PONTIFICIA UNIVERSIDAD
CATÓLICA DEL PERÚ 

FACULTAD DE DERECHO 

Informe jurídico sobre la Resolución N° 001-2025-SUNAFIL/TFL: La 
protección del derecho de huelga en el procedimiento sancionador 

contra CENCOSUD Retail Perú S.A. 

Trabajo de Suficiencia Profesional para optar el Título de Abogada 
que presenta: 

María Fernanda Valdivia Córdova 

ASESOR: 
Luis Erwin Mendoza Legoas 

Lima, 2025 



Informe de Similitud 
 
 
 

 Yo, MENDOZA LEGOAS, LUIS ERWIN, docente de la Facultad de Derecho de la 
Pontificia Universidad Católica del Perú, asesor(a) del Trabajo de Suficiencia 
Profesional titulado “Informe jurídico sobre la Resolución N° 001-2025-SUNAFIL/TFL: 
La protección del derecho de huelga en el procedimiento sancionador contra 
CENCOSUD Retail Perú S.A.”, del autor(a) VALDIVIA CORDOVA, MARIA FERNANDA, 
dejo constancia de lo siguiente: 
 
 - El mencionado documento tiene un índice de puntuación de similitud de 29%. Así lo 
consigna el reporte de similitud emitido por el software Turnitin el 21/07/2025. 
 
- He revisado con detalle dicho reporte y el Trabajo de Suficiencia Profesional, y no se 
advierten indicios de plagio. 
 
 - Las citas a otros autores y sus respectivas referencias cumplen con las pautas 
académicas. 
 
 
Lima, 21 de julio del 2025. 
 
 
MENDOZA LEGOAS, LUIS ERWIN 
DNI: 42436623 Firma: 

ORCID: 
https://orcid.org/0000-0002-6247-8400 
 
 

 
 
 
 
 
 
 
 

https://orcid.org/0000-0002-6247-8400


1 
 

 
RESUMEN 

Mediante el presente informe se analizan las principales materias laborales 

desarrolladas en la Resolución N° 001-SUNAFIL/TFL, donde si bien no aplica 

una sanción administrativa al empleador, versa sobre un caso en el que se 

adoptaron medidas destinadas a que trabajadores sindicalizados desistan de 

acatar una huelga por haber sido declarada como improcedente; donde además, 

de forma posterior, el empleador aplicó medidas disciplinarias de suspensión sin 

goce de haberes a los mismos.   

 

Si bien la resolución en cuestión no resuelve el caso de forma definitiva, brinda 

bases para discutir si actos del empleador constituyeron conductas antisindicales 

o conductas que implicaron el impedimento del libre ejercicio de huelga aun 

cuando la misma fue declarada como improcedente, así como también se 

pronuncia sobre la aplicación de una medida inspectiva de requerimiento que se 

dirigía a dejar sin efecto las medidas disciplinarias ya aplicadas, materia discutida 

actualmente. 

 

Así, se desarrolla un análisis doctrinario y jurisprudencial para así determinar la 

diferencia en los efectos jurídicos de la improcedencia e ilegalidad de huelga, 

cuyo efecto acarrea también la determinación de los supuestos válidos para la 

aplicación de sanciones disciplinarias a trabajadores por el ejercicio del derecho 

de huelga, haciendo énfasis en el límite temporal respecto de la materialización 

de la misma y la determinación de la ilegalidad de la huelga por la autoridad de 

trabajo. Asimismo, se concluye que la SUNAFIL, a través de las medidas de 

requerimiento, puede dejar sin efecto medidas disciplinarias que vulneren la 

libertad sindical de los trabajadores, atendiendo al efecto reparador del mismo. 

 

Palabras clave 

Libertad sindical, derecho de huelga, improcedencia e ilegalidad de huelga, 

medidas disciplinarias. 

 

 



2 
 

ABSTRACT 

This report analyzes the main labor issues developed in Resolution No. 001-

SUNAFIL/TFL, where, although no administrative sanction is applied to the 

employer, it deals with a case in which measures were adopted to persuade 

unionized workers to desist from striking after it was declared inadmissible. 

Additionally, the employer subsequently applied disciplinary measures of 

suspension without pay to the same workers. 

 

Although the resolution in question does not definitively resolve the case, it 

provides a basis for discussing whether the employer's actions constituted anti-

union behavior or actions that impeded the free exercise of the strike, even 

though it was declared inadmissible. It also addresses the application of an 

inspection measure requiring the employer to nullify the already applied 

disciplinary measures, a matter currently under discussion. 

 

Thus, a doctrinal and jurisprudential analysis is developed to determine the 

difference in the legal effects of the inadmissibility and illegality of a strike, which 

also involves determining the valid grounds for applying disciplinary sanctions to 

workers for exercising their right to strike. Emphasis is placed on the temporal 

limit regarding the materialization of the strike and the determination of its 

illegality by the labor authority. Furthermore, it is concluded that SUNAFIL, 

through its requirement measures, can nullify disciplinary measures that violate 

workers' union freedom, considering the reparative effect of such measures. 

 

  Keywords 

Freedom of association, right to strike, inadmissibility and illegality of strike, 

disciplinary measures. 
 

 

 

 

 

 

 



3 

ÍNDICE 

4 PRINCIPALES DATOS DEL CASO 

I. INTRODUCCIÓN                5

1.1 Justificación de la elección de la resolución 5 

1.2 Presentación del caso y del análisis 5 

II. IDENTIFICACIÓN DE LOS HECHOS RELEVANTES          7

2.1 Antecedentes 7 

2.2 Hechos relevantes del caso 8 

III. IDENTIFICACIÓN DE LOS PRINCIPALES PROBLEMAS JURÍDICOS  11

3.1 Problema principal 11 

3.2 Problemas secundarios 11 

IV. POSICIÓN DEL CANDIDATO/A           12

4.1 Respuestas preliminares a los problemas principal y secundarios 12 

4.2 Posición individual sobre el fallo de la resolución 13 

V. ANÁLISIS DE LOS PROBLEMAS JURÍDICOS        14

VI. CONCLUSIONES             32

BIBLIOGRAFÍA 34 



4 
 

PRINCIPALES DATOS DEL CASO 

 

 

N° EXPEDIENTE  
Resolución de Sala Plena N° 001-

2025-SUNAFIL/TFL 

ÁREAS DEL DERECHO SOBRE LAS 

CUALES VERSA EL CONTENIDO DEL 

PRESENTE CASO 

Derecho laboral y administrativo 

IDENTIFICACIÓN DE LAS 

RESOLUCIONES Y SENTENCIAS 

MÁS IMPORTANTES 

 
Resolución de Sub-Intendencia Nº 
888-2021-SUNAFIL/ILM/ SIRE1 
Resolución de Intendencia Nº 774-

2022-SUNAFIL/ILM 

DEMANDANTE/DENUNCIANTE 
SUPERINTENDENCIA NACIONAL 

DE FISCALIZACIÓN LABORAL 

DEMANDADO/DENUNCIADO CENCOSUD RETAIL PERÚ S.A. 

INSTANCIA ADMINISTRATIVA O 

JURISDICCIONAL 

Tribunal de Fiscalización Laboral – 

Sala Plena 

TERCEROS 

Sindicato Único de Trabajadores del 

Grupo Económico Cencosud Perú - 

SUTRAGRUCEP 

 

 

 

  



5 
 

I. INTRODUCCIÓN 

 

1.1 Justificación de la elección de la resolución  

 

La resolución elegida es relevante debido a que cuenta con una complejidad 
especial y relevancia jurídica, no solo por lo reciente de su emisión por parte de 
la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, la 
“SUNAFIL”), sino por los conceptos laborales que son desarrollados dentro de la 
misma.  
 
La motivación de esta elección se basa además en la diversidad de temas que 
pueden ser abarcados a raíz del pronunciamiento emitido, vinculado a la tipicidad 
de las infracciones, la libertad sindical, actos antisindicales, aplicación de 
medidas disciplinarias por parte del empleador derivados de la ejecución de una 
huelga declarada como improcedente, por ejemplo. Esta riqueza de temas 
generó el interés en mi persona de analizar algunos de los aspectos más 
relevantes, a mi parecer, que se derivan de la misma, aspectos que a la fecha 
siguen siendo discutidos y frente a los cuales se advierten posiciones 
contrapuestas y que a la fecha continúan generando procesos judiciales como 
procedimientos administrativos. 
 
Lo último indicado permite, a mi parecer, brindar relevancia y justificación de la 
elección de la Resolución a ser analizada, ya que, si bien no son temas nuevos 
presentados para analizar, la complejidad del caso específico y la existencia de 
variada jurisprudencia permitirá sentar una posición sustentada sobre los temas 
que serán analizados, a pesar de poder contar con posiciones contradictorias, 
sobre todo en lo que respecta a los temas de libertad sindical y el ejercicio del 
derecho de huelga. 
 
Así, si bien como resultado de esta se retrotrae el procedimiento a una instancia 
previa, me resulta interesante evaluar los argumentos y el desarrollo que se 
encuentra dentro de la resolución respecto de los hechos que se habrían 
pretendido sancionar, para poder obtener una conclusión y respuesta a si 
correspondía o no aplicar las sanciones y multas determinadas en el 
procedimiento por parte de la autoridad inspectiva. 

 

1.2 Presentación del caso y del análisis 

El presente caso se trata de la imposición de una sanción por parte de la 
SUNAFIL sancionó a CENCOSUD RETAIL PERÚ S.A. (en adelante, 
“CENCOSUD”) por presuntas infracciones muy graves vinculadas a prácticas 
antisindicales durante una huelga realizada en mayo de 2018 por el sindicato 
SUTRAGRUCEP. Se le acusó de colocar carteles intimidatorios y sancionar a 



6 
 

trabajadores por participar en dicha huelga, la cual fue inicialmente declarada 
improcedente y luego ilegal por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.  
 
Cabe resaltar que será importante tener clara una línea de tiempo respecto del 
caso con la finalidad de poder analizar la validez o no de los actos adoptados por 
el empleador de cara a una decisión emitida por la Autoridad Administrativa de 
Trabajo respecto de la adopción de la medida de huelga, lo cual dependerá sobre 
si la misma fue una decisión definitiva o si es que se adoptaron las decisiones 
cuando la Autoridad Administrativa de Trabajo aun no emitía una resolución 
firme, lo cual acarreaba un impacto diferente, inclusive respecto de la decisión 
de la Resolución.  
 
En el presente caso, la Empresa impugnó las sanciones impuestas por la 
SUNAFIL argumentando la improcedencia de la huelga y la legalidad de las 
medidas adoptadas. El procedimiento fue llevado hasta el Tribunal de 
Fiscalización Laboral, donde finalmente declaró fundado en parte el recurso de 
revisión y anuló la resolución sancionadora, retrotrayendo el procedimiento a fin 
de que se motive adecuadamente la imputación. 
 
A través de dicha resolución además se establecen como precedentes 
administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los 
fundamentos 6.15, 6.16 y 6.17 referidos a los supuestos de tipificación del 
numeral 25.9 del artículo 25 del Reglamento de la Ley General de Inspección de 
Trabajo, relacionados con aquellos actos que afectarían el derecho de la huelga. 
 
El problema que surge a raíz del presente caso se relaciona con analizar si 
corresponde calificar como violación a la libertad sindical, en vulneración o 
afectación al derecho de huelga, los actos realizados por la Empresa en el 
desarrollo de la huelga declarada como improcedente, la cual fue posteriormente 
declarada como ilegal, siendo para ello importante, conforme indicamos 
previamente, abordar el problema jurídico derivado de la declaratoria de 
improcedencia de huelga o de su ilegalidad. Asimismo, ello tendrá relevancia 
para determinar si las sanciones impuestas de forma posterior a la declaración 
de la ilegalidad de la huelga podrían ser también calificadas como una violación 
a la libertad sindical.  
 
De forma adicional, considero que será necesario dar respuesta a los siguientes 
cuestionamientos: (i) confirmar si es válida la ejecución de huelgas declaradas 
improcedentes, (ii) si es que los carteles colocados por la empresa constituyen 
una amenaza o intimidación a trabajadores que acataban la huelga, (iii) si es 
válido aplicar sanciones disciplinarias a trabajadores después de declarada la 
ilegalidad de la huelga, (iv) si se vulneró el principio de tipicidad al imputar las 
infracciones bajo el artículo 25.10 del RLGIT y, (v) si la SUNAFIL tiene 



7 
 

competencia o le correspondía dejar sin efecto la sanción impuesta por 
CENCOSUD respecto de los trabajadores que acataron la huelga. 
 
De forma preliminar, coincido con la Resolución N.° 001-2025-SUNAFIL/TFL, al 
considerar que los carteles colocados por CENCOSUD durante una huelga aún 
no declarada ilegal constituyen actos que afectaron el libre ejercicio del derecho 
de huelga; sin embargo, la correcta tipificación debió ser bajo el artículo 25.9 del 
RLGIT y no como una infracción a la libertad sindical.  
 
Asimismo, considero que, si bien existen pronunciamientos donde se pretende 
alegar que la SUNAFIL no tendría la facultad para dejar sin efecto sanciones 
disciplinarias impuestas por el empleador a través de medidas inspectivas de 
requerimiento, lo cierto es que, en el presente caso, como ha ocurrido 
precedentemente, cuando nos encontramos frente a actos que atentan la libertad 
sindical materializadas a través de sanciones disciplinarias, las medias de 
requerimiento emitidas por la SUNAFIL obedecerían al deber de protección 
positiva de la libertad sindical como derecho constitucional, el cual implica hacer 
efectivo este derecho a través de la adopción de medios de reparación, como 
bien pueden ser estas medidas de requerimiento, así como también obedecen a 
la función de revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el 
inspeccionado. Si bien esto no es desarrollado a profundidad en la resolución, 
considero que es importante desarrollarlo para poder dar solución al 
cuestionamiento que surge respecto a los límites a la facultad de SUNAFIL 
respecto de este tipo de situaciones.  
 
A modo de brindar una conclusión general, debo manifestar como posición 
personal que, si bien es razonable sostener que los actos de presión durante el 
desarrollo de una huelga aún no declarada ilegal pueden afectar el ejercicio del 
derecho de huelga y ser sancionables bajo el artículo 25.9 del RLGIT, no 
resultaría jurídicamente válido sancionar la imposición de medidas disciplinarias 
posteriores a la declaración de la ilegalidad de huelga como regla general, siendo 
necesario evaluar si es que se ha cumplido con el procedimiento descrito en la 
normativa para proceder con la imputación de inasistencias injustificadas 
derivadas de la participación de los trabajadores en una huelga que fue 
declarada como ilegal.  
 

II. IDENTIFICACIÓN DE LOS HECHOS RELEVANTES 

 

2.1 Antecedentes  

En calidad de antecedente, se debe tomar en consideración que el 
SUTRAGRUCEP realizó una comunicación de huelga general indefinida que 
sería acatada desde el 12 de mayo del 2018, la cual fue acatada a pesar de 
haber sido declarada como improcedente. En el transcurso del desarrollo de la 



8 
 

huelga, la Empresa procedió a distribuir volantes y colocar afiches que indicaban 
que la huelga que se desarrollaba era ilegal, desarrollando además que la 
consecuencia de ello podría perjudicar a los trabajadores, indicando posibles 
descuentos y aplicación de sanciones disciplinarias.  
 
Posteriormente, la huelga acatada fue declarada ilegal por la autoridad de 
trabajo, lo que generó que la Empresa proceda con la aplicación de medidas 
disciplinarias de suspensiones sin goce de haber de entre 1 a 7 días a los 
trabajadores que acataron la huelga.  
 
Los hechos acontecidos generaron el inicio de actuaciones inspectivas de 
investigación o comprobatorias que generó la emisión de la Resolución N° 888-
2021-SUNAFIL/ILM/SIRE, acatando la propuesta de sanción económica a la 
Empresa por la supuesta comisión de las siguientes infracciones: 
 

Incumplimiento Infracción imputada 

No cumplir con las disposiciones 
laborales relacionadas al ejercicio de 
la libertad sindical (prácticas 
antisindicales durante la huelga) 

Numeral 25.10 del artículo 25 
del RLGIT  

No cumplir con las disposiciones 
laborales relacionadas al ejercicio de 
la libertad sindical (imposición de 
sanción disciplinaria) 

Numeral 25.10 del artículo 25 
del RLGIT  

Incumplimiento de la medida 
inspectiva de requerimiento de fecha 
19 de noviembre de 2018 

Numeral 46.7 del artículo 46 del 
RLGIT  

 

Sobre ello, CENCOSUD presentó, conforme a la normativa, los recursos 
impugnatorios habilitados cuyo resultado generó que el TFL emitiera la 
Resolución de Sala Plena N° 001-2025-SUNAFIL/TFL. 
 

     2.2 Hechos relevantes del caso  

Para mejor comprensión, se ha resumido los hechos relevantes del caso en un 

cuadro:  

# Fecha Hecho 
1 10 de 

mayo de 
2018 

La Dirección General de Trabajo (DGT) declara improcedente 
la huelga general indefinida convocada por el sindicato 
SUTRAGRUCEP mediante la Resolución Directoral Nº 094-
2018-MTPE/2/14.  



9 
 

2 15 de 
mayo de 
2018 

Sindicato interpuso recurso de reconsideración contra 
Resolución Directoral General No. 94-2018-MTPE/2/14 

3 12 al 17 de 
mayo de 
2018 

Los trabajadores afiliados al sindicato acataron la huelga. 
 
En el ejercicio de la huelga, CENCOSUD difundió carteles y 
comunicados en sus locales, indicando que la huelga es ilegal 
y advirtiendo sanciones disciplinarias y descuentos a los 
participantes. 

4 17 de 
mayo de 
2018 

La DGT a través de la Resolución Directoral Nº 99-2018-
MTPE/2/14, indicó que el Sindicato habría incumplido con un 
requisito legalmente establecido, razón por la cual determinó 
la improcedencia de la huelga comunicada.  

5 17 de 
mayo de 
2018 

La DGT emitió la Resolución Directoral General Nº 97-2018-
MTPE/2/14 se declara la ilegalidad de la huelga. 
 
Frente a la misma, el Sindicato presentó un recurso de 
apelación.   

6 28 de 
mayo de 
2018 

La DGT emitió Resolución Directoral General N° 103-2018-
MTPE/2/14 declarando la huelga como ilegal y dando por 
concluida la etapa administrativa 

7 29 y 30 de 
mayo, y 
01, 06, 09, 
15 y 21 de 
junio del 
2025 

CENCOSUD impone sanciones disciplinarias a 375 
trabajadores por haber participado en la huelga.  
 

8 23 de 
noviembre 
de 2018 

Se emite el Acta de Infracción Nº 3154-2018-SUNAFIL/ILM 
mediante la cual se propuso sanción económica a 
CENCOSUD por:  

(i) El incumplimiento de la normativa laboral vinculada 
al ejercicio de la libertad sindical debido a la 
ejecución de prácticas antisindicales durante la 
huelga. 

(ii) El incumplimiento de la normativa laboral vinculada 
al ejercicio de la libertad sindical debido a la 
aplicación de sanciones disciplinarias por acatar la 
huelga. 

(iii) El incumplimiento de la medida inspectiva de 
requerimiento de fecha 19 de noviembre de 2018. 

 



10 
 

9 20 de 
septiembre 
de 2021 

La Subintendencia de Sunafil emite la Resolución Nº 888-
2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, imponiendo una multa total de S/ 
532,237.50 por:  

(i) El incumplimiento de la normativa laboral vinculada 
al ejercicio de la libertad sindical debido a la 
ejecución de prácticas antisindicales durante la 
huelga tipificada en el numeral 25.10 del RLGIT 

(ii) El incumplimiento de la normativa laboral vinculada 
al ejercicio de la libertad sindical debido a la 
aplicación de sanciones disciplinarias por acatar la 
huelga tipificada en el numeral 25.10 del RLGIT; y  

(iii) El incumplimiento de la medida inspectiva de 
requerimiento de fecha 19 de noviembre de 2018, 
tipificada en el numeral 46.7 del RLGIT. 

10 13 de 
octubre de 
2021 

CENCOSUD interpuso recurso de apelación contra la 
Resolución de Sub Intendencia Nº 888-2021-
SUNAFIL/ILM/SIRE, alegando principalmente:  

(i) Incompetencia de SUNAFIL, ya que el caso se 
discutía en vía judicial. 

(ii) Violación del principio de tipicidad, porque no se 
identificó con claridad qué norma fue vulnerada; 

(iii) La huelga fue ilegal, por lo tanto, las sanciones 
impuestas fueron válidas; y  

(iv) Vulneración al principio de legalidad y de 
razonabilidad en la medida de requerimiento. 

 
11 11 de 

mayo de 
2022 

La Intendencia de Lima Metropolitana emite la Resolución Nº 
774-2022-SUNAFIL/ILM, declarando infundada la apelación, 
alegando principalmente:  

(i) SUNAFIL tiene plena competencia para fiscalizar sin 
necesidad de esperar pronunciamiento judicial;  

(ii) La huelga fue solo improcedente, no ilegal al 
momento de los hechos;  

(iii) Las acciones de CENCOSUD (carteles y sanciones) 
intimidaban a los trabajadores, afectando su 
derecho fundamental a la huelga;  

(iv) La medida de requerimiento fue válida y clara, y su 
incumplimiento constituye infracción. 

12 03 de junio 
de 2022 

CENCOSUD presenta recurso de revisión ante el Tribunal de 
Fiscalización Laboral (TFL), reiterando vulneración a principios 
como legalidad, tipicidad, debido procedimiento y 
razonabilidad 



11 
 

13 14 de 
febrero de 
2025 

El TFL emite la Resolución de Sala Plena Nº 001-2025-
SUNAFIL/TFL. 
Decisión: 
• Declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión. 
• Declara NULA la Resolución de Subintendencia Nº 888-

2021 y sus actos sucesivos. 
• Retrotrae el procedimiento a la etapa de resolución inicial. 

Principales fundamentos del Tribunal: 
• Se vulneró el principio de tipicidad: las conductas 

atribuibles a CENCOSUD (sanciones por huelga) 
debieron tipificarse bajo el numeral 25.9 (afectación al 
derecho de huelga), no el 25.10 (libertad sindical). 

• Falta de motivación suficiente: las resoluciones 
sancionadoras no fundamentaron adecuadamente la 
subsunción legal de los hechos. 

• Medida de requerimiento desproporcionada: exigir 
cumplimiento en solo 3 días a favor de 375 trabajadores 
fue irrazonable y no se evaluó debidamente. 

• Se establecen como precedentes administrativos de 
observancia obligatoria los criterios establecidos en los 
fundamentos 6.15, 6.16 y 6.17. 

 

III. IDENTIFICACIÓN DE LOS PRINCIPALES PROBLEMAS 

JURÍDICOS 

 

3.1 Problema principal 

El problema debe ser solucionado desde el derecho es el siguiente: 
 
¿Corresponde calificar como afectación al derecho de huelga los actos 
realizados por la Empresa en el desarrollo de la huelga declarada como 
improcedente y las sanciones impuestas de forma posterior a los trabajadores 
que acataron la huelga? 
 

3.2 Problemas secundarios  

Los problemas secundarios que llevan a la resolución del problema principal son: 
 

• Cuáles son los efectos jurídicos de la declaración de improcedencia e 
ilegalidad de la huelga? 

• ¿Los carteles colocados por la empresa constituyen una amenaza o 
intimidación a trabajadores que acataban la huelga? 



12 
 

• ¿Es válido aplicar sanciones disciplinarias a trabajadores después de 
declarada la ilegalidad de la huelga? 

• ¿Se vulneró el principio de tipicidad al imputar las infracciones bajo el artículo 
25.10 del RLGIT? 

• ¿SUNAFIL tiene competencia o le corresponde dejar sin efecto la sanción 
impuesta por CENCOSUD respecto de los trabajadores que acataron la 
huelga? 

 

IV. POSICIÓN DEL CANDIDATO/A 

 

4.1 Respuestas preliminares a los problemas principal y secundarios 

Preliminarmente considero que, si bien la huelga convocada por el sindicato 
SUTRAGRUCEP fue declarada improcedente mediante Resolución Directoral 
General N.° 0094-2018-MTPE/2/14, aún no se había declarado su ilegalidad al 
momento en que se difundieron los carteles que advertían a los trabajadores 
sobre consecuencias disciplinarias. Tal como ha reconocido la propia SUNAFIL 
en anteriores pronunciamientos y conforme a lo sostenido por el Tribunal 
Constitucional (por ejemplo, en el Exp. N.° 01873-2009-AA/TC), la mera 
improcedencia de una huelga no equivale automáticamente a su ilegalidad, ya 
que el procedimiento de control de legalidad puede seguir su curso hasta que se 
emita una resolución firme al respecto. Asimismo, debemos tener en cuenta que 
la declaratoria de la improcedencia de huelga y de su ilegalidad acarrea 
diferentes los efectos jurídicos de cara a su ejercicio, así como de cara de los 
propios trabajadores y las decisiones del empleador. 
 
De esta forma, advirtiendo que los hechos se si bien se encuentran vinculados a 
una de las manifestaciones de la libertad sindical, lo cierto es que por la tipicidad 
de la infracción, los incumplimientos derivados de los carteles colocados por la 
Empresa no debieron ser tipificados como una violación a la libertad sindical (art. 
25.10 del RLGIT), sino como un acto que afecta el ejercicio del derecho de 
huelga conforme al artículo 25.9 del mismo cuerpo normativo, en tanto la 
colocación de carteles y comunicados en los centros de trabajo durante el 
desarrollo de la huelga constituirían una forma de presión o intimidación contraria 
a los derechos colectivos del sindicato, destinados a que los trabajadores que 
acataban la huelga desistan de la misma, aun cuando existiera controversia 
sobre la regularidad de la medida. 
 
Sin perjuicio de lo anterior, a pesar de que no se evaluó a detalle en la Resolución 
analizada la validez o no de la aplicación de las medidas disciplinarias por acatar 
la huelga, considero que, como se evidencia en la Resolución y como podrá 
observarse de la línea de tiempo de los hechos del caso, la huelga materializada 
fue declarada ilegal mediante Resolución Directoral General N.° 0097-2018-
MTPE/2/14 notificada al sindicato el 17 de mayo del 2018, contando con 



13 
 

resolución de segunda instancia a través de la Resolución Directoral General N° 
0103-2018-MTPE72/14 notificada el 28 de mayo del 2018, declarándose 
agotada la vía administrativa de dicho procedimiento; de esta forma, siendo que 
los procedimientos disciplinarios iniciaron desde el 29 de mayo del 2018, las 
medidas disciplinarias habrían sido impuestas de forma posterior a una 
declaración firme de la ilegalidad de la huelga acatada, contando con sustento 
legal para adoptar dichas decisiones, sin embargo un aspecto que se debió 
tomar en consideración son los requisitos descritos en la normativa laboral para 
proceder con la aplicación de estas medidas disciplinarias, contando con 
informes del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo así como 
jurisprudencia que validan la necesidad de cumplir con lo determinado en los 
artículos 39 del Reglamento de la Ley de Fomento al Empleo y el artículo 73 del 
Reglamento de la LRCT. 
 
Por otro lado, debo manifestar que si bien mi hipótesis principal se encontraba 
dirigida a cuestionar si la SUNAFIL tendría competencia para emitir medidas de 
requerimiento que pretendieran dejar sin efecto real las medidas disciplinarias 
adoptadas por el empleador, lo cierto es que, a pesar de la existencia de 
pronunciamientos donde se pretender alegar que la SUNAFIL no tendría dicha 
facultad, en casos donde se ve afectada la libertad sindical materializada a través 
de sanciones disciplinarias, atendiendo al objetivo de revertir de las medidas 
inspectivas de requerimiento sobre los efectos de la ilegalidad de la conducta 
cometida por el inspeccionado y además sustentándose en el deber de proteger 
de forma positiva la libertad sindical en calidad de derecho constitucional, la 
medida inspectiva de requerimiento emitida en el presente caso tiene suficiente 
validez en tanto constituyen un medio de reparación de este derecho 
constitucional vulnerado. 
 
En conclusión, si bien es razonable sostener que los actos de presión durante el 
desarrollo de una huelga aún no declarada ilegal pueden afectar el ejercicio del 
derecho de huelga y ser sancionables bajo el artículo 25.9 del RLGIT, no resulta 
jurídicamente válido sancionar la imposición de medidas disciplinarias 
posteriores a una huelga ya declarada ilegal. 

 

4.2 Posición individual sobre el fallo de la resolución  

 

Debo manifestar mi posición principalmente favorable respecto del fallo principal 
de la resolución evaluada a través del presente informe, sin embargo cuestiono 
el contenido de la misma en tanto si bien coincido con la resolución cuando 
concluye que la colocación de carteles y comunicados en los centros de trabajo 
durante el desarrollo de la huelga advirtiendo la ilegalidad y predeterminando 
que se aplicarían descuentos y sanciones disciplinarias constituyen actos que 
afectan el ejercicio del derecho de huelga conforme al artículo 25.9 del RLGIT al 



14 
 

constituir una forma de presión o intimidación contraria a los derechos colectivos, 
no advierto un razonamiento claro que permita desarrollar de forma debida el por 
qué se pretendía sancionar a la Empresa por las sanciones impuestas a los 
trabajadores luego de haberse declarado la ilegalidad de la huelga puesto que 
esta medida cuenta con sustento legal y respaldo jurisprudencial. Sin perjuicio 
de ello, considero que existe un sustento específico para calificar dichas medidas 
disciplinarias como ilegales, sin embargo dicho razonamiento no se vio 
desarrollado en la Resolución, aun cuando era necesario justificar su tipificación 
como infracción en vulneración al libre ejercicio de la huelga.  
 
Por otro lado, debo reiterar que mi posición respecto de la facultad de que 
SUNAFIL emita medidas inspectivas de requerimiento dirigidas a “invalidar” 
sanciones disciplinarias impuestas por el empleador, se vincula a que dichas 
medidas se encontraban sustentadas ya que su objetivo era el de revertir los 
efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado, conforme 
a los objetivos propios de estas medidas, encontrándose además sustentadas 
en el ejercicio de proteger de forma positiva la libertad sindical en calidad de 
derecho constitucional, las medidas inspectivas de requerimiento de la 
naturaleza que la que se emitió en el presente caso tienen suficiente validez en 
tanto constituyen un medio de reparación de este derecho constitucional 
vulnerado. 
 
Adicionalmente considero que las potenciales críticas que formulará dicho fallo 
irán en el marco de lo desarrollado previamente, siendo los mismos: la 
posibilidad de calificar actos que impidan el libre ejercicio de la huelga tipificado 
en el artículo 25.9 cuando la misma ha sido declarada como improcedente, si los 
carteles colocados por CENCOSUD califican como actos que impiden el libre 
ejercicio de la huelga, si las medidas disciplinarias aplicadas eran válidas o si 
también calificaron como actos que impiden el libre ejercicio de la huelga, si el 
requerimiento de SUNAFIL constituía un requerimiento válido y dentro de las 
competencias de la SUNAFIL por su posible calificación como una medida que 
dejaría sin efecto una medida disciplinaria adoptada por el Empleador y, si es 
que la misma se encontrara dentro de su competencia y/o facultades, dicho 
requerimiento era legalmente válido. 

 

V. ANÁLISIS DE LOS PROBLEMAS JURÍDICOS  

 

1. Los efectos jurídicos de la declaración de improcedencia e ilegalidad de 
la huelga 

 
Para iniciar el desarrollo del presente acápite, resulta necesario indicar que es lo 
que en nuestra normativa se reconoce como huelga. Así, el artículo 72 del 
Decreto Supremo Nº 010-2003-TR, Texto Único Ordenado de la Ley de 



15 
 

Relaciones Colectivas de Trabajo (en adelante, “LRCT”) indicaría que la huelga 
consiste en una interrupción en la realización de las labores adoptada por 
decisión mayoritaria de los trabajadores, la cual es ejercida fuera de las 
instalaciones de la Empresa de manera pacífica y voluntaria (Decreto Supremo 
Nº 010-2003-TR, art. 72, 2003). 
 
Lo que no es cuestionable es que es la naturaleza de derecho fundamental del 
derecho de huelga es reconocido expresamente en el artículo 28, inciso 3, de la 
Constitución Política del Perú, el cual establece que el Estado reconoce el 
derecho de los trabajadores a la huelga. Este derecho es parte del contenido 
esencial del derecho a la libertad sindical, reconocido en los tratados 
internacionales de derechos humanos ratificados por nuestro país, tales como el 
Convenio N.º 87 y el Convenio N.º 98 de la OIT; por tanto, la huelga es 
considerada como un derecho de rango constitucional.  
 
Como señala Fernández Brignoni (2016), la huelga no es solo una herramienta 
de presión colectiva, sino una manifestación esencial de la libertad sindical en el 
plano colectivo del derecho del trabajo. Su naturaleza constitucional impone un 
deber de interpretación favorable a su ejercicio efectivo. 

Asimismo, el Tribunal Constitucional ha reafirmado su naturaleza como derecho 
fundamental en diversos pronunciamientos, entre ellos el Exp. N.° 01873-2009-
AA/TC, donde se afirma que el ejercicio del derecho de huelga goza de 
protección constitucional y debe interpretarse en función de su contenido 
esencial, y no puede ser restringido sino en los términos estrictamente 
establecidos por la ley. 

Ahora bien, si bien se reconoce el rango constitucional del derecho a la huelga, 
lo cierto es que a pesar de que la recomendación de la OIT, a través de la 
Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical (2018) es que la 
calificación de una huelga (improcedencia e ilegalidad) deba ser realizada por un 
órgano de naturaleza independiente e imparcial, siendo ello también validado por 
la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su fundamento 101 de la 
Opinión consultiva OC-27/21 (2001), en la realidad peruana, para poder ejercer 
dicho derecho, es necesario cumplir con un procedimiento específico ante la 
Autoridad Administrativa de Trabajo (en adelante, la “AAT”), presentando una 
serie de requisitos ante la misma y ante el empleador, siendo esto regulado en 
el artículo 73° de la LRCT y el artículo 65° de su reglamento aprobado por 
Decreto Supremo No. 011-92-TR (en adelante, RLRCT).  
 
Cabe resaltar que la declaratoria de la improcedencia de la huelga, de acuerdo 
con la normativa, específicamente el artículo 84° de la LRCT, puede acarrear su 
declaratoria como ilegal por parte de la AAT.  
 



16 
 

Como un dato a considerar para el análisis del presente apartado es tomar en 
cuenta la cantidad de huelgas declaradas como procedentes e improcedentes 
en el año 2024 según cifras oficiales del Ministerio de Trabajo del año 2024.  
 
De acuerdo con el registro detallado en el documento de trabajo “Huelgas en el 
Perú 2024” elaborado por la Oficina General de Estadística y Tecnologías de la 
Información y Comunicaciones, dentro del sector privado solo el 25.40% de las 
huelgas registradas fueron declaradas como procedentes, mientras que el 
74.60% de las huelgas fueron calificadas como improcedentes: 
 

 
Fuente: Documento de Trabajo “Huelgas en el Perú 2024” 
 
Esto nos refleja algo que ya había sido advertido por Ugarte (2020) y es que el 
escenario existente en el Perú refleja algo preocupante, existiendo una tendencia 
desfavorable para las organizaciones sindicales para poder contar con una 
declaratoria de huelga procedente, evidenciando por tanto, una posible dificultad 
generalizada para lograr cumplir con todos los requisitos solicitados en la LRCT 
y el RLRCT y así poder contar con una huelga válida legalmente.  
 
Sin perjuicio de lo indicado previamente, es relevante tener en consideración lo 
indicado por Ulloa Millares (2016) al señalar la improcedencia es una categoría 
administrativa y no implica que la medida de fuerza haya sido despojada de su 
naturaleza jurídica; y es que es por ello que la improcedencia debe distinguirse 
nítidamente de la ilegalidad, dado que no existe una equiparación automática 
entre ambos conceptos.  



17 
 

Conforme fue adelantado previamente, a efectos de adoptar una posición 
respecto de la Resolución analizada, es importante diferenciar los efectos de la 
declaratoria de la improcedencia de huelga y de su ilegalidad. Sobre ello, la 
Casación N.º 22596-2018-Lambayeque reafirma esta distinción, señalando que 
la improcedencia de la huelga no habilita per se al empleador a sancionar a los 
trabajadores que participan en ella, mientras no se emita una resolución firme de 
ilegalidad. 

Al respecto de cuál es el efecto jurídico de la declaración de la improcedencia de 
huelga en los trabajadores debemos observar que el profesor Ulloa (2015) 
advierte dos posiciones contrapuestas: (i) una posición donde se considera que 
la huelga puede producirse hasta que se cuente con una resolución de la 
autoridad de carácter definitivo que señale lo contrario; o (ii) la huelga requiere 
que siempre se cuente con la aprobación de la autoridad de trabajo, por lo que 
previo a ello, su realización acarrearía un incumplimiento por parte de los 
trabajadores que la acatan.  

Al respecto, nos inclinamos sobre la primera posición, siendo ello validado por la 
propia normativa que regula la interposición de sanciones disciplinarias a 
trabajadores de cara a su participación en las huelgas. Procedemos a citar las 
normas que permitieron adoptar esta primera posición:  

Artículo 39 del Reglamento de Ley de Fomento al Empleo (en adelante, “RLFE”)  
aprobado mediante Decreto Supremo Nº 001-96-TR (1996) indicaría que solo 
los casos que la autoridad administrativa de trabajo haya emitido la declaratoria 
de la ilegalidad de la huelga a través de resolución consentida o ejecutoriada, 
podrá considerarse como días de inasistencia injustificada los días que 
transcurran luego de que el empleador haya requerido a los trabajadores el 
retorno al centro de trabajo a través de la colocación del cartelón en la puerta 
principal del establecimiento donde conste el requerimiento colectivo, debiendo 
constar dicho hecho a través de constatación notarial o, en su defecto, bajo 
constatación policial. 

Por su parte, el artículo 73 del del Decreto Supremo No. 011-92-TR (1992), en 
el mismo sentido que lo descrito previamente, desarrolla la obligación de los 
trabajadores que acataron una huelga a reincorporarse a sus labores el día 
posterior la colocación del cartelón por parte del empleador donde requiera 
colectivamente el retorno de los trabajadores, debiéndolo colocar en un lugar 
visible en la entrada principal del lugar de trabajo y debiendo ser constatado 
notarialmente o por un Juez de Paz o en defecto de ambos, a través de 
constatación policial. 

Asimismo, tanto el artículo 39 del RLFE como el artículo 73 del RLRCT hacen 
referencia a cuando es que una resolución de ilegalidad causa estado o causa 
ejecutoria:  



18 
 

• Resoluciones de segunda y ultima instancia causan ejecutoria o 
estado al día siguiente de notificada a las partes.  
 

• Resoluciones de primera instancia quedan consentidas al vencimiento 
del plazo otorgado interponer recurso de apelación, sin que se haya 
interpuesto dicho recurso. Cabe indicar que el plazo para interponer 
dicho recurso, de acuerdo con el artículo 74 de la LRCT es de 3 días 
de notificada la resolución a las partes. 

De esta forma, de los artículos desarrollados se puede desprender que solo 
después de determinada la ilegalidad de la huelga es que los empleados tienen 
la obligación de retornar al centro de trabajo, obligación que no se deriva de la 
propia improcedencia de ésta. Así, de la normativa laboral aplicable hasta la 
actualidad, la huelga debe ser finalizada una vez declarada su ilegalidad, mas 
no por su declaración como improcedente, lo que generaría un margen de tiempo 
para los trabajadores dentro del cual, a pesar de contar con una huelga 
declarada como improcedente, normativamente se encuentran habilitados para 
desarrollarla, puesto que el límite para su desarrollo es su declaratoria firme 
como ilegal. Por lo desarrollado, de la interpretación de ambas normas citadas, 
debo coincidir con el profesor Ulloa (2015) al momento de considerar que toda 
huelga existirá desde que la misma se inicie aun cuando la misma pueda ser 
declarada como improcedente o ilegal, ya que, de conformidad con lo indicado 
previamente, el empleador solo podría aplicar medidas disciplinarias a los 
trabajadores que participaron de la huelga, hasta que no se cuente con una 
resolución de la autoridad de trabajo de carácter definitivo, la cual se vería 
materializada en la resolución firme que declara la ilegalidad de la medida de 
huelga.  

Lo antes descrito, derivaría también de lo desarrollado en la Resolución 
Directoral General N° 023-2019-MTPE72/14 emitida por la Dirección General de 
Trabajo (2019) donde se precisa que los días de huelga no podrían ser 
consideradas por el empleador como inasistencias de carácter injustificado sin 
que no exista un pronunciamiento definitivo sobre la ilegalidad de la huelga. 
Asimismo, el Tribunal Constitucional (2012) en su pronunciamiento sobre el 
Expediente N° 02714-2010-PA/TC ha señalado que no se puede aplicar ninguna 
consecuencia desfavorable a los trabajadores que participen en una huelga que 
haya sido declarada como improcedente, siempre y cuando no exista una 
resolución firme que declare la ilegalidad de dicha huelga. 

Adicionalmente y en favor de esta posición, se advierte de la Resolución 
Directoral N° 023-2019-MTPE/2/14 emitida por la Dirección General de Trabajo 
(2019) y del Informe N° 230-2015-MTPE/4/8 emitido por el Ministerio de Trabajo 
y Promoción del Empleo (2015) las cuales también certifican que los días de 
huelga que fueron acatados por los trabajadores únicamente serán considerados 



19 
 

como inasistencias injustificados cuando  se cuente con un pronunciamiento 
definitivo que la declare la huelga como ilegal.  

Asimismo, a través de la Casación N° 15537-2015-Lima, la Corte Suprema de 
Justicia de la República (2017) ha desarrollado dentro del análisis jurídico 
realizado que únicamente cuando la autoridad administrativa de trabajo declare 
la ilegalidad de una huelga y dicha decisión haya quedado consentida es que la 
medida de huelga se considerará irregular y por ende, con ello recién las 
inasistencias de los trabajadores que acataron dicha medida podrán ser 
consideradas como inasistencias injustificadas. 

Lo descrito avala a la conclusión antes descrita pues, la ilegalidad de huelga es 
lo que genera la posibilidad de que el empleador pueda adoptar medidas 
disciplinarias, mientras que ello no se genera al momento de que la misma ha 
sido declarada como improcedente. Asimismo, solo una vez declarada la 
ilegalidad de la huelga y dicha decisión sea firme, es que la huelga materializada 
puede ser considerada como irregular. 

Asimismo, de conformidad con lo descrito por Ugarte (2020) la resolución que 
declara la improcedencia no tiene efectos para frustrar o suspender la 
materialización de una huelga, ya que, de acuerdo con la normativa, la misma 
únicamente sirve como premisa para una posterior declaratoria de ilegalidad, a 
partir de la cual, teniendo una resolución firme, es que se genera la obligación 
de que se levante dicha huelga. 

De lo descrito se puede advertir que los efectos jurídicos de la improcedencia y 
de la ilegalidad de la huelga son diferentes, siendo estos: 

 
• Improcedencia:    

o Constituye un supuesto de declaratoria de ilegalidad de la huelga. 
o Mientras la resolución de improcedencia no sea firme, no se puede privar 

a los trabajadores de su derecho a participar en la huelga. 
o La participación de los trabajadores a una huelga declarada como 

improcedente no puede ser sancionada hasta que no exista 
pronunciamiento definitivo que califique a la huelga como ilegal. 

o La huelga declarada como improcedente no genera la obligación de los 
trabajadores a retornar a sus centros de trabajo. 

• llegalidad: 
o La declaración de la ilegalidad de la huelga una vez manifestada mediante 

resolución firme acarrea la obligación de los trabajadores a retornar a sus 
labores en el centro de trabajo. 

o La declaración firme de ilegalidad sí habilita al empleador a ejercer 
medidas disciplinarias, conforme a su facultad de dirección. 

 



20 
 

De esta forma, planteándome la pregunta sobre si es que se encuentra habilitada 
la ejecución de huelgas declaradas improcedentes hasta no contar con una 
decisión de la autoridad administrativa firme, la respuesta es clara y es que si, 
de acuerdo con el ordenamiento actual, las huelgas improcedentes pueden 
materializarse hasta que las mismas no sean declaradas como ilegales mediante 
resolución firme. 
 

Sobre el caso concreto, se debe tener en cuenta el siguiente esquema de la 
declaratoria de improcedencia e ilegalidad de huelga cuando las mismas son 
resueltas por la propia Dirección General de Trabajo: 

 

 

Fuente: Elaboración propia. 

De esta forma, se debe tener presente que en el caso analizado a través del 
presente informe, se habría acatado una huelga cuando únicamente se contaba 
con una declaratoria de improcedencia de la misma, frente a la cual el Sindicato 
presentó recursos impugnatorios, continuando aun en curso su ciclo 
administrativo sin resolución firme.  

Además, conforme se podrá advertir posteriormente, el levantamiento de la 
huelga se dio en la misma fecha en la que se notificó la resolución en primera 
instancia a través de la cual se declaraba ilegal la huelga, por lo que la huelga 
se había desarrollado de forma previa a obtener una resolución firme respecto 
de la declaratoria de la ilegalidad de la misma, generando pues que la ilegalidad 
de la huelga se constituyó recién a partir de la resolución de la Dirección General 
de Trabajo que, en segunda instancia declaró ilegal la huelga y dio por culminada 
la etapa administrativa. 

1. ¿Los carteles colocados por la empresa constituyen una amenaza o 
intimidación a trabajadores que acataban la huelga? 

 



21 
 

Considerando lo previamente desarrollado, observando el reconocimiento legal 
del derecho de la huelga, las consecuencias de su declaratoria de improcedencia 
y la diferenciación de la consecuencia de la declaración de la ilegalidad de la 
huelga, debemos tomar como premisa que la ejecución de la huelga cuando la 
misma fue declarada aun improcedente y no se contaba con su declaratoria de 
ilegalidad era válida. 

Bajo esta premisa es que el propio Tribunal Constitucional (2021) en la Sentencia 
recaída en el Expediente N.º 03692-2017-PA/TC, indica que el ejercicio del 
derecho de huelga debe estar libre de presiones indebidas por parte del 
empleador ya que formaría parte de la libertad sindical, reforzando que no es 
admisible restringir o condicionar el ejercicio de derechos fundamentales 
mediante amenazas u hostigamiento indirecto. 

Por su parte, Arévalo Vela (2022) sostiene que los empleadores tienen límites 
en sus facultades de dirección frente al ejercicio del derecho de huelga y que 
cualquier mensaje que pueda ser interpretado como disuasivo constituye una 
interferencia.  

En la misma línea desarrollada, Ugaz Olivares (2013) advierte que prácticas 
indirectas como comunicados empresariales en contexto de huelga pueden 
constituir formas de represión antisindical si buscan quebrar la voluntad 
colectiva; asimismo, Fernández Brignoni (2016) subraya la importancia de 
proteger no solo la legalidad formal del derecho de huelga, sino también su 
efectividad frente a prácticas empresariales que intentan socavar su ejercicio. 

La interpretación sistemática de estas fuentes permite afirmar que los carteles o 
comunicados empresariales que advierten sanciones durante una huelga aún no 
declarada ilegal pueden perfectamente configurar una amenaza y por tanto una 
infracción a la libertad sindical, si es que las mismas buscan generar un efecto 
disuasorio en los trabajadores y obstaculizar el libre ejercicio del derecho de 
huelga. 
 
Para brindar una opinión sobre el caso en concreto, debemos advertir que los 
carteles colocados por la Empresa hacían referencia a lo siguiente:  
 

 
 



22 
 

 
 

 
 

 
 



23 
 

Fuente: Expediente Sancionador N° 3437-2020-SUNAFIL/ILM proveído por la 
Unidad Funcional de Gestión Administrativa ILM-SUNAFIL mediante Acceso a 
la Información Pública. 
 
Como bien se puede advertir, el contenido de los carteles colocados por 
CENCOSUD en el transcurso del desarrollo de la huelga tenía un claro objetivo: 
generar que los trabajadores que acataban la huelga desistan de la misma y 
retornen a sus labores, indicando que estaban acatando una huelga ilegal y que 
se le aplicarían medidas disciplinarias por ello, configurando por tanto medios 
disuasivos, por no decir amenazantes, para que éstos frustren su participación 
en la medida de huelga. Sin embargo, si bien la Empresa pretendía alegar que 
la SUNAFIL estaría protegiendo la realización de huelgas declaradas como 
ilegales y reconocer las resoluciones de improcedencia de huelga, lo cierto es 
que, conforme indicamos previamente, al momento en el que la Empresa colocó 
los carteles aún no se contaba con una resolución de la ilegalidad de la misma, 
siendo notificada la primera resolución que declaraba la ilegalidad el 17 de mayo 
del 2018, la cual, conforme indicamos previamente, fue causal de un recurso de 
impugnación por parte del Sindicato, obteniendo recién una resolución que daba 
por finalizada la vía administrativa y que declaraba la ilegalidad de la huelga el 
28 de mayo del 2018. 
 
Al respecto, el Tribunal de Fiscalización Laboral (2021) en la Resolución N.º 519-
2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala ya ha concluido que no es posible afirmar que 
una huelga es ilegal si es que previamente no existe una resolución emitida por 
la autoridad administrativa de trabajo correspondiente que así lo determine y sin 
que dicha resolución haya quedado firme; esto pues esta calificación es 
competencia exclusiva de la autoridad administrativa, no del empleador. 
 
De lo descrito, el contexto probatorio —la huelga en curso, sin resolución firme 
de ilegalidad— y el contenido de los carteles (referencias explícitas a eventuales 
sanciones) permiten inferir un ánimo disuasivo o intimidatorio dirigido a quebrar 
la participación de los trabajadores en la huelga, permiten concluir que el actuar 
de CENCOSUD constituyó de forma indefectible en un acto destinado a frustrar 
el desarrollo de la huelga y por ende, una práctica que vulneró el derecho de 
huelga reconocido constitucionalmente. 
 
Por todo lo descrito, concluyo que este tipo de conductas empresariales 
efectivamente tienen un impacto directo y perjudicial en el libre ejercicio del 
derecho de huelga y deben ser interpretadas como una forma de hostigamiento 
antisindical, en tanto generan temor, inhiben el derecho de los trabajadores y 
alteran el equilibrio en las relaciones colectivas. Así, estas prácticas si debieron 
ser sancionadas bajo el artículo 25.9 del RLGIT, constituyendo actos que 
pretendían impedir el libre ejercicio de huelga. 
 



24 
 

2. ¿Es válido aplicar sanciones disciplinarias a trabajadores después de 
declarada la ilegalidad de la huelga? 

 
Para dar respuesta a este cuestionamiento, resulta necesario hacer referencia a 
lo descrito en el numeral 1 del presente acápite, reconociendo la diferencia del 
impacto jurídico de la declaratoria de la improcedencia de huelga y su 
declaratoria como ilegal.  
 
Sin perjuicio de lo descrito de forma previa, en este apartado haremos referencia 
a la línea jurisprudencial que ha brindado la guía para poder dar respuesta a la 
interrogante descrita y es que, a pesar de lo descrito en el artículo 39° del RLFE 
y del artículo 73° del RLRCT, existieron pronunciamientos de la Corte Suprema 
y del Tribunal Constitucional que parecían hacer caso omiso a la necesidad de 
contar con una resolución firme respecto de la ilegalidad de la huelga para que 
se habilite al empleador aplicar medidas disciplinarias a los trabajadores por 
acatar huelgas inicialmente declaradas como improcedentes, no haciendo una 
diferenciación de las mismas con su declaratoria de ilegalidad.  
 
Sobre ello, es necesario advertir lo que desarrolla la Corte Suprema de Justicia 
de la Republica mediante Casación Laboral N° 22596-2018-Lambayeque, ya que 
brinda un detalle claro de cuándo puede procederse con aplicar sanciones 
tipificadas como inasistencias injustificadas de cara a la ejecución de una huelga 
calificada como improcedente, haciendo referencia a la interpretación del artículo 
39 del RLFE.  
 
Así, la Corte Suprema de Justicia de la República (2018) a través de la Casación 
Laboral N° 22596-2018-Lambayeque indica lo siguiente respecto del artículo 39 
del RLFE: (i) este supuesto de viabilidad de imputar inasistencias injustificadas 
se aplica únicamente a situaciones en las que la huelga ha sido declarada ilegal, 
excluyendo los casos de huelga improcedente; (ii) establece que la resolución 
que determina la ilegalidad de la huelga en cuestión debe encontrarse 
consentida o ejecutoriada para surtir efectos; (iii) que dicha resolución comienza 
a surtir efectos solo a partir del día siguiente de su notificación, salvo que sea 
apelada, en cuyo caso solo produciría efectos una vez que quede consentida; 
(iv) cuando la huelga es declarada ilegal, las empresas están obligadas a requerir 
colectivamente a los trabajadores su reincorporación a sus labores, utilizando un 
cartel colocado en un lugar visible de la puerta principal del centro de labores, 
este requerimiento debe realizarse bajo fe notarial o, a falta de ello, bajo 
constatación policial. 
 
Por su parte, la Corte Suprema de Justicia de la República (2017) en la Casación 
Laboral N° 15537-2015-Lima, en su considerando Décimo Octavo acoge un 
criterio similar al antes descrito toda vez que indica que solo cuando se cuenta 
con una decisión consentida de la autoridad respecto de la declaración de la 



25 
 

ilegalidad de una huelga es que esta medida de fuerza se convertirá en una 
irregular e ilegítima y solo en este supuesto es que la inasistencia de los 
trabajadores se configurara como una inasistencia injustificada. 

Si bien existe jurisprudencia de la cual se puede advertir que se pretende habilitar 
al empleador a sancionar a los trabajadores que acataron una huelga declarada 
improcedente sin necesidad de que la misma sea declarada como ilegal de forma 
definitiva, siendo que la sola declaratoria de la improcedencia acarrearía la 
ilegitimidad de la huelga.  

Sobre ello, consideramos que este criterio, sin perjuicio de constituir doctrina 
jurisprudencial vinculante de obligatorio cumplimiento implicaría un 
desconocimiento de lo reculado en los artículos 39 del RLFE y el artículo 73 del 
RLRCT.  

Asimismo, conforme indica Ugarte (2020) no resulta razonable que los 
trabajadores sean posibles de ser sancionados solo por ejercer el derecho de 
huelga cuando la misma no ha sido aun declarada como ilegal, cuando inclusive 
la Organización Internacional del Trabajo (2018) a través de la Recopilación de 
decisiones del Comité Libertad Sindical indica que nadie debería ser sancionado 
solo por el hecho de haber participado en una huelga o intentar participar de una 
huelga legítima, recordando que una huelga solo se constituye como ilegal una 
vez contando con una resolución firme que así lo dictamine. 

Sin perjuicio de ello, la Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social 
Transitoria de la Corte Suprema (2024) estableció claramente en 2024 que la 
resolución de la autoridad administrativa de trabajo que declara que una huelga 
es ilegal debe haber quedado consentida o ejecutoriada para poder aplicar 
medidas disciplinarias.  

De lo descrito, es necesario ahora hacer referencia a un aspecto sumamente 
importante que es ¿Qué días se podrían sancionar como inasistencias 
injustificadas? y es que de una lectura sistemática de los artículos 39 del RLFE 
y el artículo 73 del RLRCT permitirían concluir que las únicas inasistencias 
sancionables son las que ocurren después del requerimiento colectivo de 
reincorporación, el cual solo puede realizarse una vez que la declaración de 
ilegalidad sea firme. 

Este criterio lo adopta el Informe N° 150-2018-MTPE72/14.1 elaborado por el 
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (2018) y el Informe N° 230-2015-
MTPE/4/8 también elaborado por el Ministerio de Trabajo y Promoción del 
Empleo (2015) de los cuales se puede concluir que las sanciones disciplinarias 
vinculadas a la participación de los trabajadores de una huelga declarada como 
ilegal, solo podrían imputarse respecto de las inasistencias que incurridas de 
forma posterior a la declaratoria firme de la ilegalidad de la medida de fuera y 
además, del llamado de retorno de la empresa. 



26 
 

Y es que este criterio cuenta asidero legal toda vez que los dos artículos antes 
citados lo determinan de esta forma, ya que de considerar lo contrario sería en 
vano que determinen que los trabajadores no están obligados a retornar a sus 
labores sin que exista un pronunciamiento consentido respecto de la ilegalidad 
de huelga y que el empleador haya requerido su retorno mediante un cartelón y 
además de ello, que el cómputo de días de inasistencias sin justificación se 
cuenta desde el día posterior al requerimiento colectivo efectuado por la 
empresa, siempre y cuando la resolución que declare ilegal la huelga quede 
consentida.  

En tal sentido también se ha pronunciado la Primera Sala del Tribunal de 
Fiscalización Laboral a través de la Resolución N° 519-2021-SUNAFIL/TFL-
Primera Sala, donde se indica de forma clara que cuando una huelga se 
materializa “solo podrá considerarse que se incurre en faltas injustificadas en 
forma posterior a la declaratoria de una huelga, por medio de resolución 
administrativa firme” (Tribunal de Fiscalización Laboral, 2021, p. 16) 

Ahora bien, para analizar el caso concreto, es necesario observar la siguiente 
línea del tiempo de los hechos:  
 

 
Fuente: Elaboración propia 
 
De esta forma, si bien considero válido que se apliquen medidas de carácter 
disciplinario a trabajadores que participan en una medida de huelga declarada 
como ilegal, lo cierto es que se requiere que para ello cumplan con lo requerido 
en los dos artículos a los que se hace referencia en la presente sección.  
 
Sin perjuicio de ello, advirtiendo la línea de tiempo descrita, lo cierto es que la 
huelga se levantó de forma previa a la declaratoria de ilegalidad de la huelga 



27 
 

emitida por la AAT a través de una resolución de da por terminada la etapa 
administrativa, esto es, consentida dentro del procedimiento administrativo, lo 
cual nos lleva a concluir que no existen días de huelga realizados con 
posterioridad a esta resolución firme. Sin embargo, como bien se puede apreciar, 
la Empresa pretendió aplicar medidas disciplinarias que si bien fueron impuestas 
con posterioridad a la declaratoria de la ilegalidad de la medida, sancionan a 
trabajadores en base a días de inasistencias previas a la declaratoria de la 
ilegalidad de la huelga, por tanto las sanciones aplicadas no contaban con 
asidero legal. Esto ha sido inclusive desarrollado de forma medianamente 
reciente por Corte Suprema a través de la Casación N° 2690-2019-Arequipa, de 
fecha 2023. 
 
De todo lo descrito, debo manifestar que efectivamente correspondía aplicar una 
medida disciplinaria a la Empresa, correspondiendo la tipificación de estos actos 
bajo la infracción del artículo 25.9 del RLGIT, constituyendo actos destinados a 
afectar el derecho de huelga de los trabajadores de la organización sindical. Sin 
embargo, considero que en la Resolución se pudo ahondar más en las razones 
por las cuales calificaba aplicar una sanción debido a la imposición de las 
medidas disciplinarias a los trabajadores, puesto que se califican como actos 
antisindicales contrarios al desarrollo del derecho de huelga, pero el desarrollo 
de esta justificación legal hubiese dotado de mayor validez la calificación de 
estos actos como una infracción al ser contrarios al derecho constitucional de 
huelga al no tener justificación legal alguna para aplicar las medidas 
disciplinarias cuestionadas. 
 
3. ¿Se vulneró el principio de tipicidad al imputar las infracciones bajo el artículo 

25.10 del RLGIT?  
 
Sin perjuicio de lo descrito, el principio de tipicidad se configura como un límite 
impuesto a la Administración Pública al momento de aplicar la normativa. En la 
regulación del procedimiento administrativo general, aplicable supletoriamente al 
procedimiento sancionador laboral, este principio se encuentra reconocido en el 
numeral 4 del artículo 246 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Decreto 
Supremo Nº 004-2019-JUS (2019) que dispone que el ejercicio de la potestad 
sancionadora por parte de las entidades públicas se encuentra sujeto, entre 
otros, al principio de tipicidad, el cual implica que únicamente pueden ser 
sancionadas aquellas conductas que estén expresamente definidas como 
infracciones en normas con rango de ley, sin que sea posible aplicar 
interpretaciones extensivas o por analogía. 

 
Del mismo modo, el artículo 37 de la Ley N° 28806, Ley General de Inspección 
de Trabajo (2006) dispone expresamente que “No podrá imponerse sanción 
económica por infracción que no se encuentre previamente tipificada y contenida 
en el Reglamento”. 



28 
 

 
Por su parte, Morón Urbina (2005) sostiene que el principio de tipicidad exige 
una correlación estricta entre la conducta sancionada y la descripción normativa 
de la infracción. De esta forma, cualquier ambigüedad o error en la calificación 
afecta la validez del procedimiento.  
 
De acuerdo con lo señalado por la SUNAFIL a través de la Resolución de 
Intendencia N° 774-2022-SUNAFIL/ILM de fecha 11 de mayo del 2022 en el 
presente caso, correspondería sancionar a la Empresa por la infracción 
contenida en el artículo 25.10, el cual exige que los actos que afecten la libertad 
sindical del trabajador, sin embargo, hace bien la Resolución analizada a indicar 
que existe una norma más específica que recoge directamente las infracciones 
destinadas a afectar el derecho de huelga, siendo esta el artículo 25.9 del RLGIT.  
 

Al respecto, debemos entender que presentándose una antinomia o conflicto 
que, de acuerdo con el Tribunal Constitucional (2006) en su Sentencia recaída 
en el Expediente N° 047-2004-AI/TC indicaría, a mi parecer, que representa una 
situación donde la constatación de casos en los que existen dos o más 
disposiciones legales con un propósito semejante, pero que establecen 
soluciones que se excluyen mutuamente, de modo que cumplir con una de ellas 
significa necesariamente incumplir la otra, ya que no es posible aplicar ambas al 
mismo tiempo, sería necesario aplicar principios para resolver las mismas, ello, 
creo yo, con el objetivo de no incurrir en un error de tipicidad en el momento en 
el que una infracción puede calzar en dos o más infracciones.  

Así, considero que en la Resolución se habría aplicado el principio de 
especificidad, el cual, de conformidad con el Tribunal Constitucional en el 
pronunciamiento indicado, califica como la regla que dispone que un precepto de 
contenido especial prima sobre el mero criterio general. Tal es así que, si bien 
los actos pasibles de sanción ya descritos en las secciones previas bien pueden 
calificar con actos que afectan la libertad sindical, lo cierto es que existe una 
infracción más especifica que recoge de forma expresa un tipo sancionador 
aplicable cuando ocurran actos lesivos al derecho de huelga, siendo este el 
artículo 25.9 del RLGIT. 
 
Sin perjuicio de ello, es necesario advertir que, el artículo 25.9 del RLGIT no 
plasma de forma taxativa los únicos actos posibles de sancionar a través de 
dicho artículo, sino que recoge de forma ejemplificativo los actos que podría 
subsumirse dentro de la propia infracción, lo cual no implica que esta tipificación 
vulnere el principio de tipicidad regulado.  
 
Sobre ello, Morón (2006) indicaría que no constituiría una vulneración al principio 
de tipicidad si es que, para determinar una infracción, se usan conceptos 



29 
 

indeterminados, siendo necesario que sea posible identificar las formas de 
materialización de dicha infracción de manera razonable y lógica, de tal forma 
que pueda tenerse certeza del tipo de conductas que se verían inmersas la 
conducta sancionable en la normativa determinada. 
 
De esta forma, de la propia textualidad de la conducta infractora derivada del 
artículo analizado se puede advertir que el desarrollo de conductas que 
impliquen un impedimento al libre ejercicio del derecho de huelga si permite 
preveer las características de los actos que pueden ser perfectamente 
sancionados a través de la misma, puesto que si bien desarrolla una 
ejemplificación de éstas, resulta completamente lógico que cualquier acto cuyo 
objetivo sea impedir el libre ejercicio de la huelga sería subsumible en esta 
infracción. 
 
Adicionalmente, la Corte Suprema (2016), a través de la Casación Nº 3480-2014-
Lima ha manifestado que la infracción tipificada en el artículo 25.9 del RLGIT 
involucra también el supuesto que un empleador decide reasignar a sus propios 
empleados para que realicen las tareas de quienes están participando en una 
huelga (conocido como esquirolaje interno), o lleva a cabo cualquier acción que 
tenga como objetivo disminuir el impacto o efectividad de las medidas adoptadas 
por los trabajadores en huelga. 
 
En ese sentido, concluimos que la Resolución resuelve bien al cuestionar la 
tipificación de los hechos bajo el supuesto de infracción tipificado por actos de 
afectación a la libertad sindical tipificada en el artículo 25.10 del RLGIT, más aún, 
si, conforme describimos previamente, existía una infracción más específica que 
recogía los actos sancionables. 
 
Así, se vulneró el principio de tipicidad al imputar las infracciones bajo el artículo 
25.10 del RLGIT cuando correspondía hacerlo bajo el artículo 25.9. La conducta 
específica —advertir con sanciones durante una huelga no declarada ilegal— 
constituye una afectación directa al ejercicio del derecho de huelga, y debe ser 
sancionada conforme al tipo infractor que contempla ese supuesto de hecho. 
 
Debo manifestar que considero que la calificación correcta y precisa de la 
conducta es una garantía esencial del procedimiento sancionador administrativo, 
especialmente en materia de derechos fundamentales como la libertad sindical. 
Usar el artículo 25.10 para sancionar hechos que encajan en el 25.9 implica una 
desviación del tipo que infringe el principio de legalidad y tipicidad. 

 
4. ¿SUNAFIL tiene competencia o le corresponde dejar sin efecto la sanción 

impuesta por CENCOSUD respecto de los trabajadores que acataron la 
huelga? 

 



30 
 

Para dar respuesta a ello, es necesario advertir que la Ley N.º 28806 – Ley 
General de Inspección del Trabajo (LGIT) indica que la inspección de trabajo 
tendría la responsabilidad de supervisar que se respeten las disposiciones 
relacionadas con el ámbito laboral y la seguridad social, además de exigir las 
sanciones administrativas correspondientes cuando sea necesario. Asimismo, 
brinda orientación y asesoría técnica en estos temas. 
 
Sobre ello, De Lama (2021, p. 595) indicó que, de acuerdo con el artículo 14 de 
la norma antes indicada, permitiría que se adopten las medidas necesarias para 
que se garantice el cumplimiento de la normativa que se habría incumplido, esto 
siempre que el inspector haya comprobado que efectivamente el inspeccionado 
haya incurrido en una infracción al ordenamiento socio-laboral; validándose pues 
que la SUNAFIL pueda requerir al inspeccionado que adopte las medidas 
descritas en un plazo establecido. 
 
Según el numeral 20.3 del Reglamento de la Ley General de Inspección del 
Trabajo (Decreto Supremo N° 019-2006-TR, 2006), la inspección laboral puede 
emitir órdenes dirigidas a los empleadores para asegurar el cumplimiento de las 
normas socio-laborales y de seguridad y salud en el trabajo, denominadas 
ordenes inspectivas de requerimiento, siempre y cuando las mismas deriven de 
un incumplimiento del empleador a la normativa legal advertido. Asimismo, estas 
órdenes pueden incluir la obligación de registrar a los trabajadores en planillas, 
pagar remuneraciones y beneficios pendientes, reconocer la naturaleza 
indefinida de ciertos contratos laborales, entre otras medidas. 
 
En ese mismo sentido, respecto de las medidas inspectivas de requerimiento, el 
Tribunal de Fiscalización de la SUNAFIL (2022) mediante Resolución N° 601-
2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, indica que puede tener como objetivo el 
revertir los efectos de la ilegalidad de una conducta cometida por el 
inspeccionado, teniendo la modalidad de subsanar una infracción cometida, así 
como también el objetivo de requerir al inspeccionado que adecue su 
comportamiento a lo prescrito en la normativa laboral, teniendo una modalidad 
rectificatoria a raíz de la identificación de una infracción derivada de la inspección  
 
El autor Estrada (2023) sostiene de forma clara que SUNAFIL no cuenta con 
competencia para declarar inválidas sanciones disciplinarias impuestas por los 
empleadores, como suspensiones o despidos. Para este autor, el rol de 
evaluación de la validez de sanciones disciplinarias recae únicamente en el 
Poder Judicial. 
 
Sin perjuicio de ello, considero que la medida de requerimiento no busca 
directamente dejar sin efecto sanciones disciplinarias impuestas por el 
empleador, sino que su rol resarcitorio y de rectificación es el que dota de validez 
que a través de las mismas se adopten medidas que coloquen al trabajador 



31 
 

afectado en una situación previa a la vulneración del derecho que habría sido 
vulnerado a través de la infracción que cometió su empleador, siendo esta 
infracción debidamente sustentada y certificada en el procedimiento 
administrativo. 
 
Asimismo, como bien se indica por parte del Tribunal de Fiscalización Laboral 
(2021) en la Resolución N° 519-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, frente a casos 
de afectación de la libertad sindical que se ven manifestadas a través de la 
aplicación de medidas disciplinarias que en si materializan la afectación al 
trabajador, la forma de rectificación de la misma lógicamente se encontrará 
dirigida a la eliminación de la sanción aplicada.  
 
Asimismo, de la Sentencia recaída en el Expediente N° 01139-2007-PA/TC del 
Tribunal Constitucional (2007) se entiende que el reconocimiento de la libertad 
sindical en calidad de derecho constitucional conlleva tanto garantías de carácter 
positivo como también negativo; así, mientras que la protección negativa se 
orienta a exigir al Estado la eliminación de barreras o limitaciones que dificulten 
el ejercicio pleno de este derecho, la protección positiva implica que se adopten 
acciones, principalmente frente al empleador, para asegurar la vigencia real de 
la libertad sindical, lo cual se efectivizaría a través de la creación de normas, 
procedimientos, mecanismos de reparación, sanciones y facilidades que 
permitan su ejercicio efectivo. 
 
De forma adicional, debemos indicar que recientemente (setiembre del 2024) la 
Corte Suprema de Justicia de la República (2024) a través de la Casación N° 
24577-2022-Lima, reconoce a la labor administrativa como una de las vías para 
la tutela de los derechos de los trabajadores. Asimismo, de forma directa indica 
que la SUNAFIL tiene facultades para adoptar las medidas que sean necesarias 
con la finalidad de que se cumpla la normativa laboral frente a la advertencia de 
un incumplimiento, no siendo la labor de la autoridad administrativa de 
inspección de trabajo limitada a la constatación de incumplimientos. 
 
Así, conforme hemos descrito previamente, considero que limitar las labores de 
la autoridad de inspección de trabajo a advertir incumplimientos y aplicar las 
sanciones que correspondan no se ajustan a la labor correctiva que se deriva de 
la propia normativa, advirtiendo la función correctiva y rectificatoria de las 
medidas de requerimiento, lo cual permite que al comprobar la existencia de un 
incumplimiento al ordenamiento socio-laboral, se adopten las medidas 
requeridas para garantizar que se cumplan las disposiciones que fueron 
vulneradas por el empleador. Así, resulta inconcebible, sobre todo en casos 
donde se vulnera la libertad sindical y sus diversas manifestaciones (individuales 
y colectivas), que se alegue la imposibilidad de la SUNAFIL para emitir medidas 
inspectivas de requerimiento destinadas a rectificar la afectación que ya habría 
sido sustentada y demostrada a lo largo de la labor inspectiva.  



32 
 

 
Esto acoge aún más sentido, si es que advertimos que la Organización 
Internacional de Trabajo (2018, p. 225) en la Recopilación de Decisiones del 
Comité de Libertad Sindical ha indicado que, se debe tomar en cuenta la falta de 
celeridad de los procedimiento judiciales, para lo cual se debería asegurar que 
la autoridad de inspección de trabajo, de manera inmediata, realice las 
investigaciones que considere pertinentes y, una vez constatada que la medida 
disciplinaria (en dicho caso un despido) haya tenido un móvil antisindical, esta 
autoridad inspectiva adopte las medidas necesarias para el reintegro inmediato 
de los trabajadores afectados a la empresa infractora. 
 
En el caso analizado a través del presente informe, CENCOSUD impuso 
sanciones de carácter disciplinario a trabajadores por participar en una huelga 
declarada ya ilegal previamente, las cuales consistían en imputar inasistencias 
injustificadas. Frente a ello, la SUNAFIL inició, actuaciones inspectivas tras la 
denuncia del sindicato. Como resultado, SUNAFIL calificó los hechos como 
posibles infracciones por vulneración al derecho de libertad sindical y además, a 
través de una medida inspectiva de requerimiento, le solicitó a la Empresa que 
en el plazo de tres días hábiles, acredite ante la autoridad inspectiva el 
cumplimiento del reintegro de las remuneraciones a los trabajadores 
involucrados derivados del descuento efectuado debido a la sanción tipificada en 
inasistencias injustificadas. Esto, bajo mi consideración, advirtiendo que la 
sanción disciplinaria aplicada correspondía a suspensión sin goce de haberes, 
el reintegro de dichos días si bien podría calificar como una invalidación de la 
medida disciplinaria aplicada, al constituir una medida reparatoria de la libertad 
sindical vulnerada y en tanto las medidas inspectivas de requerimiento tienen el 
objetivo de rectificar incumplimientos e infracciones incurridas por el empleador 
y que, en el presente casi efectivamente se había certificado una infracción, esta 
medida de requerimiento era válida.  
 
Sin perjuicio de ello, si bien puedo concluir en la validez de que SUNAFIL emita 
medidas inspectivas de requerimiento cuya finalidad sea reparar el daño 
ocasionado por una vulneración al derecho de a libertad sindical, indistintamente 
de la manifestación de la misma, lo cierto es que la misma no cumplió con el 
examen de proporcionalidad y razonabilidad al exigir el cumplimiento los pagos 
a 375 trabajadores afectados únicamente en un plazo de tres días hábiles.   
 
 

VI. CONCLUSIONES 

 

i. El análisis jurídico y normativo evidencia que la declaración de 
improcedencia de una huelga no habilita por sí misma al empleador a 
aplicar medidas disciplinarias contra los trabajadores que participen en 
ella. Solo una vez que la huelga sea declarada ilegal mediante resolución 



33 
 

firme, se habilita legalmente la posibilidad de aplicar sanciones, de 
conformidad con lo establecido en el artículo 39 del RLFE y el artículo 73 
del RLRCT. 
 

ii. La jurisprudencia nacional, así como la doctrina sostiene que una huelga 
puede llevarse a cabo válidamente mientras no exista una resolución 
firme que la declare ilegal. Por tanto, la participación en una huelga 
declarada improcedente no puede ser calificada como falta mientras no 
se declare su ilegalidad de manera definitiva y se cumpla con los 
requerimientos definidos en la normativa para la aplicación de una 
sanción válida sustentada en la participación de los trabajadores en una 
huelga declarada como ilegal. 
 

iii. La colocación de carteles o comunicados por parte del empleador que 
anticipen sanciones o descuentos por acatar una huelga aún no declarada 
ilegal constituyó una práctica antisindical al vulnerar el derecho de huelga 
reconocido constitucionalmente, dado que las mismas tuvieron la finalidad 
de disuadir a los trabajadores a que abandonen la medida de huelga a 
pesar de que no se contaba con una resolución firme por parte de la AAT 
respecto de su legalidad, arremetiendo en contra del ejercicio libre de la 
huelga. 
 

iv. Se vulneró el principio de tipicidad cuando se imputó una conducta a una 
norma genérica (artículo 25.10 del RLGIT) existiendo una norma más 
específica (artículo 25.9) que regula el supuesto fáctico de forma directa. 
La correcta tipificación es una garantía esencial del procedimiento 
sancionador administrativo y una exigencia constitucional en el marco del 
debido proceso. 
 

v. La SUNAFIL está habilitada para emitir medidas inspectivas de 
requerimiento que busquen la rectificación de actos que afecten derechos 
fundamentales como la libertad sindical. Así, puede exigir al empleador 
medidas reparadoras, como el pago de haberes dejados de percibir si es 
que dichas sanciones se derivan de prácticas antisindicales certificadas 
en el procedimiento inspectivo. 
 

vi. Si bien la medida de requerimiento emitida por SUNAFIL en el caso 
concreto fue jurídicamente válida como acto de reparación frente a una 
práctica antisindical, su ejecución debió cumplir con los principios de 
razonabilidad y proporcionalidad, especialmente cuando involucra el 
cumplimiento de obligaciones económicas respecto de una cantidad 
significativa de trabajadores y en un plazo reducido. 



34 
 

 
BIBLIOGRAFÍA:  

 
Legislación: 
- Gobierno del Perú. (2006). Decreto Supremo N.º 019-2006-TR: 

Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo. Diario Oficial El 
Peruano, 30 de diciembre de 2006. 

- Gobierno del Perú. (2003). Decreto Supremo N.º 010-2003-TR: Texto 
Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo. Diario 
Oficial El Peruano, 11 de septiembre de 2003. 

- Gobierno del Perú. (1992). Decreto Supremo N.º 011-92-TR: Reglamento 
de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo. Diario Oficial El Peruano, 
27 de octubre de 1992. 

- Gobierno del Perú. (1997). Decreto Supremo N.º 003-97-TR: Texto Único 
Ordenado de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral. Diario 
Oficial El Peruano, 27 de marzo de 1997. 

- Gobierno del Perú. (2006). Decreto Supremo N° 019-2006-TR: Texto 
Único Ordenado de la Ley General de Inspección del Trabajo. Diario 
Oficial El Peruano, 25 de enero de 2018. 

 
Jurisprudencia: 

- Corte Suprema de Justicia del Perú. (2015). Casación Laboral N.º 15537-
2015-Lima. Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente. 

- Corte Suprema de Justicia de la República. (2017). Casación Laboral N.º 
25646-2017-Arequipa [Jurisprudencia, Perú]. 

- Corte Suprema de Justicia de la República. (2018). Casación Laboral N.º 
22596-2018-Lambayeque [Jurisprudencia, Perú]. 

- Corte Suprema de Justicia de la República del Perú. (2024). Casación N° 
24577-2022 Lima. [Jurisprudencia, Perú]. 

- Tribunal Constitucional del Perú. (2009). Sentencia del Tribunal 
Constitucional Exp. N.º 01873-2009-AA/TC [Jurisprudencia, Perú]. 

- Tribunal Constitucional del Perú. (2012). Sentencia del Tribunal 
Constitucional Exp. N.º 3689-2012-PA/TC [Jurisprudencia, Perú]. 

- Tribunal Constitucional del Perú. (2007). Sentencia del Tribunal 
Constitucional Exp. N.º 02987-2007-PA/TC [Jurisprudencia, Perú]. 

- Tribunal Constitucional del Perú. (2017). Sentencia del Tribunal 
Constitucional Exp. N.º 03692-2017-PA/TC [Jurisprudencia, Perú]. 

- Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE). (2018). Informe 
N.º 150-2018-MTPE/2/14.1. Dirección General de Trabajo. 

- Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. (2015). Informe N° 230-
2015-MTPE/4/8. Dirección General de Trabajo. 

- Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. (2019). Resolución 
Directoral N° 023-2019-MTPE/2/14. Dirección General de Trabajo. 



35 
 

- Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL). (2021). 
Resolución N.º 073-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. Tribunal de 
Fiscalización Laboral. 

- Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL). (2021). 
Resolución N.º 519-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. Tribunal de 
Fiscalización Laboral. 

- Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL). (2022). 
Resolución N.º 601-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. Tribunal de 
Fiscalización Laboral. 

- Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL. (2021). 
Resolución N.º 519-2021-SUNAFIL/TFL – Primera Sala [Resolución 
administrativa, Perú]. 

- Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL. (2021). 
Resolución N.º 073-2021-SUNAFIL/TFL – Primera Sala [Resolución 
administrativa, Perú]. 

- Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL. (2021). 
Carta N.º 094-2021-SUNAFIL/INPA, de fecha 17 de marzo de 2021 
[Comunicación administrativa, Perú]. 

- Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL). (2021). 
Resolución N.º 519-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. Tribunal de 
Fiscalización Laboral. 

- Tribunal Constitucional del Perú. (2006). Sentencia del Exp. N.º 047-2004-
AI/TC. Sentencia del Pleno Jurisdiccional del 24 de abril de 2006. 

Doctrina: 
- Arévalo Vela, J. (2022). La huelga en el derecho laboral peruano. Revista 

de Derecho Procesal del Trabajo, 5(5), 15–49. 
https://doi.org/10.47308/rdpt.v5i5.586 

- Atienza, M., & Ruiz Manero, J. (2006). La interpretación de las normas 
jurídicas. En M. Atienza & J. Ruiz Manero, El sentido del Derecho (pp. 
123–150).  

- Boza Pró, G., & Mendoza Legoas, L. (s.f.). La inspección laboral como 
mecanismo de protección de la libertad sindical en el Perú. Laborem, (10), 
312–337. 

- Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2021, 5 de mayo). Opinión 
Consultiva OC-27/21: Derechos a la libertad sindical, negociación 
colectiva y huelga, y su relación con otros derechos, con perspectiva de 
género. 

- De Lama Laura, M. G. (2021). La inspección del trabajo como vía de tutela 
de derechos laborales y su relación con el proceso laboral: buscando (¿o 
identificando?) las “intersecciones” de ambos caminos. Revista Laborem, 
(24), 577–579.  

- Fernández Brignoni, H. (2016). La huelga: ¿un derecho fundamental en 
crisis? Laborem: Revista de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, 
(12), 92–110. 

https://doi.org/10.47308/rdpt.v5i5.586


36 
 

- Huamán Estrada, E. (s.f.). SUNAFIL vs Poder Judicial: ¿Es competente la 
Inspección del Trabajo para invalidar las sanciones que impone el 
empleador a sus trabajadores? [Artículo de opinión jurídica]. Sociedad 
Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. 

- Mendoza Legoas, L. (2024). Inspección del trabajo y sindicatos: crítica de 
su interacción y bases para una relación colaborativa. IUS ET VERITAS, 
(69), 146–147. https://doi.org/10.18800/iusetveritas.202402.009 

- Morón Urbina, J. C. (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento 
Administrativo General (Tomo I, 14.ª ed.). Gaceta Jurídica. 

- Morón Urbina, J. C. (2006). Los principios delimitadores de la potestad 
sancionadora de la administración pública en la ley peruana. Advocatus, 
(13), 237–238. 

- Revista de Derecho Procesal del Trabajo. (2024). Sanciones menores 
ante huelgas improcedentes. Análisis de la doctrina jurisprudencial de la 
Corte Suprema. Poder Judicial del Perú, 6(1), 45–61. 
https://revistas.pj.gob.pe/revista/index.php/rdpt/article/view/775/1113  

- Ugarte Pando, O. J. (2020). Visión crítica de la sanción de suspensión por 
huelgas improcedentes: A propósito de los pronunciamientos de la Corte 
Suprema [Trabajo de Segunda Especialidad, Pontificia Universidad 
Católica del Perú]. 

- Ulloa Millares, D. A. (2016). Las huelgas improcedentes o ilegales ¿son 
huelgas? Revista Derecho & Sociedad, (46), 275–280. 

- Ugaz Olivares, M. (2013). La huelga en el ordenamiento laboral peruano. 
En AA.VV., Homenaje aniversario de la Sociedad Peruana de Derecho 
del Trabajo y de la Seguridad Social (pp. 407–424). Sociedad Peruana de 
Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. 

- Ugarte Pando, O. J. (2020). Visión crítica de la sanción de suspensión por 
huelgas improcedentes: a propósito de los pronunciamientos de la Corte 
Suprema [Trabajo académico de Segunda Especialidad, Pontificia 
Universidad Católica del Perú]. 

 

 

 

 

 

 

 

 

https://doi.org/10.18800/iusetveritas.202402.009
https://revistas.pj.gob.pe/revista/index.php/rdpt/article/view/775/1113


Año XXXIV / Nº 1269

Domingo 9 de marzo de 2025

PRECEDENTES VINCULANTES
(Constitucionales, Judiciales y Administrativos)

“AÑO DE LA RECUPERACIÓN Y CONSOLIDACIÓN DE LA ECONOMÍA PERUANA”

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

FUNDADO EL 22 DE OCTUBRE DE 1825 POR EL LIBERTADOR SIMÓN BOLÍVAR

T   F  L

S  P

RESOLUCIÓN DE SALA PLENA
Nº 001-2025-SUNAFIL/TFL

 EXPEDIENTE 
SANCIONADOR 

: 3437-2020-SUNAFIL/ILM

PROCEDENCIA : INTENDENCIA DE LIMA 
METROPOLITANA

IMPUGNANTE : CENCOSUD RETAIL PERU S.A.

ACTO 
IMPUGNADO

: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA 
Nº 774-2022-SUNAFIL/ILM

MATERIA : RELACIONES LABORALES

Sumilla: Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de 
revisión interpuesto por CENCOSUD RETAIL PERU S.A. y, 
en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia 
Nº 888-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 20 de setiembre 
de 2019, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas 
en el procedimiento administrativo sancionador recaído 
en el expediente sancionador Nº 3437-2020-SUNAFIL/
ILM. Se ESTABLECE como precedentes administrativos 
de observancia obligatoria los criterios expuestos en los 
fundamentos 6.15, 6.16 y 6.17 de la presente resolución, 
referidos a los supuestos de tipifi cación del numeral 25.9 
del artículo 25 del RLGIT, vinculados con aquellos actos que 
afectarían el derecho de huelga.

Lima, 14 de febrero de 2025

 VISTO: El recurso de revisión interpuesto por CENCOSUD 
RETAIL PERU S.A. (en adelante, la impugnante), contra la 
Resolución de Intendencia Nº 774-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 
11 de mayo de 2022 (en adelante, la resolución impugnada), 
expedida en el marco del procedimiento sancionador; y,

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

1.1. Mediante Orden de Inspección Nº 
9626-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones 
inspectivas de investigación, con el objeto de verifi car 
el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, 
que culminaron con la emisión del Acta de Infracción 
Nº 3154-2018-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de 
Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica 
a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy 
grave en materia de relaciones laborales, por incumplir las 
disposiciones laborales relacionadas al ejercicio de la libertad 
sindical (prácticas antisindicales durante la huelga); una (01) 

infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por 
incumplir las disposiciones laborales relacionadas al ejercicio 
de la libertad sindical (imposición de sanción disciplinaria); a 
(01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir 
la medida y un de requerimiento de fecha 19 de noviembre 
de 2018, en mérito a la solicitud de inspección laboral del 
Sindicato Único de Trabajadores del Grupo Económico 
Cencosud Perú - SUTRAGRUCEP.

1.2.  Que, mediante Imputación de Cargos Nº 
2278-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 18 de noviembre de 
2020, notifi cada el 22 de diciembre de 2020, se dio inicio 
a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción 
y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para 
la presentación de los descargos, de conformidad con lo 
señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del 
Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – 
Decreto Supremo Nº 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3. De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del 
artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe 
Final de Instrucción Nº 1360-2021-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 
08 de junio de 2021 (en adelante, el Informe Final), que 
determinó la existencia de la conducta infractora imputada a 
la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento 
administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el 
Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 
de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante 
Resolución de Sub Intendencia Nº 888-2021-SUNAFIL/ILM/
SIRE1, de fecha 20 de setiembre de 2019, notifi cada el 22 
de setiembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de 
S/532,237.50, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

 
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de 

relaciones laborales, por incumplir las disposiciones laborales 
relacionadas al ejercicio de la libertad sindical (prácticas 
antisindicales durante la huelga), tipifi cada en el numeral 
25.10 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa 
ascendente a S/224,1000.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones 
laborales, por incumplir las disposiciones laborales relacionadas 
al ejercicio de la libertad sindical (imposición de sanción 
disciplinaria), tipifi cada en el numeral 25.10 del artículo 25 del 
RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/224,1000.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, 
por no cumplir la medida de requerimiento de fecha 19 de 
noviembre de 2018, tipifi cada en el numeral 46.7 del artículo 46 
del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/84,037.50.

1.4. Con fecha 13 de octubre de 2021, la impugnante 
interpuso recurso de apelación contra la Resolución de 
Sub Intendencia Nº 888-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, 
argumentando lo siguiente:

i. La SUNAFIL debe inhibirse de conocer el presente caso, 
toda vez que está siendo materia de análisis actualmente en la 
vía judicial, siendo evidente que se cumplen con los elementos, 
respecto a la existencia de la triple identidad, por ejemplo 
se puede verifi car el Expediente Nº 02868-2019-0-1801-JR-



2
El Peruano

Domingo 9 de marzo de 2025
PRECEDENTES VINCULANTES
(Constitucionales, Judiciales y Administrativos)

LA-85, seguido ante el 39 Juzgado de Trabajo de Lima, donde 
se identifi ca la controversia como las partes involucradas en el 
proceso al Sindicato de Trabajadores del Grupo CENCOSUD 
PERÚ – SUTRAGRUCEP, por lo que, no corresponde a la 
Subintendencia de Resolución ni a la autoridad instructora ni a 
las inspectoras emitir pronunciamiento respecto a la presente 
controversia, por lo que la SIRE se ha extralimitado en sus 
competencias emitiendo pronunciamiento, pese a que tiene 
conocimiento que la materia objeto de inspección se encuentra 
judicializado seguido por SUTRAGRUCEP contra CENCOSUD.

ii. En el presente procedimiento, se afecta el principio 
de tipicidad, en la medida que la SIRE le sanciona con base 
en una norma que no resulta aplicable al caso concreto y 
no menciona específi camente cuál es el supuesto legal que 
se ha visto afectado, toda vez que respecto al impedimento 
de la libre afi liación a una organización sindical a impedir la 
constitución de sindicatos y obstaculizar a la representación 
sindical al encontrarse en un supuesto que implica la 
afectación a la libertad sindical por ejecución de una 
huelga ilegal, es evidente que ninguno de estos supuestos 
normativos es compatible; respecto a utilizar contratos de 
trabajo sujetos a modalidad para afectar la libertad sindical, 
negociación colectiva y el ejercicio del derecho de huelga o 
a los supuestos de intermediación laboral fraudulenta, no se 
ha utilizado contratos de trabajo sujetos a modalidad para 
afectar los mencionados derechos, por lo que este supuesto 
normativo tampoco es compatible; respecto a la promoción 
de la desafi liación al tratarse de una actuación que no implica 
la desafi liación sindical, este supuesto normativo tampoco 
puede ser el adecuado; respecto a los actos de interferencia 
en la organización de sindicatos, este supuesto no ha sido 
afectado por la actuación de la empresa, pues se trata de una 
supuesta afectación a la libertad sindical por ejecución de 
una huelga ilegal; demostrándose que no cabe sancionar por 
este supuesto al administrado por su conducta, habiéndose 
incurrido en error al pretender sancionar a la empresa por 
realizar actos de afectación a la libertad sindical, tipifi cado en 
el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT, sin especifi car en 
cuál de los supuestos normativos calza la infracción imputada.

iii. Por tanto, en el procedimiento inspectivo, no se ha 
verifi cado que la supuesta afectación a la libertad sindical se 
haya generado al haber realizado la colocación de carteles 
que únicamente buscaban informar a los trabajadores afi liados 
sobre 2 puntos, que la huelga que venían acatando desde el 
12 de mayo de 2018 era ilegal y de las posibles consecuencias 
negativas por el incumplimiento de sus obligaciones 
laborales, de lo cual se puede advertir que ninguno de los 
actos realizados por CENCOSUD califi can como afectación al 
derecho a la libertad sindical, pues la protección a la libertad 
sindical debe darse dentro del respeto a la Constitución y la 
ley; no obstante, en este caso, no nos encontramos ante una 
huelga regular, sino ante una paralización improcedente e 
ilegal, ejecutada pese a que la Autoridad de Trabajo indicó su 
restricción y bajo supuesto de improcedencia insubsanable, 
plenamente conocido por el sindicato; y la comunicación de 
las consecuencias de realizar una paralización improcedente 
e ilegal y la sanción por dichos actos realizados fuera de la 
ley no vulneran ni afectan la capacidad de accionar ni califi ca 
como acto de interferencia en la organización del sindicato. 
Por tanto, la resolución apelada debe ser declarada nula y 
el presente procedimiento sancionador archivado, pues es 
evidente el error en la tipifi cación de la supuesta falta.

iv. Respecto a la paralización intempestiva, el 9 de 
mayo de 2018, la Dirección General de Trabajo mediante 
Resolución Directoral General Nº 94-2018-MTPE/2/14, declaró 
improcedente la comunicación de huelga general indefi nida 
presentada por el SUTRAGRUCEP que inició el 12 de mayo 
de 2018, frente a ello el SUTRAGRUCEP presentó un recurso 
de reconsideración contra la mencionada Resolución Directoral 
General que tuvo como respuesta a la Resolución Directoral Nº 
99-2018-MTPE/2/14, de fecha 17 de mayo de 2018, en el que 
la Dirección General de Trabajo señaló que el SUTRAGRUCEP 
incumplió un requisito legalmente establecido, razón por la cual 
señaló que la comunicación de huelga es improcedente; así, el 
18 de mayo de 2018, el SUTRAGRUCEP apeló contra dicha 
resolución teniendo como respuesta a la Resolución Directoral 
General Nº 97-2018-MTPE/2/14, en la que SUNAFIL en virtud 
de las órdenes de inspección Nº 7921-2018-SUNAFIL/ILM y Nº 
7930-2018-SUNAFIL/ILM constató que en el Centro Comercial 
Plaza Norte, 13 afi liados al sindicato acataron la huelga 
declarada improcedente, como también en el centro de trabajo 
ubicado en el kilómetro 25 de la Carretera Central - Santa Anita, 
acataron 66 afi liados; en atención a ello, la Dirección General 
de Trabajo declaró ilegal la huelga convocada y ejecutada 
indebidamente por el SUTRAGRUCEP en virtud del artículo 
84 del TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo; 
por lo que no se entiende por qué la SIRE avala la huelga 
ilegal, tratando de sancionarla señalando que CENCOSUD 

ha cometido actos que afectan la libertad sindical, cuando de 
ninguna forma la paralización intempestiva de actividades, 
puede ser considerada como una huelga. En tanto, los 
actos antisindicales en contra del derecho de huelga que se 
le atribuye, lo único que buscó CENCOSUD al colocar los 
carteles, no era intimidar sino era informar a sus trabajadores 
que la paralización intempestiva de sus labores no podía ser 
considerado como una huelga legal y legítima, de lo contrario, 
su actuar podría traer consigo consecuencias negativas, 
prueba de ello son los propios carteles que ha citado la SIRE.

v. Sobre las sanciones impuestas a los trabajadores la 
SIRE parte de una premisa equivocada, pues no hubo huelga 
legal y legítima. SUTRAGRUCEP convocó a una paralización 
que no es amparada por nuestro ordenamiento laboral vigente, 
por lo que fue declarada ilegal, y el sindicato teniendo pleno 
conocimiento de que su comunicación de huelga no tendría 
efecto alguno; sobreponiéndose a la regulación, decidieron de 
manera ilegal ejecutar dicha paralización; en ese sentido, es 
ilógico e irrazonable que por dicho actuar ilegal se le brinde 
una protección, causando un perjuicio al empleador, por lo que 
CENCOSUD no está obligada a pagar remuneraciones cuando 
no hay prestación efectiva de labores y era válido y razonable 
que los sancione por incurrir en una paralización injustifi cada, 
incumpliendo sus funciones, conforme a lo establecido en 
el artículo 9 del TUO del Decreto Legislativo Nº 728 y en el 
numeral 15 del artículo 91 del Reglamento Interno de Trabajo 
de CENCOSUD y el inciso h) del artículo 25 de la LPCL; por lo 
que, fue de forma válida la suspensión sin goce de haber, que se 
les impuso a los trabajadores, por la ejecución de la paralización 
intempestiva, improcedente e ilegal que generó la no asistencia 
a laborar durante los días del 12 al 17 de mayo de 2018.

vi. La inspectora solicitó que se acredite el reintegro de 
la remuneración a los 375 trabajadores afi liados al sindicato; 
sin embargo, nunca existió una vulneración al ordenamiento 
legal, toda vez que la paralización intempestiva de las labores 
no puede ser considerado como inasistencia justifi cada debido 
a una huelga ilegal e ilegítima, ratifi cada por la Dirección 
General de Trabajo que declaró ilegal la huelga convocada 
y ejecutada indebidamente por el SUTRAGRUCEP; por 
lo que tomando en cuenta que la medida de requerimiento 
tiene un carácter unitario y que el administrado, al verifi car 
que no se está respetando el principio de legalidad ni la 
debida motivación, tiene derecho a resistirse a la medida de 
requerimiento por ser violatorio del artículo 14 de la LGIT y 
numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT; no estando obligada a 
cumplir con la medida de requerimiento, no habiendo incurrido 
en la infracción a la labor inspectiva.

vii. En primer otrosí decimos del escrito de apelación, 
solicitó audiencia a fi n de informar oralmente sus alegatos en 
el presente procedimiento.

1.5. Mediante Resolución de Intendencia Nº 
774-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 11 de mayo de 20222, 
la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el 
recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por 
considerar los siguientes puntos:

i. La Autoridad administrativa de trabajo no puede 
abstenerse de ejercer su actividad fi scalizadora y la 
competencia sancionadora en el presente caso, salvo por 
mandato judicial expreso, situación que no ha sucedido en 
el presente caso; no obstante, la competencia establecida 
en la Ley Nº 29497, no impide ni limita la acción de la 
Inspección del Trabajo ni el cumplimiento de sus fi nalidades 
reguladas en el artículo 3 de la LGIT; siendo una de ellas la 
vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas legales, 
reglamentarias, convencionales y condiciones contractuales, 
en el orden sociolaboral, ya se refi era al orden de común 
aplicación o a los regímenes especiales; ello, en concordancia 
con lo establecido en el artículo 1 de la LGIT.

ii. En atención a lo prescrito en el artículo 75 del TUO de la 
LPAG, no corresponde a la Autoridad inspectiva inhibirse, al no 
concurrir las condiciones señaladas en la citada norma, esto es, 
la necesidad objetiva de obtener un pronunciamiento judicial 
previo, toda vez que al ser los casos sometidos a la Inspección 
de Trabajo para una comprobación del cumplimiento o no de 
obligaciones sociolaborales establecidas por ley, no requiere 
un pronunciamiento previo del órgano jurisdiccional para 
determinar la responsabilidad de la inspeccionada.

iii. La Autoridad de primera instancia ha desarrollado 
ampliamente los fundamentos fácticos y jurídicos respecto de 
la infracción atribuida a la inspeccionada, de haber vulnerado 
el derecho a la libertad sindical del SUTRAGRUCEP, mediante 
actos antisindicales durante el desarrollo de la huelga de fecha 
12 al 17 de mayo de 2018, consistente en la colocación de 
carteles intimidatorios y difusión de volantes y comunicados en 
las diferentes tiendas y centrales de la Cadena Wong, Metro 
y Centrales, advirtiendo a los trabajadores que además de 



(Constitucionales, Judiciales y Administrativos)

El Peruano
Domingo 9 de marzo de 2025 3PRECEDENTES VINCULANTES

(Constitucionales, Judiciales y Administrativos)

los descuentos de ley, se procedería a aplicar las sanciones 
disciplinarias que correspondan a quienes estaban ejerciendo 
su derecho a la huelga, con la expresión de la intención de 
adoptar medidas disciplinarias contra quienes se sumen a la 
huelga, buscando así, obstaculizar, presionar e intimidar a los 
trabajadores.

iv. En concordancia con lo determinado por la autoridad 
de primera instancia, se evidencia la existencia de acto de 
injerencia de la inspeccionada, en las decisiones internas de 
la organización sindical, afectando a la participación de los 
trabajadores sindicalizados en el acatamiento de la huelga 
adoptada; toda vez que, la inspeccionada afi rma en el texto 
de los tres (3) carteles que la medida de huelga adoptada por 
el sindicato de ilegal, pues emitió y difundió dichos carteles 
durante los días de huelga, sin tener la certeza de tal ilegalidad 
de la huelga al momento de su difusión, pues la huelga 
había sido declarada improcedente pero no ilegal, mediante 
Resolución Directoral Nº 0094-2018-MTPE/2/14, notifi cada el 
10 de mayo de 2018; cuyo acto administrativo era susceptible 
de ser apelado por la organización sindical; por lo que recién fue 
notifi cado con las formalidades de dicho hecho que la huelga 
fue declarada ilegal el 17 de mayo de 2018, por la Dirección 
General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Promoción del 
Empleo con la Resolución Directoral Nº 0097-2018-MTPE/2/1.

v. Si bien, mediante el artículo 9 del Texto Único Ordenado 
del Decreto Legislativo Nº 728, Ley de Productividad y 
Competitividad Laboral, aprobado por Decreto Supremo 
Nº 003-97-TR, le reconoce al empleador facultades para 
aplicar sanciones o medidas disciplinarias, no obstante, la 
inspeccionada no se encontraba facultada para ejercer su 
poder disciplinario, ya que no se había producido ningún 
incumplimiento establecido en ninguna norma, toda vez que 
las sanciones realizadas carecían de base legal, en tanto las 
inasistencias materia de sanción se habían producido por los 
días en los que la huelga había sido declarada improcedente 
pero no ilegal, en tanto la inasistencia a laborar de los 
trabajadores comprendidos, los días del 12 al 17 de mayo 
de 2018, era ejerciendo su derecho a la libertad sindical y 
de huelga, conforme al artículo 72 del Texto Único Ordenado 
de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado por 
Decreto Supremo Nº 010-2003-TR.

vi. La inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento 
a lo ordenado en la medida inspectiva de requerimiento, caso 
contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor 
inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el 
artículo 36 de la LGIT y el artículo 46 numeral 46.7 del RLGIT; 
indicación que se hizo en el presente caso, conforme se verifi ca 
de la medida inspectiva de requerimiento notifi cada por las 
Inspectoras comisionadas a la inspeccionada, pues a través 
de esta medida, le requirió que en el plazo de tres (3) días 
hábiles, acredite el cumplimiento de la obligación en materia 
de autos, consistente en el reintegro de las remuneraciones 
a los trabajadores señalados en el Anexo 2 de la medida de 
requerimiento, conforme a los días de suspensión impuesto a 
cada uno de ellos, plazo que venció el 23 de noviembre de 
2018; sin embargo, la inspeccionada no cumplió el extremo 
requerido, incurriendo así en la infracción muy grave a la 
labor inspectiva prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del 
RLGIT, en tanto la medida de requerimiento fue debidamente 
motivada y extendida conforme al principio de legalidad; siendo 
lo alegado por la inspeccionada carente de asidero.

1.6. Con fecha 3 de junio de 2022, la impugnante presentó 
ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de 
revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 
774-2022-SUNAFIL/ILM.

1.7. La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a 
trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal 
de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000742-
2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 3 de abril de 2024 por el 
Tribunal de Fiscalización Laboral.

II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE 
FISCALIZACIÓN LABORAL

2.1.  Mediante el artículo 1 de la Ley Nº 299813, se crea 
la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en 
adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la 
misma Ley que, para el cumplimiento de sus fi nes, la SUNAFIL 
contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de 
Fiscalización Laboral.

2.2.  Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la 
Ley Nº 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley 
General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el 
artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones 
de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo Nº 010-
2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de 
Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo Nº 

004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el 
Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con 
independencia técnica para resolver con carácter excepcional 
y con competencia sobre todo el territorio nacional, los 
casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la 
interposición del recurso de revisión, constituyéndose en 
última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1. El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley 
Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, 
aprobada por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS (en 
adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto 
administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona 
un derecho o interés legítimo, procede la contradicción 
en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, 
identifi cándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre 
otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha 
Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta 
facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo 
específi co, siéndole aplicable los términos generales para 
los recursos impugnativos, esto es, que el término de su 
interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es 
de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

3.2. Así, el artículo 49 de la LGIT, modifi cado por el Decreto 
Legislativo Nº 1499, defi ne al recurso de revisión como un 
recurso administrativo del procedimiento administrativo 
sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la 
autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que 
lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose 
en el artículo 55 del RLGIT, modifi cado por Decreto Supremo 
Nº 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y 
procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3. El Reglamento del Tribunal establece que la 
fi nalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación 
del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la 
uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta 
en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación 
errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento 
inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria 
del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las 
resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del 
Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan 
las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la 
Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto 
Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modifi catorias”8.

3.4. En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita 
la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves 
previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección 
del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, 
y sus normas modifi catorias, estableciéndose en el artículo 17 
del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para 
rectifi car, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida 
por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la 
realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

3.5. En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación 
del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también 
la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de 
conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar 
al comportamiento de las autoridades administrativas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE 
REVISIÓN POR PARTE DE CENCOSUD RETAIL PERÚ S.A.

4.1.  De la revisión de los actuados, se ha identifi cado 
que CENCOSUD RETAIL PERU S.A. presentó el recurso 
de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 
774-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de 
Lima Metropolitana, que confi rmó la sanción impuesta de 
S/532,237.50, por la comisión de dos (02) infracciones MUY 
GRAVES en materia de relaciones laborales tipifi cadas en el 
numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT y una (01) infracción 
MUY GRAVE a la labor inspectiva tipifi cada en el numeral 46.7 
del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) 
días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la 
notifi cación de la citada resolución; el 16 de mayo de 2022.

4.2. Así, al haberse identifi cado que el recurso interpuesto 
por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos 
en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, 
corresponde analizar los argumentos planteados por 
CENCOSUD RETAIL PERU S.A.

V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Con fecha 3 de junio de 2022, la impugnante fundamenta 
su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 
774-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:



4
El Peruano

Domingo 9 de marzo de 2025
PRECEDENTES VINCULANTES
(Constitucionales, Judiciales y Administrativos)

i. Señala que la Resolución de Intendencia inaplicó el 
principio de legalidad, tipifi cado en el numeral 1 del artículo 
248 del TUO de la LPAG.

ii. La Sunafi l desconoció el criterio establecido por la 
Corte Suprema y el Tribunal Constitucional, el cual concluyó 
que es válida la sanción disciplinaria impuesta a trabajadores 
que participaron en una paralización que fue irregular desde 
su origen.

iii. La Sunafi l contravino el principio del ejercicio legítimo 
de poder (competencia), pues la procedencia de las sanciones 
disciplinarias solo puede ser califi cadas en sede judicial.

iv. La Sunafi l debe inhibirse de seguir conociendo el 
presente procedimiento, toda vez que, la materia objeto de la 
inspección viene siendo discutida en el Poder Judicial.

v. La Resolución de Intendencia inaplicó lo establecido en 
los literales b) y c) del artículo 73 de la LRCT, los literales a) 
y c) del artículo 65 del Reglamento de la LRCT y el artículo 
81 de la LRCT.

vi. La Resolución de Intendencia inaplicó el principio 
de concurso de infracciones, tipifi cado en el numeral 6 del 
artículo 248 del TUO de la LPAG, pues pretende multar a 
CENCOSUD dos infracciones que parten de un mismo hecho.

vii. La Resolución de Intendencia inaplicó el principio de 
tipicidad regulado en el numeral 4 del artículo 248 del TUO de 
la LPAG, y el principio de licitud regulado en el numeral 9 del 
artículo 248 del TUO de la LPAG.

viii. Solicita el uso de la palabra.

VI. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Sobre el análisis de la tipicidad en el caso concreto

6.1 La impugnante alega una afectación al principio de 
tipicidad9, el cual se encuentra regulado en el numeral 4 del 
artículo 248 del TUO de la LPAG, por consiguiente, corresponde 
en analizar previamente el tipo infractor imputado al caso concreto.

6.2 Al respecto, es importante recordar que “el mandato 
de tipifi cación que este principio conlleva, no sólo se impone 
al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad 
administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador 
y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos 
legales existentes”10.

6.3 Por su parte, el Tribunal Constitucional ha determinado 
en el literal b) del fundamento jurídico 12 de la sentencia 
recaída en el expediente Nº 01873-2009-AA/TC, lo siguiente 
respecto a ciertos principios del derecho penal que son 
tutelados también en sede administrativa:

“Principio de tipicidad, en mérito al cual, la descripción 
legal de una conducta específi ca aparece conectada a una 
sanción administrativa. Esta exigencia deriva de dos principios 
jurídicos específi cos; el de libertad y el de seguridad jurídica. 
Conforme al primero, las conductas deben estar exactamente 
delimitadas, sin indeterminaciones, mientras que, en relación 
al segundo, los ciudadanos deben estar en condiciones 
de poder predecir, de manera sufi ciente y adecuada, las 
consecuencias de sus actos, por lo que no caben cláusulas 
generales o indeterminadas de infracción que permitan una 
actuación librada al “arbitrio” de la Administración, sino que 
ésta sea prudente y razonada (…)”.

6.4 Conforme a dicho principio, sólo constituyen conductas 
sancionables administrativamente las infracciones previstas 
expresamente en normas con rango de ley mediante su tipifi cación 
como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía.

6.5 Cabe señalar que, para Alejandro Nieto, la tipifi cación 
exige satisfacción de dos requisitos: la taxatividad, en 
tanto que la norma sancionadora describa los elementos 
esenciales de la infracción sancionable y con precisión 
sufi ciente (entre las premisas repasadas, la principal); y la 
adecuada subsunción de los hechos imputados a lo previsto 
en la norma (actividad que está dada en la plasmación del 
comportamiento desplegado por el empleador en este caso, 
para menguar el daño económico resultante del ejercicio del 
derecho constitucional de huelga)11. Respecto al segundo 
nivel, cuya materia es la que nos ocupa, se exige que los 
hechos imputados por la Administración correspondan con 
la conducta descrita en el tipo infractor, evidenciándose la 
función garantista que circunscribe el principio de tipicidad 
dentro del Procedimiento Administrativo Sancionador (en 
adelante, PAS).

6.6 En esa línea, el Tribunal Constitucional ha establecido, 
esta vez en el segundo párrafo del fundamento jurídico 5 de 
la sentencia recaída en el expediente Nº 2192-2004-AA/TC, 
que “(…) el subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye 
una de las manifestaciones o concreciones del principio de 
legalidad respecto de los límites que se imponen al legislador 
penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones 

que defi nen sanciones, sean éstas penales o administrativas, 
estén redactadas con un nivel de precisión sufi ciente 
que permita a cualquier ciudadano de formación básica, 
comprender sin difi cultad lo que se está proscribiendo bajo 
amenaza de sanción en una determinada disposición legal”.

6.7 En esa medida, es posible afi rmar que la observancia 
del principio en cuestión constriñe a la Administración Pública 
a que, desde el inicio de un Procedimiento Administrativo 
Sancionador, en la construcción de la imputación sea posible 
comprobar la correcta subsunción de una conducta del 
administrado con el hecho infractor tipifi cado como sancionable 
por el incumplimiento de la normativa sociolaboral.

 Sobre los presuntos vicios de motivación en el 
Procedimiento Administrativo Sancionador

6.8 En relación al caso en concreto, se imputa dos conductas 
infractoras en relación al numeral 25.10 del artículo 25, referido 
a que el incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la 
realización de actos que afecten la libertad sindical del trabajador 
o de la organización de trabajadores, tales como aquellos que 
impiden la libre afi liación a una organización de trabajadores, 
promuevan la desafi liación de la misma, impidan la constitución 
de sindicatos, obstaculicen a la representación sindical, 
para afectar la libertad sindical, la negociación colectiva y el 
ejercicio del derecho de huelga, o supuestos de intermediación 
laboral fraudulenta, o cualquier otro acto de interferencia en la 
organización de sindicatos, constituye una infracción muy grave 
en materia de relaciones laborales, la cual es pasible de una 
sanción económica (énfasis añadido).

6.9 Así, de la revisión del Acta de Infracción, se evidencia 
que, en virtud de los hechos constatados, los inspectores 
de trabajo pudieron determinar que la impugnante, incurrió 
en actos de atentan contra la libertad sindical vinculadas 
a prácticas antisindicales durante la huelga e imponiendo 
sanciones disciplinarias, a seiscientos cincuenta y ocho (658) 
trabajadores afi liados, confi gurándose en actos vulneratorios 
del derecho a la libertad sindical, los que constituyen en 
infracciones de naturaleza insubsanable, tipifi cadas en 
el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT, tal y como los 
inspectores comisionados lo han precisado en los numerales 
4.15 y 4.16 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción.

6.10 Ahora bien, en el numeral 4.15 de los Hechos 
Constatados del Acta de Infracción, se dejó constancia que 
la huelga indefi nida inicio el 12 de mayo y fi nalizo el 17 del 
mismo mes, y la impugnante pegó comunicados en diferentes 
tiendas y centrales de la cadena WONG, Metro y centrales, 
así como difundió volantes, donde señala a los trabajadores 
que además de los descuentos de ley, se procederían a 
aplicar sanciones disciplinarias a quienes estaban ejerciendo 
su derecho a la huelga. Tal como se consignó en el Acta de 
Infracción:

CARTEL Nº1
“¿QUÉ SIGNIFICA QUE LA HUELGO ES ILEGAL?
Descuento del sueldo, pago de variable, riesgo caja, 

riesgo cargo y movilidad.
Descuento proporcional al momento del calculo de los 

benefi cios sociales como gratifi caciones de julio, CTS, etc.
Aplicación de las sanciones disciplinarias que 

correspondan.”

CARTEL Nº2
“Lima, mayo 2018
Sirva la presente para informarle, que la huelga que usted 

viene acatando desde el 12 de mayo, es ilegal.
Debido a ello, se le viene aplicando las siguientes 

consecuencias:
1.-Descuento de sueldo, por cada día no asistido.
2.-Descuento de pago de variable, riesgo de caja, riesgo 

de cargo y movilidad.
3.-Descuentos proporcionales al momento del cálculo de 

los benefi cios sociales como gratifi caciones de julio, CTS, etc-
4.- Aplicación de las sanciones disciplinarias que 

corresponden.
Le recordamos que la huelga es ilegal y mientras dure dicha 

medida, no corresponde restablecer la negociación colectiva. 
Razón por la cual le recordamos que debe presentarse a 
laborar al día siguiente de recibida la presente.

Atentamente,
Cencosud Retail Perú S.A.”

CARTEL Nº3
“¿QUÉ SIGNIFICA QUE LA HUELGA ES ILEGAL?
La huelga de ilegal que viene acatando un grupo de 

dirigentes y afi liados desde el sábado 12 de mayo, trae 
consecuencias para los trabajadores que la acaten, ello 
podemos resumirlo en los siguientes puntos legales:



(Constitucionales, Judiciales y Administrativos)

El Peruano
Domingo 9 de marzo de 2025 5PRECEDENTES VINCULANTES

(Constitucionales, Judiciales y Administrativos)

Descuento del sueldo, pago de variable, riesgo caja, 
riesgo cargo y movilidad.

Descuento proporcional al momento del cálculo de los 
benefi cios sociales como gratifi caciones de julio, CTS, etc.

Aplicación de las sanciones disciplinarias que 
correspondan.

Recordamos que la situación de ilegalidad no cambiará 
en el transcurso de los días, a pesar de las aplicaciones que 
puedan presentar la Junta directiva. La es seguirá siendo ilegal.

Queremos mantenerlos informados, tal como lo hicimos 
en febrero pasado, de manera transparente, llamamos a 
nuestros colaboradores, a evaluar adecuadamente lo antes 
mencionado y asistan a laborar, a fi n de evitar que aumenten las 
consecuencias negativas como consecuencia de lo expuesto.”

6.11 Estas manifestaciones por parte de la impugnante 
constituyen prácticas antisindicales, que buscaron obstaculizar 
el ejercicio de su derecho fundamental a la huelga, y al mismo 
tiempo, presionar e intimidar a los trabajadores, bajo la 
amenaza de descuentos y sanciones disciplinarias.

6.12 Por otra parte, en el numeral 4.16 de los Hechos 
Constatados del Acta de Infracción, el inspector comisionado dejó 
constancia que, los trabajadores huelguistas del Sindicato Único 
de Trabajadores del Grupo Cencosud Perú – SUTRAGRUCEP, 
no asistieron a laborar del 12 al 17 de mayo de 2018, y mediante 
Resolución Directoral General Nº0094-2018-MTPE/2/14 de 
fecha 9 de mayo de 2018, se declaró improcedente dicha 
huelga, interponiéndose recurso de reconsideración contra dicha 
resolución, y mediante la Resolución Directoral General Nº0097-
2018-MTPE/2/14 notifi cada el 17 de mayo de 2018, dicha huelga 
fue declarada ilegal.

6.13 Sin embargo, la impugnante impuso sendas 
sanciones disciplinarias de suspensión sin goce de haber a 
375 trabajadores afi liados al sindicato, que participaron en la 
huelga, lo que se verifi ca con las cartas de fechas 29 y 30 de 
mayo, y 01, 06, 09,15 y 21 de junio de 2018. En dichas cartas 
la impugnante manifestó lo siguiente:

CARTA NOTARIAL
CARTA DE SUSPENSIÓN
“(…) la empresa ha decidido sancionarlos con una 

suspensión de … sin goce de remuneraciones… toda vez 
que usted acató la huelga durante los días 12, 13, 14, 15 
y 16 de mayo del presente año, a pesar de que la misma 
fue declarada IMPROCEDENTE mediante la Resolución 
Directoral General Nº 0094-2018-MTPE/2/14, de fecha 9 de 
mayo del 2018, confi rmándose su ILEGALIDAD mediante 
Resolución Directoral General Nº 0103-2018-MTPE/2/14 (…)

(…) habiéndose verifi cado la comisión de una falta 
laboral por la causal de inasistencia injustifi cada a su 
centro de trabajo y con ello el evidente incumplimiento 
de sus obligaciones y funciones como trabajador (…)”. 
(énfasis añadido)

6.14 Conforme a los actuados, se advierte que la 
impugnante, haciendo uso del poder de dirección, acusó 
a los trabajadores de haber cometido falta laboral por 
acatar la huelga, imponiéndoles una sanción disciplinaria 
de suspensión de 1 hasta 7 días sin goce de haberes. El 
personal inspectivo califi có a estos actos como infracciones 
subsumibles en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT, 
por afectar el ejercicio de la libertad sindical.

6.15 A criterio de este Tribunal, corresponde aclarar que si 
bien la afectación del derecho a la huelga podría ser considerado 
como un supuesto de lesión de la libertad sindical (en la medida 
en que este derecho es la base jurídica y generatriz de todos 
los derechos colectivos laborales y su referencia en el tipo del 
numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT comprende supuestos 
en los que el concepto de “libertad sindical” alude a su 
dimensión compleja), el mismo cuerpo normativo ha regulado, 
de manera expresa, un tipo sancionador aplicable para cuando 
se adviertan lesiones al derecho de huelga. En efecto, ciertas 
afectaciones que se podrían producir en contra del ejercicio de 
este derecho deben subsumirse a través del numeral 25.9 del 
artículo 25 de dicho cuerpo normativo, conforme se advierte 
claramente de lo dispuesto por el reglamentador en la premisa 
inicial de este tipo:

“Artículo 25.- Infracciones muy graves en materia de 
relaciones laborales Son infracciones muy graves los 
siguientes incumplimientos:

(…)
25.9 La realización de actos que impidan el libre 

ejercicio del derecho de huelga, como la sustitución de 
trabajadores en huelga, bajo contratación directa a través 
de contratos indeterminados o sujetos a modalidad, o bajo 
contratación indirecta, a través de intermediación laboral o 
contratación y subcontratación de obras o servicios, y el retiro 

de bienes de la empresa sin autorización de la Autoridad 
Administrativa de Trabajo” (énfasis añadido).

6.16 En este caso, se aprecia que la misma tipifi cación de 
diversos incumplimientos sociolaborales como infracciones 
sancionables por la inspección del trabajo, consta o comprende 
un tenor “ejemplifi cativo” a fi n de que el intérprete de la misma 
(inspector, autoridad sancionadora y, eventualmente, el Poder 
Judicial, en el marco de un proceso contencioso12), a partir 
de los supuestos y parámetros expresamente recogidos, 
pueda concluir que otros supuestos análogos califi can como 
infracciones. Este tipo de técnica de tipifi cación13 ha sido 
acogida por el RLGIT en algunos casos, como por ejemplo en 
aquellas infracciones previstas en el numeral 25.9.

6.17 De esta forma, cualquier tipo de afectación del derecho 
a la huelga es subsumible como una infracción muy grave bajo 
el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, siendo este tipo propio 
y específi co frente a todos aquellos incumplimientos que se 
pudieran producir en contra de este derecho. Por ende, a criterio 
de este Tribunal, en este caso las conductas descritas como 
prácticas antisindicales, debido a la imposición de sanciones 
disciplinarias a los huelguistas y por colocar comunicados y/o 
carteles advirtiendo la imposición de estas medidas por continuar 
con la huelga, estarían subsumidas en el tipo infractor contenido 
en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT.

6.18 De acuerdo con ello, es responsabilidad de la 
autoridad administrativa efectuar un correcto análisis y 
sustentar adecuadamente, como la inspeccionada ha 
incurrido en la infracción en materia de relaciones laborales, 
demostrando de manera fehaciente e indubitable la conducta 
imputada al investigado; por lo cual, al no evidenciarse dicho 
análisis, se ha lesionado el principio de tipicidad y debida 
motivación de las resoluciones administrativas.

6.19 En consecuencia, este Tribunal observa que la 
conducta de la administración con relación a la constatación 
de los hechos se ha realizado actuando contrario a la ley 
y de manera incorrecta. En tal sentido, se aprecia que el 
Acta de Infracción, el Informe Final, la Resolución de Sub 
Intendencia y Resolución de Intendencia, no han sustentado 
de forma correcta su conclusión, referente a la determinación 
de la responsabilidad del administrado y determinación de las 
conductas infractoras advertidas, con su respectiva sanción.

6.20 Del mismo modo, se advierte que de la revisión de la 
infracción al numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, el inspector 
comisionado emitió una medida de requerimiento de fecha 19 
de noviembre de 2018, medida que se encuentra relacionada 
con los tipos infractores impuestos, que ordenaba cumplir en el 
plazo máximo de tres (03) días hábiles, lo siguiente:

“1. El sujeto inspeccionado deberá acreditar el reintegro de 
las remuneraciones a los 375 trabajadores afi liados al Sindicato 
Único de Trabajadores del Grupo CENCOSUD PERÚ- 
SUTRAGRUCEP señalados en el anexo 2, que forma parte 
del presente requerimiento, conforme a los días de suspensión 
impuesto a cada uno de ellos y descrito en el Anexo referido, 
lo que se acreditará con la liquidación de las remuneraciones 
descontadas y las transferencias bancarias a la cuenta de 
haberes de cada uno de los trabajadores afectados”.

6.21 En este punto, cabe invocar, lo dispuesto 
en el precedente administrativo de observancia 
obligatoria, contenida en la Resolución de Sala Plena Nº 
009-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 11 de junio de 2022 
en el diario ofi cial El Peruano, referida a los elementos de la 
medida de requerimiento se dispuso:

“6.26 La medida inspectiva de requerimiento, al ser 
una “orden dispuesta por la inspección de trabajo para el 
cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y 
salud en el trabajo”14, debe contener un mandato claro y su 
entendimiento debe regirse por la razonabilidad, el deber de 
colaboración y la buena fe procedimental. En ese sentido, la 
medida de requerimiento debe cumplir con expresar el ámbito 
subjetivo y objetivo, siendo estos extremos sufi cientes para 
producir el resultado esperado por la medida: la rectifi cación 
de una situación antijurídica.

a) Ámbito subjetivo: En primer lugar, debe individualizar a 
los trabajadores afectados por el incumplimiento reprochado 
al sujeto inspeccionado;

b) Ámbito objetivo: En segundo lugar, a) debe identifi car 
la afectación resultante de un comportamiento imputable al 
empleador —como ocurre en el caso de autos, al describirse 
el número de horas en sobretiempo laboradas, así como su 
incumplimiento en el pago— y, b) establecer cómo es que debe 
cumplirse dicha medida, es decir, qué acciones debe ejecutar 
el inspeccionado a fi n de revertir la conducta reprochada. En 
ese sentido, el ámbito objetivo de la medida de requerimiento 



6
El Peruano

Domingo 9 de marzo de 2025
PRECEDENTES VINCULANTES
(Constitucionales, Judiciales y Administrativos)

no se agota con la mención de la normativa legal vigente 
afectada o inobservada por el sujeto inspeccionado, sino que 
incluye el mandato de su cumplimiento, en la forma y modo 
esperado. (…)”.

6.22 De igual forma, resulta adecuado considerar el 
precedente administrativo de observancia obligatoria contenido 
en la Resolución de Sala Plena Nº 002-2022-SUNAFIL/TFL, 
publicada el 06 de mayo de 2022, que indica los siguientes 
aspectos:

“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en 
el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos 
que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan 
casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual 
que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren 
imputaciones que contemplen infracciones califi cadas 
normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más 
de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, 
el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado 
a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de 
aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada.

6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la 
presente resolución—el recurso de revisión propone el 
análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el 
incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en 
el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias 
objeto de la medida de requerimiento son califi cadas por la 
normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a 
tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal.

6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión 
interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de 
medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis 
estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad 
y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia 
administrativa vedada, como son las infracciones califi cadas 
como graves y leves, que en expedientes como el presente, 
han adquirido fi rmeza con la expedición (y notifi cación) de la 
resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).

6.23 Siendo esto así, se observa que, lo que se ordenó 
en la medida inspectiva de requerimiento es que se corrija 
las conducta advertidas de la impugnante, identifi cando 
correctamente la cantidad de trabajadores afectados y el 
modo y forma en que debe ser cumplido; sin embargo, no 
se observa cumplido el examen de proporcionalidad y 
razonabilidad de tal medida en relación al plazo otorgado, 
puesto que al ser trescientos setenta y cinco (375) los 
trabajadores afectados, resulta desproporcional el exigir 
el cumplimiento de dicho pagos en solo tres días hábiles, 
aspecto que tampoco ha sido analizado por las instancias 
de mérito. Por lo tanto, a fi n de verifi car correctamente la 
emisión de la medida inspectiva de requerimiento, la Sub 
Intendencia de Resolución deberá considerar lo expuesto en 
las resoluciones los requisitos establecidos en la Resolución 
de Sala Plena Nº 002-2022-SUNAFIL/TFL y en la Resolución 
de Sala Plena Nº 009-2023-SUNAFIL/TFL.

6.24 Resulta imperativo enfatizar que las instancias del 
sistema responsables de la tramitación del procedimiento 
administrativo sancionador deben garantizar el respeto 
por los principios del procedimiento administrativo -entre 
los cuales se encuentran los principios, de Debido 
Procedimiento y Verdad Material15, y -de esta forma- que 
la motivación comprenda todas las alegaciones de los 
administrados, analizando sus fundamentos de hecho 
y de derecho; así como sustentando adecuadamente la 
aplicación, interpretación o integración normativa que 
corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones 
planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia 
constitucionalmente establecidos. Del mismo modo, la 
conducta de la Administración debe ser objetiva y clara en 
cuanto a la determinación de los hechos.

6.25 Respecto de la forma específi ca del vicio del acto 
administrativo identifi cado, debe precisarse que el Tribunal 
Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identifi cado 
sino ratifi cado el contenido constitucionalmente garantizado 
del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por 
ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en 
el Expediente Nº 00728-2008-PHC/TC, precisa:

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones 
judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad 
judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren 
justifi cadas en el mero capricho de los magistrados, sino en 
datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los 
que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier 
error en el que eventualmente incurra una resolución judicial 
constituye automáticamente la violación del contenido 

constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de 
las resoluciones judiciales.

Así, en el Exp. Nº 3943-2006-PA/TC y antes en el voto 
singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini 
(Exp. Nº 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha 
precisado que el contenido constitucionalmente garantizado 
de este derecho queda delimitado, entre otros, en los 
siguientes supuestos:

a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. 
Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una 
decisión debidamente motivada cuando la motivación 
es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en 
el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas 
que sustentan la decisión o de que no responde a 
las alegaciones de las partes del proceso, o porque 
solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, 
amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o 
jurídico.

b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta 
de motivación interna del razonamiento [defectos internos de 
la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un 
lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las 
premisas que establece previamente el Juez en su decisión; 
y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la 
postre se presenta como un discurso absolutamente confuso 
incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en 
las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de 
identifi car el ámbito constitucional de la debida motivación 
mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión 
asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de 
su corrección lógica o desde su coherencia narrativa.

c) Defi ciencias en la motivación externa; justifi cación de las 
premisas. El control de la motivación también puede autorizar 
la actuación del juez constitucional cuando las premisas de 
las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas 
respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo 
general en los casos difíciles, como los identifi ca Dworkin, es 
decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas 
de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. 
La motivación se presenta en este caso como una garantía 
para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en 
sus decisiones. Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha 
establecido la existencia de un daño; 2) luego, ha llegado a la 
conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha 
dado razones sobre la vinculación del hecho con la participación 
de “X” en tal supuesto, entonces estaremos ante una carencia 
de justifi cación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la 
aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión 
podrán ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una 
defi ciencia en la justifi cación externa del razonamiento del juez.

Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, 
que el hábeas corpus no puede reemplazar la actuación 
del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba, 
actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino 
de controlar el razonamiento o la carencia de argumentos 
constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que 
se le confi ere a determinados hechos; bien tratándose de 
problemas de interpretación, para respaldar las razones 
jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho 
aplicable al caso. Si el control de la motivación interna permite 
identifi car la falta de corrección lógica en la argumentación 
del juez, el control en la justifi cación de las premisas posibilita 
identifi car las razones que sustentan las premisas en las que 
ha basado su argumento. El control de la justifi cación externa 
del razonamiento resulta fundamental para apreciar la justicia y 
razonabilidad de la decisión judicial en el Estado democrático, 
porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación de 
su decisión y a no dejarse persuadir por la simple lógica formal.

d) La motivación insufi ciente. Se refi ere, básicamente, 
al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones 
de hecho o de derecho indispensables para asumir que 
la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha 
establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no 
se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones 
planteadas, la insufi ciencia, vista aquí en términos generales, 
sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional 
si es que la ausencia de argumentos o la “insufi ciencia” de 
fundamentos resulta manifi esta a la luz de lo que en sustancia 
se está decidiendo.

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho 
a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos 
judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera 
congruente con los términos en que vengan planteadas, 
sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan 
modifi cación o alteración del debate procesal (incongruencia 
activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca 
tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su 



(Constitucionales, Judiciales y Administrativos)

El Peruano
Domingo 9 de marzo de 2025 7PRECEDENTES VINCULANTES

(Constitucionales, Judiciales y Administrativos)

control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, 
el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión 
del marco del debate judicial generando indefensión, constituye 
vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho 
a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es 
que, partiendo de una concepción democratizadora del proceso 
como la que se expresa en nuestro texto fundamental (artículo 
139º, incisos 3 y 5), resulta un imperativo constitucional que los 
justiciables obtengan de los órganos judiciales una respuesta 
razonada, motivada y congruente de las pretensiones 
efectuadas; pues precisamente el principio de congruencia 
procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre 
una causa determinada, no omita, altere o se exceda en las 
peticiones ante él formuladas.

f) Motivaciones cualifi cadas.- Conforme lo ha destacado 
este Tribunal, resulta indispensable una especial justifi cación 
para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o 
cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan 
derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, 
la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, 
referido tanto al propio derecho a la justifi cación de la decisión 
como también al derecho que está siendo objeto de restricción 
por parte del Juez o Tribunal” (énfasis agregado).

6.26 En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la 
vulneración al debido procedimiento y principio de tipicidad, la 
cual se confi gura ya que la Autoridad Inspectiva, la Autoridad 
Instructora, la Sub Intendencia e Intendencia, si bien dan la 
apariencia de motivación al existir citas normativas y mencionar 
la solicitud del administrado, no han expuesto correctamente 
las razones para justifi car el tipo legal ocurrido en el caso en 
concreto al determinar la confi guración de las infracciones 
muy graves tipifi cadas en el numeral 25.17 del artículo 25 del 
RLGIT, careciendo su decisión de una adecuada motivación 
en relación a la subsunción de la conducta en el tipo legal 
correcto. Asimismo, no ha evaluado adecuadamente la sanción 
impuesta en relación a la infracción muy grave tipifi cada en el 
numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, puesto que, no se ha 
realizado el examen de razonabilidad y proporcionalidad del 
plazo impuesto en la medida de requerimiento.

6.27 Cabe precisar que, realizado el análisis de 
conservación del acto conforme al artículo 14 del TUO de la 
LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las 
causales taxativamente consideradas en el precitado artículo 
por no tratarse de una motivación insufi ciente o parcial sino 
una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10 
del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.

“Artículo 10.- Causales de nulidad
Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad 

de pleno derecho, los siguientes:

(…)
2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos 

de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos 
de conservación del acto a que se refi ere el artículo 14” 
(énfasis agregado).

6.28 Por tanto, resulta imposible convalidar las actuaciones 
tanto de la Intendencia de Lima Metropolitana, como de la 
Sub Intendencia de Resolución y del propio Inspector, las 
cuales debieron evaluar de manera adecuada los hechos 
que motivaron el presente procedimiento sancionador y 
advertir los errores incurridos en el acta de infracción. Debe 
recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar 
fehacientemente cada conducta antijurídica en el imputado, 
luego de un procedimiento llevado a cabo con las garantías 
constitucionalmente reconocidas y reseñadas líneas arriba.

6.29 Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identifi cado 
que la Resolución de Sub Intendencia Nº 888-2021-SUNAFIL/
ILM/SIRE1 y confi rmada por la Resolución de Intendencia Nº 
774-2022-SUNAFIL/ILM en vicio de nulidad y se encuentra 
dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del 
artículo 10 del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio 
en el acto administrativo constituido por la motivación aparente.

Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad 
de los actos emitidos por las autoridades conformantes 
del Sistema de Inspección del Trabajo

6.30 El artículo 15 de la Ley Nº 29981 señala que el 
Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con 
independencia técnica para resolver en las materias de su 
competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento 
del Tribunal establece que la fi nalidad del recurso de 
revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento 
jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de 
los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que 

se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación 
o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, 
o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de 
observancia obligatoria del Tribunal”.

6.31 En este expediente se han identifi cado vicios al 
debido procedimiento de la impugnante, al momento de 
motivar sobre las presuntas infracciones cometidas por la 
impugnante, que acarreo la imposición de una multa por las 
infracciones al numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT y el 
numeral 46.7 del artículo 46 del mismo cuerpo normativo.

6.32 En tal sentido, considerando que, la Resolución 
de Sub Intendencia Nº 888-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de 
fecha 20 de setiembre de 2019, ha sido emitida vulnerando el 
derecho al debido procedimiento administrativo y el principio 
de tipicidad, de conformidad con el numeral 1 del artículo 12 y 
el numeral 1 del artículo 13 del TUO de la LPAG; tal resolución 
carece de efectos y, en consecuencia, corresponde declarar 
la nulidad de la citada resolución, y de los sucesivos actos 
u actuaciones del procedimiento, al haberse vulnerado los 
principios de debido procedimiento y motivación.

6.33  Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el 
procedimiento administrativo sancionador al momento en el 
cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión 
de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que 
dicha instancia emita una nueva decisión considerando los 
argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a 
lo prescrito en el numeral 1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

6.34 En consecuencia, se remite la presente Resolución 
al Intendente respectivo y a la Gerencia General de 
SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme 
a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad 
disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema 
Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y 
conforme al Título V del TUO de la LPAG.

6.35 Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no 
corresponde pronunciarse sobre los otros alegatos planteados 
en el recurso de revisión.

VII. PRECEDENTE DE OBSERVANCIA OBLIGATORIA

7.1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de 
la Ley Nº 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional 
de Fiscalización Laboral, concordante con el numeral 1 
del artículo VI del título preliminar del TUO de la Ley del 
Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto 
Supremo Nº 004-2019-JUS, y el último párrafo del artículo 
2, el literal b) del artículo 3 y el artículo 22 del Reglamento 
del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto 
Supremo Nº 004-2017-TR, la Sala Plena del Tribunal de 
Fiscalización Laboral tiene la facultad de aprobar, modifi car 
o dejar sin efecto los precedentes de observancia obligatoria.

7.2. En tal sentido, atendiendo a los supuestos de 
tipifi cación del numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, 
vinculados con aquellos actos que afectarían el derecho de 
huelga, la Sala Plena del Tribunal de Fiscalización Laboral, por 
unanimidad, considera relevante que los criterios contenidos 
en los fundamentos 6.15, 6.16 y 6.17 de la presente resolución, 
sean declarados precedente administrativo de observancia 
obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema 
de Inspección del Trabajo.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo 
dispuesto en la Ley Nº 29981 – Ley que crea la Superintendencia 
Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley Nº 28806 
– Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento 
aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, el Texto 
Único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento 
Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 
004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones 
de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo Nº 010-2022-
TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, 
aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso 
de revisión interpuesto por CENCOSUD RETAIL PERU S.A. 
y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia 
Nº 888-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 20 de setiembre 
de 2019, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas 
en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el 
expediente sancionador Nº 3437-2020-SUNAFIL/ILM, por los 
fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO.- RETROTRAER el procedimiento 
administrativo sancionador al momento en que se produjo 
el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Sub 



8
El Peruano

Domingo 9 de marzo de 2025
PRECEDENTES VINCULANTES
(Constitucionales, Judiciales y Administrativos)

Intendencia Nº 888-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 20 
de setiembre de 2019, a fi n de que la instancia competente 
emita un nuevo pronunciamiento, considerando los alcances 
señalados en la presente resolución.

TERCERO.- ESTABLECER como precedentes 
administrativos de observancia obligatoria los criterios 
establecidos en los fundamentos 6.15, 6.16 y 6.17 de la 
presente resolución, de conformidad con el literal b) del 
artículo 3 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, 
aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 004-2017-TR.

CUARTO.- PRECISAR que los precedentes 
administrativos de observancia obligatoria antes mencionados 
deben ser cumplidos por todas las entidades del Sistema 
de Inspección del Trabajo a partir del día siguiente de su 
publicación en el Diario Ofi cial “El Peruano”, de conformidad 
con lo establecido en el segundo párrafo del artículo 23 del 
Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral.

QUINTO.- Notifi car la presente resolución a CENCOSUD 
RETAIL PERÚ S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, 
para sus efectos y fi nes pertinentes.

SEXTO.- Remitir los actuados a la Intendencia de Lima 
Metropolitana, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fi n de 
que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus 
atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 
6.34 de la presente resolución.

SÉPTIMO.- Disponer la publicación de la presente 
resolución en el portal institucional de la Superintendencia 
Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/
sunafi l).

Regístrese y comuníquese

Firmado digitalmente por:

DESIR ÉE BIANCA ORSINI WISOTZKI
Presidenta

LUIS ERWIN MENDOZA LEGOAS
Vocal Titular

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
Vocal Titular

Vocal ponente: MANUEL DE LAMA

1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Relaciones colectivas 
(Sub materia: Libertad sindical, cuota sindical, entre otras).

2 Notificada a la impugnante el 13 de mayo de 2022, véase folio 127 del 
expediente sancionador.

3 “Ley Nº 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización 
Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del 
Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

 Artículo 1. Creación y finalidad
 Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), 

en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al 
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, 
supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral 
y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, 
realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas 
materias.”

4 “Ley Nº 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
 El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con 

independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
 El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son 

sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de 
revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia 
obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el 
sentido de la legislación bajo su competencia.

 (…)”.
5 “Ley Nº 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
 Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
 (…)
 El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional 

y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos 
sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales 
para su admisión se establecen en el reglamento.

 El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de 
Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento 
la vía administrativa.”

6 “Decreto Supremo Nº 010-2022-TR, Reglamento de Organización y 
Funciones de SUNAFIL

 Artículo 17.- Instancia Administrativa
 El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son 

sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de 
revisión.”

7 “Decreto Supremo Nº 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el 
Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral

 Artículo 2.- Sobre el Tribunal
 El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional 

y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos 
sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, 
según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones 
ponen fin a la vía administrativa.

 El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y 
pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.

 Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal 
constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para 
todas las entidades conformantes del Sistema.”

8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado 
por el Decreto Supremo Nº 004-2017-TR.

9 TUO de la LPAG, Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora 
administrativa:

 “La potestad sancionadora de todas las entidades está regida 
adicionalmente por los siguientes principios especiales

 (…)
 4. Tipicidad. - Solo constituyen conductas sancionables administrativamente 

las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley 
mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva 
o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden 
especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o 
determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las 
previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo 
permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.

 A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los 
administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas 
previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda.

 En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación 
de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento 
respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales 
o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas 
administrativas sancionadoras”.

10 Morón Urbina, J. (2019). “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo 
General.” Lima: Gaceta Jurídica Editores. 14va ed. Tomo II, p. 421.

11 Nieto García, A. (2017). Derecho Administrativo Sancionador. Primera 
reimpresión. Madrid: Tecnos, p. 269.

12 Al respecto, cabe indicar que por ejemplo la Corte Suprema, mediante 
la Casación Nº 3480-2014-Lima, refiriéndose a la infracción prevista 
en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, ha interpretado, creemos 
acertadamente, lo siguiente: “Décimo Primero: Que, la infracción 
relacionada con la realización de actos que impidan el libre ejercicio del 
derecho de huelga, comprende también el caso en que el empleador 
efectué movilizaciones internas de su propio personal para ejecutar las 
labores de los trabajadores en huelga, y en general, cualquier otro 
comportamiento del mismo que esté destinado a restarle efectividad 
a cualquier medida de acción iniciado por los trabajadores en 
huelga” (énfasis nuestro).

13 A este tipo de regulación de infracciones administrativas, la doctrina las 
ha denominado como “cláusulas de interpretación analógica”, y han sido 
consideradas como válidas por el Tribunal Constitucional (Cfr. sentencia 
recaída en el Expediente N.º 010-2002-AI/TC). Para una revisión más 
detallada del tema puede leerse: Espinoza, Frank. La infracción administrativa 
laboral. Tesis de Maestría de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social. Lima, 
PUCP (Escuela de Posgrado), Lima, 2013, pp. 61 y ss.

14 RLGIT, Numeral 20.3 del artículo 20.
15 Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo
 “(...)
 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los 

derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. 
Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no 
limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar 
los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos 
complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la 
palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en 
derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a 
impugnar las decisiones que los afecten.

 (…)
 1.11. Principio de verdad material. -
 En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar 

plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual 
deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por 
la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan 
acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la 
autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios 
disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, 
sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde 
a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer 
dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al 
interés público.”

J-2378299-1


	Entrega final corregida - Fernanda Valdivia.pdf
	Informe de Similitud VALDIVIA CORDOVA, MARIA FERNANDA.pdf
	Entrega final corregida - Fernanda Valdivia
	Entrega final corregida - Fernanda Valdivia
	Entrega final corregida - Fernanda Valdivia
	Entrega final corregida - Fernanda Valdivia
	Entrega final corregida - Fernanda Valdivia
	Entrega final corregida - Fernanda Valdivia
	VALDIVIA CÓRDOVA - RESOLUCIÓN 001-2025-SUNAFIL.pdf