PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ Escuela de Posgrado Políticas de Aseguramiento de la Calidad: un análisis comparativo del procedimiento de licenciamiento universitario en Chile y Perú Tesis para obtener el grado académico de Magíster en Educación con mención en Gestión de la Educación que presenta: Víctor Raúl Ahumada Bastidas Asesor: Rosa Maria Tafur Puente Lima, 2021 2 Resumen En un mundo en constante transformación, las instituciones educativas en general y, las universidades en particular, han tenido que ir adaptando su quehacer educativo al entorno social, político, económico y tecnológico; no solamente para brindar una educación pertinente y de calidad, sino también para cumplir con las exigencias del mercado o de la autoridad administrativa. Y en ese devenir evolutivo, en las últimas décadas, la educación superior universitaria ha transitado por dos caminos antagónicos: la desregulación y privatización, por un lado, y, en la vereda de enfrente, el control y supervisión Estatal, con consecuencias totalmente disímiles cada una. Es por ello que, el objetivo de la presente investigación ha sido analizar de forma comparativa los procedimientos de licenciamiento universitario en Chile y Perú. Desde un enfoque cualitativo y empleándose el método de investigación documental se establecieron dos categorías de análisis. La primera comprende las características del procedimiento de licenciamiento universitario. La segunda, aborda las consecuencias de la denegación del licenciamiento. Para la selección de la información se utilizó la técnica de análisis documental, la cual ha sido sistematizada mediante el instrumento de matrices que resulta de vital importancia para organizar y comparar la información recopilada. Finalmente, del análisis y discusión de resultados nos ha permitido concluir que en ambos países el licenciamiento es un proceso obligatorio, pero con alcances y características diferentes. Por ejemplo, en el caso chileno solo es aplicable para universidades privadas. En cambio, en el Perú es un procedimiento obligatorio para todas las universidades con un carácter temporal y renovable. El plazo de duración en Chile puede durar hasta nueve años; en cambio, en el Perú tiene un plazo legal de 120 días hábiles. Finalmente, pese a los diversos cuestionamientos que se han generado en ambos países, el licenciamiento cumple un rol trascendental para el aseguramiento de la calidad educativa que, si bien es cierto puede ser perfectible, resulta de vital importancia para dejar atrás el laissez faire liberal del servicio educativo universitario; logrando que éste sirva para garantizar el desarrollo humano sostenible. Palabras clave: Calidad, licenciamiento, universidad, neoliberalismo, estudiantes. 3 Abstract In a world in constant transformation, educational institutions in general, and universities in particular, have had to adapt their educational activities to the social, political, economic and technological environment; not only to provide a relevant and quality education, but also to meet the demands of the market or the administrative authority. And in this evolutionary evolution, in the last decades, university higher education has gone through two antagonistic paths: deregulation and privatization, on the one hand, and, on the opposite side, State control and supervision, with very dissimilar consequences each. Therefore, the objective of this research is to analyze comparative university licensing procedures in Chile and Peru. From a qualitative approach and using the documentary research method, two categories of analysis were established. The first comprises the characteristics of the university licensing procedure. The second addresses the consequences of the denial of licensing. For the selection of the information, the documentary analysis technique was used, which has been systematized by means of the matrix instrument that is of vital importance to organize and compare the information collected. Finally, the analysis and discussion of the results permitted to conclude that in both countries licensing is a mandatory process, but with different scopes and characteristics. For example, in the Chilean case it is only applicable to private universities. On the other hand, in Peru it is a mandatory procedure for all universities, from temporary to renewable nature. The duration in Chile can last up to nine years; however, in Peru it has a legal time of 120 business days. Finally, despite the various questions that generated in both countries, licensing plays a transcendental role for the assurance of educational quality that, although it may be perfectible, it is vitally important to leave behind the liberal laissez faire of university educational service; making that this serves as a guarantee for a sustainable human development. Keywords: Quality, licensing, university, neoliberalism, students. 4 AGRADECIMIENTOS A Dios y a las circunstancias de la vida que me han permito seguir avanzando. A mi madre, a su recuerdo porque fue, es y seguirá siendo la Estrella Polar en mi firmamento. A mi padre, por ser el reflejo en donde he proyectado mi futuro. A mis hermanos, en especial a George que al acompañarlo pude ir venciendo mis propios temores infantiles. A Yesenia, por ser los labios, los ojos, los dientes, la manta, el dedo que señala el camino; mi presente, mi futuro, mi hogar. A mis profesores de la Maestría que han logrado inocular en mí la vocación investigativa y, en especial consideración a mi asesora, Rosa Tafur, que gracias a sus consejos y sapiencia pude culminar con el presente trabajo de investigación. DEDICATORIA A mí querido hijo Octavio Salvador, por enseñarme a no procrastinar y a levantar cual Sísifo, una y mil veces la roca hasta la montaña. Por demostrarme que hay caminos diferentes que requieren de otras miradas, de otras pausas. Por ser el dueño de mi cielo, mi Pax Augusta, mi cachorro, el motivo de mi felicidad, el depositario de todo mi amor y la certeza de todas mis luchas; porque te amo con tus desvelos, tus rodillas saltarinas, tus manitas de bandadas de gorriones, tus ojitos de luna llena y tu voz silente pero cómplice de todos mis sueños. 5 ÍNDICE INTRODUCCIÓN ................................................................................................... 8 PRIMERA PARTE: MARCO CONCEPTUAL - CONTEXTUAL ........................... 14 CAPÍTULO I: CRECIMIENTO DE LA OFERTA UNIVERSITARIA EN CHILE Y PERÚ ................................................................................................................... 14 1.1 TEORÍAS, ETAPAS Y FACTORES QUE EXPLICAN LA EXPANSIÓN DE LA UNIVERSIDAD. 14 1.1.1 Teorías que explican el crecimiento mundial de la educación universitaria ........................... 16 1.1.2 Etapas de crecimiento de la oferta universitaria en América Latina ....................................... 17 1.1.3 Factores del crecimiento de la oferta universitaria ................................................................. 22 1.2 POLÍTICAS NEOLIBERALES Y SU EFECTO EN LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA ............. 24 1.2.1 Neoliberalismo y los Chicago Boys en Chile ............................................................................. 29 1.2.2 Neoliberalismo y el Decreto Legislativo 882 en el Perú ........................................................... 35 CAPÍTULO II: ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD UNIVERSITARIA EN CHILE Y PERÚ ................................................................................................................ 38 2.1 BINOMIO CALIDAD-EQUIDAD EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNIVERSITARIA ........... 41 2.2 SISTEMAS DEL ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD EN EDUCACIÓN SUPERIOR UNIVERSITARIA ................................................................................................................. 45 2.2.1 Sistema del Aseguramiento de la Calidad Universitaria en Chile ............................................ 49 2.2.2 Sistema del Aseguramiento de la Calidad Universitaria en Perú ............................................. 51 2.3 PROCESO DE LICENCIAMIENTO EN CHILE Y PERÚ ..................................................... 55 2.3.1 Entidad responsable del proceso de licenciamiento ............................................................... 56 2.3.2 Proceso de licenciamiento ....................................................................................................... 57 2.3.3 Consecuencias de la denegatoria de la solicitud de licenciamiento ........................................ 59 SEGUNDA PARTE: DISEÑO METODOLÓGICO Y RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN ................................................................................................. 61 CAPÍTULO III: DISEÑO METODOLÓGICO ........................................................ 61 3.1 PLANTEAMIENTO Y PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN ................................................ 61 3.2 OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN .......................................................................... 65 3.3 CATEGORÍAS, SUBCATEGORÍAS E INDICADORES DE ESTUDIO .................................. 65 3.4 ANTECEDENTES DE INVESTIGACIONES REALIZADAS. ............................................... 67 3.5 ENFOQUE Y MÉTODO DE INVESTIGACIÓN ............................................................... 68 3.6 FUENTES DE ANÁLISIS Y CRITERIOS DE SELECCIÓN .................................................. 72 3.7 TÉCNICA E INSTRUMENTOS PARA EL RECOJO DE INFORMACIÓN ............................. 75 3.8 VALIDACIÓN DE INSTRUMENTOS ........................................................................... 80 3.9 PROCESAMIENTO PARA ORGANIZAR Y ANALIZAR LA INFORMACIÓN RECOGIDA. ..... 82 3.10 PRINCIPIOS ÉTICOS DE LA INVESTIGACIÓN .............................................................. 86 6 CAPÍTULO IV: ANÁLISIS Y DISCUSIÓN DE RESULTADOS ............................. 87 4.1 PRIMERA CATEGORÍA: CARACTERÍSTICAS DEL LICENCIAMIENTO UNIVERSITARIO EN CHILE Y PERÚ ..................................................................................................................... 87 4.1.1 Entidad Responsable del Licenciamiento ................................................................................ 97 4.1.2 Etapas y Plazos ....................................................................................................................... 103 4.1.3 Requisitos para el Licenciamiento ......................................................................................... 105 4.2 CONSECUENCIAS DE LA DENEGATORIA DE LA SOLICITUD DE LICENCIAMIENTO ....... 114 CONCLUSIONES ...............................................................................................124 RECOMENDACIONES .......................................................................................127 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...................................................................129 APÉNDICES .......................................................................................................138 ANEXO N° 1: Proceso de Evaluación de la Tesis .................................................................. 139 ANEXO N° 2: Matriz de Análisis Documental Individual, Primera Categoría ......................... 140 ANEXO N° 3: Matriz Comparativa de Información, Primera Categoría, subcategoría III: Requisitos ........................................................................................................................ 146 ANEXO N° 4: Universidades Peruanas con licenciamiento denegado ................................... 148 ANEXO N° 5: Universidades Chilenas con licenciamiento denegado .................................... 150 ANEXO N° 6: Universidades peruanas con autorización vigente .......................................... 151 ANEXO N° 7: Universidades chilenas con autorización vigente ............................................ 154 ANEXO N° 8: Reclamo por denegación de acceso a información y respuesta de la Subsecretaría Superior de Chile .............................................................................................................. 156 ANEXO N° 9: SUNEDU responde la solicitud de Acceso a la Información Pública sobre número de alumnos que han logrado traslado externo ................................................................... 158 ANEXO N° 10: Ministerio de Educación responde la solicitud de Acceso a la Información Pública sobre apoyo a los estudiantes de universidades denegadas ............................................... 163 ANEXO N° 11: Universidades sancionadas durante el periodo del 2016 al 2021 ................... 164 ANEXO N° 12: Carta de solicitud de colaboración de Expertos ............................................ 168 Lista de Tablas Tabla 1. Universidades privadas creadas en el Perú entre los años de 1960 a 1979 20 Tabla 2. Universidades públicas y privadas en Chile, creadas antes de 1979 21 Tabla 3. Implementación de Políticas de Aseguramiento de la Calidad en América Latina 41 Tabla 4. Diferentes formas de organizar la regulación en la educación superior 46 Tabla 5. Propósitos para el aseguramiento de la calidad 48 Tabla 6. Matriz de Consistencia 66 Tabla 7. Resultados de la búsqueda de tesis en RENATI y repositorio PUCP 67 Tabla 8. Tesis del repositorio de la PUCP 68 Tabla 9. Normas chilenas revisadas 73 Tabla 10. Normas peruanas revisadas 73 7 Tabla 11. Matriz de Identificación de fuentes documentales 77 Tabla 12. Matriz de Identificación de páginas webs institucionales 78 Tabla 13. Solicitud de acceso a información por Ley de Transparencia 84 Tabla 14. Correspondencia entre objetivos, categorías, subcategorías e instrumentos. 85 Tabla 15. Objetivos del Licenciamiento en Chile y Perú 96 Tabla 16.Superintendencias adscritas al Poder Ejecutivo 98 Tabla 17. Funciones diferenciadas que realizan el CNED y la SUNEDU 101 Tabla 18. Etapas del Licenciamiento en Chile 103 Tabla 19. Tipos de licenciamiento en la educación peruana 105 Tabla 20. Diferentes tipos de Modelo de Licenciamiento Universitario en el Perú 107 Lista de Figuras Figura 1. Modelo de Matriz de Análisis Documental Individual, Primera Categoría. 79 Figura 2. Modelo de Matriz Comparativa de Información, Primera Categoría, subcategoría III. 80 Figura 3. Ficha de Validación de la Matriz de Análisis Documental Individual 81 Figura 4. Ficha de Validación de la Matriz Comparativa de Información. 82 Figura 5. Proceso del método de investigación documental 83 Figura 6. Antecedentes normativos del aseguramiento de la calidad en Chile 89 Figura 7. Antecedentes normativos del aseguramiento de la calidad educativa en el Perú 90 Figura 8. Información errada en la página web del CNED 95 Figura 9. Matriz Comparativa de Información, Primera Categoría, Subcategoría I: funciones 99 Figura 10. Matriz Comparativa, Primera Categoría, Subcategoría I: Designación y tiempo en el cargo: 102 Figura 11. Etapas del Licenciamiento en el Perú 104 Figura 12. Matriz Comparativa, Primera Categoría, Subcategoría III: Requisitos 108 Figura 13. Evolución del número de publicaciones en revistas indexadas 2009 – 2017 116 Figura 14. Distribución geográfica de los alumnos afectados por la denegatoria de la licencia 117 8 INTRODUCCIÓN La educación superior juega un rol preponderante para el desarrollo social, económico, cultural, científico y político de los países (Céspedes et al 2016; Kumar et al 2020); puesto que, tiene un enfoque dual: es un derecho individual y colectivo. Es individual porque permite el desarrollo integral de la persona; garantizando los conocimientos, competencias y habilidades necesarias para que el egresado universitario pueda, no solamente insertarse en el mundo laboral, sino, sobre todo, mejorar su calidad de vida. Y, es colectivo porque incide favorablemente en los niveles de ingreso, pobreza, valores democráticos y, especialmente, en lograr una mayor competitividad y productividad del país (Ministerio de Economía y Finanzas [MEF], 2018). Es por ello que, el papel que juegan las universidades resulta sumamente relevante para garantizar el desarrollo sostenible de los países; tanto es así que para KPMG International (2020) las universidades son las instituciones que desempeñarán un papel crucial en el descubrimiento de nuevas tecnologías que pongan fin a la problemática del calentamiento global; generando una nueva forma de vivir y de trabajar con menos contaminación. Dada su gran importancia, el Tribunal Constitucional (2010) realizó una labor de interpretación normativa respecto al derecho fundamental a la educación; refiriendo que ella se sustenta en tres pilares esenciales: acceso, permanencia y calidad, que el Estado tiene la obligación de garantizar en igualdad de oportunidades. Ahora bien, la necesidad de diversificar y democratizar el acceso a la educación universitaria ha sido una preocupación constante de los países. Para diversos autores (Brunner y Miranda, 2016; Schofer & Meyer 2005; SUNEDU, 2018) explican que el explosivo crecimiento de la oferta educativa universitaria ha sido multicausal; siendo los más relevantes, las siguientes: el crecimiento demográfico, el aumento de la cobertura de la educación secundaria, causas económicas y sociales. Estos dos últimos factores guardan una estrecha relación entre sí, dado que, según Brunner y Miranda (2016), durante el periodo de 1990 al 2014 todos los países de América Latina tuvieron un significativo crecimiento económico que se reflejó en un 9 aumento porcentual del Índice de Desarrollo Humano; mejorando, con ello, el estado de bienestar social de su población. Estas mejoras económicas se alcanzaron, en gran parte, por la implementación de políticas neoliberales que promovían la despolitización, desregularización y privatización de los servicios públicos (Díaz, 2012). En el caso chileno, estas políticas neoliberales fueron implementadas durante el gobierno del general Augusto Pinochet Ugarte; especialmente a partir de la Constitución de 1980, desarrollándose, posteriormente, con diversos Decretos con Fuerza que se emitieron en 1981, los cuales generaron una gran reestructuración del sistema universitario; promoviendo no solamente la privatización del servicio educativo sino también la desregularización y la diversificación. En el caso peruano, la implementación de estas políticas neoliberales guarda gran similitud que su par chileno: un gobierno autoritario (Alberto Fujimori Fujimori), una nueva Constitución (1993) y una ley (Decreto Legislativo 882) que sirvió para promover la creación de instituciones educativas con personería jurídica societaria; esto es, con finalidad lucrativa. Esta promoción a la inversión privada significó un crecimiento exponencial y desordenado de la oferta universitaria, pasado de 58 universidades en 1996 a 143 en el 2015. Si bien es cierto, la promoción de la inversión privada en educación amplió significativamente la tasa de alumnos matriculados, promoviendo la democratización del acceso a la educación; también vino aparejada con universidades altamente informales que brindaban un servicio heterogéneo y de baja calidad que precarizó todo el sistema educativo universitario, al no existir un marco normativo que controle y supervise la prestación del servicio educativo (Balarín et al, 2018). Además, el crecimiento exponencial y desordenado de universidades generó una mayor inequidad, estratificación y segregación social; puesto que, el acceso a una educación de calidad estuvo delimitado por el nivel socioeconómico del estudiante (Díaz, 2012; Espinoza, 2017a, 2017b; Mendes et al, 2005; Palma, 2013). Otro aspecto relevante fue la escasa pertinencia entre la oferta educativa universitaria y la demanda laboral que repercutió negativamente en la inserción laboral de los 10 egresados universitarios, especialmente en dos indicadores: el desempleo y el subempleo profesional. Así por ejemplo, de acuerdo con el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo [MINTRA] (2018) el 52,8% de trabajadores se desempeñan en puestos de trabajos que no guardan relación con la carrera profesional estudiada. Además, los empleadores han manifestado una gran dificultad para la selección de personal idóneo, dado que, los postulantes no reúnen las habilidades técnicas necesarias para el puesto (Manpower, 2018). Para revertir dicha problemática, a partir de 1990 los diferentes países de América Latina empezaron a implementar políticas de aseguramiento de la calidad de iniciativa estatal, constituyendo éstas en un conjunto de procedimientos, normas y prácticas destinadas a la mantención y promoción de estándares de calidad (Zapata y Tejeda, 2009); sirviendo para garantizar el mejoramiento continuo y la confianza de la ciudadanía en el servicio educativo brindado. Cabe indicar que, el licenciamiento constituye el mecanismo base y esencial para tal finalidad. Sin embargo, pese a sus beneficios, existen también voces discrepantes en torno al licenciamiento para quienes, dicho procedimiento incurre en una sobrerregulación coercitiva para el cierre de universidades o, incluso afirman que, solamente busca consolidar el establishment para que las universidades lucrativas sigan funcionando (Gallegos, 2017; Rodríguez, 2012). Lo cierto es que, como toda obra humana, el licenciamiento es un procedimiento perfectible. Y justamente ahí reside la importancia del presente trabajo de investigación. De acuerdo con Guadarrama (2009), todo problema científico debe plantear la posibilidad de proponer alternativas de solución. Y es precisamente en este punto que, desde una reflexión crítica, surgieron preguntas como ¿Se puede mejorar el licenciamiento peruano? ¿Existe algún modelo de licenciamiento a seguir? ¿Se puede garantizar la calidad juntamente con la equidad? Son preguntas que nos invitan a reflexionar, a repensar que sí resulta factible mejorar el proceso de licenciamiento peruano. En este orden de ideas, el problema de investigación que se busca responder es el siguiente: ¿Cuáles son las similitudes y diferencias en el procedimiento de licenciamiento universitario en Chile y Perú? 11 La pregunta planteada es de vital importancia porque permite, a través de un trabajo comparativo entre ambos países, conocer las experiencias, enfoques o propuestas normativas sobre el licenciamiento con la finalidad de replicar aquellas que resulten más idóneas para nuestra realidad. Ahora bien, la elección de Chile obedece a que fue el primer país en implementar un sistema de aseguramiento de la calidad; contando, además, con diversas fuentes académicas de información que han permitido tener un mayor conocimiento sobre la materia de estudio. Para el desarrollo de la investigación se planteó el siguiente objetivo general: Realizar un análisis comparativo del procedimiento de licenciamiento universitario en Chile y Perú durante el periodo de 1990 al 2019 que permita identificar y conocer las semejanzas y diferencias en procura de formular recomendaciones para el perfeccionamiento y mejora del licenciamiento universitario. Además, se formularon dos objetivos específicos: i) Describir y comparar las etapas, plazos, requisitos y la entidad responsable del proceso de licenciamiento universitario en Chile y Perú, y, ii) Identificar y comparar los efectos de la denegación de la solicitud de licenciamiento. Cabe indicar que, de acuerdo con Guadarrama (2009), constituyen un elemento integrador, de identificación y de unidad; en ese sentido, se plantearon dos categorías de análisis: a. Características del procedimiento de licenciamiento universitario en Chile y Perú, y b. Consecuencias de la denegatoria del licenciamiento. Es preciso señalar que, el presente trabajo se enmarca dentro de la línea de investigación de la Maestría en Educación en Gestión de la Educación correspondiente al eje de Calidad Educativa. Con respecto a la metodología, se ha optado por un enfoque cualitativo que, según Monje (2011) permite describir, comprender y analizar los fenómenos sociales o educativos de manera inductiva. Sumado a ello, un factor preponderante es su gran capacidad de adaptabilidad y flexibilidad que ha permitido realizar diferentes tipos de ajustes en la medida en que se ha ido avanzando con el trabajo. Asimismo, por la naturaleza de la materia objeto de investigación, se utilizó el método de investigación documental que sirvió para identificar, seleccionar y organizar la información del documento escrito; logrando un acercamiento indirecto de la realidad (Revilla, 2020). 12 Para determinar el nivel de la investigación, Hernández et al (2014) proponen dos criterios de identificación: la existencia de fuentes bibliográficas sobre el tema y la perspectiva que tenga el investigador sobre su trabajo. En tal sentido, la investigación se inició como exploratoria por la insuficiente cantidad de antecedentes sobre la materia que evidencia que el tema del licenciamiento ha sido poco estudiado, como se puede corroborar en el numeral 3.4 del presente trabajo. Esta circunstancia ha constituido la principal limitación para la elaboración del marco de investigación. Sin embargo, con respecto a la perspectiva, el trabajo de investigación se tornó descriptivo permitiendo especificar las características más relevantes del proceso de licenciamiento universitario en Chile y Perú; así como también sus semejanzas y diferencias. Con respecto a la técnica, se empleó el análisis documental que resultó de vital ayuda para seleccionar y recuperar la información más relevante del documento objeto de análisis, sin que se altere su contenido (Bowen, 2009). De igual forma, los instrumentos utilizados son: i) Matriz de Identificación de Fuentes; ii) Matriz de Análisis Documental Individual; y, iii) Matriz Comparativa de Información por Categoría de análisis. Asimismo, en el desarrollo de la investigación, se ha tomado en consideración los principios éticos de justicia, integridad científica y de responsabilidad. Del análisis comparativo realizado, se concluye que: i) En ambos países el licenciamiento es un proceso obligatorio, pero con alcances y características disímiles, tanto en el plazo de duración como en el ámbito de exigencia; ii) La entidad a cargo del licenciamiento en Chile tiene competencia en otros niveles educativos; en cambio en el Perú, la SUNEDU solamente se avoca al licenciamiento universitario; iii) Las exigencias establecidas en el Modelo de Licenciamiento peruano resultan más idóneas para garantizar la calidad del servicio educativo; puesto que las CBC son objetivas, cuantificables y aplicables a todo el universo de universidades peruanas, sin distinción; iv) En Chile se cerraron 18 universidades privadas, y en el Perú se denegó el licenciamiento a 51 universidades; v) En Chile el proceso de cierre de las universidades se realizó sin efectos colaterales; puesto que se ideó un plan de cierre que garantizó la continuidad de los estudios, el respeto de los derechos laborales de los 13 trabajadores y, además, se reguló un plan de indemnización que cubra los eventuales daños ocasionados a los afectados con el cierre universitario. De los resultados analizados, recomendamos, en el caso chileno, que el cumplimiento de los doce criterios de evaluación sea exigible a todas las universidades que inicien el proceso de licenciamiento, sin distinción alguna, a fin de contar con una línea de base que garantice la calidad mínima para la prestación del servicio educativo. En el caso peruano, se recomienda constituir un Fideicomiso Estatal conformado con el 80% de las multas impuestas a las universidades infractoras de la Ley 30220; con el objeto de sufragar los gastos de traslado externo de matrícula de los alumnos de pregrado de universidades con el licenciamiento denegado. Finalmente, el Informe Final está estructurado en dos secciones principales. La Primera Parte, organizado en dos capítulos, comprende el marco conceptual- contextual en donde se desarrolla las principales teorías y etapas del crecimiento universitario; abordando la evolución y las características de las PAC y la relación existente entre calidad y equidad. La Segunda Parte, también dividida en dos capítulos, corresponde al diseño metodológico y al análisis y discusión de los resultados, con los cuales se busca contribuir al desarrollo de una PAC eficiente y eficaz para garantizar la calidad universitaria. De todo lo expuesto, se espera que el presente trabajo sirva como un documento orientador y de reflexión para futuras investigaciones que procuren ahondar en el análisis de las políticas de aseguramiento de la calidad universitaria. 14 PRIMERA PARTE: MARCO CONCEPTUAL - CONTEXTUAL En esta primera parte se desarrolla el contexto de la investigación, describiendo el lugar o ámbito de estudio, así como también aquellas condiciones económicas, sociales, políticas culturales e históricas que propiciaron la promulgación de políticas que sirvieron para garantizar la calidad educativa; describiendo y analizando los diferentes conceptos que componen el marco conceptual- contextual. En ese sentido, el primer capítulo se refiere a la educación universitaria en Chile y Perú, explicando las teorías, etapas y los diferentes factores que propiciaron el crecimiento exponencial de la oferta educativa; haciendo énfasis en las políticas neoliberales y su repercusión en la educación universitaria. En el segundo capítulo, se desarrolla las políticas implementadas para asegurar la calidad universitaria, para finalmente abordar el proceso de licenciamiento de universidades chilenas y peruanas. CAPÍTULO I: CRECIMIENTO DE LA OFERTA UNIVERSITARIA EN CHILE Y PERÚ 1.1 TEORÍAS, ETAPAS Y FACTORES QUE EXPLICAN LA EXPANSIÓN DE LA UNIVERSIDAD. Para poder abordar las políticas de aseguramiento de la calidad universitaria es necesario entender que éstas surgieron, en gran parte, como respuesta al crecimiento desmesurado de la oferta universitaria. Pero dicho crecimiento, como veremos más adelante, no fue un acontecimiento exclusivo de Chile y Perú o de América Latina, sino más bien constituyó un fenómeno mundial que se acentúo en las últimas décadas; generando una transformación del ámbito universitario, 15 pasando de un sistema exclusivo para la élite a otro abierto, masificado y universal (Espinoza, 2017a), que permitió que millones de personas en el mundo puedan acceder a una educación superior. Por ejemplo, a inicios del siglo XX en el mundo solo existían 500 mil alumnos matriculados en universidades, lo que representaba menos del 1% del total de personas en edad para cursar estudios universitarios. Pero, en el año 2000 esta cifra aumentó a más de 100 millones de personas, representando el 20% de la cohorte mundial; incluso en países industrializados significó el 50% u 80% del total de la población (Schofer & Meyer, 2005). Asimismo, con respecto a la tasa bruta de matrícula, se observa que en 1960 habían 13 millones de personas matriculadas, aumentando a 152,8 millones en el 2018 (Superintendencia Nacional de Educación Universitaria [SUNEDU], 2020). Con ello, se puede inferir que este fenómeno mundial ha transitado solamente por un único camino: el crecimiento. Esto es, crece al margen de cualquier particularidad propia que pueda tener el país (Altbach, Levy & Dill citados en Benavides et al, 2015). Para Espinoza (2017a) el aumento de la cobertura universitaria se explica, tanto en el acrecentamiento de la tasa de matrícula como en el aumento de universidades. Por ejemplo, América Latina es una de las regiones con mayor matrícula universitaria en el mundo, pasando de 10% en el año de 1970 a más del 40% en el 2011 (Barrera et al., 2016). De hecho, esta tendencia se acentúo entre los años 2013 al 2019 en donde el número de alumnos matriculados pasó de 19,9 millones a 23,3 millones (SUNEDU, 2020). Este aumento en la matrícula se debe al crecimiento galopante de nuevas universidades, que según diversos autores (Brunner y Ferrada, 2011; Saforcada et al, 2019; SUNEDU, 2020) aumentó de 75 en 1950 a 4081 universidades en el 2014; pero lo que resulta más controversial es que durante dicho periodo las universidades privadas (2753) crecieron más del doble de las universidades públicas (1328). Esta proliferación de universidades ha conllevado que América Latina sea catalogada como la segunda región con el mayor número de universidades privadas en el mundo, recibiendo en sus aulas al 53,2% de la población estudiantil (Saforcada et al, 2019). 16 1.1.1 Teorías que explican el crecimiento mundial de la educación universitaria Para poder entender este crecimiento exorbitante de la oferta universitaria, Schofer & Meyer (2005) desarrollaron tres teorías que ayudan a explicar este fenómeno mundial, a saber: 1. La Teoría del Funcionalismo Económico. Sostiene que la expansión económica de los países genera un requerimiento mayor de trabajadores calificados, los mismos que a su vez van a demandar estudios universitarios. En este caso se puede afirmar que hay una relación tripartita entre las fuerzas productivas del mercado, las demandas laborales de los empleadores y la necesidad de estudios superiores por parte de los trabajadores. Esta relación directa entre ambos componentes se puede entender en la necesidad que tendría la población trabajadora en mejorar sus niveles de empleabilidad y, con ello, sus condiciones laborales. Por consiguiente, el desarrollo económico produciría un crecimiento de la oferta universitaria. Sin embargo, los citados autores afirman que no existen estudios empíricos que hayan logrado probar fehacientemente este nexo causal entre industrialización o desarrollo económico y el crecimiento de la oferta universitaria; 2. La Teoría del Conflicto, la Competencia y la Organización. Parte de la premisa que la educación otorga estatus social; por ende, los diferentes sectores de la sociedad van a competir, ya sea para conservar dicha posesión o para lograr una movilización que les permita “ascender” socialmente. Al margen de las razones expuestas, esta competencia va a producir un aumento de la oferta universitaria. En el primer caso, los grupos de poder van a utilizar a la educación para perpetuar su hegemonía cultural. En este caso, esta teoría guarda estrecha relación con lo desarrollado por Bourdieu & Passeron (citados en Ávila, 2005) en la teoría de la reproducción, en donde se concibe a la institución educativa como centro de reproducción de la desigualdad que permite solo el éxito de las clases privilegiadas. En el segundo caso, el crecimiento de la oferta universitaria se va realizar sin hacer mayor incidencia en la calidad educativa. 17 3. La Teoría Institucional. Plantea un isomorfismo institucional, en donde las estructuras organizativas van a imitar modelos mundiales caracterizados por un desbordante crecimiento universitario (Benavides, 2015). 1.1.2 Etapas de crecimiento de la oferta universitaria en América Latina Las teorías anteriormente mencionadas buscan explicar el fenómeno a nivel mundial del explosivo crecimiento de la educación universitaria; pero aquí, en América Latina, ¿en qué momento se expande la oferta universitaria? Para responder esta pregunta, Levy (citado en Benavides, 2015; Landoni y Romero, 2006; Levy, 2002, 2006; Saforcada et al, 2019; Silas, 2005) clasifica esta proliferación de universidades en torno a cinco olas1 evolutivas. Las dos primeras versan sobre el génesis de la universidad; esto es, aquellas universidades creadas durante la colonia o a inicios de la República; caracterizadas por un claro monopolio público. Este tipo de universidades para Luís Alberto Sánchez (citado en Levy, 1995) constituyó una triada conformada por el virrey, el arzobispo y el rector, los cuales personificaban el poder, el dogma y el conocimiento. Sin embargo, para el presente trabajo, solamente nos vamos a abocar a desarrollar las tres olas de crecimiento de universidades privadas, las cuales se procede a detallar: La Primera Ola corresponde al surgimiento de universidades privadas creadas y gestionadas a iniciativa de congregaciones religiosas de la Iglesia Católica, por lo general, jesuitas. Para Saforcada et al (2019) estas instituciones confesionales surgieron como alternativa al modelo estatista de gestión pública, imperante en aquellos años. Aunque en realidad, para Levy (2002, 2006) las universidades religiosas surgen como respuesta a la descollante secularización del Estado y de la sociedad. En ese sentido, estas universidades van a buscar difundir los valores y postulados de la fe católica para estrechar los lazos con su feligresía; pero ¿qué estrategia utilizó la Iglesia Católica para recuperar el espacio perdido? Y la respuesta la encontró gestionando diversos centros educativos. 1 Levy menciona que escogió este término para representar un fenómeno agitado, discontinuo y ondulatorio. 18 Por ejemplo, la Pontificia Universidad Católica de Chile (en adelante PUC), creada el 21 de junio de 1888, fue la primera universidad religiosa de gestión privada en América Latina (Landoni y Romero, 2006). En el caso peruano, tuvieron que transcurrir más de 28 años para que se fundara, un 24 de marzo de 1917, la Pontificia Universidad Católica del Perú (en adelante, PUCP). Para Levy (2006), el perfil del egresado de las universidades confesionales estaba abocado a conseguir empleo ya sea en la administración pública o en el sacerdocio. Este rigor religioso imperante en los claustros universitarios se evidencia en las ceremonias oficiales de la universidad, como la graduación, en donde además de ser un acto académico eran esencialmente un evento religioso. Otra característica relevante es que el cargo de rector recaía en personas que ejercían el sacerdocio. En el caso de la PUC, sus seis primeros rectores fueron monseñores: Joaquín Larraín Gandarillas (ocupó el cargo desde 1888 a 1897, fue el primer rector); Jorge Montes Solar (1897-1898); Rodolfo Vergara Antúnez (1898-1914); Martín Rucker Sotomayor (1914-1919); Carlos Casanueva Opazo (1919-1953) y, finalmente, Alfredo Silva Santiago (1953-1967). Igualmente, en el caso de la PUCP los cinco primeros rectores fueron sacerdotes: Jorge Dintilhac (fue el rector fundador y ejerció el cargo en el periodo correspondiente de 1917 a 1947); monseñor Pedro Pablo Drinot y Piérola (1924-1925); Rubén Vargas Ugarte (1947-1953); monseñor Fidel Tubino Mongilardi (1953-1962) y, finalmente, el Reverendo Padre Felipe Mac Gregor (1963-1977). Por otro lado, la necesidad de adaptarse al cambio, producto de la turbulencia política, social y económica imperante en las décadas de 1960-1970, propició que la PUC y PUCP implementaran cambios significativos en los órganos de gobierno. Por ejemplo, en el caso de la PUC, se observa una prolongada protesta de los estudiantes, que incluyó incluso la toma del local universitario, quienes exigían la implementación de una reforma académica e institucional que promoviese no solamente la modernización del claustro educativo sino también mayor producción científica y el fomento y mejora de las carreras de los investigadores y docentes. Producto de estas demandas estudiantiles, el monseñor Alfredo Silva Santiago tuvo que dirimir al cargo, designándose a Fernando Castillo Velasco, arquitecto de 19 profesión, como el primer rector secular de la PUC, quien ejerció el cargo durante el periodo de 1967 a 1973 (Rolle, 2021). Por el lado de la PUCP, si bien es cierto no tuvo esas revueltas estudiantiles, sí hubo un proceso de modernización que vino de la mano con los grandes cambios tecnológicos y de innovación que se suscitaron en el mundo. En ese sentido, para estar a la vanguardia de esos nuevos vientos transformadores, se designó como primer rector laico a don José Tola Pasquel, un hombre de ciencias, matemático e ingeniero civil que, por su destacada labor docente, recibió las Palmas Académicas del gobierno Francés. De igual forma, el Estado Peruano le otorgó el grado de Amauta por su destaca labor educativa. Cabe mencionar que el doctor Tola ocupó el cargo de rector en dos periodos; el primero de 1977 a 1984 y, el segundo, de 1984 a 1989 (PUCP, 2017). La Segunda Ola comprende a las universidades conocidas como de élite. Durante este periodo se acentuó el proceso migratorio interno, modificando no solamente la trama urbana de las capitales sino que también vino acompañado de más y nuevas demandas sociales de trabajo, salud, vivienda y educación que exigía la población recién asentada. Como consecuencia de ello, se amplió la cobertura educativa, la misma que incidió significativamente en la educación estatal (Silas, 2005), generando un efecto negativo en la gestión académica e institucional de las universidades públicas que se vieron desbordadas, no pudiendo satisfacer adecuadamente estas justas y legítimas demandas sociales. Lo anterior se explica desde dos aspectos. Primero, desde el plano académico, la calidad de las universidades estatales disminuyó al masificarse el servicio, abriéndose las aulas universitarias a una nueva población estudiantil con una formación heterogénea y limitada en conocimientos. Segundo, el crecimiento poblacional aumentó la demanda educativa, sin embargo, éste no tuvo un correlato con la oferta educativa; puesto que, las universidades estatales, por un tema de infraestructura y de recursos, no contó con la capacidad de atender estas demandas educativas de la población. Aunado a ello, durante los años de 1960 a 1980 las luchas sociales generaron una mayor politización de la educación estatal, 20 con huelgas y manifestaciones que van a paralizar la prestación del servicio educativo (Landoni y Romero, 2006). Entonces, esta masificación de la educación universitaria pública, con una educación cuestionada y precarizada, propició que los grupos de poder busquen seguir conservando su estatus social y, además, las credenciales académicas para que sus hijos sigan dirigiendo los negocios familiares (Silas, 2005). En este punto, es importante recordar que tradicionalmente la educación superior ha tenido una función de estratificación social, que de acuerdo con Weber (citado por Levy, 1995) fungía de “prueba de linaje”. Por consiguiente, con el surgimiento de las universidades de élite, se acentúo la diferenciación entre lo público y lo privado; la misma que, según Trow (2005) la educación de élite solamente tuvo por objeto formar a la clase dominante, constituyendo el acceso un privilegio por el alto costo de sus pensiones. Estas universidades de élite presentaron dos características esenciales: fueron laicas y tuvieron una fuerte vocación pragmática hacia lo empresarial; es decir, sus programas de estudios se estructuraron en función al boyante crecimiento económico de aquellas épocas. Las universidades de élite en el Perú se empezaron a crear a partir de 1961, según se puede observar en la siguiente tabla: Tabla 1. Universidades privadas creadas en el Perú entre los años de 1960 a 1979 *Fuente: Adaptado de Mora (2015); SUNEDU (2020) 21 De lo anterior se observa que, antes de 1961 solo existía una universidad privada (la PUCP); pero dado la aguda crisis de las universidades estatales y, también, producto de la presión de los sectores productivos (Cuenca, 2015) se empezó a gestar, especialmente en la capital limeña, una promoción de nuevas universidades privadas. Además de las múltiples diferencias, en la tabla 2 se observa que, la Segunda Ola privatista en Chile tuvo un desarrollo fundacional totalmente diferente que sus pares peruanos, con una distribución geográfica más descentralizada a nivel nacional. Tabla 2. Universidades públicas y privadas en Chile, creadas antes de 1979 *Fuente: Elaboración propia a partir del Consejo Nacional de Educación de Chile Finalmente, están las universidades de la Tercera Ola, las cuales se originan en un mundo “postcomunista”. De acuerdo con Silas (2005), estas universidades surgieron como alternativa de estudio para una población emergente que tuvo una considerable dificultad o imposibilidad para acceder a universidades confesionales (primera ola) o de élite (segunda ola). Es por ello que, estas instituciones educativas de la Tercera Ola son conocidas como universidades de “absorción de demanda excedente” (Saforcada et al, 2019). Pero, ¿qué quiere decir universidades de absorción de demanda excedente? Se refiere a aquellas universidades que, ya sea por su bajo costo o por su facilidad académica para estudiar, recibieron en sus aulas a alumnos que, por múltiples 22 razones, no tenían ninguna opción de estudiar en las universidades confesionales o de élite (Landoni y Romero, 2006; Levy, 1995, 2006; Silas, 2005). Esta imposibilidad de acceso se debe, principalmente, a dos aspectos. Primero, el factor económico; puesto que, el elevado costo de las pensiones educativas constituía una barrera que resultaba inasequible de costear. Segundo, el aspecto académico, dada la rigurosidad de los exámenes de ingreso de las universidades públicas y privadas (confesionales y de élite) generó un desincentivo en las postulaciones (Landoni y Romero, 2006). Entonces, de lo anterior, se puede inferir que las universidades de la Tercera Ola eran la única opción de acceso para aquellas personas que no tenían ninguna opción (Levy, 2006). Por consiguiente, se puede afirmar que en realidad no era una decisión voluntaria y debidamente razonada, no, más bien era su única alternativa de estudio. Así tenemos que, el derecho de elegir la universidad va a variar significativamente entre aquellos postulantes a universidades privadas (primera y segunda ola) con aquellos de la tercera ola; mientras que para el primer grupo, su elección se va a sustentar en función a razones religiosas, académicas, sociales o económicas; para el segundo grupo, su única razón es ingresar como sea a una universidad. Y son, precisamente estas universidades las que van a presentar mayores inconvenientes para garantizar la calidad del servicio educativo brindado, como se podrá observar en los próximos capítulos del presente trabajo de investigación. Para finalizar este apartado, cabe destacar que para Landoni y Romero (2006) resulta sumamente importante conocer y comprender las diferentes etapas del crecimiento de las universidades privadas; toda vez que dicho conocimiento permite identificar las causas de la problemática y, sobre todo, desde una gestión prospectiva, elaborar las políticas de educación superior de forma eficiente y eficaz para propiciar una cultura de mejoramiento continuo del servicio educativo. 1.1.3 Factores del crecimiento de la oferta universitaria Diversos autores (Benavides et al, 2015; Brunner y Miranda, 2016; Cuenca, 2015; Espinoza, 2017a y 2017b; Mora, 2015; Palma, 2013; Saforcada et al, 2019; Schofer & Meyer 2005; SUNEDU, 2018 y 2020) han señalado que el explosivo crecimiento 23 de la oferta educativa universitaria es multicausal; es decir, obedece a múltiples razones económicas, sociales, políticas, demográficas. Por ejemplo, la migración interna también fue un motivo para la creación de universidades; puesto que, ésta vino acompañada de diversas demandas sociales, siendo las educativas las que tuvieron mayor injerencia por la tan anhelada movilidad social (Benavides et al, 2015). Pero, más allá del tema migratorio, la movilidad social ha sido y es un factor gravitante; que en el caso peruano para el 2007 representaba el 87,6% y, en el caso chileno, el 85,7% (Schwartzman, 2011). Aunado a lo anterior, para Cuenca (2015) hay una consecuencia natural y directa entre la tasa neta de cobertura efectiva de la educación secundaria y la oferta educativa universitaria. Otros autores, como De Miguel y Liao (citados en Palma, 2013) señalan que un factor para el crecimiento de la educación universitaria y, en especial de las privadas, se debe a la necesidad de diversificar y masificar el sistema para permitir el acceso a la clase media o emergente; democratizando, además, el acceso al servicio educativo en favor de las mujeres. Con respecto a los factores demográficos y económicos; se observa que durante el periodo del 2000 al 2015 el crecimiento poblacional en el Perú aumentó en un 20%, pasando de 26 a 31 millones de habitantes. Este crecimiento demográfico tuvo su correlato en un aumento del 13% de la población en edad de cursar estudios universitarios (Sunedu, 2018). Por el lado chileno, se observa que en el 2002 tenía una población de 15.116.435 habitantes y en el 2017 aumentó un 16.2%, llegando a 17.574.003 habitantes (INE, 2017). Por tanto, se puede inferir que ambos países durante el mismo periodo de tiempo han mantenido un similar crecimiento poblacional y, con ello, un porcentaje similar en la población apta en edad para cursar estudios universitarios. Cabe indicar que en ambos casos, este crecimiento demográfico estuvo acompañado de un vertiginoso desarrollo económico, especialmente en los sectores de servicios, manufactura y comercio (SUNEDU, 2018). Así tenemos que, de acuerdo con Brunner y Miranda (2016) durante el periodo de 1990 al 2014, todos los países de la región Latinoamericana presentaron un aumento porcentual del Índice de Desarrollo Humano (en adelante, IDH), mejorando el estado de bienestar 24 social de la población. Esta mejora se puede evidenciar en el Informe de Desarrollado Humano del año 2019, realizado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, en donde de un total de 189 países evaluados, Chile está clasificado como un país con un desarrollo humano muy alto, ocupando el puesto 42. Por otro lado, el Perú registra la posición 82, siendo catalogado como un país con un desarrollo humano alto (PNUD, 2019). Adicional a ello, el Perú en los últimos 16 años registra una tasa acumulada de 60,2% en el IDH; sin embargo, este crecimiento se ha dado con grandes desigualdades territoriales y con una marcada segregación social, producto de la falta de oportunidades y por la poca o deficitaria inversión pública en localidades del interior del país. Entonces, en el caso peruano, la proliferación y centralización de la oferta universitaria en la capital, Lima, ha agudizado la precarización del servicio educativo universitario, ensanchando las brechas sociales con las localidades del interior del país. 1.2 POLÍTICAS NEOLIBERALES Y SU EFECTO EN LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA Para Fuenzalida (2009) la educación, además de su función formativa, va a cumplir un rol fundamental en la socialización de las personas y, para ello, es relevante que cuente con objetivos previamente establecidos; los cuales, señala el autor, deben girar en función al logro de tres niveles. El primer nivel, que se desarrolla de forma más general y transversal, está referido a la creación de un espacio de alta cultura, haciendo incidencia en las ciencias, humanidades, letras y artes que permitan conservar y valorar el patrimonio cultural del país. El segundo nivel, más especializado, está destinado al perfeccionamiento del desarrollo personal y profesional de los estudiantes. Y, finalmente, el tercer nivel está enfocado a desarrollar y mejorar la investigación, el desarrollo e innovación (I+D+i). Sin embargo, estos loables propósitos, en la práctica, se han ido desvirtuando con los años; producto tal vez del pragmatismo educativo que ha dado mayor relevancia al mercado. Este cambio ontológico fue promovido, en gran parte, por la puesta en marcha de políticas públicas que generaron una gran transformación del Estado, modificando su estructura, sus fines y, sobre todo, promoviendo la liberación de la economía (Benavides, 2016). Estas propuestas, en gran parte, buscaron 25 despolitizar, desregularizar y privatizar los servicios públicos (Díaz, 2012). Y dentro de estos servicios estaba, lamentablemente, la educación. Es así que a partir de la puesta en marcha de estas reformas, se utilizó la teoría del capital humano en donde se conceptualizaba a la educación como una inversión para el futuro laboral del estudiante; cuantificándose los retornos de dicha inversión en función a lo que obtendría el estudiante durante su trayectoria profesional (Espinoza, 2017b). En ese contexto, la educación universitaria va a experimentar un cambio significativo con respecto a los objetivos señalados por Fuenzalida; dado que, la demanda del servicio va a procurar el retorno de la inversión, priorizando aquellas asignaturas que aseguren de forma pragmática mejores condiciones laborales, por encima de aquellas otras que hacen un mayor hincapié en el desarrollo integral del estudiante, como son las asignaturas de arte, cultura e historia. Es por ello que, para Espinoza (2017b) la gestión universitaria va a procurar satisfacer las demandas individuales por encima de intereses colectivos o sociales, los cuales, como bien se sabe, generan un mayor bienestar social del país. Estos cambios paradigmáticos se pueden explicar si tomamos en consideración, como señala la Cárdenas (2020), que la educación es un fenómeno social que responde a la naturaleza cambiante de las dinámicas sociales. Un claro ejemplo de ello, lo constituye la prestación del servicio educativo virtual (tanto en la modalidad sincrónica como asincrónica) que las instituciones educativas tuvieron que adoptar para evitar una mayor propagación de la Covid-19. Entonces, ante esta nueva dinámica social, en donde el factor del mercado va a tener un rol preponderante, la educación universitaria va a transformarse para responder, casi en exclusividad, a los requerimientos del mercado laboral. Y en ese contexto, se podría afirmar que la educación ya no se concibe como una actividad con fines sociales y culturales; sino más bien va a empezar a tener un matiz transable, sujeto a un afán de lucro individual y empresarial (Díaz, 2012; Espinoza 2017a). Como se había señalado anteriormente, este cambio pragmático de la educación universitaria siguió el cauce establecido por las grandes reformas implementadas a 26 inicios de 1990 en América Latina y el Caribe2, que tuvo como principal objetivo abrir los mercados al comercio exterior, reducir el déficit presupuestario y, sobre todo, promover la privatización o venta de los activos del Estado (Martínez y Soto, 2012). En este punto, cabe preguntarse: ¿por qué los países latinoamericanos marcharon al unísono en la implementación de estas reformas neoliberales? ¿Para qué se impuso el modelo de economía de libre mercado? Para responder estas preguntas, es preciso ubicarnos en el contexto histórico de aquellos años. En primer lugar, el tema económico constituyó un factor determinante para el cambio. Las políticas del Estado de Bienestar tuvieron un debacle, que algunos atribuyen a la crisis del petróleo de 1973 que generó un aumento desproporcionado del precio de barril del combustible y, con ello, aumentaron los cuestionamientos al citado modelo económico, dado que, se sustentaba en políticas redistributivas que demandaban una fuerte inversión pública que resultó perniciosa para el desarrollo económico de los países (Díaz, 2012); toda vez que al aumentar el barril de petróleo, los costos de producción también aumentaron, provocando un mayor costo de vida y despidos masivos que incrementaron los conflictos sociales. En esa coyuntura, los países latinoamericanos compartían un mismo hecho social: el caos. De acuerdo con Bárcena (2014) en agosto de 1982 se inició el periodo denominado la “década perdida” de América Latina; tiempo caracterizado por una aguda crisis social, económica y política. Y uno de los factores que propiciaron tal denominación fue el fracaso del modelo económico de Industrialización por Sustitución de las Importaciones (ISI), imperante desde fines de la Segunda Guerra Mundial y que en su momento se concibió como el motor para emprender las grandes reformas estructurales que demandaba la sociedad. Sin embargo, con el transcurrir del tiempo y dada la excesiva protección y regulación de su concepción, el citado modelo solo generó manufactura con poca incidencia en el empleo calificado y, sobre todo, no logró concretizar el tan ansiado cambio social. 2 Estas macro reformas fueron implementadas por Chile a inicios de 1980, como lo veremos más adelante. 27 Y ¿cuál fue el resultado? América Latina registró un alto costo social, en donde no solamente aumentó la pobreza sino que además significó el desplome de los diferentes indicadores económicos: una tasa de inflación por encima del 2,000%, una deuda externa impagable, retroceso del PBI, deterioro del nivel de ingreso de las familias, precarización de la calidad de vida; entre otros. Constituyendo, sin lugar a dudas, en el episodio económico más traumático en toda la historia de América Latina (Casilda, 2004). Ante el sombrío panorama se propusieron una serie de alternativas de solución, las cuales fueron conocidas como las políticas de Consenso de Washington (Casilda, 2004). En este punto, resulta sumamente importante mencionar el rol que desempeñó el economista inglés John Williamson que, como profesor principal del Instituto Intemacional de Economía, organizó, en noviembre de 1989, la realización de la conferencia denominada: “Latín American adjusment: how much has happened?”. En dicho evento académico, Williamson fue el expositor que, ante un público conformado por ministros de estado, economistas y representantes de los organismos internacionales, propuso diferentes medidas de liberación económica (Martínez y Soto, 2012). Las 10 propuestas planteadas fueron: disciplina fiscal, reordenamiento de las prioridades del gasto público, reforma fiscal, liberación financiera, tipo de cambio competitivo, liberación del comercio, política de apertura respecto a la inversión extranjera, política de privatizaciones, política desreguladora y, mayor protección al derecho de propiedad. Como se puede inferir, estas políticas neoliberales se implementaron por dos motivos. El primero, el Estado era percibido como un pésimo gestor, demostrando ineficacia, burocracia y corrupción. Segundo, existía una fe ciega en el mercado para generar un mayor bienestar en la población; toda vez que podía asignar de forma óptima los recursos escasos de la sociedad (Reyes y Martín, 2019). Además, confluyeron tres procesos que fueron gravitantes para su implementación: la globalización, el desarrollo de nuevas tecnologías y la liberación del capitalismo financiero (Díaz, 2012). También jugaron un rol trascendental tres organismos internacionales: el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Interamericano de 28 Desarrollo (BID), los cuales a través de préstamos, misiones y recomendaciones, lograron consolidar el modelo económico planteado (Espinoza, 2017a, 2017b). Estas políticas neoliberales se implementaron en todos los sectores del Estado. Y la educación no fue ajena a estos cambios; materializándose bajo una contrarreforma educativa sustentada en la descentralización, privatización y desregularización del sistema educativo (Díaz, 2012). La excusa fue incentivar la inversión privada para ampliar el acceso a la educación; garantizando el derecho de los padres de familia de elegir la institución educativa más idónea para sus hijos; generando con ello, según Casas (2012) la mercantilización del servicio educativo. Estas promesas de mejoras se puede sintetizar en aquella cita célebre novelista Alexandre Dumas: “el amor inspira las más grandes hazañas e impide realizarlas” (citado en Amate, 2017, p. 110). Y efectivamente, algo similar ocurrió con el tema de la liberación y privatización del servicio educativo; puesto que se pensó que sería de gran beneficio para democratizar el acceso y mejorar la permanencia y la calidad del servicio educativo, dado que, con el incentivo del lucro se iba a generar una mayor competencia entre las instituciones educativas, mejorando las condiciones del servicio en beneficio del alumnado (Balarín et al, 2018). Esta mejora educativa en función al incentivo del lucro se sustentó, de acuerdo con Mujica (2012), en la teoría económica que postulaba la elección racional del consumidor. Esto es, el padre o madre de familia haciendo un uso racional de su derecho de elección, tendría que escoger aquél centro educativo con mayores estándares de calidad y, producto de estos criterios de elección, se iba a producir una mayor competencia entre los diferentes centros educativos, eliminándose aquellos que no reuniesen las condiciones de calidad requerida. Es por ello que, Friedman (citado en Díaz, 2012) pensaba que para conseguir una mayor eficacia y calidad educativa, era necesario promover y fortalecer la competencia entre los centros educativos; consolidándose, con ello, el perfeccionamiento, la diversidad y la experimentación de la prestación del servicio educativo. Sin embargo, aquello que se pensó sería la fuente de respuesta a todas las interrogantes planteadas, terminó agudizando aún más la problemática del sector. 29 En primer lugar, los resultados esperados de la teoría de la elección racional, difirieron sustancialmente al momento de elegir el centro de estudios; puesto que, como se evidenció, dicha elección no obedeció a factores de calidad educativa, como lo advierte Espinola (citado en Mujica, 2012), sino que entraron a tallar otras variables como la demografía social o el estatus de exclusividad de la institución educativa elegida. Es decir, la elección del centro de enseñanza terminó realizándose en función a la clase social a la que pertenecía la familia; con lo cual se agudizó la desigualdad y la segregación social. Por ejemplo, la población ubicada en los quintiles IV y V de mayores ingresos de la sociedad pudo acceder a una mejor educación, puesto que contaban con los medios económicos para pagarla. Por el contrario, la población ubicada en los quintiles I y II de menores ingresos, si es que tuvo la “suerte” de acceder a una educación privada, lo hizo ingresando a instituciones de dudosa reputación y de baja calidad educativa (Balarín et al, 2018; Espinoza, 2017a). Aunado a esta problemática, con las reformas introducidas se avivó el temor de un cambio conceptual de la educación, dejando de ser un bien social para transformarse en un bien de consumo, en donde el estudiante podía ser concebido como un cliente-consumidor; con lo cual, las relaciones interpersonales entre docente y estudiante, dada la finalidad lucrativa de la institución educativa, podrían transformarse en una relación cliente-proveedor, dejando de ser una responsabilidad del Estado para convertirse en una mera relación comercial de servicios (Corvalán y García-Huidobro, 2015; Díaz, 2012; Espinoza, 2017b). Incluso, resulta llamativo que en los últimos años se haya posesionado el término de mercado educativo. 1.2.1 Neoliberalismo y los Chicago Boys en Chile Por lo general se suele identificar al gobierno del general Augusto Pinochet Ugarte con dos hechos cruciales: el bombardeo al palacio de La Moneda, ordenado por el comandante Gustavo Leigh y, con la denominada caravana de la muerte a cargo del general Sergio Arellano Stark (Huneeus, 2016). Lo cierto es que, para bien o para mal, el gobierno de la Junta Militar significó un nuevo orden político y social en Chile; generando grandes cambios en todos los sectores del país. 30 En el tema educativo, un hito central lo constituye la decisión del gobierno de intervenir las universidades, designando como rectores delegados a oficiales de las Fuerzas Armadas; entre los que resalta, el vicealmirante Jorge Swett Madge, rector de la PUC, quien ejerció el cargo con el apoyo del Movimiento Gremial (gremialismo) encabezado por Jaime Guzmán, quienes iban a tener un rol protagónico en diferentes sectores del gobierno militar (Huneeus, 2016). Además de los militares y los gremialistas, fueron los Chicago boys quienes ejercieron, en temas económicos, mayor influencia en el general Pinochet. La denominación de Chicago boys sirvió para identificar aquellos jóvenes egresados de la PUC y de la Universidad de Chile, quienes continuaron sus estudios en la Universidad de Chicago. Cabe precisar que fue la PUC y no la Universidad de Chile la que suscribió, en marzo de 1956, el convenio con la Universidad de Chicago que permitió el otorgamiento de becas para que los egresados chilenos pudieran estudiar en la universidad norteamericana. Para Délano y Traslaviña (1989) fue Harberger el mentor de los Chicago boys y Milton Friedman (fundador de la teoría monetarista), el guía espiritual. Además, este grupo de jóvenes profesionales fue liderado, en la década de 1970, por el economista Sergio de Castro y, posteriormente, por el ingeniero Hernán Büchi Buc quienes tuvieron un rol protagónico en las reformas introducidas por el gobierno militar (Huneeus, 2016). Lo cierto es que, estos economistas fueron los artífices de las grandes reformas estructurales del estado chileno. Para ello, no solamente contaron con el aval del general Pinochet; sino que además tuvieron un contexto internacional, caracterizado por una aguda crisis social y económica, que sirvió como excusa perfecta para implementar sus políticas de reducción del gasto fiscal, control de la inflación, promoción de la inversión privada con la finalidad de dinamizar el crecimiento económico (Corvalán y García-Huidobro, 2015; Espinoza, 2017a; Palma, 2013; Saforcada et al, 2019). Es por ello que, algunos autores como Espinoza (2017a) afirman que a partir de las reformas introducidas, la educación superior empezó a considerarse como un subsector de la economía chilena. En consecuencia, Chile no solamente fue el primer país en la región en implementar las políticas neoliberales sino que además lo hizo con una década de anticipación 31 que sus pares latinoamericanos. Así tenemos que, de acuerdo con Corvalán y García-Huidobro (2015), el modelo neoliberal fue introducido como principio regulador del sistema educativo a inicios de 1979, mediante la Directiva Presidencial sobre educación nacional en donde se disponía que la responsabilidad del gobierno chileno iba a recaer exclusivamente en la educación básica; en tanto que la educación media y superior iban a ser prestadas por iniciativa privada. En ese contexto de reformas estructurales, se promulgó en octubre de 1980 la Constitución Política de la República Chilena, de clara tendencia neoliberal, que sirvió de soporte legal para emprender las grandes transformaciones planteadas. Y con su aprobación, se produjo consecuentemente la reducción del gasto público en la etapa universitaria, delegando dicha función al sector privado; toda vez que, para Friedman (citado en Díaz, 2012) el aumento del gasto público en años anteriores no se había reflejado en una mejora educativa que sirviera para justificar tal inversión. Las nuevas disposiciones constitucionales consagraban la iniciativa privada, como pilar fundamental del nuevo modelo económico; otorgando el derecho de abrir y gestionar instituciones educativas, sin ninguna limitación; salvo aquellas que infringían la moral, las buenas costumbres o el orden público (Consejo Superior de Educación [CSE], 2009). Posteriormente, mediante Decreto con Fuerza de Ley 1 (en adelante, DFL), de fecha 3 de enero de 1981, se permitió que las universidades pudiesen constituirse como personas jurídicas sin fines lucrativos (artículo 15). Para ello, se dispuso de un procedimiento sumamente flexible y simplificado para la creación de universidades. Entonces, se puede inferir, que estas modificaciones legales, sirvieron como hitos legales para la reforma de la educación superior chilena; especialmente con respecto a los ámbitos de organización, funcionamiento y financiamiento de universidades, cambios que, valgan verdades, siguen vigentes hasta la actualidad (Mendes et al, 2005; Saforcada et al, 2019). Los efectos de estas reformas se pueden observar en tres ámbitos: inversión pública, diversificación del sistema educativo superior y financiamiento del servicio. 32 Así tenemos que, con la implementación de estas políticas hubo una reducción del 40% de la inversión pública, durante el periodo de 1980 a 1990, (Mendes et al, 2005). En segundo lugar, se promovió la diversificación del sistema educativo superior, mediante la creación no solamente de nuevas universidades, sino también a través de la creación de nuevas instituciones educativas de tipo no universitario, como Institutos Profesionales (en adelante, IP) y Centros de Formación Técnica (en adelante, CFT) (Palma, 2013). Esta política de fomento a la iniciativa privada propició un aumento significativo en el número de instituciones, pasando de 8 universidades en 1980 a 281 en el 1994; la cuales estuvieron clasificadas en: 70 universidades (25 gozaban de plena autonomía y se circunscribían dentro del Consejo de Rectores de Universidades Chilenas, CRUCH), 76 eran IP y 135 CFT (SIES, 2021). Para Marshall (2010) esta proliferación de instituciones de educación superior (en adelante, IES) tuvo por objeto no solamente la expansión de la cobertura educativa, sino también la promoción de la competencia y la diversificación. Sin embargo, como muy bien advierte Mendes et al, (2005), esta política de apertura a la inversión privada, escondía la intención de romper con el monopolio que tenían las ocho universidades ya existentes antes de la reforma. Aunado a ello, para Délano y Traslaviña (1989) el modelo neoliberal impuesto requería de actos de atomización de las organizaciones sociales, y, en ese sentido, las dos únicas universidades públicas (Universidad de Chile y la Universidad Tecnológica de Chile) fueron subdivididas en 14 universidades regionales que, de acuerdo con Espinoza (2017b), eran más fáciles de controlar y administrar por el gobierno militar de Pinochet; sofocando, además, cualquier acto de insurgencia popular en los claustros universitarios. Si bien es cierto, con la expansión de la cobertura educativa, se pudo conseguir algunas metas, como la ampliación de la tasa de matrícula que permitió que más de un millón de jóvenes entre los 18 y 24 años pudiesen acceder a estudios superiores. Sin embargo, como muy bien señala Rodríguez (2012) dicho acceso fue desigual; puesto que, solamente un 19,1% de estudiantes proveniente de los sectores más empobrecidos de la población chilena pudo acceder a cursar estudios 33 superiores –principalmente en IP y CFT-; en contracara de ello, el 93,3% del sector más pudiente de la sociedad chilena, sí pudo ingresar a una universidad. Para diversos autores (Díaz, 2012; Espinoza, 2017a, 2017b; Mendes et al, 2005; Palma, 2013) esta desigualdad para acceder a una IES generó una mayor inequidad, estratificación y segregación social; puesto que la elección y, sobre todo, el acceso estaba delimitado por el nivel socioeconómico del estudiante. Dado que, el acceso a una universidad privada opera, en gran parte, en función al principio de exclusión por el cual, aquellos que no pagan por el servicio pueden ser excluidos de poseerlo (Blackmur, 2007). Por ende, se puede afirmar que en cierta medida dicha diversificación de las IES resultó perniciosa, tanto en el tiempo presente del estudiante (iba a recibir una educación de menor calidad) como en el futuro laboral del alumno (iba a recibir una menor remuneración, menores condiciones laborales, dificultad para acceder a estudios de posgrado, entre otros); toda vez que los empleadores, al momento de decidir la contratación de sus trabajadores, van a preferir aquellos egresados de universidades altamente calificadas, en desmedro de aquellas otras con menor prestigio (Hoekstra, 2009). Así tenemos que, de acuerdo con Palma (2013) las personas con carreras universitarias, en su primer año de egreso, van a percibir una remuneración, aproximada, de USD 1,000; en cambio, los egresados de IP recibirían USD 700 y los de CFT no van a alcanzar ni los USD 600. Esta diferencia remunerativa, señala el autor, se va ampliar en la medida que transcurra el tiempo; así por ejemplo, en el noveno año los egresados de universidades obtendrán una diferencia remunerativa de USD 800 y USD 1,000 con respecto a los egresados de IP y CFT; con lo cual se puede colegir que la inversión en estudios universitarios resultó más rentable que aquella realizada en IP y CFT. Sin embargo, para poder acceder al nivel universitario y así cumplir los sueños de movilidad social, la juventud chilena tuvo que recurrir al endeudamiento bancario, que se efectúo mediante condiciones leoninas y con altas tasas de interés (Espinoza, 2017a, 2017b). Un caso emblemático y que grafica perfectamente esta 34 situación, lo constituye el acto solidario y humano de David Cortés, quien con un millón de pesos chilenos compró, por remate, la cartera de créditos que mantenía la Universidad de Artes y Ciencias Sociales (ARCIS); prometiendo la condonación de la deuda a los ex estudiantes de la cerrada universidad3. El tercer efecto de las reformas implementadas, esto es, el financiamiento universitario, tuvo como propósito reducir el costo fiscal por alumno, incrementar los ingresos económicos de las universidades a través del cobro de matrícula y pensiones (dejó de ser gratuita) y, sobre todo, se promovió un conjunto de becas y créditos otorgados por el Estado4 y el sistema financiero (Espinoza, 2017a; Palma, 2013). No obstante, este cambio en el financiamiento universitario generó una mayor participación de fuentes privadas (sistema financiero) y, en menor medida, contó con presupuesto del tesoro público. El financiamiento público se realizó, de acuerdo con Espinoza (2017a), mediante dos mecanismos claramente delimitados: el Aporte Fiscal Directo (AFD) y el Aporte Fiscal Indirecto (AFI). El AFD va a operar en favor de aquellas universidades pertenecientes al CRUCH y el AFI a favor de las universidades que lograsen reclutar a los 27,500 mejores alumnos de la prueba de selección universitaria (PSU). Este cambio en el financiamiento universitario, como lo veremos más adelante, desencadenó no solamente una mayor desigualdad y segregación social, sino que también fue el caldo de cultivo de las protestas estudiantiles que se gestaron en el siglo XXI y que cobró mayor notoriedad en el 2006 con la conocida “Revolución Pingüina” (Corvalán y García-Huidobro, 2015). 3 Para mayor información, visitar el siguiente enlace: https://www.tvn.cl/actualidad/el-cobrador- generoso-compro-cheques-y-pagares-y-quiere-eliminar-la-deuda-de-los-ex-estudiantes-de-la-u- arcis--4845574 4 Entre las que se puede mencionar: el Fondo de Crédito Solidario, el Crédito con Aval del Estado (CAE) y el crédito CORFO; entre otros. https://www.tvn.cl/actualidad/el-cobrador-generoso-compro-cheques-y-pagares-y-quiere-eliminar-la-deuda-de-los-ex-estudiantes-de-la-u-arcis--4845574 https://www.tvn.cl/actualidad/el-cobrador-generoso-compro-cheques-y-pagares-y-quiere-eliminar-la-deuda-de-los-ex-estudiantes-de-la-u-arcis--4845574 https://www.tvn.cl/actualidad/el-cobrador-generoso-compro-cheques-y-pagares-y-quiere-eliminar-la-deuda-de-los-ex-estudiantes-de-la-u-arcis--4845574 35 1.2.2 Neoliberalismo y el Decreto Legislativo 882 en el Perú La implementación de las políticas neoliberales en el Perú, guarda muchas semejanzas con lo acontecido en Chile. Así tenemos, por ejemplo, dos similitudes claramente definidas. La primera, estas políticas se gestaron en gobiernos autoritarios. En el caso chileno, como hemos visto, bajo el mando militar de Augusto Pinochet y, en el caso peruano, bajo la gestión de Alberto Fujimori Fujimori. La segunda semejanza estriba, en que ambos gobiernos tuvieron que modificar sus cartas magnas. Chile lo hizo en 1980 y, un año después, emprendió la reforma educativa. En el caso peruano, la nueva Constitución se aprobó en 1993 y, tres años después, se expidió la norma que promovió la privatización de la educación. La Ley de promoción de la inversión privada en el sector educativo (Decreto Legislativo 882) constituye un antes y un después en la educación peruana y tuvo por finalidad modernizar la educación, ampliando la oferta así como también la cobertura. De manera que, el marco legal propició y fomentó el surgimiento de instituciones educativas de naturaleza societaria; esto es, con finalidad lucrativa. Para ello, el gobierno de Fujimori siguió la misma ruta trazada por Pinochet: aprobó una nueva Constitución en donde se consagró la iniciativa privada (artículo 58). Esta prerrogativa, de acuerdo con el Tribunal Constitucional (2013), contempla la facultad que posee toda persona para desarrollar, de forma autónoma y según su parecer, cualquier actividad económica que le procure un beneficio o ganancia; con lo cual, se permitía que cualquier persona pudiese ser propietaria de instituciones educativas. Para Balarín et al (2018) después de más de 20 años de promulgado el Decreto Legislativo 882, se cumplió en parte con los objetivos trazados; esto es, se amplió la cobertura educativa; pero a un costo demasiado alto, puesto que, aumentó la informalidad y la precarización del servicio educativo, caracterizándose por una cuestionable calidad que no contó con un marco regulador que controle y supervise las actividades educativas brindadas por instituciones privadas. 36 De manera que, la falta de control y regulación estatal propició la proliferación de universidades y filiales de forma masiva. De acuerdo con Benavides (2016) la oferta universitaria aumentó en un 200%; pasando de 56 universidades en 1996 a 140 en el 2015. Asimismo, según Mora (2015), este crecimiento se debió en gran parte a las universidades privadas con fines lucrativos, las cuales aprovechándose de la flexibilidad normativa de aquellos años, no tuvieron reparos en funcionar en locales que no contaban con las mínimas condiciones de infraestructura para el servicio educativo (centros comerciales, mercados o en el segundo piso de restaurantes). En el caso de las universidades estatales, éstas fueron creadas por populismo y clientelismo político, careciendo de un estudio técnico que garantizara la disponibilidad de recursos humanos y económicos para la prestación del servicio educativo; por ejemplo, mediante la Ley 29659 aprobada por el Congreso de la República del Perú se creó la Universidad Nacional Tecnológica de San Juan de Lurigancho, pero al carecer de un local institucional, se dispuso que funcionara sobre la base del Centro Preuniversitario de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Similar situación se advierte con la creación de la Universidad Nacional Autónoma Altoandina de Tarma (Ley 29652) que fue creada sobre la base de la filial de la Universidad Nacional Daniel Alcides Carrión y la sede de la Universidad Nacional del Centro del Perú. Posteriormente, dicho artículo fue declarado inconstitucional por el Tribunal Constitucional. Otro caso anecdótico de populismo y clientelismo político lo constituye la Ley 29668 que creó la Universidad Autónoma Municipal de Los Olivos. Cabe mencionar que la iniciativa legal5 fue presentada por el entonces alcalde distrital, Felipe Castillo Alfaro, quien utilizando recursos e infraestructura de la municipalidad, logró que se le designara como rector de la citada universidad. Además, de acuerdo con Mora (2015) las universidades peruanas no garantizaban un mínimo de calidad; pero si mantenían algo en común: el lucro. Por ejemplo, el autor descubrió que los rectores de universidades estatales recibían un “bono de productividad” entre S/.80,000.00 y S/.200,000.00 mensuales por concepto de 5 Para mayor información, revisar el Proyecto de Ley N° 04611/2010-GL en: https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2006.nsf/e7414acd4ff8d62b05256 cdf006c92bb/738bba4f456a47130525781c007c7970?OpenDocument&Highlight=0,olivos%20 https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2006.nsf/e7414acd4ff8d62b05256cdf006c92bb/738bba4f456a47130525781c007c7970?OpenDocument&Highlight=0%2Colivos%20 https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2006.nsf/e7414acd4ff8d62b05256cdf006c92bb/738bba4f456a47130525781c007c7970?OpenDocument&Highlight=0%2Colivos%20 37 admisión, academias preuniversitarias, cursos de postgrado o por el otorgamiento de grados académicos. En el caso de las universidades privadas, presentaban, además, otro rasgo característico: antes habían sido institutos y academias pre universitarias que no contaban con las condiciones mínimas para ofertar el servicio universitario. De lo expuesto, cabe reflexionar si efectivamente estas políticas de desregularización y privatización sirvieron para cumplir con la finalidad de la educación superior universitaria, no solamente en torno a la eficiencia y eficacia, sino también con respecto a la justicia y equidad. Si nos detenemos, solamente en analizar la estadística cuantitativa (aumento de alumnos matriculados) se podría concluir, ilusoriamente que, sí. Sin embargo, desde una visión discursiva que ponga en primacía la calidad y la equidad, la conclusión sería totalmente diferente; puesto que, estas nuevas universidades (creadas bajo estas políticas neoliberales) realizaron sus actividades académicas supeditadas a la competitividad del mercado y a lograr la maximización de sus utilidades –propia de entidades con fines lucrativos- generando con ello dos efectos adversos. Primero, un servicio heterogéneo, precarizado e informal en términos de calidad. Segundo, una oferta universitaria centrada en la capital limeña o en aquellas ciudades más importantes del litoral costeño peruano. Sumado a ello, un alto coste económico que tornó imposible el acceso a la educación universitaria de aquella población más deprimida económicamente y que se encontraba localizada en aquellas regiones de la sierra y selva del Perú. 38 CAPÍTULO II: ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD UNIVERSITARIA EN CHILE Y PERÚ Antes de abordar la temática del presente capítulo, es preciso detenernos a reflexionar acerca de la evolución conceptual que ha tenido la universidad y su importancia en el desarrollo de los países. Así tenemos que, de acuerdo con Rock y Rojas (2012) la primera conceptualización del término estuvo delimitada por una fuerte visión escolástica, arraigada desde la cultura griega clásica, que circunscribió la misión de la universidad a la búsqueda del conocimiento por sí mismo, tendiente a cultivar en los alumnos valores de una reflexión civilizada. Una segunda conceptualización, la encontramos en Wilhelm von Humboldt y Karl Jaspers (citados en Rock y Rojas, 2012). Para von Humboldt la concepción de universidad se enfocaba en promover la investigación en la ciencia y filosofía. En cambio para Karl Jaspers, quien acuñó el término multiversidad, la universidad no solamente era una comunidad exclusiva de eruditos comprometidos con la verdad, sino que además era responsable de satisfacer una diversidad de demandas (gobierno, sector empresarial, mercado laboral, alumnos, académicos, etc.) En ese devenir histórico, resulta sumamente importante mencionar la concepción moderna de la universidad, que se gestó a inicios del siglo XX y que combinaba las concepciones de Newman y Von Humboldt, propiciando la excelencia académica; nutriéndose, incluso, de la concepción napoleónica que la concibe como una institución supeditada a los intereses del país. Finalmente, es importante mencionar a Mohrman, Ma y Baker (citados en Rock y Rojas, 2012), que ante el fenómeno de la globalización, proponen que la universidad tenga una vocación hacia la internacionalización, la investigación, una mayor apertura de los docentes para ejercer nuevos roles, promueva un financiamiento diversificado y, sobre todo, 39 articule con las diferentes fuerzas sociales y con otras instituciones del sistema educativo. Por ello, resulta esclarecedor lo afirmado por Ortega y Gasset (citado en Rock y Rojas, 2012), quien conceptualiza a la universidad como un constructo social para la transmisión de la cultura; adaptándose a su constante cambio y evolución. De manera que, la educación, como ya se ha mencionado anteriormente, responde a las condiciones cambiantes de su entorno; ya sean estas sociales, políticas, económicas o sanitarias como lo acontecido con el Covid-19. Y es precisamente en ese devenir fluctuante del quehacer educativo que, resulta sumamente interesante la propuesta de Cárdenas (2020) quien formula cuatro escenarios fenomenológicos para entender esta naturaleza cambiante e incierta de las dinámicas sociales. Así tenemos que, el citado autor plantea la Entropía6 Educativa, término extrapolado de la física y que sirve para explicar el aumento de la desorganización dentro del sistema educativo. Cabe mencionar que la entropía, segunda ley termodinámica, supone que en todo sistema físico existe un grado de desorden y es precisamente la entropía la medida de dicha alteración. En ese entender, la entropía será positiva cuando al incrementarse, aumenta la desorganización. Y es negativa, cuando al reducirse la entropía, existe mayor orden. Es por ello que, se podría afirmar que el crecimiento exorbitante y desordenado de universidades presentó una mayor entropía y, por consiguiente como señala Cárdenas (2020), podría servir como un mecanismo de reorganización y reconceptualización para responder de mejor manera a las condiciones cambiantes del entorno. Prosiguiendo con esta línea argumentativa, se observa que ante los cambios del entorno (crecimiento demográfico, mejoras en las condiciones económicas, ampliación de la cobertura secundaria, implementación de políticas neoliberales, etc.) se generó, como respuesta, un desorden en la oferta universitaria; empero, 6 Los otros tres escenarios son: Cinética del Arraigo, Activismo Pedagógico y Transformacionismo Pedagógico; los cuales no se van a desarrollar en el presente trabajo. 40 este alto nivel de entropía propició que surjan políticas de Estado que procuren asegurar la calidad educativa universitaria. Para Rodríguez (citado en Baca et al, 2014) asegurar la calidad educativa a nivel universitario, permite generar un sistema de perfeccionamiento continuo (tanto de autoevaluación como de evaluación externa) logrando que la misma institución pueda conocer sus debilidades y fortalezas con el objeto de planificar y organizar su desarrollo institucional para mejorar la prestación del servicio. Además, esta necesidad de asegurar la calidad universitaria se debe a gran parte al rol preponderante que cumplen las universidades en el desarrollo de los países; la misma que, se materializa en: la formación de trabajadores más productivos, mayores trabajos de investigación e innovación y, sobre todo, el fomento de valores democráticos (Valero y Van Reenen, 2016). Este aspecto resulta trascendental; puesto que, en un régimen democrático se va a fomentar la inversión y la educación, redundando en un incremento del PBI per cápita que, de acuerdo con Acemoglu et al (2019) puede llegar a un 20% o 25% adicional en el largo plazo. Por esta razón, en las últimas décadas, los países hispanohablantes han priorizados la implementación de PAC en la educación universitaria; con la finalidad de establecer procedimientos que promuevan el mejoramiento continuo, garantizando la confianza del servicio brindado, en donde el Estado reconoce y otorga valor oficial a los títulos emitidos por las universidades; logrando con ello un mayor acceso a la información, tanto para corregir las fallas del mercado (asimetrías de la información) así como también orientar la demanda estudiantil. Asimismo, estas políticas coadyuvan a organizar las relaciones interinstitucionales entre el Estado y la universidad, específicamente en lo referente a la responsabilidad pública que detentan estas últimas con respecto a la calidad del servicio (Brunner y Miranda, 2016). Similar opinión, se encuentra en Lemaitre y Zenteno (2012), en donde el acceso a la información juega un rol preponderante para la educación superior; puesto que, el AC responde a una pluralidad de propósitos y marcos metodológicos en función a la diversidad de intereses y necesidades; pudiéndose agrupar en tres categorías: control, garantía y mejoramiento, como lo veremos en el próximo acápite. 41 Dado los beneficios expuestos, a partir de 1990 los diferentes países de América Latina empezaron a implementar PAC de iniciativa estatal, de acuerdo al siguiente detalle: Tabla 3. Implementación de Políticas de Aseguramiento de la Calidad en América Latina *Fuente: Adaptado de Baca et al, 2014; Brunner y Ferrada, 2011; Gallegos, 2017. Cabe precisar que los diferentes Sistemas de Aseguramiento de la Calidad (en adelante, SAC) anteriormente mencionados, presentan características propias y, las instituciones encargadas de dichos procesos, presentan mayor o menor nivel grado de autonomía funcional. Sin embargo, para el presente trabajo solamente vamos a evaluar los SAC de Chile y Perú, los cuales serán desarrollados en los próximos acápites. 2.1 BINOMIO CALIDAD-EQUIDAD EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNIVERSITARIA Resilencia y calidad son términos muy usados últimamente en psicología y educación; sin embargo, su origen no proviene de disciplinas de las humanidades, sino más bien éstas han sido extrapoladas de otras ciencias, como la ingeniería (Cárdenas, 2020). 42 Una gran cantidad de autores (Coloma y Tafur, 2001; Escudero, 2003; Lemaitre y Zenteno, 2012; Schindler et al, 2015; UNESCO, 2018, Yáñez, 2014) coinciden en señalar que pese a su gran importancia, el término calidad resulta ser un concepto ambiguo o relativo en función de quién lo usa, para qué, o bajo qué circunstancias sociales, políticas o educativas. Incluso, para Pascual (2006) es un término polisémico, que permite un uso diverso para justificar las diferentes decisiones adoptadas. Y esta diversidad de interpretaciones del término calidad obedece, en gran parte, a que su comprensión es netamente subjetiva, variando según el tiempo y el entorno, y con fines totalmente disímiles entre sí, por ejemplo, para los agentes del mercado será la empleabilidad; en cambio, para los movimientos sociales, será la equidad (Bertolin, 2015). En todo caso, una definición que ha servido de guía en la elaboración de las PAC es la que propuso la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura [UNESCO] (1998) que definió a la calidad como un concepto pluridimensional que comprende todas las funciones y actividades propias de la institución educativa; tanto en materia académica, personal docente, estudiantes, actividades de investigación, infraestructura, equipamiento, servicios a la comunidad; entre otros. Una posición más extrema, la encontramos en Escudero (2003) quien afirma que la calidad tiene múltiples caras; puesto que su basamento es de índole ideológico y socialmente cambiante en función de los actores que la empleen. Para la Organización Internacional para la Estandarización (ISO por sus siglas en inglés) todo sistema de evaluación de la calidad debe sustentarse en función a siete principios rectores que, de acuerdo con Lemaitre (2019) en el ámbito educativo son los siguientes: a) La organización debe tener un enfoque a favor del estudiante; b) Debe existir un claro liderazgo en el interior de la institución; c) El equipo de personas responsables debe contar con las competencias y el compromiso necesario; d) La institución debe tener un enfoque basado en procesos; e) La organización debe hacer hincapié en la mejora continua; f) La toma de decisiones dentro de la institución debe sustentarse en evidencias; 43 g) Debe existir una gestión de las relaciones. Dentro del mundo educativo, la calidad también presenta diferentes acepciones, las cuales han sido agrupadas por Harvey y Green (citados en Escudero, 2003; Lemaitre, 2012; SUNEDU, 2018; Yáñez, 2014) en cinco grandes categorías: 1. El concepto de calidad como excepción, presenta tres variantes: a) La primera hace referencia a la calidad como algo exclusivo y distintivo, en donde el producto o el servicio solo están reservado para algunos elegidos. Para Escudero (2003) esta concepción representa un asunto de privilegios y privilegiados, por eso es la más tradicional y arcaica de todas, encontrándose actualmente en desuso. b) La calidad como excelencia en el cumplimiento de estándares superiores; tiene un enfoque insumo-producto, en donde el prestigio y la capacidad de recursos (humanos, físicos, financieros, etc.) repercutirá en mejores resultados educativos; y finalmente, c) La calidad como cumplimiento de las condiciones mínimas. 2. El concepto de calidad como consistencia y eficiencia con que determinados procesos contribuyen al logro de los objetivos, supone que los procesos implementados por la institución obedecen al cumplimiento de protocolos o especificaciones técnicas que garantizan la calidad. Para ello, se fundamenta en dos premisas: cero defectos y hacer bien las cosas. El primero, supone que no haya errores en el proceso e involucra una responsabilidad compartida de todos los actores de la comunidad educativa. El segundo, está muy relacionado con la cultura de calidad, en la que todos los miembros de la organización participan y son responsables del producto final. 3. El concepto de calidad como adecuación a un propósito. De todas, es la versión más neoliberal y supone que la calidad se mide en función a la capacidad que tiene la institución para lograr satisfacer los requerimientos y expectativas del usuario o cliente. Por ejemplo, un criterio sería el nivel de empleabilidad de los egresados o la producción científica que se produzca. En ese entender, una institución es de calidad cuando de forma eficiente y 44 eficaz logra los objetivos propuestos. El problema de esta concepción es que no se ha logrado determinar quién es el que define el propósito, ¿la universidad?, ¿el estudiante?, ¿la sociedad? Sin embargo, más allá de estas interrogantes, para Escudero (2003) es la versión más en boga y querida por la mentalidad mercantil. 4. El concepto de calidad como rendición de cuentas; está más relacionado al uso eficiente de los recursos y a los retornos que genera la inversión educativa en los alumnos. Es decir, hay un factor económico preponderante, en donde se incentiva la competencia entre las instituciones para ofrecer un mejor servicio. 5. El concepto de calidad como transformación, supone un cambio cualitativo en donde la educación es vista como un proceso participativo que empodera al estudiante. Por consiguiente, será de calidad cuando se logra un cambio positivo en el alumnado, dotándoles de las herramientas necesarias para que ellos puedan generar su propia transformación. Asimismo, existen diferentes enfoques conceptuales de la calidad, los cuales se pueden resumir en: enfoque centrado en la cantidad del producto -el menor coste de la oferta educativa permite captar un mayor número de alumnado-; enfoque centrado en el producto -mayor énfasis en las características del producto y no en las necesidades educativas del alumno-; enfoque centrado en el mercado -la demanda del producto o servicio determina la calidad, se advierte la presencia de una fuerte campaña mercantilista- y, finalmente, enfoque de calidad total -posee una visión más holística, no solo hace hincapié en el producto o servicio, sino también en el valor agregado y en el trato humano- (Coloma y Tafur, 2001). Como se puede advertir, existe una diversidad de concepciones y enfoques de la calidad educativa, que, en el presente trabajo no se va a profundizar. En cualquier caso, resulta oportuno mencionar a Municio (citado en Lago et al, 2014) advierte que la calidad educativa tiene dos aspectos: uno objetivo -cuantificable, verificable, estandarizado- y, otro, subjetivo -juicios de valor de la persona en función a sus deseos y expectativas-. 45 Otro aspecto neurálgico, consiste en fortalecer la sinergia que existe entre calidad y equidad; dado que, si no se cumple ésta última, no habrá calidad en educación (Ramírez y Viatela, 2017). Similar opinión la encontramos en Grañeras et al (1999) en donde los términos calidad y equidad en educación son conceptos inseparables y, a su vez, constituyen políticas de estado priorizadas, las cuales buscan, a través de la educación, promover la movilidad social de la población más vulnerable a fin de mejorar sus condiciones de vida. En tal sentido, compartimos la opinión de OREALC/UNESCO (2007) respecto a que calidad y equidad son dos conceptos indisolubles; en tanto que, una educación será de calidad si es que logra ofrecer a todos los alumnos, no solamente los recursos necesarios de acuerdo a sus capacidades, sino que además garantice el logro de los aprendizajes que permita a los alumnos insertarse plenamente en la sociedad, conseguir un empleo digno y, sobre todo, ejercer plenamente su libertad. Tanto es así que, para el periodo del 2015 al 2030 las Naciones Unidas ha planteado 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible7, siendo el Objetivo 4 el que busca garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad para todas las personas. Por consiguiente, el Estado tiene la obligación de reducir o eliminar las brechas de calidad entre la oferta educativa privada y pública y, en especial, entre la educación urbana y rural; dado que, la equidad se fundamenta en tres valores esenciales: justicia, cumplimiento de derechos e igualdad de oportunidades. Por ello, calidad y equidad son objetivos gemelos que deben ser garantizados por todo Estado Democrático. 2.2 SISTEMAS DEL ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD EN EDUCACIÓN SUPERIOR UNIVERSITARIA Según Baca et al (2014), el génesis de las PAC se remonta al periodo de la revolución industrial en donde se implementaron sistemas de supervisión estatal con la finalidad de evaluar el desempeño tanto de los docentes como de la institución educativa. Las primeras agencias de acreditación surgieron en Estados Unidos de América por iniciativa de universidades privadas en las postrimerías del siglo XIX con la finalidad de garantizar la calidad de sus egresados. 7 Ver: https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/education/ https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/education/ 46 Para Lemaitre (2019) las PAC surgieron por iniciativa de las mismas instituciones educativas; esto es, desde un enfoque de abajo hacia arriba; en donde juegan un rol trascendental tres factores: el contexto, la cultura y la capacidad de los ejecutores del AC. En ese aspecto, para Harvey & Stensaker (2008) existe una intersección entre cultura y calidad, cuyo amalgama puede y debe servir para identificar potenciales desafíos; puesto que, la cultura de la calidad no es una panacea que pueda desvincularse de la realidad. Posteriormente a ello y, dado la entropía universitaria generada por la masificación del servicio educativo, los diferentes gobiernos del mundo empezaron a establecer SAC de forma obligatoria, con un enfoque de arriba hacia abajo (Lemaitre, 2019). Por otro lado, Black et al (2015) proponen cuatro mecanismos de aseguramiento: Tabla 4. Diferentes formas de organizar la regulación en la educación superior Modo de Regulación Características principales Aleatoriedad forzada Involucra un proceso anónimo de revisión, con una alta circulación del personal docente y cambios de criterios de evaluación/valoración. Beneficios: dada su aleatoriedad (no programada) reduce el riesgo que las instituciones incurran en actos de aprovechamiento. Desventaja: bajo nivel de confianza Supervisión Para el cumplimiento de los lineamientos se brinda una constante información a los ministerios y agencias encargadas del proceso, mediante sistemas de inspección y evaluación. Los beneficios: mayor énfasis en las reglas y predictibilidad en las consecuencias. Desventaja: tendencia excesiva hacia la reglamentación y al centralismo. Rivalidad El mercado promueve la competencia entre las instituciones, teniendo un rol preponderante los rankings universitarios, propiciando una mayor competencia en el reclutamiento de los estudiantes y en las subvenciones. Beneficios: se promueve el espíritu competitivo. Desventaja: poca solidaridad entre instituciones Mutualidad Tiene un enfoque en la revisión académica por pares y la toma de decisiones se da de forma colegiada. Beneficios: se fomenta el profesionalismo. Desventajas: se pueden acentuar la creación de grupos cerrados o cofradías *Fuente: Adaptado de: The regulation of higher education. The London School of Economics and Political Science (Black et al, 2015, p. 2-3) 47 Para, Black et al (2015) estos mecanismos para regular el AC suelen combinarse dependiendo del SAC que se adopte. De igual forma, para Espinoza toda política de AC se sustenta en dos enfoques: a) Enfoque de cumplimiento de estándares o condiciones básicas de calidad: Son de carácter obligatorio (impuesta por el gobierno) y permiten garantizar al egresado contar con los conocimientos y competencias necesarias para desempeñarse adecuadamente en el mundo laboral. b) Enfoque de mejoramiento continuo de la calidad: el cual involucra que de forma voluntaria las instituciones planteen metas de superación, contando con la presencia de agentes externos que coadyuven al proceso de implementación de mejoras, especialmente en el ámbito de gestión y cultura. Asimismo, los citados autores argumentan, acertadamente, que para lograr mejores resultados, ambos enfoques pueden combinarse; pero para ello, primero la universidad tiene que haber superado las condiciones mínimas de calidad y, posteriormente, optar por los procesos voluntarios para la mejora de la calidad educativa. A razón de estos dos enfoques, se han elaborado diferentes modelos de evaluación para el mejoramiento de la calidad educativa; por ejemplo: el Mecanismo Experimental de Acreditación de carreras universitarias del MERCOSUR (MEXA), el Modelo del Centro Interuniversitario de Desarrollo [CINDA] que evalúa instituciones y programas, el Modelo Deming, el Modelo ISO, el Modelo de Gestión de la Calidad Total (TQM) y el Modelo Europeo de Gestión de la Calidad (EFQM); estos dos últimos evalúan a las instituciones en su totalidad (Coloma y Tafur, 2001; Lemaitre y Zenteno, 2012; Yáñez, 2014). Lo cierto es que, cada gobierno va a establecer qué estándar de calidad va a regular en las PAC, ya sea dándole mayor relevancia a la producción científica o al acceso a la información para evitar la toma de decisiones inapropiadas por parte de la comunidad (Blackmur, 2007). Ahora bien, para Lemaitre y Zenteno (2012) el aseguramiento de la calidad va a comprender una diversidad de intereses y necesidades que se van a reflejar en 48 diversos propósitos y marcos metodológicos, los cuales no son excluyentes sino que se pueden combinar entre sí. Así tenemos que estos propósitos, con sus características particulares, pueden ser clasificados en tres grandes categorías: Tabla 5. Propósitos para el aseguramiento de la calidad Propósito Características principales Control de calidad Ante la diversificación de la oferta educativa, se establecen mecanismos de protección a favor de los alumnos. El Estado es el responsable de asegurar la calidad de la prestación del servicio educativo; exigiendo a las universidades el cumplimiento de condiciones mínimas de calidad. Resulta fundamental para otorgar el reconocimiento público de los títulos y/o diplomados otorgados por la institución educativa. Este tipo de mecanismo de AC suele denominarse licenciamiento o de aprobación de autorización para que la institución educativa pueda seguir funcionando. Garantía de la Calidad Es un proceso posterior al de control de calidad, y tiene por objeto contar con una información confiable respecto al grado de cumplimiento de los compromisos adquiridos por parte de la institución educativa. Este mecanismo de AC se realiza a través de la acreditación (institucional y de programas académicos); incluye la evaluación interna (autoevaluación) y la evaluación externa. La acreditación puede ser obligatoria o voluntaria y se otorga la vigencia por un tiempo limitado. Asimismo, la entidad o agencia encargada de la acreditación puede ser pública o privada. Mejoramiento permanente Este mecanismo de AC funciona en el fuero interno de la universidad y se sustenta en la auditoría académica que permite evaluar las políticas y mecanismos institucionales que garanticen el mejoramiento continuo del servicio. Su eficacia responde a los mecanismos de autorregulación, los cuales pueden ser voluntarios u obligatorios. Los estándares de calidad están referidos a los procedimientos de autorregulación, generando con ello una profesionalización de la gestión institucional. *Fuente: Adaptado de: Aseguramiento de la calidad en Iberoamérica. Educación superior. Informe 2012 (Lemaitre y Zenteno, 2012, p. 28-31) Como se puede inferir, dependiendo de las necesidades de cada país, estos mecanismos y propósitos se van a ir articulando e integrando; constituyendo un medio para un fin: lograr la eficacia de la educación superior (Gastón, 2018); esto 49 es, la formación integral de los estudiantes, dotándoles de las herramientas y conocimientos para que puedan construir un exitoso proyecto de vida. 2.2.1 Sistema del Aseguramiento de la Calidad Universitaria en Chile Después de las reformas introducidas en la década de 1980 y ante la problemática que éstas habían generado, se da un hito trascendental para la educación chilena: la dación de la Ley 18,962, Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (en adelante, LOCE), creándose el Consejo Superior de Educación (en adelante, CSE) para verificar y aprobar el proyecto institucional de las nuevas universidades mediante un proceso denominado acreditación (posteriormente denominado licenciamiento). Cabe advertir que este nuevo marco legal no tenía antecedente en ningún país del mundo; creándose, para ello, diversos mecanismos e instrumentos de evaluación y, sobre todo, invitando a la comunidad en general a participar en campañas de difusión y sociabilización que tuvieron por objeto poner en agenda aquellos aspectos tan relevantes referidos a la calidad educativa. En ese sentido, el CSE se constituyó en un referente en toda la región latinoamericana en la elaboración de principios, modelos, técnicas e instrumentos del AC de la educación superior (CSE, 2009). No obstante los buenos propósitos de la LOCE, ésta por un principio del Derecho no podía aplicarse de forma retroactiva. Es decir, la exigencia de cumplir con los requisitos de la acreditación (actualmente licenciamiento) estuvo supeditado a la condición de haber conseguido el grado de autonomía, lo cual supuso tres escenarios. El primero, aquellas universidades autónomas (especialmente las del CRUCH) estaban exoneradas, quedando exentas del mandato imperativo de la LOCE. El segundo escenario, que puede denominarse de cumplimiento obligatorio, comprendía aquellas nuevas universidades e IP de gestión privada que fueron creados con posterioridad a la LOCE y que estaban obligadas al cumplimiento del mandato legal. Y, finalmente, la voluntaria, para aquellas universidades que pese a haber sido creadas con anterioridad a la LOCE, no habían alcanzado su plena 50 autonomía. En este último caso, el artículo 83 de la LOCE otorgaba dos alternativas de solución: 1) Optar por el sistema de licenciamiento, para lo cual solo debían cumplir con las normas de verificación progresiva de su propio proyecto institucional, o 2) Continuar con los procesos de examinación (proceso anterior a la LOCE). Es importante mencionar que la examinación fue un proceso introducido por las reformas implementadas en 1981; específicamente por los DFL 1 y 5 que establecían que una universidad autónoma era la encargada de evaluar y aprobar los programas de estudios que la nueva universidad (examinada) pretendía desarrollar. Asimismo, comprendía la evaluación de las cinco primeras promociones de los alumnos de cada profesión (artículo 26 del DFL 1) mediante exámenes finales de asignatura y de grado. El resultado del proceso permitía denegar u otorgar la autonomía a la institución de educación superior (CSE, 2009; Mendes et al, 2005). Posteriormente, en el 2006 se publicó la Ley 20.129 que aprobó el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior integrado por el Ministerio de Educación (a través de la Subsecretaría de Educación Superior), el Consejo Nacional de Educación (anteriormente denominado Consejo Superior de Educación), la Comisión Nacional de Acreditación y la Superintendencia de Educación Superior. Mediante el artículo 6 de la Ley 20.129 se creó la Comisión Nacional de Acreditación (en adelante CNA), organismo público de carácter autónomo encargado, entre otras funciones, de verificar y promover la calidad de las universidades, IP y CFT autónomos; así como también de las carreras y programas de estudios que ellos ofrecían. Para Yáñez (2014) la Ley 20.129 estableció un sistema complejo, con diferentes actores. Por un lado, el Consejo Nacional de Educación (en adelante, CNED) encargado del proceso de licenciamiento de nuevas instituciones de educación superior privadas. Por otro lado, tenemos al CNA encargado de la acreditación; 51 pero también se incorporan las agencias privadas, previamente autorizadas, para coadyuvar al proceso de acreditación de carreras y, finalmente, tenemos a la División de Educación Superior del Ministerio de Educación (DIVESUP) encargado de organizar y mantener actualizado el sistema informativo. Una posición más crítica la encontramos en Basso (2016) para quien la citada ley presentó una serie de limitaciones y deficiencias, tanto de forma como de fondo. Por ejemplo, el proyecto de ley de acreditación fue remitido al Parlamento Chileno el 21 de abril de 2003 y recién fue promulgado el 23 de octubre de 2006; es decir, tardó más de 3 años y 6 meses en debatirse y aprobarse, con lo cual, se puede inferir cierta desidia para mantener el statu quo. Pero esta indiferencia o empecinamiento, como señala Basso (2016), obedece a la intención de seguir manteniendo el modelo de libre mercado imperante en la educación superior chilena. Otro cuestionamiento que realiza el autor, es el referido a que la acreditación no versa sobre parámetros objetivos de calidad que puedan ser aplicables de manera general a cualquier IES; por el contrario, de manera ad hoc, solo cumple con verificar si la IES, sujeta a evaluación, cumple realmente con su proyecto institucional. De manera que, el CNA solo puede remitirse a verificar si la IES ha incorporado mecanismos de autorregulación y políticas internas de AC que permitan el cumplimiento efectivo de su proyecto institucional. Finalmente, señala Basso (2016), otro aspecto cuestionable de la Ley 20.129 lo constituyen las agencias privadas de acreditación; toda vez que al tratarse de una relación de consumo, en donde la agencia es la “proveedora” que cobra por su servicio y la IES es el cliente que paga para ser evaluado. En ese caso, se podría suscitar que, para mantener fidelizado al cliente (IES), la proveedora (agencia) flexibilice los requisitos con la finalidad de otorgar la acreditación, con lo cual se enturbiaría el proceso de AC de la educación superior. 2.2.2 Sistema del Aseguramiento de la Calidad Universitaria en Perú La necesidad de normar y garantizar la calidad del servicio educativo, recién se implementó en julio del 2003 con la Ley 28044, Ley General de Educación (en 52 adelante LGE). Antes de ello, no existía en la legislación peruana ningún SAC. Incluso, si se revisa la anterior Ley de Educación, Ley 23384 (actualmente derogada) solo contemplaba un tipo de evaluación: la de los estudiantes. Con respecto a la educación universitaria, la anterior Ley Universitaria, Ley 23733, (actualmente derogada) otorgaba a la Asamblea Nacional de Rectores (en adelante ANR) la facultad de supervisar el correcto funcionamiento de las universidades, contando con opinión vinculante para la creación de facultades. Sin embargo, como se puede advertir del mismo marco legal, la ANR no contaba con lineamientos ni criterios objetivos para dicho fin. Posteriormente, en enero de 1995 se emitió la Ley 26439 (actualmente derogada) que creó el Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (en adelante, CONAFU); estableciéndose, como funciones, la de evaluar los proyectos y solicitudes de autorización de funcionamiento de las nuevas universidades. Por consiguiente, las universidades que contaban con autorización definitiva, pasaban a ser supeditadas por la ANR y, aquellas con autorización provisional, estarían sujetas a la CONAFU (SUNEDU, 2015). Sin embargo, como señala Mora (2015) estas dos instituciones, además de ser ineficientes en sus fines institucionales, tenían serios visos de corrupción y parcialidad que deslegitimaba cualquier intento de introducir estándares de calidad en el sistema universitario peruano. Contrariamente a estas vicisitudes políticas, lo cierto es que a partir del nuevo milenio, la necesidad de contar con un SAC empezó a tener mayor relevancia. Ello en gran parte porque la política 12 del Acuerdo Nacional (2002) establecía el compromiso del Estado Peruano de garantizar el acceso universal a una educación pública, gratuita y de calidad. De manera que, el Estado asumía el compromiso de no solo asegurar el acceso universal e irrestricto para todos los peruanos y peruanas; sino que además, tenía el deber de mejorar la calidad de la educación superior pública. Aunado a lo anterior, la posición del Tribunal Constitucional (2010) fue fundamental, no solamente para la creación de la SUNEDU, sino también porque estableció que 53 el acceso y la calidad de la oferta educativa son dos exigencias constitucionales de primer orden que no pueden ser desatendidas y, entre las cuales, debe primar un razonable equilibrio. Como se había mencionado anteriormente, recién con la LGE se incorporó la calidad como un principio rector de la educación peruana; creándose, además, el Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa. Sin embargo, la implementación del citado Sistema recién se pudo concretar, tres años después, con la dación de la Ley 28740, en donde se estructuró el SINEACE en función a tres órganos operadores: a) El Instituto Peruano de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación Básica (IPEBA) para evaluar a aquellas instituciones educativas de Educación Básica y Técnico-Productiva; b) El Consejo de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación Superior No Universitaria (CONEACES) cuyo ámbito de competencia comprendía a institutos y escuelas de educación superior no universitaria; y finalmente, c) El Consejo de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación Superior Universitaria (CONEAU) con competencia exclusiva para evaluar universidades. Como se puede advertir, el SINEACE presentó los mismos problemas que su par chileno; esto es, demoró más de tres años para que se aprobara la ley de creación. Además, con su puesta en marcha, el SINEACE registró ciertas anomalías que impidió un trabajado articulado y coordinado entre el Consejo Superior (ente rector) y los tres órganos operadores anteriormente mencionados; afectando con ello la eficiencia y funcionabilidad del sistema (British Consul, 2016). Un caso preocupante que evidencia la falta de gestión prospectiva del SINEACE, se observa que tuvo que “esperar” 11 años para que pudiera formar parte de la Red Iberoamericana para el Aseguramiento de la Calidad en la Educación Superior (RIACES), principal red de cooperación regional para el AC. Así tenemos que recién 54 el 5 de junio de 2017, el SINEACE firmó el convenio para poder ser miembro asociado del RIACES8. Pero lo peor, vendría unos años después, específicamente con lo dispuesto en la Décima Segunda Disposición Complementaria Transitoria de la Ley 30220, Ley Universitaria, en donde se derogó parcialmente la Ley del SINEACE, dejando sin efecto aquellas normas que regulaban al IPEBA, CONEACES y CONEAU. Además, se dispuso la “reorganización” del SINEACE, para lo cual, el Ministerio de Educación tenía que constituir, en un plazo no mayor de 90 días calendario9, un grupo de trabajo encargado de elaborar un proyecto de ley para la reforma integral del sistema. Conjuntamente a ello, a fin de no dejar acéfalo el SINEACE, se dispuso la conformación de un Consejo Directivo Ad Hoc que asumiera las funciones necesarias para culminar las acreditaciones pendientes hasta la aprobación de la nueva ley. Es así que, en mayo de 2015, el Poder Ejecutivo presentó al Congreso de la República del Perú, el Proyecto de Ley 04534/2014-PE10, mediante el cual se propuso la creación del Consejo Peruano de Acreditación de la Educación Superior (COPAES). Con fecha 9 de junio de 2015, la Comisión de Educación, Juventud y Deporte aprobó el dictamen de dicho proyecto de ley; sin embargo, éste nunca pudo ser agendado en el Pleno del Congreso para su debate y aprobación. A consecuencia de ello, al culminar el periodo legislativo fue remitido al archivo del Congreso de la República. 8 Para mayor información, visitar el siguiente enlace: https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1138935/CONVENIO-CON-RIACES20200801- 107894-16lm8nn.pdf 9 Contados a partir del día siguiente de la publicación de la Ley N° 30220, es decir, desde el 10 de julio de 2014. 10 Constatar en el siguiente enlace: https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2011.nsf/a2456c0b2b8f61050525 86d900564189/a86740148c7ac271052583850063b2a5?OpenDocument https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1138935/CONVENIO-CON-RIACES20200801-107894-16lm8nn.pdf https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1138935/CONVENIO-CON-RIACES20200801-107894-16lm8nn.pdf https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2011.nsf/a2456c0b2b8f6105052586d900564189/a86740148c7ac271052583850063b2a5?OpenDocument https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2011.nsf/a2456c0b2b8f6105052586d900564189/a86740148c7ac271052583850063b2a5?OpenDocument 55 Tres años después, en junio de 2018, el Poder Ejecutivo volvió a enviar al Congreso de la República una nueva iniciativa legal (Proyecto de Ley 02947/2017-PE11) para la reorganización del SINEACE; proponiendo, esta vez, la creación de un organismo técnico denominado Consejo Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (CONACED) con la finalidad de promover la mejora continua de la calidad educativa. El dictamen fue aprobado por la Comisión de Educación en un tiempo record de tan solo 4 días hábiles. Sin embargo, como en el caso anterior, tampoco pudo ser debatido en el Pleno del Congreso y, con ello, solo queda esperar que se cumpla con el inexorable destino: el archivo. De lo desarrollado en el presente apartado, se puede inferir que la indeterminación del término “calidad” no es por un defecto conceptual, sino que ésta al estar sujeta a una realidad social con diferentes intereses y objetivos, resulta un tanto ambigua. Lo cierto es que, son nuestras autoridades las responsables de fijar el camino por dónde debe transitar la calidad educativa; sin embargo, si revisamos la normatividad chilena y peruana se advierte que no existe ningún artículo legal que defina conceptualmente el término de calidad. Esta indeterminación, tal vez se pueda explicar, de acuerdo con Lolas (2007) en que la definición de calidad no es solamente un concepto técnico, sino sobre todo moral y, por ende, debe ser cautelada de forma autónoma y heterónomamente. 2.3 PROCESO DE LICENCIAMIENTO EN CHILE Y PERÚ Para Zapata y Tejeda (2009) la acreditación y el licenciamiento, como componentes de la calidad, difieren sustancialmente. El primero es interno y hace hincapié al mejoramiento continuo; mientras el segundo es externo y se enfoca en el control. Ahora bien, dentro del mismo procedimiento de licenciamiento vamos a encontrar diferencias muy marcadas en Chile y Perú, las cuales van a ser desarrolladas a continuación y profundizadas en la Segunda Parte del presente trabajo de investigación. 11 Para mayor información, visitar el siguiente enlace: https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2016.nsf/sicr/tradocestproc/CLPro Ley2016.nsf/debusqueda/4242183A23D63AE5052582A20053BC31?opendocument https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2016.nsf/sicr/tradocestproc/CLProLey2016.nsf/debusqueda/4242183A23D63AE5052582A20053BC31?opendocument https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2016.nsf/sicr/tradocestproc/CLProLey2016.nsf/debusqueda/4242183A23D63AE5052582A20053BC31?opendocument 56 2.3.1 Entidad responsable del proceso de licenciamiento 2.3.1.1 Entidad responsable del licenciamiento en Chile A partir del DFL 2, de fecha 2 de julio de 2010, es el CNED la entidad sucesora del Consejo Superior de Educación para la administración del sistema del licenciamiento, que se realizará de forma exclusiva para las nuevas IES. Una particularidad que no encontramos en su par peruano es el relacionado a su ámbito de competencia; puesto que, el CNED va a tener injerencia en los cuatro niveles educativos: parvulario (inicial), básica (primaria), media (secundaria) y superior. En el ámbito de la educación superior, como ya se había mencionado, es el responsable del proceso de licenciamiento; pero además el artículo 87 del DFL 2 le confiere al CNED las siguientes prerrogativas: constituirse en instancia de apelación de las decisiones adoptadas por la CNA, participar en los procesos de revocación de reconocimiento oficial de IES autónomas, sedes o carreras, y, participar en los procesos de cierre iniciados por el Ministerio de Educación. Ahora bien, de acuerdo con el DFL 2, el CNED es un organismo autónomo que se relaciona con el Presidente de la República de Chile por intermedio del Ministerio de Educación y está conformado por diez consejeros, los cuales, para ejercer el cargo deben cumplir con el perfil de ser profesionales destacados, ya sea académicos o docentes, con una amplia trayectoria en el ejercicio de la docencia y en gestión educativa. El tiempo de permanencia en el cargo es de máximo de seis años; renovándose por mitades cada tres años. Asimismo, la reelección en el cargo está prohibida por mandato de la ley. 2.3.1.2 Entidad responsable del licenciamiento en Perú Mediante la Ley 30220, Ley Universitaria, se creó la SUNEDU constituyendo su principal función la de verificar que las universidades públicas y privadas cumplan con las condiciones básicas de calidad (en adelante CBC) para ofrecer el servicio educativo y, con ello, obtener la licencia que les habilite el funcionamiento. 57 Es importante mencionar que, dada su naturaleza de entidad desconcentrada del Poder Ejecutivo, la Ley Universitaria estableció que estuviera adscrita al Ministerio de Educación. Sin embargo, esta disposición normativa fue uno de los puntos más álgidos de la crítica contra la SUNEDU; por ejemplo, para Gallegos (2017) dicha dependencia funcional involucraría que las universidades estén sujetas al dominio arbitrario del gobierno de turno, generándose, así, un alto riesgo para la democracia y el Estado de Derecho. Estas voces discrepantes a la Ley Universitaria se materializaron con la interposición de tres demandas de inconstitucionalidad de la Ley 30220 interpuesta por el Colegio de Abogados de Lima Norte, por Congresistas de la República y por el Colegio de Abogados de Lima quienes alegaban una supuesta violación a la autonomía universitaria contemplada en la Constitución Política del Perú y la restricción ilegítima del derecho de acceso a la educación universitaria, con una clara vulneración a los derechos a las libertades de empresa, contratación y al derecho al trabajo. Finalmente, en la sentencia del 15 de noviembre de 2015, el Tribunal Constitucional12 declaró infundadas las tres demandas de inconstitucionalidad contra la Ley Universitaria. Con respecto a su estructura orgánica, la máxima instancia de la SUNEDU lo constituye el Consejo Directivo que, de acuerdo con el artículo 17 de la Ley Universitaria está conformado por siete miembros, con un tiempo de duración de cinco años en el cargo; a excepción del Superintendente y del representante de la CONCYTEC que son designados por un periodo de tres años, renovables por un periodo adicional. 2.3.2 Proceso de licenciamiento 2.3.2.1 Proceso de Licenciamiento en Chile El licenciamiento es un sistema de supervisión integral y de estricto cumplimiento para las nuevas IES privadas. No se aplica para instituciones públicas, ni para IES 12 Para mayor información, consultar: https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2015/00014-2014- AI%2000016-2014-AI%2000019-2014-AI%2000007-2015-AI.pdf https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2015/00014-2014-AI%2000016-2014-AI%2000019-2014-AI%2000007-2015-AI.pdf https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2015/00014-2014-AI%2000016-2014-AI%2000019-2014-AI%2000007-2015-AI.pdf 58 que hayan alcanzado su autonomía; ni tampoco para filiales y programas de estudios. A diferencia de la acreditación, consiste en una evaluación externa y con un enfoque cualitativo que busca medir la viabilidad y el cumplimiento del proyecto institucional de la universidad (Yáñez, 2014). Para ello, el marco legal chileno ha previsto 12 criterios de evaluación que comprende, entre otros, los siguientes: procesos académicos, plana docente, infraestructura y equipamiento, servicios para los estudiantes, recursos económicos, investigación (CSE, 2009; CNED, 2020). El análisis y cotejo de los criterios anteriormente mencionados serán abordados en la Segunda Parte del presente trabajo de investigación. Otro aspecto trascendental y que difiere sustancialmente del modelo peruano, es el referido a los plazos. Si bien es cierto, el licenciamiento chileno, al igual que el peruano, está dividido en tres etapas claramente diferenciadas: evaluación, verificación y otorgamiento o denegación de la autonomía. Todo este proceso tiene una duración de seis (6) años con siete meses; pudiéndose ampliar el mismo a tres (3) años adicionales si es que la universidad tuviese alguna observación en el cumplimiento de su proyecto institucional. Culminado dicho plazo, la universidad recibe la certificación de autonomía; caso contrario, el CNED debe solicitar al Ministerio de Educación la revocación del reconocimiento oficial, lo que conlleva el cierre definitivo de la universidad (CSE, 2009). Sin embargo, para Rodríguez (2012) el licenciamiento nunca tuvo por finalidad garantizar el cumplimiento de estándares de calidad; sino más bien consolidar el establishment a fin de otorgar un velo de legitimidad a aquellas universidades lucrativas para que puedan seguir funcionando. 2.3.2.2 Proceso de Licenciamiento en Perú El licenciamiento es el cuarto pilar13 para el AC educativa y ha sido concebido como un procedimiento obligatorio para universidades públicas y privadas, con autorización provisional, definitiva o para aquellas nuevas universidades. Además, 13 De acuerdo con el Decreto Supremo 016-2015-MINEDU los otros tres son: información confiable y oportuna; fomento para mejorar el desempeño y acreditación para la mejora continua. 59 a diferencia del caso chileno, tiene un carácter temporal y renovable; pudiendo recaer sobre la universidad en su conjunto (licenciamiento institucional) o solamente sobre la filial, facultad o programa de estudios; siempre y cuando hayan cumplido con las siete CBC. En ese entender, el licenciamiento es un procedimiento ex ante de cumplimiento obligatorio que las universidades deben realizar para poder funcionar (SUNEDU, 2021); esto es, constituye una barrera de entrada al mercado educativo, asegurando que ninguna universidad pueda operar sin haber cumplido previamente con las CBC (SUNEDU, 2018) 2.3.3 Consecuencias de la denegatoria de la solicitud de licenciamiento. La denegatoria del licenciamiento, tanto en Chile como en Perú, va a conllevar el cierre de la universidad. Además, en el caso chileno, viene aparejado con la cancelación de la personería jurídica de la universidad. En Chile, de acuerdo con el CSE (2009) durante el periodo de 1990 al 2017 se cerraron 18 universidades privadas. En el caso peruano, si bien es cierto la Ley 30220 no desarrolla de forma expresa un articulado sobre el cierre de universidades, sí hace mención que la SUNEDU cuenta con el ius puniendi para imponer la anulación de la licencia de funcionamiento. Y en función a ello, la SUNEDU ha emitido una serie de normas infralegales que establecen el cese progresivo de actividades, fijándose el plazo máximo de dos años para el cese total del servicio educativo. Es importante señalar que, durante periodo de 2016 al 2021 la SUNEDU denegó el licenciamiento a 3 universidades públicas, 46 privadas y a 2 escuelas de posgrado; dando un total de 51 instituciones educativas del nivel universitario que, al no cumplir con las condiciones básicas de calidad han iniciado el proceso de cierre. Cabe mencionar que varias de las universidades denegadas han iniciado procesos legales para anular las resoluciones de denegatoria; pero dicha problemática no es óbice del presente trabajo de investigación. 60 Pero con el cierre de las universidades, cabe preguntarse: ¿Qué pasa con los alumnos? ¿Podrán seguir estudiando? ¿En dónde? ¿Las universidades públicas licenciadas tendrán la capacidad instalada para atender a dicha población? Son preguntas que merecen una respuesta, y una respuesta que otorgue una solución a los 231,962 estudiantes de pregrado afectados con el cierre de las universidades. Como corolario, se puede afirmar que pese a los diversos cuestionamientos que se han generado en ambos países, el licenciamiento cumple un rol trascendental para el AC educativa; pero ésta, puede y debe ser mejorada en diferentes aspectos. Por ejemplo, toda PAC debe colocar al estudiante como centro de su atención, no solamente en el respeto de sus derechos sino también propiciando su involucramiento y participación (Ryan, 2015) en todas las actividades del quehacer educativo a fin de lograr un aprendizaje relevante que responda efectivamente a las demandas de habilidades futuras que exige un mundo globalizado y en constante cambio (Ehlers & Kellermann, 2019). 61 SEGUNDA PARTE: DISEÑO METODOLÓGICO Y RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN CAPÍTULO III: DISEÑO METODOLÓGICO En el presente capítulo se describe, explica y sustenta el diseño metodológico aplicado en la presente investigación. Para ello, se inicia con el planteamiento y justificación del problema; describiendo los objetivos, las categorías y los antecedentes del tema objeto de estudio. Asimismo, se describe el enfoque y el método empleado, las fuentes analizadas, así como también las técnicas e instrumentos para el recojo y procesamiento de la información. Finalmente, se aborda el proceso de validación de los instrumentos utilizados y los principios éticos rectores de la presente investigación. 3.1 PLANTEAMIENTO Y PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN Para Arias (2012) el planteamiento del problema supone un desarrollo del objeto de estudio, el contexto en el que surge, sus elementos y otras incógnitas que se buscan responder. En ese sentido, el interés por el tema surgió a raíz de la lectura de dos publicaciones referidas a la poca articulación entre la oferta educativa y la demanda laboral en el Perú. Al leer la “Encuesta escasez de talento 2018-Perú” (Manpower, 2018) tomé conocimiento que, la gran mayoría de empleadores peruanos manifestaban tener una gran dificultad para cubrir los puestos de trabajo en sus empresas. Incluso, el 22% mencionó que los postulantes carecían de habilidades duras para el cargo. Esta falta de pertinencia entre la oferta educativa y la demanda laboral se evidenció 62 en otro documento publicado en el mismo año; pero esta vez desde el sector público: el informe sobre “Demanda de ocupaciones a nivel nacional” en donde se menciona que el 52.8% de trabajadores con estudios universitarios se desempeñan en puestos de trabajo que no guardan relación con la carrera estudiada (MINTRA, 2018). Esta problemática, aunada a la descrita en la primera parte del presente trabajo de investigación, es sintetizada por Vargas (en Cuenca, 2015) quien expone las principales distorsiones del sistema universitario peruano antes de la dación de la Ley 30220. A saber: 1. Masificación y desorden: El crecimiento de universidades fue exponencial, desordenado y centralizado en la capital limeña, con un claro detrimento de la calidad producto muchas veces de la finalidad lucrativa que no tomó en consideración la diversidad cultural de la población peruana. 2. Descuido estatal y descapitalización: La asignación presupuestal a favor de las universidades públicas fue mínima, limitándose a cubrir los gastos corrientes e imposibilitando toda inversión en mejora de infraestructura, equipamiento y, sobre todo, en la promoción de la investigación e innovación. 3. Diversificación de la oferta y segmentación de la calidad: A causa de la poca inversión, la universidad pública deja de brindar un sistema homogéneo para entrar en un espiral en donde se agudiza la crisis y aumenta los cuestionamientos a la calidad del servicio educativo. 4. Desgobierno universitario y radicalismo totalitario: Además de los problemas advertidos, la universidad pública va a tener en sus claustros un flagelo mayor: el terrorismo. En ese sentido, los movimientos terroristas que surgieron en el país en la década de los 80’s van a tener una fuerte presencia en las aulas universitarias públicas; afectando no solamente el normal desenvolvimiento del dictado de clases, sino también insertando una cuota de desgobierno universitario. 5. Mercantilización y privatización: La promoción de la inversión privada no significó una democratización para el acceso a la educación superior; sino que por el contrario, agudizó la mercantilización y la segregación social. 63 6. Desarticulación e incapacidad de gestión: Las universidades peruanas no lograron implementar una adecuada gestión del conocimiento, además no hubo una efectiva articulación con políticas educativas nacionales ni con otras instituciones educativas y, mucho menos, con el entorno social. 7. Grupos de interés opuestos al cambio institucional: Mayoritariamente las universidades carecieron de una cultura de la calidad educativa que permitiese no solamente una mayor inversión en el desarrollo educativo sino también la implementación interna de indicadores y estándares de calidad que propiciara el mejoramiento continuo del servicio educativo. El panorama descrito genera una gran preocupación; puesto que, la principal consecuencia de esta problemática lo constituye la baja calidad educativa. Si bien es cierto, resulta una verdad de Perogrullo afirmar que la educación superior juega un rol preponderante para el desarrollo social, económico, cultural, científico y político de los países (Céspedes et al, 2016). Esta deficitaria situación de la educación universitaria tiene un impacto negativo en los indicadores económicos del país, en donde lamentablemente el Perú ocupa un lugar crítico en los rankings mundiales; por ejemplo, de acuerdo con el Foro Económico Mundial 2019 (WEF por sus siglas en inglés) de 141 países evaluados, el Perú se encuentra en el puesto 81 y 110 en formación profesional y habilidades de sus graduados universitarios, respectivamente. Es por ello que, de acuerdo con Crozier et al (2005), el Estado debe desarrollar una economía del conocimiento que sirva para promover el empleo, el desarrollo económico y el reconocimiento internacional, garantizando las condiciones de equidad para el acceso universal a la educación universitaria. Ahora bien, como se ha visto en la primera parte del presente trabajo de investigación, las PAC resultan de vital importancia para garantizar un servicio educativo de calidad; constituyendo el licenciamiento un punto de convergencia entre diversos autores (Black et al, 2015; Zapata y Tejeda, 2009) que comparten la opinión respecto a la necesidad de cumplir con condiciones mínimas de calidad, otorgando al egresado universitario los conocimientos y las competencias necesarias para un eficiente desempeño laboral. 64 Sin embargo, también hay voces discrepantes, como Gallegos (2017) o Rodríguez (2012) para quienes, el licenciamiento incurre en una sobrerregulación coercitiva para el cierre de universidades o, incluso, solamente busca consolidar el establishment para que las universidades lucrativas sigan funcionando. Lo cierto es que, como toda obra humana, el licenciamiento es perfectible. Es importante mencionar que para Guadarrama (2009) el problema científico no debe plantearse si es que no existen posibilidades mínimas de solución. Y es precisamente en este punto que, desde una reflexión crítica, surgieron preguntas como ¿Se puede mejorar el procedimiento de licenciamiento? ¿Existe algún modelo a seguir? ¿Se puede garantizar la calidad juntamente con la equidad? Son preguntas que nos invitan a reflexionar, a repensar que sí resulta factible mejorar el procedimiento de licenciamiento de universidades. Es importante señalar que, de acuerdo con Bernal y Méndez (citados en Arias, 2012) no todo problema de investigación surge de una situación negativa, también puede ser el caso que éste se origine de hechos positivos. En tal sentido, el problema de investigación que se busca responder es el siguiente: ¿Cuáles son las similitudes y diferencias en el procedimiento de licenciamiento universitario en Chile y Perú? La pregunta planteada es de vital importancia porque permite, a través de un trabajo comparativo entre ambos países, conocer las experiencias, enfoques o propuestas normativas sobre el licenciamiento con la finalidad de replicar aquellas más idóneas en la normatividad peruana. Ahora bien, se ha elegido Chile porque fue el primer país en implementar un SAC; contando, además, con diversas fuentes académicas de información que han permitido tener un mayor conocimiento sobre la materia de estudio. Por consiguiente, desde una posición analítica y reflexiva, la presente investigación tuvo como objetivo realizar aportes para optimizar y mejorar el procedimiento de licenciamiento, tomando en consideración aquellas experiencias que han resultado más fructíferas, no solamente en torno a la eficiencia y eficacia el AC, sino también 65 respecto a la equidad para el acceso y permanencia en la educación universitaria de aquella población más vulnerable. 3.2 OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN Para Hernández et al (2014) los objetivos responden a la pregunta ¿Qué se pretende con la investigación? Es así que muchas veces es sinónimo de meta14 o de aquello que se aspira alcanzar. Y es en función a ello que, para responder al problema planteado, se han establecido los siguientes objetivos: 3.2.1 Objetivo General: Realizar un análisis comparativo del procedimiento de licenciamiento universitario en Chile y Perú durante el periodo de 1990 al 2019 que permita identificar y conocer las semejanzas y diferencias en procura de formular recomendaciones para el perfeccionamiento y mejora del licenciamiento universitario. 3.2.2 Objetivos Específicos: Una vez planteado el objetivo general, se estableció dos objetivos específicos que han resultado de mucha ayuda para responder el tema de fondo de la presente investigación; sirviendo, de acuerdo con Sastre (citado en Gutiérrez, 2016), de guías de trabajo que permiten encauzar el trabajo. En ese orden de ideas, se han establecido dos objetivos específicos: a) Describir y comparar las etapas, plazos, requisitos y la entidad responsable del proceso de licenciamiento universitario en Chile y Perú. b) Identificar y comparar los efectos de la denegación de la solicitud de licenciamiento a fin de proponer alternativas de solución a los alumnos de universidades no licenciadas. 3.3 CATEGORÍAS, SUBCATEGORÍAS E INDICADORES DE ESTUDIO. Para Arias (2012) una variable es una característica o cualidad que puede ser objeto de análisis. Asimismo, las variables presentan dos rasgos distintivos: ser observables y ser susceptibles de cambio. Ahora bien, por su naturaleza, las 14 Entendida como el conocimiento que se busca obtener. 66 variables pueden clasificarse en cuantitativas y cualitativas (Arias, 2012) y, en este último caso, reciben el nombre de categoría de análisis. De acuerdo con Guadarrama (2009) el investigador debe contar, no solamente con un marco conceptual adecuado, sino también debe poseer información y ésta, a su vez, debe estar estructurada por categorías de tal forma que constituya un elemento integrador, de identificación y de unidad. Cabe precisar que, una categoría permite comprender y agrupar las estructuras que forman parte de una instancia superior; clasificándolas en instancias menores llamadas subcategorías de estudio (Gutiérrez, 2016). En ese sentido, se han establecido dos categorías de análisis que se organizan para dar respuesta a los dos objetivos específicos. Asimismo, cada categoría está organizada en subcategorías, según se puede observar en la siguiente tabla: Tabla 6. Matriz de Consistencia Objetivos Específicos Categoría Subcategoría Indicadores Describir y comparar las etapas, plazos, requisitos y la entidad responsable del procedimiento de licenciamiento universitario en Chile y Perú Características del procedimiento de licenciamiento universitario en Chile y Perú 1.1 Entidad responsable 1.1.1 Grado de autonomía 1.1.2 Funciones 1.1.3 Conformación y designación de integrantes 1.1.4 Periodo de mandato 1.2 Etapas y plazos 1.2.1 Etapa de presentación de la solicitud 1.2.2 Etapa de verificación del expediente 1.2.3 Etapa Resolutiva 1.3 Requisitos para la obtención del licenciamiento 1.3.1 Estructura y organización 1.3.2 Procesos académicos 1.3.3 Plana docente 1.3.4 Infraestructura y equipamiento 1.3.5 Recursos económicos y financieros 1.3.6 Investigación 1.3.7 Servicios para el estudiante Identificar y comparar los efectos de la denegación de la solicitud de licenciamiento a fin de proponer alternativas de solución a los alumnos de universidades no licenciadas Consecuencias de la denegatoria del licenciamiento Efectos de la denegatoria de licenciamiento 1.4.1 Proceso de cierre de universidades 1.4.2 Continuación de estudios 1.4.3 Situación de los alumnos provenientes de universidades no licenciadas *Fuente: elaboración propia. 67 3.4 ANTECEDENTES DE INVESTIGACIONES REALIZADAS. Con respecto a los antecedentes de la investigación, existe una gran diversidad de fuentes académicas sobre AC, especialmente en el tema de la acreditación. Empero, la situación cambia cuando se aborda el tema del licenciamiento, como mecanismo para garantizar la calidad. Nosotros presumimos que esta escasez de material académico se debe, en gran parte, a que el licenciamiento es un mecanismo relativamente nuevo que presenta un estudio medianamente limitado. Incluso, en otros países tiene otra denominación. Así tenemos que en Colombia se denomina Registro Calificado al requisito obligatorio y habilitante para que la universidad pueda ofrecer y desarrollar programas académicos, siempre y cuando demuestre que cumple con todas las condiciones de calidad que la ley exige. Esta limitación de fuentes bibliográficas no fue causal de desaliento, sino más bien fue un aliciente para el presente trabajo de investigación. Así tenemos que, se realizó un proceso de búsqueda de tesis en el repositorio nacional del Registro Nacional de Trabajo de Investigación (RENATI) y en el repositorio de maestría de la PUCP; utilizándose palabras claves como “licenciamiento” y “licenciamiento universitario”. En una segunda etapa de búsqueda, se empleó filtros para refinar los resultados; según se observa en la siguiente tabla: Tabla 7. Resultados de la búsqueda de tesis en RENATI y repositorio PUCP Palabras clave RENATI PUCP Licenciamiento 114 126 Licenciamiento universitario 35 83 SUNEDU 178 118 Utilizándose filtro en el título RENATI PUCP Titulo contiene 1 filtro: licenciamiento 28 1 Titulo contiene 1 filtro: SUNEDU 4 4 Titulo contiene 2 filtros: licenciamiento + universidad 15 0 Titulo contiene 2 filtros: licenciamiento + universitario 1 0 *Fuente: elaboración propia. En una tercera etapa y, solamente en el repositorio de la PUCP, se amplió los términos de la búsqueda, incluyendo tesis de pregrado y doctorado y utilizándose los descriptores de “licenciamiento” y “SUNEDU” con los filtros de contenido señalados en la tabla anterior; encontrándose lo siguiente: 68 Tabla 8. Tesis del repositorio de la PUCP Nombre de la tesis Grado Nombre de la facultad/ Escuela Año Régimen de las entidades sin TUPA vigente: El caso del procedimiento administrativo de licenciamiento institucional de las universidades del Perú.* Segunda Especialidad Derecho 2021 Evaluación de la gestión económica – financiera de una universidad privada, considerando la normativa de regulación vigente de la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria – Sunedu Pregrado Economía 2021 Cómo la capacidad estatal, la voluntad política y la autonomía de SUNEDU Y SINEACE inciden en la implementación de la política de aseguramiento de la calidad educativa, período 2014-2018.* Postgrado Ciencia Política y Gobierno 2021 ¿Cuáles son los factores claves que permitieron una implementación relativamente exitosa en la agencia reguladora SUNEDU durante el periodo 2014-2020 en Perú? Pregrado Ciencia Política y Gobierno 2020 Estrategias de resistencia y adaptación de la Universidad Alas Peruanas ante el proceso de licenciamiento (2011-2019).* Pregrado Ciencia Política y Gobierno 2020 Propuesta de articulación entre el licenciamiento y acreditación en el marco de la rectoría del Ministerio de Educación para articular la Política de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior Universitaria Postgrado Gobierno y Políticas Públicas 2019 Evaluación de los efectos del marco regulatorio de la SUNEDU en los costos logísticos de las universidades peruanas: propuesta de un modelo de análisis Pregrado Gestión 2017 *Nota: Acceso restringido. **Fuente: elaboración propia. Como se puede observar, de las 7 tesis encontradas: 2 corresponde a postgrado, 4 de pregrado y una de segunda especialidad. Por tanto, no se encontró evidencias respecto de tesis que aborden el mismo o similar tema de investigación. Sumado a ello, ninguna de las tesis citadas es de la Maestría de Educación, sino más bien de otras escuelas ajenas al ámbito educativo. 3.5 ENFOQUE Y MÉTODO DE INVESTIGACIÓN. Al tratarse de un análisis de políticas sobre licenciamiento universitario y, dadas las características de la investigación, se ha optado por un enfoque cualitativo, a un 69 nivel exploratorio – descriptivo; utilizándose el método de investigación documental y la técnica de análisis documental. Es importante señalar que, de acuerdo con Sandín (2003) la investigación cualitativa busca conocer y comprender los diferentes fenómenos sociales y educativos, evidenciando como se ha ido transformando la escuela, las prácticas y los diferentes escenarios educativos en donde se desarrollan los procesos de enseñanza y aprendizaje; permitiendo, además, producir hallazgos que serían muy difíciles de conseguir si es que se emplease el enfoque cuantitativo; puesto que, el fondo del análisis es interpretativo (Strauss & Corbin, 2002). Además, su planteamiento es abierto y no direccionado; esto es, en el enfoque cualitativo los investigadores no operan siguiendo un esquema de acción previamente determinado, fijo e inmutable, sino más bien uno flexible, adaptativo y emergente, con un diseño que constituye un punto de referencia que indica qué objetivos se van a desarrollar, cómo debe procederse y qué técnicas se van a utilizar para el recojo de la información (Monje, 2011); empleándose, además, la recolección de datos sin ninguna medición numérica, ya que éstas permitirán generar o afinar las preguntas de investigación en la medida que se avance con el estudio (Hernández et al, 2014). Es por ello que, la flexibilidad del enfoque cualitativo ha permitido, en la presente investigación, realizar diferentes ajustes en la medida que se ha ido avanzando con el trabajo, aceptando las críticas constructivas que han posibilitado que se pueda, no solamente reformular el estado del arte sino también interpretar la información obtenida (Charmaz, 2006; Strauss & Corbin, 2002) desde la propia postura crítica del investigador. Y es precisamente en este punto donde reside la gran importancia de la investigación cualitativa, puesto que, permite describir, comprender y analizar los fenómenos sociales o educativos de manera inductiva (Monje, 2011). Esta característica interpretativa permite generar o atribuir significado a la situación estudiada; en donde el investigador no solamente puede describir el objeto de estudio sino también tiene la potestad de analizar y reflexionar en torno al objeto de 70 estudio y por qué ocurre éste; teniendo para ello una visión holística de la realidad (Bisquerra, 2004). Aunado a lo anterior, para Hernández et al (2014) la utilización del enfoque cualitativo resulta recomendable cuando el tema ha sido poco estudiado. Siendo así, a través de la presente investigación se identificó, describió y analizó el proceso de licenciamiento universitario en Chile y Perú, el mismo que, como se ha señalado en el numeral anterior, es un tema que ha sido poco explorado en los repositorios de RENATI y de la PUCP. Ahora bien, al tratarse de un análisis del marco legal del procedimiento de licenciamiento universitario se optó por el método de investigación documental que permitió identificar, seleccionar y organizar la información del documento escrito; logrando con ello, un acercamiento indirecto de la realidad (Revilla, 2020). Del mismo modo, para Bernal (2010) este método permite examinar el contenido de un documento impreso con la finalidad de establecer relaciones o diferencias. Además, el éxito de la investigación va a depender en gran parte de la información que se obtenga del documento, los cuales no solamente van a dar testimonio de la realidad sino que son el respaldo de las conclusiones que se lleguen en la investigación (Bernal, 2010; Bisquerra, 2004). Otro aspecto relevante es que los documentos son fuente fidedigna de la información y, por tanto, no sufrirán ninguna alteración que impida caracterizarlos (Bisquerra, 2004; Revilla, 2020). Cabe señalar que, para Revilla (2020), los documentos se pueden clasificar en: oficiales, gubernamentales, políticos, institucionales y de gestión pública o privada. Ahora bien, de acuerdo con Sime (citado en Revilla, 2020) la clasificación va a depender de su objeto de estudio: institucional (aspectos internos de la organización), didáctico (actividades de enseñanza-aprendizaje) y político (producidos por el poder político a nivel nacional, regional o local). De igual modo, Arias (2012) clasifica las fuentes documentales en función a tres grupos: 71 1. Impresas: libros, periódicos, revistas, tesis, informes, anuarios, fotografías, etc. 2. Audiovisuales: vídeos, películas, documentales, videoconferencias, discursos y entrevistas grabadas en audio, etc. 3. Electrónicas: páginas web, publicaciones en línea (revistas, diarios, boletines, libros, tesis, informes, foros, etc. Para Flick (2015) toda investigación que se centra en analizar contenidos constituye una investigación documental, la misma que, como se ha mencionado anteriormente, va a recaer en fuentes escritas, específicamente, en documentos oficiales elaborados por instituciones públicas de Chile y Perú. Con respecto al nivel o profundidad de la investigación, ésta se sitúa a un nivel exploratorio – descriptivo; toda vez que, de acuerdo con Hernández et al (2014) existen dos criterios para determinar el nivel de la investigación: la existencia de fuentes bibliográficas sobre el tema y la perspectiva que tenga el investigador sobre su trabajo. Por consiguiente, la presente investigación se inició como exploratoria porque no hay antecedentes sobre la materia o éstas no resultan aplicables al contexto en donde se desarrollará el estudio. Entonces, es exploratoria porque nos permite tener una aproximación a un tema poco estudiado (Arias, 2012; Hernández et al, 2014) en donde los recursos del investigador resultan insuficientes. La insuficiencia de antecedentes sobre la materia constituyó la principal limitación para la elaboración del marco de investigación, dado que, había pocas fuentes académicas que conceptualizaban el procedimiento de licenciamiento. Cabe indicar que, se inició como exploratoria pero posteriormente, por la perspectiva que se tiene del tema, devino en una investigación descriptiva; puesto que busca representar, especificar y analizar las características de los procesos y el contexto en que se originaron los hechos con la finalidad de definir su estructura o comportamiento (Arias, 2012; Bisquerra, 2004; Hernández et al, 2014; Magri, 2009) permitiendo tener un panorama más preciso y detallado de la situación. En ese sentido, mediante la presente investigación se ha podido describir las características más relevantes del proceso de licenciamiento universitario. 72 3.6 FUENTES DE ANÁLISIS Y CRITERIOS DE SELECCIÓN El licenciamiento está inmerso dentro de las políticas de AC educativa implementadas en Chile y Perú. En ese sentido, la investigación documental cumplió con analizar diferentes documentos oficiales emitidos por instituciones públicas de ambos países. De acuerdo con Sime (citado en Revilla, 2020) este tipo de documentos son de carácter político y es por ello que, dentro de ese ámbito de acción se realizó la búsqueda de las fuentes de información. Para ello, se estableció cuatro criterios de inclusión-exclusión:  Criterio de Espacialidad: Correspondiente al lugar, territorio, región, ámbito, país (Guadarrama, 2009). En el presente estudio, la espacialidad está referida exclusivamente a Chile y Perú.  Criterio de Pertinencia: Permite seleccionar las fuentes en función a su relevancia sobre la materia que regulan el proceso de licenciamiento de universidades.  Criterio de Jerarquía Normativa: Permite seleccionar la fuente normativa en función a un orden de prelación: ley, decreto, resolución, acuerdo y guía.  Criterio de Temporalidad: Si bien es cierto, el licenciamiento en ambos países difiere significativamente; puesto que en Chile se implementó en 1990 y, en el Perú, en el 2014. Sin embargo, para el criterio de selección solo se tomará en cuenta aquellas fuentes que se encuentran vigentes. Ello no enerva que para lograr un entendimiento cabal del licenciamiento, se tenga que leer y analizar las fuentes legales primogenias y que se encuentran actualmente derogadas. Por otro lado, para Guadarrama (2009) la creatividad científica del investigador radica en cómo ordena, clasifica, evalúa, interpreta y relaciona las diferentes fuentes de información. En ese sentido, de una primera búsqueda se encontraron las siguientes fuentes normativas en Chile y Perú: 73 Tabla 9. Normas chilenas revisadas N° Nombre Año 1 Ley 18.962, Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE) 1990 2 Ley 20.129, Ley del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior 2006 3 Ley 20.370, Ley General de Educación 2009 4 Ley 20.501, Ley de la Calidad y Equidad de la Educación 2011 5 Ley 20.800. Ley que crea el administrador provisional y administrador de cierre de instituciones de educación superior y establece regulaciones en materia de administración provisional de sostenedores educacionales 2014 6 Ley 21.091, Ley sobre Educación Superior 2018 7 Decreto con Fuerza de Ley N° 2, Fija texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N º20.370 con las normas no derogadas del decreto con Fuerza De Ley Nº 1 2009 8 Decreto 70, aprueba reglamento para la designación de integrantes del Consejo Nacional de Educación, establecido en la Ley 20.370 2010 9 Decreto 352 reglamenta el sistema de información de la educación superior 2012 10 Decreto 359 Reglamenta el funcionamiento interno del Consejo Nacional de la Educación, establece los tipos, quórum y periodicidad de sus sesiones, determina la forma de subrogación del presidente del consejo y el mecanismo de reemplazo y las causales de pérdida del cargo de los consejeros 2014 11 Decreto 87 establece estrategia nacional de educación pública 2020 12 Decreto 29, aprueba reglamento que regula los procesos y planes de cierre de sedes, carreras o programas de instituciones de educación superior, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 20.129 2021 13 Guía para la presentación de proyectos institucionales y certificación de recursos de nuevas instituciones 2011 *Fuente: elaboración propia. Tabla 10. Normas peruanas revisadas N° Nombre Año 1 Ley 28044, Ley de General de Educación 2003 2 Ley 28740, Ley del Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (SINEACE) 2006 3 Ley 29971, Ley de Moratoria para la creación de universidades 2012 4 Ley 30220, Ley Universitaria 2014 5 Decreto Supremo 012-2014-MINEDU, Reglamento de Organización y Funciones de la SUNEDU. 2014 6 Decreto Supremo 016-2015-MINEDU, Política de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior Universitaria 2015 7 Decreto Supremo 003-2016-MINEDU, Texto Único de Procedimientos Administrativos de la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria – SUNEDU 2016 8 Decreto Supremo 012-2020-MINEDU, Política Nacional de Educación Superior y Técnico- Productiva 2020 74 9 Resolución Ministerial 126-2020-MINEDU, aprueban la Estrategia Integral de atención a los efectos de la denegatoria de licencia institucional en estudiantes universitarios y egresados de las educación secundaria 2020 10 Resolución Viceministerial 033-2018-MINEDU, Norma Técnica para la implementación del mecanismo de financiamiento denominado “Fomento para la mejora de la Calidad del Servicio Educativo en las Universidades Públicas” 2018 11 Resolución Viceministerial 036-2018-MINEDU, Norma Técnica para la implementación del mecanismo denominado “Fomento para la mejora del Servicio Educativo de las Universidades Públicas” 2018 12 Resolución Viceministerial 106-2018-MINEDU, Norma Técnica para la implementación del mecanismo denominado “Fortalecimiento de la Universidad Pública para la obtención del Licenciamiento Institucional 2018 13 Resolución del Consejo Directivo 006-2015-SUNEDU/CD, Modelo de licenciamiento institucional 2015 14 Resolución del Consejo Directivo 007-2015-SUNEDU/CD, Reglamento del procedimiento de licenciamiento para universidades públicas o privadas con autorización provisional o definitiva y para universidades nuevas 2015 15 Resolución del Consejo Directivo 004-2017-SUNEDU/CD, modificación del Anexo 4 del Modelo de Licenciamiento y su implementación en el Sistema Universitario Peruano, aprobado por Res. Nº 006-2015-SUNEDU/CD 2017 16 Resolución del Consejo Directivo 006-2017-SUNEDU/CD, Reglamento de Supervisión de la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria - SUNEDU 2017 17 Resolución del Consejo Directivo 008-2017-SUNEDU/CD, Medidas de simplificación administrativa para el licenciamiento institucional y el Reglamento del procedimiento de licenciamiento institucional. 2017 18 Resolución del Consejo Directivo 015-2017-SUNEDU/CD Aprobar los “Componentes e indicadores específicos y medios de verificación complementarios aplicables a las escuelas de posgrado”, en adición a los previstos en el Anexo Nº 02: Condiciones Básicas de Calidad - CBC del Modelo de Licenciamiento Institucional y su Implementación en el Sistema Universitario Peruano 2017 19 Resolución de Superintendencia N° 054-2017-SUNEDU, Criterios Técnicos de Evaluación de los Expedientes de Licenciamiento”, la “Metodología para determinar el plazo de vigencia de la Licencia Institucional” y los “Considerandos para la presentación de los Medios de Verificación 2017 20 Resolución del Consejo Directivo 048-2018-SUNEDU/CD, Establecen disposiciones para la evaluación de solicitudes de autorización de filiales de universidades frente a la entrada en vigencia de la Ley N° 30759 y derogan la Tercera Disposición Complementaria Final del Reglamento de Licenciamiento Institucional 2018 21 Resolución del Consejo Directivo 063-2018-SUNEDU/CD, Dictan disposiciones para culminar la evaluación de las condiciones básicas de calidad en el marco del procedimiento de licenciamiento institucional de las Universidades 2018 22 Resolución del Consejo Directivo 111-2018-SUNEDU/CD, Reglamento del Proceso de Cese de Actividades de Universidades y Escuelas de Posgrado. 2018 75 23 Resolución del Consejo Directivo 0165-2018-SUNEDU/CD, Modificación de los numerales 3 y 4.2 del Anexo Nº 3 del Modelo de Licenciamiento y su implementación en el Sistema Universitario Peruano. 2018 24 Resolución de Superintendencia N° 086-2019-SUNEDU/CD, Publican el Compendio de los artículos vigentes del Reglamento del Procedimiento de Licenciamiento Institucional. 2019 25 Resolución del Consejo Directivo 096-2019-SUNEDU/CD, Modifican el Reglamento del Procedimiento de Licenciamiento Institucional 2019 26 Resolución del Consejo Directivo N° 097-2019-SUNEDU/CD, aprueban el Modelo de Licenciamiento de Programa de pregrado de medicina. 2019 27 Resolución de Consejo Directivo N° 139-2019-SUNEDU/CD, Modifican el numeral 39.3 del artículo 39 del Reglamento del Procedimiento de Licenciamiento Institucional. 2019 28 Resolución del Consejo Directivo 043-2020-SUNEDU/CD, Aprobación del Reglamento del procedimiento de licenciamiento para universidades nuevas 2020 29 Resolución del Consejo Directivo 105-2020-SUNEDU/CD, Aprueban Disposiciones para la prestación del servicio educativo superior universitario bajo las modalidades semipresencial y a distancia, el Modelo de Licenciamiento de programas en las modalidades semipresencial y a distancia, e incorporan numerales al Reglamento del procedimiento de licenciamiento institucional 2020 30 Resolución de Consejo Directivo N° 049-2021-SUNEDU/CD, Incorporan una Disposición Transitoria Final al Reglamento del Procedimiento de Licenciamiento Institucional 2021 31 Resolución de Consejo Directivo N° 091-2021-SUNEDU/CD, Aprueban el Modelo de Renovación de Licencia Institucional 2021 32 Informe N° 00086-2021-MINEDU/VMGP-DIGESU-DIPODA, Sugerencias y aportes al proyecto del “Modelo de Renovación de Licencia Institucional”. 2021 *Fuente: elaboración propia. Las fuentes anteriormente citadas fueron seleccionadas, en una primera búsqueda, mediante una lectura enfocada exclusivamente en el tema objeto de estudio. Después de ello, se procedió a aplicar los cuatro criterios de inclusión y exclusión señalados en el presente apartado, dando como resultado una selección de documentos que serán analizados a continuación. 3.7 TÉCNICA E INSTRUMENTOS PARA EL RECOJO DE INFORMACIÓN Para las dos categorías de estudio se utilizó la técnica de análisis documental que resulta de vital ayuda para seleccionar y recuperar del documento analizado aquella información que resulte más relevante a fin de expresar su contenido de una manera clara y sin ambigüedades (Fox, 2005). Similar opinión la encontramos en Bowen (2009) y Bisquerra (2004), para quienes la técnica de análisis documental 76 se realiza a través de una actividad sistemática y planificada, que incluye la revisión, valoración e interpretación, con el objeto de obtener información valiosa que quizás con otras técnicas no se podría tener acceso. Además, señala Blaxter et al (2010) el rol de investigador resulta esencial para identificar aquellas evidencias más relevantes, de acuerdo a cada categoría, para luego analizarlas de forma exhaustiva. Otra característica importante de la técnica de análisis documental reside en que al ser documentos ya redactados, presentan una gran estabilidad en su contenido, dado que, el trabajo del investigador no altera la materia o contenido (Bowen, 2009). Con respecto al instrumento, se utilizó diferentes matrices que responden al logro de los objetivos específicos planteados, los mismos que se relacionan con las dos categorías y subcategorías establecidas. Por tanto, se desprende que el objetivo de las matrices es de recoger, organizar y sistematizar la información; logrando con ello dar respuesta al problema de la investigación. Para Hernández et al (2014) las matrices resultan relevantes para relacionar las diferentes categorías o temas. En ese orden de ideas, una vez seleccionados las fuentes de información, se realizó una nueva lectura a profundidad. Y, siguiendo los pasos señalados por Revilla (2020) se procedió a elaborar tres tipos de matrices de registro de información: Matriz de Identificación de Fuentes; Matriz de Análisis Documental Individual; y Matriz Comparativa de Información por Categoría de Análisis. De acuerdo con Revilla (2020), la matriz de identificación de fuentes tiene como propósito reconocer aquellas características esenciales que permitan identificar el documento bajo estudio. En este caso, se han elaborado dos tipos de matrices de identificación: para documentos escritos (normas) y para páginas webs de las instituciones a cargo del proceso de licenciamiento; puesto que la información recabada en dichas páginas resulta más actualizada. En ese orden de ideas, en las tablas 11 y 12 se describe las dos clases de matrices desarrolladas. A saber: 77 Tabla 11. Matriz de Identificación de fuentes documentales Nombre del Documento Año País Emisor Naturaleza Formato Código Decreto con Fuerza de Ley N° 2, fija Texto Refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 20.370 con las normas no derogadas del Decreto con Fuerza de Ley Nº 1, de 2005 2009 Chile Presidente de la República Normativa Digital FCH-1 Ley 30220, Ley Universitaria. 2014 Perú Congreso de la República Normativa Impreso y digital FP-1 Guía para la presentación de proyectos institucionales y certificación de recursos de nuevas instituciones. 2011 Chile Consejo Nacional de Educación Normativa Digital FCH-2 Resolución del Consejo Directivo 006-2015-SUNEDU/CD, Modelo de licenciamiento institucional 2015 Perú SUNEDU Normativa Impreso y digital FP-2 Resolución del Consejo Directivo 008-2017-SUNEDU/CD, Medidas de simplificación administrativa para el licenciamiento institucional y el Reglamento del procedimiento de licenciamiento institucional 2017 Perú SUNEDU Normativa Impreso y digital FP-3 Resolución del Consejo Directivo 111-2018-SUNEDU/CD, Reglamento del Proceso de Cese de Actividades de Universidades y Escuelas de Posgrado. 2018 Perú SUNEDU Normativa Impreso y digital FP-4 Decreto 29, Reglamento que regula los procesos y planes de cierre de sedes, carreras o programas de instituciones de educación superior, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley nº 20.129 2021 Chile Ministerio de Educación Normativa Digital FCH-3 Informe N° 00086-2021- MINEDU/VMGP-DIGESU-DIPODA, Sugerencias y aportes al proyecto del “Modelo de Renovación de Licencia Institucional”. 2021 Perú Dirección de Políticas para el Desarrollo y Aseguramient o de la Calidad de la Educación Superior Universitaria – MINEDU Acto Administrativo (Informe Legal) Digital FP-5 Respuesta CNED – solicitud de acceso a información por Ley de Transparencia. 2021 Chile Consejo Nacional de Educación Documento Administrativo Digital FCH-4 Respuesta SUNEDU – solicitud de acceso a información por Ley de Transparencia. 2021 Perú SUNEDU Documento Administrativo Digital FP-6 Respuesta MINEDU – solicitud de acceso a información por Ley de Transparencia. 2021 Perú Ministerio de Educación Documento Administrativo Digital FP-7 *Fuente: elaboración propia. 78 Cabe señalar que, para la codificación asignada se utilizó una nomenclatura diferente: F (Fuente) + CH (Chile), P (Perú) + # (número del documento en orden sucesivo) Además, dada la complejidad del presente estudio se tuvo que revisar diferentes fuentes electrónicas (Arias, 2012) con el objeto de complementar la información sobre la materia objeto de estudio. Así tenemos que, para las fuentes virtuales, se elaboró la siguiente matriz de identificación: Tabla 12. Matriz de Identificación de páginas webs institucionales Página Web Entidad País Código https://www.cned.cl/licenciamiento Consejo Nacional de Educación Chile PW-1 https://www.sunedu.gob.pe/lista-universidades/ Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria- SUNEDU Perú PW-2 https://www.mifuturo.cl/instituciones-de-educacion- superior-en-chile/ Subsecretaría de Educación Superior - SIES Ministerio de Educación Chile PW-3 https://www.tuni.pe/ Sistema de Información Universitaria – TUNI Perú PW-4 *Fuente: elaboración propia. Para la codificación del término página web se utilizó la sigla “PW”, seguido del número sucesivo de identificación del enlace web. Con respecto a la Matriz de Análisis Documental Individual, ésta se elaboró para cada uno de los documentos descritos en la Tabla 11, a excepción de los tres documentos de solicitud de acceso a información por Ley de Transparencia; puesto que la información proporcionada por la entidad fue específica o ésta consistió en un listado de universidades que serán abordados en el rubro de análisis de resultados. Por consiguiente, para el presente trabajo de investigación se elaboraron siete matrices de análisis documental individual. Ahora bien, de acuerdo con Revilla (2020) estas matrices se organizan en función a las categorías y subcategorías planteadas en la investigación. https://www.cned.cl/licenciamiento http://www.sunedu.gob.pe/lista-universidades/ http://www.sunedu.gob.pe/lista-universidades/ https://www.mifuturo.cl/instituciones-de-educacion-superior-en-chile/ https://www.mifuturo.cl/instituciones-de-educacion-superior-en-chile/ https://www.tuni.pe/ 79 En ese sentido, en la siguiente figura se muestra un modelo matriz de análisis documental individual respecto a la primera categoría de análisis (características del proceso de licenciamiento), la misma que a manera de referencia se adjunta como ANEXO N° 2. Figura 1. Modelo de Matriz de Análisis Documental Individual, Primera Categoría. *Fuente: elaboración propia. Cabe indicar que, la Matriz Comparativa de Información por Categoría de análisis, de acuerdo con Revilla (2020) se utiliza cuando existen varios documentos bajo investigación; para ello, resulta fundamental que primero se trabaje la matriz de análisis individual y, posteriormente, una comparativa entre las fuentes seleccionadas. En ese sentido, una vez realizada la matriz individual se procedió a la elaboración de la matriz comparativa. En el ANEXO N° 3 se adjunta un modelo de la matriz comparativa, la misma que, a manera de ejemplo se presenta en la figura 2: 80 Figura 2. Modelo de Matriz Comparativa de Información, Primera Categoría, subcategoría III. *Fuente: elaboración propia. 3.8 VALIDACIÓN DE INSTRUMENTOS Los instrumentos descritos en el apartado anterior fueron sometidos a la validación de expertos; esto es, la opinión o juicio de personas que dada su formación académica o trayectoria profesional son expertos cualificados sobre la materia, pudiendo dar una valoración sobre el tema puesto a su consideración y, con ello, le otorgan validez al instrumento; esto es, si realmente la matriz resulta eficaz para la medición de aquello que se busca medir y que responde al problema de la investigación en ciernes (Hartas, 2010) Sobre el particular, el proceso de validación se realizó en dos momentos diferentes. El primero se desarrolló durante las actividades programadas en la asignatura de Seminario de Tesis II, la misma que ha sido resumida en el ANEXO N° 1 y que comprende el proceso de socialización del avance de la tesis en donde los docentes de la Maestría de Educación de la PUCP realizaron diferentes recomendaciones para la mejora de la construcción de las matrices. 81 Por otro lado, con respecto al juicio de expertos15, éste se inició mediante la remisión de un correo electrónico en donde se explicaba brevemente el desarrollo de la tesis y, sobre todo, se preguntaba sobre la disponibilidad de tiempo para validar las matrices de registro de información. Una vez aceptada la invitación, se cursó una carta formal (ver ANEXO N° 12) en donde se adjuntaba la siguiente documentación: Matriz de Consistencia; Matriz de Fuente de Información; Matriz de Análisis Documental Individual; Matriz Comparativa de la Información por subcategoría; Ficha de Validación de la Matriz de Análisis Documental Individual y la Ficha de Validación de la Matriz Comparativa de Información. En ambos procesos se formularon recomendaciones que han permitido mejorar las matrices de registro de información. Por ejemplo, en el juicio de expertos, la doctora Elizabeth Salcedo Lobatón16 realizó las siguientes observaciones y sugerencias: Figura 3. Ficha de Validación de la Matriz de Análisis Documental Individual *Fuente: elaboración propia. 15 Cabe indicar que, según las recomendaciones efectuadas, se cumplió con designar a dos expertos: una en políticas públicas y docente de la PUCP y, otro, especialista en políticas de aseguramiento de la calidad universitaria. Sin embargo, éste último pese a haber aceptado y habiéndosele remitido la carta de invitación con los datos adjuntos, no pudo realizar la validación de las matrices por encontrarse de viaje en Europa. Ante esta situación, se decidió seguir con la investigación con un solo experto. 16 Es Doctora en Educación CUM LAUDE (Universidad Nacional de Educación a Distancia); Licenciada en Trabajo Social (PUCP) y Magister en Gestión de Redes Territoriales para el Desarrollo Sustentable (Universidad Complutense de Madrid). 82 Figura 4. Ficha de Validación de la Matriz Comparativa de Información. *Fuente: elaboración propia. Siguiendo las recomendaciones se reformuló las matrices de registro de información. Así tenemos que para la matriz de análisis individual se especificó las diferentes clases de indicadores; mejorando, además, la codificación de las citas encontradas. Asimismo, con respecto a la matriz de análisis comparativo, los indicadores fueron debidamente desagregados por cada subcategoría y, sobre todo, se incorporó una columna para el análisis o comentarios de los hallazgos del investigador. En ese entender, con las matrices modificadas se procedió a recoger la información de las fuentes seleccionadas. 3.9 PROCESAMIENTO PARA ORGANIZAR Y ANALIZAR LA INFORMACIÓN RECOGIDA. Por la naturaleza de la materia, en la presente investigación se utilizó el método de investigación documental que supone la realización de los siguientes pasos: 83 Definición de categorías y subcategorías Elaboración y validación de matrices Recojo de la información en las matrices Búsqueda y selección de documentos Lectura a profundidad de los documentos Análisis de resultados Lectura de los documentos Aplicación de criterios de selección Elaboración del Informe Figura 5. Proceso del método de investigación documental *Fuente: elaboración propia a partir de Revilla (2020). Ahora bien, para el proceso de organización y análisis de la información se tuvo que leer una serie de documentos que, después de un breve análisis fueron recopilados en las Tablas 9 y 10. Posteriormente, se aplicó los criterios de inclusión y exclusión, dando como resultado los documentos descritos en la Tabla 11, los cuales resultan los más idóneos y eficaces para responder los objetivos planteadas en la presente investigación. Cabe indicar que, a pesar de haberse seleccionado los documentos más pertinentes para la investigación, existe información que, por su naturaleza, no puede ser sistematizada en las fuentes seleccionadas; por ejemplo, aquella referente a la identificación del número de estudiantes afectados con la denegación de la solicitud de licenciamiento. Ante esta problemática se optó por dos alternativas de solución: 1. Realizar una búsqueda selectiva en las páginas institucionales descritas en la Tabla 12. Esta acción ha sido de mucha ayuda para obtener información oportuna y actualizada, que resulta difícil de conseguir de un texto legal. 84 Además, facilitó el acceso de aquellas resoluciones de aprobación y denegación del licenciamiento; permitiendo identificar aquellas universidades que tendrán que ser recesadas, las mismas que serán abordadas en el próximo capítulo. 2. Además, de forma simultánea con la acción anterior, se solicitó por Ley de Transparencia acceso a información a las siguientes instituciones: Tabla 13. Solicitud de acceso a información por Ley de Transparencia *Fuente: elaboración propia. En el caso peruano, las entidades requeridas sí cumplieron con brindar la información solicitada; aunque no del todo específica y abundante como se hubiera deseado. En el caso chileno, se remitió una información incompleta, insustancial y confusa que propició que se tenga que presentar un reclamo por denegación de acceso a la información ante el Consejo de Transparencia. Posteriormente a ello, se recibió una carta de la Subsecretaría de Educación Superior de Chile (ANEXO N° 8) en donde se comunicaba que el plazo de respuesta se ampliaba hasta el 09/12/2021. Cabe indicar que lo anterior no ha sido óbice para continuar con el proceso de registro y análisis de información, la misma que ha sido abordada en el siguiente capítulo. Con respecto al análisis documental, como se ha indicado en el acápite anterior, se trabajó en función a dos tipos de matrices: de análisis documental individual y una vez completada, se procedió a llenar la matriz comparativa de la información dividida por subcategoría. 85 Es importante señalar que el llenado de la matriz de análisis documental supuso no solamente una fase descriptiva en donde se pudo codificar la información encontrada sino que además permitió una fase analítica en donde se pudo consignar memos u observaciones a la información encontrada. Otro aspecto que resulta oportuno mencionar es que, al ser fuentes normativas, éstas no pueden ser analizadas solamente de forma aislada, sino que involucra un trabajo mayor de análisis con normas complementarias o concordantes; puesto que el sistema jurídico supone una articulación entre diferentes normas e instituciones que se da de forma conjunta y no unilateral. En ese sentido, las fuentes analizadas en la Tabla 11 supone, además, un análisis de otras normas complementarias y que serán abordadas en el próximo capítulo. Como corolario del presente apartado, se procede a mencionar la relación de los diferentes instrumentos con los objetivos, categorías y subcategorías de análisis: Tabla 14. Correspondencia entre objetivos, categorías, subcategorías e instrumentos. Objetivo General Objetivos Específicos Categoría Subcategoría Instrumentos C om pa ra r e l p ro ce so d e lic en ci am ie nt o un iv er si ta rio e n C hi le y Pe rú q ue p er m ita id en tif ic ar y c on oc er la s se m ej an za s y di fe re nc ia s en p ro cu ra d e fo rm ul ar re co m en da ci on es p ar a el pe rf ec ci on am ie nt o y m ej or a de l l ic en ci am ie nt o un iv er si ta rio Describir y comparar las etapas, plazos, requisitos y la entidad responsable del proceso de licenciamiento universitario en Chile y Perú Características del proceso de licenciamiento en Chile y Perú Entidad responsable • Matriz de Identificación de Fuentes Documentales y de Páginas Webs. • Matriz de Análisis Documental Individual de: DFL N°2, Ley 30220, Guía para la Presentación de Proyectos, Resolución del Consejo Directivo 006-2015-SUNEDU/CD, Resolución del Consejo Directivo 008-2017-SUNEDU/CD. • Matriz Comparativa de Información de la Primera Categoría. Etapas y plazos Requisitos para el licenciamiento Identificar y comparar los efectos de la denegación de la solicitud de licenciamiento a fin de proponer alternativas de solución a los alumnos de universidades no licenciadas. Consecuencias de la denegatoria del licenciamiento Efectos de la denegatoria de licenciamiento • Matriz de Identificación de Fuentes Documentales y de Páginas Webs. • Matriz de Análisis Documental Individual de: Resolución del Consejo Directivo 111-2018- SUNEDU/CD, Decreto 29, Informe 86-2021-MINEDU, respuesta a solicitud de acceso a información por Ley de Transparencia. • Matriz Comparativa de Información de la Segunda Categoría. *Fuente: elaboración propia. 86 3.10 PRINCIPIOS ÉTICOS DE LA INVESTIGACIÓN. De acuerdo con Blaxter et al (2010) las investigaciones deben fundamentarse en cuestiones éticas y en consideraciones especiales a favor de los sujetos involucrados. Es por ello que, la honestidad constituye la piedra angular de todo trabajo de investigación, y, en ese entender, el investigador debe mostrar un accionar probo, técnico y, sobre todo, neutro (Sandín, 2003). Es importante indicar que para el presente trabajo de investigación no se contó con la participación de seres humanos ni tampoco se utilizó animales; dado que el estudio ha girado expresamente en torno al análisis de documentos emitidos por entidades públicas de Chile y Perú, los cuales son de acceso público. En tal sentido, no hubo ninguna manipulación o sesgo en el tratamiento y análisis de la información. Asimismo, se ha tomado en consideración los principios éticos propuestos por la Oficina de Ética de la Investigación e Integridad Científica de la PUCP en lo referente a los principios de: justicia, responsabilidad e integridad en el tratamiento de la información. Por consiguiente, se optó por el principio de justicia porque sirvió para garantizar un juicio razonable, objetivo y equitativo; libre de cualquier apasionamiento o sesgo que perturbe el objeto de investigación; el principio de responsabilidad, referido a la solvencia profesional del investigador para asumir las consecuencias de sus actos; y, finalmente, el principio de integridad en el tratamiento de la información que supone no solamente honestidad en el tratamiento de las fuentes sino, sobre todo, un reconocimiento de la propiedad intelectual de terceros a fin de prevenir cualquier atisbo de plagio. 87 CAPÍTULO IV: ANÁLISIS Y DISCUSIÓN DE RESULTADOS En esta sección se da cuenta de los resultados obtenidos, los cuales han permitido responder la pregunta planteada en la presente investigación: ¿Cuáles son las similitudes y diferencias en el proceso de licenciamiento de universidades en Chile y Perú? Cabe precisar que el análisis de los resultados se organizó en función a los dos objetivos específicos de estudio; primero, describir y comparar las etapas, plazos, requisitos y la entidad responsable del proceso de licenciamiento universitario en Chile y Perú, y, segundo, identificar y comparar los efectos de la denegación de la solicitud de licenciamiento. Como se ha explicado en el capítulo anterior, el problema planteado sirve para reflexionar en torno al licenciamiento universitario; pero sobre todo para, a partir del análisis comparativo entre las similitudes y diferencias, proponer mejoras al procedimiento de licenciamiento, ¿Qué es lo que estamos haciendo bien? ¿Qué se puede mejorar? Son preguntas que surgen y que ameritan una respuesta a partir de la comparación de otras legislaciones sobre la materia. A continuación procederemos a abordar las dos categorías de análisis, las cuales se organizaron en función a los dos objetivos específicos planteados. Asimismo, en cada categoría y subcategoría se realizó un análisis y discusión de los resultados encontrados. 4.1 PRIMERA CATEGORÍA: CARACTERÍSTICAS DEL LICENCIAMIENTO UNIVERSITARIO EN CHILE Y PERÚ 88 Como se ha indicado anteriormente, los documentos bajo análisis son cuerpos normativos expedidos por entidades públicas de Chile y Perú y esa particularidad torna complejo el abordaje de análisis; puesto que en el mundo del Derecho las normas no son inmutables, sino que éstas van cambiando con el transcurrir del tiempo, algunas veces se extinguen (derogan), otras se modifican o incluso se complementan con otras normas. Es por ello que, las fuentes descritas en las Tablas 9 y 10 también han sido abordadas, como Memos, en las matrices de análisis individual, con lo cual permite tener una visión más integral de la problemática estudiada. En ese orden de ideas, se observa que tanto en Chile como en el Perú no se ha desarrollado normativamente un concepto de calidad; es decir, en la ley no existe un artículo que defina plenamente la calidad. Esta omisión normativa guarda concordancia con lo abordado en el marco de investigación, en donde se mencionó que diversos autores (Coloma y Tafur, 2001; Escudero, 2003; Lemaitre y Zenteno, 2012; Schindler et al, 2015; UNESCO, 2018, Yáñez, 2014) hacían hincapié en la ambigüedad del término calidad. Es por ello que, podemos intuir que esta omisión normativa ha sido bien intencionada. Pero esta indeterminación no se debe a un problema ontológico del concepto de calidad; sino más bien, son juicios de valor producto de las realidades o criterios heterogéneos y fluctuantes desde donde se realiza, las cuales van a girar en función de qué es lo que se quiere garantizar; es decir, se busca la calidad en los procesos, en los productos o en los servicios. Es decir, y aquí compartimos la misma opinión de los autores antes mencionados, la definición de calidad va a tener una característica sustancial: su relativismo funcional, la misma que ha sido explicada en el marco de la investigación. Otra reflexión que surge es que, si bien es cierto, ambos procedimientos comparten la misma denominación, su tratamiento normativo ha sido totalmente diferente. En el caso chileno, observamos que las PAC se empezaron a implementar a inicios de 1990 como respuesta a las políticas neoliberales desarrolladas en la época de la dictadura de Pinochet que agrietaron las bases para la calidad y la equidad en la educación superior universitaria. 89 Como se puede observar en la Figura 6 y, tal a lo desarrollado en el marco de investigación, el licenciamiento se implementó en 1990 con la LOCE, en aquella oportunidad se llamaba acreditación (posteriormente, licenciamiento) y estaba a cargo del CSE con el objeto de garantizar la calidad del servicio educativo de universidades, IP y CFT. Posteriormente, por disposición de la Ley 20.370, el CNED se constituye como sucesor legal del CSE, siendo la “encargada de administrar el sistema de licenciamiento” (FCH1-11). Figura 6. Antecedentes normativos del aseguramiento de la calidad en Chile *Fuente: elaboración propia. Un aspecto medular del caso chileno es que el SAC logra articular y complementar el licenciamiento con la acreditación, situación que no ocurre en el caso peruano como lo veremos más adelante. Así tenemos que en Chile sí se logra una plena articulación del SAC: Licenciamiento: Obligatorio para nuevas universidades (FCH1- 12, FCH1-25, FCH2- 4) o para aquellas que no han logrado su plena autonomía. Una vez obtenido el licenciamiento, estarán expeditas para la acreditación institucional. Acreditación: Para aquellas universidades que siendo autónomas, ya sea porque fueron “creadas antes del 31 de diciembre de 1980” (FCH1-32) o hayan obtenido su reconocimiento y autonomía a 90 raíz del DFL Nº 1 de 2005 (FCH1-33) o hayan superado satisfactoriamente el licenciamiento. Ahora bien, a partir de la vigencia de la Ley 21.186, ley modifica las leyes 21.091 y 20.129, se establece que a partir de enero del 2020 el proceso de acreditación debe ser obligatorio. La Ley 21.091, Ley sobre Educación Superior, establece que si una universidad, a pesar de contar con el reconocimiento oficial del Estado, no logra su acreditación estará sujeta por un plazo de tres años a la supervisión del CNED y de no lograr los niveles óptimos, se procederá con el proceso de cierre de dicha institución (FCH1- 17). En ese sentido, se observa que existe una coherencia normativa con una plena articulación entre licenciamiento y acreditación, en donde la primera funge de proceso previo para habilitar la acreditación, entendida ésta como niveles máximos de excelencia del servicio educativo. En el caso peruano, tal como lo hemos manifestado en el marco de la investigación, no existe en la práctica un sistema que realmente asegure la calidad educativa, que permita ir de lo básico (licenciamiento) a niveles superiores de calidad (acreditación). Las causas, como ya lo hemos visto, son variadas, pero un hito esencial es cómo se gestó el SAC peruano: Figura 7. Antecedentes normativos del aseguramiento de la calidad educativa en el Perú *Fuente: elaboración propia. 91 En esa línea evolutiva del SAC peruano observamos que el la Ley del SINEACE significó un primer paso para el AC del servicio educativo; puesto que insertó una cultura de la calidad que fomentaba las autoevaluaciones y evaluaciones externas, y, lo que resulta más plausible, es que su ámbito de acción comprendía todas las etapas, niveles, modalidades, ciclos y programas del sistema educativo. Sin embargo, como ya se ha mencionado en el apartado 2.2.2 del presente trabajo, el SINEACE incurrió en cierta deficiencias en la capacidad de gestión que, como muy bien señala British Cónsul (2016) no existió una eficiente articulación entre el ente rector del sistema y los órganos operadores (IPEBA, CONEACE y CONEAU). Pero más allá de estas vicisitudes, resulta sumamente necesario que se apruebe la nueva Ley del sistema. Hasta el momento el Poder Ejecutivo ha presentado dos proyectos de ley en los años 2015 y 2018; pero no ha cumplido con realizar un verdadero seguimiento al tema que permita su prioridad y la puesta en Agenda en el Pleno del Congreso de la República. Esta omisión de funciones o dejadez en el obrar del Poder Ejecutivo invita a pensar ¿qué interés hay oculto para que no se pueda reorganizar y optimizar verdaderamente el SINEACE? Lo cierto y urgente es que en el Perú se necesita una nueva Ley del sistema de aseguramiento de la calidad, que permita una correcta y real articulación entre el licenciamiento y la acreditación. Cabe recordar que, la naturaleza de ambos mecanismos es asegurar la calidad básica (licenciamiento) y la excelencia académica (acreditación) a través de una política de mejora continua que conlleve al reconocimiento y cumplimiento de estándares internacionales de alta calidad educativa. En el Derecho existe un principio general que dice: “Qui potest plis, potest minus”17. Entonces, si la acreditación es alcanzar niveles de excelencia (lo más) se deduce que también puede cumplir con las condiciones básicas (licenciamiento). Por tanto, la temporalidad de la acreditación (evaluaciones periódicas para lograr la excelencia) debe excluir la exigencia de la renovación del licenciamiento. Es por ello que en la legislación chilena se dispone que el licenciamiento sea el requisito para la acreditación. Sin embargo, en el Perú, ambos mecanismos son temporales. 17 “Quien puede lo más, puede lo menos”. 92 Esta falta de complementariedad y temporalidad del licenciamiento y de la acreditación puede generar consecuencias jurídicas aberrantes. Por ejemplo, se pudiese dar el caso que una universidad con acreditación internacional no logre renovar su licenciamiento. Es un hecho poco probable, pero no imposible jurídicamente porque la legislación no ha regulado la articulación que debe existir entre licenciamiento y acreditación. Todo lo anterior, evidencia no solamente la poca voluntad de las autoridades peruanas por implementar un SAC transversal e integrado, en donde el licenciamiento y la acreditación cumplan roles complementarios, sino que además se puede inferir que existen ciertos intereses ocultos que buscan conservar el statu quo imperante desde la dación de la Ley Universitaria (2014), en donde el SINEACE es un ente inorgánico. Así pues, de continuar esta incertidumbre jurídica, la acreditación, como proceso non plus ultra de la calidad educativa, habrá mordido la manzana envenenada con Tripanosomiasis Africana18 produciéndole un largo y profundo sueño del cual, aún, no sabemos si despertará. Por otro lado, además de la Ley del SINEACE, en el caso peruano se observa dos hitos fundamentales para el AC universitaria. El primero fue el sustento técnico legal que desarrolló el Tribunal Constitucional (2010) a efectos de asegurar la accesibilidad, calidad y el cumplimiento de los fines exigidos en la Constitución19; recomendando la creación de una superintendencia altamente especializada y objetivamente imparcial para asegurar la calidad, la que a la postre se convertiría en la SUNEDU. Pero, como ya lo habíamos advertido en el marco de investigación, el Tribunal Constitucional peruano sostuvo que la mejora de la calidad educativa debe ir 18 Conocida como la enfermedad del sueño. Para mayor información, visitar el siguiente enlace: https://www.who.int/es/news-room/fact-sheets/detail/trypanosomiasis-human-african-(sleeping- sickness) 19 Esto es referido al artículo 16 de la Constitución Política del Perú que dispone que el Estado debe coordinar la política educativa, formulando los lineamientos generales de los planes de estudios así como los requisitos mínimos de la organización de los centros educativos; supervisando su cumplimiento y la calidad de la educación. https://www.who.int/es/news-room/fact-sheets/detail/trypanosomiasis-human-african-(sleeping-sickness) https://www.who.int/es/news-room/fact-sheets/detail/trypanosomiasis-human-african-(sleeping-sickness) 93 acompañada de acciones que promuevan el acceso con equidad; asegurando, además, la permanencia en el sistema educativo. El segundo hito fue la promulgación de la Ley 29971 que establecía una moratoria de cinco años para la creación de universidades. La citada ley tuvo dos objetivos: 1. Reformular la política universitaria, y 2. Generar un sistema en donde existan requisitos básicos para la creación y para el funcionamiento de universidades, las cuales deben contar con la acreditación y certificación de la calidad de sus servicios educativos. La Ley 29971 constituyó un coto al exorbitante y desordenado crecimiento de universidades en el Perú, generada en gran parte por el Decreto Legislativo 882 de corte marcadamente neoliberal que propició el descontrol y desregulación estatal, como ya se ha explicado en la primera parte del presente trabajo de investigación. Y en este punto reside una de las principales diferencias con el vecino país, que incluso ni en la época de los Chicagos Boys ni en la legislación actual se permite que las universidades privadas tengan fines lucrativos, bajo sanción de no lograr el reconocimiento oficial (FCH1-1). En el caso del Perú, tanto la Constitución Política como el Decreto Legislativo 882 van a propiciar la inversión privada con fines lucrativos; incluso, la actual Ley Universitaria establece que “toda persona natural o jurídica tiene derecho a la libre iniciativa privada para constituir una persona jurídica para prestar servicios educativos universitarios con fines lucrativos, bajo la forma societaria y, en caso no tenga fines de lucro, bajo la forma asociativa” (FP1- 37). En este punto, es importante traer a colación lo desarrollado en el numeral 2.3.2.2 del marco de investigación, en donde se hace mención al Decreto Supremo 016- 2015-MINEDU que aprueba la Política de Aseguramiento de la calidad de la Educación Superior Universitaria, estableciéndose como primer pilar fundamental el acceso a información confiable y oportuna. Sin embargo, lo normado por dicho decreto lamentablemente no se condice con la realidad; puesto que, durante el presente proceso de investigación se encontró información contradictoria, tanto de 94 la entidad a cargo del licenciamiento como de diversos especialistas sobre la materia. A saber: Información contradictoria entre autores especialistas: Por ejemplo, en la página 159, Benavides20 et al (2016) sostienen que la oferta universitaria “pasó de 56 universidades en 1996 a 140 en el 2015”. Sin embargo, al revisar la página institucional de la SUNEDU (PW-2) se observa que hasta el año 1996 existían 58 universidades (28 públicas y 30 privadas). Por otra parte, Brunner y Ferrada (2011) afirman que en el Perú existían 57 universidades para el año 1996, aumentando a 100 en el 2010; pero al revisar nuevamente PW-2 se advierte que para el año 2010 existían 120 universidades (44 públicas y 76 privadas). Y, para aumentar un poco más la contradicción en torno a la cantidad real de universidades en el Perú, en las páginas 271 al 276 Daniel Mora21 (2015) menciona que en la educación peruana existen 142 universidades (51 públicas, 40 privadas sin fines de lucro y 51 con finalidad lucrativa); pero al observar el listado, nos damos con la sorpresa de que no ha incluido las cuatro escuelas de posgrado: Gerens y Neuman Business School (ambas licenciadas) y San Francisco Xavier Escuela de Negocios - SFX S.A.C y la Escuela Internacional de Posgrado S.A.C –ESIP (no licenciadas). Información contradictoria en fuentes oficiales: En la página 40 del Informe Bienal de la Sunedu (2018) se menciona que a inicios de 1990 existían 49 universidades y en el 2015 eran 132 (42 universidades públicas y 90 privadas). Sin embargo, al revisar nuevamente el PW-2 se advierte que para el año 1990 existían 51 universidades (28 públicas y 23 privadas) y para el 2015 esta cifra aumenta a 143. Otra información errónea la encontramos en la página 27 del Informe Bienal II de la Sunedu (2020) en donde hace referencia que para el año 2015 existían 133 universidades llegando a 139 para el 2019. Estas cifras no coinciden con las registradas en PW-2; pero lo que resulta más “anecdótico” es que la misma PW-2 no tiene una información completa y detallada sobre la cantidad real de universidades en el Perú. 20 Fue Superintendente de la SUNEDU y Ministro de Educación. 21 Fue Presidente de la Comisión de Educación, Juventud y Deporte del Congreso de la República, y durante su gestión se debatió y aprobó la Ley N° 30220, Ley Universitaria 95 Felizmente, al acudir a otras fuentes de información, Modelo de Renovación de Licencia Institucional y el documento signado con código FP-4 (elaborado por la Directora de la Dirección de Políticas para el Desarrollo y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior Universitaria del Ministerio de Educación) se obtiene información veraz, completa y suficiente del número real de universidades existentes en el Perú que se presentaron al proceso de licenciamiento; esto es, 145 instituciones educativas del nivel universitario (49 universidades públicas, 92 privadas y 4 escuelas de posgrado). Como se puede advertir, la información de las fuentes oficiales muestra contradicción en los datos proporcionados; generando o induciendo a error al ciudadano. En tal sentido, esta información debe ser debidamente corroborada y corregida mediante una fe de erratas a fin de poder brindar una información veraz, completa, oportuna y apropiada al ciudadano. Pero este problema de información, también se advierte en el caso chileno; por ejemplo, en la PW-1 se incurre en brindar una información errónea y desfasada al señalar que la duración del licenciamiento “puede ser ampliado por el Consejo hasta por cinco años más”, tal como se puede observar a continuación: Figura 8. Información errada en la página web del CNED 96 Por consiguiente, la información registrada en PW-1 no es correcta; puesto que actualmente el “período de verificación puede ser ampliado hasta por tres años” (FCH1- 31) y dicha modificación del plazo se dio con la Ley 21091, Ley sobre Educación Superior publicada el 29 de mayo de 2018; esto es, hace tres años. Un aspecto que comparten tanto Chile y Perú es que en el marco normativo con rango legal no se ha establecido cuáles son los objetivos del licenciamiento; sin embargo, estos los encontramos en otras normas infralegales. A saber: Tabla 15. Objetivos del Licenciamiento en Chile y Perú *Fuente: elaboración propia. En líneas generales se observa que los objetivos, en ambos países, guardan cierta similitud; lo llamativo del tema es que en el Perú el primer objetivo del licenciamiento es proteger a los usuarios del servicio, propósito que, como veremos más adelante, vamos a analizar si realmente se cumple. Otro aspecto relevante es que en Chile se hace mención a la autorregulación; esto es, a insertar una cultura de la calidad dentro de la misma universidad, estableciendo ella misma sus estándares y propósitos necesarios para asegurar la calidad. 97 4.1.1 Entidad Responsable del Licenciamiento En Chile, mediante la LOCE (marzo de 1990) se crea el Consejo Superior de Educación (CSE), organismo público encargado de administrar el sistema de supervisión a universidades, IP y CFT privados, denominado por aquellos años como acreditación. Sin embargo, es a partir del 2009, por mandato de la Ley 20.370 se dispone que el Consejo Nacional de Educación (CNED) sea la entidad sucesora del CSE (FCH1-24), asumiendo todas las funciones y competencias de éste. Asimismo, el CNED se constituye como un “organismo autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que se relaciona con el Presidente de la República a través del Ministerio de Educación” (FCH1-2). En cambio, en el caso peruano, la SUNEDU se crea como un “organismo público técnico especializado adscrito al Ministerio de Educación, con autonomía técnica, funcional, económica, presupuestal y administrativa para el ejercicio de sus funciones” (FP1-1) Ahora bien, de acuerdo con el artículo 28 de la Ley Nº 29158, un organismo público es una entidad desconcentrada del Poder Ejecutivo; es decir, goza de autonomía para actuar y tomar decisiones; teniendo, además, personería jurídica de derecho público que le permite tener una competencia a nivel nacional. Este tipo de organismos puede ser de dos clases: Ejecutores o Especializados. Asimismo, el artículo 31 de la citada Ley establece que los organismos especializados, a pesar de estar adscritos a un ministerio, gozan de independencia para ejercer sus funciones. A su vez, este tipo de organismos se pueden clasificar en: Reguladores o Técnicos Especializados. Por la naturaleza de la SUNEDU, el legislador prefirió que fuese un organismo técnico especializado (OTE). Pero esta elección se debió a que el artículo 33 de la Ley Nº 29158 dispone que toda OTE se crea de forma excepcional cuando existe la necesidad de: 1. Planificar, ejecutar, controlar y supervisar políticas de Estado que demandan un alto grado de independencia funcional; y 98 2. Cuando se otorgan o reconocen derechos a particulares para el ingreso a mercados o para que puedan desarrollar alguna actividad económica que podría ser oponible a otros sujetos, tanto del ámbito público como privado. Es importante mencionar que la SUNEDU no es la única superintendencia en el Perú, sino más bien existe una variedad de entidades adscritas al Poder Ejecutivo: Tabla 16.Superintendencias adscritas al Poder Ejecutivo *Fuente: elaboración propia. Cabe señalar que todos estos organismos, de conformidad con lo establecido por el artículo 34 de la Ley Nº 29158, están sujetos a supervisión y fiscalización de su sector con la finalidad de verificar el cumplimiento de sus fines y objetivos institucionales. Esta disposición normativa resulta trascendental y será abordada más adelante a fin de tener una apreciación más completa del tema. Por otro lado, con respecto a las funciones se observa que en materia de educación superior, el CNED tiene 9 funciones claramente determinadas; en cambio, SUNEDU, posee 15, según se puede apreciar en la siguiente Matriz Comparativa: 99 Figura 9. Matriz Comparativa de Información, Primera Categoría, Subcategoría I: funciones *Fuente: elaboración propia. 100 Del análisis comparativo se evidencia que ambas instituciones comparten funciones similares con respecto al proceso de licenciamiento; sin embargo, hay funciones totalmente disimiles:  SUNEDU puede “determinar las infracciones e imponer las sanciones” (FP1-5); en cambio el CNED, no.  El CNED tiene la potestad de “solicitar al Ministerio de Educación la revocación del reconocimiento oficial de las universidades” (FCH1-15) y “apoya al Ministerio de Educación en los procesos de cierre de universidades autónomas (FCH1-17); en cambio, la SUNEDU goza de dicha prerrogativa de manera exclusiva, sin que intervenga el Ministerio de Educación.  SUNEDU tiene la función de “fiscalizar si los recursos públicos, la reinversión de excedentes22 y los beneficios han sido destinados a fines educativos (FP1- 10); en cambio, el CNED carece dicha competencia toda vez que en Chile las fuentes de financiamiento y de ayuda estatal son totalmente diferentes a la peruana.  El CNED tiene la función de constituirse en “instancia de apelación respecto de las decisiones de la Comisión Nacional de Acreditación” (FCH1-18); en cambio, como ya se ha señalado la SUNEDU no mantiene ninguna vinculación funcional con el proceso de acreditación a cargo del SINEACE. Además de lo señalado, se observa que ambas instituciones tienen funciones propias que no comparten entre sí: 22 En el ámbito privado, la tipología de universidades peruanas pueden ser asociativas (no lucrativas y societarias (lucrativas). Ambas gozan de la inafectación del pago del Impuesto General a las Ventas (IGV). Sin embargo, el tratamiento varia con respecto al Impuesto a la Renta: las universidades privadas asociativas se encuentran exoneradas de dicho pago; empero, tienen la obligación de reinvertir los excedentes (ganancias) generados. En el caso de las universidades privadas asociativas, ellas sí pagan Impuesto a la Renta pero pueden verse beneficiadas con un crédito tributario de reinversión de utilidades. Lo concreto es que, tanto la reinversión de excedentes como de utilidades tiene por finalidad que se destine fondos para mejorar la infraestructura, el equipamiento o se invierta en tecnología, investigación e innovación, así como también en capacitación y actualización de docentes, proyección social o para cualquier otro fin orientado a mejorar el servicio educativo. 101 Tabla 17. Funciones diferenciadas que realizan el CNED y la SUNEDU Funciones propias del CNED Código Funciones propias de SUNEDU Código Aprueba las bases curriculares de la educación básica regular (inicial, primaria y secundaria) FCH1- 3 Administrar el Registro Nacional de Grados y Títulos FP1-12 Aprueba las bases curriculares para los pueblos originarios y los talentos FCH1- 4 Exigir coactivamente el pago de sus acreencias o el cumplimiento de las obligaciones que correspondan FP1-14 Aprueba las bases curriculares para la educación de adultos FCH1- 5 Publicar un informe bienal sobre la realidad universitaria del país (incluye ranking universitario FP1-17 Se constituye como única instancia en los procesos de reclamación de los planes y programas elaborados por el Ministerio de Educación y que se le presenten para su aprobación. FCH1- 6 Emite opinión acerca de los estándares de calidad propuestos por el Ministerio de Educación. FCH1-9 *Fuente: Tomado del Decreto con Fuerza de Ley N° 2, Chile, 2009; Ley N° 30220, Perú, 2014. Del análisis comparativo efectuado se desprende lo siguiente:  Resulta favorable que el CNED tenga competencia en otras etapas y niveles educativos respecto a la programación curricular; puesto que ello permitirá una mayor articulación entre la educación básica y la superior, permitiendo que el ingresante o estudiante universitario tenga los conocimientos y competencias necesarias para su vida universitaria.  Por parte de la SUNEDU, destaca la prerrogativa para imponer sanciones y, sobre todo, para exigir coactivamente su pago. Estas dos funciones resultan sumamente relevantes y serán tomadas en consideración para la formulación de mejoras del licenciamiento peruano.  Otro aspecto relevante es que la SUNEDU es la única entidad competente para dar el reconocimiento oficial y la validez a un diploma del grado académico o título profesional otorgado por una universidad. Además, con el registro del título en la SUNEDU se promueve la transparencia de la información; puesto que el acceso es libre y gratuito. 102 Con respecto a la conformación y designación de los miembros del CNED y de la SUNEDU, así como también el tiempo de permanencia en el cargo, observamos lo siguiente: Figura 10. Matriz Comparativa, Primera Categoría, Subcategoría I: Designación y tiempo en el cargo: *Fuente: elaboración propia. De la Matriz Comparativa se desprende que:  El presidente del CNED es designado directamente por el Presidente de la República de Chile (FCH1-21) y el superintendente de la SUNEDU es designado por resolución suprema, refrendado por el Presidente de la República, a iniciativa del Ministro de Educación (FP1-31). En ambos casos, el plazo de duración en el cargo es de 3 años. En el caso del superintendente de la SUNEDU se puede renovar su designación.  Se observa una mayor injerencia del Presidente de Chile para la designación de los consejeros; teniendo participación en el nombramiento de 7 de los 10 consejeros, en donde el Senado ratifica a 4 (FCH1-23) y se le pide consulta previa a una organización gremial de docentes (FCH1-21). 103  De los 10 consejeros del CNED, 5 provienen de la educación básica. Esto se entiende porque el CNED tiene injerencia en la aprobación de los planes curriculares; competencia de la cual carece la SUNEDU.  En el Perú hay un representante, uno por universidades públicas y otro de las universidades privadas (FP1-29). En cambio, en Chile de los dos representantes, uno es del CRUCH (que agrupa tanto a universidades públicas y privadas) y otro de las universidades privadas autónomas (FCH1-21). 4.1.2 Etapas y Plazos El plazo del proceso para obtener el licenciamiento, en Chile, es de seis años como mínimo. Vencido dicho periodo, el CNED puede certificar la autonomía de la universidad (FCH2-8) o prorrogar por tres años más su evaluación (FCH1- 35). En el caso peruano, tiene un plazo máximo de 120 días23 hábiles (FP3- 5). Por tanto, se evidencia una diferencia considerable en el tiempo de duración del procedimiento chileno con el peruano. Cabe señalar que durante este prolongado plazo, el CNED debe emitir un informe de forma anual en donde especifique el avance del proyecto institucional de la universidad supervisada (FCH2-9). Pero, más allá de esta diferencia, en ambos países el licenciamiento está dividido en tres etapas: Tabla 18. Etapas del Licenciamiento en Chile I Etapa: Evaluación II Etapa: Verificación III Etapa: Pronunciamiento El CNED analiza la viabilidad del proyecto institucional (misión, visión y propósitos acordes, desarrollo institucional, programas académicos y recursos comprometidos) pudiendo aprobar o rechazarla. Una vez aprobado y con la certificación de recursos (docentes, didácticos, económicos, financieros y físicos), el Ministerio de Educación le otorga un reconocimiento oficial, con lo cual podrá iniciar sus actividades académicas (FCH2-11) Puesta en marcha el proyecto institucional, la universidad es evaluada de forma periódica mediante distintos mecanismos y siempre sobre la base de los 12 criterios de evaluación definidos por el CNED. Tiene una duración de seis años; sin embargo, si la universidad presenta alguna observación o si su desarrollo académico no ha sido plenamente satisfactorio, se puede prorrogar el plazo por 3 años más; dando un total máximo de nueve años (FCH2-12 y FCH1- 35). Cumplida la etapa anterior, el CNED debe resolver si otorga o no la autonomía. En caso de denegarla, el CNED debe solicitar al Ministerio de Educación la revocación del reconocimiento oficial, lo que conlleva el cierre definitivo de la universidad. (FCH2-13). *Fuente: Tomado de la Guía para la presentación de proyectos institucionales y certificación de recursos de nuevas instituciones, Chile, 2011 23 En la práctica, este plazo de 120 días no se condice con la realidad; puesto que, si se observa los ANEXOS 4 y 6 este plazo se extiende por varios meses más del tiempo reglamentado. 104 En la siguiente figura podemos apreciar las 3 etapas del licenciamiento peruano: Figura 11. Etapas del Licenciamiento en el Perú *Fuente: Tomado de Sunedu PW2. Como se puede observar, el procedimiento empieza con la Etapa de Revisión Documentaria que tiene una duración de 45 días hábiles (FP3-11) y supone, primero, la presentación del expediente y, después, la revisión de la documentación a fin de verificar el cumplimiento de las CBC (FP2-28). Una vez verificada, la Dirección de Licenciamiento (en adelante DILIC) evacúa un Informe favorable (FP2-29), dando inicio a la Etapa de Verificación Presencial que como en el caso anterior, también tiene una duración de 45 días hábiles (FP3-13). Para ello, se conforma una Comisión de Verificación integrada por no menos de 3 evaluadores de la SUNEDU (FP3-14), quienes tienen que elevar a la DILIC el Informe de Verificación (FP2-30). Esta etapa culmina cuando la DILIC emite el informe técnico de licenciamiento; en caso sea favorable, se eleva el expediente al Consejo Directivo, caso contrario se requiere a la universidad el plan de adecuación (FP3-16). Finalmente, el procedimiento culmina con la Etapa de Emisión de Resolución, la misma que tiene una duración de 30 días hábiles, en donde el Consejo Directivo puede aprobar el otorgamiento del 105 licenciamiento o puede denegarlo o, en todo caso, requerir la presentación de un plan de adecuación (FP3-18). En este punto, es importante mencionar que al tratarse de aspectos estrictamente procedimentales, no vamos a realizar ninguna observación; puesto que, somos de la idea de que la estructura de las tres etapas procedimentales cumple a cabalidad con los objetivos propuestos. 4.1.3 Requisitos para el Licenciamiento En el marco de la investigación, hacíamos referencia de que en Chile el licenciamiento es obligatorio para las nuevas instituciones privadas de educación superior (universidades, IP y CFT), se otorga por una única vez (CSE, 2009; CNED, 2020; Yáñez, 2014) y está a cargo de forma exclusiva por el CNED. En cambio, en el caso peruano, dependiendo de la etapa o modalidad educativa, la administración del licenciamiento se diversificó en diferentes entidades: Tabla 19. Tipos de licenciamiento en la educación peruana *Fuente: Elaboración propia a partir de la normatividad vigente. 106 De la tabla anterior se observa que, a raíz de la Ley Universitaria del año 2014, el licenciamiento no solamente se implementó en el país sino que además, a través de otras normas, se hizo extensivo a otras etapas y niveles del sistema educativo peruano. Es decir, el licenciamiento estaría operando de forma transversal en la educación peruana, lo cual, creemos, resulta favorable para la mejora del servicio educativo. Lo cuestionable es que exista una heterogeneidad de entidades públicas a cargo del proceso del licenciamiento. Por ejemplo, para el caso de institutos pedagógicos estaría a cargo la Dirección de Formación Inicial Docente (DIFOID) del Ministerio de Educación. Para los institutos tecnológicos, la Dirección de Gestión de Instituciones de Educación Técnico-Productiva y Superior Tecnológica y Artística (DIGEST). Ahora bien, si se revisa el Reglamento de Organización y Funciones (ROF)24 del Ministerio de Educación se advierte que ninguna de las dos direcciones tiene la competencia funcional para administrar el proceso de licenciamiento. La problemática se agudiza cuando se aborda el licenciamiento en CETPRO´s y en instituciones de la educación básica25 peruana; toda vez se dispone que sean dos las entidades a cargo del proceso: la Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL) y la Dirección Regional de Educación (DRE) en donde se encuentra localizada la institución educativa. A ello hay que agregar que en el Perú existen 26 DRE y 220 UGEL a lo largo del territorio nacional; las cuales además de no contar con la competencia funcional para el aseguramiento de la calidad, presentan una excesiva carga laboral y poco personal especializado en la materia, lo cual podría afectar la implementación del proceso de licenciamiento en dicha etapa educativa. Además de esta diversidad de instituciones a cargo del proceso de licenciamiento, en la educación superior universitaria la SUNEDU ha elaborado cinco (5) tipos de Modelos de Licenciamiento: 24 Aprobado por Decreto Supremo Nº 001-2015-MINEDU. 25 Si bien es cierto, en el Decreto de Urgencia 002-2020 no se menciona expresamente la palabra licenciamiento; sin embargo, de una interpretación de la misma se deduce que sería una especie de licenciamiento; toda vez que se exige a las II.EE el cumplimiento obligatorio de condiciones básicas. Además, faculta al Ministerio de Educación y a los Gobiernes Regionales a revocar la autorización de funcionamiento si es que no se cumple con dichas condiciones básicas. 107 Tabla 20. Diferentes tipos de Modelo de Licenciamiento Universitario en el Perú *Fuente: Elaboración propia a partir de las Resoluciones del Consejo Directivo de la SUNEDU. Es importante señalar que de los cinco tipos de licenciamiento, para la presente investigación solamente se ha optado por analizar el primer Modelo. 108 En la siguiente Figura podemos apreciar los diferentes criterios o CBC que han empleado el CNED y la SUNEDU: Figura 12. Matriz Comparativa, Primera Categoría, Subcategoría III: Requisitos 109 *Fuente: Elaboración propia. 110 Se observa que en la legislación de ambos países han procurado no utilizar el término “requisito”; en el caso chileno se emplea “criterio” y, en el peruano, “condición básica de calidad”. Con ello podemos deducir que esta distinción se pueda deber a que el término “requisito” en cualquier procedimiento administrativo es empleado para exigir el cumplimiento de formalidades o documentación para la admisibilidad del procedimiento; es decir, algo más de forma. En cambio, criterio o CBC se estaría empleando para aducir una exigencia de fondo que va más allá de la mera presentación de documentos. Sin embargo, por un tema de claridad, en la presente investigación se ha utilizado el término “requisito” porque denota la condición necesaria para realizar algo. Ahora bien, del análisis comparativo se evidencia que ambos procedimientos comparten requisitos similares; sin embargo, más allá del criterio o CBC que se utilice, encontramos una sustancial diferencia en:  En el Perú, las 8 CBC son exigibles para todas las universidades existentes, sin ningún tipo excepción. En cambio, en Chile, vemos que no todos los 12 criterios establecidos por el CNED son exigibles por igual. Así por el ejemplo, observamos que el Criterio VI (respecto al número de docentes académicos con grados superiores) y el Criterio VIII (personal académico de jornada completa, colecciones bibliográficas substantivas, suministros apropiados, equipamiento y espacio físico para la investigación) solo sería exigible para aquellas universidades que tengan como misión los campos de la investigación (FCH2-23 y FCH2-25). Similar situación se advierte en el Criterio IX (servicios a la comunidad) en donde solo será exigible para aquella universidad que haya declarado, como parte de su misión, brindar dichos servicios (FCH2-26). Esta flexibilidad ha propiciado algunas críticas, por ejemplo para Rodríguez (2012) al adaptarse las mediciones de la calidad del licenciamiento a las características propias de la universidad, no se estaría exigiendo el cumplimiento de estándares objetivos y cuantitativos sino solamente validando el modelo de mercado. Es por ello que, en este punto, compartimos la opinión de Zapata y Tejeda (2009) para quienes el proceso de licenciamiento, en vez de garantizar el mínimo de calidad en la prestación del servicio educativo, solamente ha fomentado capacidades de autorregulación 111 en las universidades. Por consiguiente, en el tema de exigibilidad de los requisitos, el diseño del Modelo de Licenciamiento peruano resulta más idóneo para garantizar la calidad mínima del servicio educativo en todo el sistema universitario; puesto que sus CBC son objetivas, cuantificables y aplicables a todo el universo de universidades peruanas. En cambio, en el caso chileno, solamente se adecúa a los propósitos establecidos por la misma universidad sometida a evaluación.  Otro aspecto relevante del licenciamiento chileno es que en el Criterio VI se establece que la universidad, con misión en los campos de la investigación o de la creación artística, debe financiar la carga de trabajo de aquellos docentes que cuentan con grados superiores y que brindan orientación académica a los estudiantes (FCH2-23.4). Esta exigencia se debería hacer extensiva en el licenciamiento peruano.  Otra diferencia que se advierte es que, en el caso peruano se puede otorgar el licenciamiento pero con requerimiento (RQ) y recomendaciones (RC) que debe subsanar la universidad licenciada para mantener o mejorar el cumplimiento de las CBC (FP4-6); en cambio, en el caso chileno si la universidad no cumple con los criterios de evaluación, se le concede un plazo adicional de tres años para su subsanación (FCH1- 17) sin que ello signifique el otorgamiento del licenciamiento. Ahora bien, no se conoce a ciencia cierta si la SUNEDU está realizando una supervisión sobre el cumplimiento de los RQ y RC estipuladas en las resoluciones de licenciamiento otorgadas, no existe información al respecto.  Se advierte que, ambos países a pesar de contar con pueblos indígenas u originarios, no existe un marco normativo que promueva el desarrollo institucional de universidades interculturales; esto es, en el procedimiento de licenciamiento no se ha insertado criterios o CBC diferenciados que tomen en consideración la realidad social, económica, geográfica y cultural de universidades interculturales. Por ejemplo, se podría incluir la exigencia de contar con una plana docente que tenga el dominio de la lengua nativa predominante de la localidad donde se encuentra ubicada la universidad. 112  Finalmente, cabe indicar que, tanto en el licenciamiento chileno como en el peruano, existen diferentes indicadores que la universidad debe cumplir y que sirven para verificar el cumplimiento de los criterios y CBC; los cuales, para el presente trabajo, no van a ser objeto de investigación. Por otra parte, se observa que en los inicios de la implementación del licenciamiento peruano había una gran volatilidad normativa. Así tenemos que, el 24 de noviembre de 2015 se aprobó el Modelo de Licenciamiento Institucional (FP2). A los pocos días, mediante Resolución de Consejo Directivo N° 007-2015-SUNEDU/CD se aprobó el Reglamento del procedimiento de licenciamiento. Posteriormente, mediante Resolución del Consejo Directivo 004-2017-SUNEDU/CD se modificó el Anexo 4 del Modelo de Licenciamiento. Asimismo, el 14 de marzo de 2017 se publicó la Resolución de Consejo Directivo N° 008-2017-SUNEDU/CD, mediante el cual se aprobó medidas de simplificación administrativa para el licenciamiento institucional; dejándose sin efecto la exigencia de los indicadores 16, 18, 25 y 26 referidas a la CBC de infraestructura y equipamiento. Asimismo, también se derogó la Resolución de Consejo Directivo N° 007-2015-SUNEDU/CD; aprobándose, para tal efecto, un nuevo Reglamento de Licenciamiento. De igual forma, el 1 de junio de 2017 se aprobó la Resolución de Superintendencia N° 054-2017-SUNEDU, mediante el cual se establecía los criterios técnicos de evaluación de los expedientes de licenciamiento y, sobre todo, la metodología para determinar el plazo de vigencia de la licencia institucional. Después, en el 2018 y 2019 hubo unas nuevas modificaciones al Modelo de Licenciamiento (RCD N° 0165-2018-SUNEDU/CD) y al Reglamento del Licenciamiento (RCD N° 096-2019- SUNEDU/CD). Lo que propició que, mediante Resolución de Superintendencia N° 086-2019-SUNEDU/CD, se publicara un Compendio de los artículos vigentes del Reglamento del Procedimiento de Licenciamiento Institucional. Lo expuesto en el párrafo anterior evidencia que, en la primera gestión del Consejo Directivo de la SUNEDU, se efectuaron cambios procedimentales cuando el trámite aún estaba en curso lo que podría haber afectado de cierta forma el Principio de 113 Predictibilidad26 contemplado en la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General; pero ello, no es óbice para deslegitimar o desconocer los beneficios generados por el proceso de licenciamiento, solo permite apreciar que el procedimiento como tal es perfectible y puede tener mejoras en el tiempo. Otro aspecto que llama nuestra atención es que, a diferencia de otros procedimientos, el licenciamiento no se encuentra compendiado y sistematizado en el Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) de la SUNEDU; dado que la Ley 27444 exige que toda entidad pública debe poseer un TUPA, el mismo que constituye un documento compilador e informativo de todos los procedimientos que realiza la entidad y sirve, además, para brindar un servicio eficiente, transparente e imparcial al ciudadano. Sobre el tema, hay voces a favor y otros en contra; incluso nosotros hemos señalado en el Capítulo III del Diseño Metodológico que en el repositorio de la PUCP se ha encontrado una tesis con el título de “Régimen de las entidades sin TUPA vigente: El caso del procedimiento administrativo de licenciamiento institucional de las universidades del Perú”. Sin embargo, dicho trabajo de investigación se encuentra con acceso restringido; por lo que, no vamos a profundizar sobre el tema. De lo expuesto en esta primera categoría y, tomando en consideración la experiencia del CNED, se propone lo siguiente: 1. Elevar la autonomía de la SUNEDU a rango constitucional; con ello, dejaría de ser un organismo público técnico especializado, adscrito al Ministerio de Educación y pasaría a ser un organismo autónomo, gozando de una mayor eficiencia en la ejecución de algunas labores; tan igual como la Superintendencia de Banca y Seguros. Esta medida dotaría de mayor relevancia el AC educativa, la misma que como hemos visto anteriormente resulta fundamental para el desarrollo sostenible del país. 26 Este principio dispone que es obligación de la autoridad gubernamental brindar información veraz, completa y confiable sobre cada procedimiento a su cargo con la finalidad de que el ciudadano pueda tener una comprensión cierta sobre los requisitos, trámites, duración y resultados sobre su solicitud. 114 2. A fin de insertar una cultura de la calidad en todo el sistema educativo peruano, se debe ampliar el ámbito de competencia a la SUNEDU. Para lo cual, se propone que asuma la administración del licenciamiento en todas las etapas y niveles de la educación peruana. Esta medida resulta coherente; puesto que, como hemos visto en la Tabla 19, actualmente existen diferentes instituciones que vienen realizando dichas funciones, sin contar con los conocimientos, ni la experiencia ni los recursos necesarios para tal cometido. En contracara, la SUNEDU cuenta con el posesionamiento, el know how y la experiencia a fin de lograr un licenciamiento eficiente y eficaz. Además, se propone que la SUNEDU participe en la formulación, seguimiento y evaluación del Proyecto Educativo Nacional (PEN) en coordinación con el Consejo Nacional de Educación. 3. Si se logra ampliar sus competencias, también se tendría que modificar la forma de designación de los directores de la SUNEDU, a fin de hacerla más democrática y participativa con otros poderes y sectores de la sociedad. En ese sentido, se propondría lo siguiente: a) El Superintendente será designado por el Poder Ejecutivo y ratificado por el Congreso de la República. b) A los actuales directores se le agregaría 3 más: un representante de la educación básica, un representante de los colegios profesionales del Perú y un representante de los sectores productivos a fin de propiciar que la oferta educativa sea pertinente con las demandas laborales, desde una perspectiva de desarrollo sostenible. 4.2 CONSECUENCIAS DE LA DENEGATORIA DE LA SOLICITUD DE LICENCIAMIENTO Es una verdad de Perogrullo afirmar que el licenciamiento ha generado cambios positivos en la calidad del servicio educativo universitario; teniendo incidencia, solo por mencionar algunos, en lo siguiente: 115  Se logró el reordenamiento del sistema universitario: En el caso peruano, de un universo de 141 universidades y 4 escuelas de posgrado, se denegó el otorgamiento de la licencia de funcionamiento a 3 universidades públicas27, 46 privadas y a 2 escuelas de posgrado. Por consiguiente, actualmente existen 94 universidades licenciadas: 46 públicas, 46 privadas, y 2 escuelas de posgrado (FP5-7). (ANEXO N° 6). En el caso chileno, como consecuencia de no lograr el licenciamiento, se cerraron 18 universidades; existiendo actualmente 59 universidades: 18 universidades públicas del CRUCH, 12 privadas pertenecientes al CRUCH y 29 universidades privadas (PW-3). (ANEXO N° 7).  Se logró el reordenamiento de la oferta educativa: 65 universidades voluntariamente desistieron de 3 693 programas de estudios; 15 universidades desistieron de 113 locales y 11 universidades de 75 filiales. Por tanto, actualmente, existen 5 352 programas autorizados (tanto de pregrado, maestría, doctorado y segundas especialidades profesionales) y 353 locales universitarios agrupados en 180 sedes y filiales debidamente autorizadas (SUNEDU, 2021).  Se logró una mejora en cuanto al personal docente: Se observa un aumento considerable de docentes con posgrado. Por ejemplo, los docentes de universidades públicas pasaron de 51% a más del 68% al momento de licenciarse. En las universidades privadas asociativas se incrementó de 38% a 59% y en las universidades societarias pasó de 32% a 68%. Asimismo, a raíz del licenciamiento, las universidades privadas societarias aumentaron de 11% a 29%, similar incremento se evidencia en las universidades asociativas que pasó del 16% al 29% en promedio.  Se logró un aumento de la producción de la investigación: Gracias al licenciamiento, aumentó la producción científica y de investigación; pasando 27 Estas son: Universidad Nacional Pedro Ruíz Gallo (Lambayeque), Universidad Nacional Ciro Alegría (La Libertad) y Universidad Nacional San Luis Gonzaga (Ica); sin embargo, esta última universidad se presentó nuevamente (Modelo de Licenciamiento para universidades nuevas) y obtuvo su licencia institucional mediante la Resolución del Consejo Directivo N° 002-2022- SUNEDU/CD publicada el 15 de enero de 2022, es decir, pocos días antes de la revisión final del presente trabajo de investigación. 116 de 500 publicaciones en el 2009 a 1 643 en el 2017, según se muestra en la siguiente figura: Figura 13. Evolución del número de publicaciones en revistas indexadas 2009 – 2017 *Fuente: Tomado de SUNEDU (2020). No cabe duda que el licenciamiento ha generado grandes cambios positivos en la educación; sin embargo, en la presente investigación se ha hecho mayor análisis a los efectos colaterales que han generado un perjuicio en el alumnado; puesto que, la información sobre los beneficios del licenciamiento se puede recabar fácilmente en los diferentes informes que elaboran la SUNEDU, la Dirección General de Educación Superior Universitaria (DIGESU) del Ministerio de Educación, por el lado peruano, y en el Consejo Nacional de Educación, por el lado chileno. En tal sentido, nosotros vamos a ahondar en analizar las consecuencias negativas que ha generado la no aprobación del otorgamiento del licenciamiento. La primera consecuencia, la encontramos en la afectación a más de 231,962 estudiantes de pregrado matriculados en universidades peruanas con licencia denegada (FP5-6). Estos alumnos se encuentran ubicados en las regiones de Moquegua (83%), Puno (63%), Ayacucho (44%), Áncash (39%), Tumbes (39%), Ucayali (38%) y Lambayeque (33%), (FP5-7). En la siguiente figura se puede observar la distribución geográfica a nivel nacional de alumnos afectados: 117 Figura 14. Distribución geográfica de los alumnos afectados por la denegatoria de la licencia *Fuente: Tomado del Informe N° 00086-2021-MINEDU/VMGP-DIGESU-DIPODA (FP5). Como se puede apreciar en la figura anterior, la denegatoria de licencias ha generado un impacto significativo en la oferta universitaria a nivel nacional; observándose que actualmente hay 6 regiones en el Perú que no cuentan con oferta universitaria privada. Estas regiones son: Amazonas, Ayacucho, Loreto, Moquegua, Pasco y Tumbes (FP5). En el ANEXO N° 4 se puede observar el listado total de las universidades con licenciamiento denegado, así como también las CBC que no lograron cumplir. Con respecto al caso chileno, durante el periodo de 1990 al 2017 se han cerrado 18 universidades privadas, según se puede observar en el ANEXO N° 5; con la diferencia de que no se ha encontrado mayores efectos adversos en la población estudiantil, como lo veremos más adelante. En este punto es oportuno mencionar que en el Perú la denegación de la licencia vino acompañada con un proceso de cierre, en donde la universidad denegada quedaba prohibida de realizar exámenes de admisión u otra modalidad que permita 118 la matrícula de nuevos estudiantes (FP4-9). En ese sentido, la denegatoria produjo dos efectos adversos: 1. Afectó a los alumnos y egresados de universidades con licencia denegada, y 2. Afectó las expectativas de los alumnos egresados de educación básica, los cuales van a tener un menor abanico de universidades de dónde elegir. Y esta afectación en las opciones de elección se va a agudizar en los egresados de secundaria de aquellas regiones en donde ya no existe una oferta universitaria privada (FP5-13). Segundo, ante este problema social, tanto la SUNEDU como el CNED optaron por emitir un Plan de Cierre; en donde se observa lo siguiente: 1. En el caso chileno, antes de presentar el Plan de Cierre, la universidad denegada debe informar a sus estudiantes. Para tal fin, debe implementar diferentes medios de notificación, tanto individual como masiva, que permita la transmisión del mensaje de manera clara y oportuna (FCH3-4). Esta disposición normativa consagra el derecho a la información del estudiante; sin embargo, la misma no existe en el Plan de Cierre peruano. 2. En el caso chileno, la universidad denegada debe presentar un Plan de Cierre adjuntando una serie de documentos en donde se informa, entre otros, lo siguiente: a) Cantidad de alumnos y su proyección de avance académico en semestres o años, proyectando, incluso, las fechas de titulación (FCH3-11). b) La universidad debe reglamentar los plazos máximos de titulación luego del egreso del estudiante y prever las reincorporaciones de alumnos que hayan suspendido sus estudios o estén rezagados (FCH3-12). c) La relación completa de la plana docente (FCH3-13). d) La universidad debe garantizar la continuidad de estudios de sus estudiantes; brindándoles un servicio educativo hasta finalizar sus carreras. Además, queda prohibida de imponer cobros adicionales a los habitualmente establecidos (FCH3-14). 119 e) La universidad debe garantizar que sus estudiantes puedan hacer uso del espacio físico y/o virtual de la institución; así como también del equipamiento con los que cuenta la universidad (FCH3-15). f) La universidad debe informar, de manera detallada, sobre los plazos para la ejecución del cierre de la universidad. Adjuntando un cronograma de actividades en donde se visualice la fecha de término de cada actividad. En el Plan de Cierre se debe considerar la posibilidad de que los alumnos retirados o que hayan egresado sin ningún grado, puedan retomar sus estudios u obtener el grado profesional respectivo (FCH3-16). g) La universidad debe indicar de qué manera va a proteger y resguardar los derechos laborales de los trabajadores cuando se extinga el vínculo laboral (FCH3-17). h) La universidad debe adoptar medidas compensatorias o de indemnización a favor de sus estudiantes y trabajadores; siempre y cuando el cierre de la universidad haya generado una afectación objetiva (FCH3-18). i) La universidad debe implementar canales de comunicación y de resolución de problemas en la comunidad universitaria (FCH3-19). Todas estas medidas, anteriormente señaladas, resultan razonables y adecuadas para evitar una futura afectación en la población estudiantil o en los trabajadores de la universidad. Por tanto, se puede afirmar categóricamente que en Chile se ha implementado una gestión prospectiva y de acompañamiento que ha logrado una menor afectación al estudiante. Sin embargo, esta situación no se evidencia en el caso peruano, en donde claramente se puede observar que las medidas implementas en el Plan de Cierre chileno no existen en el modelo peruano; por ejemplo: a) En el Plan de Cierre peruano, no se incluye de forma expresa a los trabajadores (FP4-6), siendo un actor relevante en el proceso educativo y que también se vería afectado con el cierre de la universidad. b) Se ha establecido un plazo de cese de actividades que no puede superar los 2 años (FP4-11). Esta disposición resulta poco acertada porque no toma en consideración el avance académico de los estudiantes, sino que por el 120 contrario de forma unilateral y carente del sustento técnico, se ha dispuesto el plazo de 2 años28 para el cierre de la universidad; cuando en Chile, por ejemplo, el cierre resulta progresivo, permitiendo que los alumnos puedan culminar sus carreras y alcanzar el título profesional. c) El Plan de Cierre de la SUNEDU no ha contemplado el supuesto de aquellos alumnos que han dejado de estudiar y que desean retomar sus estudios, como sí ocurre en el caso Chileno. d) En el Plan de Cierre de la SUNEDU se ha dispuesto, como solución, que las universidades en proceso de cierre celebren convenios con universidades licenciadas para que sus alumnos puedan continuar sus estudios en dicha universidad receptora (FP4-15). La propuesta de celebrar convenios con otras universidades licenciadas, a nuestro parecer resulta poco efectiva si es que ésta no se acompaña de otros beneficios tanto a nivel académico como económico. Es decir, en el Plan de Cierre la SUNEDU ha tenido que normar un procedimiento especial o extraordinario, que incentive el traslado externo de matrícula. Pero, por el contrario, el procedimiento propuesto por la SUNEDU contempla que el traslado se realice a través de un proceso regular, con exámenes de admisión o de suficiencia o, incluso, mediante la convalidación de estudios que muchas veces, sabemos, retrocede el avance académico de los estudiantes. Por consiguiente, ante la presente problemática social originada por el cese de actividades, se colige que la SUNEDU no realizó un análisis-costo-beneficio para imponer un plazo de cierre razonable y que evite la afectación en el alumnado. Además, no tomó en consideración la realidad económica y social de los alumnos afectados, los cuales, en gran parte, se encuentran ubicados en los quintiles de menores ingresos de la población; con lo cual, esta población estudiantil afectada tendría remotas posibilidades de trasladarse a una universidad licenciadas, dado que, éstas presentan un mayor coste económico en sus pensiones. 28 Cabe señalar que, mediante Resolución de Consejo Directivo N° 044-2020-SUNEDU/CD se amplió, de forma excepcional y voluntaria, el plazo a 3 años adicionales, como consecuencia del Covid-19; dando un plazo total de 5 años para cese de actividades. 121 Es por ello que, ante la presente problemática, el Ministerio de Educación emitió la Resolución Ministerial N° 126-2020-MINEDU, de fecha 4 de marzo de 2020, que aprobó la “Estrategia integral de atención a los efectos de la denegatoria de licencia institucional en estudiantes universitarios y egresados de la educación secundaria”. En este orden de ideas, mediante Ley de Transparencia, se solicitó a la SUNEDU el número de alumnos que han logrado su traslado externo (ver ANEXO N° 9), los cuales, según la información recibida son 48 831 alumnos a nivel nacional. De igual forma, se solicitó también al Ministerio de Educación que informe respecto a la implementación de la Resolución Ministerial N° 126-2020-MINEDU y sobre las medidas adoptadas para brindar apoyo a los estudiantes de universidades denegadas; recibiéndose el Oficio N° 08886-2021-MINEDU/SG-OACIGED (ver ANEXO N° 10) que adjunta el Memorándum N°00538-2021-MINEDU/VMGP- DIGESU en donde se informa lo siguiente:  Se implementaron incentivos financieros para ampliar 1 798 vacantes en 13 universidades públicas y, para traslado externo, a 4 297 vacantes en 17 universidades públicas.  En el 2020 (solamente ese año) se asignaron un total de 1 640 becas de traslado externo extraordinario.  Además, debido al COVID-19, no se implementaron Espacios Formativos Itinerantes durante el 2020 y el 2021. Por lo tanto, de la información recibida se concluye que las acciones paliativas para dar solución a la problemática han resultado ineficientes; toda vez que la cifra de beneficiados no se acerca ni remotamente a los más de 231,962 estudiantes de pregrado afectados con el cierre de las universidades. Ante la falta de solución, se requiere adoptar medidas urgentes y necesarias para ayudar a los estudiantes afectados con el cierre de universidades. Asimismo, cabe indicar que, de acuerdo a la información proporcionada por la SUNEDU (ver ANEXO N° 11) durante el periodo del 2016 al 2021 se sancionó a 87 universidades por transgresión a la Ley 30220; imponiéndoles una multa total de S/.106 711 122 132.32 (CIENTO SEIS MIL SETECIENTOS ONCE MILLONES CIENTO TREINTA DOS Y 32/100 SOLES). Lo anterior tiene gran importancia, puesto que, el dinero proveniente de multas constituye recursos directamente recaudados de la entidad. En ese sentido, se propone la siguiente alternativa de solución:  Constituir un Fideicomiso Estatal conformado con el 80% de los fondos provenientes de las multas que imponga la SUNEDU a las universidades con la finalidad de sufragar los gastos de los alumnos de pregrado de universidades con el licenciamiento denegado. Para ello, se hará una lista de prelación, dándole prioridad a la población estudiantil más vulnerable y con menores recursos económicos. La alternativa de solución planteada se fundamente, además, en que el objetivo del licenciamiento es la protección al usuario del servicio educativo; operativizando, de esta forma, el Principio de Interés Superior del Estudiante con el Principio de Continuidad de Estudios. Además, de ello, toda Política de Estado debe poner a la persona humana como su centro de atención. A manera de corolario, resulta anecdótico e incluso algo contraproducente que el Sistema de Aseguramiento de la Calidad comparta la misma sigla que la de la Sociedad Anónima Cerrada (SAC); lo cual podría generar cierta suspicacia en torno a la mercantilización del servicio educativo, que se produjeron a raíz de las políticas neoliberales implementadas en los años 90’s. Incluso, podría interpretarse como un mensaje simbólico en donde solamente aquellas instituciones educativas, con soporte económico y financiero29 van a poder obtener el licenciamiento institucional. En contraposición, aquellas universidades enfocadas a un público ubicado en los 29 Por ejemplo, en el Perú, el grupo empresarial Intercorp (Banco Interbank) es propietario de Innova Schools (educación básica), IDAT (educación superior tecnológica), IT’S (educación superior pedagógica) y de UTP (universidad). Asimismo, Laureate Education es propietaria de CIBERTEC (educación superior tecnológica) y de las universidades privadas UPN y UPC. Cabe señalar que, en Chile, el citado grupo de inversión transnacional era propietario del Instituto AIEP y del Instituto Profesional Escuela Moderna de Música y Danza, así como también de las universidades de las Américas, la Universidad de Viña del Mar y la Universidad Andrés Bello. Sin embargo, en el 2020 traspasó la propiedad de todas sus instituciones educativas, dejando de operar en Chile. 123 quintiles I y II de menores ingresos se van a ver impedidas de cumplir con todas las CBC; generando que el acceso a la educación universitaria privada sea restrictiva y limitada para una población que presenta una característica en común: su lugar de nacimiento en las zonas geográficas mayor pobreza en el país. En este contexto, compartimos lo expresado por Papagiannis (citado en Santos Guerra, 2002) respecto a que muchas de las reformas educativas implementadas para beneficiar a la población más necesitada, terminó favoreciendo a los más privilegiados de la sociedad. Y ahí reside la importancia del presente estudio, desde una visión analítica y reflexiva de nuestra realidad buscamos proponer mejoras al proceso de licenciamiento a fin de tornarlo más inclusivo e equitativo. Es una tarea difícil pero no imposible; puesto que, como han señalado los diferentes autores citados en el presente trabajo, la calidad y la equidad son dos conceptos indisolubles que llevan imbíbito el desarrollo humano sostenible a fin de forjar una sociedad más justa, solidaria, próspera e inclusiva. 124 CONCLUSIONES 1. El crecimiento de la oferta universitaria ha sido un fenómeno mundial que cobró mayor relevancia en América Latina; propiciando la democratización de la educación reflejada en el aumento de la tasa de alumnos matriculados; pero también vino aparejada con una mayor informalidad y baja calidad del servicio educativo. 2. Chile fue el primer país en implementar políticas de aseguramiento de la calidad. Por ello, se seleccionó a dicho país para realizar un análisis comparativo del proceso de licenciamiento universitario, encontrándose algunas similitudes; pero también, grandes diferencias. En Chile se logró implementar un sistema en donde existe una plena articulación y complementación entre el licenciamiento y la acreditación; siendo el primero condición del segundo. En cambio, en el Perú, la entidad a cargo de la acreditación se encuentra en un estado latente y supeditado a que se apruebe su ley de reestructuración. Además, ante la falta de complementariedad entre ambos mecanismos, y dado la temporalidad del licenciamiento, se podría generar consecuencias jurídicas aberrantes, como denegar el licenciamiento a una universidad acreditada internacionalmente. 3. Del análisis comparativo realizado, se observa que en ambos países el licenciamiento es un proceso obligatorio, pero con alcances y características disímiles. Por ejemplo, en el caso chileno solo es aplicable para universidades privadas, siempre y cuando éstas no hayan alcanzado el grado de autonomía. En cambio, en el Perú es un procedimiento obligatorio para todas las universidades, públicas o privadas, con un carácter temporal y renovable. Por tanto, la forma de comprender y de regular el licenciamiento en ambos países es totalmente diferente y esta diferencia se manifiesta en el plazo de duración que toma el procedimiento para la obtención del licenciamiento. En Chile, puede durar hasta nueve años; en cambio, en el Perú, tiene un plazo legal de 120 días hábiles para que la universidad obtenga el licenciamiento institucional; plazo que, según se advierte en los ANEXOS 4 y 6, no se cumple a cabalidad. 125 4. En Chile, la entidad a cargo de administrar el licenciamiento es el Consejo Nacional de Educación; además posee otras competencias y funciones en las diferentes etapas y niveles de la educación chilena. En cambio, en el Perú la SUNEDU tiene la prerrogativa de imponer sanciones y, sobre todo, de exigir coactivamente su pago. 5. Con respecto a los criterios y CBC regulados por Chile y Perú, respectivamente, se advierte que constituyen un conjunto de estándares mínimos que las universidades deben cumplir para obtener el licenciamiento. En el caso peruano, las 8 CBC son objetivas, cuantificables y exigibles, sin excepción, a todas las universidades públicas o privadas. En cambio, en el caso chileno, los criterios VI, VIII y IX serán exigibles en función a la misión y propósitos declarados por la misma universidad. Adicional a ello, se observa que tanto Chile y Perú tienen pueblos indígenas u originarios; sin embargo en el marco normativo no se han implementado criterios e indicadores de evaluación diferenciados que tomen en consideración la realidad social, económica, geográfica y cultural de las universidades interculturales con el objeto de promover su desarrollo institucional. 6. En Chile, durante el periodo de 1990 al 2017 se han cerrado 18 universidades privadas. En cambio, en el Perú de un universo de 145 universidades, se ha denegado el licenciamiento a 3 universidades públicas, 46 privadas y a 2 escuelas de posgrado privadas. Con ello, se logró un reordenamiento de la oferta educativa, mejoras en el desarrollo del docente universitario y, sobre todo, un aumento de la producción de la investigación. 7. En Chile se logró implementar una gestión prospectiva y de acompañamiento que propició una menor afectación a los estudiantes y trabajadores; regulando un Plan de Cierre que garantizó la continuidad de los estudios, el respeto de los derechos laborales de los trabajadores y, de producirse algún perjuicio objetivo, se contempló un plan de indemnización por los daños causados a los estudiantes y a los trabajadores de la universidad. En cambio, en el Perú se calcula que son más de 231,962 estudiantes de pregrado afectados; 126 evidenciándose que hay seis regiones del interior del país que ya no cuentan con oferta universitaria privada. 8. Finalmente, se puede afirmar que, pese a los diversos cuestionamientos que se han generado en ambos países, el licenciamiento cumple un rol trascendental para el aseguramiento de la calidad educativa que, si bien es cierto puede ser perfectible, resulta de vital importancia para dejar atrás el laissez faire liberal del servicio educativo universitario; logrando que éste sirva para garantizar el desarrollo humano sostenible. 127 RECOMENDACIONES Para las autoridades chilenas y peruanas: 1. Se recomienda que las entidades a cargo de la administración del licenciamiento universitario (SUNEDU y CNED) cumplan con elaborar, actualizar y verificar la información registrada en sus portales institucionales; toda vez que como se ha podido corroborar existe información errada, contradictoria e incompleta. 2. Se recomienda al CNED y a la SUNEDU evaluar la incorporación de criterios e indicadores de evaluación que sean exclusivos para universidades interculturales en función a su realidad educativa; por ejemplo, que la plana docente cuente con el dominio de la lengua nativa predominante de la localidad en donde se encuentra ubicada la universidad. 3. Se recomienda a la SUNEDU que cumpla con informar sobre las acciones de supervisión realizadas que permitan verificar el grado de cumplimiento de las universidades licenciadas respecto a los requerimientos (RQ) y recomendaciones (RC) establecidas en las resoluciones de licenciamiento a fin de mantener las condiciones básicas de calidad del servicio educativo. 4. A fin de revertir los efectos no previstos del licenciamiento, tanto en la cantidad de estudiantes afectados como en la reducción de la oferta educativa privada en seis regiones del Perú, se recomienda a la SUNEDU constituir un Fideicomiso Estatal conformado con el 80% de las multas impuestas a las universidades, la misma que a la fecha actual dan un saldo de S/.106 711 132.32 (CIENTO SEIS MIL SETECIENTOS ONCE MILLONES CIENTO TREINTA DOS Y 32/100 SOLES) que deberá ser utilizado para sufragar los gastos de traslado externo de matrícula de los alumnos de pregrado de universidades con el licenciamiento denegado. Para ello, se hará una lista de prelación, dándole prioridad a la población estudiantil más vulnerable y con menores recursos económicos. 128 Para los futuros estudios de investigación: 1. Se recomienda continuar con los estudios que aborden sobre la necesidad de contar con un sistema de aseguramiento de la calidad, que permita articular de forma eficiente y eficaz el licenciamiento y la acreditación; logrando con ello que estos dos mecanismos sean complementarios para asegurar la calidad básica y la excelencia académica, respectivamente. 2. Se recomienda profundizar en la factibilidad de elevar la autonomía de la SUNEDU a rango constitucional, modificando la conformación y designación de su directorio. Además, para garantizar una educación de calidad en todo el sistema educativo peruano; se recomienda estudiar si es factible ampliar el ámbito de competencia de la SUNEDU, asumiendo la administración del licenciamiento en todas las etapas, niveles y modalidades de la educación peruana. Incluso, participando en la formulación, seguimiento y evaluación del Proyecto Educativo Nacional (PEN) en coordinación con el Consejo Nacional de Educación. 3. Como no ha sido objeto del presente trabajo, se recomienda realizar estudios respecto a la pertinencia y funcionalidad de las condiciones básicas de calidad o criterios de evaluación, componentes, indicadores y medios de verificación empleados en el proceso de licenciamiento universitario en Chile y Perú. 129 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Acemoglu, D., Naidu, S., Restrepo, P., & Robinson, J. (2019). Democracy Does Cause Growth. Journal of Political Economy, 127 (1), 47-100. https://economics.mit.edu/files/16686#:~:text=The%20evidence%20suggests%2 0that%20democracy,try%20that%20remains%20a%20nondemocracy. Amate, J. (2017). Antología de citas. Paseando por una parte de la Historia. Caligrama Arias, F. (2012). El proyecto de investigación: Introducción a la investigación científica (6ta ed.). Editorial Episteme. https://www.researchgate.net/publication/301894369_EL_PROYECTO_DE_INVE STIGACION_6a_EDICION Ávila, M. (2005). Socialización, Educación y Reproducción Cultural: Bordieu y Bernstein. 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Sentencia recaída en el expediente 00017-2008-PI/TC que resuelve la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por más de 5,000 ciudadanos contra la Ley Nº 28564, Ley que deroga la Ley Nº 27504. https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2010/00017-2008-AI.html Tribunal Constitucional (2013). Sentencia recaída en el expediente 0011-2013-PI-TC, que declara infundada la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el artículo 2 de la Ley Nº 29947, de Protección a la Economía Familiar respecto del pago de pensiones en Institutos, Escuelas Superiores, Universidades y Escuelas de Posgrado Públicos y Privados. https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2013/00011-2013-AI%20Admisibilidad1.html Trow, M. (2005). 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ANEXO N 6: Universidades peruanas con autorización vigente ANEXO N 7: Universidades chilenas con autorización vigente ANEXO N 8: Reclamo por denegación de acceso a información y respuesta de la Subsecretaría Superior de Chile ANEXO N 9: SUNEDU responde la solicitud de Acceso a la Información Pública sobre número de alumnos que han logrado traslado externo ANEXO N 10: Ministerio de Educación responde la solicitud de Acceso a la Información Pública sobre apoyo a los estudiantes de universidades denegadas ANEXO N 11: Universidades sancionadas durante el periodo del 2016 al 2021 ANEXO N 12: Carta de solicitud de colaboración de Expertos Páginas desdeAHUMADA_BASTIDAS_VÍCTOR_RAÚL_22-11-2022.pdf Resumen Abstract AGRADECIMIENTOS DEDICATORIA INTRODUCCIÓN PRIMERA PARTE: MARCO CONCEPTUAL - CONTEXTUAL CAPÍTULO I: CRECIMIENTO DE LA OFERTA UNIVERSITARIA EN CHILE Y PERÚ 1.1 TEORÍAS, ETAPAS Y FACTORES QUE EXPLICAN LA EXPANSIÓN DE LA UNIVERSIDAD. 1.1.1 Teorías que explican el crecimiento mundial de la educación universitaria 1.1.2 Etapas de crecimiento de la oferta universitaria en América Latina 1.1.3 Factores del crecimiento de la oferta universitaria 1.2 POLÍTICAS NEOLIBERALES Y SU EFECTO EN LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA 1.2.1 Neoliberalismo y los Chicago Boys en Chile 1.2.2 Neoliberalismo y el Decreto Legislativo 882 en el Perú CAPÍTULO II: ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD UNIVERSITARIA EN CHILE Y PERÚ 2.1 BINOMIO CALIDAD-EQUIDAD EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR UNIVERSITARIA 2.2 SISTEMAS DEL ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD EN EDUCACIÓN SUPERIOR UNIVERSITARIA 2.2.1 Sistema del Aseguramiento de la Calidad Universitaria en Chile 2.2.2 Sistema del Aseguramiento de la Calidad Universitaria en Perú 2.3 PROCESO DE LICENCIAMIENTO EN CHILE Y PERÚ 2.3.1 Entidad responsable del proceso de licenciamiento 2.3.1.1 Entidad responsable del licenciamiento en Chile 2.3.1.2 Entidad responsable del licenciamiento en Perú 2.3.2 Proceso de licenciamiento 2.3.2.1 Proceso de Licenciamiento en Chile 2.3.2.2 Proceso de Licenciamiento en Perú 2.3.3 Consecuencias de la denegatoria de la solicitud de licenciamiento. SEGUNDA PARTE: DISEÑO METODOLÓGICO Y RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN CAPÍTULO III: DISEÑO METODOLÓGICO 3.1 PLANTEAMIENTO Y PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN 3.2 OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN 3.2.1 Objetivo General: 3.2.2 Objetivos Específicos: 3.3 CATEGORÍAS, SUBCATEGORÍAS E INDICADORES DE ESTUDIO. 3.4 ANTECEDENTES DE INVESTIGACIONES REALIZADAS. 3.5 ENFOQUE Y MÉTODO DE INVESTIGACIÓN. 3.6 FUENTES DE ANÁLISIS Y CRITERIOS DE SELECCIÓN 3.7 TÉCNICA E INSTRUMENTOS PARA EL RECOJO DE INFORMACIÓN 3.8 VALIDACIÓN DE INSTRUMENTOS 3.9 PROCESAMIENTO PARA ORGANIZAR Y ANALIZAR LA INFORMACIÓN RECOGIDA. 3.10 PRINCIPIOS ÉTICOS DE LA INVESTIGACIÓN. CAPÍTULO IV: ANÁLISIS Y DISCUSIÓN DE RESULTADOS 4.1 PRIMERA CATEGORÍA: CARACTERÍSTICAS DEL LICENCIAMIENTO UNIVERSITARIO EN CHILE Y PERÚ Información contradictoria entre autores especialistas: Información contradictoria en fuentes oficiales: 4.1.1 Entidad Responsable del Licenciamiento 4.1.2 Etapas y Plazos 4.1.3 Requisitos para el Licenciamiento 4.2 CONSECUENCIAS DE LA DENEGATORIA DE LA SOLICITUD DE LICENCIAMIENTO CONCLUSIONES RECOMENDACIONES REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS