0 PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ FACULTAD DE DERECHO Trabajo de Suficiencia Profesional para optar el Título de Abogada Informe sobre el Expediente Nº 014923-2013- 0-1801-JR-CI-05 Autora: MUJICA CORONADO AMANDA AMÉRICA Revisor: GARCÍA CHAVARRI MAGNO ABRAHAM Lima, 2021 1 RESUMEN Este informe trata sobre la Resolución 14 del 27 de diciembre de 2013 proferida en el Expediente Nº 014923-2013-0-1801-JR-CI-05, que declaró nulo, todo lo actuado por la Comisión Investigadora Multipartidaria encargada de investigar la gestión del gobierno del expresidente García entre los años 2006 y 2011 a partir de la expedición de la citación del 8 de marzo de 2013, incluyendo todos los actos posteriores a la indicada citación, referidos exclusivamente al expresidente. El informe aborda los principios del debido proceso que deben respetar las comisiones parlamentarias, los alcances y límites del control constitucional aplicables al Poder Legislativo cuando investiga; y, finalmente, las características mínimas que debe tener la citación a cualquier persona que sea objeto de investigación parlamentaria. Se plantea que el control constitucional de los actos de las comisiones investigadoras del Congreso está dotado de una intensidad distinta al control que alcanza a las comisiones que tienen potestad sancionadora; y precisa que las características de una citación serán distintas dependiendo del avance que tenga la comisión investigadora. El informe construye un marco teórico relativo a las comisiones investigadoras del Congreso, los alcances del control constitucional de los actos de éstas, para, finalmente, delimitar los estándares mínimos que deben tenerse presentes al citar a una persona cuyos actos son materia de investigación. El informe concluye analizando el pronunciamiento judicial mencionado, y ensayando criterios alternativos al control constitucional de los actos desarrollados por las comisiones investigadoras, mediante una propuesta que recoge – y a su vez distingue – de otros criterios jurisprudenciales desarrollados por el Tribunal Constitucional y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. 2 ÍNDICE I. Introducción 4 II. Justificación 6 III. Hechos 7 3.1 Hechos del caso 7 3.2 Proceso de amparo 8 3.3 Decisión de la segunda instancia 9 3.4 Cuaderno de ejecución 9 IV. Problemas jurídicos 11 V. Análisis 13 5.1 El debido proceso y la labor que realizan las comisiones investigadoras del Congreso 13 5.1.1 La naturaleza jurídica de una comisión investigadora 13 5.1.2 Límites de una comisión investigadora 16 5.1.2.1 El objeto de investigación 18 5.1.2.2 Debido proceso y derechos fundamentales 20 5.1.3 El alcance de control constitucional respecto a la actuación parlamentaria que eventualmente afecte los derechos fundamentales del investigado 21 5.1.3.1 La obligación de efectuar un control de convencionalidad. 23 5.1.3.2 Alcances y límites del control constitucional 24 5.1.3.3 El caso Diez Canseco: aplicación del control constitucional estricto 30 5.1.4 El respeto al derecho a no ser sometido a un procedimiento distinto al previamente establecido por la ley y el derecho a ser juzgado por una autoridad imparcial e independiente en el caso materia de estudio 31 5.1.4.1 El derecho a no ser sometido a un procedimiento distinto al previamente establecido por la ley 34 5.1.4.2 El derecho a ser juzgado por una autoridad imparcial e independiente 35 5.2 La citación a una persona objeto de investigación en una comisión investigadora 5.2.1 La rigurosidad de la motivación de una citación de las comisiones de investigación 39 3 5.2.2 La citación del expresidente García y la vulneración al derecho a la defensa 44 VI. Conclusiones 47 VII. Bibliografía 50 4 I. Introducción Este informe jurídico versa sobre la Resolución 14, del 27/12/13 dictada en el Expediente N 014923-2013-0-1801-JR-CI-05, relativo al Amparo interpuesto por el expresidente García contra la Comisión Investigadora Multipartidaria del Congreso (en adelante, la Megacomisión) que investigó la gestión de su gobierno entre los años 2006 y 2011. Dicha resolución amparó la demanda del expresidente y determinó que se había lesionado su derecho a la comunicación previa y detallada de los cargos por los que se investigaba a éste. Asimismo, anuló todo lo actuado respecto del expresidente desde la fecha de la citación que fue el objeto central de su impugnación. Al respecto surge la interrogante de si los principios del debido proceso aplican y se deben respetar en los procesos de investigación que realiza el Congreso; y, específicamente, si se debe o no citar al investigado, indicando de manera previa y expresa todos los hechos por los cuales es objeto de investigación. Como se sabe, las comisiones investigadoras del Congreso surgen como manifestación del poder fiscalizador y de investigación de los poderes legislativos, que en nuestro país es atribuido al Congreso por la Constitución y su Reglamento, incluyendo un conjunto de poderes especiales, tales como los de comparecencia imperativa y el de recabar toda clase de información. Sin embargo, estos poderes no son absolutos ya que están limitados por los derechos fundamentales, así como la autonomía e independencia constitucionalmente reconocida a los demás órganos del Estado. Así, no es sorpresivo que, interpretando el contenido del artículo 139.3 de la Constitución que reconoce el derecho al debido proceso como un principio de la función jurisdiccional, el Tribunal Constitucional (TC) refiera que éste debe ser respetado, además de en los procesos judiciales, también en los procedimientos que se desarrollan en sede parlamentaria. En ese contexto, la postura jurídica que defiendo es que, al carecer las comisiones investigadoras de potestad sancionadora, el control constitucional realizado en relación con 5 el respeto de los principios del debido proceso en este ámbito ha de ser de uno de intensidad distinta a la efectuado en los supuestos de investigación judicial, por ejemplo, de tipo penal. Así, si bien el debido proceso debe ser garantizado durante el desarrollo total del proceso, el control constitucional aplicable debe guardar relación con el estado de avance en que se encuentre la investigación. Un análisis que demanda, además, clarificar la intensidad del control constitucional al intervenir en una investigación parlamentaria para no vulnerar la autonomía del control legislativo. Sustentamos estos criterios en la jurisprudencia del TC y el Poder Judicial referidas al debido proceso respecto a la labor de las comisiones investigadoras, con énfasis en la doctrina jurisprudencial fijada en la sentencia 3607-2018-PHC/TC, caso Alejandro Toledo, así como en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Corte IDH). La investigación efectuada pretende brindar un aporte desde el derecho constitucional para un mejor tratamiento de las investigaciones parlamentarias respetando las garantías mínimas que serán desarrolladas en el presente trabajo. 6 II. Justificación En los últimos años ocurrieron en Perú un número significativo de graves casos de corrupción y abuso del poder que comprometieron a representantes del Poder Ejecutivo. En su abordaje, asimismo, pudo apreciarse una significativa influencia de la justicia constitucional en el trámite de los procedimientos de investigación parlamentaria respectivos. Resulta importante indagar en los procedimientos de investigación parlamentaria porque, de acuerdo con la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (en adelante, CNUCC), de la que Perú es Parte, los Estados están obligados a adoptar “medidas eficaces para prevenir, detectar, investigar, sancionar y combatir la corrupción, incluso mediante el uso de métodos de reunión de pruebas e investigación, ya sea en procesos judiciales o administrativos” (artículo 60). Ciertamente, las labores de investigación del Congreso por medio de sus comisiones contribuyen a cumplir con el mandato de la CNUCC que Perú debe cumplir y merece nuestro pleno respaldo. Considero, sin embargo, y al mismo tiempo, que los procesos político-parlamentarios que se sigan con este objeto deben observar siempre las garantías del debido proceso. Y esta es, precisamente, la cuestión que la investigación pretende dilucidar: cuáles son los límites al control judicial constitucional en este ámbito. Especialmente, en un escenario en el que, marcado por una coyuntura de lucha contra la corrupción y abuso del poder, cobra particular relevancia la búsqueda de adecuados criterios jurídicos que enmarquen el control constitucional aplicado en las indagaciones llevadas a cabo por las Comisiones Investigadoras del Congreso, procurando con ello un funcionamiento óptimo de este mecanismo de control en un Estado democrático de derecho. 7 III. Hechos 3.1 Hechos del caso a) El 14/09/11, el Pleno del Congreso conformó una Megacomisión investigadora para identificar y comprobar posibles ilícitos1 en la gestión del expresidente García entre los años 2006 y 2011. b) El 21/11/11 se instaló la Megacomisión, presidida por el Congresista Tejada Galindo. c) El 06/01/12 se priorizaron y seleccionaros los casos a investigar que fueron incluidos en el Plan de trabajo. Se decidió priorizar 8 casos que tuvieron gran repercusión en la gestión del expresidente García. d) Más tarde, el 31/05/12, la Megacomisión citó en una primera oportunidad al expresidente García para que rinda su testimonio en su sesión del 08/06/12, quien asistió y participó de dicha sesión conforme lo programado. e) Posteriormente, con fecha 08/03/13, se citó nuevamente al expresidente para el día 03/04/13 indicándole que se le convocaba en condición de investigado y que el interrogatorio versaría sobre procedimientos y acciones que llevó a cabo como Presidente de la República. Asimismo, la citación preciso la relación de casos en torno a los cuales se desarrollaría la sesión. f) El 03/04/13, antes de iniciarse la sesión, el expresidente García objetó por escrito la citación recibida el 08/03/13, indicando que agraviaba su derecho constitucional al debido proceso, en tanto: i) se invoco y aplico una norma de procedimiento no publicada en la web del Congreso; ii) se le cito en calidad de investigado, sin precisarse el motivo concreto de la investigación; y iii) fue citado a declarar en base a una serie de imprecisiones. Es importante mencionar que el expresidente participó en la sesión y sustentó todo ello a través de su abogado. 1 Moción de orden del día N 72 y 239, con el texto sustitutorio transcrito, con fecha 14 de septiembre de 2011. 8 g) El 03/05/13, mediante oficio 578-2013-CIMGAGPR/CR, la Presidencia de la Megacomisión respondió al escrito del ex presidente anexando un informe del Ministerio de Justicia que aludía a más de 400 conmutaciones de pena otorgadas a sentenciados por delito de tráfico ilícito de drogas en su modalidad agravada. 3.2 Proceso de amparo a) El 12/05/13, dieciocho meses después de iniciadas las investigaciones, el expresidente García interpuso en el 5to. Juzgado Constitucional de Lima una acción de amparo requiriendo que anulara todo lo actuado por la Megacomisión respecto a su persona. En su demanda, el expresidente acuso que se afecto su derecho al debido proceso en sede parlamentaria; y, específicamente, que se violó su derecho: i) a no ser sometido a un procedimiento diferente al predeterminado por la ley; ii) a la comunicación previa y detallada de los hechos que se le imputaban; iii) a la defensa; y iv) a ser juzgado por una autoridad imparcial e independiente, bajo criterios objetivos y razonables. b) El 08/06/13, tras apersonarse al proceso, el Procurador Público del Congreso interpuso una excepción de ambigüedad y/o oscuridad en el modo de proponer la demanda. c) El 14 de agosto siguiente, mediante Resolución número 12, el juez de la causa desestimó la excepción interpuesta mediante una resolución que fue apelada por la defensa del Congreso mediante recurso interpuesto el 23/08/13. d) Prosiguiendo con el trámite del proceso, con fecha 19/09/13, el juez del 5to. Juzgado Constitucional declaró nulo todo lo actuado por comisión con respecto al expresidente García con posterioridad a la citación efectuada el 08/03/13. La sentencia ordenó a la Megacomisión citar al demandante con el máximo detalle posible respecto a aquellos hechos considerados pertinentes en relación con las potenciales conductas ilícito-penales y/o infracciones constitucionales que se pretendía investigar. Paralelamente, declaró infundada la demanda en relación con la pretendida exclusión del expresidente del procedimiento de investigación, así como respecto a la alegada lesión de los derechos al debido proceso, a la desviación del procedimiento predeterminado por la ley y a la falta de imparcialidad. 9 e) Disconformes con lo decidido en primera instancia, ambas partes apelaron las dos decisiones producidas, y ambas apelaciones fueron concedidas con efecto suspensivo. 3.3 Decisión de la segunda instancia a) Mediante Resolución 14 proferida por la Primera Sala Civil de la Corte Superior el 27/12/13, ésta se pronunció tanto sobre la apelación de la resolución que desestimo la excepción de oscuridad y ambigüedad en el modo de proponer la demanda, como sobre la apelación de la sentencia. a) La Sala confirmó la decisión de declarar infundada la excepción planteada por el procurador del Congreso, así como infundada la sentencia, quedando firme la anulación de todo lo que había actuado la Megacomisión desde su citación del 08/03/13, implicando con ello la nulidad de los actos posteriores a dicha citación exclusivamente relativos al expresidente García. 3.4 Cuaderno de ejecución2 a) Al margen de la exposición de hechos recogida en la Resolución 14 del 27/12/13, se conoce que, el 25/09/3, el expresidente García demando ejecutar anticipadamente la sentencia que lo favorecía, logrando que el juez dispusiera el cumplimiento de su sentencia sin esperar la decisión de la segunda instancia. Como consecuencia de ello, y acatando los parámetros establecidos en la resolución del 03/10/13, la Megacomisión citó nuevamente al expresidente el 04/10/13 para que asistiera a una sesión convocada para el 30/10/13. El 29/10/13, el procurador del Congreso puso alcanzo al juzgado la comunicación del 4 de octubre, acatando el mandato recibido, y el 30/10/13 el expresidente García acudió a la sesión citada. 2 Resulta importante conocer los hechos consignados en el Cuaderno de Ejecución pues, como se apreciará al desarrollar mi hipótesis, la Megacomisión modificó la motivación de la citación extendida al expresidente García, para ajustarla a lo requerido en la sentencia de primera instancia, revirtiendo así los actos que interfieran el goce de los derechos que intentaba proteger la demanda de Amparo interpuesta. He tenido acceso a dicha información a través del siguiente artículo: Revista IDL: https://revistaideele.com/ideele/content/alan-garc%C3%ADa-el-indefenso-la-historia-de-un- genomegacomicidio 10 b) No obstante, tras notificarse la resolución del 27/12/13 que confirmó la anulación de lo actuado por la Megacomisión desde la citación del 08/03/13, el 27/01/14, el expresidente García demandó la nulidad de la citación del 04/10/13 que lo citó a la sesión del 30/10/13, así como de la totalidad de los informes que ya habían sido trasladados al Pleno del Congreso. El 27/03/14, mediante un auto de ejecución, el juez de primera instancia declaró fundada todas las nulidades requeridas por el expresidente García. 11 IV. Problemas jurídicos Las preguntas que este informe jurídico responderá son las siguientes: Problema jurídico 1 Problema principal: ¿Los principios del debido proceso aplican en la labor de las comisiones parlamentarias de investigación con igual intensidad que en los procesos judiciales? Problemas secundarios: a) ¿Jurídicamente, cual es la naturaleza de una comisión investigadora y qué la distingue de otras comisiones parlamentarias? b) ¿Cuáles son los límites de una comisión investigadora? c) ¿Cuál es el alcance de control constitucional relativo a una actuación parlamentaria que eventualmente afecte los derechos fundamentales del investigado? d) En el caso del expresidente García, ¿se vulneró su derecho a no ser sometido a un procedimiento diferente al previamente establecido por la ley? e) ¿En su caso, se vulneró su derecho a ser juzgado por una autoridad imparcial e independiente? Problema jurídico 2 Problema principal: En los procedimientos de las comisiones investigadoras, ¿se debe citar indicando de modo claro y expreso todos los hechos por los que se investiga? Problemas secundarios: a) ¿Existen diferencias entre la rigurosidad de una citación de las comisiones de investigación y el nivel de detalle de las citaciones que se emplean en otras comisiones parlamentarias? b) En el caso examinado, ¿el expresidente fue correctamente citado por la comisión que lo investigaba? 12 c) ¿Fue adecuada la protección constitucional otorgada siendo que el procedimiento de investigación parlamentaria se encontraba en trámite? 13 V. Análisis 5.1 El debido proceso y la labor que realizan las comisiones investigadoras del Congreso. El nombramiento de las comisiones investigadoras es regulado por los artículos 97 de la Constitución y 88 del Reglamento del Congreso. De acuerdo con estos artículos, estas son “de carácter temporal, y cuentan con facultades excepcionales que permiten el control parlamentario sobre asuntos de interés público, por medio del acopio y valoración de la información obtenida”. En lo que hace a sus fines, éstas persiguen esclarecer hechos y atribuir responsabilidad política por el inadecuado funcionamiento de los órganos estatales, así como recaudadora de información que permite cualificar la legislación. En ese contexto, a partir del análisis de los hechos del caso escogido y la jurisprudencia analizada, podemos responder preliminarmente a la pregunta de si los principios del debido proceso deben ser respetados en la labor que realizan las comisiones investigadoras afirmativamente, para analizar a continuación si estos principios aplican del mismo modo que en los procesos judiciales o aquellos llevados a cabo por comisiones parlamentaria que tienen potestad sancionadora. Para ello, examinaremos en primer lugar el debate sobre la naturaleza jurídica de las mismas, sus límites al momento de investigar, y el alcance del control constitucional que les corresponde. En segundo lugar, revisaremos los principios que se violaron o se vulneraron en el caso analizado en este informe. 5.1.1 La naturaleza jurídica de una comisión investigadora La naturaleza de las comisiones investigadoras constituye un tópico polémico y ampliamente debatido que, como veremos, genera consecuencias respecto a sus límites y los criterios que el control constitucional debe considerar al pronunciarse sobre sus actuaciones. 14 Fundamentalmente, existen tres posiciones al respecto. Primero, quienes consideran a estas comisiones como de carácter informativo; los que las consideran investidas de un carácter esencialmente político; y, finalmente, quienes les atribuyen un carácter polivalente funcional. (León Vásquez, 2005) Este informe suscribe la perspectiva de León Vásquez, quien juzga que las comisiones investigadoras en nuestro ordenamiento jurídico constituyen instrumentos de control político y, para ello, han sido dotadas de facultades extraordinarias que incluyen requerir la comparecencia de cualquier persona. Y, aunque estas no serán objeto de una sanción por dichas comisiones, pueden verse afectadas indirectamente por una sanción posterior derivada de otros órganos, ya sea del poder legislativo o judicial. Al respecto, Torres Muro considera que el fin de estas comisiones de investigación no reposa en la sanción directa del o los investigados, sino en su afectación por medio de una sanción indirecta; es decir, en su capacidad de crear o fomentar obstaculizaciones futuras a su actuación. (Aragón 2000:29) Un claro ejemplo de esta naturaleza política de las comisiones de investigación lo ofrece el caso de estudio del presente informe. La Megacomisión emitió varios informes involucrando a varios funcionarios por actos de corrupción, y aunque estos informes fueron archivados, se difundieron públicamente generando luego, como resultado, que la población no votara por quien fue sindicado como actor de graves actos de corrupción en el Perú3. Respecto a la posición que caracteriza las comisiones investigadoras como recaudadoras de información, consideramos que ese no es su fin esencial, sino que es, en base a dicha información, que estas pueden ejercer su función de control legislativo. 3 Según información de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), en las elecciones del año 2016 el expresidente García se ubicó en el quinto lugar obteniendo apenas el 5,83% de los votos válidos, en lo que fue el peor resultado electoral obtenido en su historia como candidato a la presidencia del Perú. 15 La tercera posición ubica las comisiones de investigación dentro de la teoría de la polivalencia funcional, asignándole al rol de estas comisiones límites imprecisos y una delimitación vaga de su función constitucional. Para los fines del presente informe, y respecto al caso materia de estudio, consideramos que la investigación parlamentaria de la Megacomisión se llevó a cabo con el fin de realizar una acción de control político, para lo cual se requería administrar información relevante. Adoptamos esta posición debido a que, como veremos luego, esta tuvo como finalidad el establecimiento de responsabilidades políticas en cabeza del expresidente García, pues el deslinde de las responsabilidades jurídicas le correspondía al poder judicial. Y, tan es así, que estas comisiones no están facultadas para juzgar ni sentenciar, aunque sus conclusiones repercutan en otro tipo de sanciones de naturaleza indirecta, como vimos antes. Tomar esta postura permite comprender mejor sus resultados y la necesidad de reconocerle atribuciones diferentes; y, descartar que estas respondan a una naturaleza exclusivamente informativa o polivalente funcional, nos permite ser menos estrictos en la valoración de los estándares relativos al debido proceso que le son predicables. Ahora bien, aunque podría sostenerse que todas las comisiones parlamentarias son de naturaleza política, sólo a algunas de estas se les atribuye naturaleza sancionadora mientras que a otras no, y eso marca una diferencia sustancial. Así pueden distinguirse tres tipos de comisiones: Las Comisiones ad hoc, cuyo objeto es indagar sobre un tema o caso en especial; la Comisión de Fiscalización del Congreso, encargada de acciones de control o fiscalización en sentido amplio; y las Comisiones Ordinarias con competencia para realizar apremios normalmente proscritos a la autoridad jurisdiccional (León, 2005, p. 67). La Megacomisión corresponde al tipo de las Comisiones Investigadoras ad hoc, pues fue creada para investigar un tópico concreto: el segundo gobierno del expresidente García. Así, contaba con un objeto claramente distinguible del que motiva los trabajos de otras comisiones cuyo objeto se desenvuelve en el plano ético, el levantamiento de inmunidades parlamentarias o aquellas cuyo propósito es sancionar luego de un procedimiento de 16 acusación constitucional. Es el caso de la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales, cuyas indagaciones pueden culminar en un antejuicio o juicio político, cuyos resultados incidirán en la esfera jurídica de los encausados. Cosa diferente de lo que ocurre con la labor de las comisiones parlamentarias de investigación, cuyo objeto es el esclarecimiento de hechos de interés público (García, 2008). No obstante, como está dicho, cuando las investigaciones develen indicios de responsabilidad, se derivan sus conclusiones a las instancias correspondientes para activar procesos que incluirán una investigación, una deliberación y finalmente una decisión del pleno del Congreso que puede comportar algún tipo de sanción. 5.1.2 Límites de una comisión investigadora Dentro del encuadre mencionado, las comisiones parlamentarias instituidas para llevar a cabo una investigación definida disponen de poderes y límites que restringen lo que pueden y no pueden hacer en el ejercicio de sus funciones con arreglo a lo establecido en la Constitución y el Reglamento del Congreso. En lo que hace al alcance de sus atribuciones y límites, el derecho constitucional peruano asimila los apremios judiciales con los poderes de las comisiones de investigación, generando consecuencias respecto a los criterios del control constitucional sobre estos actos. Si bien las comisiones investigadoras están habilitadas para formular apremios, en la práctica se observa que, algunas veces estos resultan insuficientes dado que algunos investigados no están dispuestos a colaborar con la investigación o no participan de esta. Asimismo, como han señalado varios autores, la ausencia de precisión del Reglamento del Congreso sobre los límites que estas tienen, puede generar desconfianza en las comisiones investigadoras. (León, 2005, p. 122) Como está dicho, el poder más importante que otorga la Constitución y el Reglamento del Congreso a estas comisiones es obligar a comparecer ante sí a determinadas personas. Prerrogativa obligatoria para quienes deben asistir a declarar o colaborar con ellas, 17 tratándose de un deber constitucional cuyo incumplimiento puede derivar en consecuencias jurídicas adversas para el infractor. En efecto, de acuerdo con el informe de opinión consultiva 01-2017-2018 de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso, preguntada acerca de si el Presidente de la República esta obligado a comparecer ante una comisión investigadora o no, la respuesta fue que sí se encuentra obligado a comparecer ante esta, y si no lo hace incurre en infracción constitucional, que, previa denuncia constitucional, debiera dilucidarse por la sub-comisión de acusaciones constitucionales tras la conclusión de su mandato representativo (Congreso de la República, 2017). Consideramos, no obstante, que una prerrogativa de este calibre aconseja prudencia a la hora de crear comisiones investigadoras facultadas para citar al Presidente de la República, puesto que un eventual abuso de esta prerrogativa, por ejemplo citando constantemente al presidente de la Republica para que responda a cuestiones subjetivas orientadas por criterios políticos subalternos podría generar, como consecuencia de ello, que se interrumpa la agenda de gobierno y desnaturalice la labor misma que realizan las comisiones investigadoras cuyo objeto principal es esclarecer hechos de genuino interés publico y no cuestiones de agenda política coyuntural. En ejercicio de ese poder, de acuerdo con el Reglamento del Congreso, las comisiones de investigación pueden requerir que una persona sea conducida por la fuerza pública si no comparece el día y hora señalados. Detención que no se configura como una pena, en el sentido de sanción, sino que sirve al objeto de que la persona declare, tal como establece el Reglamento. Para que una comisión investigadora pueda recurrir a dicho apremio es preciso que la persona renuente sea notificada, antelada y adecuadamente, y que, asimismo, sea informada de las consecuencias que implicaría que no asista. (León, 2005, p.136). Otro de los poderes de que disponen las comisiones investigadoras es su facultad para levantar el secreto bancario y la reserva tributaria del investigado. Facultades que pueden (y deben) ejercerse sin vulnerar el contenido esencial del derecho a la intimidad de la persona, que, conforme al Tribunal Constitucional, “impide cualquier intrusión, así como 18 toda invasión alteradora del derecho individual a la reserva, la soledad o el aislamiento, para permitir el libre ejercicio de la personalidad moral que tiene el hombre, al margen y antes de lo social”4. Como se observa, los poderes con que cuentan las comisiones investigadoras requieren de límites que eviten que se cometa abusos contra quienes son objetos de investigación por estas. En especial porque, en un Estado constitucional no se admite la existencia de zonas exentas del control de la arbitrariedad y las actuaciones de los poderes deben ser siempre limitados. 5.1.2.1 El objeto de investigación De acuerdo con la naturaleza de las investigaciones parlamentarias que hemos definido líneas arriba, éstas comportan un medio de control idóneo para encarar potenciales escenarios de abuso de poder por parte de funcionarios públicos, otras autoridades (representantes elegidos, por ejemplo), actores particulares, y ciudadanos en general. En esa línea, Torres Muro (1998) define tres tipos de actos de las comisiones investigadoras que afectan en distinta medida a los investigados. En primer lugar, define los actos que afectan los derechos fundamentales. Por otro lado, aquellos que no lesionan ningún derecho fundamental y, por lo tanto, no serán jurisdiccionales. Y, en tercer lugar, aquellos que identifica ubicados en una “zona gris”. Ámbito en el que resulta difícil elaborar una lista cerrada de los actos que podrían afectar a los investigados. Como se menciono previamente la Constitución (artículo 97) y el Reglamento del Congreso (artículo 88) facultan al Congreso para investigar “cualquier asunto de interés público”, estableciendo de esta forma, el objeto o presupuesto material que fundamenta la creación de una comisión de investigación. No obstante, no todo puede ser considerado como un asunto de interés público. En efecto, el interés público constituye un concepto abierto e indeterminado; y esta indeterminación se aprecia tanto en la Constitución como en el Reglamento del Congreso, 4 Tribunal Constitucional, STC 00815-2007-PHC/TC, Fundamento 10. 19 que no precisan lo que ha de entenderse al respecto, y tampoco describen las situaciones que merecen tal calificativo. Para superar esta limitación, en su Sentencia 0090-2004-AA/TC, nuestro TC indicó que: “El interés público tiene que ver con aquello que beneficia a todos; por ende, es sinónimo y equivalente al interés general de la comunidad. Su satisfacción constituye uno de los fines del Estado y justifica la existencia de la organización administrativa (…) El interés se expresa confluyentemente como el valor que una cosa posee en sí misma y como la consecuencia de la inclinación colectiva hacia algo que resulta atractivo, apreciable y útil.” (Fundamento 11) Al emitir su fallo en el expediente 04968-2014-PHC/TC (en adelante, caso Toledo), el TC señaló que existe “una asociación entre las investigaciones congresales y el propósito de velar por el regular tratamiento de la cosa pública.” Así, en ella dijo que “los asuntos relacionados con el resguardo de la debida gestión estatal son de interés público, y, por tanto, pueden ser objeto de investigación por el Congreso de la República” (Fundamento 21). Mas tarde, en el fundamento jurídico 23, estableció que las comisiones investigadoras parlamentarias pueden indagar sobre eventos relacionados con personas que no son funcionarios públicos si ello guarda relación estrecha con la actuación o no de los órganos del Estado. Partiendo de lo establecido por el TC en el caso Toledo, puede sostenerse que no es imprescindible que exista a priori una lista previa y cerrada de personas que podrán ser materia de investigación, ni tampoco de asuntos que habiliten la constitución de una comisión investigadora. Esta dependerá de las circunstancias. Asimismo, deberá tenerse presente que, en el supuesto de que la comisión investigadora arribe a conclusiones que le permitan atribuir delitos a personas que no son funcionarios, éstos tendrán un tratamiento diferente al de los funcionarios establecidos en el articulo 100 de la Constitución, quienes necesariamente deberán ser sometidos a un proceso de antejuicio o juicio político. 20 5.1.2.2 Debido proceso y derechos fundamentales El debido proceso es un principio – y al mismo tiempo un derecho fundamental - orientado a garantizar que toda persona pueda acceder y gozar de un proceso justo. Derecho que se encuentra amparado por el artículo 139.3) de nuestra Constitución. De este contexto normativo se desprende que la actividad investigadora en ningún caso debe vulnerar derechos constitucionales y fundamentales (Villavicencio, 2014). En particular, porque las comisiones investigadoras deben respetar, justamente, el cumplimiento del debido proceso. Ahora bien, ¿lo deben respetar con la misma intensidad que se lo hace en un proceso judicial? Al respecto y, en síntesis, de acuerdo con jurisprudencia reiterada del TC5, puede afirmarse que los principios constitucionales que orientan los procedimientos en vía parlamentaria son los siguientes: • Legalidad: Ninguna persona debe ser sancionada por una conducta que no se encuentra preestablecida en la ley. • Taxatividad: Toda conducta que sea causal de sanción debe ser preestablecida como tal de manera clara y precisa. • Presunción de inocencia: Toda persona será reconocida como inocente hasta que se demuestre lo contrario. • Procedimiento preestablecido: El procedimiento debe seguirse según los periodos y condiciones establecidas. • Derecho de defensa: Toda persona debe tener oportunidad de conocer su estado en la investigación, tener un plazo razonable y las herramientas necesarias para poder defenderse. • Derecho a la prueba: Toda persona deberá contar con la oportunidad de presentar medios probatorios. • Derecho a la motivación de las decisiones: Las decisiones que se consideren un proceso deben ser claras, precisas y deben motivar los fundamentos de hecho y derecho. 5 Entre otras, ver las sentencias: STC N 00156-2012-PHC/TC, STC N 0535-2009-PA/TC, STC N 04232- 2004-AA/TC, STC N 02107-2007-PA/TC, STC N 02868-2004-AA/TC, STC N 01873-2009-PA/TC y STC Nº 02192-2004-AA/TC. 21 A los derechos antes mencionados puede sumarse, como había sido recordado antes, el derecho fundamental a la intimidad, que constituye otro límite expreso al acceso a la información a la que pueden acceder las comisiones de investigación. En efecto, tanto la Constitución como el Reglamento del Congreso permiten a estas comisiones acceder a información protegida por el secreto bancario y la reserva tributaria, pero sin que ello pueda ir más allá del límite que impone a dicho poder el derecho fundamental a la intimidad. En este sentido, como recordó el TC en su sentencia recaída en el caso Toledo que “el artículo 2.5 y el artículo 97 de la Constitución, establecen que el secreto bancario puede levantarse, entre otros, a pedido de una comisión investigadora del Congreso con arreglo a ley y siempre que se refiera al caso investigado. Como una concretización de esta disposición constitucional puede considerarse el artículo 143.4, de la Ley N 26702, Ley General del Sistema Financiero y Sistema de Seguros, según el cual el secreto bancario no rige cuando se solicita el acceso al mismo a solicitud del "Presidente de una Comisión Investigadora del Poder Legislativo, con acuerdo de la Comisión de que se trate y en relación con hechos que comprometan el interés público". (fundamento 86) Mediante este pronunciamiento, el TC dejó sin efecto lo que estableció previamente en su pronunciamiento recaído en el Expediente 00156-2012-PHC/TC (en adelante, caso Tineo Cabrera), que obligaba a comunicar a la persona sobre la investigación en su contra antes de adoptar esta medida. Rectificando este criterio, el TC precisó que el suceso que debía necesariamente verificarse antes de solicitar el levantamiento del secreto bancario era la conformación de la Comisión, mas no la comunicación al investigado de los hechos por los cuales se le iba a investigar. 5.1.3 El alcance de control constitucional respecto a la actuación parlamentaria que eventualmente afecte los derechos fundamentales del investigado 22 Para entender los límites del proceder parlamentario eventualmente susceptible de lesionar los derechos fundamentales de los investigados es menester tener presente que, como norma jerárquicamente superior, ha de velarse siempre por la primacía de la Constitución sobre todas las demás normas que hacen parte del orden jurídico peruano. En este sentido, el TC ha dejado sentado en su jurisprudencia constante, en relación con el principio de fuerza normativa de la Constitución, que “La interpretación constitucional debe encontrarse orientada a relevar y respetar la naturaleza de la Constitución como norma jurídica, vinculante in toto y no sólo parcialmente. Esta vinculación alcanza a todo poder público (incluyendo, desde luego, a este Tribunal) y a la sociedad en su conjunto”6. En lo que hace a la aplicación de este principio respecto al ejercicio de la función pública, es preciso tener en cuenta el artículo 45 de la Constitución, que debe ser leído de modo concordado con el artículo 38 de la misma Carta Política, pues es la lectura de ambas normas lo que nos permite afirmar que, no solo no existen zonas exentas de control constitucional, sino que este estándar irradia al conjunto de los poderes públicos. En efecto, de la garantía jurisdiccional de la Constitución deriva el reconocimiento de la competencia de los jueces para resolver litigios desde el ordenamiento jurídico, por ejemplo, en situaciones en las que un funcionario público o un particular desconocen una norma constitucional. Situación en la que estarán disponibles los procesos constitucionales para la defensa de la Constitución. Tal como sostuvo el TC en el Caso Tineo Cabrera, el principio de interdicción de la arbitrariedad distingue a un Estado constitucional de uno que no se acerca a este. Ello nos permite afirmar que, aunque el Congreso no constituya un órgano jurisdiccional, no cabe duda de que está obligado (lo mismo que cualquier otro órgano del Estado) a respetar y cumplir los mandatos constitucionales dado que, como esta dicho, en un Estado democrático de derecho no son admisibles, ni se permiten, zonas exentas del control constitucional. 6 Tribunal Constitucional, STC 5854-2005-PA/TC, Fundamento12. 23 De lo anterior puede concluirse, en consecuencia, que existe un deber imperativo de respeto de los derechos fundamentales, conforme ha sido predicado por estos fallos; y, del mismo modo, y en lo que hace a la pregunta que nos formulamos preliminarmente –¿en qué casos aplica el debido proceso? – que podamos afirmar que éste aplica en todo proceso, ya sea en sede judicial, administrativa, laboral, parlamentaria o incluso electoral. Así pues, toda institución que tenga capacidades de investigación y/o de sanción, así como de afectar la esfera jurídica de las personas, tiene el deber de ajustar su albedrío y capacidad de actuación al respeto de los derechos fundamentales de las personas que serán objeto de investigación. Lo que es indispensable para sustituir la arbitrariedad por decisiones – ya sea que se trate de fallos judiciales o no - que velen por el respeto y primacía de la Constitución. 5.1.3.1 La obligación de efectuar un control de convencionalidad Conforme al Derecho Internacional, y lo que establece la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución vigente en materia de derechos humanos, los derechos y libertades reconocidos en la carta constitucional deben ser interpretados conforme a los pactos e instrumentos internacionales sobre la materia de los que el Perú es parte. En efecto, al obligarse voluntariamente por tales pactos e instrumentos internacionales, el Estado peruano se comprometió a garantizar su efecto útil, haciendo que lo dispuesto en tales normas de derecho internacional se aplique e implemente en su derecho interno. En este sentido, en su sentencia recaída en el caso del Tribunal Constitucional vs Perú, la Corte IDH ha enfatizado que el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, CADH) no se circunscribe a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto a las instancias procesales a efecto de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado. 24 De acuerdo con el Tribunal Interamericano, el articulo 8 de la CADH establece que dichas garantías extienden sus efectos a cualquier autoridad, sin distinguir el ámbito de aplicación de estas.7 Según la Corte, el control debe darse en los elementos reglados de los procesos constitucionales, como el denominado juicio político. La misma ha destacado, asimismo, la importancia del Juez como factor de limitación del poder y como pieza fundamental en la organización político-democrática; lo mismo que estableciendo la necesidad de asegurar el control jurisdiccional no sólo de los conceptos jurídicos indeterminados, sino de los elementos intrínsecos de los procesos mismos, a fin de garantizar los derechos de las personas. Con arreglo a estos criterios, puede concluirse que, aunque el Congreso sea un órgano facultado para destituir a los altos funcionarios de sus cargos o inhabilitarlos por un periodo máximo de 10 años, esto de ninguna manera ha de implicar que esté habilitado para tomar decisiones sin necesidad de que éstas sean motivadas con fundamentos de hecho y de derecho. Ámbito en el que los jueces – como garantes de la primacía de la Constitución y de los derechos y libertades fundamentales protegidos por ésta - se convierten en mediadores en los conflictos del poder reivindicando de este modo su condición de Poder del Estado de cara a los eventuales excesos del Congreso. 5.1.3.2 Alcances y límites del control constitucional Sobre este tema existe un debate doctrinario que ha generado dos posturas: la primera considera que el pronunciamiento del control constitucional sobre los actos de las comisiones investigadoras es una oportunidad para regular dichos procesos; y la segunda, que considera que el control constitucional sobre los actos de las comisiones investigadoras no debe ser un control estricto como los que se realizan usualmente. Dicho debate se produce en un contexto de reconocimiento de la necesidad de tutela judicial efectiva de las y los peruanos frente a un eventual y arbitrario abuso del poder, y 7 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Sentencia recaída en el caso Tribunal Constitucional vs Perú, párr. 71. 25 la necesidad correlativa de que los jueces tengan como guía perenne de su actuación los principios constitucionales que hemos venido mencionando previamente. Antes de abocarnos al señalamiento de las oportunidades y riesgos de la judicialización de los actos de las comisiones investigadoras, es preciso recordar que - como se señaló antes - toda persona tiene derecho a obtener una tutela jurisdiccional efectiva en el ejercicio de sus derechos y de sus intereses legítimos, tal como establecen los artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. El primero relativo a las garantías judiciales y el segundo a la protección judicial. En este sentido, y con base en la consideración mencionada, antes de plantear una postura en favor del control constitucional respecto de los actos de las comisiones investigadoras, nos parece importante advertir que el hecho de que, tanto el Poder Legislativo como el Poder Judicial, estén obligados a realizar esfuerzos para garantizar la supremacía y fuerza normativa de la Constitución, esto no significa ni que el Poder Judicial este facultado para impedir que el Congreso pueda ejercer sus funciones, ni que se pretenda convertir el proceso de investigación de una comisión parlamentaria en uno de índole jurisdiccional. Algo que no corresponde en ninguno de estos dos supuestos, en la medida en que la propia Constitución les ha otorgado poderes y establecido los límites que deben ser respetados en el ejercicio de cada uno de estos poderes. Así, de acuerdo con el artículo 138 de la CPP al Poder Judicial se le ha encargado administrar justicia, y al Poder Legislativo realizar investigaciones sobre cualquier asunto de interés público (artículo 97 de la CPP). Sin embargo, no puede perderse de vista que la Constitución ha establecido como límite para las comisiones investigadoras que sus conclusiones no obligan a los órganos jurisdiccionales, sin que eso las exonere de respetar la Constitución, tal como se explicó en el segundo acápite del presente informe. Siguiendo al expresidente y constitucionalista Valentín Paniagua (1999) podemos afirmar que, si bien los actos del Congreso son claramente justiciables; no son revisables en cambio los actos políticos que se encuentran sujetos a entera discreción del Congreso, tales como el voto de confianza, las ratificaciones, o nombramientos de altos funcionarios del Estado. Lo que contrasta con, por ejemplo, el control de otros actos legislativos vinculados al Congreso como es el caso de la constitucionalidad de las leyes o reglamentos del Congreso, 26 que son recurribles mediante la demanda de inconstitucionalidad reconocida por el artículo 200.4 de la Constitución. Coincidimos en este sentido con Paniagua, puesto que, en nuestra opinión, caer en una judicialización de la política constituye siempre un peligro para el principio de independencia de poderes y la democracia del país. En ese sentido, estimamos que ambos órganos - tanto el legislativo como el jurisdiccional – están en la obligación de desarrollar sus competencias sin interferir con las competencias de otros poderes, puesto que precisamente este es el deber que se deriva del principio de separación de poderes. En lo que hace a la materia de nuestro informe, uno de los primeros académicos en marcar su posición al respecto ha sido el profesor César Landa (2014), quien ha sostenido que debe postularse un control ex ante del debido proceso en sede parlamentaria, que tenga una intensidad débil, de modo tal que no se obstaculice la labor fiscalizadora de la representación nacional. Señalando, por otro lado, que una vez que la comisión investigadora ha remitido su Informe Final de investigación al Pleno del Congreso, resulta entonces exigible un control judicial estricto o intenso del respeto al debido proceso en dicho procedimiento parlamentario. Es decir, un control ex post. Landa (2014) señala, asimismo, que, al exigir el respeto del debido proceso, la Corte IDH ha desarrollado estándares claves en casos relacionados con juicios políticos antes que respecto de la labor de una comisión investigadora, distinguiendo que el respeto de este derecho debe exigirse, según las circunstancias, con distintos grados de intensidad. En este sentido, puede observarse que el autor mencionado considera que el juez que aplica un control estricto es un jurista híper garantista. Considera, asimismo, que su apreciación sobre la intensidad con que debe salvaguardarse las garantías del debido proceso no deja en modo alguno a los ciudadanos desprotegidos, sino que, por el contrario, habilita una aplicación constitucionalmente adecuada, necesaria y proporcional del debido proceso al interior de los procedimientos de las comisiones investigadoras (2014: 464). 27 Desde otra perspectiva, el profesor Joel Campos (2013) precisa que la “investigación parlamentaria constituye en esencia un proceso político que se rige por criterios de oportunidad y no por criterios de verdad material y, por lo tanto, no puede ser asimilada a un proceso jurisdiccional”. De ahí que considera que el TC excede en sus competencias cuando le pide al Congreso que aplique el mismo estándar que aplica el Poder Judicial en su jurisdicción. En el caso materia del presente informe, la Megacomisión fue conformada como una comisión investigadora del Congreso que no estaba habilitada para realizar ni equipar su trabajo con el que corresponde a una investigación penal. Asimismo, es del caso tener presente que dicha comisión no partió de una conclusión previa o predeterminada que presumiera concluyentemente que el expresidente García había tenido algún tipo de participación irregular o delictiva en los hechos investigados. Por ende, tampoco podría afirmarse que el expresidente tenía la condición de “imputado”. Siendo claro que el objeto de la comisión tampoco era procesar y/o sancionar a un alto funcionario, -en este caso el expresidente García - pues para ello estaban previstos los procedimientos parlamentarios del juicio político, el ante juicio, la comisión de ética, o los procedimientos de fiscalización parlamentaria. En ese sentido, me adhiero a las posturas mencionadas debido a que, si bien creo necesario garantizar un control constitucional sobre la labor investigadora del Congreso, este debe darse con dos intensidades distintas dependiendo del momento en el que se dé dicho control: antes o durante la evacuación del informe final de la comisión, además de evaluar el caso en concreto y el objeto de investigación de la comisión investigadora respectiva. Así pues, coincidiendo con lo indicado por los autores antes mencionados, considero que el derecho al debido proceso deber ser y será exigible siempre en sede parlamentaria, pero no de la misma forma, ni con la misma intensidad que en sede jurisdiccional. Otro argumento en favor de que el control sea tenue en los casos en los que el informe de la Comisión Investigadora aún no hubiera sido emitido, tal como sostengo, es que se debe tomar en cuenta el alcance y secuencia de todo el procedimiento que reglamentariamente se requiere para llegar a una acusación constitucional. Un procedimiento en el que la 28 investigación es, apenas, el primer paso de un proceso que no se puede comparar con el que, por ejemplo, se lleva a cabo en el ámbito del Ministerio Público. Considero, en este sentido, que solo cuando los casos llegan a la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales resulta pertinente el control estricto, pues dicho proceso -en esa fase- sí se asemeja a uno de tipo penal, por las consecuencias jurídicas a las que este proceso parlamentario puede conducir. Por ejemplo, la pérdida de la libertad del investigado. Es posible afirmar, además, que si se aplicara la misma rigurosidad en todas las investigaciones podría acabar distorsionándose la naturaleza de las comisiones investigadoras cuyo objeto, como está dicho, no es el de concretar por sí mismas la imposición de una pena o de una decisión de naturaleza sancionatoria. En el caso materia de análisis, la resolución aplicada a este por los jueces que lo resolvieron, tanto en primera como en segunda instancia, denota una inclinación por un enfoque de control judicial fuerte. Lo que se puso de manifiesto al resolver la anulación de todo lo actuado desde la citación controversial respecto al expresidente García. Otro, sin embargo, pareció ser el enfoque de la Defensoría del Pueblo cuando, al responder una consulta del investigado Alan García, y analizando la citación del 08/03/13, refirió que: “debe quedar bien claro que, si bien no se puede exigir una atribución definitiva y acabada de los cargos ni garantizar un grado de imputación, como el exigido en el ámbito penal, también es cierto que las comisiones investigadoras deben garantizar a toda persona investigada el derecho a conocer –en el mayor detalle- los hechos que se le atribuyen” (Defensoría del Pueblo, 2013). Distinguiendo también entre lo que se puede exigir a una investigación parlamentaria y a una investigación en el ámbito judicial, señalando claramente la diferencia entre ambas, pero dejando a salvo el respeto del debido proceso. Aunque el informe de la Defensoría es muy exigente con el nivel de precisión que toda comisión de investigación debe satisfacer para que se considere respetado el debido proceso; no deja de reconocer explícitamente la diferencia entre una investigación parlamentaria y una tramitada en el Ministerio Público. 29 Desde una posición contraria al control tenue, por su parte, Enrique Bernales (2016) considera que el Congreso no puede mantenerse al margen del orden jurídico. Y, al igual que los jueces que resolvieron el caso bajo análisis, juzga que las investigaciones que realizan estas comisiones están encaminadas a configurar lo que es la cabeza de un proceso, acumulado los estudios, los informes y pruebas que acrediten que han existido actos ilícitos; luego de lo cual, los actuados y el informe pasarán a Pleno; y, una vez aprobado este, automáticamente se dará inicio a un proceso de control del Parlamento con base en los hechos y lo que se interpreta viene ya probado por la comisión investigadora. Con arreglo a este temperamento, Bernales considera que no se puede considerar ajeno a la totalidad del proceso lo que se actúa en las comisiones investigadoras. Quienes consideran que el control estricto es el modo como deben juzgarse los actos de una comisión parlamentaria sostienen que esta es el inicio y parte de toda una investigación que puede conducir a un juicio político o un antejuicio. Y es por ello por lo que consideran que, si se produce una afectación de algún derecho fundamental en esta fase, todo el proceso se verá contaminado. No obstante, tomamos distancia de esta posición en el entendido de que, de los hechos analizados relativos al caso del ex presidente García se desprende que la amenaza a sus derechos, advertida por este en su demanda de Amparo, pudo ser subsanada durante el mismo proceso; esto es, sin la necesidad de que se viera anulado todo lo que se venía investigando con posterioridad a la citación que éste objetaba en su demanda. Y tan fue así que, como figura en el cuaderno de ejecución de la sentencia de primera instancia, con fecha 4 de octubre se volvió a citar al expresidente revirtiéndose los motivos de su objeción y subsanando los aspectos de la citación que fueron cuestionados en su demanda. Para dar un sentido apropiado al alcance del cumplimiento del derecho al debido proceso, a nuestro criterio, prudentemente debió tenerse en cuenta la importante labor que llevan a cabo comisiones investigadoras como la que es, en este caso, el objeto de nuestra investigación. Así creemos que, se debió evaluar que tanto la jurisprudencia del TC como los tratados internacionales consideran como un bien jurídico constitucional la urgente necesidad de evitar la prevalencia de la impunidad en materia de lucha contra la corrupción en el país. 30 En efecto, como se mencionó en la introducción, la CNUCC obliga al Estado peruano, como parte de dicha Convención, a adoptar medidas eficaces para prevenir, detectar, investigar, sancionar y combatir la corrupción; bien sea a través de procesos judiciales o administrativos. De ahí que pueda afirmarse que muchas de las investigaciones que son desarrolladas por este tipo de comisiones coadyuvan a cumplir con el mandato de la CNUCC. Un mandato que, como Estado Parte de esta convención, estamos obligados a acatar. Resultando igual de relevante que los jueces consideren este bien jurídico de modo que, en sus sentencias, no se aparten del principio de primacía de la realidad al amparo de un formalismo jurídico. En particular, porque uno de los fines del Estado es, precisamente, la persecución penal de los delitos de corrupción. Considerando que, precisamente por ello, es que se ha previsto en el ámbito parlamentario la existencia del mecanismo de las acusaciones constitucionales que pueden dar lugar a consecuencias penales para quienes hayan cometido actos de corrupción. Ha de tenerse presente en este sentido, asimismo, que la persecución penal de los delitos contra la Administración Pública ha sido justificada desde el derecho penal precisamente en favor del correcto funcionamiento de la administración pública; tal como el TC lo ha entendido desde una perspectiva constitucional, al considerar la gravedad y las amenazas que plantea la corrupción para la estabilidad y seguridad de las sociedades,8. 5.1.3.3 El caso Diez Canseco: aplicación del control constitucional estricto. Debemos resaltar que el juez de primera instancia del caso en estudio fue el mismo que resolvió el caso del excongresista Javier Diez Canseco, cuando este presentó una demanda de Amparo luego de ser sancionado por el pleno del Congreso sin cumplirse los parámetros del debido proceso. 8 Tribunal Constitucional, STC 01271-2008-PHC/TC, Fundamento 8. 31 Como es de dominio publico, éste fue sometido a una investigación en la Comisión de Ética del Congreso, que sometió su informe acusatorio en mayoría ante el Pleno del Poder Legislativo, que le impuso como sanción una suspensión de noventa días en el ejercicio de su función parlamentaria. De algún modo, puede considerarse que en su fallo en dicho caso el juez adelantó una posición que luego reiteraría respecto al tema de análisis en este informe. Sin embargo, a nuestro juicio, en el proceso que analizamos en este informe se aprecia que el juez Velásquez no diferenció el hecho de que, en el primer caso, la situación jurídica del excongresista Diez Canseco ya había sido afectada cuando este interpuso su demanda de Amparo pues había sido previamente objeto de una sanción por parte del Congreso, y fue contra la ejecución de dicha sanción que interpuso su amparo. En contraste, en el caso del expresidente García, cuando éste interpuso su acción de Amparo, la comisión investigadora apenas contaba con 18 meses de instalada y aun no había arribado a conclusión o decisión alguna que afectara en modo alguno la situación jurídica del expresidente. Hecho que, en nuestra opinión, tiene relevancia en la medida en que, como hemos anticipado, aunque estamos a favor del control estricto en lo que hace a garantizar el respeto al debido proceso en el ámbito de las actuaciones de las comisiones de investigación del Congreso cuando se vea afectada de manera sustancial la situación jurídica del demandante (en el caso Diez Canseco, este fue declarado culpable de haber incurrido en una conducta parlamentaria en la Comisión de Ética), creemos que este control estricto debe atenuarse cuando estemos ante una violación susceptible de ser conjurada o revertida, precisamente, mediante el amparo. Situación que no ocurrió con las decisiones que se dictaron en el Amparo interpuesto por el expresidente García. 5.1.4 El respeto al derecho a no ser sometido a un procedimiento distinto al previamente establecido por la ley y el derecho a ser juzgado por una autoridad imparcial e independiente en el caso materia de estudio El derecho al debido proceso subsume un conjunto de derechos fundamentales de orden procesal, cada uno de los cuales cuenta con un contenido constitucionalmente protegido 32 que le es propio. Aplica, además, no solo en sede jurisdiccional sino que debe ser respetado del mismo modo en todo procedimiento administrativo y, en general, cada vez que materialmente hay un ejercicio del poder sancionador. Al respecto, el TC ha desarrollado en reiterada jurisprudencia que los derechos fundamentales que componen el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva se deben garantizar en todos los procesos, sean o no de naturaleza jurisdiccional.9 . Con arreglo a este criterio, el contenido protegido del derecho al debido proceso no sólo irradia sus efectos a los procesos estrictamente judiciales (penal, civil, laboral), sino que lo hace igualmente respecto de los procesos administrativos, parlamentarios, corporativos o de cualquier otra índole. Y lo único que hace falta para demandar la garantía del debido proceso es se trate de la discusión de derechos, intereses u obligaciones de las personas. Esto es así debido a que el debido proceso nace como un límite o muro de contención al Estado y a los particulares para sustanciar procesos justos y sin arbitrariedad. En su Sentencia en el caso Ivcher Bronstein vs. Perú, la Corte IDH sostuvo: “(…) que tanto los órganos jurisdiccionales como los de otro carácter que ejerzan funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional, tienen el deber de adoptar decisiones justas basadas en el respeto pleno a las garantías del debido proceso establecidas en el artículo 8 de la Convención Americana. En este sentido, pese a que el artículo 8.1 de la Convención alude al derecho de toda persona a ser oída por un “juez o tribunal competente” para la “determinación de sus derechos”, dicho artículo es igualmente aplicable a las situaciones en que alguna autoridad, no judicial, dicte resoluciones que afecten la determinación de tales derechos.”10 Y en su sentencia en el Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá, la mismo tribunal subrayo el deber de respetar el debido proceso en sede administrativa sancionatoria, pues “En cualquier materia, inclusive en la laboral y la administrativa, la discrecionalidad de la administración tiene límites infranqueables, siendo uno de 9 Tribunal Constitucional, STC 0023-2005-AI/TC, Fundamento 43. 10 Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Ivcher Bronstein vs. Perú, Sentencia de 6 de febrero de 2001, párrs. 104-105. 33 ellos el respeto de los derechos humanos. Es importante que la actuación de la administración se encuentre regulada, y ésta no puede invocar el orden público para reducir discrecionalmente las garantías de los administrados. Por ejemplo, no puede la administración dictar actos administrativos sancionatorios sin otorgar a los sancionados la garantía del debido proceso”11. De lo anterior se infiere, con base en los estándares establecidos por el sistema interamericano y nuestra propia justicia constitucional, que se deben aplicar las garantías del debido proceso en todas las materias siempre que se discutan derechos. Lo que nos parece adecuado porque el que se hayan establecido estos parámetros constituye una garantía transcendental e indispensable para el respeto de los derechos humanos. De modo específico, y en lo que hace al respeto de este derecho en el ámbito parlamentario, el TC ha establecido que: “En sede parlamentaria, este derecho debe ser respetado no solo en los procedimientos de antejuicio y de juicio político, sino también en las actuaciones de las Comisiones Investigadoras o de las Comisiones Ordinarias que reciben el encargo expreso del Pleno del Congreso de la República; y merece una tutela reforzada, en tanto que el Congreso de la República decide por mayoría y actúa por criterios basados en la oportunidad y conveniencia, es decir, que su actuación y canon de control es de carácter subjetivo porque no ejerce función jurisdiccional propiamente dicha.” 12 Como se observa, de modo reiterado el TC ha insistido en la necesidad de garantizar que en todos y cualquier clase de procesos – sin importar la materia de la controversia – deben respetarse los derechos inherentes al debido proceso. Única manera de acercamos a un Estado Constitucional pleno que se guie por la línea jurisprudencial de las cortes internacionales de derechos humanos de los que, como el Perú, es parte. 11 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá, Sentencia de 2 de febrero de 2001 (Fondo, Reparaciones y Costas), párr. 126. 12 Tribunal Constitucional, STC 00156-2012-PHC/TC, Fundamento 4. 34 Teniendo en cuenta estos parámetros, revisaremos ahora en el caso materia de estudio del presente informe si el razonamiento del juez encargado de decidir en el Amparo presentado por el expresidente García fue o no el mas adecuado respecto al respeto del derecho a no ser sometido a un procedimiento distinto al previamente establecido por la ley y al derecho a ser juzgado por una autoridad imparcial e independiente. 5.1.4.1 El derecho a no ser sometido a un procedimiento distinto al previamente establecido por la ley La resolución que analizamos descarto que hubiera existido una afectación al procedimiento preestablecido por la ley, puesto que el Reglamento del Congreso no había establecido un procedimiento especial que hubiera sido vulnerado en el proceso de investigación al que fue sometido el expresidente García. Siendo del caso señalar, en este aspecto, que lo que se denomina “Reglamento de la Comisión” debe ser entendido, en realidad, como una suerte de guía metodológica para el mejor desarrollo del trabajo de la Comisión, sin que por ello este sea considerado una norma legal. El artículo 88 del reglamento del Congreso establece el procedimiento que debe seguir toda comisión de investigación que sea conformada en el Poder Legislativo, señalando, de manera clara, las prerrogativas y limites que tendrá cada una de ellas mientras que dure su labor de investigación. No obstante, en su sentencia 006-2003- AI/TC, el TC había reiterado una exhortación al Congreso para que cumpliera con establecer en dicho Reglamento plazos de actuación, principios procesales, criterios para la ponderación de pruebas, requisitos para el levantamiento del secreto bancario, de las comunicaciones y de los documentos privados, medios de impugnación, tachas, recusaciones, impedimentos, etc. A pesar de ello, en nuestra opinión, fue correcto que se exigiera el cumplimiento estricto del artículo 88 del Reglamento en este caso, lo mismo que se integrara en los resguardos solicitados por el TC. Del mismo modo, consideramos adecuado que el Juzgado asumiera que no era necesaria la publicación de dicha norma, dado que con ello no se vulneraba el derecho del investigado. Y consideramos igualmente correcto, que se recalcara que dar a 35 conocer dicho reglamento a las personas investigadas, y citadas al amparo de dicha norma, era importante por una cuestión de transparencia. 5.1.4.2 El derecho a ser juzgado por una autoridad imparcial e independiente Este derecho forma parte del debido proceso (artículo 139.3, de la Constitución) y se encuentra reconocido en el artículo 8.1 de la CADH y el artículo 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Al respecto, el TC ha recordado las dimensiones de la imparcialidad implícitas en el derecho, destacando sus vertientes subjetiva y objetiva. En lo que hace a la primera, ha sostenido dicha imparcialidad resguarda al justiciable frente a todo compromiso que pueda tener el juez con los sujetos procesales o, en su defecto, con el resultado del proceso. Se garantiza a todo procesado que el juzgador no tenga ningún tipo de interés en la causa que deba resolver.13 Y en lo que concierne a la segunda (la dimensión objetiva), ha referido que la impartición de justicia debe ser realizada por un juez ajeno a influencias negativas que puedan derivarse de la estructura del sistema judicial en sí mismo14. Sobre este mismo tópico, en el caso Cantoral Huamaní y García Santa Cruz vs. Perú15 la Corte Interamericana indico que los elementos que componen el debido proceso, tales como la imparcialidad y la independencia, se extienden a los órganos no judiciales a los que corresponda la investigación previa al proceso judicial. Por su parte, en su sentencia en el caso Tineo Cabrera, nuestro TC ha advertido que, si bien la independencia y la imparcialidad están relacionadas, cada una tiene un contenido jurídico propio16. De acuerdo con Landa (2014), el principio de imparcialidad debe ser garantizado en toda comisión investigadora, pues la actuación parlamentaria está regida por criterios de 13 Tribunal Constitucional, STC 02465-2004-AA/TC, Fundamento 9. 14 Tribunal Constitucional, STC 02568-2011-PHC/TC, Fundamento 14. 15 Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Cantoral Huamaní y García Santa Cruz vs. Perú. Sentencia del 10 de julio de 2007, párr. 133. 16 Tribunal Constitucional, STC 00156-2012-PHC/TC, Fundamento 49. 36 oportunidad y conveniencia política. Así, refiere que la imparcialidad constituye un mecanismo de racionalidad de las decisiones con la finalidad de no caer en la arbitrariedad. Por ello, en el Reglamento del Congreso se establece que quienes soliciten la conformación de una comisión investigadora no pueden formar parte de ella. Por su lado, la independencia tiene relación con el principio de separación de poderes, previsto en el artículo 43 de la Constitución, y tal como sostuvo el TC al pronunciarse en el caso Tineo Cabrera, “los derechos a la independencia e imparcialidad también son extensibles a las etapas de investigación y de acusación”17. En su sentencia en el caso Toledo, asimismo, el TC dejo establecido que la imparcialidad en el ámbito del Ministerio Público debe ser entendida como un deber de objetividad. Es decir, el deber de hacer del asunto investigado un objeto de conocimiento en el que no pueden ser determinantes intuiciones subjetivas (fundamento 75). En suma, con base a estos criterios y siguiendo la doctrina jurisprudencial adelantada por el TC, podemos afirmar que los derechos fundamentales a la independencia e imparcialidad del juzgador son extrapolables al ámbito de la sede parlamentaria “cuando ella actúa ejerciendo competencias decisorias sobre la esfera subjetiva de las personas”18. Ahora bien, en lo que hace al caso estudiado, siendo un ámbito orientado a la investigación de hechos y no a la toma de decisiones, creemos que el contenido de la imparcialidad exigible en este ámbito es mucho más cercano al que cabe oponer al Ministerio Público que al que impregna la labor de la jurisdicción. Una precisión a este respecto, incorporada en la sentencia del caso Toledo, es el que fue establecido por el TC en el fundamento jurídico 82 de su sentencia: “Lo que sí resulta claramente exigible a los miembros de una comisión de investigación es el respeto por la imparcialidad desde un punto de vista subjetivo. De ahí que ningún miembro de la comisión pueda tener un interés personal directo o indirecto en el resultado de la investigación. De ahí que, en lo que resulte 17 Ídem, Fundamento 54. 18 Ídem, fundamentos 54–55. 37 pertinente, por analogía, son aplicables a los miembros de una comisión las causales de inhibición previstas en el artículo 53, inciso 1, del Nuevo Código Procesal Penal.” Para los efectos del análisis que venimos efectuando en ese sentido, coincidimos con lo establecido en dicha sentencia puesto que, en nuestra opinión, mientras no se concrete una imputación directa de responsabilidad penal que resulte reñida con la presunción de inocencia, entendemos que no resulta inconstitucional que los miembros de una comisión de investigación en sus intervenciones abriguen una hipótesis plausible sobre el caso, basada en su análisis de los actuados respectivos. 38 5.2 La citación a una persona objeto de investigación en una comisión investigadora El derecho a la defensa se encuentra amparado en instrumentos internacionales como la CADH, que en su artículo 8. 2 b) refiere: “Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: (…). b) comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada; (...)”. La resolución materia de estudio consideró infringido el derecho al debido proceso del expresidente García, en su manifestación al derecho a la comunicación previa y detallada de los hechos que se le imputaban, y su derecho de defensa, por el contenido de la citación realizada el 8 de marzo de 2013. No obstante, en nuestra opinión, esta apreciación debió ser matizada habida cuenta de que, objetivamente y aunque en el momento en que el ex presidente García interpuso su demanda de Amparo este podía considerar que la citación objetada lesionaba sus derechos, la vulneración que se pretendía recurrir con la demanda fue materialmente subsanada en las citaciones posteriores efectuadas por la Comision parlamentaria que lo investigaba, la misma que acatando lo resuelto por el juez de primera instancia, acogió puntual y taxativamente los señalamientos formulados por el juez en su sentencia. Criterio que fundamos en la consideración de que, aunque las reglas que componen el debido proceso deben ser garantizadas en todo proceso, estas deben ser adaptadas al tipo de procedimiento que se lleve a cabo en cada caso concreto. De este modo, si bien es cierto siempre se debe respetar el debido proceso, es importante tener claro en qué medida estas garantías deben ser adaptadas al proceso en cuestión. Para profundizar en nuestro análisis de esta cuestión, en el siguiente acápite desarrollaremos los criterios que han expuesto el TC y la Corte IDH respecto a la rigurosidad de las motivaciones de una citación de las comisiones de investigación del Congreso. 39 5.2.1 La rigurosidad de la motivación de una citación de las comisiones de investigación Con arreglo al artículo 8.2.b) de la CADH, una vez que se formula una acusación, ésta debe ser comunicada de manera “previa y detallada” al inculpado. En sentido similar, el Título Preliminar del Código Procesal Penal en su artículo IX reconoce que toda persona tiene derecho “a que se le comunique de inmediato y detalladamente la imputación formulada en su contra”. De acuerdo con los estándares del sistema interamericano de protección de los derechos humanos, el ejercicio de este derecho se satisface cuando el interesado es informado no solamente de la causa de la acusación (es decir las acciones u omisiones que se le atribuyen, así como el momento, lugar y circunstancias en que ocurrieron), sino a la vez las razones que condujeron al Estado a imputarlo, con base a qué pruebas y cómo se caracterizan legalmente los hechos que se le atribuyen, debiendo esta información ser expresa, clara, integral y suficientemente detallada de modo que pueda defenderse cabal y plenamente y mostrar a quien lo juzgue su versión de los hechos.19 Según estos mismos estándares, este principio debe regir incluso antes de formulada la acusación en sentido estricto20 . Siendo que, y este aspecto resulta clave para nuestra reflexión sobre la investigación que se llevo a cabo respecto del ex presidente García, según el mas alto tribunal interamericano el “contenido de la notificación variará de acuerdo con el avance de las investigaciones, llegando a su punto máximo (…) cuando se produzca la presentación formal y definitiva de cargos. Antes de ello y como mínimo el investigado deberá conocer con el mayor detalle posible los hechos que se le atribuyen”21. Es importante resaltar, en este sentido, que el mismo tribunal ha subrayado que no “puede esperarse a que la persona sea formalmente acusada o que (…) se encuentre privada de la libertad para proporcionarle la información (expresa, clara, integral y suficientemente detallada) de la que depende el oportuno ejercicio del derecho a la defensa”22. Agregando 19 Véase Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Barreto Leiva vs. Venezuela, Sentencia de 17 de noviembre de 2009 (Fondo, Reparaciones y Costas), párr. 28. 20 Ídem, párr. 30. 21 Ídem, párr. 31. 22 Ídem, párr. 46. 40 que “el investigado, antes de declarar, tiene que conocer de manera oficial cuáles son los hechos que se le imputan, no sólo deducirlos de la información pública o de las preguntas que se le formulan”23. Así pues, el que alguien que ha sido inculpado pueda conocer por los medios de comunicación el tema sobre el cual se le investiga, no exime en modo alguno al Estado de su deber de informarle, de manera previa y detallada, cuáles son los cargos que se le atribuyen. Resulta ilustrativo reseñar que, al analizar el fondo de las violaciones alegadas en el caso Tribunal Constitucional vs Perú, la Corte IDH sostuvo que en el Congreso se modificó el objeto de la investigación al que estos estaban sometidos sin comunicación previa a los involucrados, quienes de denunciantes pasaron a ser denunciados en un juicio político, sin ser comunicados previa y detalladamente los cargos en su contra24. Debiendo hacerse notar que las exigencias mínimas del debido proceso que la Corte IDH demandó en ese caso estuvieron referidas a un juicio político, mas no a la labor de una comisión investigadora. En lo que sigue veremos los estándares que al respecto han sido definidos por el TC. ● Caso Tineo Cabrera En este caso el TC aplico un canon estricto sobre el control del debido proceso en procedimientos parlamentarios indicando: “En sede parlamentaria, este derecho debe ser respetado no solo en los procedimientos de antejuicio y de juicio político, sino también en las actuaciones de las Comisiones Investigadoras o de las Comisiones Ordinarias que reciben el encargo expreso del Pleno del Congreso de la República; y merece una tutela reforzada, en tanto que el Congreso de la República decide por mayoría y actúa por criterios basados en la oportunidad y conveniencia, es decir, que su actuación y canon de control es de carácter subjetivo porque no ejerce función jurisdiccional propiamente dicha.” (Fundamento 4) 23 Ídem, párr. 47. 24 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú, Sentencia de 31 de enero de 2001 (Fondo, Reparaciones y Costas), párr. 82. 41 Al respecto, no obstante, Landa (2014, p. 463) cuestiona que las comisiones investigadoras merezcan una tutela reforzada si sus conclusiones no van a variar la situación jurídica de los involucrados en la investigación. En el caso mencionado, empero, el TC manifestó que esta es “la única forma de garantizar que los altos funcionarios o los ciudadanos, según sea el caso, conozcan en forma previa, clara, integral y suficientemente detallada los hechos (acciones u omisiones) por los que son citados a una Comisión investigadora; o los delitos que se le imputan en el ejercicio de la función (antejuicio) o las infracciones constitucionales previamente tipificadas (juicio político), a fin de que puedan ejercer en forma efectiva su derecho a la defensa” (fundamento 23). Un ámbito en el que, como se ve, resulta clave definir previamente si nos encontramos ante un proceso de investigación, en el cual la persona es citada para emitir una declaración informativa o si es citada para rendir una declaración indagatoria. Siendo que la intensidad de la exigencia no será razonablemente igual en procesos que no son sancionadores, como el que estamos analizando. Es del caso notar que, si bien la resolución materia del presente informe hizo referencia constante a la sentencia del caso Tineo Cabrera, esta no constituye un precedente vinculante pues no fue declarada como tal en la sentencia25; y, aunque usualmente se asume como regla que el Juez ordinario no se puede apartar de la misma, a diferencia del precedente constitucional vinculante, si le es posible apartarse de la doctrina constitucional cuando pretenda optimizar la protección que se pretende conceder a un derecho constitucional. Al margen de ello, a continuación, resaltaremos algunos aspectos en los cuales coincidimos con la sentencia del caso Toledo; sentencia que fue aprobada como precedente vinculante. Antes, sin embargo, queremos dejar anotado que, cuando emitió su “Informe de opinión consultiva 002-2014-2015-CCR/CR. Alcances jurídicos de la sentencia recaída en el 25 Código Procesal Constitucional, Título Preliminar, Artículo VII (Precedente): “Las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando así́ lo exprese la sentencia.” 42 expediente 00156-2012-PHC/TC, referida al derecho al debido proceso en sede parlamentaria” la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso subrayó, bajo una perspectiva que compartimos, que los procedimientos parlamentarios debían moderar los extremos de tutela en las investigaciones parlamentarias a fin de no restar eficacia a la labor de fiscalización del Congreso en la lucha contra la corrupción de los altos funcionarios del Estado. ● Caso Alejandro Toledo Manrique En el caso del Habeas Corpus interpuesto por el expresidente Toledo, el TC precisó los estándares pertinentes del proceso parlamentario en sus etapas de investigación, relacionándolos con la Constitución y la CADH. Así, estableció el deber de las comisiones de dar a conocer los cargos por los cuales se cita a una persona objeto de investigación, pero dependiendo del ámbito de su actuación, del estado en el que se encuentre la respectiva investigación y de la naturaleza de esta. A diferencia del caso Tineo Cabrera, en el caso Toledo el TC preciso que el deber de dar a conocer los cargos correspondientes debía tener en consideración, tanto el ámbito como el estado en el que se hallara la investigación respectiva, no siendo un un deber que pudiera imponerse sin tener en cuenta el análisis de cada caso en particular.26 Como podemos advertir, el criterio para definir la constitucionalidad de la comunicación al investigado es el reconocimiento del mayor detalle posible sobre los hechos que posiblemente se le atribuyan. Siendo que, en el caso Toledo, se consideró que este derecho no fue vulnerado ya que la investigación se encontraba aun en su etapa inicial. Situación que, por cierto, podríamos considerar era básicamente la misma que en el caso del expresidente García. ● Informe de la Defensoría del Pueblo 26 Ver sentencia caso Toledo, fundamento 7. 43 Como esta referido en los hechos del presente caso, el expresidente García presentó una queja ante la Defensoría del Pueblo, y mediante un informe27 está cuestionó la citación del 8 de marzo de 2013 juzgando que, si bien se le permitió tomar conocimiento general del objeto de la investigación, no se le permitió conocer de manera eficiente y concreta cuáles eran los hechos materia de investigación: y, específicamente, el modo como estarían vinculados con el investigado. Para la Defensoría, aunque no resultaba exigible que se formulara una atribución definitiva y acabada de los cargos al expresidente, o que se garantizara un determinado grado de imputación, tal como se hace en los procesos penales, si se podía exigir a una Comision Investigadora que se garantice a la persona citada, con el mayor detalle posible, los hechos que le eran atribuidos. Para ésta, asimismo, el estándar relativo a la precisión requerida en una citación y el respeto del debido proceso en la labor de investigación parlamentaria debía ser un estándar exigente. Cabe resaltar, sin embargo, que para cuando se emitió el informe de la Defensoría del Pueblo en respuesta al pedido del expresidente García cuando este era investigado por la Megacomisión, aun no se había pronunciado el TC en el caso Toledo por lo que ésta no pudo tener presentes los estándares establecidos en el precedente jurisprudencial emitido en dicho caso. 27 DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Informe de Adjuntía Nº 001-2013-DP/AAC, del 31 de marzo del 2013. 44 5.2.2 La citación del expresidente García y la vulneración al derecho a la defensa Como ha sido señalado, nos parece que, con base a los estándares jurídicos analizados hasta este momento, dado el nivel de detalle de los hechos en cuestión, y considerando el nivel de avance de la investigación, resultó excesivo exigir a la Mega Comisión una tipificación detallada de ilícitos e infracciones en la citación que se le formulo al expresidente García y este cuestiono por medio de su demanda de Amparo. Al respecto, es importante tener en cuenta que, teniendo en cuenta la totalidad y amplitud de los hechos a investigar, la Mega Comisión estableció que su trabajo se iba a dividir en el estudio particularizado de 8 casos diferentes. Siendo que, para la fecha de la citación efectuada al expresidente García y que este objeto mediante su demanda de Amparo, la Mega Comisión solo había recaudado información respecto al primer caso a estudiar – el caso de los Colegios Emblemáticos – y, por tanto, para la fecha en que debia llevarse a cabo la reunión para la que el expresidente García había sido citado aún no se encontraba en condiciones de extraer conclusiones definitivas. Por ello, exigir una tipificación de las infracciones hubiese sido adelantar una opinión sin los fundamentos necesarios para ello. Al mismo tiempo, nos parece pertinente recordar que, como se refirió en la sección en que hemos hecho referencia al caso Tineo Cabrera, el TC ha dejado establecido que el contenido de la notificación ha de variar de acuerdo con el avance de la investigación, debiendo destacarse que el expresidente García presentó su demanda de amparo cuando solo habían transcurrido 18 meses de instalada la comisión que lo citó. Por ello, y en línea con lo expresado por el profesor Landa, estimamos que en este caso el control constitucional a aplicar en relación con la demanda del expresidente García debió ser un control constitucional flexible puesto que no existía aun un informe preliminar relativo al investigado, y que no se debería exigir lo mismo a una comisión que se encuentra investigando que a otra que ya cuenta con cargos o la recomendación de acusaciones en un informe ya aprobado. El expresidente fue notificado el 08/03/13 para que se apersone ante la Megacomisión el 3 de abril a declarar, en calidad de investigado, con relación a su participación en el caso 45 Business Track, la emisión de decretos de urgencia y decretos supremos referidos a programas y/o proyectos de agua y saneamiento, sus antecedentes empresariales, así como respecto de sus bienes, rentas y patrimonio, las presuntas irregularidades en la concesión de indultos y conmutaciones de penas; y la presunta responsabilidad de funcionarios en la Presidencia de Consejo de Ministros, Ministerio de Vivienda, SEDAPAL, FONAFE, Ministerio del Interior, Ministerio de Justicia, o vinculados con la Comisión de Gracias Presidenciales. Dado el tiempo que llevaba instalada, dicha comunicación constituía una medida adecuada para arribar a la verdad política del caso; además de que, en ese momento de la investigación, no se tenía certeza acerca de los cargos que eventualmente podría, eventualmente y de contarse con respaldo probatorio idóneo y suficiente, imputarse al investigado. Debido a ello, el control judicial no debió ser estricto, sino -en todo caso- un control flexible que permitiera la continuidad de la investigación. Asimismo, en este caso, la Megacomisión no estaba habilitada para imputar al expresidente responsabilidades, sino que de acuerdo con las facultades que le habían sido otorgadas, hubiese tenido necesariamente que derivar sus presunciones para que, siguiendo los trámites establecidos en el Reglamento del Congreso, se canalizará recién – y solo de ser el caso- una acusación constitucional contra el ex presidente García, se investigara ésta, se delibera su subsecuente responsabilidad y, finalmente, se votará en el pleno las propuedstas que se formularan al respecto. Todo ello, en el marco de un procedimiento que se descomponía en dos etapas claramente distinguibles y sujetas a sus propias dinámicas: (i) la etapa de investigación y (ii) la acusación, en el exclusivo caso de encontrarse motivos y pruebas que la justificaran. En este contexto, lo que en realidad el expresidente invocó fueron amenazas a los derechos que invocó en su demanda, que para ser ciertas debían haberse consumado. Pero el expresidente consintió la citación y compareció ante la Megacomisión, luego de lo cual, y solo después de ello, recién interpuso su demanda de Amparo en el Poder Judicial. Objetivamente, no obstante, el amparo interpuesto por el expresidente García alteró el curso de la investigación y limitó el ejercicio de las facultades de investigación del parlamento. 46 Ahora bien, para dejar en clara nuestra posición sobre los hechos, es importante hacer notar que la citación que se cuestiona es la segunda. De acuerdo con el estándar establecido por la Corte IDH en el Caso Barreto Leiva vs. Venezuela, el nivel de detalle de la citación debió ir acorde con el avance de las investigaciones. En el caso bajo estudio, tratándose de la segunda citación que se efectuaba al expresidente García, dado el avance del proceso indagatorio seguido hasta ese momento, no se podía exigir que la citación fuera más precisa; o que consignara cargos o imputaciones dado que aún no se contaba con el informe y conclusiones respectivo. 47 VI Conclusiones Tras el análisis jurídico realizado, y teniendo como marco la resolución analizada, llegamos a las siguientes conclusiones: 1. En un Estado Constitucional de Derecho no existen zonas exentas de control constitucional. Por lo tanto, en toda investigación parlamentaria se debe respetar el derecho al debido proceso, en conformidad con la protección que le reservan la Constitución y las normas internacionales de derechos humanos que el Perú ha ratificado al respecto. 2. Las investigaciones parlamentarias constituyen un medio de freno y control de posibles excesos del poder estatal. Empero, teniendo presente el deber de garantizar escrupulosamente el respeto del derecho al debido proceso en sede parlamentaria, el control constitucional aplicable desde el Poder Judicial no debe perder de vista el significativo valor que las investigaciones parlamentarias representan para el cumplimiento de obligaciones vigentes del Perú, como las que están contenidas en la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. 3. Las garantías del debido proceso aplican a todos los procesos -ya sean estrictamente judiciales, o procesos administrativos, parlamentarios, corporativos o de cualquier otra índole- y constituyen principios que deben ajustarse a cada procedimiento. En el caso que examina este informe, deben ajustarse considerando que las facultades de investigación de las que estaba dotada la Megacomisión no podían equipararse con las de una investigación judicial. 4. En cuanto al debate generado alrededor de las sentencias expedidas en relación con los casos abordados en el curso de la investigación del presente informe, se confirmó que existen dos posturas que son claves para entender el alcance de este debate: la exigencia de un control estricto relacionado con el respeto de las garantías del debido proceso versus la observancia de un control tenue, dependiendo de las circunstancias. 48 5. Del análisis de sentencias del caso Tineo Cabrera y el caso Diez Canseco concluimos que, en ambos casos, se cuestionó judicialmente un acto firme que modificó la situación jurídica de sus destinatarios (una sanción). En estos casos consideramos que el control estricto fue correcto, ya que hubo una afectación directa y verificable. Por el contrario, en el caso del expresidente García no existió ninguna decisión que afectará negativamente su situación jurídica, debido a que solo habían transcurrido 18 meses de instalada la comisión y ésta solo había recaudado información para elaborar uno de los ocho informes que se había propuesto formular respecto a los casos que se decidieron investigar. E incluso, de haberla adoptado, la Megacomisión carecía de facultades para imponerle algún tipo de sanción. 6. Consideramos que el Congreso, como órgano que investiga asuntos de interés público, no debió ser limitado en la forma como ocurrió con la decisión judicial adoptada en el caso del Amparo del expresidente García, siendo que sus investigaciones aún no habían arribado a conclusiones que hubieran permitido algún tipo de sindicación de algún tipo de responsabilidad del expresidente investigado. 7. En ese sentido, opinamos que la intensidad de la aplicación de las garantías del debido proceso en este tipo de investigaciones parlamentarias debe ser tenue, pues el estándar de debido proceso exigible en sede parlamentaria no debe revestir la misma forma, o contar con la misma intensidad, que en sede jurisdiccional. De lo contrario, es decir de aplicarse -siempre y de manera inflexible- un control estricto, nos encontraríamos ante el peligro de vaciar de contenido una potestad esencial del Congreso, como es la de investigar asuntos de interés publico, en particular y especialmente en temas vinculados a la lucha contra la corrupción, teniendo en cuenta que es el único órgano estatal que ejerce la función de control político, lo que significaría ir en contra de un aspecto clave del Estado Constitucional de Derecho. 8. Para concluir, y en cuanto al caso objeto de análisis, consideramos que la Megacomisión incurrió propiamente en una amenaza al derecho al debido proceso (en concreto, al derecho de defensa) del expresidente García, pero esta amenaza fue objetivamente revertida en las siguientes citaciones que se formularon en el marco de la investigación de conformidad con los estándares que fueron definidos en la sentencia de primera instancia que fue expedida por el Quinto Juzgado 49 Constitucional de Lima al pronunciarse sobre la demanda de amparo interpuesta por el ex presidente García. 50 VII. Bibliografía ● ABAD, Samuel. (2004) “El proceso constitucional de amparo. Su aporte a la tutela de los derechos fundamentales” Lima, Gaceta Jurídica. ● ARAGÓN, Manuel. (1986) “El control parlamentario como control político”. Madrid: Revista de Derecho Político, N 23. ● BERNALES, Enrique. (1996) “La constitución de 1993. Análisis comparado” Lima: Fundación Konrad Adenauer Stiftung CIEDLA. ● BERNALES, Enrique (2016) Entrevista: “Congreso de la República no puede actuar al margen del orden jurídico. Gaceta Constitucional & Procesal Constitucional N 73. ● CAJALEÓN, Eddie. (2020) “Los derechos fundamentales de los parlamentarios” 1ª ed. Lima: Palestra Editores. ● CAJALEÓN, Eddie (2015). “Debido proceso legal y Parlamento”, en RAE Jurisprudencia Revista de Análisis Especializado de Jurisprudencia, N° 82 Especial Derecho al debido proceso en sede parlamentaria. ● CAIRO, Omar. (2004) “El juicio político en el Perú”. En Justicia constitucional y proceso de amparo. Lima: Palestra Editores. ● CAIRO, Omar. Justicia constitucional y proceso de amparo. Lima. Palestra Editores. ● CAMPOS, Joel (2013) “Debido proceso en sede parlamentaria” Ius 360. https://ius360.com/debido-proceso-en-sede-parlamentaria/ ● CAMPOS, Milagros. (2014) “Relaciones ejecutivo- parlamento: Grupos parlamentarios y mecanismos de control político en el Poder Ejecutivo.” Pontificia Universidad Católica del Perú. 51 ● CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Informe de Opinión Consultiva 01/2017/2018, Conclusiones 1 y 2. Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso, Periodo de Sesiones 2017/2018. ● DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Informe de Adjuntía Nº 001-2013-DP/AAC, del 31 de marzo del 2013. ● DELGADO, César. (2012) Manual del Parlamento. Una introducción al estudio del Congreso Peruano. Lima: Congreso de la República. ● EGUIGUREN, Francisco. (1987) “Algunas consideraciones sobre las comisiones investigadoras parlamentarias”. Lima: Revista Derecho PUCP, N 41. ● GAMARRA, Ernesto. (1999) Comisiones investigadoras. Poder fiscalizador del Congreso. Lima: Ediciones del Congreso del Perú. ● GARCÍA, Abraham (2008) “Acusación constitucional y debido proceso. Estudio del modelo peruano de determinación de responsabilidad de los altos funcionarios por parte del Congreso de la República.” Lima: Jurista Editores. ● GARCÍA, Abraham. (2000) “Estudio de la acusación constitucional peruana y de los alcances de la aplicación del derecho a un debido proceso en este procedimiento parlamentario” constitucional.” Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. ● GARCÍA, Domingo. (2005) “¿Antejuicio, acusación constitucional, juicio político?” En: Ponencia desarrollada en el VIII Congreso Nacional de Derecho Constitucional Arequipa. Fondo Editorial Colegio de Abogados de Arequipa. ● GUDE, Ana. (2000) “Las comisiones parlamentarias de investigación.” Santiago de Compostela: Servicio de Publicaciones de la Universida de Santiago de Compostela. 52 ● LANDA, César. (2002) “Sobre las relaciones entre las comisiones investigadoras del Congreso y el Poder Judicial: el caso de los vídeos de la corrupción”. Revista Biblioteca, N 4, Año 3, CAL, Lima. ● LANDA, César. (2014) “Consideraciones generales sobre los límites del control judicial del debido proceso en los procedimientos desarrollados ante las comisiones investigadoras del Congreso de la República”. Lima: Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú. ● LANDA, César (con la colaboración de Jorge León). (2003) “El control parlamentario en la Constitución Política de 1993: balance y perspectiva”. Pensamiento Constitucional, N.° 10, Año X, MDC-Fondo Editorial de la PUCP, Lima. ● LEÓN, Jorge Luis. (2005) “Los poderes y Límites de las comisiones parlamentarias de investigación en el derecho constitucional peruano.” Tesis para obtener el grado. Lima: Universidad Nacional Mayor de San Marcos. ● PANIAGUA, Valentín. (2004) “Antejuicio Político y la justiciabilidad de los actos político-jurisdiccionales del Congreso: el caso de la destitución de los miembros del Tribunal Constitucional”. Constitución, democracia y autocracia. México D.F.: UNAM. ● PANIAGUA, Valentín. (1999) “La justiciabilidad de los actos político-jurisdiccional del Congreso”. Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, N.° 3, CEPC, Madrid. ● TORRES, Ignacio. (1998) “Comisiones parlamentarias de investigación” Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. ● MORA-DONATTO, Cecilia. (1998) “Las comisiones parlamentarias de investigación como órganos de control político.” México D.F.: UNAM 53 ● VILLAVICENCIO, Mónica. (2014). “El control político en el Congreso de la República. Las comisiones investigadoras”. Tesis para optar al grado académico de Magíster en Derecho Constitucional. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú. Sentencias del Tribunal Constitucional ● Expediente 006-2003- AI/TC de fecha 1 de diciembre de 2003. ● Expediente 0090-2004-AA/TC de fecha 5 de julio de 2004. ● Expediente 02465-2004-AA/TC de fecha 11 de octubre de 2004. ● Expediente 02192-2004-AA/TC de fecha 11 de octubre de 2004. ● Expediente 004 2004 –AI/ TC. de fecha 4 de noviembre de 2004. ● Expediente 02868-2004-AA/TC de fecha 7 de febrero de 2005. ● Expediente 04232-2004-AA/TC de fecha 3 de marzo de 2005. ● Expediente 5854-2005-PA/TC de fecha 8 de noviembre de 2005. ● Expediente 0023-2005-AI/TC de fecha 27 de octubre de 2006. ● Expediente 02107-2007-PA/TC de fecha 12 de agosto de 2007. ● Expediente 01271-2008-PHC/TC de fecha 8 de agosto de 2008. ● Expediente 0535-2009-PA/TC de fecha 5 de febrero de 2009. ● Expediente 00815-2007-PHC/TC de fecha 7 de diciembre de 2009. ● Expediente 01873-2009-PA/TC de fecha 3 de septiembre de 2010. ● Expediente 02568-2011-PHC/TC de fecha 9 de octubre de 2011. ● Expediente 156-2012-PHC-TC de fecha 8 de agosto de 2012. 54 ● Expediente 04968-2014-PHC/TC de fecha 4 de noviembre de 2015. Sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ● Caso Tribunal Constitucional vs Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 31 de enero de 2001. ● Caso Ivcher Bronstein vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de febrero de 2001. ● Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. ● Caso Cantoral Huamaní y García Santa Cruz vs. Perú. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 10 de julio de 2007. ● Caso Barreto Leiva vs. Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 17 de noviembre de 2009.