1920, 1933, 1979 y 1993 tienen diferencias en cuanto a cómo integrar,
gobernar y orientar el desarrollo en el Perú, pero el liberalismo será siempre la
fuente de inspiración, pero en interpretaciones más abiertas la participación, la
inclusión y la distribución en una carta y no proclives a un conservadurismo
tanto en lo político como en lo económico. Para las exigencias del siglo XXI
configuran demandas que llevan a la búsqueda de nuevas fuentes que
inevitablemente se exponen en una constitución nueva.
iii
LA INFLUENCIA LIBERAL EN EL PENSAMIENTO CONSTITUCIONAL PERUANO Y
EN LAS CONSTITUCIONES DEL SIGLO XX
Dedicatoria
Resumen
Introducción
I
ii
1
Capítulo 1: Escenario histórico del siglo XIX y rasgos
constitucionales
9
1.1. Antecedentes
1.2. El Derecho Constitucional del siglo XIX
1.2.1. La Constitución de 1823
1.2.2. La Constitución de 1826
1.2.3. La Constitución de 1828
1.2.4. La Constitución de 1834
1.2.5. La Constitución de 1839
1.2.6. La Constitución de 1856
1.2.7. La Constitución de 1860
1.2.8. La Constitución de 1867
9
16
19
24
25
27
28
32
35
39
Capítulo 2: Escenario Histórico del Siglo XX
45
2.1. Los inicios del siglo XX
2.2. Períodos históricos del Perú y las Constituciones del Siglo XX
2.2.1. La República Aristocrática y los Gobiernos Civilistas (1899-
1919)
2.2.1.1. El Apogeo Civilista y la Constitución de 1920
2.2.1.2. Las corrientes autoritarias y la Constitución de 1933
2.2.1.3. La dominación oligárquica (1939-1945)
2.2.2. Las Aperturas Democráticas (1945-1948) y (1956-1968):
2.2.2.1. El factor popular y los partidos políticos
2.2.2.2 La Represión dictatorial
2.2.2.3 El Odriísmo
2.2.3. Dictadura militar, populismo y democratización (1969-1990)
2.2.3.1 La escena Política y La Constitución de 1979
2.2.4. Populismo militar del Fujimorismo y La Constitución de 1993
2.2.5. Recuperación Democrática
2.3. La escena Política en el uso de las instituciones jurídicas de la
Constitución.
45
50
50
54
66
72
75
75
81
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87
88
97
102
103
iv
2.3.1. Estructura del Estado
2.3.2. Ciudadanía, sufragio y sistema electoral
2.3.3. La administración de justicia
2.3.4. El régimen económico
2.3.5. La descentralización
105
112
116
120
125
Capítulo 3: Pensamiento Constitucional en el Perú del Siglo XX
132
3.1. Realidad política e intelectual en el Perú del Siglo XX.
3.1.1. El Positivismo en el Perú de inicios del Siglo XX
3.1.2. Las Asambleas Constituyentes
3.1.3. Los Debates Constituyentes
3.1.4. Tendencias constitucionales
3.2. Los Pensadores en el Derecho Constitucional del Siglo XX
3.2.1. Mariano Hilario Cornejo Zenteno y su Tesis “El Gobierno
Parlamentario”
3.2.1.1 El Gobierno Parlamentario
3.2.2. La obra y el pensamiento constitucional de Manuel Vicente
Villarán
3.2.3. Toribio Alayza y Paz Soldán: “El Derecho Constitucional
General y del Perú” y el “Derecho Constitucional
Comparado”.
3.2.4. Víctor Andrés Belaunde: “El Debate constitucional”
3.2.5. El Pensamiento Constitucional de Lizardo Alzamora Silva
3.2.6. Mario Alzamora Valdez y su Filosofía del Derecho en el Perú
3.2.7. La obra y el pensamiento de Raúl Ferrero Rebagliati:
“Ciencia Política, Teoría del Estado y Derecho Constitucional
3.2.8. José Carlos Pareja Paz Soldán y su tratado de Derecho
Constitucional Peruano
3.2.9 Pensamiento Constitucional y obra de Domingo García
Belaunde
3.2.10. Pensamiento Constitucional y obra de Alfredo Quispe Correa
3.2.11. Enrique Bernales Ballesteros: Aspectos relevantes del
Derecho Constitucional y la Ciencia Política
3.2.12. El pensamiento constitucional y obra de Marcial Rubio
Correa
3.2.13.Pensamiento constitucional y obra de César Rodrigo Landa
Arroyo
3.3. La Pontificia Universidad Católica del Perú y su aporte a los estudios
y desarrollo del Derecho Constitucional del Siglo XX.
3.4. Interpretación y aplicación de la Constitución del Siglo XX
3.3.1. Por los protagonistas de la acción política
3.3.2. Por los operadores políticos
3.3.3. Por los órganos jurisdiccionales
133
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215
221
223
231
238
Capítulo 4: Influencia del pensamiento constitucional en el
desarrollo de la Constitución en el Perú del siglo XX
243
4.1. El pensamiento constitucional y el desarrollo de la Constitución
4.2. Eficacia en la protección de los derechos fundamentales
243
251
v
4.3. ¿El Perú necesita una nueva constitución para el siglo XXI?
4.3.1. La reforma constitucional de la Constitución de 1993
4.4. La Constitución que el Perú necesita
4.4.1. Fuentes Constitucionales
4.4.2. El modelo político de la Constitución del Siglo XXI
254
255
258
260
262
Conclusiones
265
Bibliografía
268
1
Introducción
El Estado es la expresión orgánica de la autoridad socialmente
consentida en el que coexisten formas predominantes de poder en la
política, que provienen de la relación entre diversas fuerzas globales de la
sociedad, cuya interacción le da vida a cada forma. En el Estado
contemporáneo, originado por el sistema capitalista, la relación de tales
fuerzas globales es favorable a la clase burguesa controladora del sistema
de producción. 1 Pero el pensamiento constitucional está presente en la
evolución de estas relaciones sociales porque existe la necesidad de
comprender sus efectos en las estructuras del Estado o, si por el contrario,
este ha respondido solo a la instrumentación histórica para dar fundamento a
la dominación de clase:
“En la evolución de los últimos cuatro siglos, el Estado ha devenido en
organismo que reclama para sí el uso legítimo de la fuerza, de la
coacción. Se convierte, por tanto, en el instrumento óptimo para
dominar la sociedad, pero no abstractamente, sino al servicio de las
clases dominantes, aunque esta situación es ocultada por los
aparatos de legitimación ideológica a su disposición”. 2
Un régimen Constitucional es pues un fenómeno que se da en un
momento social caracterizado por la historia. De allí nace la necesidad de
ubicar este fenómeno en el momento que le dio origen. Como diría Alayza y
Paz Soldán (1920):
1
Rubio Correa, Marcial; Bernales Ballesteros, Enrique (1988). Constitución y Sociedad
Política. Lima: Editorial Mesa Redonda. p.12.
2
Ibídem, p.13.
2
“En el fondo, no es sino únicamente colocar cada Institución dentro
del medio que la ha generado, para recoger las palpitaciones que le
dan vida, porque esto es estudiar las leyes en su espíritu y no
solamente en su articulado expreso, es conveniente investigar el
pensamiento que tuvo el legislador”.3
No es posible, pues, ser ajenos al pensamiento político del momento
social que le correspondió, en especial, de quienes dirigen a los pueblos.
Éstos reciben la influencia de su medio en sus pensamientos, que luego han
de ser traducidos en la Constitución.
El pasado del derecho nos otorga la prueba más definitiva en cuanto a
una sociedad se refiere, es pues resultado de un intercambio de ideas y
acciones en un tiempo determinado que permite un conocimiento certero de
la época a la cual este derecho pertenece. No se trata simplemente de una
sucesión de códigos y leyes, éste se expresa en hechos, personas y
situaciones a las cuales ha de aplicarse un derecho vigente propio de ese
tiempo:
“Pero el derecho no vigente, o sea, el derecho en cuanto pasado, no
es sólo la norma, sino el conjunto de hechos que se mueve alrededor
de la norma y con la cual forma una unidad. Si bien la ciencia jurídica
o ciencia del derecho estudia las normas y en consecuencia se centra
en ellas, el derecho como experiencia -dentro del cual se da el
complejo normativo-, es mucho más amplio, incluye un flujo social en
donde precisamente la norma se desenvuelve, desarrolla y aplica.
Así, considerando el derecho en cuanto pasado, su historia no es la
historia de la norma y su aplicación, sino la historia del flujo
normativo que condensa derecho y entorno social en el cual ha vivido.
Se trata, en consecuencia, de una experiencia que precisamente
3
Alayza y Paz Soldán, Toribio (1928). Derecho Constitucional General y del Perú. Lima.
Empresa Editora “Cervantes”. p. 4.
3
permite un conocimiento global y que, en cuanto histórica, es masa
social que atraviesa una porción de tiempo en unidad de processus”.4
De aquí nace además tener en claro qué es Derecho, el cual para el
presente estudio, luego de revisadas varias acepciones, se toma la ofrecida
por Rubio y Bernales (1988):
“El Derecho es una de las formas que asume la cristalización de las
relaciones sociales; es su formalización jurídica. Es, por tanto, una
forma particular de expresión de las relaciones de poder y, por ello, un
aspecto constitutivo del Estado (como relación social). Lo jurídico es
una modalidad particular de manifestación y realización de los
intereses de clase, al mismo tiempo que realiza, de manera particular,
las funciones generales del poder político en sus dos componentes
básicos: dominación y dirección, coacción y hegemonía”. 5
De otro lado, la historicidad del Derecho como una de sus
características principales se destaca por su existencia como tal permanente
en el tiempo, su construcción o reconstrucción conforme al tiempo en el que
se da, conforme a una coyuntura histórica que además se transforma con él,
y por su relativa existencia futura porque todo derecho se transforma en el
tiempo o desaparece con la civilización que le dio origen.6 En este sentido,
Historia constitucional “es el nombre de una disciplina histórica que estudia
el pasado en relación con el desarrollo constitucional de un pueblo”.
La Constitución histórica “es un concepto en cierto sentido categorial, y que
da a entender la existencia de líneas de tendencia que configuran una
manera de ser de una determinada comunidad política y que se ha formado
en el transcurso del tiempo”. 7
4
García Belaúnde, Domingo (2009). Bases para la historia constitucional del Perú. Boletín
mexicano de derecho comparado. Número 98.p. 374
5
Rubio Correa, Marcial; Bernales Ballesteros, Enrique. Ob. Cit., p.13.
6
García Belaúnde, Domingo. Ob. Cit. pp. 369-407.
7
Ibídem.
4
De esta manera, la Ley y el derecho, han de ser el instrumento por
excelencia de la legitimación social a través de la ideología liberal,
dominante hace dos siglos de historia. La legalidad ligada a la legitimidad
será igualmente un recurso frecuente en el orden social establecido:
“El derecho cumple así la función de sostenimiento y estabilidad de
las instituciones burguesas, contribuyendo a internalizar los valores de
la ideología liberal en vastos sectores de la población. En este
sentido, el derecho contribuye a generalizar la apariencia de la
igualdad y a generar un consenso en torno a ella. Es por tanto un
instrumento fundamental en la función ideológica de hacer aparecer al
Estado como el garante y representante del “bien común”, es decir de
los intereses generales”.8
Importante es contar con una definición operativa de la Constitución,
la cual se extrae de un pensador del siglo XX como las que nos ofrece
Bernales (1988):
“(…) la Constitución es un instrumento que corresponde a la
organización moderna del Estado y mediante el cual se expresan
fundamentalmente las relaciones de poder en la sociedad en un
determinado momento, valiéndose para ello de la formalización
jurídica que todo acto de derecho contiene. La constitución formaliza,
a nivel jurídico, aspectos centrales de la vida político-social tales
como la organización de las relaciones socioeconómicas básicas, la
organización del Estado y el territorio, los derechos y garantías
personales, etc. En esta perspectiva, la Constitución tiene como sello
particular el ser mandato jurídico formal e imperativo, y por tanto
inherente a las funciones tuitivas y coactivas del Estado. Pero al
8
Rubio Correa, Marcial; Bernales Ballesteros, Enrique. Ob. Cit., p.14
5
mismo tiempo y revestida por lo jurídico, la Constitución tiene una
naturaleza política y en su contenido se expresan grados y niveles de
articulación política entre las clases y sectores sociales. Más allá de
los acuerdos, concesiones y consensos que en cada constituyente
permiten la dación de la Constitución, ésta se orienta en función de
los intereses políticamente dominantes, cuidando de presentarlos
como intereses generales de la sociedad en su conjunto. De esta
manera a su pretensión de legalidad de base, la Constitución añade
otro elemento indispensable para su vigencia: el consenso”. 9
En este estudio además se quiere esbozar el pensamiento en torno al
Derecho Constitucional que trata de los principios jurídicos a que debe
sujetarse la organización de un país. Su importancia y utilidad de estudio
radica en:
“Si la suerte del hombre y los altos destinos de la humanidad se hallan
comprometidos en la organización de las naciones, mientras sean
más claras y exactas nuestras ideas, mientras comprendamos mejor
los principios de aquella organización, habrá más garantías de orden,
de felicidad y progreso en la sociedad”. 10
Como puede notarse en cualquier revisión histórica, en esta
investigación se han encontrado diversas posturas que varían unas de otras
en el contexto que le tocó vivir a cada pensador del siglo XX. En todo caso,
se ha procurado comprender todas ellas en el contexto peruano.
Otra de las precisiones necesarias gira en torno al Derecho
Constitucional del Perú que tomaremos como el estudio de la manera en la
cual se organiza nuestro régimen político y nuestras instituciones
9
Ibídem, p.11.
10
Silva Santisteban, José (1859). Curso de Derecho Constitucional. Lima. Imprenta del
autor. p X.
6
constitucionales; cómo funciona su maquinaria y, al mismo tiempo, cuáles
son los derechos políticos que se reconocen a las personas que habitan en
el país, sean peruanos o extranjeros. Bien lo define Alayza y Paz Soldán
(1928), Derecho Constitucional es:
“el estudio, pues de la arquitectura de nuestra organización política,
de nuestros órganos políticos, al mismo tiempo que el estudio del
derecho de nuestros ciudadanos, y quienes no lo son, de todos los
habitantes del Perú; a qué condiciones están sometidas sus
garantías, derechos y obligaciones con el Estado. Este estudio está
contenido no solamente en la Constitución del Estado, sino también
en ciertas leyes. La Constitución del Estado traza a grandes rasgos
las instituciones”. 11
De esta forma, queda clara también la ruta que se sigue en todo el
estudio.
Respecto al contenido del Derecho Constitucional del Perú, además
del texto constitucional, la labor más extensa ha consistido en situarla en su
momento histórico y filosófico, por el conflicto de intereses reinante en el
siglo XX y por la divergencia social y sus factores, porque se reconoce
además que el Derecho Constitucional es “el estudio de las Constituciones
del Estado, pero no solamente de su texto, sino de su espíritu, de su por
qué, de su momento histórico, al mismo tiempo que de las leyes Orgánicas”
(Alayza, 1928, p. 4).12 Por lo tanto, su estudio es de importancia porque “(…)
aprender derecho constitucional supone una fuerza transformadora de cada
realidad nacional, que puede traer consigo un elemento de integración y
desarrollo a nivel regional y/o universal” (Álvarez, 2009, p. 8). 13
11
Alayza y Paz Soldán, Toribio. Ob. Cit., p. 3.
12
Ibídem, p. 4.
13
Álvarez Miranda, Ernesto (2009). El Derecho Constitucional en la formación del abogado.
X Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. Lima: Instituto Iberoamericano de
Derecho Constitucional. Asociación Peruana de Derecho Constitucional, p. 8.
7
En el sentido expuesto, el tema central de la presente tesis es el
análisis comparado del pensamiento constitucional peruano del siglo XX. El
problema propuesto: ¿De qué manera influyó el liberalismo en el
pensamiento constitucional y en la conservación o cambio del texto
constitucional en relación con las corrientes doctrinarias y las tendencias
relevantes al uso en el Perú del siglo XX? Se eligió el tema porque la
bibliografía peruana en Historia Constitucional es escasa, debido al azaroso
desarrollo político y constitucional del Perú y por la carencia de fuentes
primarias que faciliten la investigación en esta línea.
De este modo, la tesis pretende ser un aporte al estudio del
pensamiento constitucional peruano del siglo XX. En ella, se realiza un
análisis jurídico desde el pensamiento constitucional que nos aproxima a
comprender la realidad peruana en sus motivaciones, raíces y proyecciones
vinculadas a la más profunda y contradictoria problemática social, política y
económica del Perú.
Particularmente, se considera que este tema es trascendente por
motivos diversos: permite el conocimiento histórico del Derecho
Constitucional; se ocupa de aspectos ideológicos políticos no
suficientemente trabajados en la Historia del Derecho Constitucional en el
siglo XX; y quiere ser un aporte para la bibliografía nacional del derecho
constitucional peruano.
Asimismo, la tesis tiene importancia teórica como práctica, por cuanto
los interesados en el derecho constitucional peruano a nivel nacional e
internacional requieren de materiales que les permitan conocer el Derecho
Constitucional del mundo occidental y su aplicación en el Perú.
8
El primer capítulo refiere los antecedentes del constitucionalismo
peruano en el siglo XIX como sustrato histórico de cara al siglo XX, cuya
continuidad y ruptura son dos factores presentes en todo proceso de cambio.
El segundo capítulo describe el escenario histórico del Perú durante el
siglo XX, desde la realidad social, política y económica que llevó a proponer
un modelo político, económico, de participación ciudadana, de
descentralización y regionalización.
El tercer capítulo analiza el pensamiento constitucional; a partir de la
revisión de los debates de las constituciones de 1920, 1933, 1979 y 1993; y
muestra cómo este se plasma en una propuesta que da forma a un modelo
constitucional sistematizado y funcional a la escena política.
El cuarto capítulo describe y comenta la manera en que el
pensamiento constitucional influyó en el desarrollo de la Constitución en el
Perú del Siglo XX, expresadas en las cartas políticas de 1920, 1933, 1979 y
1993; otorgándole en cada una de ellas una identidad precisa al texto
constitucional y formula la necesidad de una nueva constitución para el siglo
en curso.
Finalmente, se tienen las conclusiones emanadas de este estudio.
Lima, marzo de 2014.
9
Capítulo 1
ESCENARIO HISTÓRICO DEL SIGLO XIX Y RASGOS
CONSTITUCIONALES
1.1. Antecedentes
Al desarrollo constitucional del Perú, anteceden hechos históricos que le
darán origen y forma, situados inclusive antes de la Independencia:
“La primera etapa dependiente, que en rigor es pre-historia
constitucional, se inicia en 1780, porque en esa época empieza la
agitación doctrinaria y guerrera, de diversas élites, criollas e
indígenas, que aspiran para el territorio del Perú una vida
independiente, autogobernada y sin vínculo alguno con la metrópoli.
En lo guerrero, hay que destacar la rebelión notable de Tupac Amaro;
en lo segundo, el texto precursor de Juan Pablo Vizcardo y Guzmán,
titulado «Carta a los españoles americanos», de 1792. En esta etapa
germina la idea independentista en diversos sectores, lo cual
10
encuentra eco en publicaciones y rebeliones que son sofocadas por la
autoridad virreinal desde Lima”. 14
Al término del siglo XVIII, el país contaba solamente con siete intendencias
(Arequipa, Ayacucho, antes llamado Huamanga, Cuzco, Junín, antes
llamado Tarma, Libertad, antes llamado Trujillo, Lima y Puno), en un intento
de reagrupar las demarcaciones que luego pasarían a ser los nuevos
departamentos; las cuales se dividían en partidos, con un total de 53; y los
partidos se dividían a su vez en parroquias. Al frente de las intendencias se
encontraba un intendente; al frente de los departamentos se instaló un
presidente. Los partidos se convirtieron en provincias, y los jefes de los
partidos pasaron a ser los subprefectos. Finalmente, las parroquias se
convirtieron en distritos, que pasaron a ser manejados por gobernadores. 15
La población nacional según el censo de 1791, descontada la mayor parte
de la Amazonía no censada o parte de la Audiencia de Quito, y Puno como
integrante de la Audiencia de Chuquisaca, apenas superaba el millón de
habitantes. En ese número, los indios eran menos del 60%, a excepción de
la sierra sur que contaba con las tres cuartas partes. El mestizaje era ya
importante, conformando más de un cuarto de la población total, y se
cuentan más de 40 mil esclavos negros. La población blanca española es de
136 mil habitantes, de los cuales 22 mil residen en Lima, mientras en
Arequipa bordean los 40 mil y en Cusco superan los 30 mil.16
La dispersión de la población era otra de las características de la época en
las intendencias. El Cusco es la mayor, y le sigue Trujillo antes de llegar a
Lima. Los partidos más grandes, sobrepasando los 60 mil habitantes son
Lima y Cajamarca. Lima, en el extremo opuesto, es el partido de más
14
García Belaúnde, Domingo (s.f.). Los inicios del constitucionalismo peruano (1821-1842).
p.148.
15
Ibidem, p.152.
16
Gootenberg, Paul (1995). Población y etnicidad en el Perú republicano (siglo XIX):
algunas revisiones. Lima: IEP. Documento de Trabajo Nº 71, Serie Historia Nº14.
11
incidencia demográfica en su respectiva intendencia. Y en términos de la
recaudación aduanera, su gravitación es de 70.6% de la recaudación
aduanera nacional. La economía fiscal se reflejaba en las aduanas y en el
tributo indígena, siendo ambos importantes para la capital. En el Callao y
Lima se detentaban las llaves del comercio y la administración del fin de la
época colonial. La gran mayoría de la población vivía del autoconsumo,
mientras que una fracción muy pequeña concentraba las rentas.
En este contexto, hallamos la Constitución de Cádiz de 1812 como principal
antecedente del constitucionalismo peruano, aprobada cuando todavía el
Perú era Virreinato de España. Esta constitución dio inicio a la era de las
constituciones liberales que recrearon la cultura política latinoamericana,17
las cuales introdujeron nuevo vocabulario (representación, soberanía
popular, igualdad, libertad) y nueva participación, creando nuevos espacios
para la acción y trayendo consigo los nuevos fundamentos de la vida
pública.18 Ella viene a ser la primera experiencia liberal que tuvo el Perú
como resultado de la aplicación de la legislación promulgada por las Cortes
de Cádiz, otorgando especial relevancia a temas como la celebración de los
primeros procesos electorales modernos, la conformación de las nuevas
instituciones constitucionales como los ayuntamientos y las diputaciones
provinciales y, al impacto del liberalismo en la cuestión étnica.
La tendencia del pensamiento constitucional de esa época evocaba los
grandes principios liberales provenientes de las revoluciones burguesas
surgidas en Francia en 1789 y en América en 1776. Estos conceptos y
principios, nacidos de estas revoluciones, fueron plasmados en sus cartas
políticas, las mismas que sirvieron de paradigmas a las constituciones
latinoamericanas y de los estados nacientes, alimentando las discusiones
doctrinarias y siendo usadas por quienes participaban en la lucha por el
17
Aljovín De Losada, Cristóbal. (2000) Caudillos y Constituciones. Perú 1821-1845. Lima:
Pontificia Universidad Católica del Perú. Instituto Riva Agüero. Fondo de Cultura
Económica, pág. 73 y ss.
18
Ibídem.
12
poder y el proceso independentista. Este vocabulario político moderno
contenía contradicciones y expresaba un conflicto con las instituciones
nativas y con la conformación de la sociedad en general, no estaba basado
en la tradición sino en una razón abstracta, creando una agenda en base a
instituciones modernas (presidente, congreso, poder judicial, etc.), una
sociedad individualista y otra moderna.19
Promulgada por el Rey Fernando VII, la llamada Constitución Gaditana
reflejó en gran medida el pensamiento de los americanos provenientes de
todos los países de la América española bajo la Corona, de los cuales
quince eran de Perú, reunidos en las Cortes de Cádiz entre 1808 y 1812. Un
estudio biográfico de los diputados americanos titulares y suplentes que
intervinieron en ellas entre 1810 y 1813, realizado por María Teresa
Berruezo (1996) señaló que la posición minoritaria de los diputados
americanos no fue un obstáculo para que formulasen importantes
propuestas de interés general relacionadas con el conjunto de la monarquía
hispánica, aunque el grueso de su interés se concentrara en los asuntos que
afectaban a los territorios a los que representaban. Esto caracterizó a la
representación peruana, pues los temas de carácter general solo
preocuparon a cuatro de los quince representantes que tuvo en las Cortes.
Estos fueron los diputados Vicente Morales Duárez, Ramón Olaguer Feliú,
Blas de Ostolaza y, en menor medida, Mariano Rivero.20
En ellas fue sancionado el decreto de libertad política de imprenta el 10 de
noviembre de 1810 entrando en vigor en Lima con su publicación el 18 de
abril de 1811. Fue por este decreto que las Cortes se ganaron el calificativo
de “liberales”, por los diputados que plantearon el reconocimiento de las
19
Benjamin Constat (1819) distinguió clara y esquemáticamente la libertad antigua de la
moderna. La primera está ligada a la realización de uno mismo como miembro de la
comunidad, ejerciendo la soberanía directamente. En cambio la segunda está relacionada a
una sociedad comercial en donde las libertades personales son las predominantes y el
ejercicio de la soberanía la ejercen los representantes en un Estado de derecho.
20 Berruezo León, María Teresa, (1996). La participación americana en las Cortes de Cádiz
(1810-1814).Madrid: Centro de Estudios Constitucionales. p. 69.
13
libertades públicas en el debate. Pablo Macera calificó el periodismo de 1811
a 1813 como la expresión de un liberalismo criollo minoritario y con un
alcance geográfico y social reducido a una clientela fundamentalmente
limeña pues se llegaron a editar ocho periódicos en Lima.21 La capacidad de
los periódicos constitucionales para impulsar una nueva pedagogía política
también es esclarecedora si su estudio se incluye dentro del proceso de
transición de la opinión pública literaria a la opinión pública política. En tanto,
el impacto del liberalismo gaditano en época del virrey José Fernando de
Abascal generó que este controlara, manipulara y censurara la aplicación de
la constitución para que no perjudicase sus planes militares de contener la
expansión de la independencia en América del Sur. Por otra parte, los
criollos peruanos aceptaron complacidos el nuevo sistema político, al
conllevar el sistema constitucional la “democratización” del acceso a una
serie de nuevos cargos públicos por la vía electoral con el consiguiente
ascenso social. 22
Entre 1810 y 1814, este debate sobre las reformas liberales en el Perú,
estuvo condicionado por cinco temas claves: la ciudadanía y las elecciones,
la abolición del tributo indígena, la libertad de imprenta, las reformas políticas
e institucionales y las rebeliones o conspiraciones. La principal limitación en
torno a las elecciones fue la complejidad de la votación para elegir los
cabildos, las diputaciones provinciales y los diputados a Cortes. Pero el
verdadero problema resultó establecer quiénes reunían las condiciones de
ciudadano, vecino, elector y elegible. El derecho de voto fue definido por el
gobierno virreinal amparándose en las viejas costumbres locales y en una
tradición excluyente. De modo que, al final, los beneficiarios del sistema
fueron exclusivamente los varones blancos adultos, cabezas de familia y
residentes permanentes en un área que les daba la condición de vecinos. La
21
Macera, Pablo. (1977). El periodismo en la Independencia. En: Trabajos de Historia.
Tomo 2, pp. 325-342.
22
Peralta Ruiz, V. (2008).El impacto de las Cortes de Cádiz en el Perú. Un balance
historiográfico. p.69. En: Revista de Indias, 2008, vol. LXVIII, núm. 242.
14
lectura del padrón electoral de Lima de 1813 revela una clara exclusión de
los mestizos, los pardos y los indígenas, con la excepción de los caciques, al
incluírseles en las categorías de ciudadanos sin ejercicio de voto, españoles
e incluso esclavos.
Uno de los principales temas de conflicto fue el que resultó de tener una sola
autoridad elegida tanto para los españoles como para los indios, pues ahora
todos eran ciudadanos. En Trujillo, por ejemplo, Francisco Núñez,23 muestra
claramente cómo para las elecciones al Ayuntamiento Constitucional, el cura
hizo todo lo posible por mantener a los electores divididos a pesar de la
queja de los indios y el temor de los españoles. Los indios no siempre
aceptaron y, en algunos lugares, se sublevaron contra las nuevas
autoridades electas, las expulsaron del pueblo y restauraron a su varayoq
(Sala i Vila, 1993). 24 En otros casos, las autoridades provinciales
determinaron que los indios debían ser tratados como iguales. Así sucedió
en 1813 en Puquina, en el partido de Moquegua, en Arequipa, en que los
españoles acusaron al cura de la localidad de “favorecer a los indígenas con
la confección del padrón electoral”, llegándose incluso a escenas de
violencia (Núñez, 2005). 25 Otro de los problemas fue la inoportunidad de las
reformas económicas en las circunstancias de aguda pobreza en que se
hallaba el virreinato con relación al decreto de abolición del tributo indígena,
un problema que acarreó un descenso alarmante de los ingresos y que el
virrey Abascal intentó resolver a mediados de 1814 con una reforma fiscal
que no llegó a aplicarse al ser restablecido el tributo con la restauración de
Fernando VII.
Por su parte, Abascal con la entrada en vigor de la libertad política de
imprenta, se valió de la junta de censura para controlar una literatura que
23 Núñez, Francisco. (2005). La participación electoral indígena bajo la Constitución de
Cádiz (1812-1814).Boletín Americanista. p.379-380.
24
Sala i Vila, Nuria (1993). La constitución de Cádiz y su impacto en el gobierno de las
comunidades indígenas en el virreinato del Perú. p.51-71.
25 Núñez, Francisco. Ob. Cit., pp.385-386.
15
consideraba subversiva, siendo además hábil para promover periódicos
afines y orientar la opinión pública a su favor. En cuanto a las reformas
políticas e institucionales, el enfrentamiento entre el virrey y los miembros de
la Audiencia de Lima, como con algunos representantes de las
corporaciones locales elegidas por votación popular, provocaron una
continua erosión de la autoridad absolutista. Este factor fu
e entre otros el detonante de las conspiraciones políticas en Lima, Huánuco,
Tacna y la revolución del Cuzco de 1814.
Desilusionados los peruanos del liberalismo y de las Cortes de Cádiz a
causa de la incertidumbre, el malestar y la inseguridad, motivó gran
entusiasmo la supresión de la constitución a fines de 1814. Abascal derrotó
así el ideario liberal de las Cortes de Cádiz, mediante la obstrucción de las
reformas e ilusionando a los peruanos con el restablecimiento del poderío de
un virreinato muy similar al de la época de los Austrias, una vez que
derrotase a las juntas de gobierno rebeldes. Esto explica por qué en la
época no habían adeptos a la causa de la independencia, pues era mayor la
confusión ideológica y la polarización en las opciones políticas.
Producida la ruptura política con España y la disolución del Virreinato del
Perú, se inició la organización de la República, lo que implicó todo un
reordenamiento económico, político, jurídico y social. En el plano jurídico, las
Leyes de Indias dejaron de tener vigor, pero en la práctica continuaron en
vigencia debido a que no se promulgaban las nuevas normas acordes con la
nueva situación jurídica del Estado Peruano. Por esta razón, José Silva
Santisteban (1856) aseveró que:
“(…) pasamos de la teocracia de los Incas al absolutismo de los
Reyes de España; y cuando, siguiendo el impulso comunicado por la
Francia, proclamamos la independencia, estábamos bien lejos de ser
una República. Desnudos de principios, ignorantes en la ciencia
administrativa, con castas diversas, sin prácticas civiles,
16
acostumbradas a obedecer ciegamente los amos que la metrópoli nos
enviara, no podíamos improvisarnos ciudadanos libres. Arriesgado por
demás fue pues el salto que dimos; y he allí la razón de nuestras
frecuentes caídas”. 26
Sobre el origen de nuestro modo de vivir político, Manuel A. Fuentes (1873)
señaló:
“(…) lo que dejó desparramado, tanto en el Perú como en otras
secciones Americanas el germen de esos disturbios, fue la anarquía
reinante entre los hombres que emprendieron, como jefes, la obra de
la emancipación, y la ambición de algunos de ellos que, aun no
terminada la guerra, pensaron, que en recompensa a sus servicios,
les era debido el mando de los nuevos Estados. El elemento que
naturalmente dominaba en esa época era el militar, y las ideas
políticas reinantes eran las proclamadas por la revolución francesa”.27
1.2. El Derecho Constitucional del siglo XIX
El derecho visto como toda cristalización de relaciones sociales, expresa
también relaciones de poder en una sociedad concreta. Los debates
doctrinarios durante el siglo XIX tuvieron por un lado a los conservadores
que buscaban un gobierno fuerte para obtener orden y progreso; los
conservadores siguieron con el predominio de las ideas que se gestaron en
la época colonial y pretendían mantener las cosas como estaban. Los
liberales buscaban a su vez una tendencia moderada, inspirados por las
revoluciones burguesas. Como señala Basadre (1981) con un “matiz mucho
más moderado, es decir pragmático y transaccional”. 28
26
Silva Santisteban, José. (1856). Curso de Derecho Constitucional. Lima: Imprenta del
autor.p.24.
27
Fuentes, Manuel Atanasio. (1873). Derecho Constitucional Filosófico. Lima: Imprenta del
Estado, p.XV.
28
Basadre, Jorge. (1981). Sultanismo, Corrupción y Dependencia en el Perú Republicano.
Lima: Editorial Milla Batres.p.129.
17
De acuerdo con estas ideas, en un afán por organizarse dentro de pautas
constitucionales, se debatió el Perú dando origen a ocho constituciones,
varios estatutos provisorios, y un buen número de cartas políticas frustradas,
que constituyen un bagaje considerable.29 Algunas de ellas son liberales,
otras conservadoras y autoritarias: 1823, 1826 (Constitución Vitalicia de
Bolívar), 1828, 1834, 1839, 1856, 1860, 1867, siendo el antecedente de
todas ellas la Constitución de 1812.
Don José de San Martín llegó al Perú en 1820, buscó al Virrey La Serna,
inició con él largas conversaciones en la localidad de Punchauca, al norte y
a pocas leguas de la ciudad de Lima, entonces jaqueada por las fuerzas
patriotas, y luego en Miraflores, con la finalidad de establecer en el Perú un
estado independiente bajo el modelo de una monarquía constitucional, a
modo de una confederación británica con el Reino de España a la cabeza.
Así quería San Martín frenar la anarquía y los excesos que en Argentina y
Chile viera una vez independizados. Como el Virrey La Serna no aceptó la
propuesta o no la tramitó a Fernando VII, San Martín envió una delegación a
Europa para buscar a un príncipe europeo para el hipotético trono peruano,
promoviendo con tal fin el debate ideológico a su favor a través de la llamada
Sociedad Patriótica. Esta iniciativa da inicio al pensamiento en torno al Perú
como república, en un ambiente antimonárquico, por lo cual, la batalla
ideológica entre monarquistas y republicanos la perdió San Martín.30
El 3 de Agosto de 1821, San Martin decretó que asumía, por sí y ante sí, la
suprema autoridad, con la finalidad de evitar los males que provienen de
convocar congresos antes de tener asegurada la independencia. Expide,
asimismo, el Estatuto Provisional del 8 de Octubre de 1821, que dice:
29
Ibídem, p.130.
30
García Belaúnde, Domingo (s.f.). Los inicios del constitucionalismo peruano (1821-1842).
p.153.
18
“(…) mientras existan enemigos en el país y hasta que el pueblo
forme las primeras nociones del gobierno de sí mismo, yo
administraré el poder directivo del Estado, cuyas atribuciones, sin ser
las mismas, son análogas a las del poder ejecutivo y legislativo”. 31
Explicaban esta determinación las necesidades de la guerra, la imposibilidad
de realizar elecciones en los departamentos ocupados aún por las tropas
realistas y la escasa capacidad de lograr una asamblea proclive de organizar
el país. El Perú estaba dividido en los departamentos de Lima, La Costa (los
partidos de Canta, Santa y Chancay), Trujillo, Tarma, Huaylas, Maynas,
Huancavelica, Huamanga, Arequipa, Puno y Cuzco. Los departamentos aún
ocupados por las tropas del Rey fueron Huancavelica, Huamanga, Arequipa,
Puno y Cuzco.
El Estatuto Provisional, vigente hasta el 17 de diciembre de 1822, estableció
que las órdenes y reglamentos que diese el Protector para la reforma de la
administración, estarían firmados por él y por el ministro a quien
corresponda. El decreto del 27 de diciembre de 1821, sobre convocatoria a
congreso, dispuso en su artículo 2° que los objetos únicos de la reunión
“serían establecer la forma definitiva de gobierno y dar la constitución que
mejor convenga al Perú. Los poderes que den los pueblos a sus diputados,
se contraerán exclusivamente a estos objetos y serán nulos los que excedan
de ellos”. 32 Se planteó así el debate sobre la forma de gobierno para el
Perú, si se constituía en república o monarquía constitucional, en el seno del
Congreso Constituyente de 1823. La idea de monarquía tuvo partidarios y
aunque San Martín intentó adoptar esta fórmula de gobierno años antes, la
tentativa fracasó reiteradamente, pues el Perú se hallaba ajeno a las ideas
monárquicas, como aquellas presuntas negociaciones entre Abascal y la
Infanta Carlota. Bastó que San Martín se alejara del Perú para que
31
Manzanilla, José Matías (1903). El Poder Legislativo del Perú. Discurso académico de
apertura del año universitario de 1903. Lima: Universidad Mayor de San Marcos. p.V
32
Ibídem, pp. VI-VII.
19
desparecieran las ideas monárquicas, que al observar de muchos fue
artificial y utópico.
Basadre (1929) ha dado en su Iniciación de la República razones definitivas
contra el régimen monárquico en América. Si esta no estaba preparada para
la república, menos lo estaba para la monarquía. Si bien, existieron
tradiciones monárquicas, caducaron con el régimen colonial, de tal forma
que continuar con este régimen de gobierno, implicaba una destrucción de
las bases de la forma republicana de gobierno que se había adoptado en
Latinoamérica. La monarquía habría degenerado en gobierno despótico,
pues le faltaba lo esencial: la práctica representativa y parlamentaria; la
acción política nacional frente al poder de los reyes. El carácter criollo era
contrario a la unidad y a la estabilidad del régimen monárquico. Era, pues,
necesario crear primero respeto y devoción por una monarquía; luego,
hábitos de gobierno representativo; y organizar el equilibrio recíproco entre
pueblo y trono, poderes antagónicos. La creación misma de la monarquía
era problemática.33
1.2.1. La Constitución de 1823
A pesar de lo dispuesto por San Martin para establecer su protectorado,
declina el mando en agosto de 1822, y el Congreso nombra una Junta
Gubernativa integrada por el mariscal José de La Mar, Felipe Antonio
Alvarado y Manuel Salazar y Baquijano, todos ellos miembros del Congreso
(un Ejecutivo con tres miembros), a quienes se les encargó la continuación
de la guerra de independencia. El 20 de setiembre de 1822 se instala en
Lima el Congreso Constituyente con José Faustino Sánchez Carrión como
secretario, elegido por 53 votos, quien también era diputado por Trujillo y
Puno. Aquel día, el Congreso declaró: “Que la soberanía reside
esencialmente en la nación, y su ejercicio en el Congreso que legítimamente
33
Pareja Paz Soldán, J. (2005). Historia de las Constituciones Nacionales (1812-1979),
Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú. Fondo Editorial, pp. 51-52.
20
la representa”. 34 El Congreso Constituyente aceptó el 21 de setiembre la
renuncia de San Martín, quien decidió alejarse del país. El Congreso asume
en forma provisional el poder ejecutivo y legislativo hasta la promulgación de
la Constitución, pero se acuerda designar una Junta Gubernativa del Perú,
integrada por tres miembros del Congreso. El 22 de setiembre se nombran
como integrantes de esta Junta Gubernativa a don José de La Mar, quien la
preside, don Felipe Antonio de Alvarado y a Manuel Salazar y Baquíjano,
Conde de Vista Florida. El 2 de octubre Sánchez Carrión presenta un
proyecto sobre el sistema federal de gobierno, en el que se menciona:
“Uno de los principales fines de la reunión del Congreso es establecer
la forma de gobierno: la opinión general parece estar decidida por la
republicana; así pido se declare: que la forma de gobierno del Perú es
popular representativa, y bajo la base federal que entre sus provincias
detallare la Constitución”.35
Este proyecto luego de ser ampliamente discutido fue rechazado por
unanimidad. La Junta de Gobierno cae a los cuatro meses de elegida. El
Congreso presionado por el ejército elige a José de la Riva Agüero como
Presidente del Perú.36 Este hecho aunado a los sucesos agitados de la
época, conforman el primer golpe de Estado de nuestra historia. Se produce
entonces el avance de las fuerzas realistas que finalmente ocupan Lima el
18 de junio de 1823, el Congreso se reúne al día siguiente en el Callao
acordando trasladarse a Trujillo. Sánchez Carrión propuso crear “un poder
militar con todas las facultades necesarias para salvar a la Patria”, con el
cual se arrebató el poder militar a Riva Agüero. En la misma sesión se
nombró una Comisión, integrada por Sánchez Carrión y José Joaquín
34
Colección Documental de la Independencia del Perú. Tomo I, Vol. 9. Lima: 1974, p.79.
35
Benvenuto, Neptalí (1930). José Faustino Sánchez Carrión, prócer de la independencia
nacional. Lima: Imprenta Americana, p. 84.
36
Dadas las Campañas de Intermedios, que fueron las escaramuzas realizadas por el
ejército patriota contra las fuerzas realistas que no produjeron los resultados esperados, se
propició el motín de Balconcillo que llevó al coronel José de la Riva-Agüero a la Presidencia
de la República. Por tal coacción protestó Francisco Javier de Luna Pizarro ausentándose
después a Chile, a quien siguieron otros representantes opositores al nuevo gobierno.
21
Olmedo, para invitar a Bolívar a venir al Perú, autorizándose a los
comisionados a conferirle el poder político y militar con el nombre de
Generalísimo del Perú.
El Libertador Simón Bolívar llegó al Perú el 1 de setiembre de 1823 y le es
conferido supremos poderes militares en todo el territorio de la República por
el Congreso el 10 de setiembre. La primera Constitución Política del Perú es
promulgada por este Congreso el 12 de noviembre, 37 la que queda en
suspenso el 10 de febrero de 1824, cuando fue incompatible con el poder
dictatorial que se le entrega a Bolívar: “sólo un poder dictatorial depositado
en una mano fuerte, capaz de hacer la guerra cual corresponde a la tenaz
obstinación de los enemigos de nuestra independencia puede llenar los
ardientes votos de la representación nacional”. 38 Así nace la primera
Constitución del Perú, promulgada por el presidente gran mariscal D. José
Bernardo Tagle, cuya tarea primordial fue organizar las instituciones
políticas, resolver respecto de la ciudadanía y el sufragio, definir la forma de
gobierno, determinar las atribuciones de cada uno de los poderes y sentar
los principales derechos y garantías a favor de las personas:
“Los peruanos acaban de aparecer en el orbe político: se hallan en el
caso de constituirse bajo la forma más racional y conveniente; y sería
una imprudencia que malogrando tal oportunidad, la única
seguramente que puede presentárseles para apartar en tiempo y con
provecho todos los males, que es sabido traen los gobiernos fundados
sobre derechos especiales, se vinculasen otra vez bajo una
monarquía, con el degradante título de vasallos. Pero, cuando nada
valiera todo esto, ellos quieren ser republicanos, y esta voluntad
37
Las bases de constitución fueron dadas por el Soberano Congreso Constituyente y
promulgadas por el General José de La Mar, vigentes desde el 17 de diciembre de 1822
hasta el día en que fue promulgada.
38
Centurión Vallejo, Héctor. (1975). José Faustino Sánchez Carrión. Ministro del Libertador.
Caracas: Archivo General de la Nación, p. 14.
22
solemnemente declarada por medio de sus representantes, basta
para sostener el gobierno que han jurado”. 39
Esta Constitución de 1823 estuvo inspirada en los más puros y clásicos
principios de democracia individual y del liberalismo.40 Aprueba la república
como forma de gobierno, declara que toda la provincias del Perú reunidos en
un solo cuerpo forman la nación peruana, que ella era independiente de la
nación española y de toda dominación extranjera y que no podía ser
patrimonio de ninguna persona ni de familia y que la soberanía residía
esencialmente en la nación (artículos 1°, 2° y 3°), como señala Basadre:
“(…) Nación no tiene facultad para decretar leyes que atenten a los
derechos individuales (…) Si la Nación (debió decirse Estado) no
conserva o protege los derechos legítimos de todos los individuos que
lo componen, ataca el pacto social; así como se extrae de la
salvaguardia de ese pacto, cualquiera que viole alguna de las leyes
fundamentales” (artículos 4° y 5°).41
He aquí tácitamente reconocido el derecho del pueblo a la insurrección
contra los gobernantes despóticos. El principio de la división de poderes
pareció a los constituyentes un celestial invento. Pero ello, en realidad,
condujo a la subordinación del Ejecutivo ante el Legislativo. 42 En la
Constitución se estableció un congreso unicameral que contó con tres
cámaras. En ese sentido, a la Cámara Única se le denominó como señala
Basadre Congreso del Perú. Solo el congreso tenía la iniciativa de las leyes,
el ejecutivo carecía de tal facultad, también de poder para expedir
reglamentos. El régimen político que adopta esta carta no es parlamentario
ni presidencial, sino un régimen de asamblea, tipo de gobierno que
39 Discurso con que la Comisión de Constitución presentó el Proyecto de ella al Congreso
Constituyente (1823)”, en Pensamiento Constitucional, Nº 1, Lima, 1994, p. 203.
40
Pareja Paz Soldán, J., Ob. Cit., pp. 53 y ss.
41
Basadre, Jorge. (1983) Historia de la República del Perú. (1822-1933). Lima: Pie de
Imprenta. p. 84.
42
Ibídem, p. 85.
23
establece que la asamblea legislativa elegida por el pueblo cuente con el
dominio absoluto sobre los demás órganos estatales, siendo la responsable
frente al electorado soberano y el único que podrá renovarla en el tiempo.43
Tanto la delegación en el gobierno como en los ministerios tienen un
carácter técnico, sin derecho a ejercer funciones fuera del marco impuesto
de las instrucciones dadas por la asamblea o su supervisión. La Constitución
prescribía: “Los ministros son el órgano del gobierno en los departamentos
de su dependencia, debiendo firmar las órdenes que emanen de su poder”
(Art. 85°), que supuso la existencia del Consejo de ministros cuando dice
que son responsables in solidum los Ministros por las resoluciones tomadas
en común (Art. 84°).44 Se trataba en todo sentido de una constitución de
marcada tendencia liberal, en la cual se reconocía el sistema republicano; la
religión católica era designada oficial; se establecía el sistema de poderes
tripartito: Ejecutivo, Legislativo y Judicial; se dio la libertad a los esclavos
nacidos después de 1821. Sobre ella se ha dicho que “Se trató de una
Constitución sui generis, fuera de nuestra tradición, con un Poder Ejecutivo
débil, que no ha tenido influencia alguna en nuestra historia”,45 y también
que es “un documento utópico en extremo, teñido de un exagerado
liberalismo”. 46
Se observa que, dada la independencia, se gestó el liberalismo radical y el
liberalismo conservador, corrientes que quedaron de lado al surgir el
caudillismo militar. No obstante, estas corrientes aunque apartadas del
poder, subsistieron de forma de estar presentes en las siguientes
constituciones, el viejo liberalismo integrador y organizador del nuevo Perú.
Por ello, en pos de la emancipación, la figura del rey y el régimen
monárquico se convertían en un hecho pasado y funesto y proponían
43 En este modelo, el ejecutivo está sometido a la asamblea, convirtiéndose en su órgano
ejecutivo o servidor, designado o destituido por la asamblea. La asamblea contaba con
autonomía y monopolio del poder.
44
Villarán, Manuel Vicente (1994). Posición constitucional de los ministros del Perú,
1936.Lima: Colegio de Abogados de Lima, p.39.
45
Del Perú. Antecedentes. p.31
46
García Belaúnde, Domingo, Ob. Cit., p.158.
24
construir las bases del Estado a partir de la dación de una norma suprema,
esto es, la Constitución, producto de la voluntad nacional. 47 Aunque la carta
de 1823 no llegó a regir de manera efectiva, ella forma parte de la
constitución histórica del Perú, por su significación republicana.
1.2.2. La Constitución de 1826
El 10 de febrero de 1825, Bolívar resigna la dictadura, pero el congreso le
entrega nuevamente el poder con el título de Libertador para su ejercicio
hasta que la legislatura se reuniera el año siguiente, la que no llegó a
funcionar por impedimento de parte del Consejo de Gobierno, encargado del
mando en ausencia de Bolívar. De esta manera, el Consejo y su presidente
Santa Cruz, desautorizan la Constitución de 1823 vigente, alegando que:
“(…) los resabios de la servidumbre, en pugna con los sueños de una
libertad desordenada, produjeron choques incesantes, aspiraciones
ambiciosas, criminales defecciones. Las clases que se creyeron
maltratadas, opusieron una fuerza de inercia, o bien, maquinaciones
encubiertas a la marcha del nuevo régimen (…). Y cuando estos
terribles elementos acarrearon la sedición y la alevosía, fue preciso
que el mismo congreso constituyente, ya desordenado por las
facciones, crease el tremendo poder de la dictadura ante el cual las
cosas y las personas enmudecieran”. 48
Así fue impuesta la constitución bolivariana, la segunda constitución
peruana, aprobada por los colegios electorales bajo presión oficial. Esta,
promulgada por el Consejo de Gobierno presidido por el gran mariscal D.
Andrés de Santa Cruz el 30 de noviembre y jurada el 9 de diciembre de
47
Jamanca Vega, Marco. (2007). El liberalismo peruano y el impacto de las ideas y de los
modelos constitucionales a inicios del siglo XIX. p.4.
48
Manzanilla, José M. Ob. Cit., p. VIII.
25
1826, fue elaborada con la finalidad de legitimar la autoridad personal y
vitalicia de Bolívar, corriendo igual suerte que la primera, debido
principalmente a que el Libertador abandonó tierras peruanas por la Gran
Colombia. 49 El cuerpo legislativo, estaba compuesto de la cámara de
tribunos, de la de senadores y de la de los censores, en condición de
vitalicios estos últimos.
1.2.3. La Constitución de 1828
El mismo Consejo de Gobierno que dispuso la Constitución de 1826,
convocó con posterioridad un congreso constituyente que la derogó el 11 de
junio de 1827, restaurándose la constitución de 1823, mandada cumplir por
D. Manuel Salazar y Baquíjano, vicepresidente de la República, encargado
del Poder Ejecutivo, el 16 de junio del mismo año; siendo sancionada
después la Constitución del 18 de marzo de 1828 y promulgada el mismo día
por el general José de La Mar, Presidente de la República. Este Congreso
General Constituyente, el tercero, fue clausurado el día 16 de junio de 1828.
Luego, sería inaugurado el Primer Congreso Bicameral, instalado el 31 de
agosto de 1829.
La Constitución de 1828, considerada la madre de todas las constituciones
posteriores,50 cuenta con características como la bicameralidad, el Poder
Ejecutivo fuerte, la afirmación de los derechos clásicos.51 Bajo el título de
Disposiciones Generales (artículo 193º), declaraba inviolables la libertad
civil, la seguridad personal, del domicilio, la propiedad, el secreto de las
cartas, el derecho de petición, el derecho al honor y buena reputación,
libertad jurídica, la irretroactividad de la ley, la igualdad ante la ley, la libertad
de los esclavos, de pensamiento, y expresión y prensa, de locomoción, la
libertad de imprenta y las libertades de agricultura, industria, comercio y
49 La Gran Colombia se desmembraría en los países de Colombia, Ecuador y Venezuela en
1830, Panamá se separaría de Colombia en 1903.
50
Villarán, Manuel Vicente. Ob. Cit., p. 31.
51
Derechos que emergieron a raíz de la Revolución Francesa y Revolución Americana.
26
minería, y la igualdad ante la ley. Proclamaba, igualmente, el derecho a
reclamar el uso y ejercicio de tales derechos, el deber de respetarlos y
hacerlos guardar religiosamente. Así también, desconocía los empleos y
privilegios hereditarios, las vinculaciones laicales haciendo enajenable todo
tipo de propiedad, implantaba la secularización de los bienes. Se declara,
además, la inviolabilidad de las propiedades intelectuales y los
establecimientos de piedad y beneficencia. Estaban contemplados el
derecho de invención y autoría, así como los derechos de trabajo, industria y
comercio. Incluye, adicionalmente, la instrucción primaria gratuita. Agrega
algunos deberes, como en el caso de las contribuciones, estableciéndose en
razón de las fuerzas y de los bienes del ciudadano. Se permitía el acudir a
árbitros, como medio alternativo de zanjar controversias. Se destacan las
cárceles como lugares de seguridad y no de castigo. Quedaba garantizada
la independencia del Poder Judicial como derecho de todos los ciudadanos,
por cuanto ninguna autoridad podía avocarse a causas pendientes,
sustanciarlas ni revivir procesos fenecidos. Los ciudadanos tenían derecho a
presentar peticiones al Congreso o al Poder Ejecutivo individualmente y a las
instituciones dentro de lo relacionado a sus atribuciones.
Se aprecia, sin duda, que esta carta política recoge en su contenido más de
la Constitución de 1826 que la de 1823. Sobre ella, Villarán (citado por
García Belaúnde) destaca como rasgos característicos: a) Reafirmó la
fórmula unitaria del Estado; b) Propició la descentralización departamental y
administrativa; c) Al igual que el modelo norteamericano, previó un
presidente con fuerza suficiente para mandar; d) Consagró el principio de la
bicameralidad, e) Estableció el refrendo ministerial; y f) Fijó las garantías
(derechos) constitucionales básicos.
52
Para Paniagua (2003), esta constitución aspiró a concretar los siguientes
puntos: a) Recoger las aspiraciones de liberales y autoritarios en un balance
52
García Belaúnde, Domingo. Ob. Cit., p.160.
27
equilibrado de posiciones, esto es, alejarse de las ideas extremas del
jacobinismo de la Constitución inicial y del autoritarismo de la Constitución
de 1826; b) Abrir las puertas supuestamente a la federación, vía la
organización de un estado con tendencia al federalismo, a través de entes
locales como las Juntas Departamentales que gozarían de relativa
autonomía; y c) Impedir la inestabilidad política, por obra del caudillismo
militarista, vía la reelección presidencial inmediata y mediata. 53
1.2.4. La Constitución de 1834
Un pronunciamiento de cuartel destituye a La Mar y entrega la presidencia a
Agustín Gamarra. Para combatir a los revolucionarios, la Convención de
1834 decidió que Gamarra había cumplido su período como presidente
constitucional y debía ser reemplazado, tomando atribuciones electorales y
eligiendo como presidente a Luis José de Orbegoso. Esto llevó a un
enfrentamiento abierto entre el ejército y los liberales que desencadenó una
guerra civil, descrita por Jorge Basadre como la más popular de todas las
dadas en este período, debido a que la población civil de Lima se enfrentó
de manera directa al ejército (Basadre, 2002). 54 En aquella ocasión, los
partidarios del general Gamarra, dirigidos por el general Pedro Pablo
Bermúdez y por La Mariscala, se alzaron contra el gobierno. Finalizó la
guerra con el abrazo de Maquinhuayo, en que ambos bandos se
reconciliaron, quedando reconocida la autoridad de Orbegoso.
Orbegoso solicitó auxilio del ejército boliviano y bajo este pretexto, Santa
Cruz invadió territorio peruano con la fachada de promover la confederación
Perú-Boliviana. Así, convoca el frustrado Congreso de Arequipa, reúne las
Asambleas de Tapacarí, Sicuani, Huaura y su congreso de plenipotenciarios
de Tacna. En este contexto, aparece la Constitución de 1834, dada por la
53
Paniagua Corazao, Valentín (2003). La Constitución de 1828 y su proyección en el
constitucionalismo peruano. Historia Constitucional, Nº 4, p.109.
54
Basadre, Jorge (2002). La iniciación de la República. Tomo I, Lima. Universidad Nacional
Mayor de San Marcos, pp. 251-257.
28
Convención Nacional del 10 de junio de 1834 y promulgada el mismo día por
el mariscal Luis José de Orbegoso. El texto constitucional estipuló que el
presidente no fuese reelegido sino después de transcurrir un período,
eliminó el cargo de vicepresidente y acentuó la influencia del poder
legislativo.
En el marco de discusiones sobre la reforma constitucional de 1828, se
consideró ampliar la excepción electoral a los indios pues no hubo tiempo
suficiente para educarlos para tales fines. Este tema volvió a discutirse en
1849, a razón de las elecciones presidenciales, dándose el debate entre
Bartolomé Herrera y Pedro Gálvez. Debían votar solo los que tenían la
capacidad de hacerlo, al saber leer y escribir, como sostenía Herrera, o se
trataba de un derecho que no estaba ligado a la capacidad sino que era
universal, como argüía Gálvez. En ese momento la victoria fue para los
liberales y la ley estipuló que los indios y mestizos iletrados podrían votar
hasta 1860.
Esta constitución rigió menos de un año a causa de las convulsiones
políticas desatadas en aquel tiempo. El 12 de junio de 1835 se ordenó que
tuviesen cumplimiento las ordenanzas generales del ejército, órdenes y
bandos publicados; aunque se opusiesen a la constitución. La
Confederación Perú-Boliviana se erigió poco después para imponer sus
propias leyes.
1.2.5. La Constitución de 1839
A efectos de la Confederación Perú-Boliviana, se elaboraron los estatutos
para los Estados Nor-peruano, Sur-peruano y Bolivia, que fue establecida
por el Gran Mariscal Santa Cruz, Protector Supremo de los tres Estados
mediante decreto dado en Lima el 28 de octubre de 1836: La Constitución
Política del Estado Sud-Peruano dada por la Asamblea reunida en Sicuani,
vigente del 17 de marzo de 1836 a 10 de noviembre de 1839; la Constitución
29
Política del Estado Nor-Peruano dada por la Asamblea reunida en Huaura; y
la Ley Fundamental de la Confederación Perú-Boliviana dada por el
congreso de plenipotenciarios de los tres estados reunidos en Tacna el 1° de
mayo de 1837, vigente al 10 de noviembre de 1839, también conocida como
el Pacto de Tacna.
Destruida la confederación, Gamarra sin adueñarse del poder militar instala
el congreso constituyente de 1839. Este congreso derogó la constitución de
1834, la cual nunca fue examinada, menos aprobada, por el congreso de
plenipotenciarios de Tacna. De este modo, la Constitución de 1839 fue dada
por Congreso General reunido en Huancayo el 10 de noviembre de 1839 y
promulgada el mismo día por Gamarra, sancionada para restablecer la
unidad política del país, debido a la existencia de las constituciones de la
Confederación Perú-Boliviana. La Constitución de Huancayo, fue de
tendencia conservadora, robusteció al Poder Ejecutivo, ampliando a seis
años el mandato presidencial, se le otorgó poderes al Consejo de Estado
para suspender las garantías constitucionales, se suprimió la
Vicepresidencia, el Presidente era reemplazado por el Presidente del
Consejo de Estado. Al no mencionarse a los municipios, se tomaron por
abolidos, creándose los organismos de Intendentes de Policía nombrados
por el gobierno central con triple función: judicial, ejecutiva y de salvaguarda
de la seguridad pública. Se restringieron los derechos individuales y se
reconoció la esclavitud. Para ejercer la ciudadanía se requería saber leer y
escribir, 55 pagar contribución y tener veinticinco años.
El desastre de Ingavi sucedido en 1841, en el cual vencen las tropas
bolivianas y muere el general Gamarra, origina la anarquía. Los caudillos
ambiciosos con sed de poder sugieren elecciones, pero cuando es
convocado por el Consejo de Estado, los dos candidatos rivales Torrico y La
fuente se levantan en armas. La derrota de Torrico eleva a Vidal, quien
55
A excepción de indígenas y mestizos hasta 1860.
30
decide gobernar a nombre del Consejo de Estado. El gobierno de Vidal
apela a elecciones, mientras Vivanco se levanta en armas proclamando la
necesidad de la reunión de las cámaras para cesar los males de la patria y
para garantizar la libertad. Vencedor Vivanco olvida sus propósitos y exige el
reconocimiento de su autoridad. Castilla, Nieto y Elías, derriban el régimen
dictatorial, dando origen a dos entidades hostiles: la Junta Gubernativa en
Arequipa y el Consejo de Estado en Lima. A título de Presidente del Consejo
de Estado, Menéndez se encargó del Poder.
Quedó así constituido el Congreso de 1845. Los representantes del sur a
este congreso fueron elegidos bajo la autoridad de la Junta Gubernativa y
los del resto del país, con arreglo a la convocatoria del Consejo de Estado.
Ramón Castilla fue elegido y proclamado presidente infringiendo la ley, pues
por el hecho de mandar tropas no era elegible a tenor del artículo 69º y 99º
de la Carta de Huancayo.56 Al final de su período, dada que la reelección
inmediata era imposible, el Presidente dio su respaldo a Echenique,
contando con la crucial ayuda de los prefectos y subprefectos.
El reglamento electoral de 1849, que seguía los lineamientos de los
anteriores, daba a los notables control sobre las mesas parroquiales pues
eran ellos quienes decidían quiénes tenían derecho al voto, así como quién
podía ser parte de las juntas (Gamboa, 2005). 57 Debido a este control sobre
las mesas, la campaña electoral no comenzó hasta que se formaran los
colegios electorales. En aquel momento, se organizó el Club Progresista, el
primer partido político organizado, con la idea de influir en los electores, en
apoyo a la candidatura del civil Domingo Elías (Loayza, 2005). 58 Esta
56 Castilla conservó el mando del ejército durante el período de elecciones, moviendo sus
fuerzas de Arequipa a Lima y al llegar a San Borja, días antes de la instalación de la
legislatura, declara en receso la Junta Gubernativa para recibir la consagración del
parlamento y aparecer como el continuador del orden legal.
57
Gamboa Balbín, César. (2005). Los filtros electorales decimonónicos: los órganos y los
procedimientos electorales Perú: 1822-1896. En: Aljovín de Losada, C. & López (2005),
p.195.
58
Loayza Pérez, Alex. (2005). El Club Progresista y la coyuntura electoral de 1849-1851.
En: Aljovín de Losada & López (2005), pp. 395- 424.
31
agrupación convocaba a todos los peruanos que quisieran colaborar al
adelantamiento social del país y que no estuvieran comprometidos con
ninguno de los otros candidatos; pues ellos postulaban al candidato que
ofrecía más garantías a la nación:
“La institución del Club es independiente de los intereses de las
personas y no puede ligar su existencia ni su conducta a la de un
partido cuya vida no tiene una duración que el tiempo de la lucha de
su candidatura con los de otros partidos; por eso no se afilia a las
banderas de ninguno ni hace solidaria su suerte con el triunfo de su
candidato”.59
Además de este se constituyeron otros grupos políticos en torno a un club,
dándose por primera vez discusiones ideológicas organizadas y en gran
parte lideradas por los liberales de segunda generación influenciados por las
ideas de las revoluciones europeas de 1848.
Volviendo a las elecciones, los resultados obtenidos fueron cuestionados y
uno de los temas más discutidos fue la potencial compra de votos.
Probablemente, el Estado usó el dinero proveniente del guano para obtener
votos en apoyo al candidato que favorecía. Esta necesidad de comprar votos
evidenciaría un sistema electoral competitivo, de lo contrario no habría
existido tal accionar. Los votos comprados en 1850 y la acusación de que las
elecciones fueron fraudulentas, motivaron a los liberales y radicales a
levantarse en contra del gobierno de José Rufino Echenique en 1854. En las
elecciones directas de 1855, de corta duración, los comicios no fueron
universales. Los liberales dieron el voto a los esclavos recién liberados,
mientras se los quitaban a quienes apoyaron el régimen de Echenique.
59
El Progreso, 8-XII-1849.p.7
32
Cuando Castilla decreta la manumisión definitiva en 1854, el número de
esclavos, en su mayor parte de edad avanzada, era 25,505 (en 1821 fueron
un poco más de 41,000). Los dueños de los esclavos fueron indemnizados
con el dinero del guano, y recibieron 300 pesos por cada esclavo liberto.
Para el Estado, esta operación tuvo un costo de 7, 651,500 pesos. En aquel
entonces, la principal población negra esclava se ubicaba en Lima con 5,791
esclavos; los negros liberados en Arequipa y Cusco con 3,550; e Ica, Trujillo
y Chancay con un promedio de 2,000. La escasez de mano de obra en la
época llevó a la importación masiva de coolíes chinos, surgiendo un sistema
de esclavitud disfrazada que reemplazó a la que habían sufrido los negros.
1.2.6. La Constitución de 1856
Después del triunfo en La Palma, Ramón Castilla convoca a una Convención
Nacional de Diputados, elegidos por primera vez por medio de sufragio
directo. Entre sus principales figuras se encontraban: Pedro Gálvez, Manuel
Toribio Ureta, Santiago Távara, Mariano Ignacio Prado, Juan Cavero, y José
Gálvez. La Asamblea se instaló el 14 de julio de 1855 con 72 diputados,
aprobándose la Constitución de 1856 el 13 de octubre de 1856 y promulgada
el 16 del mismo mes, por el presidente provisorio Mariscal Ramón Castilla.
Al respecto se diría: “Los legisladores del 56 no hicieron más que poner en
ejercicio las facultades recibidas del pueblo; y en verdad, qué podía apetecer
el pueblo sino que se le declarasen las garantías que hasta entonces no
había tenido”.60
Esta constitución suscitó diversos comentarios de la opinión pública de
aquellos tiempos, con especial énfasis en la contradicción del objeto de toda
ley fundamental que es garantizar el orden político y civil. Algunos artículos a
este respecto publicados en el Diario El Comercio y que se encuentran en
Observaciones sobre la Constitución de 1856 señalan que:
60
Congreso de la República (1860). Diario de Debates del Congreso reunido en 1860, que
ha reformado la Constitución dada por la Convención en 1856, p.7.
33
“Una constitución que la nación no acepta con hechos claros y
palpables, es una Constitución que no es Constitución; no es nada, y
de ser algo, es un absurdo lógico y un disparate político”. 61 Y agrega:
“Lo que a la Constitución tocaba era preservar el Estado de la
esclavitud extranjera, y asegurar de tal modo su soberanía, que
ninguna otra Potencia pudiera contrariar el ejercicio de su propia
voluntad o influir en su administración interior. Más los autores de la
Constitución lejos de pensar en esto hacen formal entrega de la Patria
a los extranjeros de ultramar o yankees, y les abren franca puerta
para la dominación y aun para el exterminio de nuestra nacionalidad”
(Anónimo, 1858, p. 5).62
Además de tales comentarios, los elegidos por el pueblo opinaban que:
“La Constitución del 56, que consta de 140 artículos, contiene
precisamente ciento, en los que están comprendidos los principios
fundamentales del sistema gubernativo que nos rige, y todas las
garantías individuales, públicas y sociales que pueden proclamarse.
Pero contiene 40 artículos que paralizan el progreso, que ponen
obstáculos insuperables a la marcha política del país, que minan los
cimientos del orden, que establecen la contradicción y que
complicando los resortes de la máquina social, le comunican la
marcha tortuosa y desigual con que estamos andando”. 63
El Consejo de Ministros fue creado en el Perú por esta Constitución: “Habrá
un Consejo de Ministros cuya organización y procedimientos se detallará en
la ley” (Art. 93), el cual fue motivo de un largo y reñido debate. La influencia
de José Gálvez fue relevante al sostener la necesidad del Consejo para dar
61
Anónimo. (1858). Observaciones sobre la Constitución de 1856. Necesidad de su
reforma, p. 4.
62
Ibídem, p.5.
63
Congreso de la República (1860). Ob. Cit., p.2.
34
armonía a los actos del Ministerio y hacer efectiva su responsabilidad. Hasta
1856 el presidente peruano, como el de los Estados Unidos, nombraba por
sí solo a los ministros. Dominaba de este modo sobre los ministros por
varias causas, siendo la primera su libertad para nombrarlos y removerlos. 64
Uno de los principales ataques que se considera recibió esta Constitución
fue:
“El Presidente de la República la aceptó provisionalmente; el clero en
masa, se negó de frente a jurarla, y el pueblo, cuyo buen sentido no
se engaña jamás, levantó el estandarte de la rebelión para rechazar a
mano armada esa carta tan contraria a sus intereses y necesidades, y
solo destinada a servir al Poder Ejecutivo de pretexto para la
arbitrariedad; pues que, en la imposibilidad de observarla, se veía a
cada paso en la necesidad de infringirla”. 65
Se tenía por entendido que todo el pueblo asumía la insuficiencia de la
Constitución para regirlos. Sin embargo, uno de sus aciertos fue que
Senadores y Diputados de la República fueran elegidos por el voto popular
directo. Antes de ella, era de dos grados el sufragio. Los electores elegían
los colegios electorales y estos cuerpos eran los que elegían. Con las ideas
liberales, la Constitución dio el sufragio directo, a pesar de la oposición del
conservador Bartolomé Herrera.
Surgió así un liberalismo democrático preocupado por los problemas
sociales, sin embargo aún inmerso en visiones tradicionales. Los
planteamientos plasmados en la Carta de 1856 iniciaron un proceso
irreversible de democratización, que incluyó no solo derechos civiles, tales
como el derecho a la libertad y propiedad, sino que introduce el concepto de
gobierno democrático, significando todo un proceso de reforma como la
64
Villaran, Manuel Vicente. Ob. Cit., p.40.
65
Congreso de la República, (1860). Ob. Cit., p.13.
35
extensión del sufragio, la abolición de la esclavitud, derecho a la libre
asociación, entre otros. 66
1.2.7. La Constitución de 1860
Convocado para proclamar la elección de Presidente y Vicepresidente de la
República, el Congreso de 1858 legitimó el golpe de Estado, el cual
mediante decreto de 11 de julio, el Presidente de la República Mariscal
Castilla convoca a Congreso para reformar la Constitución de 1856. Este
congreso reunido del 28 de julio al 2 de agosto de 1860, procedió a la dicha
reforma, la cual significó un deslinde de ideas entre los representantes
elegidos por el pueblo. Este congreso, presidido por el Obispo de Arequipa,
Dr. D. Bartolomé Herrera, se inició con 98 representantes; en segunda
sesión con 94 representantes, en la que se dio lectura a la siguiente
propuesta:
“Nómbrese una comisión que proceda a examinar las actas
electorales y que manifieste el resultado de la autorización relativa a
la reforma de la Constitución en Congreso reunido, y que presente un
proyecto de ley, para que sea discutido y resuelto en sesión
permanente”. 67
Con ella, surgieron diversos pensares, como el asistente a la Convención del
56, Señor Mesa que dijo:
“(…) pido, fundado en la Constitución y apoyado en el nombre,
carácter e instalación de este congreso constitucional ordinario, que
se proceda al sorteo de los Representantes para la separación de las
Cámaras legislativas. Si un solo paso más diese el Congreso en otro
66
Jamanca Vega, Marco. (2007). El liberalismo peruano y el impacto de las ideas y de los
modelos constitucionales a inicios del siglo XIX. p.2.
67
Congreso de la República, Ob. Cit., p.5.
36
sentido, daría a conocer que, sin declaración ninguna formal, y
solamente de hecho, asumía una tremenda dictadura contra la
democracia encarnada ya en el pueblo; que sustituía el hecho al
derecho; que destruía nuestras instituciones, y que la voluntad de sólo
el señor Obispo Presidente, que da la dirección al Congreso pues que
este aun nada ha resuelto, se propone a la ley, que es la expresión
formulada de la voluntad del pueblo, del pueblo que es la suprema
realidad, del pueblo que lo es todo”. 68
Otro representante, el señor Silva Santisteban, quien se calificaría a sí
mismo como soldado de la Libertad, un partidario de las libertades públicas y
que sostuviera “el principio de la estabilidad de las instituciones y de su
reforma gradual y progresiva” señaló sobre el Congreso que:
“No alcanzo a comprender como funcionará, si se sujeta a las
prescripciones constitucionales, es constitucional, y por lo tanto la
reforma no puede hacer sino con arreglo a esas prescripciones; si se
sobrepone a la constitución y funcionando en un solo cuerpo procede
a promulgar la ley, es claro que la Constitución no existe, y que el
Congreso actual es constituyente. (…) El Congreso no funciona por sí,
es una institución que da leyes en nombre del pueblo, el pueblo,
cuando se trata de leyes fundamentales, está en el derecho de
examinar esas constituciones y ver si son adoptables o no”. 69 Precisó
además que “Reformar no es destruir. Reformar no es tener odio a la
obra que se quiere mejorar: es tributarle los honores y respetos
debidos, es procurar su mejoramiento y estabilidad”.70
En la tercera sesión, con 96 asistentes, se dio informe de las actas
electorales que autorizaban a sus representantes para reformar la
68
Ibídem, p.3.
69
Ibídem, p.4.
70
Ibídem, p.5.
37
Constitución, dándose además el número de sufragios emitidos: De un total
de 707,955 ciudadanos; 520,979 (73%) han facultado a sus representantes
para sancionar la reforma, autorizándolos a hacer “cuanto crean conveniente
al bien del país”; 12,114 (2%) votaron porque la reforma fuese constitucional;
35,945 (5%) han opinado contra la reforma; y 138,917 (20%) han elegido a
sus diputados sin darles mayor instrucción sobre el modo de reformar la
Constitución. El cuadro organizado por la Comisión de poderes, comprendió
las elecciones de las provincias de Chachapoyas, Huaylas, Pasco, Tarma,
Angaraes y Carabaya, en cuyas actas no calificadas aparecían: 42,514
sufragios a favor de la reforma, y 20,367 contra ella71.
En esta tercera sesión, el Sr. Irigoyen precisaría que éste “es un Congreso
ordinario con facultades especiales dadas por los pueblos; en atención al
estado violento y anormal en que hace largo tiempo se encuentra la
República”. 72 Después de la cuarta sesión, con 86 representantes, y
finalmente en la quinta, con la misma cantidad de representantes, se aprobó
el proyecto de ley que tanto se discutiera para reformar la Constitución en un
solo cuerpo y no dos cámaras, proponiéndose luego la comisión encargada
de presentar el proyecto de reforma constitucional y los miembros de la
comisión de redacción de la misma.
De este modo, la Constitución de 1856 fue sucedida después por la
Constitución de 1860, dada por el Congreso de la República el 10 de
noviembre de 1860 y promulgada por el Mariscal Castilla el 13 del mismo
mes y año, cuya vigencia duró sesenta años. Se la considera como:
“Una Constitución equilibrada, de consenso, que recoge las
tradiciones del Perú. Representa, en cierto sentido, un período de
equilibrio y estabilidad institucional, apenas interrumpido por diversas
71
Ibídem.
72
Ibídem, p.20.
38
crisis y, ciertamente, por el gran trauma histórico que significó la
Guerra del Pacífico, que envolvió a Perú, Chile y Bolivia”. 73
Francisco García Calderón (1912) aseguró que:
“A partir de 1860, después de la última Constitución y a pesar de
excepciones y crisis, el Parlamento tiene nuevas influencias sobre la
evolución nacional. Es legislador, órgano de discusión más o menos
libre en el problema religioso, las finanzas, la organización del
presupuesto. Es, sobre todo, en esta regularización de las finanzas
del Estado, que encuentra su papel definitivo. Luchar contra el
despilfarro de la riqueza fiscal y el aumento ilimitado de la
burocracia”.74
Bajo ella, se dio la ley de Ministros de 1862, que sancionó el carácter de
cuerpo consultivo que la costumbre había dado al Consejo de Ministros. La
ley de 1863 hizo del Consejo algo más que un órgano de consulta, le confirió
una función de autoridad consistente en dar o rehusar su acuerdo a ciertos
actos del Presidente de la República. Aquí se distinguen la opinión
ilustrativa, el voto consultivo y el voto deliberativo del Consejo. La opinión es
ilustrativa cuando a juicio del Presidente de la República consulta al Consejo
de temas no obligatorios pero merecedores de atención. El voto consultivo
es obligatorio, debiendo tomar el Presidente la opinión del Consejo
ineludiblemente. El voto deliberativo incluye además de la obligación de oír
al Consejo, proceder conforme a su opinión, o de la mayoría de los
miembros, y de no existir acuerdo el gabinete debe dimitir. 75
La Constitución de 1860 eliminó el Consejo de Estado que en forma
paulatina había ido asentándose en los textos anteriores. Al eliminar el
73
Del Perú. Antecedentes. p.32
74
García Calderón, Francisco (2001). El Perú contemporáneo. Lima: Fondo Editorial del
Congreso de la República, p.246.
75
Villarán, Manuel Vicente., Ob. Cit., p.41.
39
Consejo de Estado, puso en su lugar a la Comisión Permanente (artículo
105º), que entre sus facultades tenía precisamente la de vigilar el
cumplimiento de la Constitución. Fue ésta la única referencia al control de
constitucionalidad, aun cuando de carácter político. Pero la Comisión
Permanente duró poco: una reforma constitucional de 1874 la eliminó, y no
volvió a aparecer más.
La duración de esta constitución obedece a su tono moderado y su
adaptación a la realidad, con un sentido práctico, y que si bien no entregó
íntegramente los poderes al Ejecutivo, se identifica en un claro equilibrio
estable y control provechoso de poderes. Como indica Basadre, es una
Constitución Moderada o Transaccional,76 porque estableció firmemente la
característica de una nación soberana, en la cual los poderes se hallan
mutuamente controlados. A pesar de su larga duración, en medio de los
cambios políticos e ideológicos en los gobiernos, mantuvo la ideología y
principios democráticos que ampararon la perdurabilidad del orden
constitucional.
1.2.8. La Constitución de 1867
En 1867 se realiza el congreso constituyente que, desautorizando todos los
actos anteriores del Presidente Prado y en su desprestigio, preparaba la
revolución que debía de abatirlo.77 En este contexto, se dicta una nueva
constitución, la cual fue derogada a los seis meses de promulgada. Esto se
debió a una revuelta popular encabezada desde Arequipa por Diez Canseco,
quien derrocó al Presidente Prado, restableciendo la Carta de 1860, cuya
vigencia se extenderá hasta 1920.
76 Basadre, Jorge (1981) Sultanismo, Corrupción y Dependencia en el Perú Republicano.
p.131.
77
Fuentes, Manuel Atanasio (1873). Derecho Constitucional Filosófico. p.XVII.
40
El primer intento civil organizado en buscar el poder político fue el que lideró
Manuel Pardo hacia la década de 1870, el denominado primer civilismo.
Pardo, hijo de un antiguo político, periodista aristocrático y poeta, había
logrado reunir en un partido político, los intereses de diversos grupos de la
élite urbana para elaborar un programa político que rechazaba el militarismo
y buscaba el orden institucional, la expansión de la educación y el progreso
material. Este partido apoyó en las elecciones presidenciales de 1875-1876
a Manuel Ignacio Prado, quien se encontraba en el exilio, posibilitando una
de las únicas transiciones de un gobierno emanado de elecciones a otro
donde se enfrentaron dos partidos políticos: los Civilistas y los
Nacionalistas. 78 Estas elecciones, como muchas de las anteriores, se
caracterizaron por su violencia, a pesar de que ambos lados intentaron
desarmar a sus seguidores y las dualidades se vieron como en las demás
elecciones anteriores. Fueron las últimas elecciones antes de la Guerra del
Pacífico; en un ambiente distinguido por la crisis económica.79
El escenario de la posguerra estuvo dominado por los partidos fuertemente
identificados con sus líderes fundadores: Nicolás de Piérola y el Partido
Demócrata, fundado en 1884; y el Partido Constitucional, fundado en 1885
por Andrés Avelino Cáceres. En 1886, tres años después de la guerra con
Chile y en medio de un conflicto interno, Cáceres fue proclamado Presidente
por un Consejo de Ministros, apoyándose en la Constitución de 1860. Su
acción se centró en la reconstrucción del país después de la derrota,
firmándose un contrato con Michel Grace en 1889, con el que se pretendió
resolver la crisis de la deuda externa, declarado el país en bancarrota a
mediados de 1870 y con el impago de las obligaciones a los acreedores
78
Pardo dejó la presidencia, pero no la vida política y participó activamente en la campaña
electoral al Congreso de 1877-1878, durante la cual se dio el levantamiento civilista contra
Prado. Luego de un corto exilio en Chile, Pardo volvió al Perú como Presidente del Senado,
solo para ser asesinado en noviembre de 1878 en la puerta del Congreso.
79 En 1876, el Perú ya contaba con 18,078 residentes europeos en el Perú, de los cuales el
39% eran italianos. Muchos de ellos hallarían en la crisis la oportunidad que en su país no
hallaron.
41
extranjeros. 80 Se le acusó de entreguismo y muchos diputados que se
pronunciaban en contra fueron exiliados con la finalidad de concretar la firma
del contrato. Entre los aspectos que Cáceres quiso reformar estuvieron las
elecciones,81 sin embargo el proceso para cambiar la ley no fue sencillo y no
logró implementarse para las elecciones presidenciales de 1890, mostrando
las profundas diferencias dentro del Partido Constitucional, el cual presentó
dos candidatos, uno civil y otro militar.
El militar Remigio Morales Bermúdez resultó elegido y los cambios
pretendidos en materia electoral fueron pospuestos para 1894, no dados
porque Morales Bermúdez falleció y Cáceres asumió su cargo en febrero de
1895. Ante este hecho y la posibilidad de elecciones presidenciales
fraudulentas, tanto el Partido Civil como el Partido Demócrata y lo que
después sería el Partido Liberal, fomentaron la sublevación en la sierra
central, organizando montoneras y avanzando sobre Lima. El 17 y 18 de
marzo de 1895 se libró la lucha por el control de la ciudad que tuvo como
saldo centenares de muertos. El 19 de marzo Cáceres acepta su derrota.
Desde este momento en la historia peruana, el pueblo tendría un papel
decisivo en situaciones de esta naturaleza.
Con Cáceres y sus seguidores en el exilio, Piérola aceptó formar un
gobierno de transición mientras se daba paso a una nueva elección
presidencial. Esta sería la última elección donde participaron los indios
analfabetos, 82 se realizó sin incidentes y tuvo por una de sus primeras
medidas cambiar el sistema electoral. Para la época, se pensaba que:
80 El contrato Grace generó fuerte oposición en la prensa y el Congreso, pues el Perú
asumía el compromiso de conceder los ferrocarriles nacionales por 66 años y entregar las
ganancias de las exportaciones del guano, 2 millones de hectáreas en la selva central, 80
mil libras anuales durante 33 años y la libre navegación por el Lago Titicaca.
81 El desgaste sufrido en la segunda mitad del siglo XIX por el sistema indirecto con una
amplia base de votantes llevó a un deseo de cerrar el acceso a las urnas a los analfabetos y
de establecer las elecciones directas.
82 Este sistema antidemocrático de prohibir la participación de los analfabetos en las
elecciones en este período no será superado en todo el siglo.
42
La reducción de los requisitos para votar, aumentando la masa
electoral, disminuye las garantías de acierto, salvo que los ciudadanos
estén suficientemente preparados para ejercer el derecho de elegir. El
sufragio y la cultural social repercuten, pues, sobre las Cámaras. La
universalización del sufragio deprime el nivel intelectual de ellas y la
universalización de la cultura lo eleva. El resultado de la lucha, entre
las dos causas antagónicas, tiende a mejorar las condiciones
personales de los representantes. 83
En aquel mismo año 1895, el partido democrático cambió de tendencia
política. No abandonó sus principios de transformación radical, sino que al
mismo tiempo que estas ideas perdían fuerza, otras características como
una hábil administración, la organización en la paz y el orden en las
finanzas, hacían de un grupo revolucionario un partido de la paz.84
Piérola, en abril de 1897, había intentado imponer el patrón oro, que gestara
una fuerte oposición parlamentaria y la resistencia del público, por ello no se
suspendió la acuñación de moneda nacional en plata. El abandono definitivo
de la plata y su reemplazo por el oro fue adoptado recién en 1899 por el
Presidente Eduardo López de Romaña, quien firmó una ley proveniente del
Congreso dominado por el segundo civilismo. Esta ley establecía la libra
peruana de oro como nueva moneda nacional, equiparándola a la libra
esterlina y le daba un valor de diez soles de plata. En forma paralela, la libra
esterlina obtuvo libre circulación como si fuera moneda nacional. Con ello, se
abandonó el sistema de la plata y se adoptó el Gold Coin Standard, que
duraría hasta la crisis de 1930.85
Sobre el tributo indígena, Piérola abandonó esta forma impositiva,
debilitando a las Juntas Departamentales, que en provincias fortalecían al
83
Manzanilla, José Matías (1903). Ob. Cit., p. XXIII.
84
García Calderón, Francisco (2001). Ob, cit, p. 251.
85
Basadre, Jorge; Ferrero, Rómulo A. (1963). Historia de la Cámara de Comercio de Lima.
p. 52.
43
régimen cacerista. Así fue como Piérola terminó con el fundamento mismo
de la tributación colonial que había sobrevivido con intermitencias a lo largo
de todo el siglo XIX, en la pretensión de cortar el soporte financiero a sus
adversarios. Sin embargo, hubo necesidad de reemplazarlo y este fue un
impuesto regresivo a la sal, que pesó tremendamente sobre las espaldas de
los campesinos, al grado que motivó extensas revueltas agrarias en el
departamento de Ayacucho, en las provincias de Huanta y La Mar. Esta
nueva recaudación era cobrada directamente por el gobierno central y sus
frutos permanecían en la caja central del Estado. 86
La institución de arrendar anticipadamente el pago de impuestos, antigua
práctica colonial, fue reemplazada por una agencia recaudadora privada que
contrató a largo plazo con el Estado: la Sociedad Recaudadora, que sería
luego la Caja de Depósitos y Consignaciones en 1905, con larga trayectoria
hasta dar origen al Banco de la Nación durante el primer gobierno de
Fernando Belaunde. Los efectos benéficos sobre el erario público fueron
inmediatos. La Caja de Depósitos estuvo formada por los bancos que eran
sus accionistas, y la Dirección de Recaudaciones del Ministerio de Hacienda
se organizó como una oficina con funciones de regulación, normativas y de
fiscalización de la labor de la Caja de Depósitos. También fue creado el
Ministerio de Fomento que modernizó la legislación de minas y comercio. Se
organizaron las sociedades empresariales más importantes: comercio,
minería, industrial y agraria. Tanto las normas como la sociedad civil
empresarial dieron impulso a la modernización del Estado.87 Con Piérola se
había dado inicio a la República Aristocrática.
Mesia (1987) sostuvo que el pensamiento constitucional en el Perú del siglo
XIX basaba su discusión principal en el dilema de las raíces filosóficas,
sobre el origen, naturaleza y ejercicio de la soberanía. Durante casi 60 años
86
Zapata Velasco, Antonio. (2006). Instituciones de control del Estado peruano. Historia y
políticas en la CGR, SBS y SUNAT, p.10.
87
Ibídem, p.11.
44
habían predominado las tesis de Heineccio, que al ser refutadas, Bartolomé
Herrera propició el surgimiento de un cuerpo de doctrina constitucional. El
debate principal giró en torno a la legitimidad del poder, caracterizándose de
la siguiente manera: a) El pensamiento constitucional es tributario de Europa
y sus concepciones van en busca de una conciliación entre lo republicano y
lo monárquico; b) su fundamento se basa en la naturaleza sociable otorgada
por Dios al hombre, siendo objetivo y finalidad del Estado realizar el bien
común; c) tal concepción supone la supremacía del poder legislativo sobre el
individuo, por lo que la Constitución se limita a regular, ordenar, moderar la
actividad de los poderes; y d) el control de la constitucionalidad no es una
propuesta firme, se proyecta en la conformación de poderes conservadores
o neutros para modelar la regulación jurídica del Estado. 88
Culminada la revisión del siglo, cabe preguntarse ¿Para qué se fundó la
República?, cuestión formulada por Basadre (1945) que le llevó a
responderse de la siguiente manera:
“Para cumplir la promesa que en ella se simbolizó. Y en el siglo XIX
una de las formas de cumplir esa promesa pareció ser durante un
tiempo la preocupación ideológica por el Estado y más tarde la
búsqueda exclusiva del desarrollo material del país. En el primer caso,
el objetivo por alcanzar fue el Estado eficiente; en el segundo caso,
fue el país progresista. Más en la promesa alentaba otro elemento
que ya no era político ni económico. Era un elemento de contenido
espiritual, en relación con las esencias mismas de la afirmación
nacional”. 89
88
Mesia, Carlos. (1987). Pensamiento constitucional del siglo XIX. Lima: Tesis para optar el
grado de magíster en Derecho Constitucional. PUCP. p.189-190.
89
Basadre, Jorge (1990). La promesa de la vida peruana. Lima: Instituto Constructor. p.7.
45
Capítulo 2
Escenario Histórico del Siglo XX
2.1. Los inicios del siglo XX
Devés (1997) defiende la tesis de que “el pensamiento latinoamericano
desde comienzos del siglo XIX ha oscilado entre la búsqueda de
modernización o el reforzamiento de la identidad. Ha sido de igual modo
permanente el intento por equilibrar ambas dimensiones”. 90 En aquel
proceso histórico latinoamericano desciende la ola modernizadora y
asciende la perspectiva identitaria, por lo que afirma que “en las primeras
décadas del siglo se produjeron movimientos de tipo antipositivista, latinista,
indigenista, espiritualista, (…) estos movimientos son expresiones diversas
de un gran fenómeno que es la reivindicación de la identidad continental;
ciclo que sucede al anterior, de corte modernizador”. 91
90
Devés Valdés, Eduardo. (1997). El pensamiento latinoamericano a comienzos del siglo
XX: La reivindicación de la identidad. p. 11.
91
Ibídem, p. 17.
46
El planteamiento identitario parece originarse en 1900 y prolongarse en los
años consecutivos. Durante los años 30 en adelante, luego de la Segunda
Guerra Mundial, se formula un nuevo proyecto modernizador articulado en
torno al concepto de industrialización. Mientras, lo identitario se habría
iniciado como reivindicación de una forma de ser propia, centrada en lo
cultural, y que evolucionaría hacia la defensa del pueblo. Aparece así un
identitarismo social que también va a evolucionar para orientarse
particularmente hacia lo económico. 92
Al respecto, Basadre plantea:
“El sociologismo positivista surgió en América en el área cronológica
correspondiente a fines del siglo XIX; sus estribaciones son, sin
embargo, visibles en las tres primeras décadas del siglo actual, siendo
una de esas estribaciones el materialismo histórico que tiene,
además, algunos ingredientes del progresismo abstracto. La actitud
del genuino sociologismo positivista fue el pesimismo. Contemplaron
sus adeptos, de un lado, las dictaduras y la anarquía continentales; y,
de otro, las circunstancias geográficas, sociales y económicas”. 93
Este es un punto que conviene aclarar, pues la influencia del pensamiento
filosófico de la época influirá en las decisiones históricas de los pueblos. Si
bien, desde el siglo XVI hasta principios del siglo XVIII reinaba la escolástica
renacentista; para el siglo XVIII, en la Colonia imperaba el laxismo, y a
finales de la Colonia, el probabilismo y las teorías liberales. Con la
Independencia, triunfa el liberalismo en lo político y en lo social,
prolongándose hasta mediados del siglo XIX. A partir de entonces, prevalece
el positivismo hasta las primeras décadas del siglo XX, para luego dar paso
a la búsqueda de los ideales del espíritu, en el que Alejandro Deustua
92
Ibídem, p.67.
93
Basadre, Jorge (1990). La promesa de la vida peruana. p. 11.
47
sentará las bases del pensamiento filosófico contemporáneo en el Perú:
“Conocidas como espiritualistas, estas filosofías darán curso en los primeros
años del siglo XX a un sin número de posturas conservadoras, liberales y
socialistas”. 94
En ese sentido, en la primera década del siglo XX, Francisco García
Calderón (1912) sostendría que constitucionalmente:
“Ya no se busca la inmediatez y total creación del orden en las leyes,
sino reformas sucesivas, correcciones que dan el estudio de la vida, el
encadenamiento necesario entre las leyes y el progreso de la
realidad, expresiones concretas y legales de la convivencia nacional.
Este espíritu de evolución, tan despreciado por los pueblos latinos, en
el Perú se manifiesta en una enérgica acción de progreso industrial y
reformas en el trabajo, en el comercio; todas orientadas hacia la
realidad”. 95
La intervención civil en la política (del civilismo de Pardo o el Partido
Demócrata de Piérola) en reemplazo del caudillismo militar hasta los
comienzos del siglo XX, donde destaca la figura de Manuel González
Prada,96 adversario titular del civilismo pero gran admirador de Pardo, es
renovadora en su aporte intelectual, en el reconocimiento del país indígena,
por su debate permanente del destino nacional y la necesidad de generar,
en la educación una verdadera nación. Gran parte de esta revolución del
pensamiento que no llegó jamás a plasmarse en el ejercicio político está
asociado a las posibilidades del industrialismo en el Perú.
A inicios del siglo XX, la política ocupa un lugar preponderante en el Perú:
94
Castro, Augusto. El pensamiento filosófico en el Perú. p. 5.
95
García Calderón, Francisco (2001). El Perú contemporáneo. p. 242.
96
Ibídem, p. 239.
48
“La política tiene una gran influencia en el Perú, gobierna todo: la
finalidad de las actividades, la opinión, la educación y la vida diaria. El
valor de los hombres y la realidad de las cosas se definen mediante
una relación más o menos estrecha en los asuntos de Estado. La
vanidad nacional y la debilidad de los caracteres se recrean en las
exteriorizaciones brillantes”.97
En este período histórico ya se verá al Presidente como una figura
proveniente del caudillismo, ambicioso de poder, que impone la dictadura y
adecúa a sus intereses la Constitución que propugna:
“El Presidente, nacido en una revolución, formado en las batallas, de
espíritu militar, quería la dictadura. Quedaba, no obstante, el respeto a
las formas. Convocaba un Congreso, reunía la opinión y daba un
carácter provisorio a su mandato. El Parlamento se formaba
convirtiéndose en una camarilla política: su voluntad era la del jefe y la
dictadura, de hecho, se formaba una dictadura de derecho. El
Presidente creaba nuevos cargos, siendo el centro de una burocracia
servil e ignorante”. 98
En el terreno económico continúa la afirmación del poder administrativo,
burocrático, comercial y financiero de Lima, cuya población era menor que la
de los principales departamentos del interior (Puno, Ancash y Cusco) y era
ligeramente superior a Junín. Las exportaciones primarias alternativas que
se basaban inicialmente en el guano fueron sustituidas por la plata, algodón,
caucho, azúcar y plomo. En 1890 la plata proporcionaba el 33% de todos los
ingresos de exportación; azúcar 28% y el algodón, el caucho y lana
colectivamente el 37%. A comienzos del siglo XX, el cobre se convirtió en el
metal de exportación más importante, seguido en menor escala por el
petróleo después de 1915.
97
Ibídem, p. 239.
98
Ibídem, p. 244.
49
La crisis fiscal origina a su vez el planteo de la descentralización fiscal y
administrativa, iniciada en 1886, para unos aristocrática y gamonalista, y
para otros, preclara y modernizadora, en la reconstrucción liderada por
Cáceres, con nuevas Juntas Departamentales, que se prolongarían hasta
1920. La descentralización fiscal fue ante todo una necesidad administrativa
que una respuesta a demandas desde el interior, a pesar que estas
existieron como en el caso de la rebelión de Atusparia en 1885.
Vinculada a factores de cambio como los que ocurrirán entre 1900 y 1930,
aparece la emigración, relacionada principalmente con la expansión de la
actividad minera en la sierra central, cuya presencia generó impactos
económicos, sociales y ambientales negativos en el valle del Mantaro.
Igualmente, la presencia de modernas haciendas azucareras en la costa
norte hizo lo mismo con el valle de Chicama. En ambos casos, se crearon
espacios desarrollados, a costa de la expulsión de campesinos y la
apropiación de sus tierras, cancelando formas no capitalistas de producción
y aprovechándolos, ventajosamente, como fuerza laboral. Emigración o
expulsión de población también se darían en el sur andino. 99 De otra parte,
se daba el ingreso al país, al amparo de un tratado de Amistad, Comercio y
Navegación firmado en 1873 entre los gobiernos de Japón y Perú, durante el
periodo 1898 y 1930, de unos 18 mil japoneses, que inicialmente venían a
trabajar en las haciendas de la costa para reemplazar a los coolíes chinos;
luego, fueron integrados por las vías del comercio y los servicios personales.
La presencia de la generación del 900, con intelectuales que promovían el
estudio científico de la realidad nacional, anticlericales, rechazaban los
factores negativos de la herencia hispánica: “Un partido conservador y un
partido liberal, separados por aspiraciones de índole religiosa, se esbozaban
en el pasado, cuando la revolución agitaba las conciencias con proyectos de
99
INEI (2009). Perú: Migraciones internas 1993-2007. p. 14.
50
libertad religiosa absoluta y de una organización laica de la escuela”. 100 La
figura más importante en la primera mitad del siglo XX, es sin lugar a dudas
Manuel Vicente Villarán (1873-1958) que ocupa un lugar destacado en la
docencia universitaria desde 1908 hasta 1938, momento en el cual se jubila
en la vieja Universidad Nacional de San Marcos. 101
En líneas concretas, Lima a inicios del siglo XX era:
“(…) una sociedad en transición, las formas que adquirió la lucha social
abarcaron desde las premodernas -como sonadas, turbas, saqueos y
linchamientos- hasta modernas, como el paro y la huelga. Por otro
lado, los actores sociales fueron también de una gran heterogeneidad y
respondieron tanto a la estructura social premoderna –artesanos,
empleados, desocupados- como a la moderna –obreros”. 102
2.2. Períodos históricos del Perú y las Constituciones del
Siglo XX
2.2.1. La República Aristocrática y los Gobiernos Civilistas (1899-1919)
Conocida como República Aristocrática y República Censitaria, este período
concluirá con el Oncenio Leguiísta. Es llamada República Aristocrática por la
dirección de la oligarquía agraria nacional, compuesta por hacendados,
hombres de negocios, y ex comerciantes guaneros, quienes luego de la
crisis post guerra de 1879, experimentan una rápida recomposición
económica por la coyuntura azucarera de fines del siglo XIX. Y denominada
República Censitaria porque se establecieron como base del mecanismo de
100
García Calderón, Francisco (2001). El Perú contemporáneo. p. 249.
101
García Belaúnde, Domingo (2005). Doctrina constitucional peruana en el siglo XX. p. 1.
102
Torrejón Muñoz, Luis Alberto. (2006). Lima 1912: Estudio social de un motín urbano.
Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, p. 2.
51
sufragio los censos o padrones de contribuyentes, dándose para cada
elección general, mediante la Junta Electoral Nacional, por orden de cuotas,
según los censos del Ministerio de Hacienda, una lista de veinticinco
mayores contribuyentes con residencia en la capital de cada provincia; para
luego designar, mediante sorteo entre los mayores contribuyentes, a las
personas que constituirían las Juntas de Registro Provinciales, que
precedían a la elección de los ciudadanos para las Juntas Distritales, el
Registro Cívico General de la Provincia y las Comisiones receptoras del
sufragio. Al respecto, Basadre (2002) comenta que:
“Las atribuciones otorgadas en las Juntas de Registro a los mayores
contribuyentes obedecieron, según se aseveró, a que entre ellos vivía
la ciudadanía de mayor cultura en un país de tantos desniveles y
porque se presumía que habían de ser amantes del orden y de la
juridicidad. Resulta obvio observar ahora que era un modo de
consolidar el predominio de quienes ostentaban mayor fuerza
económica”.103
Como bien señala Peter Klaren (2012), el Perú ingresó a un período singular
en su historia moderna, signada por un raro consenso político, una amplía
estabilidad política y un crecimiento y desarrollo autónomo, por lo menos en
un principio.104 El consenso se derivaba en parte del pacto entre los partidos
Civil y Demócrata, que ofrecía grandes ventajas para ambos bandos, siendo
uno de los más importantes la unión de fuerzas para derribar el opresivo
gobierno de Cáceres.105 Estos se afirmarán en el gobierno del civilismo con
el protagonismo de Piérola en un segundo periodo (1895-1899), de José
Pardo y Barreda (1904-1908), Leguía en su primer periodo (1908-1912), la
breve incursión populista de Guillermo Billinghurst (1913-1914), la
103
Basadre, Jorge (2002). La iniciación de la República. Tomo I, pp. 53-58.
104
Klaren, Peter (2012). Nación y Sociedad en la Historia del Perú. Lima: Instituto de
Estudios Peruanos, p. 255.
105
Ibídem, p. 254.
52
restauración extra democrática de Oscar R. Benavides (1914-1915), y el
segundo periodo de Pardo (1915-1919).
La temprana formación de esta clase dirigente de dominación política, entre
los años 1895 y 1919, fue producto de los conflictos políticos, el
faccionalismo y las rupturas partidarias, debido a un personalismo
exacerbado evidente en las intensas y egoístas rivalidades entre los grupos
políticos. Al respecto, uno de los más brillantes intelectuales conservadores
del siglo XX, Víctor Andrés Belaúnde, sostuvo que “no se debiera tomar en
serio los partidos políticos, y aún menos lo que se les atribuye como
programas o características. Nuestros partidos son… sustantivos abstractos,
agrupaciones personales inconsistentes y efímeras”. 106 Manuel Burga y
Flores Galindo (1979) sostienen que las divisiones también seguían líneas
económicas o regionales, por ejemplo, podemos mencionar tres grupos en la
oligarquía: uno con base en el azúcar de la costa, otro en los mineros y
latifundistas de la sierra central, y otro en el comercio lanero del sur. Otros
ven a la oligarquía una entidad conformada principalmente por hacendados,
exportadores, empresarios y banqueros costeños, que se cohesionaban en
Lima en torno al Estado y que tenían vínculos con el capital extranjero.107 El
poder económico y la cercanía al gobierno facilitaban la penetración
oligárquica, y su control del centro, y la alianza con los gamonales en la
sierra, aseguraban el control de las provincias, donde el alcance del
gobierno central seguía siendo débil y manipulativo. La oligarquía enlazaba
amistad e intereses comunes, y ejercían control en la participación social de
los profesionales en los puestos estatales.
Los beneficiarios fueron los civilistas, ocuparon altos cargos públicos y
coparon la administración estatal y electoral, hasta que se hicieron del
gobierno en el año de 1900, conservándolo hasta 1919 a través de la
106
Belaúnde, Víctor Andrés. Citado por Miller (1982), p.105. En: Klaren, Peter. Nación y
Sociedad en la Historia del Perú.
107 Flores Galindo, Alberto y Burga, Manuel (1979). Apogeo y Crisis de la República
Aristocrática. En: Klaren, Peter. La República Aristocrática 1985-1919, p. 269.
53
manipulación electoral y otras tácticas, salvo un breve intervalo antes del
estallido de la primera guerra mundial.108 Se trató de una década de auge y
prosperidad económica y de estabilidad política, sobre todo durante el
mandato de Nicolás de Piérola.
Klaren (2012)109 señala que el Perú durante el mandato de Piérola, siguió
siendo gobernado de forma autocrática, paternalista y nada democrática. Por
ejemplo, la enmienda constitucional de 1890 que estipulaba que los varones
debían saber leer y escribir para votar fue confirmada por el Congreso en
1895, argumentando que “el hombre que no sabe leer ni escribir no es, ni
puede ser, un ciudadano en la sociedad moderna”. De otra parte, la política
económica y fiscal empleada por Piérola habría mejorado la economía del
país al elevar los aranceles para proteger las nacientes industrias e
incentivar en el interior del país la construcción de caminos para establecer
lazos comerciales entre los pueblos, movilizando trabajadores de las
comunidades locales de indígenas. También, reorganizó el sistema
tributario, abolió los impuestos de los indígenas y estableció una nueva
agencia estatal recaudadora de tributos por la antigua práctica de arrendar el
cobro de impuestos. Creó un nuevo impuesto a la sal en 1896, que perjudicó
a las familias campesinas, y que generó protestas y resistencia popular,
sobre todo en las provincias de Huanta y La Mar en el Departamento de
Ayacucho, durante las violentas revueltas reprimidas brutalmente. En el
orden comercial y minero, Piérola creó un ministerio de fomento que
emprendió la revisión de la legislación comercial y minera, cuya reforma fue
necesaria, debido a que esta legislación resultaba anacrónica pues había
regido toda la colonia. La idea fue fomentar una cooperación más estrecha
entre el Estado y la sociedad civil. Piérola incentivó a los exportadores y a
los mineros a que siguieran a los industriales y generen su propia Sociedad
Nacional Agraria y la Sociedad Nacional de Minería. Aparentemente, en sus
108
Ibídem.
109
Ibídem.
54
políticas económicas, parecía ser un capitalista civilista modernizador que un
tradicional católico e hispanófilo.110
La visión popular de la política sería estimulada en esta época por las
revoluciones mexicana de 1905 y rusa de 1917, por lo que después de la
caída de Leguía, la Junta Nacional de Gobierno, presidida por David
Samanez Ocampo, designó una comisión para que formulase el proyecto de
ley de elecciones sobre las siguientes bases: el establecimiento de un poder
electoral autónomo; la representación de las minorías; el voto secreto y
obligatorio; y la organización científica del registro electoral. Se eliminaban
así los privilegios de los grandes contribuyentes, pero se mantenían
excluidos del juego democrático a las mujeres y a los analfabetos.
2.2.1.1. El Apogeo Civilista y la Constitución de 1920
El predominio de la clase plutocrático-aristocrática se consolidó en el Perú
con el civilismo, que a la muerte de Manuel Pardo continuaría, a diferencia
de todos los demás partidos nacionales. El predominio civilista preside la
gradual evolución de la moda y las costumbres bajo la influencia de España
o Francia. La plutocracia refiere a la preponderancia de los ricos en el
gobierno del Estado o el predominio de la clase más rica de un país.
Manuel Pardo, fundador del Partido Civil del Perú, habría conocido a Leguía
cuando este tenía 15 años, durante el verano de 1878. La personalidad del
joven despertó interés en el político. Se dice que éste le dijo refiriéndose a
sus estudios: “Joven, es preciso estudiar mucho para servir a la Patria”. 111
Monseñor Taforó, tío de Leguía, convencido de los valores del sobrino se
empeñó en internarlo en un seminario y seguir la carrera eclesiástica, sin
110
Klaren, Peter, Ob, Cit., pp. 258 y ss.
111
Capuñay, Manuel A. (1951). Vida y obra del constructor del Gran Perú. Lima: Imprenta
E. Bustamante y Ballivián, pp. 9-15.
55
éxito. Leguía crecería y se educaría en el contexto de la Guerra con Chile,
para retornar al Perú al término de la misma:
“Al término de la guerra, en 1883, Leguía regresó a su trabajo en la
casa Prevost en Lima hasta el momento que esta empresa se liquidó
y que entonces pasó a ser contratado como Agente de Seguros en
New York Life Insurance Co, entidad que le asignó las plazas de
Trujillo, Chiclayo y Piura. Su eficiente desempeño lo condujo en 1888,
a los 25 años, a ser encomendado en Guayaquil, donde al mes y
medio de haber llegado logró asegurar por una suma que ascendía a
tres millones de dólares -considerada entonces como astronómica- y
de la que obtuvo una ganancia de 20,000 dólares, cantidad también
estimable, lograda mediante su trabajo. El gerente quedó tan
impresionado con su rendimiento que, al mismo tiempo se le nombró
jefe de las oficinas en Centro América. Luego tomó la gerencia para
Perú, Bolivia y Chile, donde pudo vincularse con otras firmas
adquiriendo fama continental en los medios bursátiles de América”. 112
Esta procedencia del pensamiento anglosajón europeo y de su pragmática
actitud aplicada hacia la modernización, influenciaría en él, a decir de
Basadre (2000), en los cambios tributarios efectuados, el financiamiento
mediante empréstitos y concesiones a fin de lograr progreso material y
prosperidad.113 En 1903, asumió el Ministerio de Hacienda y Comercio del
presidente Candamo, hallándola vacía por falta de ingresos. Por esta razón,
presentó varias reformas al Congreso generando extensos debates,
insistiendo en el beneficio de los empréstitos en las obras públicas. Sus
opositores fueron Joaquín Capelo, ingeniero y sociólogo del Partido
Demócrata, y Antonio Miró Quesada, periodista y abogado del Partido Civil.
112
Álvarez Calderón, María Delfina. (2009). Augusto B. Leguía, 1903-1908. Un político con
visión empresarial. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, p. 21.
113
Basadre, Jorge (2000). Perú: problema y posibilidad: ensayo de una síntesis de la
evolución histórica del Perú con algunas reconsideraciones cuarentaisiete años después.
Lima: Fundación Manuel Bustamante de la Fuente, pp. 2-4.
56
El resurgimiento del crédito nacional en el Perú sería el tema relevante del
año 1905, cuando el Perú calificó para obtener préstamos.
José Pardo por nacimiento y Leguía por matrimonio, pertenecían a una de
las familias más poderosas que conformaban el Partido Civil, que fuera
vencedor en las elecciones del 25 de agosto de 1903 para la presidencia de
1904. En aquella época regentaba las cátedras de Derecho diplomático y de
Historia de los Tratados del Perú en la Facultad de Ciencias Políticas y
Administrativas de la Universidad Mayor de San Marcos (1900-1903), y
antes había participado de la gestión del gobierno presidido por Manuel
Candamo como ministro de Relaciones Exteriores y jefe de gabinete (1903-
1904). Considerado un arribista de clase media, Leguía despertó
desconfianza en la clase de élite, pues carecía del contacto requerido con
las familias más antiguas de la oligarquía, lo que le llevó a conceder puestos
administrativos a prominentes demócratas, generando descontento en el
civilismo y desencadenadas luchas entre las facciones del Congreso. 114
El Partido Civil irrumpió en momentos de consolidación de la sociedad civil y
renovación de la vida pública, con un proyecto basado en mantener el orden
mediante el apoyo ciudadano. En aquel escenario, aparecería Leguía,
elegido presidente en 1908. Además de formular proyectos de ley con la
finalidad de incrementar los ingresos de la república, propuso un plan
hacendario de desarrollo económico, lo que le valió decir que no rendiría
cuentas sobre las deudas, sino que las haría por el superávit obtenido.115
Culminado el mandato de Leguía en 1912, el Partido Civil buscó
nuevamente un resultado electoral favorable desde el control de sus
mecanismos para promover a uno de sus miembros: Ántero Aspíllaga. En
ese contexto, un gran movimiento popular de descontento se desató para
114
Klaren, Peter F. (2012). Nación y Sociedad en la historia del Perú. pp. 271-273.
115
Congreso de la República (1903). Diario de Debates. Cámara de Diputados. Congreso
Ordinario, 13 de julio a 25 de octubre de 1903. pp.520 y ss.
57
impulsar la candidatura del empresario salitrero y ex demócrata Guillermo
Billinghurst. Como se le impidiera la inscripción en el Jurado Nacional de
Elecciones, la sociedad de artesanos y trabajadores, unida al gentío,
convocaron un paro general para los días 25, 26 y 27 de mayo, frustrando
las elecciones a realizarse en esas fechas, con duros enfrentamientos entre
la plebe limeña, los gendarmes y matones del civilismo, que dejarían ocho
muertos y decenas de heridos. Toda esta situación llevó al Congreso a elegir
a Guillermo Billinghurst como Presidente de la República.116 Fue la primera
vez que llegó a la presidencia un gobernante con ánimo político de
incorporar reivindicaciones populares en la acción pública.
La economía peruana se vio repentinamente en agosto de 1914 afectada
con el estallido de la primera guerra mundial. Los mercados de exportación
se cerraron, los fletes aumentaron y los créditos de los países beligerantes
se interrumpieron. La demanda de las industrias extractivas peruana se
redujeron, obligando a muchas de ellas a reducir personal y recortar
salarios.117 El problema financiero fue en aumento, las rentas de aduana
cayeron, se tuvo la primera moratoria unilateral dese el contrato Grace, los
bancos recortaron los préstamos y las ganancias disminuyeron (muchos
ahorristas querían retirar sus depósitos). 118
En ese escenario, gobernó provisionalmente el coronel Oscar R. Benavides,
mediante una revolución militar que interrumpió el gobierno de Pardo, ante
su pretensión de disolver el Poder Legislativo, siendo desterrado después.
Benavides redujo el presupuesto en 30% y creó nuevos impuestos. Aceleró
además la transferencia del poder nuevamente a la élite civilista. Así, los
civilistas lograron que José Pardo y Barreda accediera por segunda vez a la
presidencia en 1915, pues rememoraba en el imaginario colectivo la edad de
oro de la república aristocrática debido a su actuar en un período anterior.
116
Torrejón Muñoz, Luis Alberto. (2006). Lima 1912: Estudio social de un motín urbano. p.3.
117 La fábrica textil El Inca recortó salarios en 55% entre agosto y noviembre de aquel año.
118
Klaren, Peter F. (2012). Ob. Cit., p. 281.
58
Así se vio obligado a renunciar como Rector de la Universidad Mayor de San
Marcos, pues por aquella época, San Marcos fue el baluarte del civilismo, y
la Revista de Lima en el medio periodístico difusor de las principales ideas
del civilismo vinculadas al positivismo europeo.
Pardo, frente a la crisis, modificó la estructura tributaria con un impuesto
directo a la exportación de materias primas. Antes de la Ley 2143 del 6 de
octubre de 1915, las exportaciones pagaban un impuesto invariable por
concesión o por hectárea, regalía extremadamente baja que se pagaba
como único impuesto por exportación.119 Así constituyó una modernización
significativa de la orientación tributaria del Estado. Por su parte, la industria
petrolera durante la guerra, monopolizada por empresas norteamericanas,
se consolidaron en una filial de la Standard Oil, la International Petroleum
Company, la cual se había negado a pagar dicho impuesto y de allí proviene
el diferendo de La Brea y Pariñas. Este impuesto coincidió con la
recuperación de las exportaciones hacia 1916, que fue seguido por un boom
de precios que se prolongó más allá del fin de la guerra.120
Tras la crisis de la primera guerra mundial, en enero de 1919 una huelga
general masiva lograba que les fuera concedida la jornada de ocho horas de
trabajo, en el que los universitarios, conducidos por el presidente de su
Federación Víctor Raúl Haya de la Torre, tuvieron una importante
participación al final de la huelga y fueron cruciales como mediadores. El
resultado debilitó profundamente el gobierno de José Pardo en las vísperas
de las elecciones para reemplazarlo.121
Leguía, quien fuera exiliado desde el gobierno de Billinghurst, regresó de
Europa en medio de la crisis del gobierno de José Pardo. Los partidos se
119
Cáceres había concedido estabilidad tributaria por 25 años.
120
Zapata Velasco, Antonio. (2006). Instituciones de control del Estado peruano. Historia y
políticas en la CGR, SBS y SUNAT. p.19.
121
Basadre, Jorge (1987). Elecciones y centralismo en el Perú: apuntes para un esquema
histórico. Lima: Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacífico. p.93.
59
habían distanciado de él: el Partido Constitucional liderado por Arturo
Osores, el Partido Liberal de Augusto Durand, el partido Nacional
Democrático o Futurista formado por algunos elementos del antiguo Partido
Democrático. El Partido Civil continuaba siendo el más importante y tenía
por candidato, por segunda vez, a Antero Aspíllaga, pero les preocupaba el
creciente respaldo a Leguía, que se había presentado como candidato
independiente y en contra del Partido Civil. En aquel escenario, competían:
Augusto B. Leguía, Antero Aspíllaga, Isaías de Piérola y Carlos Bernales.
Los primeros resultados dieron ventaja a Leguía sobre el candidato
oficialista. Sin embargo, las impugnaciones y la dualidad de credenciales
hicieron que la Corte Suprema anulara muchos cómputos, lo que hizo que
Leguía perdiera la mayoría absoluta con unos 15 mil votos menos. En ese
clima, se convocó a una segunda huelga general, esta vez a favor del control
del precio de las subsistencias, la que fracasó por la mano dura de Pardo,
expresada en apresar dirigentes y la amenaza social. Poco después, la
huelga por la reforma universitaria, fomentada por los universitarios de San
Marcos, llevó al fin el régimen de Pardo.122
El congreso estaba facultado para decidir entre los dos candidatos más
votados, pero Leguía tenía por delante un congreso opositor, por lo que
apoyándose en el ejército, realizó el golpe militar del 4 de Julio de 1919,
derrocando al Presidente José Pardo y proclamándose Presidente
Provisional. La finalidad no fue sólo eliminar el Ejecutivo, como en 1914, sino
también el Congreso. Fue un sufragio con graves irregularidades electorales,
especialmente en lugares donde hubo dualidades. Leguía emergería
después como Presidente de la República con el apoyo de la oposición, pero
también respaldado por los nacientes sectores populares que le daban
fuerza social, pese a no contar con el derecho al sufragio. A este respecto,
Rubio y Bernales (1988) explican que:
122
Basadre, Jorge (1967-1968). Historia de la República. Vol 13, p.29.
60
“La vida en sociedad y los derechos que de ella emergen pasan a
convertirse en objeto de Derecho, en cuanto éste los incorpora al
mundo de su normatividad y los constitucionaliza para regular la vida
en sociedad, más allá de los intereses individuales. Por esta
concepción se abre paso a través de la historia. En efecto, son los
movimientos sociales, las luchas populares y la resistencia a una
organización social basada exclusivamente en las relaciones
interindividuales, con su secuela de abusos, los que poco a poco
crearon las condiciones para la aceptación de estos derechos que, en
verdad, se imponen como una conquista popular”. 123
Base de la nueva Constitución fue el decreto del 10 de julio de 1919 que
hablaba de la necesidad de implantar en el Perú la verdadera democracia,
procediéndose a la reforma en 18 puntos, siendo sometida a ratificación
popular. Si bien en la Constitución de 1920 se tuvo en vista la de 1860 y las
anteriores, de todas ellas se extrajeron los elementos que conformarían la
nueva constitución, que fue aprobada el 27 de diciembre por la Asamblea
Nacional convocada plebiscitariamente por Leguía y promulgada por él el 18
de enero de 1920, ya como presidente constitucional. Para Manuel Vicente
Villarán, quien realizó un análisis comparativo entre la Constitución de 1860
y 1920, ambas eran similares. La vigencia de la Constitución de 1920 iría del
18 de enero de 1920 al 9 de abril de 1933. Con ella, se volvió al centralismo,
planteando esquemas de congresos regionales que sesionarían 30 días al
año y tornando los municipios a la designación de Juntas de Notables.
De mucha influencia para esta carta política serían la Constitución Mexicana
de 1917, destacando una larguísima enumeración de derechos laborales
(art. 123), que contiene 30 incisos con muchas normas por las que, años
más tarde, aún se luchaba en nuestros países: jornada de ocho horas, pago
123
Rubio Correa, Marcial; Bernales Ballesteros, Enrique (1988). Constitución y Sociedad
Política, p.25
61
bonificado de horas extras, legislación protectora del trabajo de mujeres y
menores, salario mínimo, etcétera; y la Constitución alemana de Weimar,
proclamada el 9 de noviembre de 1918, que contó entre sus votantes una
numerosa representación social-demócrata, que recogió muchos derechos
sociales en un país de alto grado de desarrollo, a pesar de haber resultado
vencido en la Primera Guerra Mundial. 124 La carta del 20 se ocuparía
entonces de temas nunca antes tratados en nuestra constitucionalidad como
por ejemplo: “El art. 47 establecía la obligación del Estado de legislar sobre
la organización general del trabajo y sobre su seguridad, así como sobre las
garantías que en su ejercicio debían darse a la vida, la salud y la higiene”. 125
Pero asimismo, dio origen a muchas instituciones que fueron novedosas
para su época aunque inoperantes, porque no se adaptó a la realidad
política y social cambiante del país. Un ejemplo de ello, fue que se asignara
como tarea del Congreso de la República, el ocuparse de las infracciones de
la Constitución, lo que eludió cualquier sistema de control, facilitando al
ciudadano común y corriente denunciar las infracciones a la Constitución.
La Constitución de 1920 tuvo elementos más avanzados en los aspectos
Agrario e Indigenista, como los derechos de los indios y Comunidades
Campesinas y Nativas. Como señala Basadre 126, esta Constitución, “por
primera vez tuvo atención y palabras para el indio, aunque de hecho no
hubiera grandes mejoras”. En comparación con las anteriores cartas
políticas, el reconocimiento de estos derechos estuvo postergado por
muchos años.
Esta Constitución, trajo consigo significativas mejoras en el campo del
derecho penal y de garantías judiciales y constitucionales: eliminó la pena de
muerte, prohibió los tormentos y torturas; perfeccionó las Garantías
124
Ibídem, pp. 25 y 26.
125
Ibídem, p. 27
126
Basadre, Jorge (1981) Sultanismo, Corrupción y Dependencia en el Perú Republicano. p.
153.
62
Constitucionales y Sociales, prohibió la Suspensión de Garantías y el Estado
de Excepción, además prohibió la reelección.
Sin embargo, el Presidente de entonces don Augusto B. Leguía siguió
gobernando por 11 años, con suspensión de garantías y regímenes de
excepción, y se reeligió.
En ese sentido, conforme lo expresa el artículo 35 de la Constitución de
1920 declara “Las garantías individuales no podrán ser suspendidas por
ninguna ley ni por ninguna autoridad”. Ni si quiera en circunstancias de
peligro para el orden público. Sin embargo, esta bella declaración en el
citado dispositivo constitucional correría una suerte adversa, durante casi
todo su gobierno Leguía, no respeto los principios constitucionales y
democráticos contemplados en la Constitución, gobernó a su suerte con
Decretos Leyes y suspensión de garantías constitucionales, una vez más un
presidente no había cumplido su promesa.
De este modo, Leguía rompió el consenso legal que dio estabilidad a la
República Aristocrática con siete gobiernos civiles desde el último
militarismo. Fue el fin definitivo de la presencia dominante del Partido Civil,
que participó por última vez en elecciones. Leguía forjó y apoyó la
emergencia de las capas burguesas, asociadas en forma dependiente al
capital extranjero, especialmente americano, apoyándose cada vez más en
la clientela política incondicional, al margen de los partidos y enfrentados a
ellos. Su política fue de modernización social y política que lo distanciaron,
cada vez más, de los sectores que lo apoyaron en un inicio y luego fueron
sus encarnizados opositores: estudiantes y obreros. La estrategia de Leguía
pasó, sin embargo, por su permanencia en el poder. Fue un nuevo sentido
de gobierno que no era ya de patriciado señorial sino de moderno
capitalismo financiero.127 Con el surgimiento de cuantiosos empréstitos, a su
127
Basadre, Jorge (1981). Sultanismo, Corrupción y Dependencia en el Perú Republicano.
p.156.
63
amparo comenzó a formarse una nueva clase dirigente, la plutocracia128. Al
mismo tiempo, el Estado se volvió más poderoso con el alza presupuestal y
con la multiplicación de su aparato preventivo y represivo. La vida política
por consiguiente se estabilizó.129 A su vez, fue en aumento el centralismo
con el crecimiento espectacular y de forma desproporcionada para la capital
a diferencia de las provincias.
La población económicamente activa ocupada de 1920 no llegaba a los dos
millones de personas, y la gran mayoría residía en el mundo rural serrano. El
país tuvo en estos años que volver a enfrentar la escasez de oferta laboral
para las minas, las haciendas norteñas y la industria. El enganche, un
sistema de engaños a través de intermediarios para retener mano de obra,
se combinaba con la oferta salarial. En la extracción cauchera, se empleaba
mano de obra semiesclava, captada a través de las correrías, sistema
basado en la persecución de tribus amazónicas, obligadas a extraer la
corteza del árbol cauchero. Las extensas jornadas de obreros, a pesar de la
ley de 8 horas de 1919 y el trabajo intenso de mujeres y niños en la
industria, tienen también correlato con esta desproporción favorable al
volumen de capital frente al trabajo.
En aquellas circunstancias, Prado (1920) diría:
128 La Plutocracia es un régimen político que se caracteriza por el gobierno de los más
acaudalados, poderosos y ricos, este término proviene de la antigua Grecia. La plutocracia
es el régimen más enfermizo que se pueda concebir, pues la riqueza es el factor que menos
predispone al correcto desempeño de funciones políticas. Así el Estado se convierte
inevitablemente, en un mero instrumento de enriquecimiento. En la plutocracia, entonces el
poder pertenece de hecho a los ricos, a los representantes de las grandes sociedades
financieras, o bancarias. La representación atiende únicamente a aquellos que le apoyaron,
no ateniéndose al mandato de la voluntad general. Existe la posibilidad de que el
mandatario sea revocado en cualquier momento por voluntad de sus mandantes. Existe la
responsabilidad del mandatario ante aquellos que le apoyaron, con obligación de rendir
cuentas de su gestión. El carácter limitado y explícito de los poderes de los que dispone el
mandatario estará sometido a instrucciones vinculantes de sus mandantes. Se trata pues de
un tipo de mandato imperativo y vinculante que establece un nexo de unión inmediata entre
mandante y mandatario. Esta estructura suele aparecer en aquellos sistemas de gobierno
en los que aquellos que ostentan el poder político y legislativo ordenan el poder económico.
129
Basadre, Jorge., Ob. Cit., p.156.
64
“A los cien años de vida republicana, resulta que aún no estamos
debidamente preparados para la República. Que la sangre que hemos
vertido en los campos de batalla, homenaje heroico fue siempre a la
patria y no tributo a sus instituciones. Nuestros ciudadanos oyen
hablar y hablan de la república, pero no la conocen ni la aman. Lo que
conocen y aman es su suelo, tal vez las tradiciones de su historia y el
nombre de la patria, que sí sabrían defender aún bajo el régimen de
los despotismos”. 130
Las directivas tomadas por los civilistas, en el marco del liberalismo europeo
y norteamericano, propugnaban que el Estado debía ser modesto en
recursos y ajeno al intervencionismo, las funciones del Estado debían de ser
limitadas y su principal tarea garantizar el orden institucional. Un
presupuesto equilibrado era síntoma evidente de un gobierno decente y
civilizado; por el contrario, el déficit era sinónimo de caos e inmoralidad. El
gasto público debía ser muy reducido y la acción del Estado no debía
interferir con la actividad privada, pues esta generaba la riqueza. Por ello, los
servicios ofrecidos por el Estado eran pocos, dando importancia al orden
(policía, ejército y justicia): “Para hacer la educación de la libertad, nada más
fecundo que las instituciones locales”.131 Tales directivas eran consensuadas
en reuniones amistosas en el exclusivo Club Nacional. El espíritu positivista
de los civilistas, les condujo a reformar la educación hacia el desarrollo de
una educación técnica y científica, para optimizar la producción y tecnificar la
mano de obra. La educación servía como modo eficaz de incorporar a los
indígenas, de socializar a los inmigrantes y de promover el progreso. Surgió
también la preocupación y afición por el deporte, como vía para mejorar la
salud y la moral de la población, lo que debía tener un impacto positivo en el
trabajo.
130
Prado y Ugarteche, Jorge. (1920). Ideales democráticos (Discursos y artículos políticos).
Lima. Unión. p. 25.
131
García Calderón, Francisco (2001). El Perú contemporáneo. p.257.
65
Al parecer de Macera (1972), aquel contexto propiciaba el dominio de
Estados Unidos:
“EE.UU. encontró durante la década 1920-1930 un firme aliado en la
dictadura de Leguía, que había sustituido a la república civilista. Bajo
la vigilancia norteamericana Leguía postulaba una relativa
modernización del Perú, gestionada por una clase media que le fuera
adicta. Su obsesión fue un ambicioso programa de obras públicas:
puertos, carreteras, irrigaciones, mejoramientos urbanos. Para
hacerlas no vaciló en contraer empréstitos usurarios y pactar
onerosos arreglos de fronteras (Colombia, Chile)”.132
Contra tal proceder, los grupos intelectuales de las clases medias
profesionales reaccionaron, deseosos de asumir el liderazgo de la naciente
clase obrera, de los artesanos en vías de proletarización y de la masa
indígena campesina. Desde aquel momento, estudiantes y trabajadores
extenderán lazos de unión que permanecerá constante en el desarrollo
político del Perú contemporáneo. Los movimientos obrero-estudiantiles de la
década 1920-1930 se convirtieron en grandes partidos políticos modernos.
Macera señala que:
“Fue el tiempo del Partido Comunista Peruano, el APRA y la Unión
Revolucionaria (versión peruana del fascismo). Todos esos partidos
fueron, o quisieron ser, partidos de masas y no de elites, si bien todos
utilizaron, en diverso grado y modo, el caudillaje personal. Aunque
opuestos entre sí los programas de esos partidos coincidían
formalmente en el planteamiento de cambios totales, fuese hacia la
derecha o hacia la izquierda política”. 133
132
Macera, Pablo (1972). Visión histórica del Perú. Síntesis histórica de los pueblos
peruanos. Lima: Editorial Milla Batres. p.15.
133
Ibídem, p.16.
66
Con Leguía y sus dos reelecciones, en 1924 y 1929, ayudaron a la
hipertrofia del poder presidencial.134 Todas las instituciones, hasta el Poder
Judicial, las municipalidades, las universidades, el propio arzobispado,
cayeron bajo la órbita de Leguía. 135 Estos acontecimientos y procesos
políticos, hicieron posible la decadencia de su gobierno, derrumbándose en
medio de la crisis financiera internacional que interrumpió los empréstitos,
bajó los ingresos públicos y depreció la moneda, hasta perder su valor
adquisitivo. Poco después, es derrocado por Luis M. Sánchez Cerro, quien
inició una revolución militar en Arequipa en 1930, tras el colapso de la bolsa
de valores de New York en octubre de 1929. Depuesto, fue recluido en la
penitenciaría y falleció preso tras una penosa enfermedad en el Hospital
Naval de Bellavista en 1932.
2.2.1.2. Las corrientes autoritarias y la Constitución de 1933
Durante el oncenio, el sector económico de mayor expansión fue el mercado
urbano de Lima. La construcción civil estuvo en auge, el gobierno financió
grandes obras de infraestructura que dieron impulso a las urbanizaciones
particulares. Ese auge urbano se reprodujo en menor medida en algunas
capitales departamentales. El automóvil comenzó a utilizarse y su uso se
incrementaba entre el centro de Lima y las residencias de las nuevas
urbanizaciones al sur de la capital. Había comenzado la gran segregación
urbana por barrios definidos socialmente. Esta expansión del automóvil dio
origen al primer seguro de vehículos motorizados, que comenzó a ser
ofertado por las compañías de seguros hacia 1918 y fue reglamentado por la
asociación de aseguradores en 1927. Al final del oncenio, circulaban en el
Perú 15,000 vehículos a motor.
136
134
Basadre, Jorge Ob. Cit., pp. 156 y ss.
135
Ibídem, p. 156 y ss.
136
Zapata Velasco, Antonio. (2006). Instituciones de control del Estado peruano. Historia y
políticas en la CGR, SBS y SUNAT. p.28.
67
Al terminar el periodo de Leguía, los diversos grupos hegemónicos de la
clase dominante se presentaban políticamente desorganizados y divididos
en múltiples facciones. Las viejas elites habían sido desintegradas y su
influencia había desaparecido casi completamente:137
“La crisis económica aceleró violentamente la cristalización de todas
las contradicciones y conflictos que venían madurando en el seno de
la sociedad peruana, y nunca como entonces el Perú estuvo al borde
mismo de una revolución popular. Desorganizada políticamente la
clase oligárquica, debilitada económicamente por los efectos de la
crisis, ausente la capacidad imperialista para intervenir en defensa de
sus intereses, fraccionado el ejército por las ambiciones de caudillos
momentáneos, los sectores populares parecieron, por un momento,
tener la vía abierta hacia el poder. Sin embargo la revolución fue
derrotada, lo que descubrió la debilidad de las organizaciones
políticas anti oligárquicas (…)”.138
En el contexto de la quiebra del Perú y Londres que afectó en elevada
medida a la economía nacional porque era un banco muy compenetrado con
el mundo empresarial peruano, se dio la caída de Sánchez Cerro y la
formación de la Junta de Gobierno presidida por David Samanez Ocampo. A
pesar de las reformas bancarias, la ausencia de reforma tributaria impidió
dar solución al presupuesto público:
“(…) las rentas del estado habían colapsado a causa de la crisis
mundial y los déficit presupuestales se hicieron difíciles de manejar.
Los gobiernos posteriores a Leguía paralizaron las obras públicas
hasta la recuperación de la economía nacional a mediados de los
treinta. Pero, estos gobiernos no pudieron reducir la burocracia, cuyas
137Quijano, Aníbal. (1985). Imperialismo Clases Sociales y Estado en el Perú 1890-1930.
Lima: Mosca Azul Editores. 2da edición. p. 118
138Ibídem, p.118.
68
filas se quintuplicaron bajo el Oncenio y cuyos salarios se habían
incrementado en 33% entre 1925 y 1930. Así, la carga de gastos
corrientes era bastante pesada en el presupuesto público”.139
Las elecciones de 1931 a la Presidencia de la República dieron el triunfo a
Luis M. Sánchez Cerro sobre Víctor Raúl Haya de la Torre, después de una
campaña electoral polarizada y controvertida. El 8 de diciembre de ese
mismo año se instaló el nuevo gobierno y una Asamblea Constituyente, pero
el gobierno fue breve, apenas 16 meses, signado por la insurrección civil, la
guerra externa y las penurias económicas. Encontró así las arcas fiscales
vacías, obligando a cambiar de ministro de hacienda en enero de 1932,
quien expuso públicamente el crítico estado de las finanzas públicas:
“Desde 1929 hasta comienzos de 1933 se vivió una caída muy
significativa de las exportaciones; su valor en dólares se redujo en
72%. En ese período también las importaciones cayeron por debajo
del 50%, debido a la reducción del poder de compra y la devaluación
de la moneda nacional. Los habitantes de las ciudades fueron
golpeados en forma muy ruda por el desempleo. Por ejemplo, en la
construcción civil el desempleo alcanzó al 70% de la fuerza laboral. El
fuerte deterioro abarcó también a la antes próspera economía minera,
donde los trabajadores disminuyeron de 32,000 en 1929 a solamente
14,000 en 1932. La crisis también golpeó a las clases medias; el
ingreso de los profesionales independientes disminuyó
marcadamente; las universidades fueron clausuradas y los maestros
quedaron impagos durante largos meses”. 140
En tales circunstancias, la nueva Constitución Política del Perú es dada por
el Congreso Constituyente de 1931. Villarán presidió la comisión de notables
139
Zapata Velasco, Antonio. (2006). Instituciones de control del Estado peruano. Historia y
políticas en la CGR, SBS y SUNAT. p.40.
140
Ibídem, p. 41.
69
que elaboró en aquel año el anteproyecto de Constitución Política del
Estado, que influyó sobre el texto fundamental aprobado en 1933, a favor o
en contra. Aquel documento se mostraba a favor de la inclusión de los
derechos fundamentales, de la existencia de los tres poderes clásicos del
Estado, y el control de constitucionalidad de las leyes a cargo del Poder
Judicial, así como la descentralización política y administrativa. 141 Este
congreso con vigencia de 1931 a 1933 contó en sus inicios con la presencia
de los diputados del Partido Socialista del Perú, Partido Comunista, Partido
Aprista (la oposición, con 27 representantes), Partido Indigenista, Partido
Descentralista y de la Unión Revolucionaria (partido de gobierno con 67
representantes incluido aliados) entre otros.
En aquel parlamento, se dio un gran debate, como lo reconoce Víctor Andrés
Belaúnde en su obra El Debate Parlamentario, de los más vibrantes en torno
al sufragio, proponiéndose el otorgamiento del voto a partir de los 18 años
de edad, el voto a la mujer con ciertas restricciones, a los miembros de las
fuerzas armadas y a los analfabetos, por parte de los representantes
apristas, apoyados algunas veces por socialistas y descentralistas, pero sin
éxito alguno. Los constituyentes atendieron la obligación y secreto del voto,
la representación de las minorías con tendencia a la proporcionalidad, la
autonomía del Poder Electoral, las garantías constitucionales individuales y
sociales, la pena de muerte para contados casos, la traición a la Patria en
época de guerra y el homicidio calificado. De menor interés fueron en estos
debates, el régimen del poder ejecutivo y el legislativo, la supresión del veto
presidencial a las leyes parlamentarias, la descentralización, las
municipalidades, la religión y las comunidades indígenas. Sobre esta
constitución, Chirinos Soto (1985) señala:
“Como reacción contra el despotismo de Leguía, los constituyentes de
1931, escogieron el camino de abolir en los textos, hasta donde fuese
141
García Belaúnde, Domingo (2005). Doctrina constitucional peruana en el siglo XX. p.1.
70
posible el sistema presidencial. Le fue reducida al Presidente
inclusive la capacidad de elaborar por cuenta propia mensajes al
Congreso, sujetándola al requisito de la aprobación por el Consejo de
Ministros; se le regateó el derecho de nombrar a los miembros del
gabinete, disponiendo que los nombres de éstos serían propuestos al
Jefe del Estado por el Presidente del Consejo; fueron confirmadas y
ampliadas las disposiciones ya existentes en la Constitución de 1920
en cuanto a la actitud de cada una de las Cámaras para derribar
gabinetes; no se otorgó al Poder Ejecutivo la facultad correlativa de
disolver el Parlamento; y no se reconoció tampoco al Presidente de la
República, en el articulado orgánico de la Constitución el derecho de
devolver al Congreso, para una segunda deliberación, los proyectos
de ley aprobados por este”.142
Por los constituyentes de 1931 se limitó el poder del presidente mediante el
refrendo del ministro correspondiente, necesario para dar validez a sus actos
jurídicos. El Presidente requiere la firma del Ministro, y el Ministro requiere la
rúbrica del Presidente. Otro factor limitante fue por el Presidente del Concejo
de Ministros, a cuya propuesta el Presidente puede nombrar Ministros, y solo
con su acuerdo puede removerlos, limitado además por el propio gabinete.
Los actos presidenciales son refrendados por los Ministros, los mensajes del
Presidente aprobados en Sesión de Concejo. Está limitado por el
Parlamento, las Cámaras están facultadas para censurar a los Ministros por
separado o al Concejo en pleno, también pueden en última instancia acusar
al Presidente y privarlo de su cargo. De otro lado, es limitado por la
ciudadanía, la Constitución permite a cualquier ciudadano hacer uso del
recurso llamado Acción Popular que procede contra los decretos y
resoluciones emanadas por el Poder Ejecutivo. Este recurso fue un instituto
de derecho procesal constitucional impracticable y solo se reglamentó en
142Chirinos Soto, Enrique (1985) Historia de la República. Tomo II. Lima: AFA Editores
Importadores S.A., p. 85.
71
1963 en la Ley Orgánica del poder Judicial, para dar paso a su uso con la
entrada en vigencia de la Constitución de 1979.
La labor se interrumpió por rumores de conspiración e intentos de asesinato
en contra del presidente Luis Sánchez Cerro por parte de los apristas. Esto
motivó que el gobierno de Sánchez Cerro propusiera una Ley de
Emergencia para defender el orden público y la paz social, con el Poder
Ejecutivo autorizado para imponer sanciones de carácter judicial: multas,
expatriación, confinamiento; para suspender el derecho de reunión; para
clausurar centros o asociaciones, etcétera. Esta ley fue aprobada tras una
tumultuosa sesión realizada el 8 de enero de 1932, convirtiendo al gobierno
en la práctica en una dictadura legalizada.143 Víctor Raúl Haya de La Torre y
otros líderes apristas fueron apresados, acusados de atentar contra la
seguridad del Estado, de formar parte de una conspiración internacional y de
haber complotado contra el gobierno, imputándoseles la responsabilidad de
la revolución de Trujillo. El 30 de abril de 1933 Sánchez Cerro fue asesinado
cuando pasaba revista a la formación militar que se enfrentaría con
Colombia por la disputa de la zona de Leticia. Después, el Congreso elige
Presidente Constitucional de la República a Oscar R. Benavides,
promulgándose la Constitución el 9 de abril de 1933, durando hasta el 28 de
julio de 1980.
Durante el gobierno de Benavides se negoció la paz con Colombia y
mantuvo una política interna estable en medio de una latente guerra civil. La
obra económica del Estado se concentró en las grandes obras de
infraestructura (las carreteras de Benavides). En aquel período de tiempo, el
ingreso nacional subió 66% gracias al buen desempeño del algodón, el
petróleo y otros minerales. El gobierno mantuvo equilibrado el presupuesto,
pese a que había aumentado los impuestos a los acaudalados, realizando
143 En aplicación de esta ley, entre el 17 y 20 de febrero de 1932, la fuerza pública
aprehendió a 23 congresistas (22 apristas y el descentralista Víctor Colina), enviados todos
al destierro. Sin desafuero, se promulgó la vacancia de las 23 representaciones un año
después.
72
un amplio programa de vivienda social compuesto por significativas
inversiones en escuelas, carreteras e irrigaciones. Su instrumento fue la
Junta Pro desocupados. Introdujo además el impuesto a la renta a través de
la Ley 7094 que introducía este impuesto para las empresas y las personas
naturales. El Ministro de Hacienda de Benavides había declarado que los
impuestos directos eran escandalosamente bajos en el país, al grado que no
alcanzaban siquiera para pagar el pliego de la policía. 144 Los problemas
sociales básicos fueron ignorados, o tratados como problemas de seguridad
policial. Bajo influencia del Partido Aprista, Benavides se vio obligado a
convocar a elecciones generales en 1936, en las cuales los candidatos
favorecidos por el APRA ganaron, siendo estas anuladas y prorrogándose su
gobierno por tres años más. Después transfirió el cargo a Manuel Prado
Ugarteche en 1939.
2.2.1.3. La dominación oligárquica (1939-1945)
Después de Leguía y hasta 1945, uno de los tres presidentes que
gobernaron fue civil, pero en la práctica el ejército había recuperado el papel
decisorio que había perdido desde fines del siglo XIX. Este reingreso no fue
sólo de su propia iniciativa, sino solicitado e instrumentado por aquellos
mismos civilistas que habían fundado un partido para excluir a los militares
del poder.
Manuel Prado Ugarteche, egresado de la carrera de Ingeniería Civil en la
Escuela de Ingenieros y Ciencias en la Universidad de San Marcos, obtuvo
el grado de alférez de caballería, con el que se incorporó al Ejército en 1910,
e inició en 1912 la carrera docente en la Facultad de Ciencias como
catedrático adjunto de Análisis Infinitesimal. Desterrado a Europa hasta
1932, retornó al Perú para ocupar primero la Dirección, luego la Gerencia
General, y finalmente la presidencia, del Banco Central de Reserva; llegando
144
Zapata Velasco, Antonio. (2006). Instituciones de control del Estado peruano. Historia y
políticas en la CGR, SBS y SUNAT. p.43.
73
a ocupar el sillón presidencial en las elecciones de 1939. Su familia era
propietaria del Banco Popular y el grupo económico que lideraba su
hermano Mariano, era industrialista y defensor del mercado interno. Su
gobierno no fue muy lejos en la línea de industrialización por sustitución de
importaciones, política dominante en Latinoamérica de aquel tiempo; no
quiso romper con los grupos económicos agro exportadores ni con los
propietarios extranjeros de la minería y el petróleo, sino modificar el poder
para permitir el ingreso de los industrialistas. Su apoyo a los Estados Unidos,
le valió al Perú ser el primer país sudamericano en respaldar su esfuerzo
bélico y diplomático después de Pearl Harbour. Se propuso multiplicar las
emisiones de bonos para financiar el surgimiento de las corporaciones de
fomento, lo que trajo como consecuencia una leve inflación. La industria
creció moderadamente, pero al costo de una gran alza de las importaciones:
“Los bienes de capital y los intermedios eran escasos y caros a causa
de la misma guerra. Durante estos años se fundaron la Compañía
Peruana de Industrias Lácteas, PERLAC y la Compañía de Leche
Gloria en 1940 y 1941 respectivamente; el Instituto farmacéutico
Sanitas también en 1940, la fábrica Eternit e INRESA en 1941,
Goodyear del Perú al año siguiente, además de fábricas de vidrios,
textiles, zapatos y fertilizantes sintéticos. Asimismo, muchas industrias
ya establecidas aumentaron su capacidad de producción. Durante
esta época, el crecimiento industrial se hizo adicto del dólar barato
para financiar las importaciones que requiere y también se concentró
en Lima en mayor medida que en el pasado”.145
Prado promovió desde el Estado una reforma moderada de la distribución de
la ganancia nacional, siendo un gobierno pro norteamericano, industrialista,
desarrollista y bien conectado con el poder económico.146 Según el censo de
145
Zapata Velasco, Antonio. (2006). Instituciones de control del Estado peruano. Historia y
políticas en la CGR, SBS y SUNAT. p.49.
146
Portocarrero Suárez, Felipe. (1997). El imperio Prado: 1890-1970. Lima: CIUP. p.236.
74
1940, la población ocupada evidencia el accidentado proceso de expansión
e industrialización de la primera mitad del siglo pasado. Se tiene allí una
población trabajadora de casi 2.5 millones de personas, nunca antes
conocida en la historia colonial o republicana. Alrededor del 60% del total es
agropecuaria, pero la ocupación agropecuaria de Lambayeque, La Libertad e
Ica (que incluyen casi toda la producción moderna dirigida a la exportación),
equivale a menos del 10% de la ocupación agraria total. En la industria
(15.2%), más la construcción (1.8%) y los servicios de infraestructura (2.1%),
estaban ocupados menos del 20% de los trabajadores, que equivalían a
menos de un tercio del sector primario. En el departamento de Lima, residían
unos 60 mil trabajadores de la industria que son la sexta parte del trabajo
nacional en este sector; otros departamentos del interior también tenían
ocupación industrial significativa: 50 mil en Cajamarca, 40 mil en Cusco, 32
mil en Puno, más de 20 mil en La Libertad y Junín. Desde luego, la industria
del interior tiene un mayor componente de sector artesanal que de plantas
industriales. El eje industrial de Ate y Vitarte ya existía y residían también
importantes fábricas en las afueras de Lima, previas al eje de la Avenida
Argentina, hoy desaparecido. Otro dato significativo: la participación de Lima
en el comercio y los servicios, incluido el empleo público, era más importante
que su participación en la industria.
En la gestión del gobierno que va de 1940 a 1945, tuvo plena vigencia la
Constitución de 1933 y el Código Civil de 1936, sobre su marco
constitucional y legal se celebraron contratos internacionales y tratados. En
este periodo concluyó el litigio de límites con el Ecuador mediante la
suscripción del Protocolo de Río de Janeiro (1942), garantizado por Estados
Unidos, Argentina, Brasil y Chile.
El Perú empezó a depender de importaciones de trigo, arroz y hasta de
huevos. La importación de alimentos baratos fue paralela al control de
precios sobre los bienes alimenticios producidos nacionalmente, que a la
larga se mostró muy perjudicial para el campo. A pesar de que este período
75
significó un reforzamiento de la economía norteamericana, dominada por el
desarrollismo, una latente crisis política era evidente, mientras la oligarquía
continuaba siendo la fuerza principal del poder económico. Al término de su
mandato, Prado entrego el gobierno al elegido Presidente Constitucional
Doctor José Luis y Bustamante Rivero; quién gobernó tres años de relativa y
frustrante democracia acompañado por el Partido Aprista Peruano hasta el
27 de octubre de 1948, ya que por una revolución iniciada en Arequipa entró
a gobernar el General Manuel A. Odría.147
2.2.2 Las Aperturas Democráticas (1945-1948) y (1956-1968):
2.2.2.1. El factor popular y los partidos políticos
Ya García Calderón había descrito con acertada claridad en 1912 las
características propias de los partidos políticos en el Perú:
“Los partidos políticos peruanos son agrupaciones inestables,
formados por el poder de sugestión de una fuerte personalidad
directora. Ponderan, teóricamente, reformas en todas las
manifestaciones de la actividad nacional, tienen programas y objetivos
ambiciosos o débiles; pero, en la realidad, se dividen por antipatías
personales, por tradiciones diferentes, por separaciones determinadas
por los hábitos. El prestigio personal era el único elemento de unidad
en la época del militarismo y del caudillaje. Los hombres superiores
creaban agrupaciones personales y efímeras, cuyo objetivo era la
rápida conquista del poder”. 148
147Geng Delgado, Federico (2005) Historia del Derecho Peruano. Lima: Ediciones Jurídicas.
p.251.
148
García Calderón, Francisco (2001). El Perú contemporáneo. p.248.
76
Por aquellos mismos años, Prado expresaría sobre los partidos políticos,
que estos provendrían del estado espiritual de los pueblos:
“Hemos vivido y seguimos viviendo a merced del prestigio ocasional
de los hombres y no de la influencia de los partidos políticos, porque
su aparición y existencia no dependen de la voluntad de hacerlos,
sino del estado espiritual de los pueblos. Antes que el predominio de
las ideas, antes que el régimen de los principios, aparece como
necesidad natural, el predominio del hombre; antes que la ley, la
voluntad del fuerte; antes que la democracia niveladora, la
omnipotencia del patriarca, el predominio del jefe del clan, la
soberanía del déspota, la superioridad de la oligarquía: el gobierno
personal”. 149
Luego del fin de la II Guerra Mundial en 1945, se produjo en el Perú la
ruptura del esquema político tradicional, que había dado al Perú 25 años de
continuos gobiernos dictatoriales. En toda la América Latina fueron elegidos
gobiernos democrático-reformistas. Sobrevino de esta manera un período de
intensa crisis social que condujo al declive de la República Oligárquica, no
obstante sus logros macroeconómicos durante los años 50. “Desde 1945 a
1950 se inició la «democratización» de la educación superior. La
universidad, arcaica institución de la aristocracia, «abrió sus puertas al
pueblo”.150
Al acercarse las elecciones de 1945, el General Ureta, quien comandó las
Fuerzas Armadas durante la exitosa guerra contra el Ecuador, se presentó
como candidato respaldado por el diario El Comercio, el partido Unión
Revolucionaria y algunos sectores del ejército. Para contrarrestar esta
149
Prado y Ugarteche, Jorge (1920). Ideales democráticos (Discursos y artículos políticos).
p. 13 y 14.
150
Macera, Pablo (1972). Visión histórica del Perú. Síntesis histórica de los pueblos
peruanos. p.17.
77
candidatura se conformó el Frente Democrático Nacional, que buscaba
representar a las nuevas clases medias y a los sectores industriales surgidos
durante la guerra. El Frente eligió como candidato a José Luis Bustamante y
Rivero, conocido abogado y diplomático arequipeño de clase media.
Bustamante concretó una alianza con el APRA para llevar adelante un
gobierno democrático y de reforma social. Poco antes de las elecciones,
Prado devolvió la legalidad al APRA, que adoptó el nombre de Partido del
Pueblo, para superar la restricción constitucional contra los partidos
internacionales; por lo que este partido, después de 13 años de
clandestinidad, reapareció con un multitudinario mitin desarrollado en la
Plaza San Martín el 20 de mayo de 1945, donde Haya de la Torre pronunció
su célebre discurso sosteniendo “que no es necesario tomar la riqueza de
quien la tiene sino crear nueva riqueza”. Este concepto evidenciaba el nuevo
posicionamiento del partido aprista planteando una reconciliación nacional,
al sostener que el Perú tenía espacio para todos los grupos sociales, y que
no era necesario terminar con unos para imponer a otros: la reforma sobre la
revolución.151 Las elecciones fueron una de las más abiertas y libres de la
historia nacional y dieron como resultado la victoria del Frente Democrático
Nacional por casi dos tercios de los votos.
Con Bustamante y Rivero como Jefe de Estado en Régimen Presidencial,
según Plebiscito de 1939, y con el juramento en el cargo de Presidente de la
República el 28 de Julio de 1945, el Congreso elegido en este año aprueba
la ley que declara nula las enmiendas plebiscitarias introducidas en la
Constitución por Benavides en 1939. La Constitución de 1933 concede
enormes facultades al Congreso en el Perú, según la cual las Cámaras
pueden aceptar o rechazar al presidente del Concejo de Ministros, censurar
al gabinete en pleno o a los Ministros por separado, interpelar a los
miembros del concejo, e incluso el Presidente carece del derecho a observar
151
Klaren, Peter (2012). Nación y sociedad en la historia del Perú. p.352.
78
las leyes, derecho que Bustamante reivindicó y que desde entonces se
respeta.152
El 30 de junio de 1946 se realizaron las elecciones complementarias
convocadas para proveer quince vacantes en la Cámara de Diputados y
cuatro en el Senado, los diputados por provincias y los senadores por
departamentos. Los comicios electorales se realizaron con normalidad, los
escrutinios en mesa, mecanismo utilizado por primera vez; terminada la
votación en presencia de personeros de los candidatos, ya no se
trasladaban las ánforas desde las mesas de sufragio a los jurados
provinciales o departamentales. En estos comicios existe un avance gradual
de control democrático de los votos. A decir de Chirinos Soto (1984), “en
materia de legislación electoral no se retrocede. Una vez incorporada una
conquista – como el voto secreto o el escrutinio en mesa – la conquista
permanece”.153 Sin embargo, para las elecciones generales de 1950, tuvo
que observarse el escrutinio en mesa, los jurados departamentales
cumplieron su papel de revisar, con el riesgo de que pudiera modificarse,
dando lugar a un fraude. Desde 1956 en adelante no se modifica el sistema
irrevisable de escrutinio de mesa. Los jurados departamentales pueden
detectar, corregir y modificar errores aritméticos y deciden sobre la validez
de los votos impugnados. Para la Asamblea Constituyente de 1978, se
dispuso que únicamente los votos o cédulas impugnadas lleguen a los
jurados departamentales, las demás cedulas se queman concluido el
escrutinio. El gabinete de Bustamante estaría conformado por don José
Gálvez, representante de la Cámara de Senadores, quien obtuvo la más alta
votación como senador por Lima; y Fernando León de Vivero, Presidente de
la Cámara de Diputados, líder aprista con mayoría de votos en Ica.
152
Esa potestad se le concede al Presidente de manera amplia y expresa a partir de la
Constitución de 1979.
153Chirinos Soto, Enrique (1985) Historia de la República. T. II.,p 140.
79
El triunfo en las elecciones generales de don José Luis Bustamante Rivero,
condujo al Perú a la llamada primavera democrática de la postguerra. La
transformación, reestructuración, reforma económica y afianzamiento de la
libertad política, caracterizarían a este período breve, acompañada de un
clima de estabilidad institucional y democrática. También se la califica como
continuidad del régimen oligárquico, aunque esta sobrevivía a causa de la
crisis económica que la habría debilitado. Socialmente, significó el abandono
de la clase indígena y el desamparo por la clase trabajadora. Surgen
entonces voces de protesta, intelectuales que se manifiestan en contra del
pensamiento colonial e hispanista realizando su defensa desde los estudios
sobre la realidad nacional, intelectuales como Jorge Basadre, Luis Alberto
Sánchez, José Carlos Mariátegui y Víctor Andrés Belaunde, quienes trataron
sobre aspectos vinculados a la participación de la multitud en la historia, el
proceso de centralismo, el antiimperialismo, el indigenismo y el proceso
económico.
Uno de los principales objetivos al inicio del gobierno de Bustamante fue el
de democratizar el país, efectuar reformas sociales e integrar al APRA al
sistema democrático.154 El cambio político permitió insertar en la estructura
social y política del Perú a los partidos políticos, devolviéndoles la legalidad y
una participación abierta, como grupos de presión y opinión pública. Para
1946 el Partido Aprista crece, hallándose por el fragor popular en el más alto
nivel de todos los tiempos:
“De un total de quince diputaciones en contienda, el APRA, logra
conquistar trece, para afiliados o pretendidos independientes que, a
renglón seguido se afilian en el Partido del Pueblo. Eligen diputados
en la Provincia de Cutervo (Cajamarca), Huánuco (Huánuco) Huanta
(Ayacucho), Oxapampa (Pasco), Andahuaylas (Apurímac), Rodríguez
de Mendoza y Luya (Amazonas), La Unión (Arequipa), Mariscal
154Ibídem, p. 353.
80
Cáceres (San Martín), Tambopata (Madre de Dios), San Román y
Hunacané (Puno), Paruro y Acomayo (Cusco), Bolívar (La
Libertad)”.155
Así, el aprismo se robusteció en la Cámara de Diputados, mas no en el
Senado. El jefe del Partido de la Unión Revolucionaria don Luis A. Flores,
adversario frontal del APRA, fue elegido senador por la Provincia de Piura,
imponiéndose al candidato aprista y al del Partido Socialista. En Madre de
Dios gana un independiente, el Comandante León Velarde. En Huancavelica
gana el aprista don Cirilo Cornejo, venciendo a don Celestino Manchego. En
el Departamento de Pasco vence el aprista don Víctor Colina, ganando la
batalla senatorial. Ciertamente, en el Senado no habrá quórum para iniciar la
legislatura de 1947, receso parlamentario que trajo consigo el fin del
gobierno de Bustamante y Rivero, desencadenando una crisis política. Los
apristas lograron conseguir quórum para instalar la Cámara de Diputados,
pero según la Constitución de 1933, las Cámaras deben funcionar de forma
simultánea o no funcionar en absoluto. Se ha producido, pues, el receso
parlamentario por una voluntad de minorías. Por tal situación, no prevista en
la ley fundamental, entregan al Presidente de la República facultades de
dictador. Bustamante expide sin embargo por virtud de las facultades del
Poder Ejecutivo leyes como la Ley de Presupuesto de la República o el
ascenso de los militares. Uno de sus logros fue extender la soberanía
peruana en una extensión de doscientas millas marinas en 1947.
En el plano económico, la inflación crecía y los salarios perdían su poder
adquisitivo. Continuó la escasez de productos de primera necesidad, que
solo podían obtenerse en los estanquillos o en el mercado negro, si se
presentaba el carné de militante aprista. Largas colas se hacían desde la
madrugada para poder adquirir aceite, arroz y otros productos de primera
necesidad. Frente al malestar social se desencadenó una serie de huelgas,
155Chirinos Soto, Enrique, Ob. Cit., p 140.
81
Bustamante aplicó una política de asistencia social de inspiración aprista,
por lo que subsidió los productos de primera necesidad, es decir, importó
alimentos para venderlos directamente al consumidor a precios más bajos
de los normales, generando especulación, corrupción y el crecimiento del
gasto público, sin mayor recaudación tributaria. Esta situación no cambió a
pesar de medidas como el control de cambios y los controles de precios. Por
su parte, los exportadores (el famoso clan exportador de oro, algodón, lana,
arroz y azúcar) reclamaron la eliminación total del control de cambios y de la
restricción de las importaciones, que afectaba sus bolsillos; quienes no
viéndose atendidos, tramaron el golpe de estado con los militares. Este
golpe que lo derrocó y exilió se dio el 29 de octubre de 1948 encabezado por
el general Manuel A. Odría.
La esperanza de reemplazar al dominio oligárquico militar de las dos últimas
décadas por un gobierno democrático que reforme el país y prevenga
potenciales levantamientos revolucionarios se desvaneció. Señala Klaren
(2012) que:156 “en tres años la promesa democrática-reformista de 1945 fue
hecha trizas por un golpe militar que dio inicio a una dictadura en 1948. No
volvería a repetirse una oportunidad así durante toda una generación, hasta
comienzos de la década de 1960”.
2.2.2.2 La Represión dictatorial
La política económica intervencionista promovida por el APRA que se
expresó en una profunda crisis con el descenso de las exportaciones, la
devaluación monetaria y el aumento de precios de los artículos de primera
necesidad, y responsabilizado por ello el presidente Bustamante, Pedro
Beltrán, diputado opositor del régimen y crítico de las acciones apristas,
organizó un frente llamado “Alianza Nacional” con el objetivo de frenar la
política reformista de Bustamante y combatir directamente desde el
156Ibídem, p. 353.
82
parlamento al APRA. El diario “La Prensa”, propiedad de Graña Garland, se
había convertido en el baluarte de la oligarquía y el medio que denunciaba
los actos de corrupción y nepotismo que involucraban al Partido del Pueblo.
La oposición aumentó con el Contrato de Sechura (apoyado por el APRA a
cambio de mayores regalías para el Estado), pues la oligarquía denunciaba
el entreguismo y solicitaba un mayor protagonismo de los capitales
nacionales. Tras el asesinato de Francisco Graña, director del diario La
Prensa, esta muerte fue adjudicada al APRA. La presión de la oligarquía, a
través de la Alianza Nacional y la prensa defensora de los exportadores,
llevó al presidente Bustamante a tomar la decisión de separar de su gabinete
a los representantes apristas. La relación entre el Partido del pueblo (APRA)
y Bustamante fue insalvable. En los primeros días de octubre de 1948, los
apristas alentaron una sublevación de la Marina de Guerra en el Callao. Tal
acto fue reprimido con severidad por el gobierno suspendiendo de inmediato
las garantías constitucionales y reanudando la persecución a los militantes
apristas. Unas semanas después, se sublevaba en Arequipa el que fuera
ministro de Hacienda del régimen: Manuel A. Odría. Fue el final del esfuerzo
fallido por instaurar un régimen democrático en el Perú y el inicio de la
dictadura militar odriísta que se prolongó hasta 1956.
Para legitimarse en el poder, Odría convoca a elecciones presidenciales en
las que él era candidato en un contexto favorable al gobierno, pues era
vigente la ley de Seguridad Interior. Continuaban suspendidas las garantías
constitucionales y se imponían penas de cárcel y destierro a los delitos
calificados de terroristas; las autoridades políticas tienen facultades de
jueces, no pudiendo intervenirlas autoridades judiciales sino hasta que el
gobierno lo disponga. Sin embargo, de acuerdo a la Constitución de 1933, el
ciudadano que aspirara a la presidencia no debía ejercer al mismo tiempo el
poder, al que debía renunciar, mínimo seis meses antes de las elecciones.
Odría solucionó el inconveniente faltando apenas un mes para las
elecciones dejando el poder, encargando la presidencia de la Junta General
83
de Gobierno al general Zenón Noriega (1 de junio de 1950). Este acto se
conoce como la bajada al llano. Por su parte, la oposición reunida en una
Liga Nacional Democrática, presentó la candidatura del general Ernesto
Montagne Markholz, único competidor con la candidatura de Odría.
El 12 de junio de 1950 estalló en Arequipa una huelga de estudiantes del
Colegio de la Independencia Americana, luego la Universidad San Agustín y
finalmente la ciudad, a causa de la brutal represión de las autoridades que
ordenaron actuar a las fuerzas armadas. El arequipeño Francisco Mostajo,
representante de la Liga Nacional Democrática, encabezó el movimiento civil
en Arequipa formando una Junta. Con barricadas en la ciudad, hubo
saqueos, muertes, heridos y detenidos. Tras retirarse momentáneamente el
14 de junio, el ejército volvió a Arequipa y la tomó calle por calle. Carlos
Bellido y Arturo Villegas, jóvenes arequipeños que iban a parlamentar,
cayeron abaleados. Posteriormente, se acordó el cese de hostilidades. De
ello, el gobierno culpó a la Liga Nacional Democrática y Montagne fue
apresado y desterrado por su presunta relación con los hechos de Arequipa.
Así Odría quedó como único candidato, resultando vencedor en las
elecciones generales realizadas el 2 de julio de 1950.
2.2.2.3 El Odriísmo
El gobierno de Manuel Odría se caracterizó por el retorno a una política
económica de corte liberal, en el sentido de contar con una menor
intervención del Estado en el aparato productivo. A esto se sumó un tipo de
control sobre los movimientos sociales, que combina la represión y el
autoritarismo con el paternalismo clientelista y una persecución mucho más
despiadada, a los políticos y opositores al régimen.157
157 Carlos Contreras y Marcos Cueto. (2012). Historia del Perú Contemporáneo. Lima:
Instituto de Estudios Peruanos, Cuarta edición, tercera reimpresión, p.311.
84
La represión política estuvo representada por Alejandro Esparza Zañartu,
director y luego ministro de Gobierno, por la que fueron apresados y
torturados miles de opositores al régimen y desterrados cientos de ellos.
Como suele ocurrir en este tipo de gobierno, la corrupción campeó en todos
los sectores del Estado, ante la falta de una rigurosa fiscalización. El
gobierno tuvo que afrontar el problema del asilo de Haya de la Torre en la
embajada colombiana. Odría se negó a darle un salvoconducto, aduciendo
que el líder aprista debía dar cuenta de crímenes comunes ante la justicia
peruana. La sede de la embajada fue rodeada de fosos y ametralladoras,
peligrando con ello las buenas relaciones con Colombia. El asunto fue
llevado ante la Corte Internacional de Justicia de la Haya. Finalmente, el
gobierno peruano permitió que Haya de la Torre saliera de la embajada, para
mandarlo de inmediato al exilio. A nivel internacional, este incidente
desprestigió a Odría, Haya de la Torre era un perseguido político. Para
ejercer el control de la situación política interna, Odría declaró ilegales al
Partido Aprista Peruano y al Partido Comunista Peruano, declarándose su
proscripción, al amparo legal de la Constitución de 1933, donde “el Estado
no reconoce la existencia legal de los partidos políticos de organización
internacional”. 158 A través de este mecanismo, le fue posible controlar y
158 En este punto, tuvo una destacada participación don Víctor Andrés Belaunde, quien se
opuso al anteproyecto del artículo 53 de la Constitución, sosteniendo en la sesión del 22 de
setiembre de 1932: “El artículo propuesto no solo me parece opuesto a todos los principios
de derecho público sino que viene a contrariar arraigadas y profundas convicciones mías.
Cuando se discuta el anteproyecto, discusión que no me cansaré de repetir en la Cámara-
fue meditada y absolutamente imparcial, extraña por completo a los intereses políticos,
incluimos un artículo en el capítulo de los funcionarios públicos, que dice a la letra: “los
empleados públicos no podrán tomar parte activa en la propaganda partidista o electoral”.
Este ha sido el criterio de la Comisión. Si se agrega este enunciado a la libertad de
creencias y de conciencia puede decirse que todo ideario tiene que ser respetado y no cabe
establecer ninguna diferenciación respecto de los partidos políticos, tenga o no organización
internacional”. Víctor Andrés Belaúnde, rechazó este mandato constitucional sosteniendo:
“Recordemos que casi todos los movimientos de progreso han sido de carácter
internacional. Los partidos liberales de los diferentes pueblos de América se considera como
una identidad solidaria que se extendía por todo el continente. La organización internacional
no puede decirse que sea característica de un partido de extrema izquierda, ha sido una
organización que ha corrompido a muchos partidos de centro o simplemente de una política
reformista (…) yo soy enemigo que se hagan esas declaraciones verbales”. En: Víctor
Andrés Belaunde: “Obras Completas”. T IV. (1987) “El debate Constitucional”. Lima. pp. 347
y ss. Sin embargo, pese a las duras críticas y posturas de oposición, se insertó esta
cláusula constitucional.
85
reprimir a los principales partidos con influencia en las organizaciones
sindicales y populares, y a otros sectores de oposición a su gobierno.
Además, con ello se daba la “paz social” necesaria para fomentar la
inversión de los capitales privados y extranjeros.
Ocho años duraría la severa dictadura del general Odría, época de oro para
las empresas privadas. El comercio exterior y la balanza visible de pagos
mejoraron, aliviados por la demanda internacional creada por la guerra de
Corea. Las liberales y excesivas concesiones consolidaron el dominio del
capital extranjero en el sector minero. Algunas medidas proteccionistas
moderadas y una absoluta libertad para la fijación de precios en el mercado
interno permitieron la instalación de una modesta industria de tipo
sustitutorio. La financiación de capital, por las empresas extranjeras o
nacionales, siguió recurriendo al ahorro interno, dominado por la banca
particular. Fue asimismo, la época del boom pesquero que prometió al Perú
un auge similar al del guano, con el mismo resultado: agotamiento del
recurso, enriquecimiento extranjero, despilfarro interno e intervención
ineficaz y tardía del Estado. También contempló acciones sociales en torno a
la educación, aunque cuestionada: “(…) el gobierno de Odría se empeñó en
la instalación de grandes unidades escolares, diseminadas por toda la
ciudad. Los años siguientes demostraron la falacia de esta solución”. 159
En 1956 Odría convocaba a elecciones. Entre los que participaban en ella se
encontraban: Hernando de Lavalle, político liberal, que representaba el
continuismo económico del Ochenio; Fernando Belaúnde Terry, joven
arquitecto de clase media, quien encarnaba el reformismo institucional; y
el ex presidente Manuel Prado Ugarteche, vinculado a la oligarquía, al sector
agro exportador y defensor de los intereses norteamericanos. A pesar de su
discurso opuesto al antiimperialismo aprista, contó con el apoyo del líder del
159
Macera, Pablo (1972). Visión histórica del Perú. Síntesis histórica de los pueblos
peruanos. p.17.
86
APRA, Haya de la Torre, quien de este modo ganó la legalidad de su partido
y detuvo la persecución a la que estaban sometidos sus militantes.
Hasta la década de 1960, prevalecieron políticas comerciales de corte liberal
en una economía abierta, cuyo crecimiento se basaba en las exportaciones
de materias primas. Esta postura se basó en el bajo nivel arancelario y
ausencia de controles cambiarios, como al desarrollo de una industria
pequeña y en gran medida ligada al sector exportador, una economía más
abierta al comercio exterior que la economía latinoamericana promedio; y un
sector público pequeño y poco sofisticado.160 Según Rojas (1993), el Perú no
estaba listo para políticas proteccionistas de industrialización. La razón de
esta “inmadurez” se debía a la falta de una clase media articulada alrededor
de intereses opuestos a aquellos de la élite exportadora. Desde los años 40,
panorama similar a los años 60 en términos educativos, mostraba una clase
media relativamente pobre en ingresos y pequeña en tamaño. De esta
manera, el país no estaba listo para buscar un modelo de desarrollo
alternativo al liberal. 161 A nivel internacional, el Perú rompió relaciones
diplomáticas y comerciales con Cuba por su revolución socialista, a pesar de
la digna presentación del diplomático peruano Raúl Porras Barrenechea al
rechazar el bloqueo comercial y diplomático contra Cuba, promovido por
Estados Unidos y avalado por la gestión de Prado. Nuestro país recibió
ayuda de Estados Unidos al crearse la “Alianza para el Progreso” de John F.
Kennedy.
Prado apoyó la candidatura de Víctor Raúl Haya de la Torre en 1962. Aquel
mismo año fue derrocado por golpe de Estado por el Comandante General
de las Fuerzas Armadas Ricardo Pérez Godoy, quien asumió la jefatura de
la Junta de Gobierno el 18 de julio de 1962. La razón fue una nueva
160
Rojas, Jorge. (1993). El Perú hasta 1960. Políticas liberales de una economía abierta.
Lima: Serie Documentos de Trabajo N° 109. p.2.
161
Ibídem, p.21.
87
convocatoria a elecciones, pues las que se habían llevado a cabo favorecían
a Víctor Raúl Haya de la Torre con 36% de los votos válidos.
El gobierno militar de Pérez Godoy dio la Ley de Bases de la Reforma
Agraria, el Decreto Ley N° 14328, emitido en noviembre. En marzo de 1963,
este gobierno de las Fuerzas Armadas emite el Decreto Ley 14444,
dedicado a contraponer la reforma directa aplicada por los sindicatos
campesinos, bajo la conducción de Hugo Blanco en la Convención y Lares
en el Cusco. En las siguientes elecciones, convocadas por la Junta Militar en
1963, Belaunde fue elegido presidente con el apoyo de su partido Acción
Popular y de la Democracia Cristiana. Pretendió realizar una política
conciliadora entre los diversos sectores sociales y grupos políticos, otorgó
facilidades de inversión al capital extranjero e intentó poner en marcha una
moderada reforma agraria. Su actuación respecto a los problemas sociales,
considerada conservadora, provocó la rebelión del campesinado (alzamiento
de Cusco, 1964) y de la extrema izquierda (formación de guerrillas), que
reprimió el ejército. En mayo de aquel año, refrenda la Ley de Reforma
Agraria N° 15037. Sobre el particular, si bien con la norma dada por Pérez
Godoy sólo se expropió la hacienda Potrero con 1,545 Has en La
Convención; con Belaúnde Terry, fueron expropiadas apenas 834,370 Has
de tierras y de ellas fueron adjudicadas sólo 384,254 Has. 162
El 3 de octubre de 1968, Belaúnde fue derrocado por el golpe militar dirigido
por Juan Velasco Alvarado y se vio obligado a abandonar el país.
Desde los inicios del siglo hasta este tiempo, Cotler (2006) observa un
aspecto esencial: el del desarrollo y transformación del Estado. El Estado
aristocrático, de “funcionarios públicos”, pocos y privilegiados, pasaría a ser
cada vez más un Estado masivo, de “servidores”, hasta su crisis total para el
último cuarto de siglo. Muestra cómo entre 1900 y 1965, el presupuesto
162
Robles Mendoza, R. (1993). Legislación peruana sobre comunidades campesinas. p.85.
88
público deja de ser prioritariamente administrativo, financiero y militar, para
pasar a gastarse en educación, salud y fomento, atendiendo al vuelco
demográfico que definirá las siguientes décadas de historia. 163
2.2.3. Dictadura militar, populismo y democratización (1969-1990)
El gobierno militar del General Juan Velasco Alvarado inició un amplio
proceso de reformas estructurales en el país, siguiendo el contenido del Plan
Inca, con el cual asumió el poder de facto, el cual durará por más de once
años. La reforma agraria será la más importante de sus acciones que
modificará la tenencia de la tierra en el Perú. Este proceso contó con dos
fases: la de profundización de las reformas (1969-1975), dirigida por el
General Juan Velasco Alvarado; y la reforma moderada (1975-1980),
liderada por el General Francisco Morales Bermúdez.
2.2.3.1. La escena Política y La Constitución de 1979
El golpe militar peruano del 3 de octubre de 1968 encabezado por el general
Juan Velasco Alvarado había invocado el nombre de “revolución socialista”
con el fin de evitarla. Esta acción reflejaba el pensamiento militar que venía
gestándose desde los años 60 en torno al nacionalismo:
“A lo largo de los sesenta, algunos oficiales importantes apreciaron de
mejor manera la intervención del estado en la economía y se hicieron
partidarios de ampliar el mercado interno. Todo este nuevo andamiaje
intelectual era presidido por el nacionalismo; el sentimiento patriota
que siempre había sido el cemento que cohesionaba a los militares se
163
Cotler, Julio (2006). Clases, Estado y Nación en el Perú. Lima: Instituto de Estudios
Peruanos.p.296.
89
dirigió en una nueva dirección. En ese momento, nacionalismo
significó que el país sea dueño de sus recursos naturales y de las
empresas que dirijan su desarrollo en forma autónoma. Los militares
también pensaban que a los políticos les faltaba decisión y que entre
ellos predominaban muchos intereses. En los cuarteles, la democracia
política tenía una pobre imagen porque era vista como una
mascarada que ocultaba intereses de particulares egoístas. De este
modo, las FFAA de fines de los sesenta habían cruzado las líneas.
Ahora estaban dispuestas a terminar con el régimen social que habían
sostenido las tres últimas décadas. Con ello, llegaría el fin de la
antigua oligarquía terrateniente”. 164
Una disposición de la ley de reforma agraria estaba destinada en forma
explícita a convertir el capital agrícola en industrial. Al ser expropiado un
hacendado, un porcentaje de su propiedad le sería pagado en bonos de la
reforma agraria pagaderos a veinte años, pero si decidía invertir en industria,
hasta la mitad de su capital podría ser efectivizados inmediatamente por el
Banco Industrial. Por ejemplo, el grupo Romero empleó esta norma para
movilizar capital proveniente de la expropiación de sus haciendas
algodoneras para su fábrica textil en Piura. 165 Este excepcional caso, le valió
al grupo Romero posicionarse en una actividad industrial de agro
exportación.
Respecto a las estatizaciones promovidas por el gobierno, éste evidenciaba
su compromiso con una economía mixta donde el Estado tiene un fuerte
control, sin eliminar de raíz la inversión privada. Se intentó una tercera vía
entre el capitalismo y el comunismo, optando por una economía que
combinaba lo privado con lo estatal. No hubo, pues, intención de transferir
propiedad a los trabajadores, creando formas extendidas de autogestión,
164
Zapata Velasco, Antonio. (2006). Instituciones de control del Estado peruano. Historia y
políticas en la CGR, SBS y SUNAT. p.59.
165
Reaño Álvarez, Germán.; Vásquez Huamán, Enrique. (1988). El grupo Romero: del
algodón a la banca. Lima: Universidad del Pacífico. p.59.
90
sino que guardaba una mayor semejanza conceptual con el denominado
“capitalismo de estado”, en el cual el Estado reemplaza a los trabajadores y
la propiedad pública se convierte en sinónimo de socialismo. Este sistema
estaba en boga en los países llamados de “detrás de la cortina de hierro”,
pero en ellos el partido comunista era el representante del pueblo en el
Estado, mientras que en el caso peruano serían las Fuerzas Armadas. 166
Esta es la época de las migraciones masivas a Lima, por lo que se invadían
los terrenos eriazos constantemente. Este fue el caso de Villa El Salvador, el
gobierno militar había emitido la prohibición de las invasiones. En 1971 se
había organizado una gran invasión en la zona Pamplona, en el naciente
Cono Sur de Lima. Esto enfrentó al gobierno con la jerarquía católica, el cual
luego de solucionado con la liberación del obispo Bambarén y la destitución
del ministro del interior, el gobierno se inclinaría hacia la izquierda. En 1972,
el censo mostraba para el Perú una explosión demográfica que se
concentraba principalmente en las ciudades, era la primera vez que la
población urbana peruana (8,1 millones) superaba a la población rural (5,6
millones). Todo ello definía una nueva naturaleza para el país.
A comienzos de 1974 se presentó una crisis económica internacional
desatada a raíz del embargo petrolero impuesto por la OPEP el año anterior.
Las fuertes caídas de los precios de los principales productos peruanos de
exportación y las debilitadas cuentas externas del país, creció el descontento
laboral y se agudizaron los enfrentamientos sociales. Incrementados los
sindicatos, reconocidos en su mayoría por Velazco, el poder sindical se
manifestaría a través de una escalada huelguística a gran magnitud,
dificultando el traslado de los costos de la crisis al factor trabajo. En este
mismo año, la salud de Velasco se complicó cuando necesitó una operación
de una aneurisma, condición que afectó su control político sobre el gobierno.
A medida que la oposición laboral y de izquierda se intensificaba, la
166
Quijano Obregón, Aníbal. (1971). Nacionalismo, neoimperialismo y militarismo en el
Perú. Buenos Aires: Ediciones Península. p.92.
91
oposición civil y conservadora resurgió, que se expresaba fuertemente en la
crítica al gobierno después de la expropiación de los diarios. El 5 de febrero
de 1975 una huelga policial derivó en motín, la intervención militar para
contener los desmanes provocó una fuerte represión dejando casi un
centenar de muertos. Así cesó la confianza en la capacidad del gobierno.
En aquellas circunstancias, el general Francisco Morales Bermúdez se
levantó en Tacna el 29 de agosto de 1975, por declaración adoptada por los
Comandantes Generales del Ejército, Marina y Fuerza Aérea, constituidos
en Junta Revolucionaria, asumió la presidencia. Velasco se retiró al ver que
perdió el manejo de las principales guarniciones militares. Para Zapata
(2006), el gobierno de Morales Bermúdez:
“(…) tuvo que sortear muchos escollos y contradicciones internas para
definir su rumbo. Cuando finalmente halló su ruta, se orientó hacia la
reducción del poder del estado sobre la economía y al mismo tiempo
se propuso incrementar el papel de la economía de mercado. El
procedimiento de Morales fueron los paquetes de medidas
económicas que se asumían estaban enlazados entre sí para producir
un efecto de saneamiento sobre las finanzas nacionales. Pero, la
sensación ciudadana era que caían como severos golpes sobre las
economías familiares. Estos paquetes eran medidas de austeridad y
reducción del consumo nacional para poder afrontar las numerosas
obligaciones fiscales y cerrar las brechas financieras”. 167
Como medida contra la crisis económica y popular, Morales Bermúdez
propició el retorno a la democracia y el entendimiento con los partidos
políticos, anunciando el “Plan Túpac Amaru”, con el cual convocaba a un
Congreso Constituyente que daría origen a la Constitución Política de 1979,
sancionada por la Asamblea Constituyente el 12 de julio de 1979 y puesta en
167
Zapata Velasco, Antonio. (2006). Instituciones de control del Estado peruano. Historia y
políticas en la CGR, SBS y SUNAT. p.59.
92
vigencia el 28 de julio de 1980 por el presidente de la República Fernando
Belaunde Terry. Duró del 28 de julio de 1980 hasta el 5 de abril de 1993.
La Constitución de 1979 fue una constitución modélica, fruto del consenso.
En su elaboración participaron todas las tiendas políticas: 168 el Partido
Aprista Peruano (PAP), el Partido Popular Cristiano (PPC), Partido
Demócrata Cristiano (PDC), y varios grupos de izquierda, entre ellos el
Frente Obrero Campesino Estudiantil Popular (FOCEP), el Partido Socialista
Revolucionario (PSR), el Partido Comunista Peruano (PCP), el Frente
Nacional de Trabajadores y Campesinos (FRENATRACA) y la Unidad
Democrática Popular (UDP). Sagües señala que:
“Lo ideal es que una Constitución refleje un consenso social, que sea
un instrumento para la concordia y no para la discordia, (…).De todas
maneras cuando una Constitución es impuesta por una mayoría a una
minoría bastante representativa, es posible que esa Constitución no
tenga mayor futuro o prolongación en el tiempo”.169
Para elegir a los representantes de la Asamblea Constituyente de 1978, más
de cuatro millones de peruanos concurrieron a las urnas en comicios
generales que se desarrollaron sin mayores contratiempos. Terminado el
conteo de los votos, el APRA sumó 1.241.174 votos, mientras que el PPC
obtuvo 835.294. Sorprendió, asimismo, la alta aceptación de los grupos de
izquierda entre la población, como el FOCEP, que logró 433,413, el PSR con
232.520 y el PCP con 207,612. El FRENATRACA obtuvo 135.552. De este
modo, con el APRA habiendo obtenido 37 escaños, su líder Haya de la
Torre, de 83 años, presidió el hemiciclo al lograr la mayor votación
168Bernales Ballesteros, Enrique. (2001) Una Constitución Estable para institucionalizar el
Perú. En: Revista de Derecho Público. Lima: Editora Jurídica Grijley.p.29.
169THEMIS (1993). Revista de Derecho, Segunda Época, N° 26, p. 37. Entrevista a Néstor
Pedro Sagüés, quién realizó una visita a nuestro país, invitado por la Comisión Andina de
Juristas, para participar como expositor en las Jornadas Constitucionales organizadas por la
institución.
93
preferencial. El PPC obtuvo 25 escaños, el FOCEP 12, PSR y PCP 6 cada
uno y los restantes estaban repartidos entre los grupos minoritarios.
La Asamblea Constituyente tuvo por única finalidad discutir, elaborar y
otorgar una nueva Constitución y no de dar leyes como el Congreso
Ordinario. Haya De La Torre reclamó autonomía y libertad para la Asamblea
en dar la nueva carta política, alejado de las ideologías e influencias
partidarias, en especial de la dictadura militar que en ese entonces se
arrogaba para sí el parlamento. Frente a un contexto caracterizado por los
desequilibrados crecimientos económicos, concentraciones excesivas de
poder, profundización de desigualdades sociales, agudización de exclusión
social, burocracia y sistemas públicos ineficientes, como expresiones propias
del fracaso en la aplicación del liberalismo económico, surge una nueva
propuesta denominada Economía Social de Mercado. En el Preámbulo del
Texto Constitucional de 1979 se hace referencia a la necesidad de una
sociedad justa donde la economía esté al servicio del hombre y no el hombre
al servicio de la economía, siendo el artículo 115º el que precisa que “(…) la
iniciativa privada es libre. Se ejerce en una Economía Social de Mercado. El
Estado estimula y reglamenta su ejercicio para armonizarlo con el interés
social”. Estas interrelaciones entre un Estado Social y Democrático de
Derecho, aunado a un régimen económico de Economía Social de Mercado
ponen de manifiesto que “la economía no constituye un fin en sí mismo, sino
que es un instrumento al servicio de la persona humana y de su dignidad”.
En tal sentido, el poder económico tiene que ser limitado por la Constitución,
a fin de evitar que dicho poder degenere en un abuso del mismo.170
Curiosamente, en aquel mismo año fallecieron quienes sostuvieron el orden
oligárquico durante los últimos 12 años de su existencia: Pedro Beltrán,
Víctor Raúl Haya de la Torre y Eudocio Ravines. El general Manuel A. Odría
170
Landa, César. (2008). Principios rectores y derechos fundamentales del administrado en
el marco de la Constitución Económica de 1993. En: Revista de Jurisprudencia y Doctrina:
Constitución Económica del Perú-Foro Económico-APEC, N° 6, Año III. p.53.
94
había muerto años antes. Comenzaba para el Perú una nueva era de
democratización y el nacimiento de una clase económica. El proceso de
modernización subyacente trae consigo una nueva clase empresarial,
denominada burguesía industrial desplazando a la oligarquía imperante.
Después de la Asamblea Constituyente, se presenta nuevamente como
candidato Belaunde Terry de Acción Popular en las elecciones
presidenciales del 18 de mayo de 1980, ocupando la presidencia de la
República en un contexto en el cual las empresas públicas habían crecido
enormemente y eran administradas sin cuidado por un cuerpo de gerentes
que no las sentía como propias, apetecidas por los gobiernos puesto que
proveían empleos a sus partidarios, satisfaciendo de este modo el anhelo
más profundo de los peruanos de estratos populares que sabían la
importancia decisiva del empleo en sus vidas. Así, uno de los temas
cruciales de la economía peruana en 1980 era la contradicción entre una
economía de mercado y un conjunto muy significativo de empresas públicas,
para las cuales los precios dependían de variables políticas. Con Belaunde
en el cargo se restableció el orden democrático, devolviéndose los medios
de comunicación a sus antiguos propietarios y con la consiguiente libertad
de prensa.
Empero, constituye una gran paradoja en la historia peruana que el mismo
día de las elecciones estallara la sublevación de Sendero Luminoso, que a
diferencia del resto de la izquierda marxista que participaba en elecciones
democráticas, había iniciado su lucha armada en el pueblo ayacuchano de
Chuschi, donde sus militantes robaron material electoral para quemarlo
públicamente. Sendero se había proclamado a sí mismo como la “Cuarta
espada de la revolución mundial”, sólo detrás de Marx, Lenin y Mao. Este
conflicto armado mostraría una connotada capacidad para remecer las
estructuras de la nación a través de la violencia extrema. Increíblemente,
junto con la democracia, el país había comenzado el período del terrorismo.
95
En la revisión de la literatura temática concerniente a este tema se tientan
diversas concepciones: Históricamente, se dice que la violencia se perpetúa
debido a los conflictos étnicos, el faccionalismo político y el racismo como
legado de la conquista y la colonización; otra, destaca el papel del Estado y
el uso y violencia de éste para forjar y perpetuar regímenes modernos de
dominación; y una tercera, considera como ejes la violencia, el conflicto, el
poder y la etnicidad presentes en la vida cotidiana y el trabajo de los Andes,
una cultura de violencia donde antes prevalecía el gamonal.171 Todos estos
factores tropezaron con la puesta en vigencia de la nueva Constitución. Ella,
considerada una Carta Política moderna, no recogió aspectos estructurales
de una sociedad dual, que posiblemente hubiera mejorado la organización
política de la sociedad y evitado en el futuro el desgaste institucional y la
violencia política.
A causa de esta violencia política, desde principios de la década de 1980, se
incrementaron significativamente los flujos migratorios, modificándose
sustancialmente el escenario de las regiones y las condiciones de vida
cotidiana de la población, sobre todo campesina. Como consecuencia
apareció un nuevo tipo de migrante o actor social denominado “desplazado”,
de carácter regresivo, alentado por el miedo, el terror y la inseguridad. 435
comunidades de la región sur central fueron arrasadas o abandonadas, de
las cuales, aproximadamente 300, eran del departamento de Ayacucho. El
Estado se replegó con la renuncia o asesinato de gobernadores, jueces de
paz, alcaldes, regidores, etcétera. El tejido social se desarticuló, el
movimiento regional y las organizaciones con sus actores sociales se
redujeron, los partidos políticos prácticamente desaparecieron; pese a ello,
en dicho contexto de violencia, surgieron nuevos actores sociales: las
organizaciones de mujeres (clubes de madres, vaso de leche), las rondas
campesinas, organizaciones de desplazados, asociaciones de residentes,
iglesias evangélicas, etc. Todos ellos con nuevas demandas y a la vez
171
Klaren, Peter F. (2007). El tiempo del miedo (1980-2000). p.9.
96
resistiendo como una condición necesaria para su supervivencia individual y
colectiva. 172
Tal realidad exigía en la Constitución una sociedad justa e igualitaria, sobre
la preeminencia de la “Persona Humana” como fin supremo de la sociedad y
el Estado. La Constitución de 1979 en este aspecto había mejorado
notablemente, a diferencia de la Constitución de 1933 que establecía
primero el Estado y después la Persona. Sin embargo, la Constitución del
79, no obstante de establecer una larga enumeración de los derechos
fundamentales de la persona, en el artículo segundo, a lo largo de veinte
incisos, en un listado que no se encontraba cerrado, dejó abierta la
posibilidad de insertar, a futuro nuevos derechos (numerus apertus). Puesto
que, según el artículo 4º:
“(…) no excluye los demás que la Constitución garantiza, ni otros de
naturaleza análoga, o que derivan de la dignidad del hombre, del
principio de soberanía del pueblo, del Estado Social y democrático de
derecho y de la forma republicana de gobierno”. Por añadidura se
establece, que “los preceptos contenidos en los tratados relativos a
derechos humanos tienen jerarquía constitucional. No pueden ser
modificados sino por el procedimiento que rige para la reforma de la
Constitución”.
Alcanzaban, pues, esa jerarquía de precepto constitucional, la Declaración
Universal de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y el Pacto de San
José de Costa Rica, pero muchos de los derechos enumerados en la
Constitución de 1979 no se cumplieron debido a la violencia política
desencadenada y la falta de articulación de la sociedad y el Estado.
172
INEI (2009). Perú: Migraciones internas 1993-2007. p.39-40.
97
La Constitución de 1979, frente a la Constitución de 1933, demostró un
avance notable en materia de democracia y derechos humanos. Sin
embargo, la Carta de 1933, demostró deficiencias que ese modelo tenía
para fortalecer la democracia y lograr mejores condiciones de vida para las
mayorías nacionales. El modelo político de la Constitución de 1979, rigió
sobre la base de un régimen mixto – entre presidencial y parlamentario – en
comparación con el régimen establecido en la Constitución de 1933, fue
objeto de importantes modificaciones. Tal vez, esas modificaciones –
relativas a los poderes Legislativo y Ejecutivo – y a las relaciones entre
ambos – fueron las más trascendentes del ordenamiento constitucional.
La Constitución de 1979, distinguió el origen y las atribuciones de las
Cámaras de Diputados y Senadores, si bien ambas cámaras concurren, en
igualdad de condiciones, a la función parlamentaria por excelencia, que es la
de legislar. Los departamentos elegían a los diputados, y las regiones
elegían a los senadores. Mientras, todavía no se constituían las regiones,
los senadores eran elegidos por el sistema de votación de distrito electoral
único. Cualquiera de las Cámaras podía invitar a los ministros. El ministro
una vez invitado, tenía que concurrir al hemiciclo. Pero, solamente la
Cámara de Diputados, podía interpelar, censurar o negar confianza a los
ministros. En la Constitución de 1933, para interpelar a los ministros, se
requería el voto del veinticinco por ciento del número legal de los senadores
o diputados. En la Constitución de 1979, se requería el voto de “no menos
del tercio del número de representantes hábiles”. En la Constitución de 1933,
un solo senador o diputado, podía presentar moción de censura. En la
Constitución de 1979, la moción de censura debía ser presentada por el
veinticinco por ciento del número legal de diputados. En la Constitución de
1933, una simple pluralidad, en cualquiera de las Cámaras, podía derribar a
un gabinete o a un ministro. En la Constitución de 1979, se requería el voto
conforme de más de la mitad del número legal de diputados. En el último
año del período constitucional se requería el voto de los dos tercios.
98
2.2.4. Populismo militar del Fujimorismo y La Constitución de 1993
Después que Belaúnde fuera reemplazado por Alan García, líder del Partido
Aprista, vencedor en las elecciones de abril de 1985; el Perú era un país
debilitado por la prolongada crisis económica, la violencia subversiva de
Sendero Luminoso y el MRTA, el colapso de los partidos y la corrupción del
gobierno. Algunos analistas sostuvieron una tendencia a la disolución de la
sociedad y del aparato estatal. Sin embargo, la opinión pública buscó una
alternativa fuera del sistema de partidos y vio favorable la adopción de
políticas económicas de ajuste para salir de la crisis inflacionaria, sustentada
dentro de una matriz primaria exportadora, cuya expresión fue el
autoritarismo, puesto en marcha ante el fracaso del sistema de partidos
democráticos. Además, el Perú se insertó al proceso de globalización en
respuesta al fracaso de la industrialización por sustitución de importaciones.
La aplicación de estas políticas contó con la ayuda de organismos
internacionales.173
La hiperinflación dio paso a la reforma liberal, generada en medio de una
profunda crisis nacional. En aquel contexto, en 1990 Alberto Fujimori
Fujimori, ingeniero agrónomo en la Universidad Nacional Agraria de La
Molina, quien encabezó el movimiento Cambio 90, es elegido Presidente en
elecciones de segunda vuelta derrotando al escritor Mario Vargas Llosa. El 8
de agosto de 1990 dio inicio a una de sus medidas llamada el ajuste
económico que liberó los controles de precios y el tipo de cambio, en medio
del respaldo ciudadano al presidente. El gobierno contaba con un gabinete
multipartidario.
174
La reducción de la inflación y la recuperación de la
recaudación tributaria ofrecieron resultados positivos, la inflación se mantuvo
173
INEI (2009). Perú: Migraciones internas 1993-2007. p.21.
174
Murakami, Yusuke. (2012). Perú en la era del Chino. La política no institucionalizada y el
pueblo en busca de un salvador. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. p.255.
99
debajo del 10% mensual y la recaudación se elevó a 9.6%. Las reformas
habrían sido aceptadas también por las fuerzas políticas:
“En realidad, no sólo la sociedad sino también las fuerzas políticas
aceptaron la necesidad de las reformas, pues en junio de 1991, el
Congreso delegó al Ejecutivo la facultad de legislar en materia de
promoción de la inversión, fomento del empleo y pacificación. El
Ejecutivo presentó más de 120 decretos que profundizaron la
orientación económica liberal, acompañados por la reducción
significativa de los derechos laborales. Estos decretos también
centralizaban el control de las Fuerzas Armadas en la Presidencia de
la República y el SIN. Así, las primeras medidas fueron orientadas al
control inflacionario, la eliminación de los subsidios y la liberalización
del tipo cambiario, al mismo tiempo que se sentaban las bases para el
proceso de privatizaciones y el ingreso de los capitales
internacionales”.175
El gobierno de Fujimori, conforme tenía éxito en la reducción de la inflación y
se fortalecía políticamente, hizo frente al Congreso acusándole de
obstruccionista, lo mismo hizo con el Poder Judicial, señalando la debilidad
de esta frente a la subversión. Finalmente, tildó a ambos de corruptos en
una clara confrontación que se fue acrecentando hasta culminar en el golpe
del 5 de abril de 1992, denominado fujigolpe por ser un autogolpe desde
arriba. Se dice también que Fujimori se hizo dictador porque su gobierno
tenía en el Congreso una gran mayoría en contra, lo cierto es que a partir de
aquel momento implantó el llamado Gobierno de Emergencia y
Reconstrucción Nacional. El Presidente disolvió diversas instituciones, entre
175
Zapata Velasco, Antonio. (2006). Instituciones de control del Estado peruano. Historia y
políticas en la CGR, SBS y SUNAT. p.59.
100
ellas el Parlamento, asumiendo en solitario como Dictador todo el poder del
gobierno.176
En realidad, esta idea de un golpe de Estado y de reformas económicas
liberales se habría originado al interior de las Fuerzas Armadas, en medio de
la crisis inflacionaria de los últimos años del gobierno de García, como una
respuesta autoritaria a la desestabilización económica, el deterioro del
aparato estatal y los avances de la subversión. Un grupo de oficiales de las
Fuerzas Armadas, junto a tecnócratas civiles y políticos de vocación
autoritaria, produjeron el documento denominado “Plan Verde” que sirvió de
lineamientos generales al gobierno post golpe. La interrupción del orden
constitucional selló el pacto entre Fujimori, Montesinos y los militares
trasladándose el peso de las decisiones del Estado a este triunvirato. El
golpe y los cambios en la estructura del Estado que reforzaron el poder del
triunvirato fueron viables por la debilidad de los partidos políticos y el
respaldo de la opinión pública. Realizado el cierre del Congreso, la
aprobación de Fujimori en marzo de 1992 era de 53%, y en abril alcanzó el
81%. Este considerable apoyo popular permitió a Fujimori depender menos
de los mecanismos del SIN, como ocurrirá durante su segundo gobierno. Las
protestas fueron mínimas, sólo algunos sindicatos y grupos políticos alzaron
su voz, frente al silencio de las mayorías. Sin embargo, la respuesta
internacional se hizo escuchar con sorprendente estridencia: los Estados
Unidos se opusieron y amenazaron con cortar la ayuda económica y los
créditos provenientes de los organismos internacionales, y el gobierno de la
República Federal de Alemania congeló de inmediato la ayuda para el
desarrollo. De esta forma, Fujimori se vio obligado a convocar a elecciones
para un Congreso Constituyente Democrático.
177
176Jürgen Saligman, Von. (1995). La Constitución Peruana de 1993. Traducción directa del
Alemán por el Dr. David Sobrevilla Alcázar. Lima: Universidad de San Martín de Porres,
Facultad de Derecho. En : Vox Juris Suplemento, p.3-4.
177Jürgen Saligman, Von. (1995). La Constitución Peruana de 1993.p,4.
101
Una vez realizadas las elecciones, el conteo oficial del voto fue denunciado
como fraudulento por un miembro del Jurado Nacional de Elecciones. La
objeción principal era que en las remotas zonas de emergencia donde los
comandantes militares eran la máxima autoridad, estos distorsionaban tanto
el procedimiento de votación como los resultados. Esta manipulación
explicarían los resultados oficiales en los departamentos de Huancavelica,
Junín, Ayacucho y Cerro de Pasco, que fueron abrumadoramente favorables
al “sí”. Se afirma también que sin la ayuda del SIN, Fujimori no habría
logrado ganar ambas elecciones. No todos los partidos inscribieron a sus
candidatos para participar en estas elecciones, se negaron a participar por
ejemplo el Partido Acción Popular del ex Presidente Fernando Belaúnde
Terry (1980-1985) y el APRA del antecesor de Fujimori, Alan García Pérez
(1985-1990). Son tres las razones que principalmente se ofrecen para esta
negativa: el golpe no debía ser legitimado por un acto electoral, existía una
esperanza de un golpe de Estado por parte de los militares en apoyo de la
(antigua) Constitución y del Estado de Derecho, 178 y los partidos
establecidos temían un resultado electoral que les fuera adverso.179
El 22 de noviembre de 1992 ganaría el oficialismo con 44 de 80 escaños. La
tarea del Congreso Constituyente Democrático fue redactar la nueva
Constitución, que sería sometida a referéndum el 31 de octubre de 1993, la
que fue favorable también al oficialismo. Pese a que se puede designar su
aprobación realizada con una relativa reserva,180 la cuota de abstenciones
no deja de ser significativa.181 En todo caso, se asegura que debido a las
circunstancias radicalmente cambiantes de la política y de la sociedad, se
debía redactar una nueva Constitución; 182 o quizá una reforma puntual.
178Federico Velarde, “Las elecciones en el Perú. Lo que se dice y lo que no se dice” En:
Socialismo y Participación, N° 65 (marzo de 1994), p. 86.Citado por: Von Jürgen Saligman
en: La Constitución Peruana de 1993. p.4.
179Ibidem,p. 4.
180Un 52% de los electores habían votado en favor del sí, y un 47.67% en favor del no.
181Un 8.98% de los electores no dieron su opinión en contra, ni emitieron un voto inválido; un
29.53% no tomaron parte en la votación, pese a su obligatoriedad de hacerlo.
182Así opina Carlos Torres y Torres Lara, “Alcances de la nueva Constitución del Perú de
1993” en: Análisis Internacional, N° 4 (oct.-dic. 1993), p. 4 y ss.
102
Ciertamente, al Congreso en 1992 se presentaron casi 100 propuestas de
cambios constitucionales, el problema principal no era, muy probablemente,
la reforma parcial sino más bien la puesta en práctica de los principios ya
existentes de la Constitución a la realidad política y social.183
Para apoyar las ideas sobre una nueva Constitución, surgieron nuevos
partidos políticos y movimientos dispuestos a apoyar lo ya iniciado por el
Presidente. En los casi doce meses siguientes, se discutió y elaboró un
proyecto de Constitución que fue aceptada el 31 de octubre de 1993 con una
mayoría ajustada pero suficiente, a través de referéndum.184 Se promulgó el
29 de diciembre de 1993 y consta de 206 artículos, subdivididos en 6 títulos,
organizados en diferentes capítulos, a los que se agregan disposiciones
transitorias y finales. El título I comprende normas fundamentales sobre la
persona y sociedad. El título II trata a cerca de la organización del Estado y
la Nación. El título III se refiere al régimen económico. El título IV, que consta
de más de 100 artículos es el más amplio, describe la relación entre los
diferentes órganos estatales. El título V contiene las garantías
constitucionales, en tanto que el título VI, regula la posibilidad de una
reforma constitucional.
Fujimori con el Ministerio de la Presidencia, creado en 1992, junto a
organismos como FONCODES, INFES y PRONAA, contó con presupuesto
para desarrollar el aspecto populista del régimen. 185 Desde el primer
gobierno, Fujimori implementó un régimen autoritario en lo político, liberal en
lo económico y populista en lo social. Es reelegido de manera fraudulenta
por amplio margen a su contendor Javier Pérez de Cuéllar. Luego del
escándalo de los vladivideos, en septiembre de 2000, convoca a elecciones
183De Belaunde López de Romaña, Javier (1992). “Apuntes para una agenda sobre reforma
constitucional: poder judicial” en: Comisión Andina de Juristas, Lecturas sobre temas
constitucionales. N° 8, p. 49. (cit; CAJ, N° 9).
184La Constitución de 1979 no fue aprobada por un referéndum, sino que la votación final
tuvo lugar en el seno de la Asamblea Constituyente.
185
Estas instituciones tenían la misión de diseñar e implementar políticas sociales, mejorar
la infraestructura educativa y distribuir alimentos.
103
generales y aprovecha su viaje al Japón para huir del país, renunciando por
fax a la presidencia de la República, modificándose el artículo 112° de la
Constitución y quedando prohibida la reelección inmediata. A partir de
entonces, quien culmina su mandato presidencial, puede volver a postular
transcurrido como mínimo un período constitucional. Fujimori fue
defenestrado de su cargo al declararse la vacancia por incapacidad moral el
21 de noviembre del 2000.
2.2.5. Recuperación Democrática
Entre los años 1992 y 2000, la violencia se redujo de manera muy
significativa:
“Según cifras del Ministerio del Interior las acciones subversivas en
todo el país descendieron de 2 mil 995 a 187. En ese mismo período,
en el departamento de Ayacucho, las incursiones armadas
provocadas por sendero luminoso cayeron de 247 a 50, en Apurímac
disminuyó de 42 a 1 y en Huancavelica de 42 a 0” (INEI, 2009,
p.40).186
Este sea quizá la característica más resaltante del fujimorismo, pero una vez
ocurrido el escándalo de los vladivideos, la fuga de Montesinos y la renuncia
presidencial, el Estado fue intervenido por la Organización de Estados
Americanos y los Estados Unidos, mediante la presión para la formación de
una mesa de diálogo entre el gobierno, la oposición política y la sociedad
civil. La ciudadanía democrática logró imponerse, dándose la convocatoria a
nuevas elecciones. El proceso de transición a cargo de Valentín Paniagua
dio lugar a las investigaciones que demostrarían que, al final del gobierno, el
Servicio de Inteligencia Nacional controlaba gran parte de las instituciones
del Estado: Congreso, Poder Judicial, ministerios, instituciones
186
INEI (2009). Perú: Migraciones internas 1993-2007. p.40.
104
constitucionalmente autónomas, etcétera. A fines del 2000, se derrumba un
régimen que combinó una orientación económica liberal y autoritarismo con
populismo en el trato con sectores populares. El elevado presupuesto del
Ministerio de la Presidencia para políticas sociales llevó la presencia del
Estado y la imagen del presidente a las áreas rurales y sectores urbano-
marginales.
De otro lado, tenemos al Ministerio de Economía y Finanzas que dirige las
reformas liberales, diseña el programa de privatizaciones, la recompra de la
deuda externa, y al mismo tiempo promueve los contratos de estabilidad
tributaria y el Decreto Supremo 120 que colisionan con la política tributaria
original. En el terreno de la pacificación, se derrotó a la subversión apelando
a las rondas campesinas, pero al mismo tiempo se cometieron graves
violaciones de Derechos Humanos que implicó la formación del denominado
grupo “Colina” en el engranaje del Servicio de Inteligencia del Ejército.
Más población y mucho menos recursos coinciden en la historia peruana de
fines del siglo XX.
2.3. La escena política en el uso de las instituciones jurídicas
de la Constitución
Con un sistema jurídico en decadencia institucional porque se seguían
aplicando normas derogadas y códigos influenciados por el viejo
pensamiento colonial y liberal del siglo XIX, las nuevas concepciones
jurídicas contemporáneas del siglo XX se ven mezcladas con las
concepciones jurídicas del siglo XIX. Se mantienen aún las ideas liberales en
las legislaciones modernas, pero con ciertas reticencias y mejoras de corte
social y económico para el Estado y la sociedad. Se siguió también con la
costumbre de seguir copiando las legislaciones foráneas, sin la necesidad de
105
innovar nuestro sistema jurídico, acorde con nuestra realidad social, política
y económica, que mantuvo el atraso y retuvo el desarrollo de nuestro país
por muchos años. Muchas de las instituciones jurídicas quedaron
desamparadas y relegadas por el poder de turno, a tal punto que cayeron en
desuso, por su falta de aplicación a la realidad social imperante. Regímenes,
que se ufanaban por el logro de un gobierno democrático y respetuoso del
Estado de Derecho, que a la postre trajeron consigo el menoscabo y el
desaliento social. Por ello, Prado (1920) expresaría sobre el pensamiento
liberal:
“(…) nuestras libertades políticas, son meramente teóricas, aparentes;
libertades sin alma, verdaderas normas de libertad, violadas por el
poder y por el país desamparadas, desprovistas por igual de opinión
que las imponga, de autoridad que las acate y de pueblo que las
viva”.187
Añadiendo que todo esto se debería a la falta de educación en los
gobernantes con los que se ha contado hasta el momento:
“Es que el obstáculo mayor, el valladar insuperable que precisa
combatir y vencer, consiste en la falta de educación política de los
gobernantes. Es decir, en la negación de la esperanza; en la debilidad
de quienes deberían ser los fuertes; en la ineptitud de la ignorancia y
de la culpa en donde deberíamos hallar el milagroso poder del acierto
y la virtud”. 188
Rotas las estructuras jurídicas del Estado liberal en sus inicios, fragmentado
y con una profunda escisión social entre las diferentes clases sociales,
dirigentes, clase política y la nueva clase industrial, y con el derrumbe del
187
Prado y Ugarteche, Jorge (1920). Ideales democráticos (Discursos y artículos políticos).
p. 28.
188
Ibídem, p. 29.
106
gamonalismo, la escena política peruana desde la Constitución de 1920,
1933, 1979, hasta la Constitución de 1993, se desarrolla en un clima de
inestabilidad institucional, y en el uso indebido y no uso de instituciones
jurídicas de la Constitución, por parte de las autoridades y de los gobiernos.
Para comprender este análisis constitucional, se ha dividido de la siguiente
forma:
2.3.1. Estructura del Estado
El Congreso que formularía la Constitución de 1920 creó una nueva cuestión
legal en las discusiones sobre si tenía o no el Poder Constituyente, cuando
en el Perú para dar una Constitución no se elige Diputados o Senadores,
sino Representantes para una Asamblea única, los llamados Constituyentes.
El Poder Ejecutivo convoca a los pueblos para elegir a éstos que por
mandato del pueblo son más que diputados y senadores. Las Cámaras
Legislativas pueden reformar una Constitución desde las pautas
establecidas: dos legislaturas ordinarias en las cuales es leído el proyecto
tres veces para ser aprobado en ambas. Una Constitución nueva escapa a
sus funciones. Negándosele el carácter de Constituyente, se le confirió el de
Congreso para incorporar los 18 puntos propuestos.
Entre aquellos puntos estaba la renovación del Poder Legislativo, el cual
sería total y coincidiría con la del Ejecutivo, realizándose cada cinco años.
Hasta aquel entonces, con la Constitución de 1860, el mandato del Jefe del
Poder Ejecutivo duraba cuatro años, diputados y senadores seis años,
mientras las Cámaras se renovaban en una tercera parte cada dos años, y
no en su totalidad cada seis años. El objetivo era un elemento fijo a la
renovación del Poder Legislativo. El Presidente duraba cuatro años y el
Legislativo seis, encontrándose el Presidente con un tercio de elementos
antiguos y fijos en el Parlamento. Esto cambiaría renovándose ambos para
cinco años. El Poder Legislativo constaría de un Senado de 35 miembros y
107
de una Cámara de 110 diputados. Este número no podría alterarse sino por
reforma Constitucional.
Asimismo, se propugna una ley que indicará a cada circunscripción el
número de diputados y senadores que se deba elegir, cuyo número no
podría ser alterado, sino a mérito de una Ley. La distribución se realizaba
antes de esta ley, con la Constitución de 1860, en base a un coeficiente:
población para diputados, y provincia para senadores; eligiéndose un
diputado por cada 30,000 habitantes; y para el caso de los senadores: 1
senador por 1 departamento con 1 provincia, 3 senadores para
departamentos con menos de 8 pero más de 5 provincias, y 4 senadores por
departamentos que pasasen de 8 provincias. Con la Carta del 20, todos
serán elegidos por el voto popular directo.
Otra de sus innovaciones fue que en caso de vacancia de la Presidencia de
la República, por muerte, incapacidad mental o física, etc., gobernaría el
Concejo de Ministros como máximo 30 días, tiempo en que el Congreso
elegirá al ciudadano que culmine el tiempo presidencial. Anteriormente, la
Carta del 60 establecía que le sucedía el primer Vicepresidente, y a la falta
de éste, el segundo Vicepresidente, pero no para finalizar el mandato, sino
convocar a elecciones a un nuevo período constitucional de cuatro años.
Entre las reformas, estuvo también determinar que el Congreso Ordinario
duraría en sus sesiones un mínimo de 90 días y un máximo de 120 días, con
prorroga si en los 90 días no se aprobaba el Presupuesto General de la
República. Terminada una legislatura Ordinaria, las Extraordinarias debían
ser convocadas únicamente por el Poder ejecutivo que verían con prelación
los asuntos para la cual fueron convocadas. Estos Congresos
Extraordinarios no pueden durar más de 45 días, quedando en su poder y a
su juicio, convocar a nuevo Congreso. Con esta disposición, no cabía
discusión alguna de si el Congreso podía o no por sí mismo convocarse en
108
sesiones extraordinarias. La instalación del Congreso debía realizarse el 28
de julio todos los años con convocatoria o sin ella.
Sobre el funcionamiento en conjunto de ambas Cámaras, se estableció la
reforma plebiscitaria que sólo tendría lugar a casos de excepción, de gran
importancia y solemnidad, como el pronunciamiento sobre tratados
internacionales, o el cumplimiento de las funciones electorales que le
encomienda la ley provenientes del Presidente de la República, Arzobispo
de la Arquidiócesis, Vocales y Fiscales de la Corte Suprema. Para el debate,
iniciativa y discusión de las leyes de cada Cámara se procede por separado
y adoptada una resolución, esta es enviada a la otra Cámara que ser
discutida y sometida a votación. Una ley puede nacer y ser procesada desde
cualquier Cámara y, aprobada por una, pasa a la otra colegisladora para su
debate y votación. Indistintamente, una es revisora de la otra.
Existía incompatibilidad entre el mandato parlamentario y todo cargo o
empleo público. Con ello, se eliminó el vicio arraigado de los representantes
nacionales, diputados o senadores, que eran a su vez empleados públicos
de la administración central o local, empleados de Juntas Departamentales,
de Municipios o de Beneficencias. Los Ministros Diplomáticos eran
nombrados por el Gobierno con la necesaria aprobación del Senado. Las
garantías individuales podrían suspenderse en el caso de que la Patria
estuviese en peligro. Esto, pues, el gobierno se encontraba indefenso frente
al pueblo que defendía su posición con extrema violencia.
La Constitución de 1933 establece que el Presidente de la República nombra
al Presidente del Consejo de ministros, que refrenda su propio
nombramiento, y nombra a los demás ministros a propuesta del Presidente
del Consejo, con la refrendación de éste (Art. 154, inc. 7°, Arts. 158,159). Si
presenta resistencia a la voluntad presidencial, la combinación fracasa.
Obtiene quizás una que otra cartera para sus propios candidatos, a
condición de no objetar a los favorecidos por el Jefe del Ejecutivo. Los
109
Ministros deben su nombramiento a la voluntad del Jefe del Estado y se
inclinan por ese motivo a complacerlo. 189 Para vincular los poderes políticos,
se dispuso que los ministros pudieran ser miembros del Congreso, lo que no
excluía que fuesen interpelados o censurados. Circunstancias que nos
plantean la preocupación por la separación de poderes, pues indistintamente
se podía proseguir con la línea gubernamental como representante del
régimen, y luego convertirse en fiscalizador como miembro del Legislativo.190
El Poder Legislativo, se mantuvo en la forma bicameral: Cámara de
Diputados y Cámara de Senadores. Los primeros eran elegidos en función
del distrito múltiple, conforme se estipulaba. La novedad se dio con la
conformación del llamado “Senado Funcional”, que debía representar la
participación de las fuerzas vivas e instituciones sociales. De lo contrario,
“un Parlamento constituido exclusivamente por elementos políticos
desconocen las realidades económicas y sociales del país, no permite la
participación de las fuerzas vivas y de las instituciones organizadas en el
Gobierno de la Nación (…)”.191
En un país donde la institucionalidad carecía de un protagonismo
inquebrantable, no era posible generar por sí misma la presencia de
sectores económicos. Al respecto, Enrique Bernales (1970) explica:
“Organizar fuerzas económicas y profesionales y darles facultad de
construir el Senado es convalidar como derechos políticos exclusivos
la situación de ciertas élites y es también la consagración de usos
189
Villarán, Manuel Vicente (1994). Posición constitucional de los ministros del Perú. p.49.
190Gálvez, José Francisco. (2008) Historia del Derecho Peruano. Lima: Universidad Inca
Garcilaso de la Vega. Fondo Editorial. p. 166.
191Pareja Paz Soldán, José. (1944) Historia de las Constituciones. Lima. Gráfica Zenit. p.
203.
110
antidemocráticos para la manipulación del poder en función de los
intereses de grupo”.192
Es así, como en la práctica el Senado Funcional jamás existió, debido a la
falta de participación de un sector importante de la sociedad civil como es el
sector de los gremios sindicales, los profesionales y empresarios, que hacía
imposible que esta cuota de participación se insertaran en el Parlamento, por
un irreconciliable divorcio entre Estado y Sociedad. Aunque se mantuvo esta
intención, los legisladores decidieron crear un mecanismo transitorio que
terminó por convertirse en definitivo. La Comisión opinó que los gremios y
corporaciones se organizaran conforme a las leyes, veinticinco senadores
provendrían de los miembros de la Asamblea y quince se elegirían por
votación popular.
Otra de las instituciones jurídicas relegadas fue la Acción Popular. Instituida
desde la carta magna de 1933. La Acción Popular comenzó a funcionar
treinta años después en 1963 cuando fue reglamentada en la Ley orgánica
del Poder Judicial y donde se establece que hay acción popular ante el
poder judicial contra los reglamentos y contra las resoluciones y decretos
gubernativos de carácter general que infrinjan la constitución y las leyes, sin
perjuicio de la responsabilidad de los ministros. La acción popular nació para
declarar la inconstitucionalidad o ilegalidad de los decretos o resoluciones
expedidas por el Ejecutivo.
En lo referente a los contrapesos entre órganos políticos, el Presidente de la
República carecía de la facultad de disolver o dilatar el funcionamiento del
Congreso. Tampoco podía vetar la ley, solo se le permitía observarla por un
plazo de 30 días, al término del cual el Presidente del Congreso se irrogaba
la facultad de promulgar la norma. Por el contrario, el Legislativo, tenía la
192Bernales Ballesteros, Enrique. (1970). La Estructura del Parlamento. Lima: Departamento
de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica de Perú, texto mecanografiado.
p.25.
111
potestad de interpelar y censurar a los Ministros a través de cualquiera de su
Cámaras. Estas medidas no guardaban ningún contrapeso e inclinaban todo
el poder del Estado en manos del Congreso, creándose distorsiones
políticas, donde el Ministerio dependía más del órgano fiscalizador que de
aquel, que lo había nombrado. Este modelo de control de concentración de
poder en el parlamento, con un excesivo parlamentarismo, se diseñó sobre
la base de las experiencias anteriores ocurridas durante el gobierno de
Leguía, a efectos de frenar los poderes del Ejecutivo.
El modelo político y jurídico de la Constitución de 1979, que rigió sobre la
base de un régimen mixto entre presidencial y parlamentario, ofrece
significativas diferencias de la Constitución de 1933. El sistema político era
el de la democracia representativa. El Presidente de la República y los
parlamentarios serían elegidos cada cinco años, ejerciendo el gobierno con
plena libertad sin ser responsables por sus opiniones o acciones en el
ejercicio de sus funciones, no pueden ser destituidos por ninguna razón
política (salvo por comisión de delitos, con formulación de un antejuicio
político y suspensión en el ejercicio de la función), no se instituyeron
mecanismos de democracia directa ni renovaciones periódicas parciales del
órgano legislativo. Se mantuvo consciente y voluntariamente el mismo
sistema político de la Constitución de 1933. Dos cambios fueron positivos: el
otorgamiento del voto a los analfabetos y la eliminación de las restricciones a
la existencia de los partidos políticos. En la estructuración de los poderes de
Estado, se innovó más en el Ejecutivo que al Legislativo: se mantuvo la
censura ministerial, pero se instituyó la posibilidad de la disolución de la
Cámara de Diputados cuando sean censurados tres gabinetes; se otorgó al
Presidente la posibilidad de ejercer el veto legislativo; y se le concedió
asimismo mayor poder en materia presupuestal, lo cual le permitió tener una
mayor capacidad de implementar sus políticas. En cuanto al poder Judicial,
se mantuvo casi la misma organización, incluyendo el nombramiento de los
magistrados por los poderes políticos, restándole independencia; y se
restableció el Ministerio Público por mandato constitucional al interior de la
112
administración de justicia y la defensa de los derechos. Con todo ello, se
dejó abierta la posibilidad de convertir al gobierno en una dictadura legal. La
separación de Iglesia y Estado, y la plena libertad de cultos fueron también
incluidas.
El modelo político y jurídico de la Constitución de 1993 obedece a un cambio
estructural del Estado sobre la base de un proceso de descomposición social
y política, surgida por la violencia y la desarticulación de las instituciones. A
diferencia de la Constitución de 1979, esta establece un régimen político con
mayores atribuciones presidenciales. El Poder Ejecutivo obtuvo mayores
atribuciones, ampliadas a nivel de potestad legislativa mediante los decretos
de urgencia. El Presidente puede disolver el Congreso si este censura a dos
consejos de ministros (en la anterior Constitución eran tres). En el Poder
Legislativo se abolió la bicameralidad parlamentaria y se impuso la
unicameralidad con 120 representantes o congresistas (se ampliaría a 130
en el 2011), un número inferior al que tenía el antiguo Congreso bicameral
(180 diputados y 60 senadores).
El mandato presidencial se mantuvo en cinco años pero se permitió una sola
reelección inmediata o consecutiva (artículo 112). Al amparo de este artículo
constitucional, Fujimori se reeligió en 1995; al año siguiente, mediante una
controvertida Ley de Interpretación Auténtica, se le permitió otra reelección
consecutiva. De acuerdo a esta interpretación, el segundo gobierno de
Fujimori (1995-2000) era el primero sujeto a ese artículo constitucional,
invocándose la no retroactividad de las leyes.
Respecto a las atribuciones del Presidente del Concejo de Ministros, este no
es considerado como Jefe de Gobierno, por el contrario, su función,
textualmente es “(…) coordinar las funciones de los demás ministros”.
(Artículo 123º inciso 2 de la Constitución). De otro lado, el voto de confianza
del Congreso no significa ningún fortalecimiento de su posición
constitucional, pues según el artículo 122º “El Presidente de la República,
nombra y remueve al Presidente del Consejo de Ministros”. Es decir, el
113
Presidente del Concejo de Ministros no es ningún poder intermedio en la
constelación de los órganos del Estado: el nombramiento y la permanencia
del Presidente del Concejo de Ministros dependen exclusivamente de la
voluntad presidencial.
2.3.2. Ciudadanía, sufragio y sistema electoral
En las primeras décadas del siglo XX, voces como las de Prado (1920),
asegurarían que: “Todas las instituciones electorales que hasta la fecha
tuvimos fueron un desastre; todos pusieron los sufragios del pueblo a
merced de los apetitos del gobierno, del predominio de la plutocracia; todas
a merced de la quimera, del fraude y del cohecho”. 193
En el Perú, un punto débil y limitante en la historia del sufragio, ha sido la
propiedad, la edad el sexo y el analfabetismo. El sistema electoral ha sido
sumamente endeble debido a su forma de estructuración, así la Constitución
de 1920 estableció: “gozan de derecho a sufragio los ciudadanos en ejercicio
que saben leer y escribir, mayores de 21 años o casados e inscrito en el
registro militar” (artículos 65º y 66º); el sufragio se ejerce según la ley
electoral, teniendo como base el registro electoral permanente, voto popular
directo y la jurisdicción del poder judicial para garantizar el proceso electoral
(artículo 67º). En este aspecto, el órgano encargado de garantizar el proceso
electoral era el Poder Judicial. Y la participación de la ciudadanía como
cuerpo electoral en las elecciones estaba limitada en función a la educación
que pudiera tener la persona y la edad de 21 años, casados o para aquellos
inscritos en el servicio militar. El grueso de la población peruana, era
analfabeta, en especial la población rural que aún no había incrementado su
nivel de educación.
193
Prado y Ugarteche, Jorge (1920). Ideales democráticos (Discursos y artículos políticos).
p. 22.
114
La Asamblea Nacional no aceptó el proyecto del conservador Celestino
Manchego Muñoz, representante por Huancavelica, para otorgar el derecho
de sufragio a las mujeres. De otro lado, ante una propuesta de ley sobre
elección popular de alcaldes provinciales y distritales, se agregó un artículo
provisorio, por el cual mientras se efectuaba la renovación legal de los
municipios, el Estado quedaba autorizado para nombrar alcaldes. Todo
quedó en el papel pues no hubo elección directa de representantes ediles
hasta el año de 1963.
Un incremento masivo de participación ciudadana en los comicios
electorales se vio aumentada en la década del 30, fundamentalmente,
porque el cuerpo electoral de la masa campesina migrante creció, en función
a una mejora en su nivel de educación; la concesión del derecho al voto a
las mujeres, por Odría, fue también un factor importante de ampliación del
sufragio a un cuerpo electoral restringido, y se dio dos décadas después:
“Es interesante anotar, que la influencia de Odría en la ampliación del
sufragio se produce justamente, cuando el dictador, decide tomar
distancia de la Oligarquía. La ampliación del sufragio por diversas
razones, ensanchó el cuerpo electoral. Tomando como base el año de
1963, el electorado se incrementó en 113% para 1978, en 162% para
1980 y en 401% para 1990. En términos porcentuales, el electorado
pasó del 2.5% de la población total en 1919 al 25% en 1978, y al 35%
en 1990”.194
El Congreso de la República, optó por ampliar la base electoral a través de
la Ley N° 12391, que modificó el artículo 84°, 86° y 88° de la Constitución de
1933, el cual originalmente concedía la ciudadanía a los varones mayores de
21 años de edad, emancipados o casados de 18 años. Este proceso
194 López, Sinesio. (2005) Perú, 1930-1968: competencia y participación en el Estado
Oligárquico. En: Historia de las Elecciones en el Perú. Estudios sobre el gobierno
representativo. Cristóbal Aljovín de Losada y Sinesio López, editores. Lima: IEP, Instituto de
Estudios Peruanos. p. 119.
115
normativo, que otorgó el derecho al voto a la mujer letrada en 1955, no sólo
amplió la base electoral, sino que permitió que las mujeres tengan la
posibilidad de ocupar las curules en el Poder Legislativo.
En la Constitución de 1979, se otorgó el voto a los analfabetos, lográndose
de esta manera superar la odiosa discriminación y romper la resistencia de
parte de las élites y el Estado a la participación electoral, debido los factores
ya mencionados. La Constitución estableció: “Todos los peruanos mayores
de 18 años, que estuvieran en el goce de su capacidad civil, tendrían el
derecho al voto, que sería de carácter personal, secreto y obligatorio”.
Quedó así derogada la restricción al voto de los analfabetos, consignada en
la anterior Constitución. Solo los miembros de las fuerzas armadas y
policiales en servicio activo no podían votar ni ser elegidos.
Por otro lado, el único ente electoral con capacidad de organizar y
administrar los procesos electorales era el Jurado Nacional de Elecciones,
quien se encargaba de velar por el respeto del escrutinio y el acto de
proclamación de candidatos ganadores, durante los comicios electorales. A
diferencia de la Constitución de 1993, que el sistema electoral se diversificó:
ONPE, RENIEC y JNE, cada uno de ellos con funciones específicas,
reservándose al Jurado Nacional de Elecciones únicamente en materia
jurisdiccional electoral. Esta Constitución no estipuló los mecanismos de
democracia directa, y en particular la del referéndum, argumentando que la
conciencia democrática del país no estaba preparada para ejercitarlo.
La Constitución de 1993, enfatiza en el inciso 17 del artículo 2º que concede
a los ciudadanos el derecho a participar en la vida política, económica, social
y cultural de la Nación, no solo en forma global como sucedía en el inciso 16
del artículo 2º de la Constitución de 1979, sino normándose el derecho a la
elección, remoción y revocación de autoridades estatales, así como el
derecho de iniciativa legislativa y de referéndum como derechos
116
ciudadanos.195 Únicamente se haría reconocible la verdadera sustancia de
esta innovación, cuando ella sea volcada en las correspondientes leyes
realizativas.196
La introducción de mecanismos de democracia directa mediante revocación
de autoridades, la ampliación de la iniciativa legislativa y el referéndum,197 el
mecanismo del referéndum o consulta popular para la reforma total o parcial
de la Constitución, la aprobación de normas con rango de ley, las
ordenanzas municipales y las materias relativas al proceso de
descentralización son propias de esta Carta:
“(…) la Carta de 1993, fue pionera en colocar al lado de la tesis de
representatividad -vigente desde la Constitución de 1823 y que dio
lugar al sistema de autoridades elegidas como garantes de las
inquietudes y anhelos de los ciudadanos- la tesis de la participación
ciudadana, la que no excluye a la anterior sino se complementa con el
propósito de acercar más la sociedad civil con el Estado, manifestado
a través del referéndum, cuyo consenso no tiene más requisito que la
acreditación a través de la recolección de firmas (artículos 31° y
32°)”.198
Así como es usual en otros Estados latinoamericanos, también en el Perú
existe el deber general de votar entre los 18 y los 70 años, conforme al
artículo 31°. Los ciudadanos de mayor edad están liberados de esta
obligación, aunque siguen conservando el derecho de voto luego de este
límite de edad. Esta disposición correspondía al artículo 65º de la
Constitución de 1979.
195Carlos Torres y Torres Lara, Op. cit, p. 4.
196Comisión Andina de Jurista (1993). “Análisis del Proyecto de Constitución”, en: Del golpe
de estado a la nueva constitución. Lima: p. 214.
197Rubio Correa, Marcial. (1994) “Análisis de un cambio constitucional”. En: Vox Juris. Lima:
Universidad de San Martín de Porres-Facultad de Derecho. Palabras pronunciadas en la
inauguración del semestre lectivo, en la Facultad de Derecho de la Universidad de San
Martín de Porres, el 07 de abril de 1994.p.4.
198Gálvez, José Francisco. (2008). Historia del Derecho Peruano. p.87.
117
En ella se ha mantenido la norma según la cual los miembros de las Fuerzas
Armadas y de la Policía Nacional no pueden elegir ni ser elegidos, lo que
dispuso el artículo 34º que corresponde el artículo 67º de la Constitución
derogada. Por lo demás, se dice que la historia del Perú está marcada por la
constante intromisión de los militares en la vida política, aunque en las
constituciones esto no haya estado previsto.199 Sin embargo, en marzo de
2005, a través de una reforma constitucional, se otorgó el voto a los
militares, la misma que fue aprobado por el Congreso durante el gobierno de
Alejandro Toledo.
El sistema electoral (artículo 176°) de la Constitución de 1993, a diferencia
de la Constitución de 1979 que establecía que el único órgano encargado de
organizar, vigilar y fiscalizar los procesos electorales, era el Jurado Nacional
de Elecciones; en la nueva Constitución se crean dos órganos autónomos e
independientes y delega parte de sus funciones a la Oficina Nacional de
Procesos Electorales (ONPE) y al Registro Nacional de Identificación y
Estado Civil (RENIEC). En materia electoral, el Jurado quedó establecido
como instancia jurisdiccional y acredita al ganador de los comicios generales
y municipales.
2.3.3. La administración de justicia
En la administración de justicia, las constituciones han tenido serias
debilidades, al estructurarse un Poder Judicial sumamente frágil y sumiso a
los poderes del Ejecutivo, debido a que el nombramiento de los magistrados
provenía de él. Así, en la Constitución de 1920, respecto al proceso de
elección de los magistrados del Poder Judicial, Vocales y Fiscales de la
Corte Suprema, eran elegidos por el Congreso de una lista de diez
199Jürgen Saligman, Von. (1995). La Constitución Peruana de 1993. p.10.
118
candidatos propuestos por el gobierno. Mecanismo, que provocó que el
diputado don Pedro Rada y Gamio se opusiera a la posibilidad del
nombramiento de magistrados sin la intervención de los entes políticos,
considerando que ello le daría total autonomía y no permitiría contrarrestar la
acción fiscalizadora llevada a cabo en los comicios electorales:
“(..) la línea propuesta por la Comisión iba a un régimen de cooptación
total, ya que la Corte Suprema designaría a todos los miembros de
ese Poder, salvo a los de la Corte Suprema, pero como era la
encargada de preparar la lista de candidatos resultaba que
engendraba y completaba a sí misma. Su autoridad y existencia
dependían de ella sola”.200
Pero, por otro lado, resultaba disminuida la injerencia del órgano judicial en
el registro, y revisión de los procesos electorales, supeditándola a lo que
determine la ley (artículo 67°). La discusión sobre la independencia del
nombramiento de los jueces en relación al poder político, viene desde mucho
tiempo atrás. Solo en vía de ejemplo podemos citar a Víctor Andrés
Belaunde en una de sus intervenciones en el Congreso de 1933:
“Recordemos con serenidad lo que pasaba antes. Algunos miembros
de la mayoría como algunos miembros de la minoría son demasiado
jóvenes, y sólo saben a través de los libros o de las críticas, todo los
inconvenientes provenientes de este sistema. Vaca un puesto de Juez
de provincia, entonces vienen los ajetreos políticos; el gobierno tiene
su candidato tiene que triunfar. Sería mejor que teniendo su candidato
lo nombrara directamente, porque los nombramientos directos
representan responsabilidad. ¿Cómo se obtiene el nombramiento,
Señor Presidente? Es necesario que ese nombramiento este facilitado
por la inclusión del candidato en la terna por la Corte Superior, viene
200Pareja Paz Soldán, José (1954). Las Constituciones del Perú. p. 172.
119
la presión del Ejecutivo y del partido político sobre el Tribunal
Superior,
para que se incluya a su candidato en la terna. Entonces hay dos
males, el mal de un candidato que puede ser incompetente y que no
tiene otro título, el ser candidato gubernativo, y el mal que resulta de
este triste proceso de presión del Poder Ejecutivo y de concesiones y
compromisos en que queda mal parado el gobierno y peor parado el
Tribunal. Y lo mismo pasa en el caso de las Cortes Superiores. En
este caso la terna es preparada por la Corte Suprema y entonces
vienen los ajetreos e influencias y los compromisos y las concesiones
en la Corte Suprema (aplausos). Y el vocal nombrado de esa manera
va con ese estigma, de la influencia gubernativa que no solamente lo
nombró sino que también consiguió que la Corte Suprema lo pusiera
en la terna”.201
Esta ha sido la singularidad que ha caracterizado al Poder Judicial, el
manejo político en el proceso de selección y nombramiento de magistrados.
Debido a esta fuerte injerencia política, al Poder Judicial le resultaba casi
imposible mantener su independencia y autonomía al momento de
administrar justicia y se llama jurisdicción, que significa decir el derecho
aplicable al caso concreto, en la solución de controversias jurídicas. En la
década del setenta, se procuró el arreglo de su realidad mediante la
existencia de una Comisión de Reforma Judicial establecida al interior de la
Corte Suprema de dicha época, pero no hubo mejoras.
La Constitución de 1979 instituyó un Consejo Nacional de la Magistratura
estipulado “como un orden autónomo e independiente de cualquier otro
poder” (Artículo 104°). El sistema de elección de los magistrados provenía
necesariamente del poder político: El Concejo Superior de la Magistratura
201Belaunde, Víctor Andrés (1966). El Debate Constitucional. Lima: Talleres Gráficos P.L.
Villanueva S.A., pp. 165-166.
120
estará presidido por el Presidente de la República. Formarán parte de él,
como miembros natos, el Primer Presidente y el Fiscal General del Tribunal
Supremo. Los demás componentes serán elegidos en sus dos tercios por la
totalidad de los magistrados ordinarios, entre los pertenecientes a las
diversas categorías, y en un tercio por el Parlamento en sesión conjunta
entre catedráticos titulares de universidad en materias jurídicas y abogados
con quince años de ejercicio.
En la década de los ochenta, a pesar de la entrada en vigencia de la
Constitución de 1979, la administración de justicia continuó siendo uno de
los temas que provocaba mayores protestas por parte de la opinión pública,
pues se mantuvo casi la misma organización dispuesta en la anterior
Constitución. Se restableció el Ministerio Público, cuya función sería velar
por la independencia de los órganos judiciales y por la recta administración
de justicia y la defensa de los derechos de los ciudadanos. Sin embargo, su
manejo, caracterizado por la lentitud, el prevaricato, la elitización de la
justicia y la corrupción entre los funcionarios, fue la problemática real. A ello,
se le sumó el surgimiento del fenómeno subversivo y la configuración de
nuevas e intrincadas modalidades de corrupción que agravaron la situación.
Subsisten aún problemas deshonestos como el peso de los Poderes
Políticos, la falta de independencia, la ausencia de recursos y la corrupción
de Jueces, Vocales y Fiscales.
Al respecto, Ernesto Garzón Valdés, jurista y filósofo argentino, opina:
“Desde el punto de vista de una concepción normativa del Poder
Judicial, puede afirmarse que su función principal es la de garantizar
la estabilidad del respectivo sistema político. La estabilidad es una
propiedad disposicional de un sistema político que consiste en el
mantenimiento de su identidad a través de la tendencia de quienes
ostentan el poder, a guiar su comportamiento de acuerdo con las
reglas básicas del sistema. En el caso del Juez en regímenes
121
democráticos, ello requiere que cultive, por una parte, una firme
adhesión interna a las normas básicas del sistema, es decir que sea
partidario incondicional de las mismas y, por otra, que mantenga una
manifiesta imparcialidad con respecto a los conflictos de intereses que
tiene que resolver” .202
2.3.4. El régimen económico
Con la Carta del 20, una nueva institución fue “la contribución sobre la renta
será progresiva”. La contribución sobre la renta no había existido antes en el
Perú, la cual establece que todo individuo debe declarar todas las rentas que
por cualquier concepto perciba y su monto anual, es decir, todo su ingreso.
Esta contribución no derogaba las contribuciones anteriores, tales como la
contribución predial, industrial, de minas, de patentes, de renta al capital
movible, etcétera.
Por primera vez, el arbitraje fue principio constitucional como solución
obligatoria en los conflictos entre el capital y el trabajo, muchos de los cuales
degeneraban en luchas sangrientas, incendios y saqueos, junto a la huelga
de los gremios de obreros que paralizaban la ciudad. Con este principio:
“producida una desavenencia entre obreros y patrones, debe hacerse
saber inmediatamente a las autoridades administrativas respectivas
que citan a las partes, oyen sus razones y adoptan una resolución
equitativa y justa, o la remitan a arbitrios. Lo resuelto por estas
autoridades o por los arbitrios se hace cumplir coercitivamente por la
fuerza pública en caso de desobediencia. Y es frecuente que el
Gobierno en caso de rebeldía de los obreros para reanudar sus
labores, habilite un personal ad-hoc. Así a menudo, los individuos de
tropa son destacados para la elaboración del pan o el beneficio de las
202Garzón Valdés, Ernesto (2006) Tolerancia, dignidad y democracia. Lima: Universidad Inca
Garcilaso de la Vega, Fondo Editorial., p.29.
122
reses, los maquinistas de la armada para ponerse al frente de los
servicios ferroviarios y los alumnos de la Escuela de Artes y Oficios
para los servicios tranviarios y de omnibuses, etcétera” .203
En esta misma carta se estableció la instrucción primaria obligatoria y
gratuita como deber del Estado y fomentó los establecimientos superiores de
instrucción. Fue la única que reconoció a las Comunidades Indígenas como
personas jurídicas, evidenciando la influencia del medio sobre el proceder
jurídico. La configuración de los derechos sociales comprendían la
protección de la familia; en el ámbito laboral: la libertad de trabajo, las
condiciones máximas del trabajo y los salarios mínimos en relación con la
edad, el sexo, la naturaleza de las labores y las condiciones y necesidades
de las diversas regiones del país, la obligatoriedad de la indemnización de
los accidentes del trabajo en las industrias; el derecho de educación de los
hijos, el derecho a la salud, la libertad de comercio e industria, la seguridad
social, el derecho de propiedad, la intervención del Estado por Ley, para fijar
la tasa de interés por préstamos de dinero y entre otros. Muchas de ellas “en
clara semejanza con varias normas de la Constitución alemana”. 204
Esta constitución fue precedida por intensos movimientos sociales que
habían conmovido la vieja sociedad aristocrática peruana. Entre ellos figuran
las luchas obreras por la jornada de ocho horas y la reforma universitaria:
“Ambos lemas fueron recogidos por Leguía en 1919 y fue con el
apoyo popular y de las capas medias que ganó nuevamente la
presidencia. La constitución de 1919 fue, en cierto modo, una
respuesta a estas movilizaciones que afectaban a la sociedad
peruana en su conjunto” (Rubio y Bernales, 1988, p. 28).
203
Alayza y Paz Soldan, T. (1928). Derecho Constitucional General y del Perú. p.21.
204
Rubio Correa, Marcial; Bernales Ballesteros, Enrique (1988). Constitución y Sociedad
Política p.28
123
La mayoría de estas normas y otras como la protección del trabajo y la
negociación colectiva pasaron a la Constitución de 1933 y han sido más
orgánicamente integradas en la Constitución de 1979. 205
Volviendo a la Constitución de 1920, este régimen se caracterizó por una
mayor intervención del Estado con un mayor incremento de deuda pública
externa, sobre todo proveniente de Estados Unidos de América. Asimismo,
se introdujeron en la Constitución, aspectos vinculados de la consulta
plebiscitaria de 1919: “No pueden crearse, modificarse ni suprimirse
contribuciones, sino en virtud de una ley y para el servicio público. Sólo la ley
puede exonerar en todo o en parte de pago de los impuestos; pero nunca
por razón de las personas” (Artículo 7°). La contribución sobre la renta será
progresiva (artículo 8°). Lo cual se complementaba con la trasparencia del
sistema monetario así como con los compromisos adquiridos y por adquirir
con el régimen: La Constitución garantiza el pago de la deuda pública. Toda
obligación del Estado contraída conforme a ley es inviolable (artículo10°). No
podrá crearse moneda fiduciaria de curso forzoso, salvo el caso de guerra
nacional. Únicamente el Estado podrá acuñar moneda nacional (artículo11).
Sin embargo, la Constitución mantuvo el fundamento propio del liberalismo
que señalaba la utilidad pública, como razón prioritaria de la expropiación
por parte del Estado peruano: “La propiedad es inviolable bien sea material,
intelectual literaria o artística. A nadie se puede privar de la suya sino por
causa de utilidad pública probada legalmente y previa indemnización
justipreciada”. Bella declaración, que correría una suerte de institución
inoperante, no se cumplió sus preceptos debido a las emociones y
ambiciones del gobierno por el “poder”. Así ocurrió con la expropiación del
Diario de “La Prensa”, tribuna de oposición de Luis Fernán Cisneros, director
de este diario, quien es apresado y el gobierno dispone la expropiación de
“La Prensa”. Cabe aclarar que Cisneros interpuso una acción de Hábeas
205
Ibídem, p.28
124
Corpus para que “La Prensa” le fuese devuelta. El Tribunal Correccional de
Lima lo declaró fundado y el gobierno acató el mandamiento judicial.
En la Constitución de 1933 el régimen económico se enfocó como una
preocupación que debería ser compartida por las fuerzas sociales a través
de la formación del Concejo de Economía Nacional. Tanto estas
instituciones como el Senado Funcional, y el Concejo Departamental no
llegaron a funcionar, debido a su falta de implementación, de acuerdo con la
voluntad del legislador, adoptándose medidas moderadoras. Respecto a la
propiedad y del uso de los bienes, la Carta fue receptiva al incorporarse a
dicho concepto la “armonía con el interés social” (artículo 34°), principio que
provenía de la Encíclica Rerum Novarum de León XIII, conocido como el
Papa de los obreros. Pese a ello, la misma Constitución persistió en recoger
el espíritu individualista según el cual cada propietario tenía plena
disposición de las atribuciones del bien como tal, propio del liberalismo que
aún mantenía la expropiación
206
de acuerdo al concepto de utilidad pública.
Ambigüedad que provocó una discusión por conocer finalmente qué aspecto
era determinante en la propiedad, evidente más tarde con el proceso de la
Ley de Reforma Agraria en 1964.207
La nueva Constitución recogió el proceso de transformación, a través del
pluralismo económico, la planificación (que venía de 1962), la iniciativa
privada y el papel del Estado como promotor, todo ello con el objetivo de
otorgar a la sociedad una mayor presencia participativa y democrática que
ampliaba el papel del hombre como ser social.208
El régimen económico de la Constitución de 1979 fue concebido como un
Estado de Bienestar, preocupado por el desarrollo nacional (resolver los
206
A la expropiación como institución jurídica se le otorgó una concepción diferente a la
forma como se concibió en la Constitución, adecuándose a la forma desarrollada por la
Reforma Agraria, rompiendo con ello todos los parámetros constitucionales.
207Gálvez, José. (2008). Historia del Derecho Peruano. p. 162.
208Ibídem, p. 181.
125
problemas de empleo, educación, desarrollo económico de la sociedad en
general) a diferencia de la Constitución de 1993, la misma que trae un
cambio sustancial referente al pluralismo económico, al margen que lo limita
pues deja la potestad a que el gobierno pueda intervenir en la actuación de
las reglas económicas para que pueda operar de forma rápida y eficaz en el
desarrollo de soluciones a problemas emergentes en relación con el marco
constitucional.
Las reglas básicas del sistema económico eran la economía social de
mercado, el pluralismo empresarial y la libertad de comercio e industria,
aunque la normatividad fue ambigua entre un régimen liberal y un régimen
donde el Estado cumplía el rol empresarial y de regulación de las relaciones
sociales, apreciándose en: la libertad de industria y comercio y el sistema de
planificación, bajo control o fiscalización del Estado que reconocía formas
asociativas autogestionarias destacando las cooperativas o empresas de
propiedad social, la expropiación y nacionalización fueron restringidas pero
no fueron normadas expresamente en la Constitución del 79, la explotación
de los recursos naturales y el comercio exterior fueron reservadas en su
mayor parte al Estado; en el agro se mantuvo el principio de la conducción
de la tierra por el propietario reconociéndose formas individuales y
asociativas de conducción empresarial, pero por su normativa confusa y
contradictoria para definir la conducción directa, se dio el restablecimiento de
las sociedades de capitales, ocasionado un proceso regresivo con
consecuencias funestas para la economía, la política y la sociedad.
En la Constitución de 1993 se estableció que la iniciativa privada es libre y
se ejerce en una economía social de mercado (artículo 58°), dejando de lado
la regulación de la carta de 1979, por la aplicación de los criterios de eficacia
y eficiencia en el régimen económico y en los actos gubernamentales y
administrativos, provenientes del análisis económico del derecho. La anterior
Constitución consagraba el ejercicio de la actividad empresarial por parte del
Estado; ahora el Estado vigila y facilita la libre competencia, legaliza la libre
126
tenencia de moneda extranjera y el libre cambio y defiende los intereses de
los consumidores y usuarios. Se siguen mencionando a las Comunidades
Campesinas y Nativas, pero ya no a la reforma agraria, como ampliamente
lo hacía la anterior carta magna. Se garantiza la privatización de la tierra
aplicándose el libre mercado; las tierras abandonadas pasan al dominio del
Estado para su adjudicación en venta. Respecto a los derechos sociales, se
dejó de garantizar plenamente la estabilidad laboral, regulada explícitamente
en el artículo 48 de la Constitución anterior. Ahora solo se dice: “El Estado
otorga al trabajador adecuada protección contra el despido arbitrario”
(Artículo 28). Sólo se habla de una estabilidad relativa.
A lo largo de la historia republicana se ha visto que nuestras constituciones
en el aspecto económico se han orientado de ordinario en los aspectos
financieros y tributarios a temáticas propias de las políticas económicas
gubernativas. Las Constituciones no lograron cumplir con los objetivos y
principios regulados en ellos, así como con la tan ansiada “planificación” que
quedó proscrita donde “el Estado mediante planes de desarrollo debió
regular las actividades de los demás sectores (en especial de los más
necesitados)”. El principio casi absoluto del liberalismo imperante en todo el
siglo XX, en nuestras constituciones, hicieron casi imposible concretar y
corregir la igualdad y desarrollo entre las personas y la sociedad en general.
2.3.5. La descentralización
El problema de la descentralización proviene desde el virreinato con la
división entre el Alto Perú y el Bajo Perú, y luego la creación del virreinato
del Río de la Plata en 1777, la corona española trasladó esta circunscripción
alto peruano al recién creado Virreinato. Sin embargo, con las guerras de la
independencia, el General don José de San Martín reincorporó el territorio
del Alto Perú a su jurisdicción. Pero, el centralismo y la situación de las
provincias continuaron siendo un problema grave y permanente en el Perú
desde inicios de República. Esto debido a un diseño superficial del aparato
127
estatal al construir las provincias. Una vez, proclamada la independencia del
Perú, en Julio de 1821, la mitad del territorio aún seguía ocupado por tropas
españolas, y fue por eso, que don Simón Bolívar, fue invitado al Perú para
consumar precisamente la obra iniciada por don José de San Martín. Así
surgió al interior de la sociedad alto peruana, tres tendencias marcadamente
definidas: a) buscaba su anexión al Perú; b) su anexión a las Provincias
Unidas del Río de la Plata (lo que sería luego la argentina); y c) que buscaba
ser un país independiente.
Esta última expectativa es la que cultivó más el General Sucre,
representante de Bolívar en el Alto Perú, y por eso apoyó decididamente la
creación de una nueva república, que llamó Bolivia en homenaje al
Libertador (agosto de 1825). En tanto que se pensaba en una reunificación,
se esbozó los esfuerzos de crear la Confederación Perú-Boliviana,
compuesto por tres repúblicas: el Estado Nor Peruano, el Estado Sur
Peruano y el Estado de Bolivia, todos bajo el mando de don Andrés de Santa
Cruz. Todo este proceso sin embargo fue en vano, por cuanto guerras y
revueltas de los opositores a constituir un Estado Confederado lo
concluyeron definitivamente en 1841. A partir de esa fecha, el Perú y Bolivia
fueron países independientes.
Luego de declarada la independencia del Perú en 1821 se encontraba
dividido en siete intendencias como unidades políticas. De ellas San Martín
hizo la conversión a departamentos: Arequipa, Ayacucho, Cusco, Junín, La
Libertad y Puno. Este modelo lo adoptó del modelo Francés. El Perú
republicano nació, pues, como un país unitario, dividido en siete
departamentos. A su vez, cada departamento se dividía en provincias, y
éstas en municipios. Siendo esta distribución la que se mantiene hasta la
fecha, sólo que han ido en aumento. Teniendo hoy en día el espacio político
dividido en regiones. De todo ello se puede establecer que el Perú tiene un
viejo problema: el centralismo. Así nació a la vida independiente y a lo largo
128
de la República ha crecido hasta configurar una estructura que resiste a los
deseos de muchas administraciones.209
En las Constituciones de 1823 y 1826 se trató de configurar la
descentralización pero bajo otro nombre. Ninguna de estas constituciones
tuvo vigencia efectiva por la guerra y los desórdenes que hubo en los inicios
de la gestación de la república. Sin embargo, la Constitución de 1823 previó
la existencia de “Juntas Departamentales” que no llegaron a funcionar.
Fueron nominales, y por lo contrario fueron reiteradas en la Constitución de
1828, que es en realidad la primera Constitución operativa que tiene el Perú
independiente. Las características de estas juntas departamentales eran
básicamente las siguientes: Constituían un eslabón entre el Estado y los
municipios y coincidían con los departamentos existentes, eran elegidas por
el voto popular, apoyaban a las autoridades locales y promovían los
intereses del departamento; emitían opinión, obligatoria algunas veces y
otras no, sobre aspectos de desarrollo del respectivo departamento. Fueron,
tanto en teoría como en la práctica, un experimento interesante que en cierto
sentido, como ha señalado el historiador Jorge Basadre, “eran los gérmenes
de futuros parlamentos regionales”. Estas juntas tuvieron un funcionamiento
irregular, pues no fue constante ni lineal, fue efectiva de 1828 a 1834, y se
repite en 1856 y 1867, pero en forma recortada.
En 1873 Pardo propició lo que llamó “descentralización fiscal”, reiterada en
1886 y que daría nuevo nacimiento a las “juntas departamentales” que se
mantuvieron hasta 1919. Al entrar en vigencia la Constitución de 1920, se
presenta una exageración del centralismo, pues en su artículo 140º
considera el funcionamiento de congresos regionales que fueron el
Congreso Regional del Norte, del Centro y del Sur. Estas tenían capacidad
para dictar leyes y sus miembros eran designados por elección popular, pero
el problema es que no tenían rentas y sus leyes tenían que pasar por el visto
209Bernales Ballesteros, Enrique (1999). La Constitución de 1993. Análisis comparado. Lima:
Editora RAO. p 783.
129
bueno del Poder Ejecutivo nacional para su cumplimiento. Sus
observaciones eran sometidas al Congreso para su pronunciamiento.
Sesionaban con una duración improrrogable de treinta días al año. Cuando
el régimen autoritario se fue estableciendo, estos parlamentos regionales
cada vez más complacientes se reunían solo para pronunciar discursos de
ocasión. Para Chirinos (1985) se trata de descentralizar la República. Para lo
cual sirve, como papel en blanco, el texto constitucional. Tal es la teoría. En
la práctica los Congresos regionales no sirven para nada. Se convierten en
vacías asambleas deliberantes, hueras de toda virtualidad, sin otro efecto
que el oneroso que acusan contra el Presupuesto.210
En la Constitución de 1933 se hizo un verdadero esfuerzo doctrinario y
político para lograr una efectiva descentralización, diseñándose los concejos
departamentales sobre la base de los departamentos existentes con amplias
facultades, con representantes en elección popular, actores de la actividad
del departamento en materia agrícola, minera, industrial, comercial,
educativa, etcétera. Empero, nunca fue puesto en práctica. Una vez más,
otra de las instituciones jurídicas puestas en la Constitución se torna
inoperante. Los sucesivos gobiernos que se instalaron en 1939, 1945, 1948,
1956, 1962, 1963 y 1968, algunos democráticos y otros simplemente de
facto, jamás hicieron nada para hacer efectivo este esquema
descentralizador. Durante todo este periodo funcionaron en forma limitada
los municipios, los cuales durante un largo periodo (1920-1963 y 1968-1980)
sus miembros no fueron designados por el voto popular, sino por el poder
político de turno.
Con la Constitución de 1979 el tema de la Descentralización se abordó
desde dos ángulos: por un lado, se reafirmó el municipio democrático, y por
otro, creó las regiones como unidades neoeconómicas, con competencias
amplias pero no muy definidas. Aún más, no señaló cuáles eran ni precisó
210Chirinos Soto. Enrique (1985). Historia de la República. Tomo II., p. 9.
130
todas sus competencias, y adicionalmente creó una Asamblea Regional al
frente de cada región, que tenía una composición parlamentaria (ella elegía
al presidente de la región), a contrapelo del gobierno nacional que era
presidencial. Por tanto, la Constitución de 1979 acertó al diseñar el municipio
democrático, pero no diseñó un modelo regional, sino que lo dejó a la
decisión del legislador futuro, estableciendo plazos para hacer un Plan
Nacional de Regionalización y desarrollos posteriores que poco o nada
concretó por la falta de acuerdo entre los constituyentes, pues ningún grupo
parlamentario tenía mayoría; por la falta de tiempo, pues la asamblea
constituyente de ese año soportó demasiadas presiones que nada tenían
que ver con el debate constitucional; y porque quizá los constituyentes no
tenían nada definido sobre las regiones y prefirieron dilatar el problema hacia
el futuro, sentando sólo sus lineamientos generales. Pero, los defensores de
la regionalización ya se pronunciaban:
“Por medio de las instituciones locales, la región adquiere la
conciencia de sus necesidades y derechos. Para la creación de un
ideal nacional, de una legislación flexible, hay que conocer la voluntad
de las regiones. La comuna autónoma se convierte en órgano de
colaboración política y la ley deja de ser una entidad ineficaz, un caput
mortuum”.211
Mucho tiempo le tomó al legislador establecer las competencias de las
asambleas regionales, cómo se integrarían y precisar los límites y las rentas
con las que contarían. En las amplias discusiones de asamblea, mucho se
problematizó si las regiones serían doce, por lo que no se llegó a diseñar el
mapa regional instalándose once regiones y quedando pendiente el caso de
Lima como ciudad capital y el puerto del Callao. Sin embargo, todo se frustró
con el golpe de Estado del 5 de abril de 1992 que Fujimori realizó,
disolviendo las asambleas al poco tiempo.
211
García Calderón, Francisco (2001). El Perú contemporáneo. p.256.
131
La Constitución de 1993 consagró las regiones, pero lo hizo en el papel, sin
autoridades, sin competencias, sin órganos de dirección y sin recursos. A
través del Ministerio de la Presidencia se inició un proceso de centralización
del país, a tal punto que a los pocos meses todo dependía del Poder
Ejecutivo. El Perú arribó a un hipercentralismo de dimensiones jamás
imaginadas. Por ello, el siglo XX va a representar un retroceso en
comparación con el siglo XIX. Esto es, a despecho de las intenciones de los
legisladores de entonces y de los logros alcanzados, el siglo XX rindió un
culto decorativo a la descentralización, pero no hizo nada para fomentarla. Y
esto es fácilmente detectable.212
En mayo de 2002, mediante Ley Nº 27680, se modifica el título sobre la
descentralización de la Constitución vigente de 1993, modificándolo
sustancialmente, e introduciendo, esta vez, un modelo regional más definido.
En síntesis, esta modificación constitucional ha perfeccionado el modelo
municipal, restaurando algunas de las facultades que la dictadura de
Fujimori había cercenado y precisando las regiones que antes existían sólo
en el papel. Esta modalidad adoptada es la siguiente: división en 24
departamentos y la provincia constitucional del Callao, con lo cual suman 25
regiones en todo el país.
Sin diseño científico y sin considerar afinidades geoeconómicas, se descartó
la propuesta de 1980 de doce regiones y se procedió a la reforma de 2002
con 25 regiones con la idea de que en el futuro puedan fusionarse entre ellas
y reducirse en número, pero en el entendido de que será de manera
consensuada y paulatina, a fin de no violentar tradiciones políticas
arraigadas en ciertas poblaciones. Aparentemente práctica y operativa,
212
García Belaúnde, Domingo. La descentralización en el Perú actual (antecedentes,
desarrollo y perspectiva. Ponencia presentada al Seminario Internacional “Federalismo y
Regionalismo”, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Tribunal Superior de
Puebla y Gobierno del Estado de Puebla (México), 10-14 de noviembre de 2004.p.9.
132
aunque basta ver la realidad geoeconómica in situ para constatar lo limitante
de esta medida.
Marcial Rubio Correa, al referirse al diseño de las regiones en la actualidad,
a raíz de la reforma del 2002, explica:
“El diseño de las funciones que tienen los actuales gobiernos
regionales y el carácter democrático de la elección de los miembros
de los concejos, así como de los propios presidentes, indican que hay
un avance significativo en la concepción de un sistema
descentralizado de gobierno en el Perú. Con seguridad, la que
tenemos desde el año 2002, es una estructura mucho más moderna y
adecuada que los antecedentes históricos de gobiernos regionales
que se han propuesto en diferentes etapas de nuestra república”.213
Las regiones tienen órganos conformados de la siguiente manera: el
presidente del Consejo Regional es el ejecutivo, y el Consejo Regional es su
cuerpo normativo. Se eligen mediante votación popular y su periodo es de
cuatro años y se instalaron a fines de 2002. Existe además el Consejo de
Coordinación Regional que está compuesto por los alcaldes y por
representantes de la sociedad civil, elegidos directamente y por un periodo
igual de cuatro años. La ley de elecciones regionales se aprobó en marzo de
2002.214
213Rubio Correa, Marcial. (2004) Enciclopedia Temática del Perú. Organización del Estado.
Tomo IV. Lima: Editora el Comercio.p.87.
214
García Belaúnde, Domingo. “La descentralización en el Perú actual” (antecedentes,
desarrollo y perspectiva. p.10-11.
133
Capítulo 3
Pensamiento Constitucional en el Perú del Siglo XX
"Quienes únicamente se solazan con el pasado,
ignoran que el Perú, el verdadero Perú es todavía un problema.
Quienes caen en la amargura, en el pesimismo, en el desencanto,
ignoran que el Perú es aún una posibilidad.
Problema es, en efecto, el Perú;
pero también, felizmente, posibilidad."
(Basadre, "Perú: Problema y Posibilidad"; p. 7).
En el Perú, la República nació como una promesa, como una esperanza
basada en la unión de todos los peruanos. Sin embargo, la unión no ha sido
característica que se haya impuesto en el devenir histórico. Fuera en las
horas de la Independencia o la confrontación entre los monárquicos y los
republicanos y, dentro de estos últimos, entre unitarios y federalistas,
conservadores y liberales, la intolerancia frecuentó al pensamiento del siglo
XIX y continuaría durante todo el siglo XX, como se evidencia en el debate
que enfrentó a hispanistas e indigenistas.
Se pretendió institucionalizar el Estado, a través de una organización
eficiente donde confluyan los tres poderes, cuya ordenación y colaboración
se efectué a través de controles recíprocos entre los órganos, para lo cual se
134
pensó en una Constitución, si bien de corte liberal, pero garantista de los
derechos de los ciudadanos y con miras a un progreso y desarrollo
económico social para todos los peruanos. Cada una de las tendencias en
pugna, con visión unilateral, buscó defender la primacía de unos elementos
constitutivos de la peruanidad en desmedro de otros. Al pensar de Basadre,
lo que faltaba en nuestros dirigentes era el ingrediente humano. Unos ponían
toda su esperanza en el Estado eficiente; otros en el progreso material.
Necesarios ambos; pero insuficientes si no están provistos de sensibilidad
social, de un proyecto unitario que acabe con discriminaciones, injusticias y
abusos.
El pensamiento crítico de aquella época pugnó por construir un Estado
eficiente, institucionalizado, con miras a convertirse en un Estado
desarrollado, tema de contrapunto entre los diversos representantes en el
debate nacional, el cual fue enriquecido a través de las llamadas Asambleas
Constituyentes y las tendencias constitucionales propias de cada líder
político, tocándose aspectos tan centrales como: la reforma estructural del
Estado con una protección social y una economía social de mercado, acorde
con los principios rectores de la división de poderes, garantías a los
derechos individuales y sociales, la preocupación por el régimen político de
corte presidencialista, la descentralización del país, la reforma de los
gobiernos locales, la autonomía e independencia del Poder Judicial.
3.1. Realidad política e intelectual en el Perú del Siglo XX.
3.1.1. El Positivismo en el Perú de inicios del Siglo XX
En los primeros años del siglo XX la influencia del positivismo fue muy
grande. Su enseñanza fue la norma en la universidad y en particular en la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Pero, además de ser una
135
postura filosófica, fue también una actitud intelectual distinta a lo que el
pensamiento peruano había tenido antes. Su influencia se dio en tres
ámbitos diferentes: el derecho, las ciencias sociales y la medicina. Los
principales intelectuales que ejemplifican esta corriente son:
Juan Federico Elmore, profesor de derecho de la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos. En 1871 se declara partidario de la
teoría evolucionista de Spencer.
José Antonio Barrenechea, Decano de la Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos. En aquellos años
reconoció que el positivismo es esencial para poder fundamentar el
desarrollo de las ciencias sociales.
Mariano H. Cornejo, jurista, maestro universitario, parlamentario y
político, considerado el verdadero fundador de la sociología científica
en el Perú y quizá el más destacado del movimiento positivista en las
ciencias sociales. Su ingreso al positivismo lo demostró a través de su
brillante tesis de bachillerato denominada “El progreso indefinido”,
publicada en 1886.
Jorge Polar, gran difusor de la filosofía positiva en el Perú
conjuntamente con Javier Prado; su obra principal dedicada a una
disciplina de carácter filosófico denominada “Nociones de Estética”
(1903). Aunque su tesis de 1878, sobre Sócrates (Archivo de la
Universidad de San Marcos, t. I), es considerada de gran valía para la
filosofía contemporánea.
Javier Prado, uno de los intelectuales más importantes y
representativos del movimiento positivista en nuestro país. En 1890
realiza un trabajo sobre la aplicación del método positivo al derecho
penal y la evolución de la idea filosófica en la historia (1891).
Celso Bambarén, maestro de la Facultad de Medicina de la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos. En 1878 defiende el
Comtismo. Afirma que la teoría es reducible a los contenidos de la
observación.
136
Manuel Muñiz, sostiene puntos de vista que podría considerarse
como perteneciente al materialismo filosófico.
Manuel Vicente Villarán, profesor de Derecho Constitucional en la
Universidad Mayor de San Marcos. Plantea su tesis positivista
vinculada al derecho y la educación, se opuso a las ideas del
iusnaturalismo y de la escolástica, e intentó conciliar las doctrinas de
Durkheim con la moral sin obligaciones ni sanciones de Guyau.
Nuestro período positivista no fue tan fuerte como el de Brasil o México. A
pesar de ello, es un momento esencial dentro de la historia del pensamiento
peruano. Su declive se da en la segunda década del siglo XX. Podemos
decir, de manera esquemática, que su duración e influencia en los ámbitos
intelectuales de nuestro país fue por un período de unos 25 años.
Un factor predominante fue la discrepancia política alrededor de las
concepciones vigentes en los intelectuales de la época:
“(…) la teoría de los derechos constitucionales no es una teoría en
abstracto, sino que responde a concepciones ideológicas y políticas
que están inmersas en cada teorización particular, que a su vez
corresponde con intereses concretos dominantes en una situación
histórica dada. Esto determinará por ejemplo, que se dé prioridad a
determinados derechos sobre otros, que se rechace la
constitucionalización de algunos derechos por discrepancia política y
no teórica, y que en su aplicación concreta, se privilegie determinados
aspectos de cada derecho sobre los otros aspectos que contiene tal el
caso de la libertad de expresión o de la libertad individual que por ser
considerados derechos individuales, pueden sin embargo, ser
atropellados mediante la represión política, o el hecho de que se
asigne a la propiedad privada el rango de derecho personal
fundamental cuando, en realidad, es solamente una manera de
137
organizar el acceso a la riqueza producida” (Rubio y Bernales, 1988,
p. 20). 215
Los intentos de llevar a cabo la construcción de un Estado y una identidad
nacional que conlleve a formalizar las relaciones de poder entre gobernantes
y gobernados fue determinante para la época, sobre todo las respuestas a
los ideales indigenistas, de protección al trabajador asalariado no se hizo
esperar por parte de las Constituciones de 1920 y 1933. Que si bien la
primera inserta estos derechos, la segunda las desarrolla, estableciéndose
una mayor protección a nivel procesal constitucional a través de las llamadas
garantías individuales. Y en este aspecto la supera la Constitución de 1979,
con un catálogo amplio de derechos fundamentales y acciones de garantía
para la protección de los mimos.
3.1.2. Las Asambleas Constituyentes
El Poder Constituyente es la capacidad que posee el pueblo en función a su
soberanía de darse su propia Constitución y establecer el orden jurídico del
Estado y de la sociedad. Según Jorge Xifra Heras, “el Poder Constituyente
refleja la más genuina expresión de la actividad política, se exterioriza en las
decisiones fundamentales aptas para crear e imponer un orden jurídico
nuevo”. La Asamblea Constituyente es el cuerpo político que detenta el
Poder Constituyente, el cual tiene como misión fundamental la elaboración
de la Constitución, que es el documento que contiene el conjunto de
aspiraciones y reglas fundamentales de una sociedad organizada en Estado.
En las sociedades democráticas, el nacimiento de una nueva Constitución se
realiza mediante una Asamblea Constituyente desde la democracia y no de
intervenciones golpistas o revoluciones ideológicamente contrarias a ella. El
215
Rubio Correa, Marcial; Bernales Ballesteros, Enrique. (1988). Constitución y Sociedad
Política p.20
138
pueblo, como titular de la soberanía, elige a los constituyentes y acepta o
rechaza mediante referéndum la Constitución redactada. Para que este
procedimiento funcione con eficacia, se requiere que una nación presente
madurez democrática y conciencia cívica. En este proceso se elaboraron la
Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica de 1787, las
constituciones francesas de 1791, 1848 y 1875, la Constitución Peruana de
1979, la Constitución de la República del Brasil de 1988 y la Constitución
Colombiana de 1991, entre otros.
En el Perú, la Asamblea Constituyente de 1978 constituye fuente
fundamental del derecho constitucional peruano, en función a que los
planteamientos y principios emanados del seno de la propia Asamblea,
establecidos en los Diarios de Debates, enriquecieron la filosofía política y
jurídica, con que se elaboró y condujo la propia Constitución de 1979, al ser
considerada una constitución humanista. Y que esta, más tarde serviría de
modelo para la elaboración de la Carta política de 1993. Recordemos que
esta Constitución se elaboró sobre la plantilla de su predecesora, pero con
variantes en aspectos vinculados a la forma de democracia directa, régimen
económico, régimen político y derechos sociales.
La instalación de esta Asamblea Constituyente se debió al desgaste del
gobierno militar, que permitió la convocatoria a elecciones a través de la
participación popular. Con la instalación, el APRA consiguió establecer una
alianza con el Partido Popular Cristiano para obtener mayoría, contando
también con el apoyo de los pocos representantes de los tradicionales UNO
y MDP. La izquierda se ubicó en la oposición política exigiendo que la
Asamblea no sólo se dedique a redactar la Constitución sino a legislar, en la
medida que ésta nacía de la voluntad popular, legalizando de esta manera la
permanencia de los militares en el poder.
En aquel entonces, el Presidente de la Asamblea Constituyente don Víctor
Raúl Haya de la Torre, en el Acto de Instalación señaló:
139
“Esta Asamblea encarna el Poder Constituyente y el Poder
Constituyente es la extensión suprema del poder del pueblo. Como
tal, no admite condicionamientos, limitaciones, ni parámetros. Ningún
dictado extraño a su seno puede recortar sus potestades. Cuando el
pueblo se reúne en Asamblea Constituyente, que es el primer poder
del Estado, vuelve al origen de su ser político y es dueño de
organizarse con la más irrestricta libertad, nadie puede fijarle temas,
ni actitudes como no sean sus propios integrantes por la expresión
democrática del voto. No reconoce poderes por encima de ella misma,
porque es fruto indiscutido y legítimo de la soberanía popular” (Diario
de Debates de la Asamblea Constituyente de 1978-1979, 1978, p.
33).216
Sin embargo, la Asamblea Constituyente convivió con el gobierno militar,
centrándose en su única tarea, la de redactar una nueva Constitución, pero
mantuvo su total independencia frente al gobierno de turno.
La coalición con el PPC, permitió al APRA controlar políticamente la
Asamblea, durante el año de su duración, que transcurrió entre 1978 y 1979.
A lo largo de este período, la temperatura política aumentó, puesto que la
Asamblea, pese a la limitación de sus funciones, apareció ante la ciudadanía
como un espacio en donde puedan canalizar sus reclamos y un espacio
también de debate político y jurídico y, desde luego, público.
La Constitución que nació de aquel momento otorgó, luego de un intenso
debate, el voto a los analfabetos, constitucionalizando la última ampliación
del cuerpo electoral. Se reconocía, de esta manera, la calidad de ciudadanos
a una gran mayoría de peruanos marginados por décadas en nuestra
216
Diario de Debates de la Asamblea Constituyente de 1978-1979.Sesión de Instalación de
la Asamblea Constituyente. Viernes 28 de Julio de 1978. Tomo I, p. 33.
140
historia republicana. Asimismo, la constitución otorgó a los partidos políticos
la función de canalizadores de la voluntad popular. Por primera vez, los
partidos políticos tenían un reconocimiento positivo de una Constitución. Se
mantuvo el sistema bicameral para el legislativo, así como el período
presidencial por cinco años y la prohibición de la reelección presidencial.
La izquierda se abstuvo de firmar la Constitución y los militares le hicieron
observaciones, la cual a pesar de tales obstáculos fue aprobada. Pocas
semanas después, el 2 de agosto de 1979, moría el viejo líder aprista y
presidente de la Asamblea Constituyente, Víctor Raúl Haya de la Torre.
3.1.3. Los Debates Constituyentes
En el siglo XX, los debates parlamentarios fueron fuente fundamental del
derecho constitucional peruano, pues en ellos figuran los planteamientos y
tendencias constitucionales de cada uno de los constituyentes en las
sesiones diarias, respecto al análisis de alguna institución o articulado
novedoso que pasaría a formar más adelante parte esencial de la nueva
Carta Fundamental a aprobarse. Estos debates o discusiones se celebraban
en las Cámaras o sus órganos, en las que la formación de opiniones
contribuía a la formación de la voluntad de aquellos, articulada después
mediante la votación. Regulados de forma estricta en los Reglamentos de
las Cámaras, el Presidente es quien dirige el debate y concede el uso de la
palabra, normalmente limitado en el tiempo. Los oradores intervienen en los
debates y tienen derecho a réplica y duplica, el Presidente llama al orador a
la cuestión de orden si uno de los participantes pronuncia palabras ofensivas
o malsonantes, cuya conducta puede recaer en una sanción hasta la
expulsión de la sala.
En el Perú, la costumbre de otorgar publicidad a las deliberaciones de una
Asamblea Parlamentaria se origina el 21 de agosto de 1855, donde el
diputado José Gálvez presenta un pedido que es aprobado previa
141
justificación de trámite de lectura y de envío al seno de la Comisión. La
propuesta fue aprobada y dispuso lo siguiente:
“Autorizase a la Mesa para que haga una invitación privada a los
periódicos e impresores de la Capital para que presenten las
propuestas convenientes, a fin de crear un Diario de Debates o para
que consagren a este objeto ciertas columnas de sus diarios;
ofreciéndoles las garantías necesarias para que sus publicaciones
tengan un carácter oficial”.
Conforme lo señala Basadre, los diarios de la época enviaban a su personal,
“los cronistas parlamentarrios”, para que tomaran nota de los debates de las
largas sesiones del Congreso. Estos cronistas parlamentarios relataban lo
acontecido durante la sesión, cuyo resumen en forma de crónica se
publicaba en el diario “El Comercio” de aquellos años, los cuales pasaron a
tener carácter oficial. El Diario de Debates más antiguo data de 1833, Diario
de los Debates de la Convención Nacional, con las deliberaciones de la
Asamblea Parlamentaria designada para examinar y reformar, en todo o en
parte, la Constitución de 1828, contándose con colecciones del Diario de
Debates a partir de 1860. Posteriormente, en la sesión del 24 de octubre de
1910, el diputado por Yungay, doctor Plácido Jiménez, formuló que los
extractos de los debates que hacía el diario El Comercio, de la Convención
de 1856, se publiquen por el Congreso como “Diario de Debates”, a fin de
“subsanar, en cuanto es posible, esta verdadera necesidad para todos los
que se interesen por conocer la historia parlamentaria del Perú”. A partir de
1862, el Diario de Debates se encuentra separado por Cámaras, la revisión
o redacción de la sesión estaba a cargo de un redactor, y la publicación de
las sesiones se hacía en forma completa.
Es así como los debates en el Congreso cobran singular importancia y se
hace una costumbre en el Perú, así en los debates del Congreso
Constituyente de 1931, los cuales se prolongaron por un año y cuatro
142
meses, los parlamentarios tuvieron como base el anteproyecto de la
Comisión Villarán. Los más vivos debates se produjeron en torno al sufragio.
Dichos debates fueron plasmados en el Diario de Debates de aquella época.
3.1.4. Tendencias constitucionales
Todo desarrollo social involucra la participación de sus actores y la evolución
del derecho constitucional en el Perú responde a su momento histórico y a
quienes representaron sus diferentes tendencias:
“(…) los derechos constitucionales, en su diversas clases, aparecieron
históricamente como respuesta a las realidades concretas, es decir, a
las características de cada sociedad, a las presiones y movilizaciones
que emergían de la base social, a los problemas y posibilidades que
presentaba su grado de desarrollo social, económico y político, y
también como respuesta a particulares concepciones sobre la vida
social general”. 217
Después de la dación de la Carta de 1933, pasados los regímenes militares
de Benavides, Odría y Velasco, resurge el movimiento constitucional. Pero
es a partir de la Constitución de 1979 que la bibliografía constitucional
peruana se reaviva y acrecienta. Esta Carta abrió un nuevo horizonte en el
estudio del derecho constitucional, promoviendo que se teorice y se plasme
en la realidad, y esto solo era posible retornando a la institucionalidad. En
ella, se contará con personajes que ilustrarán la realidad constitucional
desde diversos puntos de vista.
217
Rubio Correa, Marcial; Bernales Ballesteros, Enrique (1988). Constitución y Sociedad
Política p.20
143
Sin embargo, no podemos desmerecer los aportes a la teoría constitucional
peruana, de un gran estudioso como lo fue don Mariano Hilario Cornejo
Zenteno, sus estudios se centraron en un análisis profundo del régimen
representativo, a través de su tesis denominada “El Gobierno
parlamentario”, y que el parlamento sea una verdadera institución política de
representación nacional, planteamiento que será analizado líneas adelante.
Otro de los pensadores fue, don José Pareja Paz Soldán, quien realizó un
análisis profundo de Las Constituciones del Perú, editada por gestión de
Manuel Fraga Iribarne en Madrid en 1954, que completa sus estudios de
historia constitucional iniciados en 1944. Emprendió después el estudio de
las cartas políticas vigentes, con un estudio exhaustivo; primero la Carta de
1933 y posteriormente la de 1979, en dos volúmenes, editadas
sucesivamente por su gran acogida. Estas obras, no solo se basaron en un
análisis exegético, sino que comprendieron estudios de historia
constitucional peruana. Otra de sus obras Historia de las Constituciones
Nacionales (1812-1979), fue inicialmente publicada en Lima en 1944, cuyo
estudio abarca desde la Constitución de 1812, hasta la Constitución de
1933; y en una segunda edición por el Fondo Editorial de la Pontifica
Universidad Católica en el año 2005, al cuidado de Domingo García
Belaúnde, a la cual se agrega fechas que cubren el período de la
Constitución de 1979. Pareja, en estas obras, sigue una metodología de
análisis histórico, y emplea varios campos del saber: historia, derecho,
economía, política y sociología. Estas obras, fueron el fruto de sus estudios
realizados durante largos períodos de su vida.
Es a partir de la década del setenta que los estudios del derecho
constitucional se ven enriquecidos con los aportes de los juristas como don
Vicente Ugarte del Pino, en su obra Historia de las Constituciones del Perú
(1978), que con un análisis profundo de las constituciones del siglo XIX y
XX, hasta llegar a la Constitución de 1933, se orienta a un derecho
constitucional histórico estructural, desde un punto de vista multidisciplinario
144
y con una integración cabal de las ciencias sociales. El enfoque histórico de
su obra parte de la perspectiva de la ciencia política y de la economía,
insertada en las nuevas tendencias del derecho constitucional que fueron
valederas para los estudios constitucionales.
En la misma tendencia, se halla Domingo García Belaunde, quien en la
década del ochenta profundiza los estudios históricos constitucionales. Este
jurista, de corte liberal, con su análisis exegético, histórico y comparativo de
la Constitución Peruana de 1979, en su obra denominada Teoría y práctica
de la Constitución Peruana, 2 volúmenes, representó un pensamiento
actualizado del constitucionalismo histórico. Lo mismo ocurre con su obra
Las Constituciones del Perú, obra publicada en 1992, que reúne un total de
42 documentos institucionales que van desde 1812 a 1992, editada por
Gaceta Jurídica, cuya nueva edición se encuentre a cargo del Fondo
Editorial de la Universidad de San Martín de Porres.
Durante la década del ochenta, en el Perú y en América Latina se
desarrollan en los principios constitucionales que caracterizan a las
democracias liberales. Nuevas constituciones fueron promulgadas y las
Cortes Constitucionales y Supremas reforzaron su papel como guardianes
de la Constitución. En Perú, se promulga la Constitución de 1979, que nace
como una constitución modelo y de avanzada en materia de derechos
fundamentales, y se instaura el Tribunal de Garantías Constitucionales,
encargado de proteger los derechos y controlar las arbitrariedades en contra
de la Constitución. En esta época, Enrique Bernales Ballesteros y Marcial
Rubio Correa dan a conocer su obra Constitución y Sociedad Política, la cual
marca un derrotero en el análisis histórico, político y comparativo de la
constitución peruana de 1979, utilizando una metodología de análisis
integrado y multidisciplinario, estableciendo un contraste entre la
Constitución formal y la Constitución real, con un análisis jurídico profundo
sobre las relaciones de poder existentes, los principios constitucionales
emanados de la propia esencia de la Carta.
145
En la década del noventa, con la promulgación de la Constitución de 1993,
se establece una nueva tendencia de análisis constitucional, impulsada por
los estudiosos del derecho constitucional que anhelaban retornar a la
democracia expresando sus ideas a través de la tribuna universitaria con sus
escritos o ensayos. Ellos parten de una perspectiva histórica, complementan
con un estudio crítico y comparativo de la realidad política y constitucional
del país, y con un análisis rico de los postulados liberales de la propia Carta
de 1993. Uno de aquellos estudiosos fue Pedro Planas, con su obra
“Democracia y tradición constitucional en el Perú: materiales para una
historia del derecho constitucional en el Perú” (1998), obra que realiza un
análisis histórico constitucional de la realidad peruana a lo largo de la
evolución constitucional durante la República del Siglo XX.
Por su parte, Enrique Bernales, con una metodología similar a la utilizada en
la obra Constitución y Sociedad Política en coautoría con Marcial Rubio
Correa, introduce un análisis sistemático de la Carta de 1993, cuya obra se
denomina La Constitución de 1993: Análisis Comparado, la cual se destaca
por la originalidad en los diversos enfoques empleados para el análisis cabal
de las instituciones del Derecho Constitucional, que recurre a otras
vertientes del Derecho, la Ciencia Política, la Economía y la Historia. Desde
la perspectiva jurídica, parte de un exhaustivo estudio de la doctrina, del
derecho constitucional comparado y del derecho positivo, en función a
fuentes legales, como el Código Civil, Código Penal, leyes de desarrollo
constitucional y la propia normativa internacional.
Marcial Rubio Correa, en su obra denominada Estudios de la Constitución de
1993, realiza un análisis exegético y comparativo, utilizando el derecho
constitucional comparado, la jurisprudencia y el análisis histórico de la
evolución constitucional del Perú. Su magna obra es de seis volúmenes, la
misma que merece una atención especial como fuente complementaria de
consulta en los estudios constitucionales.
146
Cesar Landa Arroyo, desde una vertiente comparativa y de análisis de
doctrina jurisprudencial, estudia los nuevos enfoques del Derecho Procesal
Constitucional en la realidad peruana, apelando a su vasta experiencia como
docente, investigador y ex magistrado del Tribunal Constitucional. Da mayor
importancia a la jurisprudencia constitucional, dejando en segundo plano al
Derecho Procesal Constitucional positivista-formalista-abstracto, para
generar una nueva tendencia de estudio del Derecho Procesal
Constitucional llamado Derecho procesal concreto y garantista, insertado en
una cultura jurídica determinada, aplicable a las nuevas realidades jurídicas
de forma abierta y dinámica; que será desarrollado con mayor amplitud,
líneas más adelante.
La tendencia de los diferentes autores en el análisis de las constituciones
peruanas, y el estudio de esta nueva disciplina llamada Derecho Procesal
Constitucional, se centra en el estudio histórico comparativo, jurisprudencial
y doctrinal, manteniéndose en la misma línea tendencial casi uniforme; a
diferencia de los constitucionalistas del siglo XIX, cuyos análisis efectuados
a las constituciones, era meramente histórica y exegética, apartándose de
los legados del Derecho Constitucional Comparado, y la Ciencia Política.218
Estas ciencias ayudan a establecer un marco más amplio en la labor de
investigación y comprensión de las diferentes instituciones jurídicas.
3.2. Los Pensadores en el Derecho Constitucional del Siglo
XX
En el derecho constitucional peruano del siglo XX, la influencia del
pensamiento liberal fue la piedra angular para la elaboración y desarrollo de
218El derecho constitucional comparado como disciplina autónoma surge en el Congreso
Internacional de Derecho Comparado en Paris, Francia en 1900. Y la Ciencia Política, como
disciplina científica, surge posterior a la Segunda guerra mundial.
147
las constituciones, fundamentadas a través de los postulados doctrinarios de
los profesores de derecho constitucional de la prestigiosa casa de estudios
de San Marcos y de la Pontificia Universidad Católica del Perú, quienes
contribuyeron con su pedagogía a la formación de la doctrina constitucional
peruana. Entre los principales pensadores del Derecho Constitucional
podemos mencionar:
3.2.1 Mariano Hilario Cornejo Zenteno y su Tesis “EL GOBIERNO
PARLAMENTARIO”.
Este distinguido jurista, nació en la ciudad de Arequipa, el 29 de octubre de
1867. Fue hijo de don Mariano Lino Cornejo y Dorlisca Zenteno Infantas.
Lino Cornejo fue Diputado suplente por Cotabambas (1872-1876 y 1879-
1881); y por San Martín (1907-1912). Durante este último periodo fue
detenido y procesado a raíz del frustrado golpe de Estado, encabezado por
los pierolistas, contra el Presidente Augusto B.Leguía, el 23 de mayo de
1909.
Mariano Cornejo cursó la educación primaria y parte de su educación
secundaria en el Colegio Nacional San Carlos de Puno, llegando a concluir
en el Colegio Nacional de la Independencia Americana de Arequipa. Sus
estudios superiores los cursó primero en la Universidad Nacional de San
Agustín de Arequipa (1884-1886), y luego se trasladó a la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos de Lima, donde se graduó de bachiller en
Letras a mérito de su tesis titulada “El progreso indefinido”, inspirada en una
visión providencialista de la historia: repasando el “progreso” humano,
consideraba que el destino de las cosas se hallaba sujeto a un plan superior
trazado por Dios (1886). En seguida obtuvo su doctorado con su tesis
“Sociología del arte”, en el cual procuraba delinear esa disciplina, apelando a
148
elementos históricos y al ambiente social en que la obra artística es creada
(1887). Igualmente se graduó de bachiller en Jurisprudencia con su tesis “El
sistema hipotecario que nos rige es una institución defectuosa de nuestro
Derecho Civil que exige pronta y radical reforma” (1887), y tiempo después
se recibe de Abogado (1889). En 1890 se incorporó al Ateneo y al Colegio
de Abogados de Lima. Posteriormente se graduó de bachiller y de doctor en
Ciencias Políticas y Administrativas (1896), en San Marcos, a mérito de sus
tesis sobre "Las ventajas del jurado” y “El gobierno parlamentario”
respectivamente. Esta última tesis le serviría de derrotero para la
elaboración de una “Teoría del Gobierno Parlamentario” singular aporte al
derecho constitucional.
Luego de graduarse como abogado regresó a la ciudad de Puno,
dedicándose al ejercicio de su profesión en aquella ciudad. En dicha ciudad,
fue elegido alcalde de Puno (1892), caracterizándose su gestión por la
defensa de la libertad de prensa, la libertad de conciencia y de la autonomía
de los gobiernos locales. Posteriormente contrajo matrimonio con Clorinda
Cano, con quien tuvo una hija: Cristina Luz Cornejo Cano.
Fue elegido Diputado Suplente por Huancané (1889-1891) y Diputado titular
por Azángaro (1892-1894), Cornejo se trasladó a Lima a iniciar su labor
parlamentaria, en el último periodo legislativo fue elegido Prosecretario de la
Cámara de Diputados. En el recinto legislativo Cornejo se distinguiría por su
gran capacidad de elocuencia y convencimiento. Por entonces estaba en
auge el segundo militarismo, establecido en el país después de la derrota en
la guerra con Chile (1879-1883). El general Remigio Morales Bermúdez,
candidato del Partido Constitucional, gracias al respaldo del Presidente de la
República, mariscal Andrés Avelino Cáceres, había resultado victorioso en la
elección presidencial de 1890.
Cornejo se unió al bloque parlamentario liderado por Mariano Nicolás
Valcárcel y se resistió a la intervención de los militares en la política.
Pensaba que el régimen parlamentario era el único remedio contra la
149
anarquía y el militarismo; que el bien común debía estar orientado por el
respeto de los derechos individuales y que la libertad debía estar en un
equilibrio permanente con el orden y progreso. El 1 de abril de 1894, al
producirse la muerte del Presidente Morales Bermúdez, el mariscal Cáceres
impuso como sucesor al Segundo Vicepresidente, general Justiniano
Borgoño Castañeda, dejando de lado al Primer Vicepresidente, Pedro
Alejandrino Del Solar, al que, de acuerdo con la Constitución, le
correspondía el cargo. Esto, en realidad, se debía a que Del Solar no estaba
de acuerdo con el apoyo gobiernista a la candidatura presidencial de
Cáceres. Borgoño convocó a nuevas elecciones. En aquella época la
Constitución disponía que el Congreso se renovase por tercios; sin embargo,
Borgoño convocó no solo a elecciones presidenciales sino, también, a una
inconstitucional renovación total del Congreso, argumentando que este no
gozaba de ningún prestigio. Así, lo que realmente hizo fue allanar el camino
para la elección del general Cáceres, quien como candidato único, y
representando al Partido Constitucional, ganó y asumió el poder el 10 de
agosto de 1894. El resultado de las elecciones fue impugnado por los
partidos Civil y Demócrata, que formaron la Coalición Nacional, liderada por
Nicolás de Piérola, iniciándose así una sangrienta guerra civil. Cornejo
participó activamente en esta rebelión, pues, desde Tacna, donde editó La
voz del sur, se trasladó a La Paz (Bolivia), para organizar partidas armadas
con las cuales se unió al movimiento revolucionario.
En marzo de 1895 las fuerzas revolucionarias ocuparon Lima y Cáceres tuvo
que abdicar. Este mismo año, después del triunfo de la revolución
encabezada por Nicolás de Piérola, Cornejo fue elegido Diputado por Puno
(1895-1897), siendo reelegido (1897-1901). En el Parlamento abogó por la
descentralización, a través de las Juntas Departamentales, el matrimonio
civil y la adopción del Habeas Corpus.
Además, participó en la Comisión encargada de estudiar el proyecto de
Reforma Electoral que formuló el gobierno pierolista (1896). Paralelamente,
150
se dedicó a la docencia en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos,
en cuya Facultad de Letras fundó la cátedra de Sociología (1896). Los
mayores aportes intelectuales de Cornejo se dieron en esta especialidad,
considerándosele el padre de la Sociología peruana. Uno de sus principales
libros estuvo dedicado a este tema219.
Sin embargo, en el campo de las ciencias jurídicas, fue decidido partidario
del sistema parlamentario y en tal sentido publicó un folleto en 1915 titulado
“Las reformas constitucionales”. Otro de sus singulares aportes, años
anteriores está vinculado a la tesis “El gobierno parlamentario”. Tesis para
optar el grado de Doctor, en la Facultad de Ciencias Políticas y
Administrativas, en la Universidad Mayor de San Marcos, publicada en 1896
y publicada en los Anales Universitarios de 1898. Todo su pensamiento gira
en torno a ella, es sin lugar a dudas, una de las obras más brillantes que ha
servido de plataforma al Derecho Constitucional Peruano, sobre todo
vinculada al régimen representativo y democrático.
También, tuvo una decisiva participación en la discusión y promulgación del
Código de procedimientos penales de 1920. Su contribución fue
determinante para lograr imponer el juicio oral y público, pero no logró que
se aceptara el sistema de jurados, debido sobre todo a la oposición de don
Manuel Vicente Villarán, decano del Colegio de Abogados de Lima en 1915.
Desde entonces no se ha vuelto a plantear con fuerza la instauración en el
Perú de los jurados a la manera del derecho angloamericano.
Como legislador y presidente de la Asamblea Nacional Constituyente de
1919, Cornejo logró imponer en el nuevo texto constitucional diversas
reformas fundamentales, entre ellas la renovación total del Congreso en
simultáneo con la elección del Presidente de la República, que se aplicó
219 Cornejo Zenteno, Mariano Hilario, Sociología General, Madrid: 1908-1910. En: Artículo
elaborado por Fernando Ayllón Dulanto, sitio http: www.congreso.gob.pe, p.2.
151
durante la corta vigencia de dicha Constitución y que mucho tiempo después
retomaría la Constitución de 1979. Otro de sus planteamientos fue la
supresión de las vicepresidencias, que a la larga no sería tomado en cuenta.
(Anales Universitarios, 1898. Tomo XXIV, pp. 43 y ss.)
En el campo de la Sociología Mariano H. Cornejo realizó sus principales
aportes, basándose en las corrientes intelectuales más novedosas de
entonces, como el positivismo. Su libro más célebre, fue “Sociología general”
publicada en España (Madrid, 1908-1910, en dos volúmenes), donde
plasma una visión global de dicha disciplina. Fue prologado por José
Echegaray, destacado intelectual español. Fue traducida luego al francés y
sirvió de texto fundamental en la Universidad Nacional Autónoma de México.
Es considerado como el iniciador del positivismo filosófico y difusor del
evolucionismo spenceriano; pero en su obra se percibe igual la influencia de
otros autores como Comte, Levi-Bruhl, Wundt, Simmel, Frazer, entre otros.
Para Cornejo la ciencia estudia “hechos positivos” y las leyes que los
someten; la sociología, por consiguiente, examina los fenómenos sociales y
las leyes que de ellos se derivan220.
Por otro lado, Cornejo tuvo una participación decisiva durante el gobierno de
Leguía, no sólo apoyó el golpe de Estado encabezado por Leguía; sino,
también fue el primer Presidente del Consejo de Ministros y Ministro de
Gobierno y Policía de su segundo gobierno. Asimismo, intervino en la
redacción del manifiesto de los golpistas. Se convirtió en el ideólogo de
dicho régimen, autodenominado “La Patria Nueva”.
Renunció a sus funciones ministeriales para intervenir como candidato en las
elecciones para representantes de la Asamblea Nacional Constituyente.
Colaboró con la redacción de los diecinueve artículos de la reforma
220
Editores, Lexus. (2001). Grandes Forjadores del Perú. Colombia: Creación Editorial de
Lexus Editores, p. 130.
152
constitucional que fueron sometidos al voto plebiscitario en agosto de 1919,
entre ellos el que sancionaba la renovación total del Poder Legislativo –
haciendo coincidir dicha elección con la presidencial –; el que creaba los
Congresos Regionales; y el que autorizaba la instalación de la Asamblea
Nacional Constituyente. Instalada esta Asamblea, le correspondió presidirla,
siendo el inspirador de las reformas esenciales que se plasmaron en una
nueva Constitución Política, que fue promulgada el 18 de enero de 1920.
Cornejo fue el inspirador de varias de las principales reformas que se
plasmaron en la nueva Carta Magna (algunas de ellas ya aprobadas
anteriormente en el plebiscito), entre ellas la renovación total del Congreso
de la República en forma simultánea con la elección del Presidente de la
República y por un periodo de cinco años. Esta Constitución estableció el
voto directo en las elecciones presidenciales y parlamentarias, la elección
popular de los municipios y las Legislaturas Regionales del Norte, del Centro
y del Sur de la República, entre otras reformas. Estuvo vigente hasta el 9 de
abril de 1933, fecha en que el Congreso Constituyente de 1931 aprobó una
nueva Constitución.
Reelegido senador por Puno, presidió su cámara en 1920, Cornejo, más
tarde se alejaría de las labores legislativas al ser nombrado ministro
plenipotenciario de nuestro país en Francia y delegado permanente ante la
Liga de las Naciones (1920). Durante el resto del Oncenio leguiísta
desempeñó diversos cargos diplomáticos. Eventualmente retornó al país, por
tres veces durante dicho período, a fin de desmentir las calumnias que sus
adversarios le levantaron ante el presidente Leguía; y luego en 1934 y 1936.
Permaneció en París hasta aún después de la ocupación alemana en plena
segunda guerra mundial y allí le sorprendió la muerte el 25 de marzo de
1942. Fue enterrado con honores en el cementerio del Père-Lachaise, en
París.
153
El doctor Cornejo fue miembro correspondiente de las reales academias de
La Lengua, de la Historia y de las Ciencias Morales y Políticas; miembro
honorario de la Real Academia de Legislación de Madrid, de la Real
Sociedad Geográfica de Lima (1919); miembro Fundador del Instituto
Histórico del Perú, (1905) Presidente del Ateneo en 1913–, la Academia
Peruana de la Lengua, la Sociedad Geográfica de Lima, el Instituto
Internacional de Sociología –vicepresidente en 1922– y el Colegio de
Abogados de Lima. Asimismo, fue juez de la Corte Permanente de La Haya.
Entre sus principales obras se pueden mencionar: Artículos literarios (1888);
Discursos parlamentarios y políticos (1902); Sociología general (1908-1910);
La solidaridad, síntesis del fenómeno social (1909); Discursos políticos (2ª
serie, 1913; y 3ª serie, 1919); Novísimo Código de Procedimientos en
materia Criminal (1920); Memorandum adicional presentado a la Comisión
de Arbitraje de Límites de Perú y el Ecuador (1928); L'organisation de la paix
(1928); La guerre au point de vue sociologique (1930); El equilibrio de los
continentes (1932); La lutte pour la paix (1934); Le desequilibre constructif
(1936); y La gravitación de la paz (póstuma,1966). Además, en colaboración
con Felipe de Osma, Memoria del Perú en el arbitraje sobre límites con el
Ecuador (1905-1907).
3.2.1.1 El Gobierno Parlamentario
En su tesis, Cornejo, partiendo de un análisis de la Ciencias señala: “Si las
diversas ciencias pudieran constituir una escala científica así como
constituyen las especies en el planeta una escala orgánica, yo digo que las
ciencias políticas ocuparían la cima por la altura de sus principios y la
nobleza de sus fines”221.
221
Cornejo Zenteno, Mariano Hilario (1898) El Gobierno Parlamentario. Lima: Anales
Universitarios, Tomo XXIV, año universitario de 1896.p.44.
154
En ese sentido, “las ciencias políticas cuyo objeto es la manera como el
Estado ha de organizarse y dirigirse para alcanzar el bienestar tienen por fin
directo desarrollar en el espíritu el amor a los organismos superiores, la
Nación, la raza, la humanidad, cuya concepción sintética eleva a la criatura
humana, desde lo accidental y efímero de la vida individual a lo necesario y
eterno de la vida del derecho”222.
Y vuelve a señalar, que las ciencias políticas, ciencias de inmediata
aplicación a la realidad no pueden prescindir del método positivo, si no que
quieren perder en las abstracciones de la teoría pura, que en la sociedad
engendra esos sueños de la utopía que fanatizan los espíritus y provocan
esas luchas que han ensangrentado la Historia, porque como alguien ha
dicho, toda utopía política lleva como recuerdo o consecuencia, un mar de
sangre”223 .
Por otro lado Cornejo, al referirse al Gobierno representativo apunta: “El
gobierno representativo que, por el solo mérito de ser el producto último de
la evolución política hasta nuestros días, tiene comprobada su superioridad,
requiere como condición esencial mandatarios elegidos por la nación”224.
Cornejo señala, que “El gobierno representativo que podemos llamar puro,
tal como lo idearon los filósofos del siglo XVIII, esto es la división de los
poderes con absoluta separación entre ellos y la elección popular como
base, se ha modificado en la práctica bajo la irremediable presión de las
circunstancias, constituyendo tres formas principales:
I El régimen ad referéndum o plebiscitario que domina en Suiza y que obliga
a cierta clase de leyes a ser llevadas ante la sanción suprema del pueblo,
sistema solo posible en un pueblo pequeño y culto, libre de amenazas
222
Cornejo Zenteno, Mariano Hilario. Ob, cit, p. 48 y ss.
223
Ibídem.
224
Cornejo Zenteno, Mariano Hilario. Ob, cit, p. 50.
155
exteriores por una neutralidad legalmente declarada para consultar los
intereses de las grandes potencias y que por este solo hecho está exento de
esas exigencias de seguridad exterior que tanto pesan en la constitución
interna de otros pueblos; en resumen, ese sistema solo es posible en
Suiza(…)225.
La segunda forma es el régimen presidencial de los Estados Unidos, en el
que si bien el Parlamento ha aumentado su poder por la intervención del
Senado en los nombramientos diplomáticos y en la formación del Gabinete;
sin embargo, tiene el Presidente un poder propio no solo por el veto
suspensivo, sino porque sus Ministros una vez nombrados, se reducen a la
esfera de simples Secretarios sin intervención en el movimiento
parlamentario ni político. En Estados Unidos la forma federal que disminuye
notablemente las atribuciones del Gobierno Nacional, permite que funcione
fácilmente gobierno y congreso, aunque en ocasiones falte la unidad de plan
entre ambos poderes que exige el verdadero sistema parlamentario.226
El régimen representativo tiene que concluir por el parlamentarismo o por la
dictadura plebiscitaria, en la imposibilidad de conservar en la práctica la
separación ideal de los poderes legislativo y ejecutivo. No se puede
gobernar sin que se den nuevas leyes o se modifiquen las antiguas. Las
leyes se cumplen mal si el que está obligado a reglamentar no está animado
al mismo espíritu que las dictó. Sobre todo, hay leyes como las leyes sobre
finanzas que deben renovarse todos los años. Al gran movimiento industrial
de las sociedades contemporáneas tiene que responder otra gran movilidad
en el Presupuesto. Esto solo exige que el Gobierno tenga armonía de ideas
con el Parlamento. Con el arma del Presupuesto este puede siempre impedir
el funcionamiento regular de la administración. En la práctica pues, el
sistema representativo, sino se detiene con la dictadura engendra en un
porvenir más o menos largo el gobierno de las mayorías parlamentarias
225
Cornejo Zenteno, Mariano Hilario. Ob, cit, p.51.
226
Ibídem.
156
mediante ministros ante ellas responsables. Y esta preponderancia del
Parlamento depende de leyes ineludibles que están en la naturaleza de las
cosas. Así como todo principio lleva en germen una consecuencia y todo un
organismo un instinto, halláis en toda institución una tendencia. Y esa
tendencia en las instituciones políticas es ejercer la mayor suma de poder
posible. Así en los poderes legislativo y ejecutivo la lucha se establece
porque ahí donde se abre un mismo campo de acción a dos organismos es
irremediable la competencia. Y entonces, si la Constitución no ha
establecido el natural predominio de uno u otro, viene el predominio de
hecho. Si se impone el Parlamento, falta su acción de límites y
precauciones, resulta la dictadura parlamentaria, la peor de las dictaduras, la
dictadura irresponsable y anónima (…)”227.
“El sistema parlamentario establece la verdadera responsabilidad ministerial
ante el Parlamento responsabilidad efectiva porque su sanción es la perdida
inmediata el poder y no la terminación casi imposible de un juicio político. De
aquí dos necesidades par que esa responsabilidad sea absoluta para que
sea exigida en el interés de la Nación. La primera necesidad, que el gobierno
sea exclusivamente ejercido por los ministros porque solo estos pueden ser
amovibles según las exigencias del Parlamento. El Jefe del Estado, Monarca
o Presidente en el régimen parlamentario, ha de limitase a representar la
majestad del Estado, la unidad nacional, al ser el consejero alto y neutral de
los ministros, a buscar a los hombres de más méritos entre los partidos que
el movimiento parlamentario envíe al poder, en una palabra a traducir en
nombres la política del Parlamento; pero el gobierno efectivo ha de estar en
manos de los ministros para que la responsabilidad total de los actos de
gobierno sea una verdad”228.
“La segunda necesidad es que la dirección política solo resida en una de las
cámaras por lo común en la cámara baja es la que más inmediatamente
227
Cornejo Zenteno, Mariano Hilario. Ob, cit, p. 51-52.
228
Cornejo Zenteno, Mariano Hilario. Ob, cit. p. 52.
157
retrata la voluntad nacional. La otra ha de limitarse a ejercer el control
representando los elementos de estabilidad social, libre en cuanto sea
posible, del movimiento político para poder ser guía y antorcha en la
competencia de los partidos”229.
Cornejo, precisa para que este sistema funcione “(…) necesita condiciones
especiales para no convertirse en elemento de desgobierno y anarquía. La
primera condición es sin duda que el Parlamento este a la altura de su
misión; y segundo que represente genuinamente la voluntad nacional. Esta
última condición depende de una buena ley electoral y de la honradez de las
costumbres políticas que se implantan cuando las clases dirigentes se
abstienen de las intrigas que desprestigian toda democracia”230.
Así mismo Cornejo explica: “que la solidez parlamentaria de los Estados
Unidos tiene por base sus dos grandes partidos: los republicanos con su
tendencia unitaria y los demócratas con su tendencia a la confederación
(…)”. Y agrega, la gran fuerza política de Inglaterra está en sus dos partidos
históricos los tory y los whigs, hoy conservadores y liberales que con su
alternabilidad en el poder han llevado a la perfección del sistema
parlamentario, a tal punto que Inglaterra no ha tropezado jamás el
parlamentarismo con los grandes inconvenientes que en Francia por la
excesiva movilidad de los gobiernos”.231
Cornejo concluye, este análisis señalando “es pues condición indispensable
para el funcionamiento regular del sistema parlamentario la existencia de
vigorosos y disciplinados partidos nacionales”232.
“Otro problema es la renovación del Parlamento que debe tener lugar en
periodos relativamente cortos. Casi todas las Constituciones europeas fijan
229
Cornejo Zenteno, Mariano Hilario. Ob, cit, p, 53.
230
Cornejo Zenteno, Mariano Hilario. Ob, cit, p. 55.
231
Cornejo Zenteno, Mariano Hilario. Ob, cit, p. 56.
232
Cornejo Zenteno, Mariano Hilario. Ob, cit, p.57
158
el periodo de cuatro años y también establecen que la renovación sea total
en la Cámara baja, esto es, en la encargada de la dirección política. Cuando
la renovación es parcial fácilmente se llega a la formación de camarillas que
separan cada vez el Parlamento de la voluntad nacional, hasta constituir un
país legal distinto y a veces opuesto al país real, que es el germen de
irremediables crisis. La única razón alegada en favor de la renovación
parcial, mantener la tradición parlamentaria, queda salvada con la existencia
de partidos que mantienen permanentemente a ciertos políticos en el
Parlamento”233.
Cornejo, plantea el derecho de disolución de la Cámara baja, y precisa: “que
la renovación en periodos fijos resulta a veces insuficiente, llegan momentos
en que el fraccionamiento de los partidos imposibilita la formación de una
mayoría gubernamental y entonces es imposible todo gobierno. Pueden
llegar otros casos, aunque más raros, en que sobreviene un acontecimiento
internacional en que la nación tenga divergencia de opiniones con el
Parlamento. En este y sobre todo en el caso anterior es indispensable que
exista en la Constitución la facultad de disolver la Cámara baja y consultar a
la soberanía nacional. Los inmensos poderes que tiene en sus manos un
parlamento cuando forma gobiernos deben estar equilibrados por el derecho
constitucional de la disolución”234
Y concluye su tesis afirmando “es indispensable que en el gobierno
parlamentario el Senado este formado de manera que represente los
elementos conservadores y estables de la sociedad. No se puede confiar el
gobierno a un parlamento, si no hay un control asentado en diversa base
evite los extravíos a que fácilmente te llega el sufragio universal cuando se
apasiona y cae en el vértigo a cuyo término se halla solo la ruina
nacional”235.
233
Ibídem.
234
Cornejo Zenteno, Mariano Hilario. Ob, cit, p. 57.
235
Cornejo Zenteno, Mariano Hilario. Ob, cit, p. 58.
159
3.2.2. La obra y el pensamiento constitucional de Manuel Vicente
Villarán
Manuel Vicente Villarán Godoy nació en Lima el 18 de octubre de 1873. Sus
padres fueron el jurista Luis Felipe Villarán y Rosalía Godoy. Fue bautizado
en la parroquia de Santa Ana de Lima. Cursó estudios secundarios en el
Colegio Nacional Nuestra Señora de Guadalupe, y superiores en la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos (1980). Se graduó de bachiller
con la tesis “Del imperio extraterritorial de las leyes civiles según Laurent y la
escuela italiana” (1893) y doctor en Jurisprudencia con la tesis “Libertad civil
y libertad política” (1895). Se recibió de abogado el 9 de noviembre de 1895.
Además, estudió Ciencias Políticas y Administrativas, graduándose de
bachiller con la tesis El factor económico en la educación nacional y de
doctor con la tesis La educación nacional y la influencia extranjera (1908).
Fue vocal de la Corte Suprema y miembro de la Junta de Gobierno en 1895,
año en el que integró la plana docente de la Universidad Nacional Mayor de
San Marcos con la cátedra de Derecho Natural (1895-1900). En el acto de
apertura del año universitario de 1900 pronunció un famoso discurso sobre
las profesiones liberales en el Perú, donde criticaba la educación formalista e
improductiva que se impartía en escuelas y universidades y proponía su
sustitución por una enseñanza práctica, discurso que figura en sus Estudios
sobre educación nacional (1922). Más tarde, dictaría Filosofía del Derecho
(1901-1908), y Derecho Constitucional (1908-1924 y 1935-1936), iniciando
así el estudio de la evolución del Derecho.
Integró la comisión encargada de redactar el proyecto de ley de accidentes
de trabajo en 1903, el cual no llegó a ser debatida por el Congreso. Y
ministro de Justicia, Culto e Instrucción entre los años 1908 y 1909, durante
el primer gobierno de Augusto B. Leguía, desde el cual favoreció
160
orientaciones en la educación y la formación del profesorado, y otorgó el
terreno para la edificación del nuevo local para la Universidad Nacional
Mayor de San Marcos. Permaneció al lado de Leguía cuando ocurrió la
asonada golpista del 29 de mayo de 1909, protagonizada por un grupo de
militantes del Partido Demócrata, que lideraba Piérola, quienes sacaron
violentamente del Palacio de Gobierno al presidente y lo pasearon por las
calles hasta la Plaza del Congreso, donde inútilmente quisieron obligarle a
firmar su renuncia a la presidencia. Poco después la fuerza pública dispersó
a los revoltosos y restituyó el orden. Tanto Leguía como Villarán mostraron
durante dicho trance serenidad y firmeza de carácter.
Llegó a ser decano del Colegio de Abogados (1914, 1915), tiempo en el que
inició la edición de la “Revista del Foro”; y fue también decano de la Facultad
de Derecho (1918). Fue Senador por Junín (1917-1918), asumió la defensa
de los títulos alegados por los propietarios de La Brea y Pariñas frente a los
derechos del Estado. En 1921, tras la represión violenta a una protesta en
San Marcos, declaró - junto con estudiantes y profesores - un receso de las
actividades universitarias dirigido a forzar la renuncia de los ministros de
Instrucción y Gobierno. En 1922, al reanudarse las clases, fue elegido rector,
cargo al que renunció el 1 de julio de 1924 para combatir la reelección del
presidente Augusto B. Leguía. Lanzó hasta tres manifiestos, rindiendo
homenaje a la juventud y alertando del peligro que entrañaba la
perpetuación en el poder de un caudillo. Desterrado en 1925, volvió
en 1927 y se mantuvo alejado de la actividad pública.
Tras la caída del régimen de Leguía, presidió en 1931 la comisión encargada
de preparar el anteproyecto de una nueva Constitución Política. Esta, tras
ser debatida por un Congreso Constituyente, fue sancionada y promulgada
en 1933, pero no acogió las grandes reformas que se planteó en dicho
anteproyecto, aunque sí mantuvo en principio y aun textualmente algunos de
sus enunciados. También integró las comisiones de reformadores de los
Códigos Civil, de Procedimientos Civiles y de Comercio. En 1936 fue
161
candidato a la presidencia de la República, en unas elecciones donde
también participaron Luis Antonio Eguiguren y Jorge Prado Ugarteche, pero
que fueron anuladas por la dictadura de Óscar R. Benavides. En 1939 fue
acreditado como embajador ante la Santa Sede, cargo que desempeñó
hasta 1941.
En 1885 se introduce en el Perú las ideas filosóficas de positivismo, la
expansión y predominio de esta corriente alcanzó pretendientes de todas las
ciencias.236 El positivismo conducirá al espíritu humano hacia el campo de
los hechos concretos, de la realidad material, social, económica e histórica.
Con su tendencia anti metafísica, orientación empírica y afirmación del
progreso será la expresión de la reacción contra la filosofía y la ciencia de
cepa escolástica. Con él comienza en el Perú la medicina experimental, la
sociología, el derecho procesal civil y el estudio del pensamiento
metódico.237
Como positivista, Villarán veía en la ciencia el principal instrumento para la
liberación progresiva del ser humano. La ciencia era el factor preeminente
del progreso social, a través del cual, el hombre lograría en todo el mundo
dominar la naturaleza, poniéndola a su servicio para el progreso social y
económico. Creía necesario crear nuevas formas educacionales basadas en
una actitud y metodología científica, cancelatoria de los sistemas
metafísicos-ontológicos tradicionales. Esta forma de pensamiento,
compartida por los pensadores positivistas de la época, llevaría a Villarán a
considerar que la educación científica es un factor determinante en la vida
del hombre y de la sociedad en que vive, por lo cual, el nuevo hombre
peruano debe dejar atrás la preparación verbalista y abstracta, la ambición
por los títulos universitarios, las preferencias literarias y emprender una
nueva formación educacional basada en los principios empíricos de la
236
Mesia Ramírez, Carlos Fernando. (1987). El pensamiento constitucional del siglo XIX.
Tesis para optar el grado de magíster en Derecho Constitucional. Lima PUCP., p.143.
237
Ibídem, p.144.
162
ciencia experimental, modificando con ello sustancialmente cada comunidad
y llevándola al progreso económico.238
Su papel como jurista irá estrechamente unido a la de maestro universitario,
planteando el estudio de la evolución constitucional peruana desde una
perspectiva basada en el desarrollo social, al introducir el derecho positivista
en reemplazo del jusnaturalismo:
“De acuerdo con la nueva orientación doctrinaria se desenvuelve la
docencia de Villarán y se lleva a cabo la reforma que él encabeza en
los estudios jurídicos peruanos. Los remanentes escolásticos y la
última forma del Jusnaturalismo enseñado entre nosotros, que es el
idealismo Krausista se debaten en retirada. Contra ellos
desplazándolos en la docencia universitaria, Villarán enseña y difunde
las ideas de la escuela sociologista y pone en vigencia el método
histórico y comparativo en el estudio de derecho, al par que introduce
a los autores de la escuela analítica inglesa de jurisprudencia, cuyas
doctrinas, logra balancear elegantemente con las de la Escuela
Sociológica”. 239
Sostuvo además que para dar leyes, éstas no deben ser copiadas de
legislaciones extranjeras, sino adecuadas y aplicables a la realidad social y
cultural, posibilitando con ello el que sean respetadas y cumplidas. Entre sus
diversas críticas, Villarán tomaría como prueba los incidentes electorales de
1851 en Yanaguara, Condesuyos, Arequipa, de que los peruanos no
estaban preparados para una vida republicana y que las elecciones del siglo
XIX eran una farsa y un fraude, por tanto una tacha vergonzosa para el
país.240 Muy a pesar de la insistencia de los líderes congresistas en las
238
Ministerio de Educación. (2003). Grandes educadores peruanos. p.33-35.
239
Salazar Bondy, Augusto. (1965). Historia de las ideas en el Perú Contemporáneo.
Francisco Moncloa. Editores, Lima, p. 125.
240
Peloso, Vincent C. (2001). Reformas electorales liberales y el voto popular durante la
época del guano en el Perú. p.256.
163
reformas constitucionales tan arduamente debatidas que configuraban otra
orientación.
Formó un importante bufete, conocido como el Estudio Manuel Vicente
Villarán, en el que trabajaron renombrados abogados peruanos de la primera
mitad del siglo XX, como Carlos Arana Santa María, Luis Echecopar García,
Manuel Gallagher, Héctor Marisca (abogado de José de la Riva Agüero y
Osma), Enrique Moncloa, José Quesada y Víctor Villarán. A este despacho
retornó Villarán en sus últimos años, alejándose definitivamente de la vida
política. Los últimos años de su vida la dedicó al estudio y la investigación.
Falleció el 21 de febrero de 1958.
Figuran entre sus obras las siguientes: Lecciones de Derecho Natural
(1895); Las profesiones liberales en el Perú (1900), Programa de Filosofía
del Derecho (1915), Apuntes de Derecho Constitucional (1915-1916), Las
Constituciones de 1860 y 1920, concordadas… (1920), El gobierno de
Alemania (1920, y aumentada en 1936), Programa detallado de Derecho
Constitucional (1920), Estudios sobre educación nacional (1922), El gobierno
de los Estados Unidos (1922), Cuestiones generales sobre el Estado y el
gobierno (1923 y 1936), El arbitraje de Washington en la cuestión peruano-
chilena (1925), La Universidad de San Marcos de Lima: Los orígenes, 1548-
1577 (1938), Vida y pensamiento de Luis Felipe Villarán (1945), Apuntes
sobre la realidad social de los indígenas del Perú ante las Leyes de Indias
(1964).
3.2.3. Toribio Alayza y Paz Soldán: “El Derecho Constitucional General
y del Perú” y el “Derecho Constitucional Comparado”.
Don Toribio Alayza y Paz Soldán nació en 1885 y falleció en el año 1941.
Conocido por sus obras de obligatoria revisión en el Derecho Constitucional,
164
para este pensador: “Una Constitución es una reforma; la reforma de la
constitución política de un país”.241
Alayza (1928) en pro de comprender el derecho constitucional del Perú
apunta como principales fuentes del Derecho Constitucional las siguientes:
242 a) las constituciones anteriores, pues podrá derogarse una Constitución,
pero no desaparecen los órganos constitucionales consagrados por ella,
podrán modificarse, pero su huella queda perenne; b) el momento
ideológico, dando importancia a las ideas que reinan en el momento en que
se da una Constitución, pues en los personajes que le dan vida influyen las
ideas vigentes de su tiempo y no hay pues ley que no evidencie el modo de
ser y de pensar del legislador; c) los útopicos, cuyas innovaciones no
funcionan porque no se encuentran en el medio que las propicia, lo que ha
sucedido con algunas de las reformas dadas en el país: “No es natural que
se importen necesidades exóticas, que no otra cosa significa traer
instituciones para necesidades que aquí no existen”; d) el momento político,
en el cual se vive, por la efervescencia que conlleva la política, acompañada
en muchos casos de reacciones violentas, momentos en los que se dan las
disposiciones de carácter político, que hacen variadas las Constituciones
conforme a la influencia que ejercen sobre los hombres que las elaboran; y
finalmente, e) los tratadistas, escritores y demás, considerados fuentes
subsidiarias que influyen en el pensamiento manifestando la ideología
política media o de avanzada, de los hombres de vanguardia en su época.
Alayza y Paz Soldán cuestiona la Constitución de 1920 con respecto a la
armonía pretendida entre el Jefe del Poder Ejecutivo y los hombres del
Poder Legislativo, por lo que diría a su opinión que esto era “más especioso
que efectivo”. Dado que en la Constitución de 1860 quedaba un tercio que
se renovara por los elementos del partido del Presidente, quedando dos
tercios en el régimen constitucional a modo de control y persistencia de
241
Alayza y Paz Soldan, Toribio (1928). Derecho Constitucional General y del Perú. p.5.
242
Ibídem, pp.5-7
165
orientaciones fijadas para el país con anterioridad. Aduce, sin embargo, que
lo que debilita esta misma posición es la falta de partidos políticos
organizados: “Cierto es que nosotros no tenemos partidos políticos
organizados. Por lo regular han sido partidos políticos del momento, pero
hay que reconocer que los últimos gobiernos se han definido por un plan de
política”. 243
Sobre el régimen bicameral del Perú opinará que: “aquí tenemos dos
Cámaras, pero no el principio de la bicameralidad”. Se sostenía en que el
estudio de las leyes no solo pasaba por el tamiz de dos Cámaras, sino en
dos clases de pensamiento: uno cambiable, político, en los diputados; y otro
conservador en el senado. Lo que le llevó a sugerir una forma de organizar
el Senado, con una duración mayor que la Cámara de Diputados “evitando
esa coincidencia en el término de sus funciones, en el plazo de la renovación
se consigue que el Senado no represente intereses políticos de momento,
sino otros valores, otras orientaciones”. 244
Otro de sus acertados enfoques fue en torno a la vacancia presidencial
sucedida por el Congreso con la Constitución de 1920, que a su pensar
habíamos retrogradado:
“¿(…) los Congresos representan la opinión del país, o los Congresos
representan más bien intereses de orden político? Y es así como,
muchas veces, puede presentarse el caso que resulte elegido por el
Congreso el ciudadano que tiene más influencia política en el
Congreso, pero sin raigambre en el país”. 245
Refiriéndose a la carrera judicial, criticó la inexistencia de la ley sobre la
reforma constitucional del 20 que decía: “la carrera judicial será determinada
243
Ibídem, p.11.
244
Ibídem, p.13.
245
Ibídem, p.14.
166
por una ley que fijará las condiciones del ascenso”, por lo que la inexistencia
de tal ley hizo arbitrarios los ascensos:
“De allí que tengamos que los nombramientos judiciales sean a base
de la influencia política, ya de los elementos del Poder Legislativo o
del ejecutivo que intervienen a favor de determinados candidatos,
muchas veces llevando elementos de fuera, elementos que no han
pertenecido a la Magistratura, no pocas veces abogados que ni
siquiera han ejercido la profesión, postergando a los elementos del
Poder Judicial. Un mal Juez puede pasar a ser Vocal si goza de
influencia política. Todo ascenso presupone una ley, cierta
organización, en que el ascenso es un derecho. Entre nosotros no es
un derecho, sino una gracia”. 246
Asimismo, sobre los Miembros de la corte Suprema, en la elección de los
Magistrados en Primera y Segunda Instancia, ratificados cada 5 años, diría:
“El espíritu de la Constitución, al hacer las ratificaciones cada cinco años, fue
desplazar a los incapaces, llenar deficiencias existentes por miembros
incapaces por afecciones y demás, es decir, para seleccionar”. 247
Entre sus principales obras figuran: Derecho Constitucional General y del
Perú (1928); Derecho Constitucional del Perú y Leyes Orgánicas de la
República: curso dictado en la Universidad Católica del Perú, el año
universitario de 1934; Derecho Constitucional General y Comparado (1935).
3.2.4. Víctor Andrés Belaunde: “El Debate constitucional”
Considerado uno de los más importantes autores de la realidad peruana,
Víctor Andrés Belaunde planteó el problema nacional desde la óptica de la
Doctrina Social de la Iglesia, iniciada en 1903 con su ingreso al Archivo de
246
Ibídem, p.17.
247
Ibídem, p.19.
167
Límites para precisar nuestros derechos territoriales, adoptando el
positivismo predominante en el ámbito universitario de la época, pero sólo en
el método, pues rechazaba profundamente sus supuestos teóricos, al igual
que el análisis materialista.
Nació el 15 de diciembre de 1883 en Arequipa. Sus padres fueron Mariano
Belaunde de la Torre y Mercedes Diez-Canseco y Vargas. Estudió en los
colegios San Vicente y San José, para ingresar después a la Universidad
Nacional de San Agustín de Arequipa. Pasaría a la Universidad Nacional
Mayor de San Marcos en 1901, obteniendo los grados de doctor en
Jurisprudencia (1908), Ciencias Políticas (1910) y Letras (1911). Se casó
con Sofía Yrigoyen Diez-Canseco, con quien tuvo dos hijas, volviéndose a
casar nuevamente en 1923 con Teresa Moreyra y Paz-Soldán, con la que
tendría siete hijos.
Participó en 1912 en el periódico gráfico Ilustración peruana, en cuyo primer
número dio a conocer su pensamiento en torno al alma nacional: “existe en
nuestra psiquis una especie de incapacidad no sólo para la acción en común
y coordinada sino aún para alcanzar un pensamiento o una idea rectora”.
Muy probablemente, refiriéndose a la psicología nacional, encontró en el
Perú, enfrentamientos inútiles basados en la servilidad e ignorancia de la
inteligencia peruana: “La política es el cumplimiento del deber, es
colaboración del mayor número posible de elementos sanos”.248
En el discurso de apertura del año académico de la Universidad de San
Marcos en 1914, analizó las dificultades de la época, señalando como
causas: el excesivo endeudamiento, acentuación del régimen personal del
Presidente, falta de representatividad parlamentaria, burocratización,
centralismo, crisis de la clase media y de la clase dirigente. Este análisis se
reflejaría posteriormente:
248
Belaunde, Víctor Andrés. (1983). Obras Completas. Tomo IV: El debate constitucional
(1932), p.150
168
“Frente al caos económico en estos días en que el país se debate
viviendo deficitariamente, ante la amenaza de la huida del oro, ante
esta crisis económica que no puede conjurar el talento de ningún
hombre, frente a esta crisis política que es más profunda de lo que
imagináis, pues la revolución social no lo harán los apristas sino el
hambre, y las revoluciones se hacen solamente en momentos de
grandes crisis nacionales y en momentos de desconcierto político;
frente a esa situación de crisis nacional, yo proclamo, hoy como ayer:
¡Crisis nacional, gobierno nacional! (Aplausos)” (Belaunde, 1983, p.
148). 249
Frente al pensamiento radical e indigenista de Mariátegui que se remontaba
a las tradiciones coloniales, asumiendo un cariz fascista hacia la década de
1930, Belaunde se situaría entre el indigenismo y el hispanismo, que
consideraba posible superar el atraso del indígena mediante la educación, la
integración y la reforma agraria: “En debates doctrinarios he combatido a los
hombres de extrema izquierda, su ideología y muchas veces su actitud
política”. 250 Belaúnde cuestionó vigorosamente la posición socialista y
revolucionaria de Mariátegui, cuyos Siete Ensayos (1928) se convertirían en
el texto fundador de la izquierda en materia de examen de los problemas del
Perú y la manera de resolverlos. 251
En 1931 fue elegido como representante en el Congreso de la República por
Arequipa, su trabajo constituyente quedaría registrado en la Constitución de
1933. En esta época se recuerda su participación en el debate
constitucional:
249
Ibídem, p.148
250
Ibídem, p.139
251
Klaren, Peter F. (2007). El tiempo del miedo (1980-2000). p.24.
169
“La eficiencia de un gobierno no está en los instrumentos que se
pongan a su disposición; está en el concepto que tenga de su deber y
está, sobre todo, en su actividad, en su celo en lo que podríamos
llamar la bondad de sus servicios; está en su dinamismo, en su
acierto. Una buena política hace imposible la revolución. Esta ley que
el gobierno considera necesaria, ya en desmedro de su prestigio. En
cambio si hubiera pedido la suspensión de las garantías individuales,
aun cuando sea por muy corto tiempo, en el sitio de inminente peligro,
el gobierno habría conservado su prestigio y su fuerza moral”
(Belaunde, 1983, p. 139).252
Su pensamiento en torno al debate constitucional se distingue cuando dice:
“El parlamento es una unidad moral indivisible. Yo decía que hay una
conciencia parlamentaria por encima de la conciencia partidarista.
Cada representante es una célula viva del Parlamento; se puede decir
que la unidad viva del Parlamento está integrada por todos y cada uno
de los señores representantes. Por este principio no hay partidos no
hay individuos, sino hay una entidad, una unidad indivisible: el
Parlamento cubierto con el manto de la inviolabilidad que es a su vez
el símbolo de la inviolabilidad nacional” (Belaunde, 1983, p. 142).253
Negándose a participar si no se reconocía la libertad parlamentaria en la
medida que defendía: “Yo por lo pronto debo declarar que no me
consideraría con dignidad en este Parlamento si pesa sobre él la ley de
emergencia. No tendría libertad para opinar. No podría adoptar actitud de
ningún orden; la libertad parlamentaria exige la absoluta inviolabilidad”. 254
252
Belaunde, Víctor Andrés. Ob. Cit., p.139.
253
Ibídem, p.142
254
Ibídem, p.147
170
Reconocido en la actividad académica desde su experiencia docente en la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos, dictó cátedra durante su exilio
en Francia y en Estados Unidos (Middlebury College, Williams College, Rice
Instite y Universidad de Miami). A su retorno al Perú, fue decano de la
Facultad de Letras, Ciencias Políticas y Económicas, vicerrector y rector
interino de la Pontificia Universidad Católica del Perú (1946). Fue gestor,
además, de la creación del Instituto Riva-Agüero en 1947, y rector emérito
de la PUCP en 1965.
Como líder del socialcristianismo en el Perú, formó parte de acción popular
desde 1956, influyendo en su ideología, así como posteriormente en
Democracia Cristiana y Partido Popular Cristiano. Fue, además, uno de los
principales defensores del voto femenino. Falleció en Nueva York el 14 de
diciembre de 1966.
Entre sus obras, se cuentan las siguientes: La filosofía del Derecho y el
método positivo (1904), El Perú antiguo y los métodos sociológicos (1908),
Ensayos de psicología nacional (1912), La crisis presente (1914),
Meditaciones peruanas (1917), La realidad nacional (1931), El Cristo de la
Fe y los Cristos literarios (1936), Peruanidad (1942), La síntesis viviente
(1950), Inquietud, serenidad, plenitud (1951), El planteamiento del problema
nacional (1962), Veinte años de Naciones Unidas (1966).
3.2.5. El Pensamiento Constitucional de Lizardo Alzamora Silva
Lizardo Alzamora Silva nació en Lima el 18 de noviembre de 1900. Realizó
sus estudios en el Colegio de la Recoleta y luego en la Universidad Nacional
Mayor de San Marcos, en donde estudió Derecho y se recibió de abogado
en 1923, luego Doctor en Derecho en 1924 en la Facultad de Jurisprudencia,
Doctor en Ciencias Políticas y Administrativas en 1925, y Doctor en Filosofía
y Letras en 1926. Se desempeñó como profesor de Derecho Constitucional y
de Derecho Romano en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
171
Su estudio fue fecundo para el Perú en materia de historia constitucional
peruana y Derecho Constitucional General, aportes doctrinarios a través de
textos publicados en 1940 y que fueran reeditados por Editora Jurídica
Grijley, Lima 2004, con el título de Estudios Constitucionales, con prólogo y
edición de Domingo García Belaunde, bajo el auspicio de la Asociación
Peruana de Derecho Constitucional.
Este eminente jurista ocupó el cargo de secretario general de la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos entre 1924 y 1930, Director de la Biblioteca
Central en el año de 1927 y Decano de la Facultad de Derecho entre los
años 1939-1945. Dio a conocer sus ideas vinculadas al pensamiento
constitucional contemporáneo de la época, basadas en el Derecho
Constitucional General y a la Historia Constitucional del Perú. Su debate
doctrinario fue desarrollado en las aulas universitarias y en las esferas de la
administración pública.
La obra de Lizardo Alzamora Silva constituye una de las contribuciones
mayores para el Derecho Constitucional peruano en el siglo XX, reflejando
en sus textos el pensamiento constitucional del autor, en torno al cual giran
sus concepciones modernas y doctrinarias acerca de la organización del
Estado, el gobierno y sus formas fundamentales, el sufragio, el Poder
Legislativo, el Poder Ejecutivo, los ministros de Estado y la Organización del
Poder Judicial.
Entre ellas, al referirse al régimen constitucional, afirma que el fin de éste es
establecer en el Estado un equilibrio fundamental a favor de la libertad,
asegurando a la vez el desenvolvimiento de la actividad del Estado:
equilibrio entre las fuerzas de acción, que son el poder y la libertad, y la
fuerza de resistencia, que es el orden255. Los medios de acción del régimen
255 Alzamora Silva, Lizardo. (2004). Estudios Constitucionales. Presentación y edición al
cuidado de Domingo García Belaunde. Lima: Editora Jurídica Grijley, p. 71.
172
constitucional consisten en la organización de un orden constitucional formal
objetivo y sistemático, a base de tres elementos que son: 1° las ideas
morales, políticas y sociales que dominan la colectividad; 2° el derecho de la
Constitución; y 3° una organización constitucional de poderes.256
La formación del régimen constitucional es el resultado de la colaboración
del poder público y de la libertad de los ciudadanos, de tal manera que la
Constitución viene a estar fundada jurídicamente por el poder y la libertad,
del mismo modo y correlativamente que el poder público y la libertad vienen
a estar reglados jurídicamente por la Constitución257. El fin del régimen
constitucional es establecer un equilibrio entre estos tres principios: el orden,
el poder y la libertad. Estos principios no se pueden confundir entre sí; pero
están tan vinculados, que no se les puede considerar aisladamente, sino
complementándose.258
Cuando Alzamora analiza el régimen constitucional, su pensamiento gira en
todo momento sobre la base de un equilibrio funcional y sistemático, si se
quiere de colaboración eficaz del poder público, frente a la libertades de los
ciudadanos, buscando un punto medio que sustente un adecuado bienestar
general para los mismos y que se encuentran reglados por la Constitución,
la misma que tiene una fuerza normativa que inspira una sólida organización
del Estado y un cabal respeto por las libertades fundamentales, en función a
un orden establecido.
Al referirse al régimen bicameral opinará que: “En un régimen bicameral
imperfecto, las atribuciones son diferentes: una Cámara es la que ejerce el
verdadero poder y la otra es solo un cuerpo revisor”.259 Sin embargo, para
este autor, el régimen bicameral perfecto, es aquel donde las dos Cámaras
funcionan de un modo perfecto, en términos de igualdad de condiciones y
256Ibídem, pp. 71 y ss.
257Ibídem, p. 72.
258Ibídem, p.72 y ss.
259Ibídem, p. 142.
173
tienen los mismos poderes e influencia. Y cuando hace mención a la
reelección presidencial señala:
“(…) se hace notar que el fundamento de los gobiernos democráticos
radica en la temporalidad de sus mandatos, de modo que con relativa
frecuencia se remuevan los individuos que los ejercen: Por otra parte,
el Presidente, en el cargo tratará de ejercer coacción y de valerse de
su autoridad para hacerse elegir”.260
Luego señala una posición a favor de la reelección:
“(…) no es justo que al país se le prive- al prohibirse la reelección-de
los servicios de un hombre que ha demostrado su capacidad.
Precisamente el hecho de haber gobernado durante un período, de
conocer ya los problemas de la administración y de haber demostrado
capacidad en sus funciones, justifica que pueda ser designado para el
segundo mandato”.261
Por otro lado, al referirse al veto como atribución reconocida al Jefe del
Estado de solicitar al Congreso la revisión de una ley sancionada por este
alto cuerpo. Refiere que:
“El veto debe ser motivado, debiéndose precisar las observaciones
del Ejecutivo. Una ley vetada vuelve al Congreso para una nueva
discusión, y éste se pronuncia ratificándose o rechazándola: en el
primer caso queda definitivamente válida. Y recalca que el veto sólo
importará una verdadera atribución del Ejecutivo, cuando, vetada una
ley, la ratificación debe hacerse por mayoría calificada, es decir que
no basta la mayoría simple” .262
260Ibídem, p. 154.
261Ibídem, p. 154.
262Ibídem, p.156.
174
Del Poder Judicial sobre la designación de los jueces e inamovilidad, refiere:
“(...) primero, su carácter electivo y segundo su inamovilidad. En
cuanto al primero, se comprende fácilmente: si la justicia es
manifestación de la soberanía, esta debe expresarse mediante la
designación popular de los jueces. En cuanto al segundo, la
inamovilidad se consagra como medio de impedir a los otros poderes
que ejerzan acción sobre el judicial, subordinando lo que ocurriría si
los Jueces, siendo destituibles, fueren reemplazados por las personas
designadas por ejecutivo o por legislativo (...)”.263
Asimismo, sobre las ventajas de la independencia del juez, señala también
las desventajas de la misma:
“(…) la elección popular ofrece la ventaja de asegurar al juez
completa independencia al Poder Ejecutivo, pero tiene dos
inconvenientes: el primero consiste que el juez está sujeto a los
caprichos y veleidades de la opinión popular, cuando precisamente el
desempeño de su cargo requiere que se sustraiga a toda influencia
circunstancial, el segundo en que siendo electivo el cargo
necesariamente es temporal, lo que produce gran variedad en la
calidad de elementos que ejercen la administración judicial (…)”.264
Lizardo Alzamora precisa que el régimen constitucional sea un régimen de
ponderación, de equilibrio perfecto entre las tres fuerzas: la libertad que es
fuerza de impulsión, el orden que es fuerza de resistencia, y el poder público
que juega un rol preponderante de balanza, inclinándose hacia una u otra,
según lo requiera el equilibrio comprometido. Para él los regímenes políticos
no se fundan únicamente en el Estado y el derecho anterior, sino que pone
263Ibídem, p.176.
264Ibídem, p.176.
175
de relieve el fundamento del poder público, la libertad de los ciudadanos y la
idea objetiva que inspira su formación.
Entre las principales obras publicadas por este maestro sanmarquino,
destacado en el campo estrictamente constitucional, se encuentran: La
evolución política y constitucional del Perú independiente, editada por la
Facultad de Derecho de la Universidad Mayor de San Marcos, texto
sumamente conciso sobre las conferencias impartidas en la facultad de
Derecho y que tratan sobre la Historia Constitucional del Perú; Derecho
Constitucional General y del Perú, cuya primera parte: Derecho
Constitucional General, fue editada por la Facultad de Derecho de la
Universidad Mayor de San Marcos, síntesis de la versión taquigráfica del
curso dictado en la Facultad de Derecho en el primer semestre académico
de 1936, la segunda parte nunca fue publicada. A tenor del programa
analítico que él público en 1930, el curso comprendía además dos
apartados muy comprensivos dedicados a la organización administrativa y a
la organización comunal que serían materia de la segunda parte, que nunca
se publicó. 265 Otra de sus obras fue Programa razonado de Derecho
Constitucional del Perú: Primera Parte, Historia Constitucional del Perú.
Edición de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Mayor de San
Marcos. Esta primera parte abarcó un recuento histórico jurídico de todas las
Constituciones del Perú, desde la Constitución española de 1812 hasta la de
1933, vigente en aquella época. Enumeración bastante sintética de datos
fechas y algunos acontecimientos más importantes de la época. La segunda
parte, que debió seguirla, nunca se publicó, y es probable que haya estado
designada al análisis puntual de la entonces vigente carta de 1933.266
3.2.6. Mario Alzamora Valdez y su filosofía del Derecho en el Perú
265Ibídem, p. xvii.
266Ibídem, p. xvii.
176
Don Mario Alzamora Valdez nació en 1909 en la ciudad de Cajamarca y
falleció en Lima en 1993, a la edad de 84 años. Notable jurista y humanista,
abogado y Doctor en Filosofía por la Universidad Nacional Mayor de San
Marcos. Ha sido profesor de la Universidad de San Marcos y de la Pontificia
Universidad Católica del Perú y Decano del Colegio Abogados de Lima.
La obra de Mario Alzamora Valdez es de carácter filosófico y pedagógico,
pero fundamentalmente jurídico. A lo largo de su trayectoria profesional,
demostró ser un luchador constante e incansable por la defensa de los
derechos humanos. Su pasión por la enseñanza e investigación por la
filosofía del Derecho en el Perú y el Derecho Procesal Civil, le ganaron
discípulos conspicuos.
El positivismo jurídico en el Perú cobra auge con Alzamora Valdez, corriente
que llegó en 1860 y que se expresó a través de obras de sociología que
consideraban el pensamiento de Comte y de Spencer, destacando el método
empírico. 267 Muchos juristas renombrados pertenecieron a esta corriente,
entre ellos Lisson, Javier Prado y Mariano H. Cornejo. Según Alzamora, el
Doctor Carlos Lisson, con su estudio titulado Breves Apuntes sobre la
Sociología del Perú aborda las constituciones del siglo XIX, los factores
religiosos, educativos, geográficos y económicos que influyen sobre la
realidad social del país y las causas de nuestros defectos y males políticos;
así como amplia y múltiple fue la obra de Javier Prado Ugarteche con el
estudio titulado El método positivo en el Derecho Penal, con el cual
incursionó en el ámbito jurídico;268 y el sociólogo más destacado de la época
sin duda fue el Doctor Mariano H. Cornejo, con la obra Tratado de Sociología
General, que empezó a publicarse en 1908.269
267Alzamora Valdez, Mario. (1968). La Filosofía del Derecho en el Perú. Lima: Librería
Editorial Minerva, p.98.
268Ibídem, p. 99 y ss.
269Ibídem, p. 100.
177
Alzamora señala que Manuel Vicente Villarán se incorporó dentro de la
nueva corriente positivista en la segunda etapa de su magisterio, debido al
necesario sustento de los conocimientos jurídicos sobre bases exactas y
rigurosas y por el atractivo que generaba la observación de los hechos como
fuente segura para alcanzar la verdad y llegar a la formulación de las leyes
científicas. La relación con la sociología condujo a la explicación de los
fenómenos de la vida humana colectiva, lo que motivó que los estudios se
renovaran en el Perú sobre esta base positivista:
“Las disciplinas jurídicas fundamentales corresponden, dentro del
campo de la cultura a tres grupos. Aquellas que tratan de la existencia
interrelacional humana; las que se ocupan de los objetos jurídicos
culturales; y las que miran hacia los valores del derecho. Al primer
grupo pertenece la Sociología Jurídica; al segundo todas las ciencias
que se integran dentro de la Dogmática Jurídica (todas las ramas del
derecho público y privado) y al tercero, la Filosofía del Derecho, cuyo
rango se desprende de la jerarquía de su objeto y propósito270. El
personalismo proyecta la investigación hacia los dos fundamentos del
derecho: la persona como ser espiritual, y los valores, a través de los
objetos específicamente jurídicos: las normas”.271
Alzamora concibe el Derecho en sí mismo como un sistema de instituciones
y de normas dirigidas a regular la conducta social de los hombres y cuya
eficacia está garantizada por la autoridad: “El derecho pertenece, pues al
mundo de la cultura constituido por las objetivaciones del espíritu humano
que, a la vez expresan valores, señalan un debe ser”. 272 Asimismo, el
derecho trasciende la simple legislación y constituye un sistema con
“autonomía trascendental, ontología y metafísica”.273 Por tanto, el derecho
no está encerrado en un conjunto normativo rígido, va más allá de lo
270Ibídem, p.132.
271Ibídem, p. 132.
272Ibídem, p. 132.
273Ibídem, p.126 y ss.
178
normativo, cuya trascendencia ontológica conlleva a una regulación de las
conductas sociales con variables diversas, de acuerdo a los cambios que
presentan las personas y la propia sociedad según los tiempos, costumbres
y aconteceres históricos: “La persona humana es unidad ontológica que
tiene conciencia de sí misma y que mediante ella se enfrenta a las cosas
para afirmar su existencia, su conocimiento y libertad”.274
Asimismo, se pronuncia contra la posibilidad de una filosofía del derecho
nacional y reconoce la necesidad de dirigir la investigación filosófica hacia
los temas propios: “La vida social humana, las relaciones interindividuales, la
existencia de grandes masas marginadas, los sistemas de gobierno y el
modo de ejercicio en la dación de la ley (…) constituyen otros tantos
problemas que se ofrecen a la reflexión para cumplir con el imperioso deber
de dar a nuestro derecho un sentido auténtico”.275 La justicia es considerada
como “una instancia superior al derecho mismo” y desde tal idea, en la
deducción de los conceptos fundamentales del derecho se tienen cuatro
grupos: concepto relativo al debe ser jurídico (institución, norma, obligación),
a la actividad jurídica (acto relación, prestación), al ejercicio del derecho
(persona, imputación, pretensión), y a la vigencia del derecho (cumplimiento,
infracción, sanción)”.276
Posterior a esta magna obra, Alzamora publicó su propia Filosofía del
Derecho, (1976), en el cual señala:
“Orientando a despertar la inquietud por estudios jusfilosóficos, el
presente libro trata en la primera parte de la naturaleza y contenido de
la Filosofía del Derecho; en la segunda señala sus más destacados
hitos en el camino de la historia; en tanto que en la tercera ofrece,
274Ibídem, p.126 y ss.
275Ibídem, pp.126-133.
276Ibídem, p.126 y ss.
179
inspirado en Santo Tomás, los fundamentos del derecho arraigados
en la esencia de la persona humana”.277
Según se puede ver de la última frase, Alzamora Valdez califica su posición
como personalista inspirada en el tomismo. Según su planteamiento, aunque
el individuo no puede prescindir de la sociedad, es esta la que se halla
subordinada a la persona y no al revés:278 “El derecho en su aspecto de
regulación de los poderes que corresponden al hombre como persona
humana orientada a su fin, se caracteriza por las notas de bilateralidad,
generalidad, imperatividad y coercibilidad”.279 El derecho es el objeto de la
justicia.
En su obra Introducción a la Ciencia del Derecho (1963, 1987) en su prólogo
a la primera edición manifiesta:
“Mientras la Filosofía del Derecho lo estudia en su «universalidad
lógica» e «investiga los fundamentos y los caracteres generales de su
desarrollo histórico, y lo valora según el ideal de justicia trazado por la
razón pura», según la conocida definición del Vecchio, la Sociología
se ocupa del fenómeno jurídico dentro del mundo social y la Historia
del Derecho investiga «el ser, el desarrollo y la acción del derecho»
para expresarlo en el lenguaje de Radbruch, la «Introducción a la
Ciencia del Derecho» trata de los principios que sirven de fundamento
a dicha ciencia, tanto desde el punto de vista de su contenido como
de su método y de los problemas comunes a las diversas ramas del
saber jurídico”. 280
277Alzamora Valdez, Mario. (1976) Filosofía del Derecho. Lima: EDDILI, p. 8.
278Alzamora Valdez, Mario. (1976). Citado por: Sobrevilla Alcázar, D. (1980) Las ideas en el
Perú Contemporáneo. Procesos e Instituciones. Historia del Perú, Tomo XI. Lima: Juan
Mejía Baca. p. 351.
279Alzamora Valdez, Mario. Ob. Cit., p.191.
280Alzamora Valdez, Mario. (1987) Introducción al Derecho. Lima: EDDILI, Décima edición,
prólogo a la primera edición. (prólogo).
180
Alzamora dividió el estudio del derecho de su obra en este orden: la primera,
la persona humana en su dimensión social, la norma y el valor; la segunda,
trata de la ciencia del derecho; la tercera, el derecho y otras formas de
cultura (las relaciones entre el derecho y la moral y las reglas de trato
social); la cuarta, trata de la norma; la quinta, del deber jurídico y del derecho
subjetivo; la sexta, de las fuentes del derecho; y la séptima, de los
problemas de la técnica judicial. Símbolo para la comunidad jurídica en
general, Alzamora Valdez representó el ideal de un gran maestro, imbuido
de positivismo, cuya prolija obra ha dejado aportes valiosos para el derecho
contemporáneo y para las futuras generaciones del Derecho.
Entre sus principales obras figuran: La Filosofía del Derecho en el Perú
(1968), texto editado por la Editorial Minerva, esta obra comprende un
análisis sintético y con un razonamiento preciso sobre la Filosofía del
Derecho en el Perú. Alzamora Valdez, como uno de los iniciadores de la
Filosofía del Derecho en el Perú, con su positivismo jurídico, comprende el
intento positivista: sentido del positivismo jurídico, el positivismo jurídico en
el Perú. Derecho Procesal Civil, Teoría General del Proceso (1953, 1975),
que señala: “el Derecho Procesal Civil no constituye una rama del derecho
Privado. La acción es un derecho público subjetivo que tiene por objeto la
prestación de la actividad jurisdiccional del Estado que es el deber
correlativo que corresponde a esa potestad” y resumía el contenido de esta
obra de la siguiente forma:
“destinado a estudiantes universitarios, contiene una exposición
sencilla de las nociones que integran (…) referentes a la
relación procesal, a la norma jurídica procesal, a la acción, a la
jurisdicción, a las personas que intervienen en el proceso, a los
principios, a los actos jurídicos procesales y a la influencia del
tiempo sobre estos”.281
281Alzamora Valdez, Mario. (1975) Derecho Procesal Civil. Teoría General del Proceso.
Lima: EDDILI, (introducción).p.4.
181
3.2.7. La obra y el pensamiento de Raúl Ferrero Rebagliati: “Ciencia
Política, Teoría del Estado y Derecho Constitucional”.
Raúl Ferrero Rebagliati nació el 20 de noviembre de 1911 y falleció el 22 de
abril de 1977, jurista y político peruano, fue hijo de Alfredo Ferrero Dominici y
Amelia Rebagliati Raybaud. Realizó sus estudios escolares en el Colegio
Sagrados Corazones Recoleta y sus estudios superiores los cursó en la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos y la Pontificia Universidad
Católica del Perú, donde obtuvo los grados académicos de Bachiller y de
Doctor en Historia y Letras (1934), así como el de Bachiller en Derecho,
recibiendo el título de Abogado y Doctor en Ciencias Políticas en 1937. Ese
mismo año contrajo nupcias con Yolanda Costa Elice.
A la edad de 19 años ingresó a la docencia llamado por don Raúl Porras
Barrenechea, labor que realizó hasta el final de sus días. Publicó libros y
ensayos de gran valía, desde muy temprana edad. Enseñó en el Colegio
Italiano Antonio Raimondi, y posteriormente en el Colegio Nacional Nuestra
Señora de Guadalupe, en el Colegio San Luis de Barranco, y en el Colegio
Santa María. Su carrera docente superior se inicia en 1934 en la Facultad de
Letras de la Pontificia Universidad Católica del Perú, donde enseñó Derecho
Constitucional en la Facultad de Derecho y también ejerció allí el Decanato
(1960-1963). Fue igualmente profesor en la Escuela Militar de Chorrillos, en
la Escuela Superior de Guerra Naval, en la Escuela de Policía, en la
Academia Diplomática, y en el Centro de Altos Estudios Militares (CAEM), y
elegido Decano del Colegio de Abogados de Lima (1962-1963).
En el plano político Ferrero era independiente, y fue convocado por esta
condición por el Presidente Belaúnde para que presidiera su Consejo de
Ministros y asumiera la cartera de Relaciones Exteriores y el Ministerio de
Hacienda. El régimen belaundista se hallaba entonces atravesando un
182
período de crisis, originada por la devaluación monetaria de septiembre de
1967 y la derrota de sus candidatos en las elecciones complementarios para
el Parlamento en noviembre de ese mismo año. Ferrero aceptó el encargo y
juró el 17 de noviembre de 1967 como Presidente del Consejo de Ministros y
Ministro de Relaciones Exteriores. Entre el 23 de febrero y 20 de marzo de
1968 fue ministro de Hacienda y Comercio, reteniendo la presidencia del
Consejo. En su mayoría los integrantes de su gabinete eran independientes.
Pero la situación política continuó deteriorándose, complicándose aún más
con el descubrimiento de un gigantesco caso de contrabando, en el que se
hallaban involucrados allegados del gobierno y altos mandos militares.
Consecuentemente, el presidente de la Cámara de Diputados y secretario
general del APRA, Armando Villanueva del Campo, en mensaje televisado le
quitó la confianza al gabinete presidido por Ferrero. Éste renunció el 1 de
junio de 1968 y Belaunde conformó otro gabinete aún más independiente,
presidido por el médico Oswaldo Hercelles.
Este pensador se adhirió en sus inicios al fascismo, luego su pensamiento
giró hacia un humanismo cristiano que defendía un Estado de Derecho
tradicional, como puede observarse en su obra mayor denominada “Ciencia
Política” (Teoría del Estado y Derecho Constitucional) (1975) (2003).
Su pensamiento constitucional gira en torno a su obra denominada Ciencia
Política Teoría del Estado y Derecho Constitucional, la misma que constituye
un verdadero clásico de la literatura constitucional, en cuya publicación
dedicó gran parte de su vida. Aspira a dar una imagen global del Estado,
compatibilizando con los conceptos políticos modernos sucedidos durante
los últimos años del siglo XX. Asimismo, el estudio de esta obra comprende
tres partes fundamentales: Teoría del Estado, Derecho Constitucional
General y Derecho Constitucional Comparado. En la segunda parte, sobre el
estudio del Derecho Constitucional General, se abordan conceptos relativos
a la Ciencia Política, a fin de no apartarse del funcionamiento real del
estudio de las instituciones del marco jurídico y con una visión
183
comparativista, evoca instituciones políticas jurídicas de los principales
estados de democracia clásica: Estados Unidos, Inglaterra, Francia;
llegando a analizar la Ex Unión de República Socialista Soviética hoy Rusia,
y la República Popular de China. A diferencia de su obra editada en 1975, la
última editada en el año 2003, edición póstuma, contiene una actualización
de estos últimos países mencionados, con un amplio dominio y análisis de
sus instituciones que han variado con la modificación de su régimen político.
La Constitución tiene singular relevancia para Raúl Ferrero:
“La Constitución es la norma fundamental de la que desciende por
grados el resto del orden jurídico. Puede ser definida como el conjunto
de reglas que organizan los poderes públicos y aseguran el ejercicio
de los derechos políticos y civiles. Por lo tanto tiene un doble carácter:
1° Es la norma que regula las funciones del Estado; 2° Es la ley
fundamental de garantías, respecto de los derechos humanos”.282
Esta definición de Constitución adoptada por el autor encierra una idea que
la Constitución se halla en la cúspide, enfocando un sistema de gradación de
las normas jurídicas; y cuyo carácter es doble respecto a la regulación de
las funciones del Estado y garantía de los derechos fundamentales. Al
referirse a la constitución material señala: “La Constitución en sentido
material significa régimen político, modo de estructurar el Estado a
determinada concepción (…)”.283 Por tanto, hay una realidad constitucional
que adecua el Estado a la estructura económica, a la religiosidad, a las
tensiones sociales, a la cultura de una época.284 De ahí que los cambios de
una Constitución no siempre se operan por los medios que ella ha previsto,
282 Ferrero Rebagliati, Raúl. (2005) Ciencia Política, Teoría del Estado y Derecho
Constitucional. Lima: Editora Jurídica Grijley, p. 221
283Ibídem, p. 228.
284Ibídem, p. 228.
184
de manera autónoma, sino por medios heterogéneos extraños a su
previsión.285
Asimismo, define el Poder Constituyente como la facultad originaria de la
Comunidad política para darse una organización jurídica constitucional. Es,
por tanto, un derecho natural y no se somete al ordenamiento positivo.286 La
teoría del poder constituyente es útil porque acentúa la distinción entre la
legislación ordinaria y la legislación constitucional. Uno de sus principales
objetivos es dificultar las alteraciones de la carta fundamental cuyo texto está
resguardado, casi universalmente, por los requisitos de una mayoría
especial o de una revisión de la enmienda en otra legislatura.287
Sobre el examen de constitucionalidad de las leyes, refiere:
“(…) modernamente por efecto del ejemplo de los Estados Unidos,
varias Constituciones democráticas consignan la facultad judicial de
analizar la Constitucionalidad de las leyes, declarándolas inaplicables
al caso «sub litis» cuando existe oposición con la norma
constitucional”.288 En el Perú se adoptó un sistema prudencial, pues el
artículo XXII del Título Preliminar del Código Civil de 1936, estableció,
que cuando hay incompatibilidad entre una disposición constitucional
y una legal, prevalece la primera. La Ley Orgánica del Poder Judicial
de 1963 señaló el procedimiento de su artículo 8°, atribuyendo la
decisión a la Primera Sala de la Corte Suprema”.289
Al referirse a la administración de justicia señala: “El poder que administra
justicia es una rama del Estado que goza de independencia total en sus
funciones, pese a que la designación de los jueces se hace con intervención
285Ibídem, p. 228.
286Ibídem, p. 229.
287Ibídem, p. 230.
288Ibídem, p. 232.
289Ibídem, p. 232.
185
del Ejecutivo y también del Parlamento, según los países”.290 Lo patente es
que la potestad de administrar justicia ha de estructurarse mediante un
sistema de nombramientos que sea apolítico y una supervisión de conductas
que entrañe la máxima imparcialidad.291 La valoración que hace el Juez tiene
una alta importancia. Aplica su estimativa a las circunstancias del caso, así
como a la estructura legal, sobre una estructura legal “a priori” hace incidir el
contenido contingente de cada caso y efectúa una valoración. Esta vivencia
del juzgador es un ingrediente de la experiencia jurídica y puede llegar hasta
la normación cuando media silencio en el ordenamiento positivo.292 Sobre el
Concejo de la Magistratura, refiere que existen organismos destinados a
facilitar que el nombramiento de los jueces garantice un desempeño
independiente y técnico. 293 En el Perú, el Concejo Nacional de Justicia
posee atribuciones de la mayor amplitud. Además de proveer los cargos
judiciales, puede destituir a los magistrados del más alto nivel, tiene derecho
de iniciativa en lo que estime pertinente para perfeccionar el ordenamiento
nacional y le corresponde absolver las consultas que lo Poderes le
formulen.294
Muchas de las ideas de este pensador han sido recogidas por la
Constitución Peruana de 1979, por ejemplo cuando se estableció el famoso
Consejo Nacional de Justicia, encargado del nombramiento de magistrados.
Sin embargo esta institución fue inoperante por impracticable porque se
siguió nombrado jueces con favores políticos en función al gobierno de
turno. Para luego ser superada por la Constitución de 1993, con la creación
del llamado Consejo Nacional de la Magistratura.
Entre sus principales obras figuran: Culturas Orientales (1935); Marxismo y
nacionalismo; Estado Nacional Corporativo (1938); El renacimiento (1944);
290Ibídem, p. 281.
291Ibídem, p 281 y ss.
292Ibídem, p 281 y ss.
293Ibídem, p 284.
294Ibídem, p 285 y ss.
186
Los Poemas Homéricos (1946); Renacimiento y barroco (1948); Legislación
social (1954) en colaboración con Carlos Scudellari y que hasta 1975
alcanzó la decimocuarta edición bajo el título de El Derecho del Trabajo en el
Perú: Sistematización y concordancias; Derecho Constitucional: Teoría del
Estado de Derecho (1956), obra con la cual ganó el Premio Nacional de
Fomento a la Cultura de 1957 y que después fue editada bajo los títulos de
Teoría del Estado (1967) y Ciencia Política (1975); la novena edición
póstuma, actualizada que data del año 2003, bajo el título de Ciencia
Política, Teoría del Estado y Derecho Constitucional, editada por la editora
Jurídica Grijley; El Liberalismo Peruano (1958), “contribución a una historia
de las ideas”; Derecho Internacional Público (1962); Tercer Mundo (1972); El
humanismo de nuestro tiempo (1973); Ideología marxista (1975).
3.2.8. José Pareja Paz Soldán y su tratado de Derecho Constitucional
Peruano
José Pareja Paz Soldán, distinguido jurista, periodista, diplomático y
estudioso del Derecho Constitucional Peruano, ha desarrollado la disciplina
de la historia constitucional en nuestro país. Nació en Lima el 27 de junio de
1913, hijo de don José Pareja y Llosa y de doña Carmen Paz Soldán, realizó
sus estudios en la Recoleta, y luego estudió Derecho en la Pontificia
Universidad Católica del Perú. Se le conoce por su insoslayable labor de
servicio desinteresado a nuestra patria y por su labor docente como
estudioso del derecho. Pareja ingresó desde muy joven a trabajar en la
Cancillería, siendo llamado por su maestro Víctor Andrés Belaúnde para que
lo asista como secretario cuando ejercía el cargo de Plenipotenciario
Peruano en las Conferencias de Río de Janeiro (durante 1933 y 1934) para
resolver el problema de Leticia con Colombia.
En el campo diplomático Pareja desempeño los cargos de representante
alterno de la delegación permanente del Perú en las Naciones Unidas,
187
embajador de Costa Rica y Dinamarca, y Director de la Academia
Diplomática.295 Se le conoce también por su destacada labor en la docencia
universitaria, dictó la cátedra de Derecho Constitucional en la Facultad de
Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, por más de 30 años,
enseñando también dicho curso en la Universidad Mayor de San Marcos, así
como el curso de Ciencia Política en la Universidad del Pacífico y de
Derecho Constitucional Peruano en la Facultad de Derecho de la
Universidad de San Martín de Porres.
Como participante de la Comisión que realizó el anteproyecto de la
Constitución peruana de 1979, este pensador se preocupó siempre de la
prodigalidad excesiva de textos constitucionales en el Perú. Es que para
este estudioso de la historia constitucional, resultaba primordial explicar las
causas de esta situación.296 Él sostiene que el fracaso y la falta de aplicación
o de respeto a nuestras constituciones es la nota dominante de nuestra
historia republicana, es decir, la disconformidad entre el contenido
constitucional y la realidad política, pues asevera que una constitución no
inventa el orden y el respeto a la ley ni garantiza el buen funcionamiento del
Estado:
“Una Constitución puede estimular u orientar un régimen político, pero
no puede inventarlo ni asegurar mediante sus disposiciones el orden,
el respeto, a la ley y el buen funcionamiento del Estado. Las
costumbres políticas responden a la tradición y a tendencias
incoercibles. La quiebra constitucional del Perú en el siglo pasado y
primeras décadas de la actual, proviene de un defecto específico: el
desprecio a la ley” (Eguiguren, 1997, p. 22).297
295Eguiguren P., Francisco. (1997). José Pareja Paz Soldán y la historia constitucional. En:
El Comercio, 13 de julio, p.22.
296Ibídem, p.22.
297Ibídem, p.22.
188
En su obra Tratado de Derecho Constitucional Peruano, al referirse acerca
del Referéndum dice textualmente:
“El Referéndum sólo puede funcionar acertadamente en un país de
alta cultura como es Suiza. En el Perú crearía muchos problemas y
complicaciones. No se practica en Latinoamérica. La Asamblea
Constituyente por delegación electoral, era plenamente soberana e
independiente para dictar la Constitución. De aquí que sagazmente la
mayoría de los constituyentes rechazaron esa propuesta y radical
demagógica de que la Carta de 1979 fuera ratificada o no por el
referéndum popular”.298
Esta alternativa del jurista resulta interesante para la época, quizá por ello no
fuera insertada tal institución por la Constitución de 1979. Sin embargo, años
más tarde, la Constitución de 1993 se pronunció a favor del Referéndum,
mecanismo de democracia directa para beneficio de la participación del
pueblo. Es de notar que este pensador observaba la inmadurez de la nación
en la asimilación del Derecho y sus alcances hacia el bienestar común.
Entre sus numerosas publicaciones destacan: Historia de las Constituciones
Nacionales (1944), Derecho Constitucional Peruano (1952) que reúne sus
trabajos Comentarios a la Constitución Nacional (tesis universitaria de 1939),
para ampliar dicha publicación en una segunda edición que llevaría el
nombre Derecho Constitucional Peruano de la cual aparece una tercera
edición en 1963, la cuarta en 1966 y una quinta en 1973. Asimismo, su libro
Historia de las Constituciones del Perú publicada en Madrid en 1953 como
tomo VI de la obra Las Constituciones Hispanoamericanas, obra que le
mereció el Premio Nacional de Cultura García Calderón en 1954. Con motivo
de la convocatoria de la Asamblea Constituyente de 1978, integró el grupo
de especialistas convocados por el General Francisco Morales Bermúdez,
298Pareja Paz Soldán, José. (1980) Derecho Constitucional Peruano y la Constitución de
1979-. Lima: Justo Valenzuela V. editor, Capitulo XLII, p. 846, tomo II.
189
publicando por ello una serie de artículos reunidos en Temas
constitucionales y la Constituyente (1978); los comentarios doctrinarios y
políticos a la Nueva Constitución de 1979 son publicados en 1980-1981 bajo
el título Derecho Constitucional Peruano y la Constitución de 1979, Editorial
Justo Valenzuela, por el cual recibió el Premio Nacional de Cultura
(especialidad Ciencias Humanas) en el año 1982. Esta última obra al igual
que los Comentarios a la Constitución Nacional, convirtieron a Pareja en uno
de los más prestigiados exegetas del derecho constitucional.
3.2.9. Pensamiento Constitucional y obra de Domingo García Belaunde
Domingo García Belaúnde nació en Lima el 13 de Julio de 1944, sus
estudios primarios y secundarios los cursó en el Colegio Inmaculada, realizó
sus estudios universitarios en la Facultad de Letras de la Pontificia
Universidad Católica del Perú entre 1961 y 1962, para luego estudiar en la
Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (1963-
1967), graduándose de Bachiller en Derecho en 1966 y de Abogado en
1967, en la misma casa de estudios. Luego continuaría sus estudios de
Doctorado en Derecho en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos en
el año de 1968, graduándose de Doctor en Derecho en 1974. Realizó
investigaciones en la Escuela de Derecho de la Universidad de Wisconsin
(Madison, U.S.A.) dentro de un Programa cooperativo entre dicha
Universidad y la Universidad Católica (1969). Profesor Principal del área de
"Derecho Constitucional" de la Facultad de Derecho de la Pontificia
Universidad Católica del Perú desde 1968 y profesor de la Maestría en
Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Católica del Perú, este
distinguido jurista ha participado en calidad de ponente en diferentes
congresos y eventos académicos, tanto a nivel nacional e internacional, así
como ha publicado una serie de libros, artículos y folletos, sobre temas
constitucionales y de carácter procesal constitucional.
190
Todas sus obras resultan trascendentes y valiosas como aporte a la doctrina
nacional e internacional en materia constitucional, sobre todo en el caso
peruano. En la década de los 80 resultaba casi imposible contar con un texto
o manual fundamental sobre esta materia que desarrolle de una forma
didáctica, con amplios conceptos y un cabal manejo de la doctrina
constitucional y comentarios sobre la nueva constitución peruana de 1979,
en la que aparece la obra de Domingo García Belaunde, denominada Teoría
y Práctica de la Constitución Peruana, 2 volúmenes, con un análisis
profundo de la carta de 1979, que aborda la segunda parte de esta obra y
sus problemas de aplicación, la primera parte trata acerca de los
antecedentes históricos, previos a la Constitución de 1979, la tercera parte
trata acerca de aspectos metódicos sobre el estudio del derecho
constitucional; la cuarta parte de la obra está vinculada al estudio de los
personajes, sucesos o eventos constitucionales, de los últimos años; la
quinta parte denominada “la Constitución puesta a prueba” está integrada
en su totalidad por artículos periodísticos de los principales acontecimientos
ocurridos en esos años.
Sobre las constituciones latinoamericanas, este pensador señala que no
existen en las constituciones facultades expresas para poder revisar las
medidas que se adopten con motivo de los estados de excepción. Como
quiera, el autor había pensado en elaborarse un modelo o listado mínimo
que deben contener las constituciones latinoamericanas sobre los alcances
de los regímenes de excepción, en especial qué medidas se adoptan y por
cuanto tiempo. Y concluye que los estados latinoamericanos deberán
adoptar medidas de protección en defensa de los derechos humanos cuando
ocurren tales medidas sobre todo cuando los estados latinoamericanos se
han adherido al Pacto de San José de Costa Rica, y en consecuencia se
hace necesario una Reforma Constitucional a fin de que los estados
latinoamericanos se adapten a dicho pacto.
191
Domingo García Belaunde (1996), cuando considera la Reforma
Constitucional en su obra La Constitución en el Péndulo, en referencia a la
Carta Política de 1979, se pregunta si es necesaria una reforma
constitucional y su respuesta es negativa, por lo que precisa:
Estrictamente hablando, entendemos que una reforma Constitucional
no es necesaria. Y no lo es porque en realidad la vigente Constitución
es una Carta bastante buena, fruto acumulado de experiencias
políticas muy ricas y variadas y además porque fue discutida con gran
paciencia, pluralidad de opiniones y tiempo suficiente para ello. Sin la
urgencia inmediata de la contienda política ni mucho menos de la
presión de los hechos cotidianos (pues la Asamblea Constituyente no
se dedicó a legislar). Además por el momento histórico en que se dio,
supo aprovechar los logros de constituciones muy avanzadas de
carácter reciente (como lo fueron la española y la portuguesa, además
de la ecuatoriana y algunas, más antiguas, latinoamericanas como la
venezolana), y porque adicionalmente se dio en un contexto mundial
muy avanzado en lo relacionado con los derechos humanos, en torno
que estuvo ausente en las anteriores constituciones, y que es
explicable por razones cronológicas. Por eso creemos que en rigor
una reforma sustancial no es necesaria.299
Además, existe otro factor importante y es que todos los problemas y cabos
sueltos que dejó la Constituyente, han sido oportuna y sagazmente llenados
y completados por la labor interpretadora de las cortes, en especial por la
inmensa legislación complementaria de los últimos años. 300 Con buen
sustento, este jurista se opuso a la reforma constitucional en su totalidad,
debido a que el propio legislador ha ido completando esos vacíos, a través
de mutaciones constitucionales realizadas a la Carta. Además, el propio
299García Belaunde, Domingo. (1996). La Constitución en el Péndulo. Arequipa: Editorial
UNSA.p.131.
300Ibídem, p.132.
192
Tribunal de Garantías Constitucionales no logró en parte llenar dichos
vacíos, con su labor interpretativa en el grado de máximo intérprete de la
Constitución, si bien la Constitución de 1979 crea el Tribunal de Garantías
Constitucionales por primera vez en la historia republicana como la de 1993,
conciben al Tribunal Constitucional y al Poder Judicial como los únicos
órganos dotados de jurisdicción constitucional, atribuyéndose a ambos
indistintamente su propia autonomía e independencia como órganos
constitucionales detentadores de una cuota de poder del Estado.
La Constitución de 1979, tomó como modelo el Tribunal de Garantías
Constitucionales Español, pero restringió sus facultades a tal extremo que
impidió su propio desarrollo y eficiencia. Las leyes de desarrollo
constitucional de esa época frustraron la posibilidad de este órgano
constitucional en el cumplimiento de sus fines: la Defensa de los Derechos
Fundamentales, Defensa de la Constitución, así como la labor interpretativa
sobre los vacíos de la carta política de 1979. Este sería uno de los factores
por lo que fuera necesaria una reforma constitucional en el aspecto
jurisdiccional y la aparición del denominado Tribunal Constitucional con la
Constitución de 1993.
García Belaunde, cuando trata la Jurisdicción Constitucional y el Modelo
Dual o Paralelo en su obra “Derecho Procesal Constitucional”, define a la
Jurisdicción Constitucional como el conjunto de mecanismos procesales
destinados a defender la Constitución sea en su aspecto orgánico o en el
dogmático. Dentro de ella, tienen destacada importancia el control
constitucional de las leyes y la defensa de los derechos humanos. 301 Al
respecto, al referirse al modelo dual o paralelo en la jurisdicción
constitucional, que puede llamarse indistintamente es aquel que existe
cuando en un mismo país, en un mismo ordenamiento jurídico, coexisten el
modelo americano y el modelo europeo, pero sin mezclarse o
301García Belaunde, Domingo (2001). Derecho Procesal Constitucional. Colombia: Editorial
Temis S.A, p.129.
193
desnaturalizarse. Y esto que no es frecuente, tiene su partida de nacimiento
en la Constitución peruana de 1979, y ha sido reiterado en la vigente Carta
de 1993.302
Y al referirse al control difuso señala:
“(…) que la Constitución de 1979 elevó por vez primera a jerarquía
constitucional, el llamado sistema o control difuso. Pero a la vez, por
temor a la poca iniciativa del Poder Judicial y temiendo que este,
como había sucedido antes por interferencias políticas, no tuviera un
buen desempeño, crearon, al margen y fuera del Poder Judicial, un
órgano autónomo, no profesional, que no era instancia y que
condensaba el llamado sistema concentrado europeo. Fue creado
así el Tribunal de Garantías Constitucionales, de carácter
permanente, nombrado por tercios por el Congreso por el Poder
Ejecutivo y por la Corte Suprema (…)” (Belaunde, 2001, p. 134).303
Por su parte, el destacado historiador Jorge Basadre señala sobre el trabajo
de Domingo García Belaunde en su obra El Constitucionalismo peruano y
sus problemas (1970) que rompe la perspectiva legalista en el estudio del
derecho constitucional, el culto a la norma e incluye las instituciones políticas
y las fuerzas y realidades que, sin estar reconocidas oficialmente o
estándolo, tienden a crear lazos en torno al poder, con fines de dominio.
Entre sus diversos aportes, Domingo García Belaunde ofrece una
enriquecedora bibliografía en torno al Derecho Constitucional peruano,
tratando sobre el Habeas Corpus (1971), y aspectos recientes del
constitucionalismo peruano (1973), Derecho Constitucional y Ciencia Política
(1978) y un recuento sobre cuarenta años del constitucionalismo peruano
(1936-1976). En materia procesal, sobre todo en aspectos relevantes del
302Ibídem, p.134.
303Ibídem, p.134.
194
Derecho Procesal Constitucional, su obra De la Jurisdicción Constitucional
al Derecho Procesal Constitucional, refiere la Historia del Derecho Procesal
Constitucional a partir del año 1920 en Europa de entreguerras, en un
período crítico con la doctrina Alemana y la creación del Primer Tribunal
Constitucional en Austria de 1920.
Entre sus principales obras figuran: Teoría y práctica de la Constitución
peruana, 2 volúmenes (Lima 1982-1987) quien además inicia el interés por
el estudio de los instrumentos procesales de defensa de los derechos
humanos y de la jerarquía normativa. 304 Constitución y Política (1981),
Biblioteca Peruana de Derecho Constitucional; 2da. Edición, revisada y
ampliada (1991), EDDILI; 3ra. Edición revisada y corregida (2007), Biblioteca
Peruana de Derecho Constitucional; Mar y Constitución (1984), Universidad
de Lima; primera reimpresión (1987), Universidad de Lima; El
constitucionalismo peruano en la presente centuria (1990), Temas de
Derecho Público N 19, Universidad Externado de Colombia, Bogotá;
Esquema de la Constitución peruana (1992), Ediciones Justo Valenzuela;
Las Constituciones del Perú, (1993), Edición oficial, Ministerio de Justicia,
(con la colaboración de Walter Gutiérrez C.); 2da. Edición revisada y
ampliada (2006), Fondo Editorial de la Universidad San Martín de Porres; La
Constitución traicionada (1993, con Pedro Planas), Seglusa Editores; La
Constitución peruana de 1993 (1994, con Francisco Fernández Segado),
Editorial Grijley; La Constitución en el péndulo (1996), Editorial UNSA,
Arequipa; Derecho Procesal Constitucional (2001), 2da. Edición, revisada y
ampliada, Editorial Temis, Bogotá; De la jurisdicción constitucional al
Derecho Procesal Constitucional (2000), 1ra. Edición, Biblioteca Peruana de
Derecho Constitucional; 2da. Edición, revisada y aumentada (2000),
Biblioteca Peruana de Derecho Constitucional; 3ra. Edición, revisada y
aumentada (2004), FUNDAP, Querétaro (México); 4ta. Edición, revisada y
aumentada (2004), Biblioteca Peruana de Derecho Constitucional; La
304Cf. De la jurisdicción constitucional al derecho procesal constitucional, Lima: 2000.
195
Constitución y su dinámica (2004), UNAM, México; 2da edición revisada y
ampliada (2006), Editorial Palestra; El Derecho Procesal Constitucional en
perspectiva (2008), Biblioteca Porrúa de Derecho Procesal Constitucional,
México.
3.2.10. Pensamiento Constitucional y obra de Alfredo Quispe Correa
Alfredo Quispe Correa nació en Lima en 1936. Abogado, Periodista y Doctor
en Derecho, de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Fue profesor
emérito de la Universidad Mayor de San Marcos, de la cual fue director de la
Unidad de Postgrado. Se doctoró en la Facultad de Derecho de esta
universidad el 3 de noviembre de 1960. También fue profesor de la Facultad
de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú y de la Academia
Diplomática del Perú, dos veces Decano de la Facultad de Derecho de la
Universidad de San Martín de Porres y profesor de Derecho Constitucional
de pre y postgrado. Como periodista, fue director del Diario La Prensa de
Lima. Siguió cursos de perfeccionamiento dedicado a Decanos de las
Facultades de Derecho de Iberoamérica en Estados Unidos, organizado por
la América Bar Association, desarrollado en Washington y Milwauke. Fue
Ministro de Justicia en el periodo julio de 1997 a enero de 1999. Fue Vice
Decano del Colegio de Abogados de Lima y ha colaborado con otros autores
peruanos en la Enciclopedia del Perú en el Diccionario Enciclopédico
Océano Uno, editado en España (1988).
El pensamiento de este maestro es vasta y prolífica, gira en torno a sus
escritos y disertaciones magistrales impartidas en clases y conferencias a
sus alumnos en las diferentes Facultades de Derecho en las cuales
enseñaba. Siempre impartía sus clases con anécdotas y ejemplos sencillos,
por lo que fue considerado siempre como un profesor didáctico y “maestro”
preocupado siempre por la problemática nacional y por el porvenir de la
Universidad peruana. Entre sus discípulos figura el profesor Edgar Carpio
196
Marcos. Continuó escribiendo sobre Derecho Constitucional hasta su
desaparición.
Entre sus diversas ideas, Alfredo Quispe Correa considera la interpelación
en el Congreso:
“La Interpelación es el contrapeso efectivo del que goza el Congreso.
Si no está de acuerdo con una política o actos de un Ministro o de la
totalidad de los Ministros, los cita para interpelarlos”. 305 La
interpelación consiste en la formulación de un conjunto de preguntas
que, luego de respondidas por los funcionarios que han sido citados,
puede dar lugar a repreguntas. La interpelación se formula por escrito.
Las preguntas en el hemiciclo se hacen oralmente.306 Si luego del
debate el Congreso estima que el Ministro o el Concejo de Ministros
no ha satisfecho la inquietud parlamentaria, puede presentar una
moción de censura que, en caso de ser aprobada, conduce a la
renuncia inevitable de los afectados”.307
También es de interés el cómo aborda la disolución del Congreso por parte
del Presidente de la República, institución a la que calificaba como propia de
las democracias clásicas a partir de la carta de 1979. Decía Quispe (2003)
que este hecho puede ocurrir si el Congreso ha censurado o negado la
confianza a dos Concejo de Ministros. En todo caso, es una facultad
presidencial, no es imperativa esta acción. El Presidente puede o no apelar a
esta medida extrema que algunos analistas lo han estimado como un
contrapeso de las prerrogativas parlamentarias.308 Si se disuelve, se debe
convocar a elecciones para un nuevo Congreso. Lo que debe estar
contenido en el mismo decreto de disolución. Las elecciones se realizan
305Quispe Correa, Alfredo. (2003). El Estado Peruano. Lima: Grafica Horizonte S.A., p.96.
306Ibídem, p.96.
307Ibídem, p.96.
308Ibídem, p.97 y ss.
197
dentro de los cuatro meses de la fecha de disolución y deben organizarse
bajo el sistema electoral vigente en ese momento.309
Esta facultad presidencial tiene sus límites, por cuanto no podrá ejercerse en
el último año de mandato presidencial ni bajo el Estado de sitio, pero se
sobrentiende que sí se puede ejercer en un Estado de Emergencia. Disuelto
el Congreso, continúa en funciones la Comisión Permanente, hasta la
instalación del nuevo Congreso. Instalado el nuevo Congreso podrá censurar
al Concejo de Ministros o negarle la Confianza, posteriormente que el
Presidente del Concejo de Ministros haya expuesto en el Parlamento los
actos del Poder Ejecutivo durante el tiempo que ha permanecido disuelto el
Congreso.
Quispe Correa al referirse al Poder Judicial sobre la fórmula empleada en el
sentido que “la potestad de administrar justicia emana del pueblo”, señala al
respecto:
“El Perú tiene un gobierno representativo. El pueblo elige a los
representantes que en su nombre ejercerán el poder por un lapso
determinado, pero los congresistas no designan a los jueces. Las dos
últimas cartas han quitado esas atribuciones al parlamento. Tampoco
el pueblo elige a los miembros del Concejo Nacional de la
Magistratura, que son los encargados de nombrarlos; entonces, ¿de
dónde viene esa delegación popular para que los jueces administren
justicia? Esta redacción parece innecesaria, salvo que se demuestre
cual es el sentido de la afirmación”.310
Otro acierto en el análisis efectuado a la Constitución de 1993, respecto a la
Defensoría del Pueblo, infiere: “La Constitución ha consagrado la institución
del Defensor del Pueblo u Ombudsman. Con esta propuesta supera a la
309 Ibídem, p. 98.
310
Ibídem, p. 112.
198
anterior en cuanto aquella confundía dos instituciones diferentes bajo un
mismo rubro: El Ministerio Publico”;311 pues “(…) la virtud de esta carta
vigente es que ha independizado a la Defensoría del Pueblo (la institución),
del Ministerio Público, mediante los artículos ciento sesenta y uno y ciento
sesenta y dos: ahora goza de autonomía y todos los órganos públicos están
obligados a colaborar con la Defensoría del Pueblo”.312
Quispe Correa cuestiona la forma de elección del Defensor del Pueblo, el
cual es elegido y removido por el Congreso con el voto de los dos tercios de
su número legal, esto es con un mínimo de ochenta votos favorables y goza
de inmunidad y de las prerrogativas de los congresistas; no está sujeto a
mandato imperativo, ni a interpelación. 313 Sin embargo, esta fórmula de
designación podría resultar muy peligrosa porque todavía recibe influencia
política al momento de su elección. El sistema de designación puede
perfeccionarse si se traslada esta responsabilidad al pueblo, como fuente de
soberanía.314 Quispe Correa al respecto señala:
“Creemos que si el Defensor del Pueblo es elegido por el pueblo, en
votación directa y secreta, habríamos avanzado aún más en su
autonomía al desligarlo totalmente de cualquier influencia del poder
político. Paralelamente se debe ampliar su período de ejercicio de
cinco años a siete, para evitar que en lo posible su designación se
haga conjuntamente con las elecciones generales. Hemos observado
que durante esos procesos de renovación de cargos, se producen
tendencias que conceden notables ventajas al vencedor. Quien salga
elegido en el gobierno por un período de cinco años, puede tener un
“Defensor del Pueblo” muy singular que confunda política de Estado
con Política de partido”.315
311
Ibídem, p. 158
312
Ibídem, pp. 160-161.
313
Ibídem, pp. 162 y ss.
314
Ibídem, pp. 162 y ss.
315Ibídem, p. 163.
199
Cuando trata la inconstitucionalidad por omisión, parte primero del concepto
de inconstitucionalidad:
“(…) incompatibilidad de la ley con la Constitución, por lo que resulta
inapropiado emplear la denominación “incompatibilidad por omisión”.
La Incompatibilidad se infiere comparando normas de diferentes
jerarquías, lo que no es posible entre un texto de la Constitución, que
existe, con lo que no existe, porque la “omisión” es un no hacer. Y lo
que no se ha “hecho”, no existe”.316
Alfredo Quispe Correa ha publicado las siguientes obras: Problemas
Constitucionales (1975), Temas de Sociología del Derecho (1977), y
artículos sobre tópicos constitucionales en diversas revistas jurídicas, los
cuales fueron aporte valioso en la década de los ochenta, en especial
cuando los constituyentes de aquel entonces (1978) no encontraban material
o manuales que contengan doctrina constitucional peruana y comparada. No
podemos dejar de mencionar su obra “La Constitución Económica”, editada
en dos ediciones, la última edición publicada en el año 2007, en dicha obra
el profesor Alfredo Quispe Correa al referirse a la Constitución Económica,
en referencia a la Constitución de 1993, precisa que la Constitución
Económica tal como es concebida en la carta para que sea puesta en
práctica requiere del convencimiento del pueblo de las bondades del
sistema. Resalta además que un pueblo desintegrado, sin la vertebración
adecuada por una cultura de libertad, servirá de poco para que el sistema de
libertades funcione. Manifiesta “que desde la Independencia nacional, la
ideología imperante en nuestro país ha sido el Liberalismo. Nacida y
exportada de la Revolución francesa, el liberalismo ha cubierto todas y cada
una de las constituciones que ha tenido el país, aunque diferenciándose en
316Quispe Correa, Alfredo. (2006).El Ocaso de los Dogmas. Lima: Gráfica Yovera S.A. p.
138.
200
matices, sobre la responsabilidad social del Estado y su rol en la
Economía”.317
Publicó más de catorce libros, entre ellas tenemos: Constitución y defensa
nacional (1994), Fronteras Constitucionales (2001), el Estado Peruano
(2002), Los Derechos Humanos (2002), Las Garantías Constitucionales
(2003), La Constitución Peruana (2003), Estado, Constitución y Política
(2003), La Infracción Constitucional (2005), EL Ocaso de los Dogmas (2006)
y la Constitución Económica, 1ra. Edición (2003) y 2da. Edición (2007),
entre las más recientes.
3.2.11. Enrique Bernales Ballesteros: Aspectos relevantes del Derecho
Constitucional y la Ciencia Política
Enrique Bernales Ballesteros realizó sus estudios universitarios en la
Pontificia Universidad Católica del Perú. Es Doctor en Derecho por la
Universidad de Grenoble (Francia). Reconocido por su especialidad en
Derecho Constitucional, Derechos Humanos, Ciencia Política (regímenes
políticos) y Relaciones Internacionales; actualmente es Director Ejecutivo de
la Comisión Andina de Juristas, miembro de la Comisión de Estudio de las
Bases Constitucionales de la Reforma Constitucional del Perú. Ha sido
Primer vice-Presidente del Senado de la República, así como Senador de la
República desde 1980 durante tres períodos hasta 1990. Profesor de
diversas universidades peruanas y europeas, y miembro de centros de
investigación. Participó en la Asamblea Constituyente de 1978, como asesor
de las Comisiones de trabajo para redactar la Constitución de 1979. Llegó a
ser Relator Especial de la Comisión de los Derechos Humanos de las
Naciones Unidas, donde llegó a ocupar la Presidencia de este organismo.
317 Quispe Correa, Alfredo (2007). La Constitución Económica. Lima: Maxi Graphica
Impresores. 2da edición, pp. 21 y ss.
201
Bernales es uno de los más preclaros juristas del siglo XX y del presente
siglo XXI. Sus aportes a los estudios del Derecho Constitucional Peruano y
la Ciencia Política se hallan en sus obras escritas que sirven de fuente de
consulta para los hombres de derecho y personas interesadas en el
quehacer constitucional, debido a una redacción clara, sencilla y didáctica,
en las explicaciones vertidas sobre el análisis de los grandes temas del
derecho constitucional y de la ciencia política. Por ejemplo, con inusitada
brillantez, este pensador conceptúa los términos constitucionales en torno a
su utilidad, tarea compartida con Marcial Rubio en Constitución y sociedad
política. Parte desde la configuración de un Estado que responde a la
relación existente entre fuerzas sociales en pugna:
“El Estado es, en primer lugar, expresión de una relación social
particular: una relación de poder. Su esfera particular es por tanto la
política. En segundo lugar, el Estado (en tanto relación social) es la
expresión de las relaciones de fuerzas globales existentes en una
sociedad determinada. Su base material son las clases, sus
relaciones y sus conflictos. (…) El Estado que surge de esta base
material, es fundamentalmente aunque no exclusivamente, expresión
de los intereses generales de dichas clases. Son ellas las que le dan
el contenido esencial al Estado, en el marco de las relaciones de
fuerza y los conflictos existentes, con los intereses del conjunto y las
clases sometidas a la dominación de la burguesía”. 318
Sus observaciones entre las luchas sociales y los enfrentamientos entre las
clases ubicándolas en el terreno superestructural, capaz de afectar a las
diversas instituciones jurídicas son de interés, pues asegura que estas
introducen cambios en las relaciones de fuerzas presentándose en todo
texto constitucional entremezclados y subordinados elementos o aspectos
que recogen y cristalizan reivindicaciones y conquistas del bloque social
318
Rubio Correa, Marcial; Bernales Ballesteros, Enrique (1988). Constitución y Sociedad
Política p.12
202
dominado, cuya actuación y presión se definen en cada momento histórico
concreto. Empero, permanece la direccionalidad y contenidos dominantes
que definen el carácter esencial o básico de las normas constitucionales:
“Toca al análisis integral desenmarañar el tejido normativo, descubriendo
sus aspectos dominantes y sus aspectos dominados, así como la lógica
central y las lógicas subyacentes”. 319
En esta línea de reflexión es fundamental contrastar el texto constitucional
con el grado de desarrollo de la sociedad concreta en la que se pretende
aplicar. Toda Constitución conlleva más o menos explícitamente un modelo
o un proyecto político. Este deberá ser contrastado con las principales
tendencias que actúan en la sociedad a fin de determinar su carácter
esencial en relación con los procesos históricos. En otros términos, la
pretensión de principios generales que la Constitución contiene se convierte
en ejercicios reales de tales prescripciones, según la capacidad y la energía
que las clases consuman para apropiarse de tales derechos. 320
El profesor Bernales, al analizar los aspectos vinculados al proceso
constituyente que consagró la carta de 1979, precisó que la representación
constituyente en aquel entonces estaba dividida en distintos porcentajes,
pese a ello se dieron ciertos niveles de acuerdo para definir la organización
política, social y económica de la Constitución de 1979.Por ello, resultado de
un consenso democrático es esta carta política con un régimen político mixto
inclinado a la protección de los derechos fundamentales, respeto a la
propiedad privada y a un pluralismo económico con una economía social de
mercado. Sobre esta Carta, hito en la historia constitucional peruana, se
eligieron varios gobernantes de diferentes tendencias políticas e ideológicas.
Sobre ella Bernales (2012) señala: “(…) a lo largo de la década de 1980 se
plantearon algunas críticas y observaciones de carácter parcial, referidas
319
Rubio Correa, Marcial; Bernales Ballesteros, Enrique (1988). Constitución y Sociedad
Política p.15
320
Ibídem, p.15
203
principalmente al título IV, sobre estructura del Estado. En ese aspecto
llegaron a presentarse varios proyectos de reforma constitucional (…)”321.
Reformas que no llegaron a concretarse: “Esta reforma debió producirse en
el curso de esa década, lamentablemente hubo demoras burocráticas e
innecesarios purismos constitucionalistas. Tal demora no creó, sin embargo,
un clima colectivo de rechazo a la Constitución de 1979 e insurgencia
popular contra ella” (Bernales, 2012, p. 29).322
Bernales, respecto a la Constitución de 1993, señala que:
“Una Constitución sabiamente elaborada tiene que inspirarse en la
historia, apelar al conocimiento sociológico y al derecho
constitucional comparado, pero buscando en la combinación de
elementos y en la proporción que garantice el equilibrio de las
partes, que ella sea clara concisa y eficiente. Al parecer los
constituyentes se olvidaron no quisieron consultar la historia. De
haberlo hecho, probablemente hubieran trabajado con mayor
criterio de justicia y equidad el capítulo de los derechos
económicos o no se hubiera atrevido a aprobar por ejemplo la
reelección inmediata”.323
Sin duda, los Constituyentes de 1993 tampoco demostraron mucho
conocimiento sociológico y de Derecho Constitucional Comparado, porque
no se explica Bernales ¿cómo pudieron ser cometidos los errores del
desarme del Estado, al que se le privó de elementos y universales
instrumentos de supervisión y planeamiento?.324 En todo caso, asegura este
pensador que la planificación no se dio en el Perú a causa de que esta
figuraba inmersa en una Constitución de tendencia liberal como la
321Bernales Ballesteros, Enrique (2012). La Constitución de 1993. Veinte años después.
Lima: IDEMSA, p. 29.
322Ibídem, p.29.
323Ibídem, p.69.
324Ibídem, p.70
204
Constitución de 1979, signada por la hegemonía de la economía privada,
contraria por tanto a la planificación, debido a que esta solo se utiliza para
ejercer la hegemonía sobre otros Estados e implantar mecanismo de
injusticia social y económica. Sobre ella dirá en su obra La Constitución de
1993 Veinte años después:
“No puedo dejar de decir que esta Constitución, que amenaza llegar
viva a la conmemoración del Bicentenario patrio, tiene una lectura
diferente de aquella que se usaba en los tiempos de Fujimori y que
sirvió para ejercicios en los que, vaciándola de principios y de su
estructura orgánica quedaba convertida en un estropajo con el que se
afectaba sistemáticamente el estado de derecho. De algún modo la
democracia que vive el país ha permitido descubrir en estas Cartas
virtudes y modernidades institucionales que habían permanecido
ocultas o que habían sido deformadas hasta extraerle sus esencias.
Los cambios parciales han cerrado el camino de las reelecciones
presidenciales y permitido avances en materia de descentralización y
regionalización; las garantías legales a la inversión privada tienen
relación directa con el crecimiento económico del que disfruta nuestra
sociedad; el sistema de administración de justicia funciona, no muy
bien, pero sin trabas a su autonomía e independencia; en fin, el
Parlamento sigue sufriendo prolongada crisis de los Partidos Políticos
y de los improntus de su precipitada organización unicameral;
finalmente, la aplicación del control Constitucional, ha permitido una
copiosa jurisprudencia constitucional, que es indudablemente la
fuente que renueva y rejuvenece a esta Carta, que vive ahora mejor y
con más salud que en los tiempos del fujimorismo”.325
Se puede apreciar que con ideas claras y precisas, este pensador explica los
motivos de cómo esta carta política de origen antidemocrático logró vivir
325Ibídem, p. 70.
205
tanto tiempo a lo largo de veinte años de nuestra historia republicana, y aun
se sigue manteniendo en vigencia, acomodándose a los cambios sociales,
políticos y económicos, en función a mutaciones constitucionales, buscando
una adecuación basada en una interpretación enriquecedora por parte del
propio Tribunal Constitucional quien ha precisado los alcances de la propia
Constitución en materia económica, medio ambiente, social, cultural y entre
otros aspectos relevantes a su desarrollo constitucional, lo cual ha permitido
integrarse a la sociedad, basándose en principios democráticos de respeto a
los derechos fundamentales y al Estado Constitucional de Derecho.
De otra parte, asevera que el objetivo central del gobierno de Fujimori fue
incorporar los objetivos políticos de concentración autoritaria del poder al
nuevo texto constitucional y como marco jurídico el proyecto político-militar
de reestructuración autoritaria del Estado y de la sociedad. En ese sentido,
Bernales (2012) aclara que:
“(…) básicamente se buscó asegurar la inclusión en la Carta de los
siguientes elementos: la relativización y flexibilización de los derechos
económicos y sociales; el debilitamiento del Estado en cuanto a su
participación de la actividad productiva; el giro de la economía hacia
una opción neoliberal constitucionalmente protegida. Y en lo político,
la reelección presidencial inmediata; el fortalecimiento absoluto de los
poderes presidenciales; la minimización del Parlamento; el
debilitamiento constitucional de los partidos políticos y la liquidación
de la descentralización”.326
Todos estos elementos lo encontramos en la Constitución de 1993, tratando
de engranarse en un modelo concentrador de poder.327 Para Bernales esta
no es una Constitución desprovista de ideología, pues su fuente de
inspiración es el neoliberalismo, corriente que ha adquirido gran fuerza y
326Ibídem, p. 43.
327Ibídem, pp. 71 y ss.
206
expansión en el mundo globalizado al término de la guerra fría, que es la
tendencia actual que caracteriza a las relaciones internacionales.
Puede notarse que las críticas a la Constitución de 1993, se dirigen a
demostrar la actual Carta no registra ninguna innovación progresista al
régimen político, y que por el contrario, rompe los más elementales criterios
de equilibrio de poderes, configurándose entonces un anti-modelo: el
cesarismo presidencial, que también es conocido por la doctrina como la
dictadura presidencial,328 la cual no es una invención creada por la doctrina,
sino es una corriente principalmente latinoamericana a través del cual el
presidencialismo busca crear un instrumento aniquilador del Estado
Constitucional y Democrático de Derecho.
De otra parte, en su destacada labor profesional, Bernales sobresale en el
Derecho Constitucional y en la Ciencia Política, con los aspectos relevantes
que emergen en su trabajo como en El derecho de observar leyes en la
Constitución de 1933 (1965, publicado en 1971), el Parlamento en el Perú,
Análisis político-jurídico. Tema: la estructura del parlamento (1970), Análisis
Comparado de la Constitución de 1993 (1995), y su última obra denominada
La Constitución de 1993 Veinte años después (2013), que trata aspectos
vinculados a la problemática de la aplicación de la Carta de 1993 enfocados
en la protección a los derechos fundamentales. Finalmente, como señalaba
Basadre, estas obras contienen una severa crítica al Poder Legislativo en su
concepción y en su funcionamiento.
3.2.12. Pensamiento constitucional y obra de Marcial Rubio Correa
Marcial Rubio Correa nació en Lima el 28 de setiembre de 1948, cursó
estudios primarios y secundarios en el Colegio de la Inmaculada de Lima.
Estudió Derecho en la Pontificia Universidad Católica del Perú, donde obtuvo
328Ibídem, p. 72.
207
el Grado de Magister en Derecho Civil (1989) y el doctorado en Derecho
Constitucional (1997). Realizó investigaciones de Postgrado en el Institute of
Development Studies de la University of Sussex (Inglaterra), entre 1974
y1975. Fue Subdirector y Presidente del Centro de Estudios y Promoción del
Desarrollo (DESCO), director de la revista “Que hacer” editada por DESCO,
y docente en la Pontificia Universidad Católica del Perú, donde llegó a ser
profesor principal del Departamento Académico de Derecho, y poco después
Jefe. En el año 1980 incursionó en la Política siendo elegido Regidor de la
Municipalidad Metropolitana de Lima.
El 25 de noviembre del año 2000 fue nombrado Ministro de Educación
durante el gobierno de transición de don Valentín Paniagua. En el año 2004
fue elegido Vicerrector administrativo de la Pontificia Universidad Católica
del Perú, donde también ejerció como Vicerrector Académico, para luego ser
nombrado en el año 2009 como Rector de la Pontificia Universidad Católica
del Perú. Actualmente, es miembro del Instituto Iberoamericano de Derecho
Constitucional y miembro Numero de la Academia Peruana de Derecho.
El pensamiento constitucional del Doctor Marcial Rubio Correa se refleja en
su obra inicial de Derecho Constitucional, en coautoría con el profesor
Enrique Bernales, Constitución y Sociedad Política, luego en su magna obra
denominada La Constitución Política del Perú de 1993, 6 tomos, obra que
fue materia de su tesis para optar el Grado de Doctor en Derecho
Constitucional en la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Al referirse al estudio y al análisis jurídico de la Constitución, observa:
“El estudio de una Constitución no puede quedarse en el plano del
análisis político global; es necesario que este sea desarrollado y
enriquecido con el estudio de los aspectos propiamente jurídicos. La
experiencia constitucional ha permitido recoger una serie de
conceptos, sistemas y técnicas legislativas que requieren ser
208
profundizados para analizar un texto constitucional. (…) la elaboración
de una Constitución técnicamente deficiente estaría expresado a su
nivel, la fragilidad de las instituciones de la democracia representativa
y, detrás de ello la incapacidad hegemónica de las clases dominantes
que muestran así la imposibilidad de establecer una forma de
organización política que obtenga el consenso necesario y la
estabilidad política consecuente”.329
Para Rubio (1988) la Constitución no se aplica en su integridad y muchas
veces es negada en la práctica diaria del poder ejercida por los gobiernos.
Por ello, asevera:
“Para el tratamiento de estas cuestiones, el análisis constitucional ha
recurrido a instrumentos conceptuales tales como las mutaciones
constitucionales, vigencias constitucionales, que en definitiva aluden a
una cuestión central: el contraste entre la Constitución real y la
Constitución formal. En todo Estado se producen vigencias
constitucionales que no se ajustan a los textos formales y que
constituyen normas obligatorias o generalmente aceptadas por la
sociedad derogando «de hecho» el texto constitucional. Constituyen,
en realidad, mutaciones del texto formal de la Constitución y en la
medida que su importancia se acreciente, se va pasando sensible o
insensiblemente, de una Constitución formal (la escrita) a una
Constitución real: conjunto de vigencias y mutaciones que se dan en
la práctica pero que no se encuentran formalizadas en el texto”.330
Este procedimiento llamado mutación constitucional, ha sido utilizado con
mayor frecuencia por el propio Tribunal Constitucional Peruano, en sendas
sentencias sobre todo en el último decenio del siglo XXI, donde este órgano
329Rubio Correa, Marcial; Bernales Ballesteros, Enrique (1988). Constitución y Sociedad
Política, p.15-16.
330Ibídem, p. 17.
209
jurisdiccional ha extendido su práctica en la interpretación de la norma
fundamental. La interpretación constitucional es concretización.
Al analizar los derechos constitucionales manifiesta:
“En nuestro medio se ha tenido a considerar los derechos
constitucionales no como producto del proceso histórico, sino como
una materia susceptible de copiarse de textos constitucionales
extranjeros. Ello tiene graves consecuencias porque la normatividad
jurídica no es sino la mejor manera de ordenar determinar conductas
de toda sociedad. En ese sentido, dos sociedades con distintos
características culturales, distinta organización, historia y modo de
vida, requerirán maneras distintas de elaborar la ley”.331
Con ello, Rubio pone en claro que en el Perú la democracia liberal carece de
observancia y no se cuenta con una organización social y política capaz de
exigir su cumplimiento, lo que ha permitido el ejercicio arbitrario del poder.
Por tanto, pese a que muchas de nuestras constituciones en lo que va del
Siglo XX han tenido normas jurídicas de aseguramiento de derechos, como
la Constitución de 1920 y la de 1933, los gobiernos de turno han hecho caso
omiso a tales mandatos constitucionales, so pretexto de salvaguardar el
Orden Público y la Seguridad Nacional, como fue el caso de los gobiernos
de Leguía y Oscar R. Benavides.
Marcial Rubio (1999)332 al referirse a la interpretación constitucional señala
que la jurisprudencia en materia constitucional es importante por las
siguientes razones: a) es una forma de volver concretas las normas
constitucionales al aplicarlas a la realidad (resolución de conflictos reales);
b) la jurisprudencia actualiza los significados constitucionales en función de
331Ibídem, p .21.
332Rubio Correa, Marcial. (1999). Estudios de la Constitución de 1993. Lima: PUCP, Fondo
Editorial. Tomo I, p.56 y ss.
210
las nuevas realidades; c) las sentencias que contienen principios generales
funcionan como precedentes vinculantes en el Perú; y d) las resoluciones
contienen dentro de sus fundamentos los principios y conceptos que el ente
que administra justicia considera pertinente aplicar. La jurisprudencia
constitucional resulta trascendental en el proceso interpretativo de la norma
constitucional y la jurisprudencia constitucional no es menos importante que
la judicial.
Frente a las novedosas instituciones insertadas en la Constitución de 1993,
el Derecho Comparado permite comprender su utilidad y alcances. Rubio
confirma la importancia del Derecho Comparado o el método comparativo
como una herramienta indispensable en el análisis constitucional:
“El método comparativo estudia diversas maneras de regular los
mismos fenómenos en la intención de entender los cambios las
modificaciones sucesivas las ventajas y desventajas de cada sistema.
Y añade que el Derecho Comparado puede hacerse en el plano de las
grandes generalidades de cada uno de los dos sistemas o en planos
concretos. Los dos mecanismos son útiles y tienen ventajas y
desventajas (…). El Derecho comparado no requiere una
investigación de realidad muy profunda cuando relaciona normas o
pequeños grupos normativos entre sí. La comparación de los textos y
las opiniones de los comentaristas pueden colaborar a aclarar ciertas
dudas o a precisar conceptos. Evidentemente, el comparativismo en
planos globales requiere un trabajo profundo en la realidad jurídica de
cada uno de los Estados que son comparados entre sí”. 333
Y en cuanto al Tribunal Constitucional y la interpretación sobre los
dispositivos, Rubio se refiere a los tipos de sentencia que emite el tribunal
333Ibídem, p.62 y ss.
211
constitucional: 334 a) Sentencias interpretativas, que elige la interpretación
constitucional de un dispositivo y la establece como obligatoria, señalando
que las otras interpretaciones son inconstitucionales y que, en cada caso de
aplicarse, se declarará la inconstitucionalidad en la aplicación de la norma
mediante el control difuso; una sentencia interpretativa puede ser estimatoria
o desestimatoria, así como extensiva o restrictiva, y se emite para evitar
vacíos y lagunas en las disposiciones legislativas;335 b) Sentencias aditivas,
que declaran inconstitucional la omisión de una norma dentro de un
dispositivo legal: este debía contener la regla pero ella no fue establecida,
por lo que se corrige constitucionalmente la norma de rango inferior, el
Tribunal Constitucional no es legislador sino intérprete de la Constitución
como lo señala expresamente (…); 336 c) Sentencias sustitutivas que
declaran inconstitucional una parte de un dispositivo y que sustituye esa
norma con otra diferente que enmienda el problema y es compatible con la
Constitución, reconstruyendo el dispositivo existente; d) sentencias
exhortativas que contienen una declaración de incompatibilidad entre norma
inferior y la Constitución, de manera que el Tribunal Constitucional requiere
al órgano competente para que, dentro de un lapso razonable, haga las
modificaciones legislativas correspondientes, las cuales de no realizarse y
un proceso en relación con el tema llegase a conocimiento del Tribunal, el
Tribunal ejercerá el control difuso sobre la materia de dicho proceso; y e)
sentencias estipulativas, que exponen los conceptos, alcances y efectos de
la sentencia, de manera que, más adelante, no se tenga que volver a
explicarlos”, 337 con lo que contribuye a definir instituciones, conceptos,
principios.
Este insigne maestro, a lo largo de su vida académica, ha publicado una
vasta lista de libros de su especialidad, en materia civil y constitucional, entre
334 Rubio Correa, Marcial. (2005). La Interpretación de la Constitución Según el Tribunal
Constitucional. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, pp. 400-416.
335Ibídem, p, 406.
336Ibídem, p. 410.
337Ibídem, p. 416.
212
ellas se destaca la obra Constitución y Sociedad Política en coautoría con el
profesor Enrique Bernales Ballesteros, obra que ha servido a varias
generaciones de abogados, jueces y estudiosos del derecho como fuente
fundamental de consulta respecto al análisis de la Constitución de 1979,
principalmente en un tiempo en el cual existía poca bibliografía especializada
en materia constitucional.
Entre sus obras podemos mencionar: La interpretación de la Constitución
según el Tribunal Constitucional (2005), Para Conocer la Constitución de
1993, El Sistema Jurídico. Introducción al Derecho, La Constitucionalización
de los Derechos en el Perú en el siglo XIX, El Título Preliminar del Código
Civil, El Ser Humano como Persona Natural, Error e Ignorancia, El Saber
Jurídico sobre la Ignorancia Humana, Prescripción y Caducidad, La extinción
de Acciones y Derechos en el Código Civil, Estudio de la Constitución
Política de 1993, Lima: PUCP, 6 tomos.
3.2.13. El pensamiento constitucional y obra de César Rodrigo Landa
Arroyo.
Cesar Rodrigo Landa Arroyo nació en Lima el 15 de Junio de 1958. Estudió
Derecho en la Pontificia Universidad Católica del Perú, graduándose de
Abogado en 1984. Doctor en Derecho por la Universidad Alcalá de Henares,
Madrid (1987), con la mención máxima de apto cum laude. Realizó su
postdoctorado en Derecho (1998) en Bayreuth Universität y Max-Planck
Institut Für ausländisches offentliches Recht und Völkerrecht (MPI), y un
Master en Administración Pública (1986) en el Instituto Nacional de
Administración Pública en convenio con la Universidad Alcalá de Henares,
Madrid, España (revalidado por el Grado de Magíster en Derecho, PUCP,
noviembre, 1989).
213
En el año 2001 fue miembro de la Comisión de Estudio de las Bases de la
Reforma Constitucional, creada por el gobierno democrático transitorio del
ex Presidente Valentín Paniagua; y en el año 2002, fue designado como
miembro del Comité Jurídico Asesor de la Comisión de Constitución del
Congreso de la República, encargada de la reforma constitucional. Es
profesor de Derecho Constitucional en la Pontificia Universidad Católica del
Perú y en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Decano de la
Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (2012) y
ponente en diversos Congresos nacionales e internacionales sobre
diferentes temas constitucionales.
Landa Arroyo desarrolló una línea de investigación vinculada al Derecho
Procesal Constitucional, preferentemente el peruano, con énfasis en la
Jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre Derechos Fundamentales y
Procesos Constitucionales, a partir de la dación del nuevo Código Procesal
Constitucional, enriqueciendo la doctrina procesal constitucional. Es de notar
su acercamiento a la teoría de la interpretación constitucional, sobre el cual
observa: “la interpretación constitucional se convierte en un problema
jurídico del derecho constitucional contemporáneo. Lo cual se afirma con la
judicialización de la Constitución a través de los Tribunales Constitucionales,
en tanto se convierten en los supremos intérpretes de la Constitución”,
proceso que ha puesto en movimiento a las corrientes iusfilosóficas, a la
Teoría del Derecho, y a la Jurisprudencia de los tribunales constitucionales y
a la dogmática constitucional, 338 mientras como dinámica ha llevado a la
construcción de una teoría propia de la interpretación constitucional, debido
a la demanda social y a las respuestas, sobre todo de la jurisdicción
constitucional en torno a los derechos fundamentales.
339
338Landa Arroyo, César. (2003) Teoría del Derecho Procesal Constitucional. Lima: Editorial
Palestra, p. 220
339Ibídem, p. 482.
214
Explica, de este modo, que basta señalar que en el constitucionalismo
clásico no existía como problema la interpretación constitucional, en tanto,
por un lado, los derechos y garantías de la Constitución se realizaban en el
marco del Código Civil y el Código Penal, mediante las técnicas de
interpretación del Derecho Privado, que fueron asumidas como la teoría
general de la interpretación, a través de la hermenéutica jurídica. La parte
orgánica de la Constitución era un asunto político no interpretable
jurídicamente. En general, no era una necesidad jurídica interpretar la
Constitución, dado el carácter y la comprensión fundamentalmente política
de la norma suprema.340 Por tales razones, la interpretación se convierte en
un tema de interés constitucional, solo cuando la propia norma suprema se
transforma en norma exigible, directamente, por los ciudadanos. Esto
sucede a partir de dos procesos sucesivos:341 a) cuando la Constitución se
legitima como norma jurídica suprema con carácter vinculante para los
ciudadanos y para los poderes públicos; y b) cuando los derechos públicos
subjetivos del Estado liberal se transforman en derechos fundamentales e
incorporan valores, principios constitucionales y derechos socioeconómicos
en el Estado Social de Derecho, a partir de la segunda postguerra. Este
último hecho obligó a jueces, tribunales, y a la dogmática constitucional, a
proveer de técnicas y método de interpretación para dar respuestas a las
lagunas y demandas de aplicación directa de la Constitución. 342
Como es natural, Landa (2003) propone que la interpretación constitucional
requiere de sus propias técnicas y métodos de interpretación: Interpretación
hermenéutica, interpretación tópica, interpretación institucional e
interpretación alternativa. La interpretación hermenéutica considera que la
Constitución está subordinada a las reglas de interpretación válidas para las
leyes: “Con esto la Constitución se hace patente en su sentido y es
controlable en su ejecución. Su estabilidad se obtiene de los límites que
340Ibídem, p. 482
341Ibídem, p. 483 y ss.
342Ibídem, p. 484.
215
prevé las dificultades de su modificación que ha trazado la ley a través de su
objeto”. 343 A partir de la praxis se ha intentado replantear algunas bases de
la teoría de la interpretación hermenéutica. Pese a ello, dado que la
hermenéutica está afincada en un concepto de conocimiento normativo,
resulta insuficiente como método de interpretación constitucional, en la
medida que la existencia que la Constitución se debe a la realidad social;
más aún, si se toma en consideración que las Constituciones de la
postguerra tienen una importancia iusnaturalista, antipositivista. 344
Por su parte, la interpretación tópica es un método abierto de razonamiento
concreto orientado a la interpretación de un problema a resolver y a los
lugares comunes o topoi que convergen en los procesos de interpretación
jurídicos.345 En este método, la interpretación utiliza el contenido normativo y
el sistema dogmático constitucionales, sólo como puntos de vista para la
solución del caso a interpretar, 346 planteándose la necesidad de la pre
comprensión del problema y la pre comprensión de la norma constitucional.
No obstante la validez de la pre comprensión no se encuentra en sí misma,
sino en función de la aplicación a cada caso concreto, precisándose además
que “la pre comprensión del intérprete debe insertarse dentro del consenso
social, en el cual se ubica el sujeto, el problema y la norma constitucional a
interpretar”. 347 Por ello, no se postula sólo un catálogo de tópicos o de
premisas de uso en la interpretación, pues resulta insuficiente, sino que es
necesaria su inmersión social.
La interpretación institucional parte de concebir a la Constitución como un
material normativo que debe ser trabajado sin desconocer el material
sociológico de la realidad. Precisamente lo que no aparece de forma clara
como contenido de la Constitución es lo que debe ser determinado mediante
343Ibídem, p. 485 y ss.
344Ibídem, p. 486.
345Ibídem, p. 488 y ss.
346Ibídem, p. 489.
347Ibídem, p. 490.
216
la incorporación de la realidad de cuya ordenación se trata.348 Para ello, es
necesario empezar por la pre comprensión del problema mediante pasos: 1º)
Busca ubicar al sujeto y al objeto de la interpretación en una relación
dialéctica de conciencia subjetiva del intérprete y objetiva del problema, y 2º)
se pasa a la elaboración de un programa normativo y su ámbito normativo.
En tanto que, la interpretación alternativa se caracteriza por fundarse en la
realidad social, en la medida que la Constitución es concebida como
expresión jurídica del proceso de integración estatal, que reside en el
desarrollo dinámico de la sociedad, por lo que es necesario distinguir entre
la Constitución formal entendida como texto normativo y la Constitución
material, como expresión de los reales operadores del poder, la norma
jurídica constitucional a interpretar no es más que la expresión de la
normalidad constitucional. 349
Cuando Landa se refiere a la posición del Tribunal Constitucional en el
Sistema de Control y Balance de Poderes, resalta la necesidad de este en
reforzar un espacio propio de competencias, como árbitro final de resolución
de conflictos constitucionales, no dentro del originario modelo de división de
poderes, sino dentro del moderno modelo de control y balances de poderes-
check and balances, 350 que requiere del reajuste permanente de las
relaciones entre el Tribunal Constitucional y los Poderes Públicos, tarea que
no es pacífica, puesto que pone en tensión las relaciones entre el Derecho y
la Política. A esta institución corresponden grandes competencias y, por
ende, grandes decisiones, pues es un tribunal social, que expresa un pacto
social vivo. Por ese motivo, se sostiene que el Tribunal Constitucional puede
ser entendido no solo como un órgano jurisdiccional, sino también como un
órgano constitucional y un poder político.
351
348Ibídem, p.235.
349Ibídem, p. 242.
350Landa Arroyo, César (2011). Organización y funcionamiento del Tribunal Constitucional
Entre el Derecho y la Política. Lima: Editorial Palestra, p.66.
351Landa Arroyo, César (2011). Ob.Cit.,p 67.
217
El pensamiento del profesor Landa Arroyo, fue de gran aporte para el país
mediante sus estudios en el derecho procesal constitucional, desarrollando
esta disciplina joven, y expresando su contribución en la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional y su doctrina constitucional, haciéndolo infaltable en
la literatura procesal constitucional peruana. Como autor de diferentes obras
de derecho constitucional, se cuentan: Derecho Político del gobierno y de la
oposición democrática (1990), Tribunal Constitucional y Estado Democrático
(1999), Constitución Política del Perú de 1993. Sumilla, reformas
constitucionales, índice analítico (2002), en coautoría con A. Velazco,
coeditor con Julio Faundez de Desafíos Constitucionales Contemporáneos
(1996); y colaborador en el Diccionario Electoral (CAPEL, 2000); Teoría del
Derecho Procesal Constitucional (2003); Estudios de Derecho Procesal
Constitucional (2006); Constitución y Fuentes del Derecho (2006); Los
Procesos Constitucionales en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional
(2010); Los Derechos Fundamentales en la Jurisprudencia del Tribunal
Constitucional (2010); Organización y Funcionamiento del Tribunal
Constitucional (2013); entre otras.
3.3. La Pontificia Universidad Católica del Perú y su aporte a
los estudios y desarrollo del Derecho Constitucional del
Siglo XX.
La Pontificia Universidad Católica del Perú se destacó como baluarte
fundamental en los estudios y desarrollo del derecho constitucional
contemporáneo. Llamada a convertirse en un centro de investigación
científica, forjadora de generaciones y pléyade de juristas, su aporte en las
ciencias jurídicas en el siglo XX fue de vital importancia. La escuela de
Derecho Constitucional, gestada por la universidad, muestra un singular
impulso a partir de la década del ochenta gracias a Domingo García
Belaunde, quien encontró en la obra de Germán Bidart Campos como en su
participación en los Congresos Nacionales de Derecho Constitucional, y en
218
el dictado de cursos, conferencias y coloquios, una fuente permanente de
inspiración para el desarrollo de un Derecho Constitucional humanista.352
El Profesor Bidart cultivó la escuela del trialismo jurídico, influenciado por el
gran jurista alemán Werner Goldsmit y el iusfilósofo Carlos Cossio a través
de su teoría egológica del derecho, e incorporando sus principios al estudio
del Derecho Constitucional, lo que le sirvió para desarrollar un camino propio
para el Derecho Constitucional, apartándose de la escuela de la exégesis del
derecho en la medida en que el positivismo y el actual neopositivismo
jurídico terminan por convertir a la Constitución en una “hoja de papel”. 353 Es
en el marco del enfoque del trialismo jurídico, impulsada también por otro
gran jurista como Miguel Reale, que el profesor Bidart buscó incorporar los
preceptos constitucionales en la dinámica social, sobre la base de la
justicia.354
Vale aclarar que el humanismo jurídico y el trialismo jurídico se cultivaron
también en profesores españoles de derecho constitucional como el maestro
Pablo Lucas Verdú, Manuel García Pelayo, Pedro de Vega, Francisco
Fernández Segado y Alvaro Gil Robles. Entre los juristas mexicanos
destacan Héctor Fix Zamudio, Ignacio Burgoa, Jorge Carpizo, Diego
Valadés. Entre los argentinos emergen figuras representativas en materia
constitucional como Néstor Pedro Sagües, Jorge Reinaldo Vanossi; en
Colombia, Carlos Restrepo Piedrahita, Luis Carlos Sáchica y Ernesto Rey
Cantor; en Perú, Domingo García Belaunde, Marcial Rubio Correa y Enrique
Bernales Ballesteros; en Venezuela, Carlos Manuel Ayala Corao. En
Guatemala, destaca Jorge Mario García Laguardia. Todos ellos
contribuyeron no solo con su producción bibliográfica especializada sino con
la difusión de esta temática en Derecho Constitucional desde la cátedra o en
352Landa Arroyo, César. Documentos: Presentación a cargo del Coordinador del Área de
Derecho Constitucional del Departamento Académico de Derecho. La trascendencia de un
acto académico de colación de Profesor Honoris Causa del Doctor German Bidart Campos.
En: Pensamiento Constitucional, Año VII N° 7., p. 601.
353
Ibídem, p. 602.
354
Ibídem, p. 603.
219
conferencias y congresos. La mayoría de constitucionalistas peruanos
recibió influencia española, en especial el maestro Pablo Lucas Verdú,
discípulo de ese otro gran maestro Enrique Tierno Galván.
Toda la doctrina constitucional peruana en el siglo XX, gira en torno al
reconocimiento de la Constitución como símbolo político integrador, “la
pretensión de una ordenación racional de convivencia”, la esperanza de
supervivencia del Derecho Constitucional sobre los deseos absolutistas del
Derecho Administrativo y un férreo respeto a los valores democráticos del
Estado Constitucional de Derecho. Sobre la base del humanismo jurídico se
fue edificando la doctrina constitucional peruana, imbuida por el carácter
vinculante de la Constitución Política y el reconocimiento e incorporación en
su plexo normativo de los derechos fundamentales, con una doctrina profusa
y acorde con las convicciones éticas desarrolladas por los juristas de la
Pontificia Universidad Católica del Perú. La Teoría Tridimensional del
Derecho Constitucional sobre el positivismo jurídico guarda muchos puntos
en común con la teoría institucional del Derecho Constitucional establecida
embrionariamente por Maurice Hauriou, Santi Romano, Georges Renard en
el período de entreguerras mundiales, en tanto superación del viejo
positivismo jurídico de la escuela de la exégesis dominante en el siglo
XIX.355
De esta manera, el trialismo jurídico alcanzó su máxima expresión en la
etapa de la segunda postguerra mundial, cuando la Constitución se convierte
en la norma política y suprema vinculante directamente a todos los
ciudadanos.356 Es por ello que, muchos de los profesores de la Pontificia
Universidad Católica, formados con postgrados en Francia, España,
Alemania, se orientan a una nueva escuela de pensamiento constitucional,
vinculados al humanismo jurídico de tipo liberal y cristiano, sobre la base de
una Constitución material.
355Ibídem, p. 603.
356Ibídem, p. 603.
220
Por otro lado, en materia bibliográfica, en cuanto a manuales de lectura
sobre Derecho Constitucional General, la Pontificia Universidad Católica del
Perú, a través de su Fondo Editorial en el año de 1986, elabora el texto
denominado Derecho Constitucional General en dos volúmenes, cuyos
autores son: Carlos Blancas Bustamante, César Landa Arroyo y Marcial
Rubio Correa. Este texto de gran valía para los estudios del Derecho
Constitucional General fue utilizado como manual de consulta para los
alumnos y estudiosos de esta disciplina. Es a raíz de ello que comienza el
interés por el estudio del Derecho Constitucional y la Ciencia Política, debido
a la escasa producción bibliográfica en esta área del derecho. Mientras, por
parte de los profesores Rubio y Bernales, la obra denominada Constitución y
Sociedad Política, editorial mesa redonda, publicada en el año de 1980,
sirvió de derrotero y soporte para los estudios constitucionales peruanos
que, a través de un lenguaje claro y sencillo, analizan las diferentes
instituciones constitucionales y la Carta Política de 1979, en cuya
metodología de trabajo se comparte un análisis comparativo y doctrinal de
las Constituciones.
Si bien, causa inmediata de esta explosión constitucional fue el retorno del
país a la vida democrática a partir de 1980 y es de mérito lo producido
intelectualmente, el basamento teórico de la nueva generación de estudiosos
de la Constitución requiere un universo de conocimientos constitucionales
más amplio en la actualidad. El orden político del país y del mundo
contemporáneo en la última década evidencia la necesidad de reestructurar
los viejos sistemas constitucionales a la nueva realidad ideológica y política
de las instituciones democráticas, lo que sin duda es un reto para los nuevos
gobiernos en consolidar regímenes constitucionales para instaurar un
sistema de libertad e igualdad, así como desterrar los vestigios de la
221
autocracia política. 357 Por esta razón, los profesores de Derecho
Constitucional más destacados de la Pontificia Universidad Católica del
Perú, durante la década del ochenta, emprendieron la tarea de desarrollar
los estudios del derecho constitucional mediante sus publicaciones, ensayos
y artículos científicos, construyendo con ello la democracia constitucional en
el Perú. Los más destacados constitucionalistas de esta década son:
Enrique Bernales Ballesteros, Carlos Blancas Bustamante, Marcial Rubio
Correa, Cesar Landa Arroyo, Domingo García Belaunde, Samuel Abad
Yupanqui, Aníbal Quiroga León, entre otros.
Entre sus aportes en los estudios del derecho constitucional y su ulterior
desarrollo a partir de la jurisprudencia constitucional, se encuentra el llamado
Método de casos aplicado a la enseñanza del Derecho Constitucional que
cobró realce no solo en el Perú sino en todo Latinoamérica. El Método de
Casos Jurisprudenciales (Case method) es un método de enseñanza activa
creado en la Escuela de Derecho de Harvard por el profesor Christopher
Columbus Langdell en 1870, con amplia aceptación dentro de la educación
jurídica norteamericana. Con él suele estudiarse las sentencias de los
tribunales sobre asuntos de la más variada índole extrayendo con un
razonamiento inductivo la comprensión de los principales campos o
clasificaciones en el derecho y sus reglas generales o principios.358 Los
maestros de la Universidad Católica se perfeccionaron en este tipo de
estudio de análisis de casos en un post grado en la Universidad de Harvard
y, al retornar al Perú, las clases se impartieron con este nuevo método de
357 Blancas Bustamante, Carlos; L anda Arroyo, César y Rubio Correa, Marcial (1992)
Derecho Constitucional General. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú Fondo
Editorial., 3ra edición, p.13.
358
El Método de Casos se basó en el estudio de los principios del Derecho, por inducción
desde las reales situaciones legales (casos), permitiendo superar la visión más
conservadora de los profesores que apoyaban una formulación abstracta del derecho, pues
a partir de la lectura de casos relevantes se inducían las reglas generales. Este método es
propio de los sistemas angloamericanos, pero no es privativo de ellos. Pueden existir dos
supuestos: a) casos reales terminados con sentencias, por el cual se entrega al alumno el
razonamiento ya hecho y la solución de la controversia; y b) asuntos o problemas
hipotéticos elaborados por el profesor, en el cual el estudiante se enfrenta a la necesidad de
efectuar dicho razonamiento.
222
estudio de análisis jurisprudencial, contribuyendo al desarrollo del Derecho
Constitucional, particularmente la Ciencia de Derecho Procesal
Constitucional, en las diferentes Facultades de Derecho del país. Así cambió
la enseñanza legal en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad
Católica del Perú, mientras otras universidades continuaban con el modelo
continental europeo de modelo tradicional con visión vertical de la clase, en
la cual el profesor ocupaba un lugar central activo y los estudiantes
realizaban el seguimiento de la clase en un rol pasivo de escasa
participación. Pese a la resistencia al nuevo método, este se mantuvo por
décadas en el ámbito académico de las Facultades de Derecho del país y
Latinoamérica desde su aparición. 359 Rompiendo los esquemas
tradicionales, realizando críticas, aplicando esquemas y conceptos teóricos a
los casos judiciales y a las nuevas realidades que debe enfrentar la
sociedad, esta universidad hizo frente a los constantes desafíos de los
cambios científicos y tecnológicos de la época.
La conciliación del derecho constitucional con el cambio histórico es también
uno de los tantos aportes dados por esta universidad, producido también en
la década del ochenta con la instalación de la Asamblea Constituyente de
1978. El objeto material de la disciplina fue el régimen constitucional
peruano, establecido por la Constitución de 1979, y su objeto formal, un
método abierto a la realidad social, política y a los valores emanados de ella.
En ello, fueron de aporte en ideas y teorías para la respectiva elaboración,
los profesores Enrique Bernales Ballesteros y Domingo García Belaunde,
quienes participaron en el seno de la Asamblea Constituyente como
asesores y docentes. El dinamismo concebido por la democracia que afirma
la Constitución, proclamó como objetivo el establecimiento de una sociedad
democrática avanzada. Por lo tanto, se entiende como señala Bobbio que,
“para un régimen democrático estar en transformación es natural; la
359
Es de notar que la Universidad Católica fue la primera en promover un nuevo modelo
educativo y nuevas estrategias educativas en todos los niveles educativos del país, en un
ambiente de críticas muy sonadas a la enseñanza tradicional.
223
democracia es dinámica, el despotismo es estático y siempre igual así
mismo” (Bobblio, citado por Tajadura, 2001, p. 103).360
Frente a los condicionamientos políticos, sociales, económicos y culturales,
registrados con rapidez y por los cuales el Derecho Constitucional requiere
de nutrir la formación de profesionales capaces de asumir esos cambios y de
interpretar textos constitucionales, la Universidad Católica creó la Maestría
en Derecho Constitucional en 1990, impartiéndose desde aquel mismo año.
Es la más antigua de la especialidad en América Latina. Con ella, se
fortaleció la formación de especialistas en derecho constitucional, a cuya
exigencia se planteó como objetivo brindar una formación que permita
profundizar los estudios de derecho constitucional con el estudio de las
principales instituciones del derecho constitucional, sus nuevas tendencias y
desarrollo más reciente, en especial sobre derechos fundamentales, derecho
procesal constitucional, interpretación constitucional, régimen político e
historia constitucional del Perú. De tal forma que los especialistas egresados
de ella puedan desempeñarse como docentes universitarios, investigadores,
magistrados o asesores, y consultores en instituciones públicas y privadas.
3.4 Interpretación y aplicación de la Constitución del Siglo
XX
La interpretación constitucional es concretización, y es precisamente, lo que
no aparece de forma clara en el contenido de la Constitución durante el siglo
XX. A decir de Konrad Hesse (2011), el contenido constitucional debe ser
determinado mediante la incorporación de la realidad de cuya ordenación se
trata, 361 es de carácter creativa y actualizada. 362 En ese sentido, los
intérpretes de la Constitución juegan un rol fundamental en el proceso
360 Tajadura Tejada, Javier. (2001). El Derecho Constitucional y su Enseñanza. Lima: Grijley,
p.103.
361Hesse, Konrad (2011) Escritos de Derecho Constitucional. Madrid: Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales. p. 63.
362Ibídem, p. 57.
224
interpretativo, en el cual la Constitución es una norma viva de adaptación de
los preceptos constitucionales a la realidad social, política, económica de
una nación. Este proceso interpretativo se realiza por una pluralidad de
intérpretes, como señala Habërle (2005) en la sociedad abierta de los
intérpretes de la Constitución:
“(…) quien “vive” la norma, también interpreta. Toda actualización de
la Constitución (por cualquiera) es, cuando menos, un pedazo de
interpretación constitucional anticipada. Tradicionalmente se entiende
por “interpretación” una actividad que está encaminada consiente e
intencionalmente, a la comprensión y explicación de una norma (un
texto). (…) Sin embargo, un examen realista del surgimiento de la
interpretación constitucional puede requerir un concepto de
interpretación más amplio, para el cual los ciudadanos y los grupos,
los órganos del Estado y la opinión pública (Öffentlichkeit), son
“fuerzas productivas de la interpretación”, es decir intérpretes de la
Constitución en sentido amplio. Estos intérpretes actúan al menos
como “intérpretes previos” (“Vorinterpreten”); la responsabilidad
permanece en la jurisdicción constitucional como intérprete de “última
instancia” (a reserva de la fuerza normativa de los votos de minoría).
Si se quiere, se trata de la democratización de la interpretación
constitucional, en la medida en que la teoría de la interpretación tenga
que obtener respaldo en la teoría democrática y viceversa. No hay
interpretación de la Constitución sin los ciudadanos activos y los
poderes públicos citados” (Häberle, 2005, pp. 150-151).363
Por tanto, el rol que cumplen los intérpretes de la Constitución en una
sociedad democrática es fundamental, pues en sentido amplio y estricto,
este no solo se realiza donde ella se encuentra institucionalizada, sino que
puede tratarse de grupos sociales, representantes de los trabajadores y
363Häberle, Peter (2005) El Estado Constitucional. Lima: Pontificia Universidad Católica del
Perú Fondo Editorial. p.150-151.
225
empresarios, los protagonistas de la acción política; surgiendo en su seno
los expertos e interesados provenientes de la sociedad pluralista que se
convierten en intérpretes de derecho estatal.364
En el Perú del siglo XX, la sociedad civil cobró importancia en este proceso
de interpretación de la Constitución, acompañada de los clamores sociales y
reivindicaciones de derechos a favor de la clase trabajadora y movimientos
indigenistas en pro de la defensa de los derechos de los indios. En forma
recurrente, durante el período que se inicia a mediados de 1920 y dura hasta
la década del 80, se buscó la justicia ordinaria de quien interpreta y aplica la
Constitución. En tanto que, a partir del 80 hacia adelante, ingresa la
jurisdicción o justicia constitucional que logra uniformizar los criterios
interpretativos sobre la norma fundamental. No obstante, este proceso
interpretativo es realizado por los propios protagonistas de la acción política,
por los operadores políticos, conducentes a ordenar la marcha de la
sociedad política, alejados en gran medida de realizar una interpretación
unificadora de la norma fundamental, pues sus criterios interpretativos se
veían reflejados en posiciones o tendencias políticas e ideologías, en lugar
de enriquecer la norma constitucional con un proceso interpretativo acorde
con la realidad.
3.3.1. Por los protagonistas de la acción política
Los actores de la acción política ostentan poder en mayor o menor medida,
lo que hace muy difícil ejercer coacción para ponerlos en camino frente a
cualquier desviación. Por lo que se dieron una serie de cartas políticas,
redactadas solo para servir a los intereses de una élite política dominante
como fue la clase política y social de los llamados oligarcas que coparon las
diversas esferas del gobierno: el parlamento, el poder judicial, el Ministerio
364Ibídem, pp.150-151.
226
Publico, el Ministerio de Economía (antes Ministerio de Hacienda), el
Ministerio de Trabajo, etcétera.
Durante el primer cuarto del siglo XX, las voces de los grandes movimientos
sociales fueron escuchados en el seno de la Asamblea Constituyente de
1919, debatiéndose sobre los derechos sociales y derechos de las
comunidades indígenas, que serán plasmadas luego en la Constitución de
1920. Sin embargo, las preocupaciones de los constituyentes, como por
parte de la sociedad peruana no fue tan solo el reconocimiento de tales
derechos o reivindicaciones sociales, sino “que las actividades culturales e
intelectuales del Perú de comienzos del siglo XX, van a estar marcadas por
las preocupaciones de cómo lograr el progreso material, cómo establecer
una autoridad legítima, estable y reconocida y cómo alcanzar la integración
social”.365 Es decir, se reconocían el atraso económico, la falta de relación
entre el Estado y la sociedad y la fragmentación social, manifestada en la
marginación de los indígenas y a veces de los grupos sociales urbanos
como problemas nacionales, considerándose las cuestiones académicas
desde el Conversatorio Universitario y la proyección de las universidades
más allá de su entorno como las universidades populares Gonzales Prada.
La ciudadanía vio con esperanza el plebiscito convocado por el presidente
Leguía para realizar cambios en la nueva Constitución, inclusive el Ejecutivo
propuso 19 temas con ese fin.
Es lamentable que la Carta Política de 1920, si bien reconoce derechos
sociales y derechos a las comunidades nativas, no recogiese mecanismos
de control y de garantía de la propia norma fundamental y del cómo hacer
cumplir estos derechos frente a actos discriminatorios o violatorios de los
derechos fundamentales. Los mismos protagonistas de la acción política no
se preocuparon en establecer un Estado legítimo, fuerte y capaz de
contribuir con el desarrollo nacional. Surgen así los gremios sindicales, que
365Ibídem, pp.150-151.
227
pugnaban por alcanzar una legislación protectora, y, por otro lado, la
reacción en contra de la postración de la población indígena en la
Universidad de San Marcos, liderada por Pedro Zulen, quién concentró a un
grupo de alumnos y profesores para dar origen a la Asociación Pro-indígena,
que propiciaba sendos debates sobre la educación y el problema indígena.
Esta asociación inició sus tareas en 1909 y las prolongó hasta 1916. En
aquella Constituyente, las medidas y posiciones por parte del Gobierno
empañaron la participación de los actores políticos y de los propios
protagonistas de la acción política, violentando el respeto a los principios
democráticos. Estos actores se encontraron maniatados por las represiones
que podrían surgir si protestaban en contra de Leguía. Todos esos años no
se pudo participar en un proceso previo de interpretación de la norma
constitucional, pese al origen de leyes inconstitucionales, a la vez que se
contaba con un Poder Judicial al servicio del Gobierno de turno y por lo tanto
restringida su labor de intérprete.366
Años más tarde, aun el país se encontraba en convulsión, Sánchez Cerro
convocó a elecciones para una constituyente, la que además debía elegir
presidente provisional.367 El Congreso constituyente de 1931 culminó con su
366
En la nueva Constituyente participaron notables personalidades, pero su labor se vio
interrumpida por la represión dictatorial de Leguía y una supuesta conspiración en su contra.
Muchas personalidades fueron detenidas y una plebe azuzada desde el poder atacó con
violencia los diarios opositores al gobierno La Prensa y el El Comercio. Este último se
pretendió incendiar, lográndose en parte, pues los propietarios a punta de balazos lo
defendieron; sin embargo, los saqueos al domicilio del director Antonio Miró Quesada y al
derrotado candidato Antero Aspíllaga fueron inevitables, ocurriendo lo mismo a otros
opositores en Lima y algunas capitales de departamento. Así, Leguía fue consolidando su
poder arbitrario, a la vez que iba ensayando medidas legislativas de alguna significación
para la vida del país, como la ley de conscripción vial (1920), forma de servicio obligatorio
extendido a toda la República, en el cual los varones entre los 16 y 60 años debían trabajar
entre 16 y 20 días al año en tareas de construcción de carreteras, labor que se podía redimir
mediante el abono en efectivo del valor de los jornales correspondientes.
367
El 6 de febrero de 1931, mediante Decreto Ley se reiteró la Convocatoria a la
Constituyente y también a la Presidencia de la República. El ministro de Justicia, José Luis
Bustamante y Rivero, renunció a la cartera ministerial como protesta. La oposición al intento
de Sánchez Cerro de postular al gobierno, en el sur del país no se hizo esperar. El Cusco
rechazó la Convocatoria a elecciones a través de David Samanez Ocampo. Las elecciones
fueron duras, entre los candidatos figuraban Haya de la Torre y el mismo Sánchez Cerro. El
11 de octubre de 1931 salió vencedor Sánchez Cerro con más de 152,000 votos sobre los
106,000 que obtuvo Haya. El APRA denunció fraude. El 8 de diciembre de 1931 asumió el
228
labor de redacción de la Constitución, aprobada el 9 de abril de 1933, la cual
si bien desarrolla los derechos sociales de su predecesora, omite contemplar
derechos a favor de las mujeres como el derecho al sufragio, que en el seno
de la constituyente despertó un encendido debate, quedando establecido de
la siguiente manera: “gozan del derecho del sufragio los ciudadanos que
sepan leer y escribir, y en las elecciones municipales las mujeres peruanas,
mayores de edad, las casadas o las que lo hayan estado y las madres de
familia, aunque no hayan llegado a la mayoría de edad”(Artículo 86º). Esta
omisión de derechos a un grueso de la sociedad, entendida como parte de
los protagonistas de la acción política, ocasionó serios problemas al
momento de realizar una interpretación de la Constitución en función al
principio de igualdad que estaba inserta en la propia carta política. Los
actores políticos se olvidaron de la participación ciudadana. Estos derechos
se encontraron postergados por muchos años, en el caso del voto femenino
tuvo que pasar más de 22 años para reconocer a la mujer a través del
sufragio como parte y protagonista de la acción política.
Años más tarde, las elecciones de 1956 fueron también duras para el
gobierno por las pretensiones del general Manuel A. Odría en reelegirse en
el mandato, desencadenando en el fracaso. Incluso, para lograr su cometido,
otorgó el voto femenino.368 En este proceso electoral se pensó en devolver al
país la civilidad democrática, pero las accidentadas elecciones de 1956
demostraron lo contrario. La historia constata cómo, desde el poder, se quiso
poder Luis Miguel Sánchez Cerro. Ese mismo año en Trujillo se desarrollaba un mitin
presidida por Víctor Raúl Haya de la Torre, quien sentenció: “Mientras los que conquistaron
el mando con el oro o el fusil mandan desde el palacio, nosotros continuaremos gobernando
desde el pueblo”, manifestación que fueron interpretadas como un acto de rebeldía. Desde
allí el país vivió por muchos años una agitada convulsión y polarización social.
368Todo conduce a pensar que tampoco le fue favorable esta medida, aunque durante su
gestión y campaña política hubiera utilizado el apoyo de su esposa María Delgado de Odría
como imagen de muchas “obras sociales”. Lo cierto es que aquel ambiente de reivindicación
democrática le fue adverso a la continuidad pretendida por el dictador. Don José Luis
Bustamante y Rivero, volvió en medio de un clamor popular, pese a que el Poder Judicial
quiso impedirle el regreso al Perú.
229
deslegitimar la candidatura que encabezaba Belaunde Terry. 369 Las
elecciones estuvieron teñidas de numerosas irregularidades.370 Prado ganó
las elecciones, a cuyo término del período presidencial en 1962 convocó a
elecciones. La vigente Constitución de 1933 establecía que sería elegido
quien obtuviera la mayoría de los sufragios, siempre que esa mayoría no
fuese menor de la tercera parte de los votos válidos. En tal caso el Congreso
tendría que elegir entre los tres candidatos más votados. 371 Con Haya como
triunfador, el 18 de julio de 1962 los militares desconocen el proceso
electoral. En el proceso electoral de 1963 vence Belaúnde hasta que en
1968 Velazco Alvarado entra en escena con su gobierno de carácter
personalista. 372 En aquellas circunstancias se colocaron los cimientos para
convertir el pronunciamiento institucional en un régimen de caudillaje. La
prepotencia en el ejercicio del poder, a pesar del convencimiento de hacer el
369En muchos lugares se festinó la voluntad popular perjudicando a Belaunde; la candidatura
de Lavalle apareció inicialmente respaldada por el gobierno y el APRA, que de manera
extraña finalmente dio su apoyo a Prado, fue la promesa de recuperar la legalidad, lo que
hubiera estado asegurado por cualquiera de los tres candidatos.
370Participaron siete agrupaciones políticas: la llamada Alianza Democrática, que agrupaba
al APRA, el viejo partido de Izquierda, con el Movimiento Democrático Pradista, que
representaba a los mayores sectores de poder económico; su candidato era Haya de la
Torre, que luego de 31 años retornaba a la contienda electoral; Acción Popular presentó a
Belaunde Terry, que en los seis años transcurridos había conseguido estructurar una
organización partidaria; Manuel Odría, quien aspiraba volver a ocupar la presidencia con su
Partido Unión Nacional Odriísta; Héctor Cornejo Chávez por la Democracia Cristiana; el
general César Pando Egúsquiza por el Frente de Liberación Nacional, aparente fachada del
sector comunista; Luciano Castillo representando al Partido Socialista; y Alberto Ruíz
Eldrege por el Movimiento Social Progresista. En esa contienda electoral Haya resultó
vencedor con más de 558,237 votos, seguido por Belaunde con 534,828 y Odría con
481,404.
371Cayo Córdova, Percy. (2004) Enciclopedia Temática. República. Lima: Empresa Editora
El Comercio S.A. pp. 154-155.
372
El pronunciamiento militar revelaba manipulación desde el poder económico y oligárquico
tradicional por un lado, y por otro mostraba unidad en las Fuerzas Armadas. Era el primer
golpe militar institucional de nuestra historia. Esto llevó al gobierno de la Junta Militar del
general Ricardo Pérez Godoy, quien cuando quiso dar un sesgo personal al gobierno para
mantenerse en el poder, las Fuerzas Armadas le hicieron a un lado, ocupando la
presidencia de la Junta Militar de Gobierno el general Nicolás Lindley López desde marzo
de 1963. En el proceso electoral de ese año, se presentaron nuevamente los tres
candidatos Haya, Belaunde y Odría, a quienes se sumó Samamé Boggio. El Partido
Demócrata Cristiano se unió a la candidatura de Belaunde en una alianza denominada AP
DC. Belaunde Terry obtuvo 708,662 votos, Haya alcanzó 623,501 y Odría 463, 085. Velazco
irrumpe en la precaria democracia peruana en 1958 con su golpe revolucionario. Comienza
la dictadura Militar conocida como el Docenio Militar.
230
bien a las mayorías, no permitió que la sociedad ejerciera realmente sus
derechos ciudadanos, causando una reacción cada vez más manifiesta.
Todos este acontecer sesgó una participación activa de los protagonistas en
la acción política, la dictadura gobernó en función al Estatuto Revolucionario
de Gobierno, no en función a la Constitución de 1933, debido a ello en este
período no se interpretó y aplicó la Constitución, sea por parte del Poder
Judicial, Poder Legislativo y menos aún por la propia sociedad civil. Los
partidos políticos prácticamente estaban aniquilados. Esta Constitución
había encargado a los militares “garantizar la constitución y las leyes de la
república, y la conservación del orden público” lo cual sirvió como base legal
para sus intervenciones en 1948, 1962 y 1968.373 Esta escena legal sirvió a
los militares para apoderarse del gobierno, bajo la mirada de establecer “un
orden institucional en el aparato del Estado”. El Gobierno de Morales
Bermúdez implicó una apertura a la civilidad democrática. 374
Convocadas las elecciones para la constituyente el 4 de junio de 1977,
aplicándose la cifra repartidora, el triunfo fue para Haya por sus dotes
conciliadoras y de estadista, cuando enfermo de cáncer se aproximaba al
final de su vida. Haya, estableciendo un equilibrio entre los extremos de
derecha e izquierda, logró producir un documento que incorporó las
principales reformas de la Primera Fase, concedió el sufragio universal a
todo ciudadano de dieciocho años de edad o más, redujo el período
presidencial de seis a cinco años sin contemplar la reelección, y limitó el
ámbito de los militares en los asuntos nacionales. Esta última disposición fue
tal vez la más significativa, pues reducía el papel de las fuerzas armadas a
373Masterson (1991). Citado en Klaren, P. (2012) Nación y Sociedad en la Historia del Perú,
p.440.
374
En su Concejo de Ministros, ocuparon el Ministerio de Economía civiles de pensamiento
ortodoxo como Luis Barúa y Walter Piazza. En 1978 asumió esa cartera Javier Silva Ruete,
considerado un técnico y estadista con preocupaciones sociales. En esta etapa segunda del
docenio militar existía una clara apertura democrática, sentándose las bases de una
economía menos intervencionista por parte del Estado y permitiendo el quehacer político de
los partidos.
231
“garantizar la independencia, soberanía, e integridad territorial de la
república”,375 así se llegó a la Carta Política de 1979.
El nuevo documento constitucional consagró innumerables derechos a la luz
de las tendencias recientes de las constituciones latinoamericanas, como por
ejemplo el incremento y protección de los derechos constitucionales,
incluidos el recurso de inconstitucionalidad de las leyes y el amparo, la
tecnificación del aparato constitucional denominada racionalización del poder
que consistía en una mejor técnica constitucional en el texto y en la
redacción de las nuevas constituciones, la constitucionalización de los
partidos políticos e incorporación de principios de derecho internacional,
protección y defensa de los regímenes democráticos y proscripción de los
totalitarios. Su estructura la inició con la parte relativa a los derechos de la
persona, que si bien se halla taxativamente señalados deja la posibilidad
para aquellos innominados o no declarados que de la lectura de los
anteriores pueden derivarse: “La enumeración de los derechos reconocidos
en este capítulo no excluye los demás que la Constitución garantiza, ni otros
de naturaleza análoga o que derivan… del Estado social y democrático de
derecho…” (Artículo 4º). Lo cual forma parte del concepto de organización
estatal: “El Perú es una República Democrática y social independiente y
soberana basada en el trabajo…” (Artículo 79°). 376 En un proceso de
interpretación constitucional y su aplicación por parte de los actores políticos,
significó y comprometió su cabal respeto no solo por parte de la sociedad
civil sino por parte del Estado. A diferencia de los otros periodos de
gobierno, existió un equilibrio democrático moderado. Para ello, se ideó el
Tribunal de Garantías Constitucionales como garante de la Constitución y de
las leyes. Empero, sus principios fueron de carácter programático y no
desarrollado por leyes constitucionales, lo que generó serios problemas en
su aplicación a la realidad social, por su falta de regulación y las omisiones
375Klaren, Peter. (2012) Nación y Sociedad en la Historia del Perú. p.440.
376Gálvez Francisco, José (2008) Historia del Derecho Peruano. Lima: Universidad Inca
Garcilaso de la Vega, Fondo Editorial. p.182.
232
legislativas contenidas. La Carta recogió la estabilidad laboral y el derecho a
contar con una vivienda digna impulsadas por los movimientos sociales, pero
le faltó al Legislativo y al propio Ejecutivo la adecuación de las normas y
principios constitucionales a la realidad existente. Los grupos alzados en
armas, las protestas sociales, intensas en tiempos del gobierno de Alan
García, la crisis económica por la sobrerregulación de los precios que
limitaron la máxima libertad de la riqueza, fueron factores que ocasionaron
una crisis institucional y falta de aplicabilidad de la norma fundamental a la
realidad existente del país.
En la década del 80 la Constitución de 1979 fue puesta a prueba. Esta vez,
la desfase no empezó por el texto sino en los hombres dispuestos a
respetarla y a establecer consenso legítimo sobre ella; pero, en medio de la
crisis económica, la violencia terrorista y la irresponsabilidad de los grupos
políticos la Constitución era suspendida el 5 de abril de 1992, tras doce años
de esperanza, contemplación y frustración.377 Era, pues, una versión mejor a
la Constitución de 1993, desnaturalizada por desmedidas ambiciones de
caudillos o grupos que usaban la Carta Política en función de sus intereses
circunstanciales. Hacían falta hombres, élites y partidos políticos, que
brindaran continuidad a un orden político que reclamaba cambios pero a su
vez estabilidad institucional, orden y libertad, los cuales nunca llegaron a
fusionarse.378 La Constitución debía reflejar la realidad del país para que no
existiese diversificación entre país real y país legal, 379 con ello se hace
posible interpretar y aplicar los principios y derechos contenidos en ella, de
acuerdo a las reglas, principios de derecho internacional y tratados sobre
derechos humanos, superando cualquier crisis social o institucional.
377 Chanamé Orbe, Raúl (2005) Comentarios de la Constitución Política. Historia-Análisis-
Evaluaciones. Lima: Jurista Editores E.I.R.L. p. 81.
378Ibídem, 81.
379Pareja Paz Soldán (2005) Historia de las Constituciones Nacionales (1812-1979).p.214.
233
El Congreso Constituyente democrático de 1992, presidido por Jaime
Yoshiyama Tanaka, promulgó la Constitución de 1993.380 La Constitución se
interpretó y aplicó al arbitrio e interés del gobierno, estableciéndose la
posibilidad de una reelección presidencial inmediata, eliminada durante el
gobierno de transición democrática de Paniagua.381 Esta Constitución como
sus predecesoras, si bien trajo consigo cambios fundamentales en diferentes
aspectos, no se cumplió a cabalidad; por lo tanto, en su aplicación e
interpretación que no consideraban la realidad del país, fue necesario su
perfeccionamiento a través de sendas sentencias dictadas por el Tribunal
Constitucional, incluso hasta modificar normas constitucionales por medio de
sus sentencias interpretativas. Superar la crisis constitucional y democrática
se logró en parte con la defensa de la legalidad y el Estado Constitucional de
Derecho, permitido por los gobiernos de Paniagua, Toledo, el segundo
gobierno de Alán García, el Tribunal Constitucional y la sociedad civil, que
fueron voces vivas del proceso de concretización de las normas
constitucionales, voces que hicieron posible su respeto, aplicación y
cumplimiento. Lamentablemente, este batallar es permanente en el Perú,
porque la norma constitucional no se ajusta a la realidad aceleradamente
cambiante.
3.3.2. Por los operadores políticos
Un operador político es aquél capaz de articular acuerdos políticos o
políticas puntuales por sobre los roles institucionales, manejando el poder
380
Esta carta política optó por un congreso unicameral de 120 representantes, (hoy 130) un
Tribunal Constitucional cuya sede fue trasladada a Lima que hacía las veces de Cámara
Alta, puesto que podía observar como inconstitucionales las leyes dadas por el Congreso o
los decretos dictados por el Ejecutivo. Sin embargo, este Tribunal no cumplió con su papel
de garante de la Constitución, por estar controlado por el régimen fujimorista.
381
Otras de sus novedades es la creación de un Concejo Nacional de la Magistratura
autónomo que debía elegir y ratificar a los jueces, sin embargo, no cumplió con estas
facultades de nombramiento de magistrados, pues durante todo el régimen fujimorista sus
facultades estuvieron inoperantes. Solo en el gobierno de Paniagua y luego el gobierno de
Alejandro Toledo, se rescató este proceso democrático de nombramiento de magistrados.
También con esta Constitución, se otorgó la concesión de voto a los miembros de las
Fuerzas Armadas.
234
informal en contacto con el formal. Es ante todo un organizador del poder
político, incluso prepara el terreno adecuado para la contienda electoral,
puede ser catalogado como el vocero oficial del candidato del partido o del
gobierno, son los que ejecutan y negocian los proyectos políticos
directamente con los que apoyarán o participarán en los eventos a planear,
incluso desde una reforma legislativa, la organización de un mitin y hasta la
preparación de la contienda electoral, considerados muchas veces los jefes
de campaña.
En el Perú, a lo largo del siglo XX, hemos tenido muchos operadores
políticos, desde el gobierno de Leguía con la Constitución de 1920, pasando
por el gobierno de Luis M. Sánchez Cerro y la Constitución de 1933, el
gobierno de Francisco Morales Bermúdez Cerruti y el de Fernando Belaunde
Terry con la Constitución de 1979, hasta llegar al gobierno de Fujimori y la
Constitución de 1993. Estos operadores políticos jugaron un rol importante
en el proceso de interpretación y aplicación de la Constitución durante el
siglo XX.
Durante el gobierno de Leguía, las elecciones fueron controladas y como
candidato único de 1924 y 1929, este pudo reelegirse sin contratiempos, tras
introducir cambios en la Constitución de 1920 que permitieran sus nuevas
postulaciones. Con la ayuda de un intelectual de trayectoria positivista,
Mariano H. Cornejo, quien llegó a ser presidente del Senado, Leguía
construyó la noción de que su gobierno crearía la Patria Nueva,
racionalización autoritaria como base ideológica en nombre del progreso
social en respaldo a Leguía, el Partido Democrático Reformista; uno de
cuyos propósitos fue la ruptura del control político de las élites civilistas, para
incorporar a las clases medias, y limitadamente, demagógica o
simbólicamente, a las clases trabajadores e indígenas.382
382Contreras, Carlos y Marcos Cueto (2013) Historia del Perú Contemporáneo. 5ta edición,
Lima: IEP Instituto de Estudios Peruanos. p. 244.
235
Esta construcción autoritaria del poder político de Leguía, trajo consigo
cambios estructurales en las élites civilistas, afectadas política y
económicamente, al exigírseles a través de una ley tributaria una mayor
entrega de sus ganancias al Estado; asimismo, los opositores al régimen
político fueron perseguidos o alejados con los favores, prebendas o
sobornos. Todos estos acontecimientos giraron en torno a sus operadores
políticos, quienes a fina paciencia se preocuparon solo por perpetuar en el
poder político a su líder, prolongando el régimen de la Patria Nueva. Sin
embargo, la Constitución de 1920 es modificada por Leguía dos veces: el
artículo 113º y 119º de la Ley N° 4687 del 19 de setiembre de 1923 que
impedía la reelección presidencial y la Ley N° 5857 del 4 de octubre de 1927
con la cual modificó la Constitución para permitir otra reelección presidencial.
Estos hechos significaron que los partidos políticos de la república
aristocrática desaparecieran de la escena nacional y generasen la tensión
social que terminarían después con él. Durante el régimen, sus operadores
políticos, no se preocuparon por interpretar y aplicar la constitución de
acuerdo a los cánones del derecho, se ciñeron únicamente a los intereses
personales y el apetito por el poder.
El 08 de diciembre de 1931 se instala en solemne ceremonia el Congreso
Constituyente, donde Luis M. Sánchez Cerro jura el cargo de Presidente
Constitucional de la República. 383 Desde el punto de vista estrictamente
jurídico el gobierno de Sánchez Cerro rompe la legalidad al proponer la Ley
de Emergencia, y obtener de buena o mala manera su aprobación por el
383
Hay que precisar, que los apristas al concurrir al Congreso Constituyente, y al tomar
parte de los debates, aceptan tácitamente el hecho consumado de la elección. Alcanzan
veintisiete representaciones, entre los cuales figuran: Manuel Seone, Carlos Manuel Cox,
Luis Alberto Sánchez, Arturo Sabroso, Luis Heysen, Pedro Muñiz, Alcides Spelucín, Manuel
Arévalo. Del lado de la Unión Revolucionaria, los parlamentarios más combativos son Luis
A. Flores, Alfredo Herrera y Carlos Sayán Álvarez. Más moderados José Matías Manzanilla
y Gerardo Balbuena. Ni con la UR ni con el APRA, están independientes o descentralistas
como Víctor Andrés Belaunde o Manuel J. Bustamante de la Fuente, ambos representantes
minoritarios por Arequipa.
236
Congreso. La ley de emergencia se inspira en la ley de defensa de la
república, que ha adoptado España en el gobierno de don Manuel Azaña.384
Es la primera de una serie de leyes de excepción que van a acudir la
mayoría de gobernantes autoritarios. Se llaman así porque pretenden
exceptuarse, sustraerse del orden constitucional, siendo leyes ordinarias o
vulgares decretos leyes que pretenden valer más que la Constitución,
propósito jurídicamente imposible. 385 Esta famosa ley es violatoria a la
Constitución de 1920, alegando la defensa del orden público y de la paz
social, el Poder Ejecutivo queda autorizado, mediante ley de emergencia,
para imponer sanciones de carácter judicial: multas, expatriación,
confinamiento; para suspender el derecho de reunión; para clausurar centros
o asociaciones, etcétera. Esta no era otra cosa que la pretensión de legalizar
la dictadura. Por otro lado, la inmunidad parlamentaria es y ha sido siempre
una prerrogativa de jerarquía constitucional y para desconocerla se invocó
una ley ordinaria, 386 desterrándose a 23 representantes en su mayoría
apristas. El Ministro Luis A. Flores escudó el acto de la fuerza con las
atribuciones extraordinarias que le concedía la ley de emergencia. Ya que
este personaje era un colaborador y parte del entorno político del presidente
Luis Sánchez Cerro, el Congreso votó favorablemente una moción de la
mayoría que aprobaba las medidas adoptadas por el gabinete “en defensa
de las instituciones políticas y sociales de la República”. A partir del 29 de
marzo de 1933, se promulga la ley que declaraba la vacancia de las
veintitrés representaciones.
En lo que refiere al docenio militar, de 1968 a 1980, no hubo Congreso ni
Poder Electoral. El Concejo Nacional de Justicia reemplazó a la Corte
Suprema, la Constitución de 1933 quedó abolida por un Estatuto
384Chirinos Soto, Enrique. Historia de la República. Tomo II, p.79.
385Ibídem.
386
Ley por la cual, entre el 17 y el 20 de febrero de 1932, se aprehendió en sus domicilios o
en el propio recinto del Congreso a veintitrés representantes (veintidós apristas y el
descentra lista Víctor Colina). El gobierno los mandó al destierro, prácticamente toda la
célula constituyente aprista fue aniquilada.
237
Revolucionario, los partidos políticos permanecieron cerrados o en la
clandestinidad y acabó clausurándose la libertad de expresión y todos los
medios de comunicación contrarios al régimen de facto. A diferencia de los
regímenes castrenses anteriores, este régimen denominado por Jorge
Basadre como el tercer militarismo, se efectuó a través de Juntas Generales
de Gobierno, entendido el golpe militar de este período y su continuidad
como un movimiento institucional y no caudillesco. En este periodo es visible
que no se respetó la Constitución por parte del Ejecutivo y los operadores
políticos se preocuparon únicamente por afanes personalistas y de
ensalzarse en el poder.
En retorno a la democracia, los militares presionados por la radicalización de
la lucha gremial y política, llamaron a elecciones para la formación de una
Asamblea Constituyente en 1978. Esta daría a luz una nueva Constitución y
facilitaría el retorno a la institucionalidad democrática. Esta se centró en
establecer un catálogo amplio de derechos fundamentales y regular
mecanismos procesales de control constitucional a través del Tribunal de
Garantías Constitucionales, que había tomado el modelo del Tribunal de
Garantías Constitucionales español de la Constitución de 1978, cuya
implantación obedecería a una clara motivación político-jurídica: la
desconfianza que se tenía en el Poder Judicial, cuyo comportamiento
institucional no había sido, en la inmediata experiencia anterior, ni audaz ni
generoso en la labor protectora de los derechos fundamentales. Muy
probablemente, los constituyentes crearon este órgano de control de la
Constitución, en la definición poco afortunada que del mismo daba el artículo
296º de la Constitución, conceptuación que debía ser entendida en el
sentido de ver en este órgano la autoridad máxima, especializada y
autónoma de la Constitución, y en especial de sus atributos vitales: los
derechos humanos. 387
387
El Tribunal fue reglamentado mediante la Ley número 23.385, Ley Orgánica del Tribunal
de Garantías Constitucionales de 13 de mayo de 1992, uno de cuyos capítulos normaba la
acción de inconstitucionalidad.
238
El Primer Ministro del régimen belaundista fue el financista Manuel Ulloa,
que era conocido a nivel internacional por su gran capacidad de técnico y
estadista. Tanto él como otros388 ocuparon cargos importantes en el Estado,
fueron destacados técnicos y empresarios peruanos, que habían estudiado y
vivido en el extranjero, con amplia experiencia en la administración pública.
Estos operadores políticos al mando del Jefe del Ejecutivo, llevaron a cabo
reformas estructurales importantes desde el gobierno, cuyas medidas fueron
orientadas a restablecer el orden económico y la estabilidad política
perdidas. Así se diagnosticó la austeridad del gasto fiscal, la reducción del
rol del Estado en la economía, el fortalecimiento del sector privado a través
de créditos, empresas públicas al borde del colapso, inflación galopante, y la
promoción de la inversión extranjera. Sin embargo, estas medidas eficaces
no arribaron a buen puerto, debido a la injerencia política por parte de la
oposición de Izquierda, el APRA y la herencia del decenio militar, estas
medidas no se llegaron a ejecutar con suficiente decisión.
Todos los gabinetes del segundo gobierno de Belaunde tienen que hacer
frente a dos gravísimos problemas: el problema de la inflación galopante y la
crisis económica; y el problema de la subversión que desata Sendero
Luminoso. Los operadores políticos durante este gobierno se ven
ensombrecidos por esta aguda crisis económica, política y social que afecta
al Perú. Si bien en este periodo se respetó la Constitución y los derechos
humanos, la violencia política trajo consigo que la Constitución muchas
veces sea suspendida en materia de garantías constitucionales so pretexto
del Estado de Emergencia y la defensa del Estado Constitucional de
Derecho.
Durante el gobierno populista de Alán García Pérez, la violencia política y el
terrorismo ocasionaron una crisis de legitimidad institucional y la falta de
388
Pedro Pablo Kuczynski, Carlos Rodríguez Pastor, Juan Carlos Hurtado Miller.
239
aplicabilidad de la norma fundamental a la realidad existente del país, dando
como resultado el fracaso de la Constitución de 1979.389 Una vez más, la
constitución no se aplicó a la realidad existente del país, debido a la falta de
adecuación de sus normas y principios constitucionales.390
En el gobierno de Alberto Fujimori, de 1990 al año 2000, la escena política
se agravó para el orden constitucional del Perú. Después del cierre del
congreso entre 1992 y 1993, el Gobierno de Emergencia y Reconstrucción
Nacional, Fujimori ostentaba el poder absoluto, con un poder legislativo
disuelto, el Poder Judicial intervenido y el Tribunal de Garantías
Constitucionales secuestrado. En esta realidad jugó un papel importante el
operador político Vladimiro Montesinos, asesor presidencial y Jefe del
Servicio de Inteligencia Nacional, construyéndose la Constitución de 1993,
con el fin de la reelección para el periodo 1995-2000, venciendo a Javier
Pérez de Cuéllar en primera vuelta.391 Montesinos fue responsable en gran
medida de la política contra el terrorismo y fundador de la entidad paramilitar
Grupo Colina, implementada en genocidios, violaciones a los derechos
humanos y terrorismo de estado. Envuelto en numerosas acusaciones y
escándalos de corrupción, Montesinos usó su posición para acumular poder
y beneficiarse económicamente mediante intimidaciones y acciones
cuestionables e ilícitas, nunca antes vistas en la historia peruana. Bajo tales
circunstancias, la Constitución de 1993 no se interpretó ni aplicó
adecuadamente por parte de los operadores políticos.
389
Para contrarrestar la violencia política se recurrió a la suspensión de las garantías
constitucionales, las mismas que fueron recurrentes, además de la reiterada violación de
derechos humanos por parte “de Sendero Luminoso”, grupos paramilitares y del propio
Estado, que libraban una guerra interna, que desangro al país, y ocasionaron un
resquebrajamiento de todo el andamiaje jurídico nacional.
390
La Constitución de 1979 señala al referirse al poder Judicial: los jueces pueden y deben
en efecto, dejar de aplicar la ley inconstitucional, aprobada por el Congreso y promulgada
por el Presidente de la República, para aplicar con preferencia, en la hipótesis de tal
inconstitucionalidad, la norma constitucional que tiene primacía sobre todas las demás del
ordenamiento jurídico. Sin embargo, este precepto constitucional durante el gobierno de
García Pérez no fue aplicada debido a que hicieron caso omiso a lo señalado por el Poder
Judicial, muchas leyes inconstitucionales como la Ley de Estatización de la Banca, entre
otras.
391
Las elecciones tuvieron lugar el 9 de abril de 1995: Alberto Fujimori obtuvo el 64% y
Javier Pérez de Cuéllar obtuvo el 22%.
240
Fujimori inició maniobras legales para presentarse por tercera vez como
candidato en el año 1996, desatando la controversia política en torno a la
Constitución al promulgar una ley denominada de Interpretación Auténtica de
la Constitución, en la que se facultaba a sí mismo para presentarse por
tercera vez a la presidencia. El 23 de agosto de aquel año se promulgó la
Ley No 26657 o Ley de Interpretación Auténtica del artículo 112º de la
Constitución. 392 Frente a ello, el Colegio de Abogados de Lima presentó una
acción de inconstitucionalidad contra esta ley ante el Tribunal Constitucional
el 29 de agosto, por la violación del artículo 112º de la Constitución peruana.
El 20 de noviembre de se conoció dicha causa en audiencia pública con la
presencia de los siete magistrados del Tribunal Constitucional. El 27 de
diciembre se discutió y votó la ponencia sobre la materia, con cinco votos a
favor y dos en contra, declarando la inaplicabilidad de la norma y no su
inconstitucionalidad. Al respecto, el artículo 4º de la Ley Orgánica del
Tribunal Constitucional establece que se requieren seis votos conformes
para resolver las demandas de inconstitucionalidad, mientras que para la
declaratoria de inaplicabilidad de las leyes sólo se requiere la mayoría simple
de los votos emitidos. En enero de 1997 se solicitó una nueva votación,
cuatro magistrados reservaron su opinión y dos votaron por la inaplicabilidad
de la Ley de Interpretación Auténtica; días después se volvió a emitir una
sentencia con tres votos a favor y cuatro abstenciones, declarándose la
inaplicabilidad de la ley.
Tras estos hechos, en el Congreso se formó una Comisión Investigadora
que denunció a los Magistrados Manuel Aguirre Roca, Guillermo Rey Terry y
Delia Revoredo Marsano de Mur por emitir sentencia sin que haya sido
discutida por el tribunal y por emitir resoluciones aclarando la ley sin haber
sido discutidas. La Comisión Permanente del Congreso acusó a los tres
392
El argumento de esta ley señalaba que si bien el artículo 112° indicaba que: “el
presidente puede ser reelegido sólo para un periodo inmediato o después de transcurrido
otro período constitucional”, la elección de Fujimori el año 1990 no contaba porque no se
encontraba vigente la Constitución de 1993 sino la de 1979.
241
magistrados e incluyó al Presidente del Tribunal Constitucional Ricardo
Nugent por facilitar los hechos. En mayo de 1997, el Congreso destituyó a
los Magistrados Aguirre Roca, Rey Terry y Revoredo Marsano de Mur.
3.3.3 Por los Órganos Jurisdiccionales
La interpretación y aplicación de la Constitución durante el siglo XX por parte
de los órganos jurisdiccionales se originó a partir de 1980 con la
promulgación de la Constitución de 1979, la creación del Tribunal de
Garantías Constitucionales y con el retorno a la democracia. El Poder
Judicial por un lado tenía serios problemas de aplicar un auténtico control
constitucional e interpretar la Constitución en función a los principios,
derechos y garantías que establecía la propia Constitución, en cambio la
Constitución de 1920 y la Constitución de 1933 no instituyeron el control de
la Constitución.
Como la recepción de la Jurisdicción Constitucional fue reciente, el problema
era si se encargaba el control de constitucionalidad y la función jurisdiccional
a un órgano especializado; el problema se centró en contar con el ejercicio
de un control concentrado “que confía a un solo órgano, el Tribunal
Constitucional, único competente para declarar la inconstitucionalidad de
una norma” o de un control difuso (proveniente de la doctrina
norteamericana) “que todos los jueces están habilitados para inaplicar
aquellas leyes que juzguen contrarias a la Constitución”; 393 y al no
determinarse los alcances y límites del control constitucional se generó
confusión en los diferentes órganos de poder. En las sociedades
democráticas, las dos corrientes de control constitucional de las leyes
393 Fernández Segado, Francisco. (1998) El Sistema Constitucional Español. Madrid:
Dykinson., p.1036.
242
establecen frenos a la soberanía del legislador, es decir, controlan la
capacidad legislativa de los representantes de la voluntad nacional.394
La doctrina moderna concibe al Tribunal Constitucional, como un órgano
necesario de protección de los preceptos y salvaguarda frente a los actos
lesivos que en la forma o en el fondo contravengan la Constitución o los
derechos fundamentales, “(…) surge al interior de la doctrina constitucional
la necesidad de promover la aparición de un organismo que, a la vez de
controlar la vigencia de la Constitución, sea también un órgano jurisdiccional
premunido de facultades decisorias”.395 Esto es entendido como un control
contra los actos ilegales en la interpretación de la norma realizada no solo
por el parlamento sino por los diferentes poderes públicos. También en
regímenes de democracia débiles se pueden crear dichas instituciones de
control constitucional, pero es claro que no cumplen plenamente con su
función o peor aún termina sirviendo al Poder de turno.396
Los constituyentes del 78 crearon toda una jurisdicción especializada para
velar por la propia primacía de la Constitución: El Tribunal de Garantías
Constitucionales. Para que se instituya como órgano independiente e
imparcial, tuvo que pasar por una ardua discusión en el seno de la Asamblea
Constituyente, donde se armó un debate sobre la posibilidad de organizar
una jurisdicción especializada y otorgarle dichas facultades a un Tribunal
específico o solo ampliar las atribuciones de la Corte Suprema:
“Según expusieron durante el debate constitucional, los constituyentes
se han inclinado por organizar un Tribunal específico porque no es
ofender a la Corte Suprema, crear un órgano propio como existe en
otros países más demócratas como: Alemania occidental, Italia,
394 Landa Arroyo, César. “El establecimiento de la Justicia Constitucional en el Perú”. p. 59.
En: Teoría del Derecho Procesal Constitucional. Lima: Palestra 2003.
395Bernales Ballesteros, Enrique.(1999) La Constitución de 1993: Análisis Comparado. Con
la colaboración de Alberto Otárola Peñaranda. 5ª edición. Lima: Editora RAO., p. 863.
396Leibholz, Gerhard, Problemas fundamentales de la democracia moderna. Madrid: IEP.
1971, pág. 15-30. cit. Landa, César, Op, cit. p. 60.
243
Francia y España, porque jamás el Poder Judicial ha tenido la facultad
ni ha aplicado el principio jurídico de dejar de aplicar una ley
inconstitucional (…)”.397
Finalmente, la Constitución de 1979 estableció por vez primera en el Perú la
jurisdiccional constitucional concentrada, a través del denominado Tribunal
de Garantías Constitucionales, tomado tardíamente de la experiencia
constitucional española de la segunda República398. En el anteproyecto del
título de Garantías Constitucionales se consignaba una extensa relación de
atribuciones y competencias, 399 sin embargo el pleno de la Asamblea
Constituyente la restringió confiriendo sólo al Tribunal de Garantía
Constitucionales competencias para declarar la inconstitucionalidad de las
leyes y para expedir resoluciones casatorias de las sentencias denegatorias
del Poder Judicial en materia de habeas corpus y acciones de amparo.400
Pero, no se consideró la fiscalización de los derechos humanos en el Perú
para garantizar su plena vigencia. Instituido el Tribunal de Garantías
Constitucionales, funcionó en el departamento de Arequipa por razones
políticas, se instaló en 1982 y duró hasta 1992 cuando fue clausurado por el
autogolpe de Estado de Fujimori, reinsertado posteriormente en 1996.
Pese a considerarse al Tribunal Constitucional como supremo intérprete y
defensor de la Constitución, no cumplió su papel de tal, debido al temor
hacia el gobierno de turno de parte de algunos magistrados a su servicio,
desnaturalizando la institución y creando un clima de inestabilidad y
desconfianza por parte de la opinión pública. Chirinos Soto se opuso al
tribunal, pues consideraba que el proyecto otorgaba a dicho órgano
competencias que lo implicaba un sometimiento de la Corte Suprema. “Es
397Pareja Paz Soldán, José. Derecho Constitucional Peruano y la Constitución de 979. Tomo
I. Lima: Editorial y Distribuidora de Libros S.A. 1980. p. 487 y ss.
398García Belaunde, Domingo. Teoría y Práctica de la Constitución Peruana. Lima: Editorial
y Distribuidora de Libros S.A. 1989. Pág. 194.
399Diario de Debates de la Comisión Principal de la Asamblea Constituyente, 1978-1979,
tomos III y VII.
400Pareja Paz Soldán, José. Op. cit. p. 487.
244
obvio que el Tribunal Constitucional no es una segunda cámara legislativa-
carece de funciones legislativas y de control político- y que tampoco somete
a la Corte Suprema. Cada uno de estos órganos con atribuciones
diferentes”. 401 Hoy en día ejerce amplias atribuciones, debido a su
especialidad y se ha convertido en el intérprete máximo de la Constitución y
de las Leyes, facultades conferidas por la Constitución y su propia Ley
orgánica402.
La Constitución de 1993 incrementó las funciones del Tribunal, en el sentido
de que puede resolver conflictos de competencia, conocer los casos como
instancia única y definitiva, y entre otros. En ese sentido como señala Jorge
Danos cuando sostiene “que la innovación más importante estriba que se
amplían los sujetos u órganos legitimados para instalar el control de
constitucionalidad, lo que le otorga más posibilidad de actuación”403. Así a
diferencia del desaparecido Tribunal de Garantías constitucionales, este
tribunal, con amplias atribuciones, se preocupó de manera constante por
tratar de restablecer el Estado democrático en el país y volver la confianza a
la opinión pública de su papel como defensor y garante de la constitución y
de los derechos humanos.
El Tribunal Constitucional y el Poder Judicial ejercen función jurisdiccional, y
por ende de acuerdo a lo establecido por la norma fundamental, cada uno
interpreta la norma de acuerdo a la Constitución y dentro de su
competencia. 404 Por su parte García de Enterría señala que “el carácter
401
Abad Yupanqui, Samuel. La Jurisdicción Constitucional en la carta peruana de 1993,
antecedentes balances y perspectivas. p. 211. En. Comisión Andina de Juristas, Nro 4.
Lima. Setiembre 1995.
402El Tribunal Constitucional es el órgano de interpretación y control de la constitucionalidad.
Es autónomo e independiente de los demás órganos constitucionales. Se encuentra
sometido sólo a la Constitución y a su Ley Orgánica (Artículo 1° de la LOTC Ley 28301).
403Danos Ordoñez, Jorge. (1995) Aspectos orgánicos del Tribunal Constitucional. p. 24. En
la Constitución de 1993. Análisis y Comentarios. Tomo I. Lima: Comisión Andina de Juristas.
404Primera disposición Final (LOTC, Ley Nro. 28301). Los Jueces y Tribunales interpretan y
aplican las leyes y toda norma con rango de ley y los reglamentos respectivos, según los
preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que
245
normativo de la Constitución vincula inmediatamente a la totalidad de jueces
y Tribunales del sistema y no solo al Tribunal Constitucional (…)”405, es
decir, dichos órganos estarán en la posibilidad de declarar la
inconstitucionalidad de las leyes y reglamentos, contrarios a la Constitución,
esto como previo a la aplicación de los mismos, con la consecuencia de su
inaplicación de dichos reglamentos o leyes que juzguen inconstitucionales.
Capítulo 4
Influencia del pensamiento constitucional en el
desarrollo de la Constitución en el Perú del siglo XX
resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos,
bajo responsabilidad.
405 García De Enterría, Eduardo. (1994) La Constitución como Norma y el Tribunal
Constitucional. 3ª reimpresión. Madrid: Editorial Civitas S.A., p. 66.
246
4.1. El pensamiento constitucional y el desarrollo de la Constitución
La influencia del pensamiento liberal en la elaboración y desarrollo de la
Constitución surge a partir del Siglo XIX con el advenimiento de los Estados
modernos, proveniente de Francia, cuya revolución aceleró el cambio como
fenómeno social, político y jurídico, impactando en los ideólogos
peruanos.406
Durante la primera década del siglo XIX vino el cambio en la formulación de
la norma que se orientó al tecnicismo legal. La facultad de producción legal
se encausó como resultado del ejercicio del poder político derivado de un
órgano plural denominado Asamblea Nacional en el caso francés.407 Desde
entonces la teoría de la legitimidad como resultado de un consenso comenzó
a ser el parámetro que justificase los hechos en el proceso de cambio
acontecido primero en España y luego en América.408 El surgimiento de un
nuevo orden jurídico y político en el país, al final del domino español y el
inicio del Estado independiente, trajo consigo cambios en el Derecho, que
sirvió como elemento de estabilidad y agente de cambio, promoviendo
nuevas pautas en los lineamientos de la sociedad y los roles de los
individuos, impulsada por la ley, acorde con el liberalismo.409
De este modo, es posible encontrar un estado de desconcierto en el país
desde 1821:
“(…) el Perú ha tenido veintisiete congresos, de los cuales siete han
sido constituyente y los otros constitucionales, ordinarios o
406 Esta forma de pensar se basó en el acatamiento de la ley por la razón, ya que su
elaboración obedecía a características generales e impersonales, con el objetivo de servir
de freno y contrapeso a los poderes arbitrarios o intereses particulares de quienes
detentaban el poder. El Racionalismo fue el ingrediente típico en el modo de pensar de los
ideólogos criollos. Este acatamiento se basaba en la voluntad general y la soberanía
inalienable, indivisible e infalible y absoluta del filósofo Jean Jacques Rousseau.
407Aljovin de Losada, Cristóbal. (2000). Caudillos y Constituciones. Perú 1821-1845.,p.85.
408Ibídem.
409Ibídem, p. 86.
247
extraordinarios; que esos congresos han dado ocho constituciones
políticas; que en Lima ha habido sesenta y seis gobiernos, de los
cuales cinco han sido juntas o consejos de gobierno; y que de todos
los presidentes solo dos han cumplido sus períodos, habiendo sido
depuesto el penúltimo Presidente diez días, y asesinado seis días
antes de cumplir su período”. 410
Ninguna de las ocho constituciones del Perú representó un adelanto lógico
en sus principios, postulados filosóficos o normas jurídicas, pues no se
observa en ellas un adelanto progresivo, sin embargo existen avances,
algunas veces mayores otras menores, como retrocesos, en las atribuciones
concedidas a cada uno de los poderes del Estado.
“Pueblos agitados, siempre oprimidos, siempre confinados en nuevas
y pomposas promesas y siempre burlados; gobiernos siempre
combativos y casi exclusivamente ocupados en conjurar peligros y en
sostenerse; congresos procediendo sin plan político, sin concierto y
formados, en su mayor parte, de hombres incapaces, elevados por los
fenómenos naturales de la revolución: he aquí lo que ha formado la
historia contemporánea del Perú”.411
En un contexto en el cual la política tiene una gran influencia en el Perú, lo
gobierna todo: la finalidad de las actividades, la opinión, la educación y la
vida diaria. El valor de los hombres y la realidad de las cosas se definen
mediante una relación estrecha con los asuntos del Estado.412 Se establecía
así la centralización:
410
Fuentes, Manuel Atanasio (1873). Derecho Constitucional Filosófico. p.XVI.
411Fuentes, Manuel Atanasio. (1873). Derecho Constitucional Filosófico. p. XVII.
412 García Calderón Rey, Francisco. (2001).El Perú Contemporáneo 1912. Prólogo de
Francisco Tudela. Prólogo a la primera edición en castellano de Luis Alberto Sánchez. Lima:
Fondo Editorial del Congreso del Perú. 239 y ss.
248
“Como resultado de esta centralización, la política tenía
características de gran uniformidad. Se estableció el mismo estado
jacobino de Napoleón (último de los ideólogos) fundado en Francia,
con el objetivo dominador e igualitario. Las repúblicas americanas
aplicaron en todo el continente, con algunas excepciones- México y
Argentina-, este sistema excesivo (abusivo) opuesto a la diversidad de
razas y regiones; y que desde su origen, destruyó toda espontaneidad
en la organización social” .413
Como bien explica Manuel Vicente Villarán, varias veces durante la
República la Constitución o las leyes orgánicas han intentado la reforma
administrativa sobre las bases de las descentralizaciones. Fueron
descentralistas la Constituciones de 1823, 1828, 1856, y 1867; lo fue la ley
orgánica de municipalidades de 1873, la ley de descentralización fiscal de
1886, y, en una forma nueva y extraña la Constitución de 1920.414 En su
artículo 140º proclama una exageración al centralismo al señalar el
funcionamiento de congresos regionales en el centro y en el sur de la
república, centralismo que se profundizará al establecerse Lima como sede
central del poder a lo largo del siglo XX.
En el Perú del siglo XIX predominaron las ideas liberales en los pensadores
del derecho constitucional, políticos, clérigos e intelectuales de la época,
influenciados por estos ideales y convertidos en sus portavoces en las
constituyentes, actuando directamente sobre la elaboración de las
constituciones. El pensamiento constitucional en este siglo oscilaba entre el
sufragio y el fortalecimiento del poder para el Ejecutivo, pero principalmente
reinó el liberalismo:
413Ibídem, p. 241.
414 Villarán, Manuel Vicente (1964) Páginas Escogidas. En: Exposición de motivos del
anteproyecto Villarán de Constitución de Estado., p.224.
249
“En las Constituciones de 1823, 1828, 1834, 1856 y 1867 intentaron el
debilitamiento del Ejecutivo y pusieron en todo instante una fe
excesiva en el sufragio, cuya máxima ampliación buscaron. Por su
parte, los conservadores fueron incrédulos ante la ilusión del sufragio,
criticaron la acción del Poder Legislativo (léanse, por ejemplo, las
páginas de La Verdad en 1832 y las notas de Bartolomé Herrera al
texto de Derecho Público de Pinheiro Ferreira) y quisieron fortalecer el
Ejecutivo. Pero a veces les caracterizó su falta de espíritu de
progreso, su carencia de fe en el país y su poca cohesión. Los
liberales, en cambio tuvieron seducción en su propaganda, optimismo,
inquietud por los humildes” (Basadre, 1990, p. 6). 415
Iniciativas liberales hubo muchas, pero la responsabilidad de que toda
iniciativa no se concretara recayó sobre los presidentes de las Cámaras
pues nombraban para la comisión de legislación individuos que no eran
abogados, confinando a los miembros de la minoría en comisiones sin
importancia. Por otra parte, la labor económica de los Congresos conllevó a
la no inversión de las riquezas ni se vigiló su administración. Un Estado que
obtenía en 1863 las cuatro quintas partes de sus cuantiosas rentas, carecía
de recursos. En la extracción y venta del guano la arbitrariedad era la ley, y
la ley constituía la excepción. El presupuesto resultaba subordinado a
eventualidades políticas. Los contratos, las concesiones ferroviarias, los
billetes de banco, las emisiones clandestinas de papel, el uso y abuso de las
autorizaciones, los derroches durante toda la gestión financiera de los
gobiernos, así como la complacencia del parlamento conformaron las
características de la historia legislativa del Perú. A decir de José Matías
Manzanilla (1903), existió sin duda una tendencia generalizada:
“(…) a ver con despreocupación la existencia y las causas del déficit y
a improvisar expedientes para corregir los desaciertos del aumento de
415
Basadre, Jorge (1990). La promesa de la vida peruana. p.6.
250
pensiones de gracia, de empleos inútiles y de sueldos, sin el plan de
retribuir más generosamente todos los servicios públicos”.416
A partir del siglo XX, aún sigue primando las ideas liberales, en este nuevo
contexto las ideas saltan a la vista por una profunda preocupación en lo
social, económico y el problema del indio. Surgen grandes transformaciones
en el Estado, por efecto de las revoluciones de Rusia de 1917 y su
Constitución Socialista de 1918, la Alemana de Weimar de 1919, y la
Constitución Mexicana de Querétaro de 1917.
La cuestión del voto de los analfabetos llenó muchas páginas de los debates
de las Cámaras. Los doctrinarios liberales siempre se preocuparon por
insertar el voto de los indios en las constituciones, como explica Vicente
Villarán, sin darse cuenta de que hacían el juego de los caudillos y sátrapas
locales.417 Es decir, solo servían de compañía a los candidatos locales que
se emprendían en la dura contienda electoral, encendían la guerra
eleccionaria, se daban duros enfrentamientos en los que la violencia era
infaltable. Otro tanto mereció el voto femenino por el cual participaron en las
elecciones generales de 1956, 1962, 1964, 1980, 1985, 1990, 2000; en las
municipales de 1963, 1966, 1980-2000; y en las Constituyentes de 1978,
1993 y en la que muchas candidatas mujeres resultaron elegidas. El voto
para indios y analfabetos se consagrarían en la Constituyente de 1979.
La tradición jurídica del estado social se inicia en el Perú con la Constitución
de 1933, pero sin la riqueza social ni la aplicación real en la sociedad. En
todo caso sirvió de marco jurídico y político semántico, más a gobiernos
militares que a gobiernos civiles, quizás por su origen espurio y
antidemocrático de aprobación.418 A este respecto, Landa (1989) explica:
416
Manzanilla, José M. (1903). El Poder Legislativo del Perú. Discurso académico de
apertura del año universitario de 1903.Lima: Imprenta La Industria. p.XII.
417Villarán, Manuel Vicente. Paginas Escogidas. p. 234.
418Landa Arroyo, César. (1989). La Constitución diez años después. El proceso de formación
contemporáneo del Estado peruano. p. 58.
251
“Este modelo de Estado social que se gestó en el presente siglo XX,
rompió con los modelos jurídico-políticos liberales; sin embargo, no
incorporó la problemática de la democratización del Estado y de la
sociedad. Lo cual era importante, porque si bien con dichas
constituciones se quiebra un modelo de Estado y democracias
liberales, que falsearon los supuestos básicos de las revoluciones
burguesas de libertad, igualdad y fraternidad; no previeron, en
cambio, que bajo las banderas del Estado social se podían incubar,
más aún se constituyeron, sistemas políticos y jurídicos totalitarios”.419
Pero, es en la Constitución de 1979, que se continúa con el pensamiento
liberal por la protección y desarrollo de los derechos fundamentales. Los
constituyentes ponen énfasis en la Persona Humana, como fin supremo de
la Sociedad y del Estado, imbuido por un profundo humanismo.
Particularmente social por su reconocimiento y contenido de derechos, como
la estabilidad laboral, el derecho de sindicación y huelga, amplio marco de
protección a la familia, el derecho a la seguridad social, economía social de
mercado, entre otros derechos. Chirinos, describe:
“Los Constituyentes de 1979 tienen a la vista los abusos y atropellos
de toda clase que se han cometido bajo la primera fase de la
revolución peruana, y los que aún de menor identidad, se han
conseguido cometiendo bajo la segunda. De allí que el texto
constitucional sea tan amplio y generoso en todo lo que se refiere a
derechos, libertades y garantía de la persona”.420
Esa fue la idea de los pensadores constitucionales del siglo XX, de querer
una Constitución estable con proyección a futuro, por sus sólidos principios
de corte liberal y social, con amplias garantías procesales de defensa de la
419Ibídem, p. 58.
420Chirinos Soto, Enrique. Op. cit. p.333.
252
Persona Humana y el Estado Social de Derecho. A criterio de estos
pensadores, solo bastaba con introducir ligeras reformas o enmiendas a la
Carta del 79. Más, en este marco de democracia constitucional, también se
inició la etapa de violencia política y crisis económica que marcó el
desarrollo de la Constitución en la década de los 80 y el funcionamiento de
la justicia constitucional,421 llegando a su fin con Fujimori en 1992.
La filosofía y pensamiento dominante a finales del siglo XX para el Perú
sigue siendo liberal, pero con un temperamento mejorado en su crucial
concepto de protección de derechos fundamentales y mecanismos
procesales eficaces de control constitucional, que lejos de convertir las
pasiones políticas en realidades que exalten el espíritu de dominación al
pueblo, busquen la libertad, igualdad y justicia: “(…).Desde el punto de vista
material, la experiencia demuestra que las constituciones no cambian nada.
Al contrario, a veces las pueden empeorar. Las Constituciones son
simplemente marcos de referencia para hacer las cosas (…)". 422 Esto
ocurrió con el desarrollo constitucional de los derechos sociales que se
vieron ensombrecidos con la promulgación de la Constitución de 1993, con
casi el 80% de su articulado proveniente de la Carta de 1979, con algunas
variantes en cuanto a la inserción de instituciones tan novedosas traídas del
Derecho Constitucional Comparado.
La promulgación en 1993 fue de corte fundamentalmente liberal, trajo como
consecuencia una ruptura del estado social de la Constitución de 1979 y
abrió la posibilidad de una economía neoliberal de mercado, basada en un
pensamiento neoliberal que quebró el tan ansiado constitucionalismo social,
que en la práctica fue nominal más que real, por la falta de adecuación de
sus normas constitucionales a la realidad imperante del país, y por el
desánimo, desacierto y desconcierto de líderes políticos y gobernantes. Su
421Landa Arroyo, César (1997) La Evolución Constitucional del Perú Contemporáneo. En: La
Constitución diez años después. p.2.
422García Belaunde, Domingo y Pedro Planas. (1993). La Constitución Traicionada. p. 20.
253
aplicación, sin embargo, es hoy en día muy diferente a la dada en sus
inicios:
“(…) esta Constitución, que amenaza llegar viva a la conmemoración
patrio, tiene una lectura diferente de aquella en que se usaba en los
tiempos de Fujimori, en los que sirvió para ejercicios, vaciándola de
principios y de su estructura orgánica, quedaba convertida en
estropajo con el que se afectaba sistemáticamente el estado de
derecho” (Bernales, 2012, pp. 7-8).423
Bernales también señala que la aplicación del control constitucional, ha
permitido una copiosa jurisprudencia constitucional que es indudablemente
la fuente que renueva y rejuvenece a esta Carta, que vive ahora mejor y con
más salud que en los tiempos del fujimorismo.424
Lo cierto es, que una constitución institucionalizada echa raíces en la
sociedad a través del tiempo, percibida por la sociedad dentro de un proceso
democrático permanente.
4.2. Eficacia en la protección de los derechos fundamentales
Lamentablemente en el siglo XX, no existió el control jurisdiccional o la
instauración de un Tribunal Constitucional defensor de los derechos
fundamentales, a pesar de existir un Tribunal de Garantías Constitucionales.
En el primer cuarto del siglo XX, los Códigos Constitucionales de 1920 y
1933 establecían las garantías individuales o sociales, pero sencillamente
estos no se cumplían. Asimismo, se establecieron mecanismos procesales
de tutela a partir de la Constitución de 1979 y la Ley 23506, Ley de Habeas
Corpus y Amparo, mediante las cuales la protección y eficacia de los
423Bernales Ballesteros, Enrique (2012) La Constitución de 1993. Veinte años después. p. 7-
8.
424Ibídem, pp. 7-8.
254
derechos fundamentales fue mínima, pues lo que sucedió fue una excesiva
amparización de derechos, en detrimento de otros.
Así, la Constitución de 1920, en materia de protección de derechos
fundamentales, trae un título referente a las Garantías individuales y el
artículo 35° de la referida Carta declara: “Las garantías individuales no
podrán ser suspendidas por ninguna ley ni por ninguna autoridad”.
Incumplidas estas por parte del Presidente Leguía alegando la defensa del
orden interno y la seguridad pública, perpetrándose muchas violaciones de
derechos fundamentales, detenciones arbitrarias, penas de confinamiento,
destierro, expatriación, entre otros. A su turno, la Corte Suprema al amparar
uniformemente recursos de habeas corpus que interponen los familiares de
las victimas sobre detenciones arbitrarias y deportaciones, ordena que las
personas que han sido vulneradas en sus derechos, sean puestas en
libertad, y aquellas que fueron deportadas retornen al país. El gobierno opta
por un recurso tan sencillo como antijurídico de hacer caso omiso de las
resoluciones judiciales.
En la Constitución de 1933 se observa en su Título II: Garantías
Constitucionales. El Capítulo I se refiere a las Garantías Nacionales y
Sociales y el Capítulo II: Garantías Individuales. Referente a las garantías
individuales el artículo 69° de la Constitución señala: “Todos los derechos
individuales y sociales reconocidos por la Constitución dan lugar la acción
de hábeas corpus”. Entre tales derechos figuraban la libertad laboral,
derecho de huelga, sindicalización, seguridad social, derechos de la mujer
trabajadora, la prohibición de prisión por deudas, la libertad de conciencia y
de creencia, el derecho de petición, la inviolabilidad del domicilio, y de la
correspondencia, nadie puede ser detenido sino por mandamiento escrito y
motivado por juez competente, excepto en caso de flagrante delito y
debiendo el detenido ser puesto dentro de las 24 horas de la distancia, a
disposición del Juzgado, garantiza las libertades de reunión y de prensa, y el
derecho de no ser expatriado.
255
Sin embargo, el Hábeas Corpus no fue utilizado conforme mandaba la
Constitución, fue ineficaz a causa de la profunda inestabilidad institucional
que vivía el país, a las seudo democracias y a los gobiernos de facto y
regímenes de excepción, a los que es necesario añadir un Poder Judicial a
servicio del gobierno de turno. Sobre este tema, Eguiguren (1990) apunta
que:
“Es así como Domingo García Belaunde, tras rigurosos estudios para
identificar y analizar las resoluciones dictadas y publicadas en el país
en materia de habeas corpus, señala, que entre 1963 y 1970 se
produjeron 182 de estas acciones, principalmente en defensa de la
libertad individual y el derecho de propiedad, y en segundo orden por
libertad de trabajo y recursos interpuestos contra los municipios.
Asimismo, para un periodo más amplio, comprendido entre 1898
(desde la aplicación de la primera ley de hábeas corpus dictada en
1897) y 1973, consigna un total de 264 resoluciones, que son aquellas
de cuya existencia se tiene evidencia”.425
Por el contrario, con la Acción de Amparo, a partir de la dación de la Ley
23506 (diciembre de 1982), existió proliferación incluso en contra de
resoluciones judiciales. Tal exageración en la interposición de Amparo,
amparitis, obedeció a la cuestión de beneficiarse económicamente tanto por
parte de los abogados litigantes o jueces, por las prácticas dolosas e
inmorales de admitir el recurso, muchas veces sin cumplir con los requisitos
esenciales, que a veces, so pretexto de defender un derecho constitucional,
lesionaba otros bienes constitucionales, como por ejemplo un conjunto de
derechos laborales contenidos en un convenio colectivo de trabajo, eran
425Eguiguren, Francisco. (1990) Los retos de una democracia Insuficiente. Diez años de
régimen constitucional en el Perú 1980-1990.p. 51.
256
suspendidos de forma inmediata a través de una medida cautelar de
amparo, pese a tener plena validez jurídica y constitucional.
Por parte de la Constitución del 79, la Asamblea escogió el proyecto
parlamentario de Javier Valle Riestra Gonzales Olaechea para incorporar del
Tribunal de Garantías Constitucionales al sistema jurídico-político, siendo su
principal misión la: “…anticonstitucionalidad de las normas promulgadas por
un Parlamento, tanto en su contenido como en su forma”. El parlamentario
Héctor Cornejo Chávez señalaba su preocupación por esta joven institución
y por la manera cómo se vincularía con los casos que se ventilaban ante el
Poder Judicial y en qué medida se alterarían las cuestiones procesales. De
ahí que era necesario que se indique en la Constitución lineamientos sobre
el funcionamiento del Tribunal de Garantías. 426 Es así como nace un
Tribunal de Garantías Constitucionales, autónomo e independiente, Artículo
296º, como órgano de control de la Constitución, que de conformidad con el
Artículo 298º es competente para: 1º) declarar a petición de parte, la
inconstitucionalidad parcial o total de las leyes, decretos legislativos, normas
regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravienen
la Constitución por la forma y el fondo; y 2º) conocer en casación las
resoluciones denegatorias de la acción de habeas corpus y la acción de
amparo agotada la vía judicial.
En el Perú hemos tenido un sistema tímido de no aplicación de las leyes
inconstitucionales que reglamentado en 1963, se ejerció tarde, mal y nunca
por la Corte Suprema.427 Por su parte el Tribunal de Garantías trató de
superar estos inconvenientes surgidos en el pasado, aunque con algunas
deficiencias en materia de control constitucional de las leyes. En cuanto a
acciones de inconstitucionalidad fueron pocas las presentadas ante el
Tribunal de Garantías. Entre los años 1980 y1990 se presentaron unos
426 Gálvez Montero, Francisco. (2008) Historia del Derecho Peruano. p. 180-181.
427Gálvez Montero, Francisco. (2008) Historia del Derecho Peruano. p. 181.
257
cuarenta y cinco aproximadamente, y desde 1992 esta jurisdicción
constitucional fue obstruida por la dictadura de Fujimori, hasta su
recomposición en 1997, aunque manejado desde el poder por Fujimori.
Podemos decir, entonces, que durante todo el siglo XX, los derechos
fundamentales no se cumplieron de forma efectiva
4.3. ¿El Perú necesita una nueva constitución para el siglo XXI?
En el siglo XIX la historiografía clásica consagró el pasado como objeto de la
historia y el documento como la fuente del historiador. Revisando la historia
al siglo XX peruano, la historia constitucional, es posible avanzar hasta el
presente. Dicen Rubio y Bernales (1988) sobre una Constitución avanzada y
progresista:
“Así, ateniéndonos exclusivamente a la letra de los textos, si el
contenido central de una Constitución expresa una regresión en
cuanto al desarrollo social y político de la realidad concreta y
restringe, comparativamente, por ejemplo, los márgenes
democráticos, tanto en el terreno político como en el económico
estaremos frente a un proyecto predominantemente reaccionario. Si la
Constitución se limita a recoger y sancionar el orden existente,
estaremos ante una Constitución conservadora. Por el contrario, si la
Constitución recoge los avances y las transformaciones sociales,
incorporando elementos progresivos en el ordenamiento social y
político, estaremos ante una Constitución avanzada o progresista”. 428
Para el caso peruano, el presente coincide con un suceso importante, como
el año 1993, que representó la sanción de una nueva Constitución, luego del
golpe de Estado de 1992 y que marca el inicio del periodo autocrático. Este
428
Rubio Correa, Marcial; Bernales Ballesteros, Enrique (1988). Constitución y Sociedad
Política p.15
258
hecho fundamenta el presente constitucional porque es sobre sus bases que
se construirá cualquier reforma.
4.3.1. La Reforma Constitucional de la Constitución de 1993
Dice Álvarez (2009): “Los jueces que apliquen las constituciones y códigos,
los abogados que los utilicen, los administradores que deben reglamentarlos,
traicionarán el espíritu de cualquier reforma si continúan pensando y
actuando dentro de los antiguos moldes”. 429 Es que no es posible ejercer la
profesión sin conocer, no sólo la jurisprudencia constitucional en relación con
la especialidad de práctica, sino también la motivación y la línea
argumentativa de los jueces constitucionales y ordinarios, en cuanto la
interpretación de la Constitución.
La reforma constitucional despierta interés en todos los sectores, siempre se
ha suscitado un intenso debate para determinar si el Congreso tiene las
facultades para efectuar la reforma, como órgano legislativo y no como
órgano constituyente, total de la Constitución de 1993 o de forma parcial.
Karl Loewenstein señala que “La doctrina en forma unánime considera que
en el pueblo reside de forma originaria el poder constituyente”. Este poder se
expresa en un referéndum para generar consenso. En la Constitución de
1993 no existió consenso, fue aprobada por 51 votos contra 43 en el
Congreso Constituyente Democrático.
Cuando la Constitución hoy vigente, se refiere a reforma constitucional en su
artículo 206º, pareciera que deja la posibilidad de reformar la carta solo de
forma parcial, se trata de generar al respecto dudas en cuanto a su reforma,
refiriéndose solo a la reforma, no precisando si se trata de una reforma total
o parcial. En ese sentido, podemos citar al estudioso alemán Carl Schmitt
429
Álvarez Miranda, E. (2009). El Derecho Constitucional en la formación del abogado. p.2.
259
(2011), quien distingue los conceptos de destrucción, supresión, reforma o
revisión, quebrantamiento y suspensión de la Constitución:
“La destrucción de la Constitución consiste en la supresión de esta,
acompañada de la supresión del poder constituyente en que se
basaba. La supresión de la Constitución significa, la supresión de la
Ley Constitucional existente, pero conservando el poder constituyente
en que se basaba (cambio de Constitución, golpe de Estado). La
reforma o revisión es la modificación del texto de las leyes
constitucionales vigentes hasta el momento; incluyendo la supresión
de prescripciones legal-constitucionales aisladas y la recepción de
nuevos ordenamientos legal-constitucionales aislados”. 430
Schmitt (2011) considera que los términos reforma y revisión son inexactos,
porque no se trata de la reforma de la Constitución misma, sino tan solo de
determinaciones legal-constitucionales; diferencia las reformas
constitucionales de las reformas inconstitucionales, según que se verifiquen
con o sin observancia del procedimiento prescrito por la constitución para su
reforma. El quebrantamiento de la Constitución es la violación de
prescripciones legal-constitucionales, para uno o varios casos determinados,
pero a título excepcional, es decir bajo el supuesto de que las prescripciones
quebrantadas siguen inalterables en lo demás, y por tanto no son ni
suprimidas permanentemente, ni colocadas temporalmente fuera de vigor o
suspendidas.431
Para Pedro de Vega (1999), la reforma constitucional en la moderna
organización democrática cumple tres funciones básicas: a) sirve como
430Schmitt, Carl. (2011) Teoría de la Constitución. Madrid: Alianza Editorial. pp. 153-155.
431Debe distinguirse el quebrantamiento constitucional del quebrantamiento inconstitucional,
según se trate de la violación a título excepcional de una prescripción legal-constitucional
atendiendo o no al procedimiento previsto para las reformas constitucionales. En la
Suspensión de la Constitución, una o varias prescripciones legal-constitucionales son
provisionalmente puestas fuera de vigor. Dicha suspensión puede ser constitucional o
inconstitucional según se cumpla o no el procedimiento previsto.
260
instrumento de adecuación entre la realidad jurídica y la realidad política, b)
constituye un “mecanismo de articulación de la continuidad jurídica del
Estado; y c) representa una institución básica de garantía.432
Mientras, Marcial Rubio (1992) señala tres elementos esenciales en el
contenido de una Constitución moderna: los derechos humanos o
constitucionales, las reglas de organización de los órganos del Estado y lo
democrático; y los principios políticos de la actuación del Estado. En la
primera garantizará las libertades, derechos y obligaciones de las personas,
en la segunda establecerá las funciones de cada una de las Instituciones
que conformen el aparato gubernamental, y en la tercera, determinará el
conjunto de reglas que deberán guiar la actuación política del Estado. Como
señala Rubio Correa, al referirse a este tercer elemento, “este tipo de reglas
no existían en las Constituciones de los siglos XVIII y XIX. (…) quienes
elaboran las Constituciones establecen en ellas ciertas reglas dirigidas a ser
rectoras de la política del país”.433
En conclusión, reforma constitucional es la modificación de la constitución de
forma parcial, es decir, se modifican parte o partes del texto de la
Constitución vigente. Puede ser también, un procedimiento de enmienda
constitucional con la intención de perfeccionarla para los fines superiores de
la sociedad:
“La reforma constitucional, sigue siendo una opción válida para
acercar más el texto constitucional a la realidad, evitando que sea
solo texto pétreo. Por necesidad y quizá por azar de los tiempos, se
432
De Vega, Pedro. (1999).La Reforma Constitucional y la problemática del Poder
Constituyente. Madrid: Editorial Tecnos S.A., p. 67.
433Rubio Correa, Marcial. (1992). Constitución qué ponerle y qué quitarle. Lima: DESCO. p.
19.
261
han producido las coincidencias de los diversos actores sociales por
reformar el orden constitucional en el Perú”.434
Esto se viene haciendo con el texto constitucional vigente, que desde su
promulgación a la fecha ha cambiado para bien de la colectividad. La
necesidad de la reforma de la Constitución, es un elemento sustancial a la
propia naturaleza del texto normativo de relaciones políticas.435
4.4. La Constitución que el Perú necesita
Al haberse cumplido veinte años de vigencia de la Constitución de 1993,
esta ha logrado mantenerse con vida a través de importantes cambios
sustanciales en sus normas, sin dañar la estructura constitucional, que la
mantiene desde su promulgación. Sin embargo, es posible mejorar dicha
carta política a través de una nueva Constitución, que sea fruto del consenso
y de una concertación de todas las fuerzas políticas del país y sea a través
de una Asamblea Constituyente.
Tal mejora obedecería a diversos factores: 1) falta de legitimidad
democrática en el origen de la Constitución; 2) fracaso de la economía
neoliberal, que no ha logrado acortar la brecha entre pobres y ricos; 3) crisis
en la institucionalidad democrática, y desgaste de los derechos
fundamentales; 4) ausencia de interés por el desarrollo económico, político y
cultural de los pueblos originarios; y 5) falta de adecuación de muchas de
sus normas a la realidad existente de la sociedad, es decir, existe un claro
divorcio entre la sociedad legal y la sociedad real, que aún todavía persiste y
no ha sido superada.
434Chanamé Orbe, Raúl. (s/f) Derecho Constitucional. Lima: Universidad Inca Garcilaso de la
Vega. p. 179.
435Ibídem, p.180.
262
La constitución peruana debe estar legitimada por cada una de las
ciudadanas y ciudadanos del país, construida en común a través de una
Asamblea Constituyente que permita el diálogo y el intercambio de
opiniones, y que la propuesta final sea sometida a la voluntad soberana del
pueblo mediante un referéndum. Un país más equitativo y justo requiere de
un nuevo marco institucional que representativo de todos los peruanos, que
garantice y promueva la democracia, la transparencia, el pluralismo cultural y
comunicacional, el bienestar general, la participación ciudadana y todos los
derechos fundamentales como ejes orientadores de nuestra convivencia.
Pero, también implica reconocer, escuchar y recoger las demandas
expresadas con fuerza y convicción en las múltiples manifestaciones de
malestar social.
Este tema del cambio de constitución (con base en la Carta del 79) alcanzó
notoriedad en el año 2011 cuando fue colocado en agenda mediática por el
Presidente Ollanta Humala y su partido Gana Perú, cuya resonancia causó
malestar en la población aún no concientizada sobre el significado y los
efectos de esta posibilidad. En la actualidad, los partidos políticos guardan
silencio y la sociedad acepta las violaciones constitucionales como cosa
cotidiana. Este fenómeno conocido como anomia social implica la pérdida de
adhesión espontánea a la Constitución, amén de que la sociedad apenas
conoce de la importancia que esta tiene en su futuro. Una nueva constitución
podría restituir a esta institución hartamente menguada en un nuevo pacto
social.
Es de considerar en la época actual, además de la escasa gobernabilidad en
el Perú, la falta de liderazgo capaz de promover un cambio constitucional, el
cual solo podrá ser posible si se asume desde todos los actores sociales la
firme tarea de avanzar en esta ruta. Mucho daño hizo en este sentido el
estigma enraizado en el cambio constitucional. Fujimori lo intuyó, por ello le
concedió legitimidad a su constitución desde un referéndum a su favor,
mediante un publicitado bombardeo por el sí en la sociedad, a la vez que se
263
la adormecía en los temas de interés. 436 Necesitamos una nueva
constitución, sí, muy probablemente para el Bicentenario de nuestra
independencia, el cual propicia un escenario elocuentemente histórico capaz
de concientizar a todos los peruanos.
4.4.1. Fuentes Constitucionales
Rojas (2008) señala que la discusión en torno a la situación jurídico-política
de la Constitución de 1993 ha sido tratada por la Comisión de las Bases de
una Reforma Constitucional, la cual consideró tres caminos: 1) declarar la
nulidad de la Carta de 1993, pero convalidando todos sus actos aunque
dejándolos sujetos a revisión futura, para retornar a la vigencia de la
Constitución de 1979; 2) reformar la Constitución de 1979, adaptándola a los
tiempos modernos, y reconociendo instituciones novedosas y que funcionan
-como la Defensoría del Pueblo así como los Tratados Sobre Derechos
Humanos y demás normas que garanticen la estabilidad política y jurídica; y
3) convocar a un referéndum para que el pueblo decida volver a la Carta de
1979 o encomendar la elaboración de una nueva Constitución, y entonces se
convoque a una Asamblea Constituyente.
Entre las posibilidades de la vigencia de la Carta de 1979 y la dación de una
nueva constitución, el presente estudio habiendo examinado el devenir
histórico constitucional peruano toma esta última, como voluntad ciudadana
general y porque “la legitimidad social de esta Constitución (…) viene
determinada por la creencia social –plasmada en el referéndum- de que las
instituciones, estructuras, procedimientos, acciones son adecuadas para la
nación peruana” (Chunga, 2013, p. 12).
436El referéndum en Lima fue mayoritariamente a favor del “Sí”. El “No” alcanzó el 47% de
votación en 14 departamentos entre ellos Puno (que votó por el No con el 65%) y el “Si
alcanzó 48% de 11 departamentos, evidenciándose que el “Sí” ganó por ínfima diferencia
del 1%.
264
Las propuestas que se pudieran emanar hacia el nuevo modelo político son
diversas. Rojas (2008, p. 98) considera las siguientes:
1) Proclamación en la nueva Carta de los derechos fundamentales, es
decir, una restitución de los derechos extirpados por la Constitución
de 1993. La nueva Constitución debe de reconocer la garantía y la
exigibilidad de ambos tipos de derechos, el Estado debe dejar de
poner pretextos para justificar su desconocimiento, teniendo en
cuenta que en vez de poner trabas al respecto, debe de reflexionar y
tomar medidas, en cuanto a los elevados sueldos burocráticos, que
junto con el pago de la Deuda Externa, consumen gran parte del
Presupuesto Nacional.
2) Las características de los derechos fundamentales. La presencia de
una sociedad civil más amplia y diversa ha llevado a la incorporación
de derechos nuevos entre los cuales están el derecho a un medio
ambiente adecuado. También están los derechos de participación de
las diversas culturas del país en la vida nacional o los relativos a la
igualdad de oportunidades en la participación política. También
debemos destacar el derecho a la participación en las decisiones del
Estado. La discusión sobre cuán fundamentales son los nuevos
derechos y qué atención merecen por la sociedad y el Estado debe de
ser debatido.
3) El régimen económico. En este aspecto, la nueva Constitución debe
de contar con una base social y económica, que se exprese en la
necesidad de establecer un sistema de protección y desarrollo de los
derechos fundamentales; en tanto que la persona es el fin supremo
de la sociedad, el Estado y la Empresa; así como permitir el control y
la descentralización económica; a fin de crear las condiciones
mínimas para el bienestar socio-económico; que aseguren una justa y
eficiente distribución de la riqueza.
265
4) La presencia de las reivindicaciones descentralistas en el debate
nacional, como las competencias y la autoridad económica de los
futuros gobiernos regionales.
4.4.2. El modelo político de la Constitución del Siglo XXI
Inmerso el Perú en el siglo XXI, el cambio social ha sido permanente pues
nada permanece, y la constitución en torno a su elaboración es un concepto
también cambiante. Si en los siglos anteriores se constituían en asamblea
constituyente, en la actualidad la constitución se elabora como un
documento de negociación, un pacto entre comunidades y regiones. Frente
a la desconfianza del pueblo con la democracia representativa surgió la
soberanía popular.
Ghai y Cottrell (2007) señalan que:
“El documento constitucional debe abordar no solo la estructura del
gobierno, sino también la forma en que las comunidades se
relacionan con esa estructura y otros aspectos sociales críticos.
Aunque las negociaciones en torno a la constitución se consideran
como el método idóneo para resolver diferencias, el hecho es que el
proceso que conduce a su formulación puede ser en sí mismo
profundamente divisivo, debido a que hay mucho en juego”. 437
En ese sentido, Ghai (2006) señala que los objetivos del proceso de
elaboración constitucional busca:
438
La reconciliación entre los grupos.
437
Ghai. Yash; Cottrell, Jill. Constitution making and democratization in Kenya, 2000-2005,
Publicado en el 2007 (Democratization) p. 5.
438
Ghai. Yash. (2006). La asamblea constituyente en la elaboración de la constitución
política, p. 6.
266
El fortalecimiento de la unidad nacional.
El empoderamiento de la ciudadanía y su preparación para participar
en la vida pública, así como para el ejercicio y protección de sus
derechos.
La elaboración en torno a los objetivos y valores nacionales.
La ampliación de la agenda para el cambio
La promoción del conocimiento y respeto por los principios del
constitucionalismo.
El fortalecimiento de la legitimidad de la búsqueda de acuerdos y de
la propia constitución.
Siendo así, la constitución es un poderoso instrumento de reconciliación
entre los grupos sociales enfrentados, sentando bases para la pacificación
por conflictos en el pasado o en el presente. En medio de un debate nacional
se aprecian las diferentes posturas y se enriquece la sociedad al conocer de
todas ellas:
“Un proceso de desarrollo constitucional puede tener un poderoso
impacto en la sociedad y en la política al empoderar a la ciudadanía.
Si este es inclusivo, reconocerá la soberanía popular. Puede servir
para incrementar su conocimiento y capacidades y para prepararla
para participar en los asuntos públicos y para el ejercicio y la
protección de sus derechos de cara al futuro. Por consiguiente, tiene
un impacto importante en las posibilidades de éxito de la nueva
constitución, lo cual también hace al promover el conocimiento y el
respeto por los principios del constitucionalismo y al fortalecer la
legitimidad del compromiso alcanzado y del nuevo documento
constitucional, asumiendo que este sea verdaderamente percibido
como un reflejo de los intereses reales del pueblo”.439
439
Ghai. Yash. (2006). La asamblea constituyente en la elaboración de la constitución
política, p. 5.
267
Dentro de los procesos que involucra la elaboración constitucional, llamados
por Ghai (2006) componentes, se hallan los siguientes:
Acuerdo sobre un conjunto amplio de principios y objetivos.
Acuerdo sobre las instituciones y procedimientos para la elaboración
de la Constitución.
Preparación de la ciudadanía para la consulta mediante programas de
educación cívica en torno al proceso, la historia constitucional del país
y las opciones constitucionales.
Consulta a la ciudadanía (incluyendo, cuando sea del caso, a la
población en diáspora).
Consulta a expertos.
Divulgación de información sobre el análisis de experiencias
comparadas.
Análisis de opiniones.
Redacción del anteproyecto del texto constitucional.
Redacción de la versión final.
Promulgación de la versión final.
Celebración de un referendo u otro mecanismo de ratificación.
Puesta en vigor de la constitución.
Implementación.
Conclusiones
268
Realizada la investigación del pensamiento en el Derecho Constitucional del
siglo XX, se han llegado a las siguientes conclusiones:
1) El pensamiento constitucional de predominio liberal influyó en la
conservación o cambio del texto constitucional en relación con las
corrientes doctrinarias y las tendencias relevantes al uso en el Perú
del siglo XX. El pensamiento constitucional a inicios y durante el siglo
XX fue propia del liberalismo, influyendo además el pensamiento
modernizador e identitario, desembocando este último en la primacía
por lo económico. A finales del siglo XX se gestó el neoliberalismo
cuyo espíritu se vio plasmado en la Constitución de 1993.
2) El escenario histórico del Perú durante el siglo XX inspiró el
pensamiento constitucional para proponer un modelo político,
económico, de participación ciudadana, de descentralización y
regionalización. La tendencia del pensamiento constitucional del Perú
del siglo XVIII fue predominantemente liberal, en el cual jugó un rol
importante la libertad de imprenta y la democratización que significó
posibilidades de ascenso social. La constitución en este período de
tiempo fue expresión de un conflicto con las instituciones nativas y
con la conformación de la sociedad en general. Se observa además
que cada concesión liberal fue generando cambios favorables y
resistencias de corte caudillista. El Perú históricamente buscó en la
primera mitad del siglo XVIII un Estado eficiente y después, en la
última mitad, el desarrollo material a través de un país progresista. En
los siglos XIX y XX, la violencia es característica esencial de los
hechos tanto a favor como en contra de una constitución nueva como
elemento de integración y desarrollo en el Perú. Muy probablemente,
esta sea la principal razón del retraso en que el documento
constitucional sea cada vez más acorde a la realidad social del país.
La población pasó de manifestarse de formas premodernas mediante
turbas, saqueos y linchamientos a formas modernas como son el paro
269
y la huelga. En América Latina en el siglo XX, tanto los gobiernos
dictatoriales como los gobiernos democráticos-reformistas estuvieron
presentes, siendo de influencia relevante para el Perú y repercutiendo
en su accionar político y jurídico.
3) El pensamiento constitucional a partir de la revisión de los debates de
las constituciones de 1920, 1933, 1979 y 1993 muestra cómo este se
plasma en una propuesta que da forma a un modelo constitucional
sistematizado. Los debates doctrinarios del siglo XIX se
caracterizaron por tendencias autoritaristas, las cuales buscaron un
gobierno fuerte para obtener orden y progreso; conservadoras, las
que siguieron con el predominio de las ideas que se gestaron en la
época colonial y pretendían mantener las cosas como estaban; y
liberales, las que buscaron una tendencia moderada, inspirados por
las revoluciones burguesas. Estos últimos predominaron sobre los
anteriores en el Perú, presentándose el liberalismo radical y el
liberalismo conservador dando origen a las constituciones del siglo
XX. El derecho como relación de fuerza social muestra el hambre
frecuente por el poder.
4) El pensamiento constitucional de corte liberal, que influyó en el
desarrollo de la Constitución en el Perú del Siglo XX, que se expresan
en las cartas políticas de 1920, 1933, 1979 y 1993; le dan una
identidad muy precisa al texto constitucional. El derecho
constitucional, como elemento de integración y desarrollo en el Perú,
evidenció la constante de ser de utilidad al gobierno de turno para
mantenerse en el poder, evitando una completa integración y lo cual
ha detenido el avance evolutivo del Perú en la defensa de los
derechos humanos. En el siglo XX, el Presidente fue la figura propia
del caudillismo, ambicioso de poder, que impone la dictadura y
adecúa la Constitución a sus intereses. La fuerza militar se convierte,
por añadidura, en instrumento de poder solicitado comúnmente por
270
los civiles que aspiraban al mando presidencial. Por lo tanto,
seguimos dentro de un Estado de Derecho y no en un Estado Social
de Derecho, como lo estableció la Constitución del 79. Mucho falta
aún al Perú para estar situado dentro de un Estado Democrático
Constitucional de Derecho.
5) La Constitución es un pacto social que contiene la estructura
organizativa concreta que adopta el sistema democrático
constitucional para el gobierno de una sociedad política. Por lo tanto,
el Poder Constituyente se ejerce cuando se aprueba la primera
Constitución de una sociedad política y también cuando se decide
reemplazar una Constitución vigente por una nueva Constitución.
Actualmente, se concibe la elaboración de la constitución como un
documento de negociación, un pacto entre comunidades y regiones.
6) Para reemplazar una Constitución vigente por una nueva
Constitución, mediante el ejercicio del Poder Constituyente, no se
utilizan los mecanismos procedimentales que la Constitución
reemplazada establece para su propia modificación. Para el ejercicio
del Poder constituyente se tuvieron como referente dos modelos
básicos: el modelo francés y el modelo norteamericano. La
Constitución peruana vigente permite la realización de una reforma
constitucional total. La participación del pueblo, mediante el
referéndum, en la aprobación de una reforma total de la Constitución
peruana vigente, de conformidad con las reglas previstas en este
ordenamiento constitucional, no es una manifestación del ejercicio del
Poder Constituyente.
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