PONTIFICIA UNIVERSIDAD 
CATÓLICA DEL PERÚ 

FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES 

Cortes de justicia y derecho a la condición de vida digna: El papel del Tribunal 
Constitucional Peruano en la formulación e implementación de la Política Nacional 

Penitenciaria al 2030 

Tesis para obtener el título profesional de Licenciada en Ciencia Política y Gobierno 

presentado por: 

Perez Figueroa, Athina Darlyne 

Asesor(es):  

Gianella Malca, Camila 

Lima, 2026 



Informe de Similitud 
 

Yo, Gianella Malca, Camila, docente de la Facultad de Ciencias Sociales de la Pontificia 
Universidad Católica del Perú, asesor(a) de la tesis/el trabajo de investigación Cortes de justicia 
y derecho a la condición de vida digna: El papel del Tribunal Constitucional Peruano en la 
formulación e implementación de la Política Nacional Penitenciaria al 2030 del/de la autor (a)/ 
de los(as) autores(as) Perez Figueroa, Athina Darlynedejo constancia de lo siguiente: 

- El mencionado documento tiene un índice de puntuación de similitud de 22%. Así lo 
consigna el reporte de similitud emitido por el software Turnitin el 24/02/26. 

- He revisado con detalle dicho reporte y la Tesis o Trabajo de Suficiencia Profesional, y no 
se advierte indicios de plagio.  

- Las citas a otros autores y sus respectivas referencias cumplen con las pautas académicas. 

Lugar y fecha: Lima, 25 de febrero del 2026 

Apellidos y nombres del asesor / de la asesora: 
Gianella Malca, Camila 
DNI: 10220455 Firma 

 

ORCID:                0000-0002-2656-0589 

 



 

Dedicatoria 

A mamá, por sostenerme  



 

Agradecimientos 

A mi madre, que no ha hecho más que amar y cuidar a la muchacha que hoy 
escribe este apartado. A mi padre y a mi hermana, por sus consejos. A Meilli, cuya 
inocencia y alegría me restauran la esperanza en los días más grises.  

A mi asesora, por su paciencia, dedicación y apoyo a lo largo de este proceso. 
Estoy convencida de que esta investigación no habría llegado a buen término sin su 
valiosa orientación.  

A mis amistades queridas, las de toda una vida y las que construí en los últimos 
años, por su afecto inconmensurable.  



 

Resumen 

¿Puede una Corte débil lograr cambios en políticas públicas? Enmarcada en 
el estudio del fenómeno de la judicialización de la política en América Latina, esta 
investigación parte de dicha pregunta y profundiza en el papel del Tribunal 
Constitucional (TC) del Perú en las políticas públicas penitenciarias. Se aborda la 
sentencia recaída en el Exp. N.º 5436-2014-PHC/TC, que resulta relevante por dos 
motivos. Por un lado, es la única sentencia que involucra a toda la población privada 
de libertad y centra la atención en el hacinamiento penitenciario. Por otro lado, es el 
primer fallo en materia penitenciaria que otorga la supervisión de su cumplimiento a 
la Comisión de Seguimiento y Cumplimiento de Sentencias del TC. En ese sentido, el 
objetivo de este estudio es explorar el impacto de los mecanismos de seguimiento en 
la formulación e implementación de la Política Nacional Penitenciaria al 2030 entre 
los años 2020 y 2024. Siguiendo la propuesta de Botero y Brinks (2023), se 
encuentran efectos en el campo político a nivel ideacional, discursivo, organizacional 
y material. Asimismo, en el campo legal a nivel organizacional y material. Estos son 
explicados a partir de los cambios de gestión gubernamental, la voluntad de los 
actores políticos involucrados y las debilidades institucionales de la Corte, cuyo 
nombramiento depende del Congreso de la República.  

Palabras clave: Tribunal Constitucional, política penitenciaria, Cortes, impacto, 
seguimiento  



 

Índice de contenidos

Introducción 1 

1. Estado de la cuestión 6 

1.1. Judicialización de la política 6 

1.2. El Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) 8 

1.3. El impacto de la judicialización en las políticas públicas 11 

1.4. El Tribunal Constitucional Peruano (TC) 13 

1.5. El impacto del Tribunal Constitucional Peruano: El caso de la sentencia recaída 
en el Exp. N.º 5436-2014-PHC/TC 19 

1.6. Política Nacional Penitenciaria al 2030 22 

2. Marco teórico 26 

2.1. Diseño institucional 26 

2.2. Fortaleza y debilidad institucional 27 

2.3. Independencia judicial 28 

2.4. Formulación e implementación de políticas públicas 29 

2.5. Grados de los remedios de una sentencia 30 

2.6. Tipos de seguimiento de una sentencia 30 

2.7. El impacto de las cortes de justicia 31 

3. Hipótesis 33 

4. Metodología 35 

5. Análisis del recojo de información 37 

5.1. Impacto en el campo político 37 

5.1.1. Cambios ideacionales y discursivos en el campo político 37 

5.1.2. Cambios organizacionales en el campo político 43 

5.1.3. Cambios materiales en el campo político 49 

5.2. Impacto en el campo legal 54 

5.2.1. Cambios organizacionales en el campo legal 54 

5.2.2. Cambios materiales en el campo legal 57 

Conclusiones 62 

Referencias bibliográficas 67 

Anexos 78



 

Anexo A: Guía de Entrevista Semiestructurada para magistrados/as del Tribunal 
Constitucional 78

Anexo B: Guía de Entrevista Semiestructurada para funcionarios/as del 
MINJUSDH/INPE/CONAPOC/responsables de la actualización de la Política 
Nacional Penitenciaria al 2030 80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  



 

Índice de tablas 

Tabla 1. Declaraciones de Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) por parte del 
Tribunal Constitucional en materia penitenciaria 4 

Tabla 2. Recomposiciones del Tribunal Constitucional Peruano (TC) 17 

Tabla 3. Medidas dispuestas en la sentencia recaída en el Exp. N.º 5436-2014-
PHC/TC 21 

Tabla 4. Objetivos prioritarios y logros esperados de la Política Nacional  
   Penitenciaria al 2030 23 

Tabla 5. Proyectos de Ley en materia penitenciaria 41 

Tabla 6. Objetivos de la Comisión Especial Multipartidaria 45 

Tabla 7. Objetivos del Grupo de Trabajo Multisectorial para la modificación del Código 
de Ejecución Penal 46 

Tabla 8. Normativa en materia penitenciaria entre los años 2020 y 2024 60



1 

 

Introducción 

Hoy en día, a nivel mundial, los establecimientos penitenciarios son ocupados 

por aproximadamente 11 millones de personas (Penal Reform International, 2024). 

Particularmente, en América Latina, el tamaño de la población privada de libertad ha 

evidenciado un aumento de 120% en las últimas dos décadas, contrario al 24% en el 

resto del mundo (Banco Interamericano de Desarrollo, 2019). En los países de 

América Central, el aumento ha sido del 67%, mientras que en América del Sur la 

población carcelaria ha alcanzado un significativo 175% (Rivera y Forero, 2020). Si 

bien resulta difícil encontrar cifras actuales que demuestran la densidad del 

crecimiento poblacional en la región, la Comisión Económica para América Latina 

(CEPAL) registra más de 1 millón 800 mil de individuos detenidos en cárceles hasta 

el año 2022. Brasil, Guatemala, Nicaragua, Perú y Venezuela son algunos de los 

países latinoamericanos que reporta un mayor aumento de la población (Nuñovero, 

2019), hecho que deviene en una situación alarmante de hacinamiento penitenciario.  

El hacinamiento penitenciario se comprende a partir de la cantidad de población 

privada de libertad en proporción al espacio fácticamente disponible en el 

establecimiento carcelario (Torres y Ariza, 2019). En términos simples, cuando la 

población supera el 20% del aforo permitido, consideramos que el centro de reclusión 

se encuentra en situación de hacinamiento (Instituto Nacional Penitenciario, 2024). 

Una vez rebasado el límite de ocupación, no sólo se restringe el acceso a un espacio 

físico per se, sino a los servicios básicos y programas de reinserción social. En la 

región, aproximadamente el 42% de los reclusos no cuenta con un espacio de 

descanso adecuado, el 20% no accede de forma regular a agua potable y apenas un 

tercio asegura mantener comunicación telefónica con sus familiares (Banco 

Interamericano de Desarrollo, 2019). 

En cuanto a los agentes penitenciarios, la disponibilidad de recursos humanos y 

logísticos, tales como instrumentos, indumentaria e implementos no resulta suficiente 

(Pezo y Bellodas, 2023). Dicha desproporción entre la población y el personal 

penitenciario abre un espacio para las prácticas delincuenciales y los liderazgos 

emergentes en las cárceles (Carranza, 2012; Cárcamo et al., 2015), hecho que 

representa un riesgo directo para la salud física y emocional de los reclusos. En 

consecuencia, el desarrollo integral de los internos resulta obstaculizado e incrementa 

el riesgo de reincidencia delictiva (Banco Interamericano de Desarrollo, 2019; Medina 



2 

 

y Cauti, 2021; Paz, 2021). Por tanto, lamentablemente, no logra cumplirse el principal 

objetivo del sistema penitenciario: la reinserción social.  

De acuerdo con algunos planteamientos teóricos, una de las causas principales 

es la tendencia al populismo punitivo de los sistemas de justicia. Se incrementan las 

penas privativas de libertad y la prisión preventiva como recurso para la detención de 

personas por plazos extensos sin cumplir una condena definitiva (PRI, 2024). Hasta 

el año 2022, alrededor del 29% de la población penitenciaria a escala global se 

encontraba detenida de acuerdo a esta figura, lo que implica el encarcelamiento de 

posibles inocentes (PRI, 2024). En América Latina, aproximadamente el 30% de la 

población carcelaria no cuenta con una sentencia condenatoria (Carranza, 2012; 

Nuñovero, 2019).  

A la par, la deficiente planificación y ejecución de políticas penitenciarias 

constituye otro de los factores explicativos del hacinamiento carcelario (Jesús y 

Zárate, 2024; Rodríguez, 2015; Gutiérrez y Rivera, 2021). En la región, las reformas 

en favor de las mejoras de los sistemas penitenciarios no representan una prioridad 

para los Estados (Gonzales-Betormeu, 2016; Rocha, 2022; Woods, 2016), inclusive 

en situaciones de emergencia. Por el contrario, los enfoques de intervención en 

materia penitenciaria asentados en el sistema de garantías legales parecen haber 

erosionado (Alonso, 2024). Hoy en día, la tendencia en política criminal gira en torno 

al endurecimiento de los castigos penales y las políticas de “mano dura” (PRI, 2024), 

siendo El Salvador un ejemplo. No es materia de esta investigación centrar el foco en 

dicho país, pero vale la pena mencionar que, en la actualidad, la replicabilidad de su 

política de gobierno resuena entre los debates de actores políticos y sociales de la 

región. Surge, entonces, una pregunta: ¿Genera el punitivismo posibles soluciones a 

la crisis del sistema penitenciario?  

Para contestar a dicha cuestión, es fundamental tener en cuenta los niveles de 

desigualdad y exclusión social en América Latina, así como el impacto del viraje de 

las políticas penitenciarias en sectores marginados, pues son estos los más 

propensos a la criminalización (Alonso, 2024). En la región, gran parte de la población 

penitenciaria joven declara haber crecido en barriadas con gran presencia de bandas 

delincuenciales y contar con familiares privados de libertad (BID, 2019). Por otra 

parte, las mujeres son sentenciadas, en gran medida, por conductas delictivas 

vinculadas al tráfico de drogas (BID, 2019). En la región, vemos que la población 



3 

 

carcelaria conforma un colectivo débil en el reclamo del ejercicio efectivo de los 

derechos fundamentales sin restricciones.  

En el Perú, uno de los países con mayor porcentaje de población penitenciaria, 

los estudios académicos dan cuenta de las cifras de hacinamiento y su impacto en 

las condiciones de vida de los reclusos desde hace más de una década (Miró 

Quesada y Morales, 2020; Nuñovero, 2019; Paz, 2021; Peñaloza, 2019). Hasta 

diciembre del 2024, la capacidad de albergue de los recintos penitenciarios muestra 

un exceso del 138%, es decir que 57 mil 684 personas privadas de libertad no cuentan 

con una plaza en el sistema penitenciario (INPE, 2024). Esta problemática de 

hacinamiento y precariedad es agravada a consecuencia de la emergencia sanitaria 

por COVID-19, demostrando la urgencia de ejecutar medidas para reducir el nivel de 

población recluida y mejorar el estándar de vida al interior de los recintos (Jesús y 

Zárate, 2024).  

No obstante, la planificación e implementación de disposiciones pensadas 

desde la gestión pública resulta una tarea compleja al continuar presente la 

percepción no rehabilitable del interno y, por tanto, la desaprobación popular de la 

designación de recursos públicos a la población penitenciaria (Paz, 2021). Desde los 

medios de comunicación, inclusive, la cobertura de las demandas debido a la 

situación de precariedad infraestructural en los establecimientos penitenciarios 

durante la emergencia sanitaria por COVID-19 se abordó dando cuenta de la 

exigencia de beneficios sociales y no del derecho fundamental a la salud (Bracco et 

al., 2021). Esto pese a que el Perú es el país de la región con el mayor número 

registrado de contagios en centros penitenciarios, afectando la salud del 40,4% de la 

población privada de libertad (Gutiérrez y Rivera, 2021). 

Ante la problemática persistente de hacinamiento penitenciario en el país, el 

Tribunal Constitucional Peruano (TC), supremo intérprete de la Constitución, no ha 

sido indiferente y ha emitido sentencias durante aproximadamente una década 

señalando al Estado su responsabilidad con la población penitenciaria del país. En el 

año 2010, emite la sentencia recaída en el Expediente N.º 03426-2008-PHC/T, 

declarando Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) con respecto a la situación de las 

personas privadas de libertad con trastornos de salud mental que no acceden a un 

diagnóstico ni tratamiento adecuados. Un año más tarde, la Defensoría del Pueblo 

(2011) comunica que la población recluida ha excedido la capacidad de los 



4 

 

establecimientos en un 70% y sugiere emprender acciones para asegurar el nivel 

mínimo de vida digna en los penales.  

En el año 2017, el Poder Ejecutivo declara en emergencia el Sistema Nacional 

Penitenciario y el Instituto Nacional Penitenciario (INPE) para su reestructuración 

administrativa y normativa (El Peruano, 2017). Si bien esta declaración de emergencia 

contribuye a la visibilidad del problema público, no es determinante para su solución, 

pues dos años más tarde, en el 2019, el TC vuelve a declarar ECI en la sentencia 

sobre el Expediente N.º 04007- 2015-PHC, alegando que, pese al tiempo transcurrido, 

no se han tomado medidas para atender la salud mental de los internos (Defensoría 

del Pueblo, 2023). En el año 2020, mediante la sentencia recaída en el Expediente 

N.º   5436-2014-PHC/TC, el TC declara nuevamente ECI, esta vez, dando cuenta de 

los niveles alarmantes de hacinamiento en los establecimientos penitenciarios a nivel 

nacional y de las deficiencias en infraestructura que no permiten el ejercicio pleno de 

los derechos no restringidos a la población carcelaria (Palomino, 2022). Es la primera 

sentencia estructural en materia penitenciaria que incluye, de manera expresa, a la 

Comisión de Seguimiento y Cumplimiento de Sentencias como responsable de la 

supervisión del acatamiento (Defensoría del Pueblo, 2023).  

 

Tabla 1 

Declaraciones de Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) por parte del Tribunal Constitucional en 

materia penitenciaria 

Sentencia Grupo involucrado Derecho relacionado Medida sujeta 
a condición 

Exp. N.º 03426-
2008-PHC/T 

Población privada de libertad con 
procesos y trastornos de salud 
mental 

Derecho a la salud No 

Exp. N.º 04007- 
2015-PHC 

Población privada de libertad con 
procesos y trastornos de salud 
mental 

Derecho a la salud No 

Exp. N.º 5436-
2014-PHC/TC 

Toda la población privada de 
libertad 
 

Derecho a las condiciones 
de vida digna 
 

Sí 
 

Fuente: Elaboración propia con información de Defensoría del Pueblo (2023) 

Queda en evidencia que la participación del TC en la formulación de reformas 

para la defensa de los derechos de la población penitenciaria ha sido activa en las 

últimas décadas. Centrarnos en este actor resulta significativo por dos motivos. En 



5 

 

primer lugar, las cortes de justicia se han convertido en espacios de reclamo para 

grupos sociales marginados que no logran el acceso a los derechos constitucionales 

a través del proceso político (Domingo, 2011). Concretamente en este caso, nos 

referimos a sentencias estructurales respecto a un grupo que no cuenta con la 

asociatividad necesaria para integrar demandas y llevar a cabo el reclamo colectivo 

del ejercicio de sus derechos. 

En segundo lugar, los tres fallos exhortan a la creación de instrumentos de 

política para guiar la solución de los problemas públicos abordados. Por un lado, las 

sentencias referidas al derecho a la salud ordenan la creación y ejecución de un Plan 

de acción que garantice la posibilidad de acceder a un servicio y tratamiento de salud 

mental (Defensoría del Pueblo, 2023). Por otro lado, la última sentencia dispone la 

creación de un nuevo Plan Nacional de Política Penitenciaria. Detenerse en la 

exigencia de la elaboración de políticas es relevante, pues estas representan las 

estrategias estatales adoptadas con el objetivo de abordar determinados problemas 

públicos (Subirats et al., 2008). En esa línea, el debate se centra en la pertinencia de 

la injerencia de las cortes de justicia en esa materia.  

Por tanto, la cuestión general que decanta para la presente investigación es: 

¿De qué forma la intervención del Tribunal Constitucional Peruano en las políticas 

públicas penitenciarias ha repercutido en la protección de las condiciones de vida 

digna de la población privada de libertad? Para abordar el caso de estudio, la pregunta 

específica de investigación es la siguiente: ¿Cuál ha sido el impacto de los 

mecanismos de seguimiento dispuestos en la sentencia recaída en el Exp. N.º 5436-

2014-PHC/TC en la formulación e implementación de la Política Nacional 

Penitenciaria al 2030 entre los años 2020 y 2024? 

 

 

 

 

  



6 

 

1. Estado de la cuestión 

En la actualidad, es limitada la literatura académica peruana acerca del papel 

del Tribunal Constitucional (TC) en materia de políticas penitenciarias. 

Particularmente, la bibliografía especializada sobre el impacto en los procesos de 

formulación e implementación de la Política Nacional Penitenciaria al 2030 es apenas 

naciente. No obstante, la producción enfocada en la judicialización de la política en 

Latinoamericana, el empleo de Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) en situaciones 

de crisis estructurales de los sistemas penitenciarios y los efectos de la intervención 

de las cortes de justicia en políticas públicas, es más vasta. 

 

1.1. Judicialización de la política 

La judicialización de la política supone la intervención de los operadores de 

justicia en la formulación e implementación de las políticas públicas con el propósito 

de proteger y asegurar el ejercicio efectivo de los derechos sociales, económicos y 

políticos (Ferejohn, 2002; Rodríguez Garavito y Rodríguez Franco, 2010; Sieder et 

al., 2011). Si bien el concepto también puede emplearse para describir la actuación 

de los tribunales de justicia en casos de corrupción política (Couso, 2024), en el 

presente estudio se aborda desde la perspectiva de un incremento de la presencia 

judicial en la vida política y social (Domingo, 2009). Esto significa que cada vez más 

los actores sociales recurren a las cortes de justicia con el objetivo de proteger o 

promover el ejercicio efectivo de sus derechos.  

¿Por qué sucede esto? Los tribunales o cortes constitucionales de justicia, de 

forma general, son actores clave para mantener el principio de separación de poderes 

y proteger el ejercicio de los derechos fundamentales en un Estado constitucional (De 

la Cruz, 2021; Huerta, 2023). Particularmente, en América Latina, los procesos de 

democratización no han logrado cerrar las brechas estructurales entre la población. 

Además, los partidos políticos no han asegurado la representación de grupos 

minoritarios que han sido históricamente excluidos. En ese sentido, la política ha 

evidenciado tener un rol en el declive del Estado de derecho al no extender los 

derechos fundamentales y, en general, las leyes hacia los grupos más desfavorecidos 

(Brinks, 2008). En este contexto de democratización, los operadores de justicia han 

sido llamados a servir como árbitros entre las ramas del gobierno en debates sobre 



7 

 

políticas y el alcance de las prerrogativas legislativas o presidenciales (Gonzáles-

Ocantos, 2021).  

A su vez, los tribunales se han convertido en la última instancia que ofrece el 

Estado para asegurar las condiciones mínimas que exige el ejercicio de los derechos 

reconocidos en las instancias nacional e internacional al individuo y a las 

comunidades desfavorecidas (Aguilar et al., 2015), expandiendo los referidos en 

materia socioeconómica, política, civil y cultural. Resulta relevante observar que, pese 

a la carente legitimidad y credibilidad de las instituciones de rendición de cuentas, 

surge el fenómeno de la judicialización de la política, cuyo impacto es medido a través 

de la independencia judicial y la voluntad política para acatar los fallos (Domingo, 

2009). 

En materia penitenciaria, hay evidencia de la actuación de los operadores de 

justicia en la elaboración y en la exposición de la urgencia de reformas a favor del 

cumplimiento de los derechos de la población penitenciaria en América Latina a través 

de la declaración del Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) (Ariza y Torres, 2019; 

Benetti, 2019; Gonzales-Bertomeu, 2016; Palomino, 2022; Piechestein, 2019). Dicha 

figura ha sido empleada en situaciones de amplia transgresión de los derechos 

fundamentales que perjudican a un número significativo de personas (Defensoría del 

Pueblo, 2020; Rocha, 2022).  

Existe literatura sobre la judicialización de la política que argumenta que la 

participación de los jueces en la formulación e implementación de políticas públicas 

trae como consecuencia posibles efectos antidemocráticos (Cruz, 2006; García y 

Verdugo, 2013; Tushnet, 2008). Estos autores señalan que la intervención de los 

operadores de justicia puede deteriorar los pilares de la democracia: la legitimidad 

derivada de las elecciones y la separación de poderes (Rodríguez Garavito y 

Rodríguez Franco, 2010), pues estos comienzan a sustituir a los actores políticos 

elegidos democráticamente para representar a la ciudadanía en la planeación de las 

políticas públicas, e imponer sus preferencias e interpretaciones particulares de la 

Constitución (Cruz, 2006; García y Verdugo, 2013). En esa línea, los autores indican 

que el actuar de los jueces debe limitarse al seguimiento de las normas y las leyes, y 

no a la intervención en las políticas públicas, pues no se encuentran legitimados 

mediante elecciones democráticas.  



8 

 

Desde otra perspectiva, la literatura señala que las cortes de justicia no cuentan 

con los conocimientos necesarios para impulsar políticas públicas y transformaciones 

estructurales (Rosemberg, 1991; Rosemberg, 2008). Debido al diseño institucional, 

los operadores de justicia tienen conocimientos insuficientes sobre cuestiones de 

políticas públicas y, por ende, dependen de otras ramas del Estado para el 

cumplimiento de los fallos (Rodríguez Garavito y Rodríguez Franco, 2010). En ese 

sentido, según esta perspectiva, las cortes carecen de información técnica, un 

panorama global y el poder coercitivo necesarios para resolver problemas públicos.  

En oposición, desde otra postura se argumenta que la participación de las cortes 

en las políticas públicas sirve para proteger y fortalecer el ejercicio de los derechos 

fundamentales (Alegre, 2007; Aguilar et al., 2015; Ferejohn, 2002; Gonzales-

Bertmoeu, 2016; Rodríguez Garavito y Rodríguez Franco, 2010; Sieder et al., 2011). 

Sobre esto, los autores indican que el actuar de los jueces en defensa de los grupos 

minoritarios robustece la aplicación de los derechos sociales, económicos y civiles; la 

cooperación entre poderes, e incluso puede cambiar la manera en que los problemas 

públicos son enmarcados en colectividad (Bergallo, 2011; Rodríguez Garavito y 

Rodríguez Franco, 2010).  

En el caso peruano, para Roel (2021), el papel desempeñado por el TC ofrece 

“una esperanza a los ciudadanos cuando los jueces del Poder Judicial fallan en su 

intento de brindar justicia constitucional” (2021, p. 265). Esto, sobre todo, en el caso 

de la población vulnerable y los grupos minoritarios. En ese sentido, la judicialización 

de la política no contradice los valores de la democracia, sino que los fortalece al 

defender la pertenencia de los sectores excluidos en el proceso político (Alegre, 

2007).  

 

1.2. El Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) 

El ECI constituye una construcción jurisprudencial empleada por las cortes con 

el objetivo de hacer frente a la sobrecarga de demandas (Feijóo, 2019). Dicha 

herramienta pretende subsanar la insuficiencia de otros mecanismos procesales que 

no logran resolver las demandas que responsabilizan a la Administración Pública por 

la afectación masiva de los derechos fundamentales (Feijóo, 2019). En tal sentido, 

parte de una vulneración generalizada y grave de las libertades reconocidas por la 



9 

 

Constitución, y presupone una deficiencia estructural (Ramírez, 2015). Al ser esta una 

de sus características, el ECI se enmarca como una sentencia estructural a través de 

la cual los jueces buscan la efectividad de los enunciados constitucionales para 

acabar con el quebrantamiento sistemático de los derechos humanos (Osuna, 2015). 

De esta forma, no aluden a casos resolubles con remedios individuales, sino a la 

expansión de los efectos del fallo a todo el grupo en situación de desprotección 

identificado por el Pleno (Feijóo, 2019), por ejemplo, las personas privadas de libertad.  

El ECI implica la ruptura del enfoque convencional que exige la distancia por 

parte de los órganos judiciales respecto a las políticas públicas (Ramírez, 2015). Esta 

figura no sólo advierte de fallas en la formulación e implementación, sino que también 

supone la impartición de órdenes perentorias a las autoridades públicas y de 

mecanismos de seguimiento para garantizar su cumplimiento (Feijóo, 2019; Ramírez, 

2015), tales como los pedidos de información a través de informes periódicos y las 

audiencias públicas de seguimiento a llevarse a cabo en un plazo determinado de 

tiempo. En el Perú, se destaca la creación del Sistema de Supervisión y Cumplimiento 

de Sentencias del Tribunal Constitucional, integrado por el Pleno, un magistrado que 

asume la función de coordinador y siete asesores jurisdiccionales encargados de la 

Comisión de Supervisión (anteriormente, Comisión de Seguimiento) (El Peruano, 

2020).  

Esta herramienta es un aporte de la Corte Constitucional de Colombia a la 

jurisprudencia internacional a partir de la Sentencia de Unificación N.º 559/1997 

(Defensoría del Pueblo, 2023) y se enmarca en la amplia corriente del activismo 

judicial. Ha sido empleada por varios países en América Latina para el tratamiento de 

la problemática de hacinamiento en las cárceles, tales como Argentina en el año 2005, 

Brasil en 2015, El Salvador en 2016 y Perú, siendo el más reciente, en el año 2020. 

Esto demuestra la presencia de la doctrina del ECI en América Latina (Gutiérrez y 

Rivera, 2021), dando cuenta de que el aporte colombiano en teoría jurídica sirve de 

guía para las cortes de justicia de la región y permite optimizar el sistema jurídico de 

los países (De Carli et al., 2019).  

No obstante, ¿ha servido el uso del ECI para lograr el pleno cumplimiento de los 

derechos fundamentales en las cárceles? Existen estudios que concluyen que la 

participación de las cortes en el abordaje de los problemas estructurales del Sistema 

Penitenciario a través de esta figura contribuye a la aplicación de los derechos no 



10 

 

restringidos de la población penitenciaria (Ariza y Torres, 2019; Barriga, 2014; 

Gonzales-Bertomeu, 2016; Palomino, 2022; Piechestein, 2019; Ramírez, 2013). Los 

autores señalan que, en las últimas décadas, la injerencia de los operadores de 

justicia en el diseño de políticas públicas penitenciarias ha logrado fortalecer la 

protección de las condiciones de vida digna de las personas privadas de libertad.  

La intervención de los tribunales frente a la inacción de las autoridades estatales, 

en ese sentido, ha servido para dar voz institucional a la población penitenciaria, que 

constituye un grupo social marginado en América Latina. No obstante, estos estudios 

no analizan a profundidad el grado de fuerza de las sentencias emitidas por las Cortes 

con respecto a las denuncias de los internos. Asimismo, no evalúan el impacto de los 

pronunciamientos en el complejo proceso de implementación de las medidas 

penitenciarias ordenadas.  

En contraposición, otros estudios académicos señalan que la figura de ECI es 

insuficiente para enfrentar los problemas de vulneración de las libertades no 

restringidas de la población carcelaria (Callo, 2023; Gómez y Mendieta, 2022; Woods, 

2016). Gómez y Mendieta (2022), específicamente, argumentan que, si bien el 

pronunciamiento de las Cortes contribuye a la exposición del problema público y 

provee directrices para los administradores penitenciarios, este no tiene un impacto 

significativo en la disminución de la transgresión de los derechos de las personas 

privadas de libertad. Woods (2016) y Callo (2023), en esa línea, explican que el éxito 

de las reformas penitenciarias radica en la transformación de la percepción sobre la 

población penitenciaria desde la sociedad y en la voluntad de la clase política. No 

obstante, las investigaciones de Gómez y Mendieta (2022) y Woods (2016), que 

analizan los sistemas penitenciarios de Colombia y Costa Rica respectivamente, no 

presentan conclusiones extrapolables al caso peruano dadas sus particularidades en 

cuanto a las reformas de ley de drogas. Callo (2023), por su parte, que se centra en 

la sentencia recaída en el Exp. N.º 5436-2014-PHC/TC, no evalúa su impacto en las 

condiciones de vida de los reclusos. 

Gutiérrez y Rivera (2021) señalan, a través de un estudio cuantitativo, que los 

índices de sobrepoblación penitenciaria en América Latina no disminuyen 

gradualmente después de la declaración de ECI. Esto, para algunos autores, se debe 

a que, pese a que el ECI es una figura de suma relevancia para la salvaguarda de los 

derechos constitucionales, la resolución los problemas estructurales que se 



11 

 

evidencian con su declaratoria requiere de la materialización de las órdenes que, en 

materia penitenciaria, se ve impedida por la deficiente infraestructura de los 

establecimientos carcelarios, las fallas administrativas y voluntades políticas 

(Rodríguez y Rodríguez, 2015; Quinteros et al., 2011). 

 

1.3. El impacto de la judicialización en las políticas públicas 

El fenómeno de la judicialización de la política acarrea preguntas acerca del 

impacto de las sentencias estructurales en el ámbito político y social. Uno de los más 

grandes debates es si las intervenciones de los tribunales logran los cambios 

democráticos esperados y la efectividad de las políticas públicas o si, por el contrario, 

en democracias no consolidadas como las latinoamericanas, resulta 

contraproducente introducir prácticas propias de un Estado sofisticado cuando 

todavía no se ha alcanzado el grado de autonomía necesario al respecto de la política 

(Couso, 2004). En ese sentido, resulta relevante preguntarse por el impacto que 

puede generar una corte con características de debilidad institucional en la sociedad. 

Existen diferentes perspectivas para la evaluación del impacto y/o efecto de las 

intervenciones judiciales y las dimensiones posibles a tomar en cuenta.  

Rodríguez-Franco y Rodríguez-Garavito (2022) distinguen entre cuatro 

tipologías de efecto: efecto directo-material, efecto directo-simbólico, efecto indirecto-

material y efecto indirecto-simbólico. Los efectos directos, de manera general, se 

refieren a las directrices estipuladas por el tribunal de justicia que comprometen a una 

serie de actores involucrados: los litigantes, las agencias del Estado y la población 

beneficiaria. De manera específica y ejemplificada, un efecto directo-material es el 

diseño de una política pública que siga los puntos referidos en el fallo con la finalidad 

de dar solución al problema público. Un efecto directo-simbólico, por su parte, se 

refiere al posicionamiento y definición del problema desde la sentencia como una 

violación de derechos fundamentales.  

Los efectos indirectos, por otro lado, abarcan las consecuencias derivadas de la 

decisión de la Corte que no han sido previstas por la misma y que afectan no 

solamente a las partes implicadas en el fallo, sino a otros actores del tejido social 

(Rodríguez-Franco y Rodríguez-Garavito, 2022). De manera ejemplificada, un efecto 

indirecto-material se refiere a la participación de activistas que, a través de la 

conformación de coaliciones, buscan influir en las discusiones y soluciones del 



12 

 

problema público. Un efecto indirecto-simbólico, por su parte, consiste en el cambio 

de las ideas, el imaginario y/o la percepción social de la problemática abordada por el 

tribunal de justicia. En ese sentido, puede manifestarse a través del viraje de la opinión 

pública sobre el apremio de resolver la situación de inconstitucionalidad.  

Gianella (2013), por su parte, argumenta que es fundamental examinar los 

cambios que se generan en los mecanismos intermedios a través de los cuales la 

estrategia legal se operativiza para comprender el impacto de las cortes. Para 

lograrlo, sobre la base de un trabajo colaborativo con académicos que forman parte 

del proyecto Global Center for the Study of Law and Social Transformation (2011), 

incorpora elementos contextuales al análisis que permiten entender la incidencia de 

las fuerzas políticas y sociales en las medidas frente a los fallos judiciales mediante 

tres niveles de mecanismos intermedios: institucional; los actores y las relaciones de 

poder; y los discursos y las ideas. La autora, entonces, enmarca la medición de la 

calidad directa e indirecta de los efectos de la intervención judicial en base a estos 

niveles.  

De manera específica y ejemplificada, Gianella (2013) explica que un efecto 

directo a nivel institucional puede ser la creación de un organismo que garantice la 

calidad de un servicio público si la sentencia ha ordenado la mejora del sistema de 

garantía de dicho servicio. A nivel del discurso y las ideas, otro efecto directo puede 

ser el cambio de la percepción del problema en los discursos públicos y en los 

documentos oficiales del gobierno. Por otra parte, un efecto indirecto a nivel 

institucional se refiere a la creación de políticas públicas o regulaciones para evitar 

casos parecidos en el futuro. A nivel de los actores y las relaciones de poder, puede 

referirse a cambios en la percepción de los actores clave, y de las dinámicas en la 

discusión y solución del problema público.  

Ahora bien, algunos autores señalan que las autoridades públicas referidas en 

la sentencia estructural deben acatar el fallo para que se considere que la sentencia 

ha tenido un impacto directo verdadero en la solución del problema público (Gómez y 

Mendieta, 2022; Rosemberg, 1991). Por otro lado, existe literatura que argumenta que 

los efectos indirectos de las sentencias pueden ser igual o incluso más significativos 

que los efectos directos (Bergallo, 2011; Rodríguez Garavito y Rodríguez Franco, 

2010; McCann, 1994). En este caso, los fallos de las cortes pueden visibilizar y 



13 

 

enmarcar el problema público para, posteriormente, lograr su solución progresiva a 

través del cambio en la opinión pública y la creación de iniciativas ciudadanas.  

En América Latina, las sentencias estructurales en materia penitenciaria no son 

atípicas. En países como Brasil, Ecuador y Colombia, las Cortes constitucionales han 

declarado ECI, sumando en este último un total de tres veces, de las cuales cada 

lectura del fenómeno ha sido particular (Chaiña, 2024). No obstante, si bien las 

medidas impuestas por las Cortes han sido drásticas, los efectos a largo plazo 

resultaron ineficaces al no haber disminuido de manera sustancial el porcentaje de 

población carcelaria en ninguno de los casos (Ariza y Torres, 2019; Gutiérrez y Rivera, 

2021).  

En conclusión, existen diferentes aproximaciones para abordar el impacto de la 

judicialización de la política. La efectividad de las intervenciones judiciales, en ese 

sentido, depende de las dimensiones, los niveles y los campos en que sean medidas, 

así como de la coyuntura que enmarca la medición, el ámbito geográfico y el periodo 

de tiempo. Sobre esto último, resulta relevante señalar que la judicialización de la 

política exige dar cuenta de los factores institucionales y estructurales que permiten 

(o no) el cumplimiento de un fallo, resultando una tarea compleja la medición del 

impacto a corto plazo. Asimismo, pese a tratarse de sentencias estructurales que 

apuntan al mismo objetivo: solucionar el hacinamiento penitenciario, es necesario 

tener en cuenta que los efectos no serán iguales en países con características 

heterogéneas. 

 

1.4. El Tribunal Constitucional Peruano (TC) 

En el Perú, el TC se alza como el máximo exégeta de la Constitución a nivel 

dogmático y orgánico a través de sus sentencias, así como también le corresponde 

custodiar las libertades constitucionales de los ciudadanos y resolver conflictos 

competenciales entre los órganos estatales (Roel, 2021; Rojas, 2022). Según 

diversos autores, es necesario que la labor jurisdiccional e interpretativa del 

ordenamiento constitucional implique un análisis agudo, prudente y objetivo del 

contenido mismo (Alva, 2005; Dargent, 2009; Huerta, 2023; Roel, 2021; Rojas, 2022). 

Esto significa, en pocas palabras, que el TC debe actuar bajo los principios de 

autonomía e independencia, siendo capaz de decidir según sus propias preferencias 



14 

 

y teniendo la facultad de regular la actividad de los poderes clásicos estatales 

(Dargent, 2009).  

Ahora bien, ¿ha sido el TC un órgano autónomo e independiente en la práctica 

a lo largo de los últimos años? Históricamente, en el Perú se ha priorizado el 

crecimiento económico por sobre la consolidación institucional, los actores políticos 

no promueven un sistema de justicia independiente, permanece la debilidad partidaria 

y, en los últimos años, el Poder Ejecutivo ha disminuido su influencia frente al 

Legislativo (Dargent y Rousseau, 2021; Godoy, 2024). Al ser el Congreso de la 

República el órgano encargado de la selección de los magistrados del TC, la 

pluralidad partidaria conforma uno de los factores relevantes para lograr su 

independencia, pues permite la negociación y la selección de candidatos aceptables 

para todos los partidos políticos (Dargent, 2009). No obstante, la pluralidad no es 

condición suficiente en tanto no se cuente con un diseño institucional que salvaguarde 

la autonomía e independencia del TC (Dargent, 2009; De la Cruz, 2021; Huerta, 2023; 

Landa, 2020; Roel, 2021; Rojas, 2022).  

Respecto al diseño institucional, destacan las reglas para el proceso de 

nombramiento de magistrados. Estas han convertido al TC en un “prisionero de las 

tensiones políticas parlamentarias” (Landa, 2020, p. 103). El marco regulatorio ha 

otorgado un poder arbitrario al Congreso de la República en la modalidad de selección 

de los jueces, desequilibrando las relaciones entre los poderes y politizando el 

mecanismo de elección (De la Cruz, 2021). Es en 2007, por primera vez, que se 

cuestiona la escasa transparencia en el nombramiento de los magistrados del TC 

(Godoy, 2024).  

Asimismo, la opción de invitación a postulantes desde el Parlamento ha servido 

para cuestionar el proceso. Dicha alternativa, pese a ser excepcional, ha sido 

empleada de manera consecutiva en elecciones anteriores y se percibe como una 

práctica de repartición entre las agrupaciones políticas (Roel, 2021). Esto, por 

supuesto, contradice los principios de meritocracia, transparencia y publicidad. Al 

respecto, se puede señalar la designación del año 2013, en la que la filtración de 

grabaciones de audio que involucraron a conformantes de la Comisión especial 

seleccionadora evidenció el reparto de las vacantes del TC (Rojas, 2022). Dado el 

rechazo ciudadano ante este “cuoteo político”, las resoluciones legislativas que 

legitimaban los nombramientos fueron anuladas (Godoy, 2024, p. 264).  



15 

 

En el año 2019, el acuerdo al interior del Congreso de la República para 

obstaculizar la labor del TC mediante su acelerada renovación vuelve a dar cuenta de 

la debilidad del órgano de justicia ante el Legislativo. En esa línea, la Dra. Marianella 

Ledesma, entonces magistrada, denuncia de manera pública haber sido presionada 

con el objetivo de asegurar su voto positivo para Keiko Fujimori en una instancia de 

hábeas corpus a cambio de permanecer en su puesto al interior de la institución 

(Rojas, 2022). Esta situación no sólo acentúa el enfrentamiento entre los Poderes, 

sino que resulta en una crisis institucional sin precedentes luego del año 2000 

(Dargent y Rousseau, 2021) que desemboca en la disolución del Congreso de la 

República, ratificada por el mismo tribunal y apoyada por la población. 

Posteriormente, en 2020, se establecen nuevos parámetros para la selección 

del TC, centrados en la renovación de los magistrados mediante un concurso público 

sustentado en los principios de transparencia, imparcialidad y meritocracia, y 

eliminando la alternativa de invitación a los candidatos. Ese mismo año, el nuevo 

Congreso opta por llevar a cabo otro proceso de elección, programado para finalizar 

en el último mes de su actividad legislativa, es decir, julio del 2021. En relación con 

eso, es presentada una demanda ciudadana de amparo, revisada por el Tercer 

Juzgado Constitucional Transitorio de la Corte Superior de Justicia de Lima, que exige 

al Congreso interrumpir la elección de magistrados hasta la emisión de un 

pronunciamiento sobre la demanda (Huerta, 2023). No obstante, el Legislativo 

desacata el mandato judicial y procede con la votación para la selección de los nuevos 

magistrados, proceso en el que no logra la cantidad de votos requeridos (Rojas, 

2022). Es de esta manera que los seis magistrados elegidos en el año 2014, mismos 

que dictan la sentencia analizada en esta investigación, continuaron ejerciendo 

labores al interior del TC, excediendo el período de tiempo contemplado hasta su 

renovación en el mes de mayo de 2022.  

Cabe destacar que, pese a ser este el primer proceso de recomposición del TC 

tras la proclamación de la Ley N.º 31031, que tiene por propósito un proceso de 

selección meritocrático y transparente, el nombramiento de los más recientes 

magistrados no se ha visto exento de cuestionamientos. El 17 de febrero del 2022 se 

presenta una solicitud de acceso a la información pública que busca obtener las 

copias de los reportes emitidos por la Contraloría a la Comisión acerca de las 



16 

 

declaraciones juradas de los postulantes en relación con su gestión financiera, 

patrimonial y ética, según lo dispuesto en la normativa del concurso (Rojas, 2022). 

La Comisión seleccionadora no da respuesta a la solicitud y la disputa es 

remitida al Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, institución 

que emite una resolución en la cual acepta la apelación y desestima los alegatos del 

Congreso para contravenir la petición. En ese sentido, exige su acatamiento en un 

marco temporal de diez días útiles (Rojas, 2022). El Legislativo informa que no 

ejecutará la resolución, sino que, por el contrario, apelará a la vía judicial. No obstante, 

el día anterior a la votación, remite lo solicitado, pero con gran parte de la información 

suprimida (Rojas, 2022). Es en este contexto que se eligen sin previo debate a los 

actuales magistrados del TC.  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  



17 

 

Tabla 2 

Recomposiciones del Tribunal Constitucional Peruano (TC) 

Año Recomposición Magistrados Duración y/o cargo 

2002 Primera recomposición 
parcial del TC en el marco 

de la transición a la 
democracia 

Javier Alva Orlandini  2002-2007 
Presidente 2002-2005 

César Landa Arroyo  2004-2010 
Presidente 2006-2008 

Juan Vergara Gotelli 2004-2014 
Presidente 2009-2010 

Carlos Mesía Ramírez 2006-2014 
Presidente 2011-2012 

Magdiel Gonzáles Ojeda 2002-2007 

Juan Bardelli Lartirigoyen 2002-2007 

Víctor García Toma 2002-2007 
Presidente 2005-2006 

2007 Segunda recomposición 
parcial del TC 

Ernesto Álvarez Miranda 2007-2014 
Presidente 2012 

Óscar Urbiola Hani 2010-2017 
Presidente 2013-2015 

Gerardo Eto Cruz 2007-2014 

Ricardo Beaumont 
Callirgos 

2007-2013 

Fernando Calle Hayen 2007-2014 

2014 Tercera recomposición 
parcial del TC 

Manuel Miranda Canales  2014-2022 
Presidente 2016-2017 

Ernesto Blume Fortini 2014-2022 
Presidente 2018-2019 

Marianella Ledesma 
Narváez  

2014-2022 
Presidenta 2020-2021 

José Luis Sardón de 
Taboada 

2014-2022 

Eloy Espinosa Saldaña 
Barrera 

2014-2022 

Carlos Ramos Núñez 2014-2021 

Augusto Ferrero Costa  2017-2023 



18 

 

Año Recomposición Magistrados Duración y/o cargo 

2022 Cuarta recomposición 
parcial del TC 

Francisco Morales Saravia 
(presidente actual) 

2022-actual 
Presidente 2022- 
septiembre 2024 

Gustavo Gutiérrez Ticse 2022-actual 

Helder Domínguez Haro 2022-actual 

Luz Imelda Pacheco Zerga 2022-actual 
Presidenta actual 

Manuel Monteagudo 
Valdez 

2022-actual 

César Ochoa Cardich  2022-actual 

Pedro Hernández Chávez 2022-actual 

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Tribunal Constitucional Peruano, sección de 

Exmagistrados 

Vemos, entonces, a lo largo de los años y tomando en cuenta las tres últimas 

recomposiciones del TC (2007, 2014 y 2022), que la labor de este órgano es propensa 

a verse afectada por las variaciones institucionales y políticas en el país. La 

arbitrariedad del Congreso en el proceso de selección, así como la oposición a los 

magistrados no afines a las conformaciones parlamentarias de turno, pueden socavar, 

hasta la actualidad, el actuar del TC, pues, para lograr una transformación significativa 

en la sociedad a través de reformas, esta requiere en muchos casos del apoyo de las 

élites políticas (Rosemberg, 2008). Tomando esto en cuenta, resulta interesante abrir 

un espacio de investigación que aborde la influencia del TC, en tanto órgano débil, en 

las reformas penitenciarias, sobre todo, en un contexto de crisis epidemiológica en el 

que la clase política no encuentra redituable designar recursos a la protección de la 

población penitenciaria.  

En ese sentido, centrar la atención específicamente en la sentencia sobre el 

Exp. N.º 5436-2014-PHC/TC es relevante por los siguientes motivos. En primer lugar, 

es cierto que el Tribunal Constitucional declara ECI y establece medidas de 

superación de las deficiencias con respecto al tratamiento de la población 

penitenciaria en los años 2010 y 2019, respectivamente. No obstante, ambas 

sentencias apuntan a la optimización del servicio de salud mental en los 

establecimientos penitenciarios y no a una reforma estructural del Sistema 



19 

 

Penitenciario per se. Es decir, este fallo innova al tomar como grupo involucrado a 

todas las personas privadas de libertad y no solamente a aquellas con problemas de 

salud mental.  

En segundo lugar, la sentencia recaída en el Exp. N.º 5436-2014-PHC/TC, 

además de tomar como grupo involucrado a todas las personas restringidas de 

libertad con el objetivo de frenar el quebrantamiento de los derechos fundamentales 

mediante un nuevo Plan Nacional de la Política Penitenciaria por parte del Ministerio 

de Justicia y Derechos Humanos, es la única de las sentencias en materia 

penitenciaria que establece una medida sujeta a condición como tipo de remedio. Esta 

medida señala que, de no superar el estado de cosas inconstitucional en cinco años 

(2025), se procederá al cierre temporal de los establecimientos penitenciarios que 

cuenten con los más altos niveles de hacinamiento a la fecha (Defensoría del Pueblo, 

2023). Resulta, entonces, que se trata de una Corte con debilidades institucionales 

que busca llevar a cabo mecanismos de seguimiento moderados y fuertes.  

 

1.5. El impacto del Tribunal Constitucional Peruano: El caso de la sentencia recaída 

en el Exp. N.º 5436-2014-PHC/TC 

La sentencia recaída en el Exp. N.º 5436-2014-PHC/TC es el ejemplo más 

reciente de intervención en materia de política penitenciaria por parte del Tribunal 

Constitucional. Este fallo resuelve en el año 2020 la demanda de hábeas corpus 

interpuesta por un recluso del recinto penitenciario de Pocollay, Tacna, en el 2014. El 

interno, cuyas iniciales son C.C.B, denuncia no haber recibido tratamiento médico y 

cuestiona los reportes elaborados por la operadora social que lo asiste. Por su parte, 

el director de dicho establecimiento ratifica la situación de hacinamiento en el penal 

(Defensoría del Pueblo, 2023).  

Considerando dichos testimonios e información brindada por la Defensoría del 

Pueblo y el INPE, el TC advierte que el Estado no ha tomado medidas concretas con 

el propósito de disminuir la sobrepoblación carcelaria y mejorar la infraestructura, 

situación que menoscaba el ejercicio de los derechos fundamentales no restringidos. 

Este escenario demuestra que no se ha cumplido con los mandatos constitucionales 

y pactos asumidos a nivel internacional en materia penitenciaria, vulnerando el 

derecho fundamental a la vida digna al ser blanco de tratos que carecen de 

razonabilidad (TC, 2020).  



20 

 

En torno a ello, el TC indica que se precisa de la intención de los actores 

gubernamentales implicados en el diseño e implementación de políticas 

penitenciarias para asegurar las condiciones de vida digna de la población privada de 

libertad (TC, 2020). No obstante, a la fecha de la sentencia, no ha sido posible 

demostrar que dicha voluntad se encuentre plasmada en resultados alcanzados. La 

Política Nacional Penitenciaria y Plan Nacional de la Política Penitenciaria 2016-2020, 

único instrumento de gestión pública hasta el momento del fallo, no ha contado con 

la difusión y recursos necesarios para su cumplimiento (TC, 2020). Por tanto, 

considera necesario recurrir a la figura de ECI para “evitar mayores vulneraciones a 

los derechos fundamentales de las personas privadas de su libertad, más aún en 

contextos acuciantes como las emergencias sanitarias, como es el caso del COVID-

19” (TC, 2020, p. 34). Es en esa línea, entonces, que se disponen cinco medidas entre 

débiles, moderadas y fuertes. 

 

  



21 

 

Tabla 3 

Medidas dispuestas en la sentencia recaída en el Exp. N.º 5436-2014-PHC/TC 

Medida Tipo de remedio Destinatario Plazo 

Exhortar al MINJUSDH la creación de un nuevo 
Plan Nacional de la Política Penitenciaria 2021-
2025 en un plazo no mayor a 3 meses, desde la 
fecha de publicación de la presente sentencia, e 
incluir, de manera prioritaria, las medidas referidas 
en la presente sentencia. 

Moderado MINJUSDH 3 meses 

Exhortar al MINJUSDH la evaluación, en un plazo 
no mayor a 3 meses desde la fecha de publicación 
de la presente sentencia, ampliar, modificar o 
replantear sustancialmente las medidas necesarias 
e indispensables para superar progresivamente 
dicho ECI, así como evaluar la reestructuración 
integral del INPE, a fin de redimensionar el 
tratamiento penitenciario con fines de reeducación, 
rehabilitación y reincorporación del penado en la 
sociedad. 

Moderado MINJUSDH 3 meses 

Declarar que si, en el plazo de 5 años, que vencerá 
en el año 2025, no se han adoptado las medidas 
suficientes para superar dicho ECI, los 
establecimientos penitenciarios deberán ser 
cerrados temporalmente por la respectiva autoridad 
administrativa, según se trate del nivel de 
hacinamiento, y hasta que se garanticen las 
condiciones indispensables de reclusión, 
asumiendo la responsabilidad de la omisión o 
deficiencia las respectivas instituciones públicas. 

Fuerte Autoridad 
administrativa 

5 años 

Exhortar al MEF a adoptar las medidas necesarias 
para asegurar los recursos económicos que 
permitan dar cumplimiento a lo dispuesto en la 
sentencia. 

Débil Ministerio de 
Economía y 

Finanzas 

No 
aplica 

Exhortar al Poder Judicial a lograr un equilibrio entre 
los principios y derechos que se encuentran 
involucrados al dictar las prisiones preventivas. 

Débil Poder 
Judicial 

No 
aplica 

Fuente: Defensoría del Pueblo (2023) 

Si bien el cierre de los establecimientos penitenciarios constituye una medida 

fuerte, el TC aclara que resulta proporcional a la gravedad de la realidad afrontada 

por las personas privadas de libertad (TC, 2020). Asimismo, indica que en un contexto 

en el que las autoridades administrativas han actuado de forma deficiente, le 

corresponde a la Corte, en tanto máxima intérprete y órgano de control de las 

garantías constitucionales, adoptar medidas que apunten a restablecer la capacidad 

operativa de dichas autoridades. Es en esa línea que el TC ha asumido la tarea de 



22 

 

llevar a cabo audiencias públicas cada seis meses para supervisar el acatamiento de 

lo dispuesto en el fallo. 

 

1.6. Política Nacional Penitenciaria al 2030 

La Política Nacional Penitenciaria constituye la herramienta de gestión que 

organiza la actuación de las entidades gubernamentales en el sistema penitenciario. 

Su objetivo es brindar un tratamiento integral a la población privada de libertad y 

promover eficazmente la reinserción social (MINJUSDH, 2016). De manera oficial, la 

Política Nacional Penitenciaria y Plan Nacional de la Política Penitenciaria 2016-2020 

han sido los primeros instrumentos en materia de política penitenciaria aprobados 

mediante el Decreto Supremo N.º 005-2016-JUS. Si bien esto ha significado un 

avance relevante en la gestión penitenciaria, la temporalidad de dicha política no ha 

demostrado ser suficiente para mitigar las diversas problemáticas en los 

establecimientos carcelarios (MINJUSDH, 2020). 

Por tanto, el 25 de septiembre de 2020, a través del Decreto Supremo N.º 011-

2020-JUS, se aprobó la Política Nacional Penitenciaria al 2030 (Seminario y 

Avellaneda, 2024). Esta actualización estuvo a cargo del Grupo de Trabajo 

Multisectorial designado mediante la Resolución Ministerial N.º  0452-2019-JUS, cuya 

Secretaría Técnica es ejercida por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos 

(MINJUSDH), e integrado por un representante de dicho ministerio, así como de los 

ministerios de Educación; Trabajo y Empleo; Salud; Mujer y Poblaciones Vulnerables; 

Relaciones Exteriores; Desarrollo e Inclusión Social; INPE; la Comisión Nacional para 

el Desarrollo y Vida sin Drogas - DEVIDA; y, en calidad de invitados, un representante 

del Poder Judicial y otro del Ministerio Público (El Peruano, 2019).  

En esta actualización se enuncian las inadecuadas condiciones de vida digna 

como el problema público y se postula la resolución de estas mismas en un lapso de 

diez años (MINJUSDH, 2020). En esa línea, la situación futura esperada es la de un 

estado de respeto pleno de las garantías no restringidas de la población privada de 

libertad, así como de oportunidades efectivas de reinserción social (MINJUSDH, 

2020). Considerando esto, la política ha planteado seis objetivos prioritarios en 

consonancia con trece logros esperados: 

  



23 

 

Tabla 4 

Objetivos prioritarios y logros esperados de la Política Nacional Penitenciaria al 2030 

Objetivos prioritarios de la Política 
Nacional Penitenciaria al 2030 

Logros esperados de la Política Nacional Penitenciaria al 
2030 al término de la implementación 

Reducir significativamente el 
hacinamiento en el sistema 
penitenciario 

Se habrá alcanzado los 5,4 metros cuadrados por persona 
en celdas individuales, y 3,4 metros cuadrados en celdas 
colectivas. 

Se habrá alcanzado que no más del 20% de las personas 
privadas de libertad se encuentren sin sentencia. 

Mejorar las condiciones de vida 
digna para las personas privadas de 
libertad 

Se habrá alcanzado que el 80% de las personas privadas de 
libertad viven en adecuadas condiciones de infraestructura y 
servicios. 

Se habrá alcanzado que el 90% de las personas privadas de 
libertad cuenten con servicios básicos cubiertos. 

Asegurar condiciones de seguridad y 
convivencia de la población 
penitenciaria 

Se tendrá que el 80% de las personas privadas 
de libertad se encuentran en establecimientos con sistema 
de seguridad de calidad. 

Se tendrá que el 90% de las personas privadas de libertad 
se encuentran en establecimientos penitenciarios que 
cumplen con los criterios de separación de la población 
penitenciaria. 

Fortalecer habilidades para la 
reinserción de las personas privadas 
de su libertad que cumplen penas en 
los medios cerrado y libre 

Se espera que el 20% de la población que demanda 
atención especializada sea cubierta. 

Se espera que un 80% de las personas que reciben 
intervención especializada reduzcan sus niveles de riesgo 
para la reincidencia. 

Se espera que las medidas en medio libre se cumplan en un 
90%. 

Fortalecer la gestión del 
conocimiento, la interoperabilidad y 
la transparencia del sistema 
penitenciario 

Se espera que el 100% de los sistemas penitenciarios 
funcionen de manera interoperable con el Sistema de 
Administración de Justicia. 

Se espera un aumento de 100% sobre el valor establecido 
por la línea de base. 

Mejorar capacidades para la 
reinserción en personas que han 
cumplido sus penas 

Se espera que un 50% de los egresados reciban apoyo 
postpenitenciario. 

Se espera que un 40% de los egresados se reinserten 
laboralmente. 

Fuente: Texto citado de la Política Nacional Penitenciaria al 2030 (MINJUSDH, 2020) 

Para alcanzar dichas metas, las alternativas propuestas se han seleccionado a 

través de “los criterios de evaluación: Viabilidad Política, Viabilidad Social, Viabilidad 

Administrativa y Efectividad” (MINJUSDH, 2020, p. 105). Entre estas, se destacan las 



24 

 

vinculadas a los aspectos medulares considerados por el TC en la sentencia del Exp. 

N.º 05436-2014-PHC/TC, misma que forma parte de la base legal de la política: la 

implementación de mecanismos alternativos a la privación de la libertad; la ampliación 

de los establecimientos penitenciarios existentes; la construcción de megapenales; 

optimización de la infraestructura y equipamiento; mejora de los servicios básicos; el 

fortalecimiento de la capacidad institucional del sistema penitenciario y de las 

condiciones de trabajo para los servidores públicos; y el desarrollo de programas de 

actualización y especialización para los agentes penitenciarios (MINJUSDH, 2020). 

Asimismo, se han calculado los costos de la política para los actores participantes, 

siendo el INPE uno de los más relevantes, pues se plantea incrementar el gasto 

promedio de S/9,388 por persona recluida a S/20,000 (MINJUSDH, 2020).  

En esa línea, la Política Nacional Penitenciaria al 2030 también contiene un Plan 

de Acción que concentra cuatro programas de rehabilitación carcelaria: DEVIDA, 

Agresores Sexuales - TAS, Creando Rutas de Esperanza y Oportunidades - CREO, 

y Programa CHASCA (MINJUSDH, 2020). Al respecto, la investigación de Llajaruna 

(2020) presenta una mirada crítica al señalar que ninguno de estos programas aborda 

el ámbito afectivo en el núcleo familiar, fundamental para la resocialización de la 

persona privada de libertad. 

Ahora bien, como se ha señalado anteriormente, las exigencias del TC al 

respecto de la sentencia recaída en el Exp. N.º 05436-2014-PHC/TC han sido 

consideradas durante el proceso de formulación de la Política Nacional Penitenciaria 

que, al momento del fallo, ya venía en desarrollo desde diciembre del año 2019 

(MINJUSDH, 2020). Es relevante mencionar que la declaración de ECI por parte del 

TC data del 26 de mayo del 2020, día previo a la quinta sesión del Grupo de Trabajo 

Multisectorial en la que se consensuaron los objetivos y lineamientos del instrumento. 

Asimismo, la publicación del texto de la ponencia y de los votos de los magistrados 

data del 04 de junio de 2020, cuatro días antes de la sexta sesión del Grupo de 

Trabajo en la cual se presentan los ajustes de los objetivos y lineamientos 

(MINJUSDH, 2020). 

Sumada a la evaluación paulatina a través de la Comisión de Seguimiento y 

Cumplimiento de Sentencias, el TC exhortó el establecimiento de mecanismos para 

el control de las medidas vinculadas a disminuir el hacinamiento penitenciario (TC, 

2020). En relación a lo segundo, para evaluar los logros de la Política Nacional 



25 

 

Penitenciaria al 2030, se ha designado a la Oficina General de Planeamiento, 

Presupuesto y Modernización (OGPM) del MINJUSDH como la responsable de 

generar los reportes de cumplimiento remitidos al CEPLAN hasta el 30 de noviembre 

como parte de una evaluación de implementación semestral. Asimismo, debe remitir 

un informe anual de la implementación y evaluación de resultados el 30 de abril de 

cada año durante el periodo de vigencia de la Política (MINJUSDH, 2020). Además, 

la Política Nacional Penitenciaria al 2030 considera que instituciones como el 

Ministerio Público, el Poder Judicial, el Congreso de la República y la academia 

pueden participar también en el seguimiento de la misma.  

Finalmente, el Grupo de Trabajo propone que se realicen pedidos de información 

acerca de los avances vinculados a los objetivos primordiales y los servicios 

brindados cada tres meses; supervisar las acciones estratégicas que se llevan a cabo 

cada seis meses; y, por último, realizar una evaluación intermedia de los resultados 

provistos en función a los indicadores y avances logrados cada dos años (MINJUSDH, 

2020). 

  



26 

 

2. Marco teórico 

Para el estudio, se ha llevado a cabo la revisión de investigaciones y teorías 

previas con la finalidad de presentar un marco teórico que permita comprender el caso 

abordado. Se han considerado fundamentales los siguientes conceptos: el diseño 

institucional; la independencia judicial; la formulación e implementación de políticas 

públicas; los grados de remedio de una sentencia; los tipos de seguimiento 

dictaminados; y el impacto de la intervención de las cortes en la solución de problemas 

públicos. 

 

2.1. Diseño institucional 

Por diseño institucional comprendemos la actividad enfocada en crear o 

modificar las instituciones, entendidas como conjuntos de leyes, normas y reglas que 

regulan el comportamiento de las personas dentro de un contexto colectivo (López-

Jiménez, 2023). En ese sentido, desde teorías como el individualismo metodológico, 

el diseño es una pieza fundamental para frenar el favorecimiento de intereses propios. 

Además, de acuerdo a Buchannan y Brennan (1987), son las reglas las que 

anteceden y definen la justicia, proporcionando información para predecir las acciones 

de los individuos. Esto asegura el “equilibrio inducido por la estructura” señalado por 

Goddin (2003), cuyo propósito es preservar la imparcialidad y la razonabilidad durante 

el proceso de toma de decisiones bajo los contextos cambiantes de la coyuntura 

política mediante dispositivos institucionales como el parlamentarismo bicameral y el 

control judicial.  

Al respecto de este último ámbito, se considera que el diseño institucional puede 

contribuir al fortalecimiento o la disminución de la independencia de las Cortes 

(Borges, Castagnola y Pérez-Liñán, 2012; Rubiano, 2009). Esto a través de la 

creación o modificación de las garantías constitucionales que permitan (o no) evitar 

la presión de actores políticos y grupos de interés, tales como las normas 

constitucionales para la elección de nuevos magistrados y el número de votos 

requerido para determinar la inconstitucionalidad de una ley. Sobre el proceso de 

nombramiento de jueces, Dargent (2009) destaca que la pluralidad de grupos políticos 

es un componente relevante para lograr la transparencia e imparcialidad de la 

elección a través de la negociación. Al respecto de la cantidad de votos, el autor 

señala, en el caso peruano, la modificación del requisito de seis votos de siete a cinco 



27 

 

votos como un número más razonable para determinar la nulidad de las leyes por 

contravenir el orden constitucional.  

 

2.2. Fortaleza y debilidad institucional 

Para abordar los conceptos relacionados de fortaleza y debilidad institucional, 

resulta relevante comprender que el diseño institucional no es suficiente para 

asegurar el cumplimiento de las reglas establecidas de manera formal (Levitsky y 

Murillo, 2010). Los debates actuales sobre el diseño institucional dan cuenta de que 

dichas reglas elaboradas en papel, más bien, reflejan expectativas acerca del 

comportamiento de los individuos (Carey, 2000). Sin embargo, estas personas se 

encuentran insertas en dinámicas de poder e intereses que pueden dar resultados en 

la práctica diferentes a los planteados en el diseño (Martínez y Gosálbez, 2023). Esto 

se refleja en que las reglas formales han sido impugnadas, violadas o cambiadas de 

manera rutinaria y considerable, sobre todo, en países de América Latina, en los 

cuales las instituciones formales efectivas se han convertido en una excepción 

(Levitsky y Murillo, 2010). 

Comprendamos la fortaleza institucional como un indicador conceptualizado a 

través de dos dimensiones: imposición y estabilidad (Levitsky y Murillo, 2010). Por un 

lado, la imposición se refiere al grado en el que las disposiciones reglamentarias se 

cumplen en la práctica. Por otro lado, la estabilidad implica la perdurabilidad de dichas 

disposiciones. En este punto, es necesario distinguir entre los cambios institucionales 

comunes y la inestabilidad institucional, generada por alteraciones exógenas. Levitsky 

y Murillo (2010) clasifican las instituciones de la siguiente manera: instituciones 

formales fuertes, las cuales cuentan con altos niveles de imposición y estabilidad; 

institucionales formales inestables, las cuales son efectivamente impuestas, pero 

cuentan con un bajo nivel de estabilidad; instituciones formales estables, pero 

débilmente impuestas; y, por último, instituciones formales débiles en ambos niveles.  

Sobre las instituciones formales estables débilmente impuestas, Levitsky y 

Murillo (2010) señalan que “las reglas permanecen en los libros por largos períodos 

de tiempo, pero son rutinariamente ignoradas” (2010, p. 35). Cuando las leyes no son 

acatadas o cuando los fines establecidos en dichas reglas formales se incumplen, se 

habla de debilidad institucional (Martínez y Gosálbez, 2023). Según Martín y Gosálbez 

(2023), el incumplimiento refiere al proceso en que las leyes promulgadas son 



28 

 

ignoradas por los actores políticos, cuya voluntad se direcciona a que las reglas no 

se apliquen de manera efectiva, lo cual genera formulaciones sólo ceremonialistas.  

La Ley N.º   28301, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, fue promulgada en 

el año 2004 y modificada solo dos veces respecto al procedimiento de selección de 

los magistrados, haciendo de esta una normativa estable que apunta a los principios 

de meritocracia, transparencia y publicidad. En la práctica, dicho proceso 

implementado por el Congreso de la República ha sido ampliamente cuestionado por 

incumplir los principios establecidos en más de una recomposición del TC (Roel, 

2021; Rojas, 2022; Godoy, 2024), siendo la más reciente criticada por efectuarse sin 

debate previo.  

 

2.3. Independencia judicial 

En términos normativos, la independencia judicial es definida como un 

instrumento cuyo objetivo inmediato es garantizar la aplicación de las leyes de forma 

imparcial en los casos concretos (Burgos, 2003). De manera acotada, es una 

condición indefectible insertada en un sistema de pesos y contrapesos que permite a 

las cortes de justicia cumplir con las funciones de la defensa de las normas 

constitucionales y los derechos fundamentales, y de control político. Esto sin la 

injerencia o presión no legítima de los otros poderes del Estado, Ejecutivo y 

Legislativo, y de grupos de interés o actores estratégicos de la sociedad (Rubiano, 

2009). En esa línea, la independencia judicial es también el producto de un proceso 

en el que influyen factores formales como el diseño institucional, y elementos 

discrecionales como la incidencia de los actores políticos y la perspectiva de los 

operadores de justicia con respecto a su labor (Burgos, 2003). Estos aspectos 

resultan relevantes, pues la independencia judicial se configura, por un lado, como un 

asunto de arquitectura institucional y, por otro, con un principio de decisión (Linares, 

2003).  

Al respecto del diseño institucional, Rubiano (2009) señala la relevancia de este 

para garantizar la independencia judicial basándose en el proceso de nombramiento 

de magistrados. No obstante, debe quedar claro que, si bien la normativa institucional 

y las leyes posibilitan el surgimiento o fortalecimiento de la independencia, el diseño 

no es un factor determinante para su verdadera existencia. Incluso si la base 

institucional busca garantizar la independencia de los operadores de justicia, es 



29 

 

posible que en la práctica los actores políticos pertenecientes a los poderes del Estado 

busquen intervenir en las decisiones judiciales o en la propia configuración de las 

cortes (Burgos, 2003; Fiss, 1993).  

Siguiendo esa línea, un elemento central para comprender la independencia 

judicial es la concepción de los jueces al respecto de su labor, pues dicho 

entendimiento está condicionado por las dinámicas internas. A través de este, los 

jueces valoran su papel como agentes de cambio social, protegen su margen de 

acción y argumentan, en algunos casos, la ampliación de sus competencias al 

intervenir en situaciones vinculadas a la vulneración de las libertades fundamentales 

que requieren de políticas públicas (Burgos, 2003). Este punto resulta fundamental, 

pues indica que la independencia judicial, que abarca el diseño institucional y la 

voluntad de los actores, es un factor relevante para comprender el impacto de las 

cortes de justicia en la implementación de las sentencias.  

 

2.4. Formulación e implementación de políticas públicas 

El ciclo de políticas públicas es un instrumento teórico que hace posible 

desglosar e investigar las etapas de la política pública en vinculación con los actores 

que intervienen y las dinámicas particulares de cooperación, negociación o conflicto 

en las que estos se desenvuelven para alcanzar sus objetivos (Otero, 2022). Subirats 

et al. (2008) explican que este “ciclo” de políticas públicas comienza con el 

surgimiento de un problema público y se prolonga hasta la evaluación de los 

resultados obtenidos. En esa línea, el autor distingue cinco fases en la secuencia de 

la política pública: la emergencia del problema público; la incorporación en la agenda; 

la formulación y decisión sobre el instrumento de política; la implementación; y la 

evaluación de la misma.  

Para el presente estudio, se tomarán en cuenta las fases de formulación e 

implementación de la política pública. La fase de formulación implica, en primera 

instancia, la definición de un modelo causal por parte de los actores involucrados. A 

continuación, se formula un programa de acción político-administrativo que abarca la 

selección de objetivos, instrumentos y procedimientos necesarios para la solución del 

problema de interés público en cuestión (Subirats et al., 2008). La etapa de 

formulación no está exenta de las dinámicas de negociación y conflicto, pues los 

actores políticos buscan influir tanto en la definición del modelo causal como en la 



30 

 

elección de los instrumentos de gestión (Subirats et al., 2008).  

Por otra parte, la fase de implementación se refiere al proceso que transcurre 

entre la declaración formal de la política y los resultados obtenidos (Revuelta, 2007). 

En este, la política pública se adapta a las situaciones y coyunturas concretas que se 

presentan en la sociedad (Subirats et al., 2008). Ahora bien, tanto Subirats et al. 

(2008) como Revuelta (2007) señalan que la implementación es la etapa de mayor 

complejidad dentro del ciclo de políticas públicas, pues se ve influenciada por diversas 

variables independientes que contribuyen, modifican u obstruyen el cumplimiento de 

los objetivos iniciales.  

 

2.5. Grados de los remedios de una sentencia 

Para comprender las medidas dispuestas en la sentencia recaída en el Exp. N.º 

5436-2014-PHC/TC por parte del TC, es necesario abordar los grados de remedios 

en cuanto a las órdenes impartidas por las Cortes. Tushnet (2009) distingue entre 

remedios fuertes, remedios moderados y remedios débiles. Los remedios fuertes 

refieren a directrices estrictas y orientadas al logro de resultados. Los remedios 

moderados, de la misma forma, señalan procedimientos, criterios y plazos 

determinados de tiempo para evaluar los progresos. No obstante, confían al gobierno 

la toma de decisiones sobre los medios y las políticas. Por último, los remedios 

débiles, por el contrario de los anteriores, tienden a dejar la implementación de las 

políticas totalmente a discrecionalidad de las instituciones públicas (Rodríguez-

Franco y Rodríguez-Garavito, 2022). 

 

2.6. Tipos de seguimiento de una sentencia 

Sobre la evaluación de los progresos, Rodríguez-Franco y Rodríguez-Garavito 

(2015) diferencian entre tres tipos de seguimiento: fuerte, moderado y débil. De 

manera ejemplificada, señalan que el seguimiento fuerte puede manifestarse a través 

de la designación de comisionados encargados de la supervisión minuciosa de la 

implementación de los fallos estructurales y de la comunicación de los avances al 

tribunal de justicia, así como a través de la creación de una sala especial de 

seguimiento por parte de la Corte. El seguimiento moderado, por su parte, se 

evidencia a través de las solicitudes de informes de cumplimiento de la sentencia por 



31 

 

parte del tribunal (2015). Por último, el seguimiento débil es manifestado cuando el 

tribunal opta por no mantener el dominio judicial sobre el caso.  

Dicha clasificación resulta relevante para el análisis del impacto de la sentencia 

recaída en el Exp. N.º 5436-2014-PHC/TC, pues esta contempla que sea la Comisión 

de Seguimiento y, posteriormente, el Sistema de Supervisión del TC, los encargados 

de monitorear el acatamiento de las disposiciones a partir de la recepción de informes 

y organización de audiencias públicas cada seis meses (Defensoría del Pueblo, 

2023).  

 

2.7. El impacto de las cortes de justicia 

Como se ha indicado antes, factores como el diseño institucional y la voluntad 

de los actores, sumado al grado de la sentencia y los mecanismos de seguimiento, 

causan un impacto en la solución del problema público. Botero y Brinks (2023) definen 

el impacto como los cambios discursivos, ideológicos, organizativos y materiales 

atribuibles al fallo judicial. Sobre esto, los autores aclaran que las sentencias no logran 

cambios en la solución del problema público por sí solas, sino que requieren del 

trabajo de actores claves para su cumplimiento. Esto significa que la respuesta de los 

actores a través del diseño y la implementación de políticas públicas apoyadas en los 

aportes y señalamientos de la Corte es la que, finalmente, produce el cambio en tres 

campos: social, político y jurídico, y en los cuatro niveles ya señalados: ideacional, 

discursivo, organizacional y material.  

En el campo social, a nivel ideacional, Botero y Brinks (2023) señalan a la 

reimaginación de los derechos y las obligaciones. Por ejemplo, la aceptación de un 

servicio público como un derecho en la sociedad. A nivel discursivo, indican las 

articulaciones de demandas sociales en términos de derechos. A nivel organizacional, 

la conformación de nuevas coaliciones, colectivos y organizaciones en la sociedad 

para exigir el cumplimiento efectivo de los derechos fundamentales. A nivel material, 

los autores señalan los cambios en el comportamiento social que pueden 

evidenciarse en una nueva oferta de mercado. Por ejemplo, la provisión del servicio 

de aborto como consecuencia de la legalización del mismo.  

En el campo político, a nivel ideacional, el cambio en las ideas o conceptos que 

moldean las estrategias políticas. Por ejemplo, la discusión sobre la factibilidad y 

viabilidad de un servicio público pensado por el Estado o por los actores políticos. A 



32 

 

nivel discursivo, Botero y Brinks (2023) indican cambios en el lenguaje político a través 

de la “legalización” y la apertura de propuestas vinculadas al cumplimiento de 

derechos en los debates legislativos. A nivel organizacional, se señala la 

conformación de coaliciones, alianzas políticas, nuevas burocracias y partidos 

políticos. A nivel material, los autores destacan los cambios a través de recursos 

estatales y programas para el cumplimiento de las libertades constitucionales.  

Finalmente, en el campo legal y a nivel ideacional, Botero y Brinks (2023) 

señalan las nuevas interpretaciones sobre los tribunales, las constituciones y el papel 

de los derechos fundamentales. A nivel discursivo, destacan la inclusión de las 

cuestiones políticas en la arena jurídica. A nivel organizacional, señalan la 

conformación de Comités y la ejecución de audiencias de seguimiento para supervisar 

los avances al respecto de los fallos, pedidos de información y elaboración de 

informes. A nivel material, Botero y Brinks (2023) indican los cambios e innovaciones 

en la jurisprudencia, es decir, en las leyes y en las constituciones.  

El planteamiento de ambos autores permite llevar a cabo una revisión a 

profundidad de los efectos generados por la intervención de los tribunales de justicia, 

yendo más allá de la evaluación del impacto como meramente positivo o negativo. 

Tratándose de este caso, la propuesta teórica sirve para examinar detenidamente los 

efectos del ECI en la toma de decisiones de actores relevantes para la formulación e 

implementación de la Política, no reduciendo el estudio sólo a la revisión de la 

variación de los porcentajes de hacinamiento desde el pronunciamiento de la 

sentencia para brindar una respuesta.  

  



33 

 

3. Hipótesis 

La investigación tiene como objetivo principal analizar el impacto de los 

mecanismos de seguimiento dispuestos en la sentencia recaída en el Exp. N.º 5436-

2014-PHC/TC en la Política Nacional Penitenciaria al 2030 entre los años 2020 y 

2024. El análisis desarrollado se estructura a partir de dos procesos: la formulación e 

implementación de la Política, y dos momentos clave: las Elecciones Generales del 

año 2021 y la recomposición del Pleno en el año 2022. Teniendo en cuenta ese 

marco, se planea responder a las siguientes cuestiones: ¿Cuál es el impacto de los 

mecanismos de seguimiento de la sentencia en la formulación e implementación de 

la Política? ¿Qué factores institucionales permiten sus efectos?  

La formulación e implementación de la Política Nacional Penitenciaria al 2030 

transcurre a la par de dos momentos clave: las Elecciones Generales del año 2021 y 

la recomposición del Pleno en el año 2022. Entre los años 2020 y 2022, la penúltima 

configuración del Tribunal Constitucional (renovada en el año 2014) implementa 

mecanismos de seguimiento moderados y fuertes a través de la Comisión de 

Seguimiento y Cumplimiento de Sentencias (denominada Comisión de Supervisión a 

partir de junio de 2020). Esta, integrada por un magistrado coordinador y siete 

asesores jurisdiccionales, vigila el cumplimiento de la sentencia. El actuar de la 

Comisión se evidencia en pedidos de información plasmados en cuatro informes 

dirigidos al Tribunal Constitucional y una audiencia pública virtual en la que 

participaron autoridades del MINJUSDH y Consejo Nacional Penitenciario. Entre los 

años 2020 y 2024, la última configuración del TC (renovada en el año 2022) deja sin 

efecto dicha Comisión mediante la resolución administrativa N.º 179-2022-P/TC. En 

consecuencia, se omiten los mecanismos de seguimiento de manera formal.  

El impacto debe comprenderse como un proceso relacional entre actores 

políticos y técnicos que actúan en función de la sentencia y producen cambios en 

materia penitenciaria, y no ser medido sólo a partir de las transformaciones 

producidas por la Corte en sí misma. En ese sentido, los cambios derivados de la 

sentencia en relación a la Política Nacional Penitenciaria al 2030 son discursivos, 

organizacionales y materiales en el campo político; y organizacionales y materiales 

en el campo legal. Estos son explicados, por un lado, a partir de los cambios de 

gestión gubernamental y la voluntad de los actores políticos para llevar a cabo 

estrategias en la lógica (o no) de la sentencia estructural.  



34 

 

Por otro lado, a raíz de la debilidad del diseño institucional del TC, que permite 

el nombramiento de nuevos magistrados, desde el Congreso de la República, con 

limitada independencia judicial no sólo para llevar a cabo el control político a 

instancias del Estado, sino también para desempeñar el rol transformador que implica 

una sentencia estructural (ECI). De igual manera, a partir de la debilidad del diseño 

institucional de los mecanismos de seguimiento per se, que constituyeron una 

herramienta no planificada desde la cobertura legal. En ese sentido, no se logra 

garantizar su continuidad tras los cambios en la composición del Pleno.  

  



35 

 

4. Metodología 

Al ser un sólo caso de estudio elegido de manera intencional, la metodología 

empleada es cualitativa. Mahoney y Goertz (2006) señalan que una de las 

características de esta clase de investigación es el reducido número de casos 

seleccionados de manera no aleatoria. Asimismo, las investigaciones cualitativas 

exploratorias no solamente toman en cuenta consideraciones objetivas, sino 

subjetivas, pues comprenden el fenómeno de estudio a través de las interpretaciones 

y las ideas de los actores participantes en relación a su contexto (Salcedo, 2023; 

Martín et al., 2023). Esta metodología resulta útil, pues, además de lo expuesto, se 

caracteriza por su flexibilidad al permitir distintas técnicas de levantamiento de 

información y la emergencia de hallazgos inesperados (Gardó et al., 2018).  

Para el análisis del caso de estudio, se tiene en cuenta la importancia de la 

triangulación de la información. La lógica de la triangulación proviene, por un lado, del 

enriquecimiento que recibe una investigación al aplicar diferentes técnicas de recojo 

y análisis del contenido, cuya principal contribución es al aumento de la validez interna 

(Ruiz, 2003). Por otro lado, cuando las afirmaciones del investigador son contrastadas 

con otra serie de casos similares y corroboradas, se incrementa la confiabilidad o la 

validez externa de la interpretación. En el caso de esta investigación, las técnicas de 

recojo de información a llevarse a cabo son las entrevistas semiestructuradas y el 

análisis de contenido.  

La pertinencia de las entrevistas semiestructuradas radica en que esta 

herramienta permite a los entrevistados proporcionar datos no contemplados en las 

preguntas, pero que resultan relevantes y aportan un valor adicional a la información 

recibida (Torrecilla, 2006). Para ello, se elabora una guía de entrevista que contiene 

los temas a tratar. Esta herramienta no limita los tópicos espontáneos (ligados al 

estudio) que puedan surgir durante la conversación, sino que aborda las respuestas 

del entrevistado desde la flexibilidad.  

 Para la realización de las entrevistas correspondientes a la presente 

investigación, se ha empleado la estrategia de muestreo intencional de criterio de 

elección, pues los doce actores entrevistados han sido elegidos en base a su 

participación en los mecanismos de seguimiento emitidos por el TC, así como por su 

intervención en la formulación e implementación de la Política Nacional Penitenciaria 

al 2030. Es decir, funcionarios del MINJUSDH, INPE y el TC entre los años 2020 y 



36 

 

2024. Particularmente, para los actores involucrados en la formulación de la Política, 

se ha empleado el muestreo por “bola de nieve”, el cual sugiere contactar al resto de 

participantes a través de los primeros entrevistados. Asimismo, a solicitud de algunos 

participantes, se mantiene en reserva las identidades y no se atribuye la información 

proporcionada a actores particulares.  

Por otro lado, el análisis de contenido toma en cuenta los informes de 

seguimiento de la sentencia, tres presentados por el Procurador Público del 

MINJUSDH y uno elaborado por el INPE. Estos informes son dirigidos a la Dra. 

Marianella Lenkiza Valcárcel, entonces Directora General de la Dirección General de 

Asuntos Criminológicos, y a Susana Silva Hasembank, entonces directora del 

Consejo Nacional Penitenciario del INPE, y remitidos al TC en las siguientes fechas: 

20 de julio del 2021, 06 de septiembre del 2021, 07 de octubre del 2021 y 30 de marzo 

de 2022. Estos fueron adquiridos a través del Portal Estándar de Transparencia del 

TC. Además, se toman en consideración la razón de la relatoría de la audiencia 

pública sobre la sentencia y las Actas de Acuerdos del CONAPOC.  

  



37 

 

5. Análisis del recojo de información 

En esta sección son presentados los principales hallazgos procedentes del 

análisis de las entrevistas semiestructuradas y documentos institucionales 

disponibles. El objetivo es comprender el impacto de los mecanismos de seguimiento 

dispuestos en la sentencia recaída en el Exp. N.º 5436-2014-PHC/TC en la 

formulación e implementación de la Política Nacional Penitenciaria al 2030, procesos 

atravesados por episodios relevantes: Por un lado, las Elecciones Generales del año 

2021, que traen consigo cambios en la gestión gubernamental. Por otro lado, la 

recomposición total del Pleno en el año 2022, que conlleva a alteraciones en los 

mecanismos formales de seguimiento.  

Los resultados se organizan en dos subsecciones: En primer lugar, el impacto 

de los mecanismos de seguimiento en el campo político. En segundo lugar, el impacto 

de los mecanismos de seguimiento en el campo legal. En cada subsección, se 

exploran de manera detallada los niveles ideacional, discursivo, organizacional y 

material, según corresponda.  

 

5.1. Impacto en el campo político  

El campo político propuesto por Botero y Brinks (2023) aborda las ideas sobre 

la viabilidad electoral de determinadas medidas; la adopción de discursos y debates 

en torno a un problema público identificado en el fallo y las posibles soluciones; la 

creación de coaliciones, alianzas, partidos políticos y burocracias como efecto de una 

sentencia; el diseño de nuevos programas estatales y la designación de recursos 

públicos para la implementación de los mismos. En ese sentido, este campo requiere 

de la voluntad política e interacción constante de los actores que integran el Poder 

Ejecutivo y el Congreso de la República para producir los cambios derivados de una 

sentencia estructural. 

 

5.1.1. Cambios ideacionales y discursivos en el campo político  

Es sabido que las Cortes de justicia ocasionan transformaciones jurídicas sobre 

un determinado tema a través de los fallos estructurales. Sin embargo, es posible que 

estos cambios no permanezcan sólo en el plano procesal, sino que presenten efectos 

ideacionales y discursivos. Dicho de otro modo, el pronunciamiento de un tribunal 



38 

 

puede ocasionar cambios que los actores políticos consideran factibles y legítimos 

dentro del accionar del Estado. Por consiguiente, en la manera en que interpretan, 

enuncian y justifican el problema público aludido en el fallo. En el caso específico de 

la sentencia recaída en el Exp. N.º 05436-2014-PHC/TC, esta permite la exposición 

de las escasas condiciones de vida digna en los establecimientos carcelarios y 

expone la crisis estructural del sistema penitenciario. A su vez, pretende colocar en la 

agenda pública la urgencia de establecer estrategias para reducir el porcentaje de 

hacinamiento a escala nacional a través de mecanismos de seguimiento y una medida 

sujeta a condición.  

Los cambios ideacionales y discursivos en el campo político ocasionados por los 

mecanismos de seguimiento de la sentencia no son homogéneos, pues se advierten 

diferencias entre la actitud de los funcionarios del Estado encargados directamente 

del diseño y la implementación de la Política Nacional Penitenciaria al 2030, y la de 

los actores legislativos. No obstante, ninguno de los cambios ha sido significativo. 

Surgen discusiones políticas en torno al cumplimiento de la sentencia y la crisis del 

sistema penitenciario en el Perú en medio de dos momentos relevantes: La crisis 

sanitaria por COVID-19 y los cambios de gestión producidos por las Elecciones 

Generales del año 2021. Se debate la delegatura de facultades al Poder Ejecutivo 

para legislar en materia penitenciaria; y la privatización, construcción y reapertura de 

penales como alternativa para mitigar el hacinamiento carcelario.  

Entre los años 2020 y 2021, las autoridades del MINJUSDH, tales como el 

entonces ministro y la Presidenta del Consejo Nacional Penitenciario, demostraron 

compromiso con respecto a la ejecución de la sentencia recaída en el Exp. N.º 05436-

2014-PHC/TC. Estos actores no sólo participaron en el cumplimiento relevante de los 

mecanismos de seguimiento al proveer informes detallados sobre las acciones de 

ambas entidades en el marco de la Política Nacional Penitenciaria al 2030, sino que 

evidenciaron un cambio en su voluntad de asegurar la solución del problema público 

en concordancia con el lenguaje adoptado por el Pleno. En palabras de un 

entrevistado, “La jefa del INPE pensaba que estábamos haciéndole una evaluación, 

[…]  estaba un poco a la defensiva. Teníamos a un ministro muy, muy suelto de 

huesos, pero lo cierto es que ambos cumplieron con sus deberes con las limitaciones 

que existen” (Entrevista a magistrado del TC 2014-2022, 2025).  



39 

 

Se evidencia, entonces, un cambio en las ideas de resistencia y no priorización 

del problema público en los funcionarios. La sentencia, a través de los mecanismos 

de seguimiento, como es el caso de la audiencia pública llevada a cabo el 05 de mayo 

de 2021 de manera virtual, cataliza el viraje ideacional de ambos actores sobre dos 

puntos: Primero, la intervención del TC ya no como una acción evaluadora de 

funciones, sino como una contribución al cumplimiento de la Política. Segundo, la 

ponderación de mejorar las condiciones de vida digna al interior de los penales, sobre 

todo, en un periodo de emergencia sanitaria. 

Tras las Elecciones Generales de 2021, el gobierno entrante no prioriza el 

acatamiento del fallo en su agenda, dada la débil obligatoriedad que había 

demostrado la sentencia recaída en el Exp. N.º 04007- 2015-PHC acerca del derecho 

a la salud mental en establecimientos penitenciarios. El discurso de la nueva 

autoridad del MINJUSDH gira en torno a este antecedente y al escaso interés en la 

implementación de herramientas de gestión. Esto, sumado a la salida de la Presidenta 

del Consejo Nacional Penitenciario el 5 de febrero de 2022, obstaculiza el impacto 

ideacional y discursivo de la sentencia. En palabras de un entrevistado, “cuando 

usábamos como argumento la Política y […] la sentencia del Tribunal Constitucional, 

[…] que nos demanda el hacinamiento, […] él (Aníbal Torres) directamente se reía” 

(Entrevista a integrante del equipo responsable de la Política, 2025). De la misma 

forma, otro entrevistado comenta: “Ya no era el mismo ministro de Justicia, ya no era 

la misma directora del INPE” (Entrevista a magistrado del TC 2014-2022, 2025).  

Por otro lado, no se identifican cambios en las ideas generales de los actores 

legislativos. Esto se evidencia en el discurso, que tiende al punitivismo y al 

endurecimiento de las penas al grado de presentar propuestas que omiten la 

aplicación de los derechos humanos. En palabras de un entrevistado, “en sus formas 

son muy punitivas, mucha cárcel. Hemos recibido proyectos muy duros, que les 

pongamos uniformes, que no les demos comida, […] que son las soluciones más 

populares, pero que no resuelven el problema” (Entrevista a funcionario del INPE, 

2025). 

El 11 de octubre de 2023, durante la quinta sesión ordinaria de la Comisión de 

Justicia y Derechos Humanos del Congreso de la República, se presentaron tres 

proyectos de ley enfocados en la resocialización, la reducción de los niveles de 

hacinamiento y los costos logísticos del tratamiento penitenciario (Congreso de la 



40 

 

República del Perú, 2023). La congresista Katy Ugarte Mamani presentó el Proyecto 

de Ley 5643/2023, Ley que fomenta la participación de empresas en las cárceles 

productivas. La iniciativa propone incentivar las actividades de las empresas privadas 

en los centros penitenciarios a través del incremento de cinco puntos adicionales en 

concursos públicos para la contratación con el Estado a personas jurídicas o naturales 

que suscriban contratos o convenios en las cárceles productivas. Esta propuesta 

responde a la urgencia de expandir el acceso de la población privada de libertad a 

programas de reinserción social.  

Por otra parte, el congresista Esdras Medina Minaya sustenta el Proyecto de Ley 

4866/2022-CR, Ley que propone la construcción del Penal de máxima seguridad en 

el distrito de Macusani, provincia de Carabaya del Departamento de Puno. Dicho 

establecimiento acogería a internos de alta peligrosidad y actuaría en base a medidas 

de seguridad especiales, como el aislamiento estratégico, con el propósito no sólo de 

reducir los porcentajes de hacinamiento penitenciario, sino también de mitigar la 

inseguridad ciudadana y fortalecer el sistema penitenciario frente a la delincuencia.  

Finalmente, el congresista Wilson Quise Mamani propone el Proyecto de Ley 

4182/2022-CR, Ley que modifica el artículo 12 del Código de Ejecución Penal, que 

establece el cumplimiento de la sentencia condenatoria en el territorio donde se 

cometió el hecho delictuoso o donde domicilie el sentenciado. Esta iniciativa pretende 

la disminución de los costos de traslado de las personas recluidas y la facilitación de 

la reinserción social de las mismas al permanecer próximas al entorno familiar y 

social.  

Meses más tarde, en febrero de 2024, Alejandro Soto Reyes, en ese entonces 

Presidente del Congreso de la República, presenta el Proyecto de Ley 7046/2023-

CR, Ley que establece la reapertura del establecimiento penitenciario El Frontón y 

dispone medidas para su funcionamiento. Esta medida, anteriormente, ya había sido 

promovida por los congresistas Alejandro Muñante y Wilson Soto en medios de 

comunicación y, este último, también mediante un Proyecto de Ley, con el objetivo de 

mitigar los índices de criminalidad en el país (Congreso de la República, 2024; La 

República, 2023). A través de su cuenta oficial de la red social X, Muñante (2023) 

asevera que la reconstrucción de El Frontón y la ampliación del centro penitenciario 

de Challapalca son medidas fundamentales para recluir a las organizaciones 

criminales. Asimismo, señala que los establecimientos carcelarios no deben constituir 



41 

 

espacios de comodidad para los delincuentes (Muñante, 2023). De la misma forma, 

Soto (2024) refiere a la labor de los congresistas para proponer medidas a favor de 

reducir la inseguridad ciudadana a través de la reapertura de El Frontón como 

establecimiento de alta seguridad.  

 

Tabla 5 

Proyectos de Ley en materia penitenciaria 

Proyectos de Ley presentados por el Congreso de la República 2021-2026 

Proyecto de Ley 5643/2023-CR Ley que fomenta la participación de empresas en las 
cárceles productivas. 

Proyecto de Ley 4866/2022-CR Ley que propone la construcción del Penal de máxima 
seguridad en el distrito de Macusani, provincia de Carabaya 
del Departamento de Puno. 

Proyecto de Ley 4182/2022-CR Ley que modifica el artículo 12 del Código de Ejecución 
Penal. 

Proyecto de Ley 7046/2023-CR Ley que establece la reapertura del establecimiento 
penitenciario El Frontón y dispone medidas para su 
funcionamiento. 

Fuente: Congreso de la República (varios años), sección de Expedientes virtuales de Proyectos de Ley 

En diciembre de 2024, el Congreso de la República interpela al entonces 

ministro de Justicia, Eduardo Arana Ysa (Congreso de la República del Perú, 2024). 

En dicho pliego, los parlamentarios hacen hincapié en la urgencia de solucionar el 

hacinamiento penitenciario. La principal preocupación es la medida sujeta a condición 

impuesta por el TC: Reducir los niveles de hacinamiento y mejorar las condiciones de 

vida digna de la población privada de libertad en un periodo máximo de cinco años. 

De no conseguirse, corresponde al INPE proceder a la restricción del ingreso a las 

cárceles con mayores porcentajes de hacinamiento. 

Algunas propuestas legislativas manifiestan la importancia de mejorar las 

estrategias de tratamiento penitenciario, como es el caso de los Proyectos de Ley 

5643/2023 y 4182/2022-CR, y de la creación de la Comisión Especial Multipartidaria 

para acompañar el seguimiento de la sentencia estudiada. Sin embargo, en general, 

los debates y pronunciamientos del Poder Legislativo giran alrededor de la reducción 

de la criminalidad y la inseguridad ciudadana a través de la construcción de penales. 

Al respecto, Alonso (2024) argumenta que las políticas de tratamiento penitenciario 



42 

 

basadas en el fortalecimiento de los derechos no restringidos de la población 

penitenciaria son, cuando menos, cuestionadas en la coyuntura actual. Dicho modelo 

de garantismo penal es objeto de estigmatización en el ámbito social, pues es 

presentado como un paradigma que otorga privilegios injustificados a las personas 

que transgreden las leyes (Alonso, 2024; Bracco et al., 2021).  

A la par, la protección de la ciudadanía adquiere un papel central en los 

discursos de los actores políticos al interior del Congreso de la República, quienes 

impulsan reformas punitivas de corte populista. En este punto es relevante señalar 

que los discursos responden a marcos ideológicos y a intereses políticos. En el caso 

específico estudiado, la sentencia alude a la protección del derecho a las condiciones 

de vida digna de la población privada de libertad, grupo que, por lo general, es 

excluido de la agenda gubernamental. ¿A qué se debe esto? De acuerdo a los 

testimonios, debido a que es un sector sin peso en las urnas dadas las restricciones 

del derecho al voto.  

Sobre las estrategias de deshacinamiento, en palabras de un entrevistado, para 

los actores políticos “no hay cosa más impopular, probablemente, que decir «Vamos 

a sacar gente de las cárceles»” (Entrevista a integrante de equipo responsable de la 

Política, 2025). Dichas iniciativas responden también a una “perspectiva 

cinematográfica” (Entrevista a funcionario del INPE, 2025) del sistema penitenciario, 

según la cual las cárceles son comprendidas meramente como espacios de violencia 

y corrupción. Se ignora, entonces, que el objetivo central de los establecimientos 

penitenciarios es la disminución de los comportamientos delictivos mediante el 

establecimiento de condiciones de vida digna y estrategias que sean útiles al 

desarrollo integral de los internos.  

Por tanto, los cambios a nivel discursivo en el campo político abarcan la 

emergencia de debates legislativos sobre estrategias para atenuar el hacinamiento 

penitenciario. Sin embargo, dichos cambios derivados de los mecanismos de 

seguimiento impuestos por el Tribunal Constitucional no se producen en la misma 

lógica de la sentencia recaída en el Exp. N.º 05436-2014-PHC/TC. Las iniciativas 

presentadas no se sedimentan sobre el propósito de garantizar las condiciones de 

vida digna, como exige el fallo. Dicho enfoque de derechos humanos representa una 

solución integral a la problemática de inseguridad ciudadana. Al ejecutarse acciones 

que apuntan al tratamiento psicológico, educativo, laboral y social, se promueve que 



43 

 

las personas privadas de libertad adquieran destrezas y herramientas interpersonales 

para desenvolverse en la sociedad, disminuyendo el riesgo de reincidencia delictiva. 

Pese a esto, los actores políticos adoptan discursos que promueven el 

endurecimiento de las penas y un enfoque represivo del tratamiento penitenciario.  

Ahora bien, pese a no haber cambios ideacionales y discursivos significativos 

en el campo político, detenernos en los debates sobre el problema público es 

relevante. Si bien estos se suscitaron desde una mirada punitivista, en cierta manera, 

derivaron en cambios materiales a nivel político en el marco de la Política Nacional 

Penitenciaria al 2030. Esto dado que hubo un aumento considerable en el 

presupuesto asignado a inversiones en los establecimientos penitenciarios para 

reducir los niveles de hacinamiento a través de la Ley de Endeudamiento del Sector 

Público para el Año Fiscal 2025.  

Vemos, entonces, que el impacto ideacional y discursivo ha sido asimétrico, 

mediado por el espacio institucional que ocupan los actores y los procesos políticos, 

tales como las elecciones generales y los cambios de gestión. Sin embargo, la 

presencia de la sentencia, los mecanismos de seguimiento y la medida sujeta a 

condición en el lenguaje político ha derivado en cambios materiales recientes y 

notables.  

 

5.1.2. Cambios organizacionales en el campo político  

Las Cortes de justicia cuentan con la posibilidad de desempeñar un papel 

relevante en la reconfiguración del escenario político electoral e institucional. A través 

de la figura de ECI o el empleo de mecanismos de seguimiento, pueden contribuir a 

la formación y articulación de burocracias, partidos políticos y coaliciones entre 

actores estatales y no gubernamentales. Dicho de otro modo, a raíz de una sentencia 

estructural que establece pautas de supervisión, es posible que al interior de las 

instituciones se alteren y/o surjan nuevas dinámicas con miras a garantizar el 

cumplimiento. Para identificar a estas nuevas alianzas estratégicas como un cambio 

organizacional propiciado por un tribunal de justicia, su existencia ha de guardar 

vinculación con la defensa del derecho fundamental aludido en el fallo.  

En el caso específico, los mecanismos de seguimiento dispuestos en la 

sentencia recaída en el Exp. N.º 05436-2014-PHC/TC dieron lugar a la configuración 

de dos iniciativas en el marco de la Política Nacional Penitenciaria al 2030, ambas 



44 

 

aprobadas con anterioridad a la última recomposición del Pleno: En primer lugar, la 

Comisión Especial Multipartidaria del Congreso de la República, denominada 

“Comisión Especial Multipartidaria encargada del seguimiento y fiscalización de las 

políticas, acciones y medidas que se implementen para superar el estado de cosas 

inconstitucional declarado por el Tribunal Constitucional respecto al Sistema 

Penitenciario de nuestro país” (Congreso de la República del Perú, 2020). En segundo 

lugar, el Grupo de Trabajo Multisectorial para la modificación del Código de Ejecución 

Penal del Consejo Nacional de Política Criminal (CONAPOC).  

Dichas iniciativas responden de manera clara a una exhortación desarrollada 

por el TC en la sentencia y, en base a ello, se suman como mecanismos de 

seguimiento desde el aparato estatal. El Pleno recomienda la elaboración y 

despliegue de estrategias adicionales para la mejora de condiciones de vida digna de 

la población privada de libertad por parte de la entidad responsable de elaborar la 

Política y actores relevantes para la implementación, tales como el Congreso de la 

República y el Poder Judicial. Dichas medidas complementarias deberían priorizar la 

configuración de mecanismos de control efectivo (TC, 2020), siendo la Comisión 

Especial una estrategia legislativa ajustada directamente a dicha sugerencia. Por su 

parte, el Grupo de Trabajo no sólo aborda la tarea de supervisión, sino que responde 

a otra recomendación por parte del TC acerca del uso de medidas distintas a la 

privación de la libertad con la finalidad de reducir el hacinamiento penitenciario.  

La Comisión Especial fue presentada en la Moción de Orden del Día N.º 10957 

el 01 de junio de 2020 por los parlamentarios Alberto de Belaúnde y Angélica 

Palomino, y suscrita por Rosario Paredes, Carmen Omonte, Rocío Silva Santiesteban 

y Arlette Contreras. Esta propuesta pone de manifiesto que las deficiencias del 

sistema penitenciario, agravadas a causa de la emergencia sanitaria por COVID 19, 

obstaculizan la implementación de una política penitenciaria con miras a favorecer la 

reinserción social de la población privada de libertad. Los congresistas reconocen que 

dicha coyuntura crítica ha sido expuesta con anterioridad por el TC mediante la 

sentencia recaída en el Exp. N.º 05436-2014-PHC/TC, y valoran la medida sujeta a 

condición (el cese temporal del ingreso a los establecimientos carcelarios) como un 

elemento argumentativo para la creación de la Comisión Especial. En ese sentido, 

proponen que esta acompañe la labor de la Comisión de Seguimiento y Cumplimiento 

de Sentencias del TC al respecto del cumplimiento de la Política Nacional 



45 

 

Penitenciaria al 2030. Asimismo, que formule recomendaciones para la mejora de la 

política y estrategias penitenciarias.   

 

Tabla 6 

Objetivos de la Comisión Especial Multipartidaria 

Objetivos de la Comisión Especial 

Evaluar, hacer seguimiento y fiscalizar la política, los planes, programas, acciones, servicios y 
estrategias que se implementen para resolver el hacinamiento de los establecimientos penitenciarios 
y las severas deficiencias del sistema penitenciario.  

Emitir recomendaciones para mejorar la eficacia de la política, los planes, acciones, servicios y 
estrategias que se implementen para resolver el hacinamiento de los establecimientos 
penitenciarios. 

Establecer un espacio de articulación que promueva el trabajo interinstitucional entre el Poder 
Legislativo, Poder Judicial, Poder Ejecutivo, Defensoría del Pueblo y la sociedad civil. 

Coadyuvar, en el marco de sus competencias, con la Comisión de Seguimiento y Cumplimiento de 
Sentencias del Tribunal Constitucional en su labor de seguimiento, de acuerdo a lo dispuesto en la 
sentencia recaída en el Exp. N.º 05436-2014-PHC/TC. 

Fuente: Texto citado del Oficio N.º 0935-2020-2021-ADP-M/CR (Congreso de la República del Perú,  

2020) 

El Grupo de Trabajo para la modificación del Código de Ejecución Penal fue 

aprobado el 03 de febrero de 2022 en la XXI Sesión del CONAPOC (MINJUSDH, 

2022). Ha sido presidido por el representante de la Universidad Nacional Mayor de 

San Marcos (UNMSM) ante el Consejo, y ha contado con la participación de 

académicos expertos en materia penitenciaria y representantes de las instituciones 

que conforman el CONAPOC: MINJUSDH, MININTER, Poder Judicial, Ministerio 

Público, Congreso de la República, INPE, Defensoría del Pueblo, Municipalidad de 

Lima y Policía Nacional del Perú. Dicha iniciativa tuvo por finalidad la presentación de 

una propuesta de enmiendas al Código de Ejecución Penal, de manera que este fuese 

efectivo, aplicable y concordante con la Política Nacional Penitenciaria al 2030 

(MINJUSDH, 2022). En añadidura, reconociendo el pronunciamiento del TC y la 

medida sujeta a condición, fue agregada la función de contribuir al cumplimiento y a 

la supervisión de la sentencia recaída en el Exp. N.º 05436-2014-PHC/TC, sobre todo, 

en lo que respecta a la situación de hacinamiento penitenciario.  

 

 



46 

 

Tabla 7 

Objetivos del Grupo de Trabajo Multisectorial para la modificación del Código de Ejecución Penal 

Objetivos del Grupo de Trabajo 

Elaborar una propuesta de modificaciones al Código de Ejecución Penal en un plazo de seis meses, 
teniendo en cuenta los altos niveles de hacinamiento penitenciario y el propósito de resocialización, 
contemplado en la Política Nacional Penitenciaria al 2030.  

Elaborar propuestas puntuales de modificaciones al Código Penal y al Código Procesal Penal, 
teniendo en cuenta los altos niveles de hacinamiento penitenciario y la relevancia de reducir la 
permanencia de los internos.  

Brindar seguimiento y cumplimiento a la sentencia recaída en el Exp. N.º 05436-2014-PHC/TC. 

Fuente: Texto citado del Acta de Acuerdos de la sesión N.º XXIII del CONAPOC (MINJUSDH, 2022) 

Formalmente, el Grupo de Trabajo dio inicio a sus labores el 09 de junio de 2022 

con un cronograma que abarcaba los siguientes meses: elaboración de la propuesta 

entre julio y agosto; reuniones bilaterales y validación de la propuesta entre agosto y 

octubre; y elaboración del informe final entre octubre y noviembre (MINJUSDH, 2022). 

Sin embargo, una vez cumplido el tiempo establecido en el cronograma, al no haber 

logrado la elaboración del informe final, se propuso la ampliación del plazo en la 

Sesión N.º XXIII del 20 de octubre de 2022. Finalmente, un año más tarde, en la 

Sesión N.º XXIII del 14 de diciembre de 2023, se deja constancia del informe 

elaborado y de las propuestas de acción para dar cumplimiento al fallo del TC en torno 

a 4 ejes temáticos: medidas alternativas a la privación de libertad y jueces de 

ejecución penal, medidas para reducir el hacinamiento penitenciario, beneficios y 

tratamiento penitenciario (MINJUSDH, 2023).  

Ambas formas de organización establecen una distinción relevante entre esta 

Política y otras Políticas Nacionales, en las cuales el monitoreo de la implementación 

y de los resultados se realiza meramente mediante los lineamientos específicos 

formales para instrumentos de gestión. Al momento de la publicación de la Política 

Nacional Penitenciaria al 2030, estos eran el Reglamento que regula las Políticas 

Nacionales, aprobado por Decreto Supremo N.º 029-2018-PCM y modificatorias, y la 

Guía para el Seguimiento y Evaluación de Políticas Nacionales y Planes del 

SINAPLAN (MINJUSDH, 2022).  

De la misma forma, evidencia la emergencia de nuevos espacios de 

coordinación política no sólo en el Poder Ejecutivo, específicamente, en el 

MINJUSDH, Ministerio conductor de la implementación y evaluación de la Política, 



47 

 

sino también entre representantes del Poder Legislativo, que asumen determinadas 

responsabilidades en el marco de sus competencias. En palabras de una 

entrevistada, la creación de la Comisión Especial “marca un hito, […] se suman otros 

actores que permiten justamente ayudar al cumplimiento de los compromisos en este 

tipo de materias, […] considerando que el tema penitenciario […] se ve de una manera 

específica, vinculado solo a […] infraestructura o seguridad” (Entrevista a integrante 

de equipo responsable de la Política, 2025). 

En esa línea, la Comisión Especial no sólo resulta importante al sumarse a la 

ejecución de los compromisos asumidos en materia penitenciaria mediante la 

fiscalización y evaluación, sino también porque su creación responde a un propósito 

que no es examinado por los actores legislativos con frecuencia: la mejora de 

condiciones de vida digna en las cárceles. Esto es propiciado por el pronunciamiento 

del Pleno, que no aborda el problema de hacinamiento penitenciario desde las 

deficiencias en infraestructura o sus efectos en la inseguridad ciudadana, sino desde 

el enfoque de derechos humanos para cumplir con el objetivo de resocialización.  

Por su parte, el Grupo de Trabajo demuestra ser una estrategia interinstitucional 

al conformarse como un espacio de interacción y cooperación entre autoridades a 

partir del pronunciamiento de la Corte. De manera particular, resulta relevante el 

planteamiento del entonces representante del Poder Legislativo en la Sesión N.º XXIII 

del CONAPOC, Américo Gonza. En esta, el parlamentario sugiere la articulación entre 

la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso y el Grupo de Trabajo con 

miras a presentar un texto consensuado de modificación al Código de Ejecución 

Penal, teniendo en cuenta que en ambos espacios se venían formulando propuestas 

sobre el mismo tema (MINJUSDH, 2022). Esta experiencia muestra que el impacto 

organizacional en el campo político no sólo implica la creación de nuevos espacios 

de colaboración, sino también la alteración de dinámicas entre instituciones. Es decir, 

los mecanismos de seguimiento de una sentencia pueden modificar la manera en que 

los actores se relacionan entre sí para la implementación de una política pública.  

Se evidencia, entonces, que el impacto de la sentencia recaída en el Exp. N.º 

05436-2014-PHC/TC no se detiene meramente en la imposición de elementos claves 

a considerar en la formulación de la Política, como la situación de hacinamiento 

carcelario, las deficiencias infraestructurales y la carente provisión de servicios 

básicos. Por el contrario, a través de los mecanismos de seguimiento dispuestos, la 



48 

 

sentencia impulsa la coordinación entre múltiples actores, mismos que adoptan 

determinadas tareas en busca de garantizar el acatamiento de los compromisos 

decididos por el Pleno y asumidos en la Política.  

Además, la participación de la Comisión Especial y del Grupo de Trabajo en el 

proceso de supervisión demostraba una legitimación a lo formulado en el instrumento 

de gestión. En palabras de una entrevistada, de manera particular, la Comisión 

“sumaba una validación a un compromiso de cara a la política nacional, más que un 

proceso de crítica” (Entrevista a integrante de equipo responsable de la Política, 

2025). La contribución al reconocimiento de la Política Nacional Penitenciaria al 2030 

es relevante, pues marca una distinción con la Política Nacional Penitenciaria y Plan 

Nacional de la Política Penitenciaria 2016-2020, que no había sido aceptada por el 

INPE, institución integrante del CONAPOC.  

En dicho caso, «la política fue prácticamente desconocida por sus autoridades 

y muchos trabajadores, que dijeron: “No hemos participado, eso no lo hemos visto”» 

(Entrevista a integrante de equipo responsable de la Política, 2025). En este proceso 

de reconocimiento, el modelo de causalidad elaborado en el instrumento, que señala 

una relación causa-efecto entre las medidas punitivas del Código Penal y los altos 

niveles de hacinamiento, fue considerado de manera relevante por los actores para 

sumarse al monitoreo y elaboración de propuestas. Sobre todo, por los integrantes de 

la Comisión Especial, pues la promulgación de leyes es responsabilidad del Poder 

Legislativo.  

Ahora bien, aunque el funcionamiento de estas iniciativas representó un avance 

en la complejización de los mecanismos de seguimiento, sus efectos fueron 

temporales y limitados. Ninguno de los espacios de coordinación explicados en este 

apartado se mantuvo a causa de los cambios en la composición del Parlamento y 

Poder Ejecutivo, provocados por las Elecciones Generales del año 2021. Dichos 

cambios de gestión implican variaciones en la agenda pública de acuerdo a los 

intereses políticos de los nuevos actores en el poder.  

En lo que respecta a la Comisión Especial, dada la naturaleza transitoria del 

Parlamento 2020-2021, su disolución fue contemplada para el 30 de junio de 2021 

(Congreso de la República del Perú, 2020). Hasta el cierre del año 2024, al interior 

del Congreso 2021-2026 no se han promovido nuevas instancias con atribuciones 

similares a las planteadas por la Comisión Especial en el marco de la Política y 



49 

 

centradas en la mejora de las condiciones de vida de la población privada de libertad. 

Por el contrario, en palabras de una entrevistada, el Poder Legislativo lleva a cabo de 

manera constante modificaciones normativas en las cuales “se incrementan penas a 

ciertos delitos, […] se criminalizan nuevas conductas, […] se cierran beneficios 

penitenciarios para un conjunto importante de tipos penales” (Entrevista a integrante 

de equipo responsable de la Política, 2025). En ese sentido, si bien la sentencia 

dispone un marco lógico pertinente para afrontar el problema público, los efectos 

resolutivos no trascienden a la práctica.  

Sobre el Grupo de Trabajo, este ha cumplido con la finalidad de su creación: 

presentar una propuesta final. No obstante, resulta relevante señalar que en el año 

2024 fue aprobado en el Pleno del Congreso el texto sustitutorio del Proyecto de Ley 

N.º 6962/2023-CR, Proyecto de Ley que crea la Comisión Especial Revisora del 

Código Penal. Esta nueva iniciativa recoge los insumos generados por las comisiones 

anteriores, incluida la información producida por el Grupo de Trabajo en articulación 

con la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso de la República, para 

la revisión de las modificatorias y la elaboración de un “ante proyecto del nuevo 

Código Penal” (Congreso de la República del Perú, 2024). A diferencia del Grupo de 

Trabajo, esta propuesta de Comisión no es elaborada en el marco de la Política 

Nacional Penitenciaria al 2030.  

Vemos, entonces, que la durabilidad y replicabilidad de ambas iniciativas 

depende de la voluntad política de actores que no priorizan la crisis del sistema 

penitenciario dentro de sus agendas. A su vez, obstaculizando la posibilidad de 

mantener los mecanismos de supervisión establecidos a partir de la sentencia para 

asegurar la implementación efectiva de la política pública. Esto evidencia las 

limitaciones del impacto organizacional del seguimiento de la sentencia a nivel 

político, pues se construyen espacios que, pese a ser innovadores, carecen del 

respaldo político necesario para garantizar su permanencia en el tiempo.  

 

5.1.3. Cambios materiales en el campo político  

Es posible que, además de ocasionar cambios discursivos y organizacionales, 

la intervención de una Corte se convierta en un punto relevante para la elaboración 

de políticas públicas y destinación de recursos estatales, tales como presupuesto 

público y personal especializado. ¿Cómo se logra esto? Por un lado, puede que el 



50 

 

tribunal exija la emisión del instrumento de gestión y los actores responsables 

cumplan directamente con la orden. Por otro lado, los funcionarios pueden optar 

voluntariamente por la creación de una Política para dirigir la atención al derecho 

fundamental abordado en la sentencia. En ambos casos, es la respuesta de estos 

últimos actores la que genera los cambios (Botero y Brinks, 2023).  

En lo que concierne a la sentencia recaída en el Exp. N.º 05436-2014-PHC/TC, 

en el año 2020 la antepenúltima composición del Pleno exhorta la publicación de un 

nuevo Plan de Política Penitenciaria en un periodo no mayor a tres meses, dado el 

vencimiento de la Política Nacional Penitenciaria 2016-2020. Dicho Plan debe 

garantizar el cumplimiento del derecho a las condiciones de vida digna de la población 

privada de libertad, considerando medidas urgentes para superar las fallas en la 

infraestructura y el hacinamiento de los establecimientos penitenciarios. La Política 

Nacional Penitenciaria al 2030 y su Plan Estratégico Multisectorial son los 

instrumentos de gestión del MINJUSDH que responden a la disposición.  

Sobre el documento de la Política, es importante aclarar que su emisión 

constituye el efecto material en el campo político más inmediato generado por la 

sentencia. Asimismo, esta ya ha sido explicada en un apartado anterior. Por ello, en 

las siguientes líneas se analiza la manera en que los mecanismos de seguimiento de 

la sentencia han repercutido de manera directa en los procesos de formulación e 

implementación del instrumento, teniendo en cuenta que estos fueron acompañados 

por Plenos y actores políticos distintos dada la recomposición total del tribunal y las 

últimas Elecciones Generales.  

En primer lugar, la sentencia, fortalecida por los mecanismos de seguimiento, 

ha servido como un elemento clave en el marco legal de la Política Nacional 

Penitenciaria al 2030 para sustentar su creación. En palabras de un entrevistado, la 

sentencia “era condicionante dentro del marco legal y estratégico de la Política, y 

servía de sustento para plantear los objetivos fundamentales” (Entrevista a integrante 

del equipo responsable de la Política, 2025). Si bien los componentes del instrumento 

no conversan únicamente con la sentencia —sino también con estándares y 

exhortaciones internacionales—, esta expuso la gravedad de la crisis del sistema 

penitenciario en el Perú, impulsando la reducción del hacinamiento como objetivo 

prioritario de la Política durante el proceso de formulación.  



51 

 

Del mismo modo, este documento establece estrategias de seguimiento y 

evaluación que toman en cuenta la participación de la Comisión de Seguimiento y 

Cumplimiento de Sentencias del TC. En base a esto, las audiencias públicas —

previstas para realizarse cada seis meses de acuerdo a la sentencia— son 

consideradas acciones de evaluación por parte del Pleno, pues permitirían conocer 

los avances en cuanto a la optimización de las condiciones de vida digna. En relación 

a los mecanismos de seguimiento, además de las audiencias, se suscitaron reuniones 

entre representantes del MINJUSDH y el TC. Si bien estas no se encuentran 

documentadas en el Esquema del Plan de Trabajo de la Política, un entrevistado 

indica lo siguiente: “Hubo reuniones de seguimiento […] que se establecieron con Alta 

Dirección y representantes del TC en el marco de elaboración de la Política” 

(Entrevista a integrante del equipo responsable de la Política, 2025). De acuerdo a 

otro testimonio, “en tres oportunidades tuvimos que alcanzar información sobre la 

etapa en la cual estaba la formulación de la Política” (Entrevista a integrante del 

equipo responsable de la Política, 2025).  

En ese sentido, los mecanismos de seguimiento de la sentencia han servido 

para agilizar los procesos de formulación y aprobación de la Política. Si bien esta 

venía en elaboración desde los últimos meses del año 2019, el establecimiento de un 

plazo puntual, la medida sujeta a condición y la intervención de la Comisión de 

Seguimiento del TC, fueron relevantes para que el MINJUSDH, entidad responsable, 

agilice su creación y posterior emisión. Particularmente, se destaca el tiempo límite 

dispuesto por el Pleno como una razón para optimizar la coordinación con Comité de 

Planeación y Desarrollo del Estado (CEPLAN). Según una persona entrevistada, 

“quien está dentro de los procesos de elaboración sabe que con CEPLAN es un ida y 

vuelta de entregables. […] En este caso, CEPLAN se abocó al […] mandato que había 

del TC y hubo reuniones y coordinaciones bastante expeditas que nos permitieron 

cumplir con los plazos” (Entrevista a integrante del equipo responsable de la Política, 

2025). 

Además, la entonces presidenta del Pleno, Marianella Ledesma, fue partícipe de 

la última sesión del Grupo de Trabajo con fecha del 26 de agosto de 2020, en la cual 

fue validada la versión final del documento de la Política. En esta, además, se 

debatieron los últimos matices del instrumento, contando con los aportes de la 

representante del TC.  



52 

 

Pese a la presencia de mecanismos de seguimiento, el proceso de formulación 

no ha estado exento de configurarse como un reto metodológico importante para el 

equipo responsable de la actualización de la Política. Esto debido a los cambios en 

las directrices para la elaboración de Políticas Nacionales reconocidas por CEPLAN, 

que no continúan exigiendo la creación de un Plan de Política. Surge, entonces, un 

conflicto entre los términos jurídicos y de gestión, puesto que la sentencia había 

ordenado expresamente la elaboración de un “nuevo Plan Nacional de la Política 

Penitenciaria 2021-2025” (TC, 2020, p. 43). Según testimonios recogidos en las 

entrevistas, a través de los informes de seguimiento y las reuniones, el MINJUSDH 

proporciona información al respecto del cumplimiento de la sentencia, en la cual se 

incluye la elaboración de la Política de acuerdo a los nuevos lineamientos de 

CEPLAN. Esto no es comprendido por los magistrados en un comienzo: “Lo que 

hicimos fue intentar responderle al TC que efectivamente ya no íbamos a hacer un 

Plan que no correspondía […]. A veces tienen una interpretación bastante literal de la 

norma” (Entrevista a integrante de equipo responsable de la Política, 2025).  

De igual modo, la imposición de un límite de tiempo de tres meses para su 

publicación generó una consecuencia no prevista por la Corte: La escasa validez 

operativa de la Política. Al haberse formulado con premura dada la exigencia del TC 

y en un periodo de crisis epidemiológica —con las complicaciones que esto 

conllevaba para el trabajo en conjunto—, no se logró la articulación idónea entre el 

CONAPOC e INPE. En consecuencia, “el mismo INPE la desconocía, la criticaba, no 

hacía suya esa política” (Entrevista a funcionario del MINJUSDH, 2025). 

Dicha problemática lleva al Instituto a expresar su intención de solicitar ante 

CEPLAN la actualización de la Política en el año 2023, pues encuentran diferencias 

entre el problema público delimitado y los factores identificados inicialmente en la 

Política. De acuerdo al testimonio recogido en una entrevista, esto resultaba 

contraproducente para las autoridades del MINJUSDH debido al contexto crítico de 

inseguridad ciudadana: “No estamos ahora para hacer una Política que sí tiene lo 

básico, que es construir cárceles” (Entrevista a funcionaria del MINJUSDH, 2025). Al 

respecto, hasta el cierre del 2024, autoridades del INPE consideran que “la Política 

debe revisarse y replantearse” (Entrevista a funcionario del INPE, 2025) de manera 

que tome en cuenta otros factores causales del hacinamiento penitenciario que han 



53 

 

surgido en los últimos cuatro años, tales como la creciente criminalidad derivada de 

la migración irregular en el Perú.  

Por otra parte, la Ley N.º 32187, Ley de Endeudamiento del Sector Público para 

el Año Fiscal 2025 constituye el cambio material a nivel político más reciente 

propiciado indirectamente por los mecanismos de seguimiento. Como se ha explicado 

en un apartado anterior, la sentencia, fortalecida por la participación de la Comisión 

de Seguimiento y la imposición de una medida sujeta a condición, ocasionó cambios 

discursivos —aunque, no en la lógica esperada— en los actores legislativos, tales 

como la emergencia de los debates acerca de la construcción de nuevos penales. 

Sumado a ello, según algunos entrevistados, hacia finales del año 2024 se ha 

identificado una mayor atención del Poder Ejecutivo al problema público de 

hacinamiento penitenciario: “Yo veo más involucramiento del Ejecutivo […] Destinar 

tres mil millones me parece una medida súper importante, porque necesitamos 

construir más y utilizar medidas alternativas para no saturar el sistema” (Entrevista a 

funcionario del INPE, 2025).  

Al respecto de esto último, en la sexta disposición complementaria de la Ley N.º 

32187 se autoriza al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) la negociación de 

operaciones de endeudamiento público (interno o externo) para la inversión en 

establecimientos penitenciarios. Dichas transacciones pueden efectuarse hasta por 

el monto máximo de US$ 540 000 000 (quinientos cuarenta millones de dólares 

americanos), es decir, aproximadamente S/ 3 000 000 000 (tres mil millones de soles). 

Asimismo, estas deben vincularse con la mejora de los servicios de readaptación 

social con la finalidad de disminuir los niveles de hacinamiento.  

  



54 

 

5.2. Impacto en el campo legal 

En el campo legal, Botero y Brinks (2023) observan las ideas emergentes 

acerca del papel que deben ejercer las Cortes en contextos democráticos. De igual 

manera, el desplazamiento de los asuntos de política pública al ámbito jurídico en 

tanto que nuevas sentencias exigen acciones para el cumplimiento efectivo de los 

derechos fundamentales. Además, los autores exploran la creación y el empleo de 

mecanismos de seguimiento. Finalmente, abordan las modificaciones e innovaciones 

en la jurisprudencia y la realización de informes.  

 

5.2.1. Cambios organizacionales en el campo legal 

Es posible que la participación de las Cortes en la aplicación de las libertades 

fundamentales propicie transformaciones organizacionales en el propio aparato legal. 

Dicho de otra forma, el pronunciamiento de un tribunal impulsa la creación de 

mecanismos institucionales de seguimiento, tales como pedidos periódicos de 

información, audiencias públicas y Comités o Comisiones especializadas de 

supervisión. De esta manera, se pretende garantizar el cumplimiento efectivo de los 

fallos.  

La Comisión de Seguimiento y Cumplimiento de Sentencias del TC data del año 

2018, cuando la antepenúltima composición del Pleno aprobó su creación por mayoría 

de votos mediante la Resolución Administrativa (RS) N.º 54-2018-P/TC. Dicha 

iniciativa fue impulsada por el magistrado Espinosa-Saldaña Barrera (TC, 2018), 

considerando la potestad de la Corte para asegurar la ejecución de las sentencias 

que comprendan la superación de un ECI e impliquen la actuación de los poderes del 

Estado. Se compuso de siete asesores jurisdiccionales, cada uno perteneciente al 

despacho de un/a magistrado/a, correspondiendo la responsabilidad de coordinación 

al designado por la Presidencia del Tribunal. Según la RS N.º 54-2018-P/TC, su labor 

central es la elaboración de informes sobre los fallos designados a supervisión. De 

identificarse el grave incumplimiento de lo dispuesto por la Corte, la Comisión posee 

la facultad de sugerir la adopción de mecanismos de seguimiento fuertes (Rodríguez-

Franco y Rodríguez-Garavito, 2015) como la programación de audiencias especiales.  

Si bien la Comisión de Seguimiento no fue establecida con el objetivo de brindar 

supervisión sólo y específicamente a la sentencia recaída en el Exp. N.º 05436-2014-



55 

 

PHC/TC, la fiscalización de la misma queda a su cargo (TC, 2020). Sumado a ello, 

días después del fallo estudiado, se instaura el Sistema de Supervisión de 

Cumplimiento de Sentencias del TC mediante la RS N.º 065-2020-P/TC, la cual 

nombra como Magistrado coordinador al magistrado Espinosa-Saldaña. La Comisión 

de Seguimiento pasa a formar parte de dicho sistema, ahora con el nombre de 

Comisión de Supervisión de Cumplimiento de Sentencias.  

A lo largo de su trayectoria, la Comisión ha sido considerada un logro de la 

antepenúltima composición del Pleno, pues establece las garantías básicas para el 

cumplimiento de los fallos estructurales, cuyo propósito principal es subsanar la 

vulneración de derechos fundamentales. De no existir, en palabras de un 

entrevistado, “lo que estamos creando es una enorme expectativa para la defensa de 

derechos que no se va a cumplir en la práctica” (Entrevista a magistrado del TC 2014-

2022, 2025). En cuanto a la sentencia recaída en el Exp. N.º 05436-2014-PHC/TC, 

en línea con las funciones de la Comisión, fue programada una audiencia pública y 

se recepcionaron cuatro informes de seguimiento que daban cuenta de las acciones 

del MINJUSDH en el marco de la Política Nacional Penitenciaria al 2030. Por un lado, 

la audiencia se llevó a cabo el 17 de junio de 2021. Por otro lado, los informes fueron 

recibidos en los siguientes días: 20 de julio del 2021, 06 de septiembre del 2021, 07 

de octubre del 2021 y 30 de marzo de 2022.  

Como se evidencia en las fechas, los mecanismos formales de seguimiento se 

implementaron entre los años 2021 y 2022, antes de la recomposición del Pleno. Tras 

este hecho, el Sistema de Supervisión y, por ende, la Comisión, son dejados sin efecto 

a través de la RS N.º 179-2022-P/TC. De acuerdo al documento, esto se debe a la 

inexistencia de un sustento normativo que argumente su funcionamiento. La 

Comisión, entonces, presenta en sí misma debilidades institucionales como modelo 

de sala de seguimiento, pues su durabilidad depende de la voluntad de los 

magistrados. Según los testimonios recogidos, el criterio principal para asegurar la 

sostenibilidad de dicho grupo de trabajo pese a los cambios en el Pleno es la dotación 

de cobertura legal. De acuerdo a una entrevistada, “que tenga el estatus de formar 

parte de la ley, de repente del TC, le daría, diríamos, más peso, más vuelo” (Entrevista 

a magistrado del TC 2014-2022, 2025). En ese sentido, la inclusión de la Comisión 

en la Ley Orgánica del TC hubiese garantizado su permanencia.  



56 

 

Además de considerar que los mecanismos de seguimiento requieren de aval 

jurídico para su funcionamiento continuo, es fundamental detenerse en la 

reconfiguración total del Pleno como elemento que dinamita la desactivación de la 

Comisión de Supervisión. En palabras de un entrevistado, “al cambiar la composición, 

cambian las lógicas, cambian los estilos y, entre estas cosas, cambian las prioridades” 

(Entrevista a magistrado del TC 2014-2022, 2025). Son las voluntades de los nuevos 

magistrados las que guían la ejecución (o no) de medidas que fiscalicen el 

cumplimiento de las sentencias anteriores a su designación, como es el caso de 

estudiada.  

Con base en ello, la selección de actores jurídicos con interés en la 

implementación de mecanismos de seguimiento o inclinados sólo a la interpretación 

de la Constitución depende del proceso de nombramiento realizado por el Congreso 

de la República. Este factor es señalado directamente por una entrevistada: "Si yo 

voy a elegir jueces en un TC bastante cautos, conservadores, tendría una respuesta 

casi inexistente para manejar la Comisión […]. Si yo voy a elegir jueces que realmente 

busquen darle otro sentido a la tutela de estos derechos, posiblemente la Comisión 

[…] va a ser, de repente, súper impactante" (Entrevista a magistrado del TC 2014-

2022, 2025).  

Esto se relaciona a la cultura legal de los jueces, que abarca el “conjunto de 

sentidos (actitudes y prácticas) acerca de cómo el marco jurídico debería ser 

interpretado” (Ansolabehere et al., 2022, p. 3). De acuerdo a este concepto, las 

posturas de los actores jurídicos responden a los espacios institucional y académico 

en los que se han desenvuelto (Ansolabehere et al., 2022). Vemos, en este caso, que 

la cultura legal del TC es débil en tanto que el desempeño de un papel protector de 

los derechos fundamentales o de una postura apegada sólo a la interpretación de la 

Constitución, depende exclusivamente del proceso de nombramiento (magistrados 

elegidos, y si se trata de una recomposición parcial o total).  

La literatura académica ha distinguido una escalada de tensión política y 

enfrentamiento entre el Poder Ejecutivo y Poder Legislativo desde el año 2016 

(Dargent y Rousseau, 2021; Ilizarbe, 2023; Pozo e Hidalgo, 2024). Dicha 

confrontación ha derivado en el desequilibrio de poderes a favor del Congreso de la 

República, encargado de la promulgación de leyes. En esa línea, en un contexto de 

ausencia de contrapesos, este órgano del Estado cuenta con la posibilidad de crear 



57 

 

legalidad para satisfacer los intereses particulares de los grupos que lo componen. 

Para esto, establece un mayor control sobre las instituciones de rendición de cuentas, 

tales como los tribunales de justicia, modificando sus competencias y alterando su 

composición (Sosa-Villagarcía et al., 2025).  

En lo que respecta al TC, algunos autores identifican su cooptación a partir de 

la recomposición completa de los magistrados en el año 2022. Sosa-Villagarcía et al. 

(2025) explican que los juristas elegidos por el Poder Legislativo cuentan con 

antecedentes cuestionables y vínculos con bloques parlamentarios, contradiciendo 

los parámetros para el nombramiento dispuestos en la Ley N.º 31031. Dicho Pleno ha 

otorgado control sobre iniciativas presupuestarias al Congreso, facultad que 

correspondía exclusivamente al Poder Ejecutivo. En la misma medida, ha entregado 

competencias al respecto de la elección del Defensor del Pueblo, investigaciones a 

las autoridades de los órganos electorales y la Superintendencia Nacional de 

Educación Universitaria (SUNEDU) (Ilizarbe, 2023). 

Se identifica, entonces, un Pleno menos abocado al funcionamiento de una 

Comisión como mecanismo de seguimiento, iniciativa impulsada por magistrados 

anteriores, interesados en replicar las experiencias de otras Cortes en la región. Esto 

se vincula al proceso de nombramiento realizado por el Poder Legislativo, no exento 

de cuestionamientos. Si bien algunos entrevistados reconocen la solicitud de dos 

pedidos de información al respecto de la sentencia recaída en el Exp. N.º 05436-2014-

PHC/TC tras la recomposición del TC, así como visitas de la Presidenta del Pleno a 

establecimientos penitenciarios, estas acciones no constituyen mecanismos formales. 

Por ende, los cambios organizacionales en el campo legal presentan falencias 

institucionales, dando como resultado una supervisión escasa al cumplimiento de la 

sentencia tras la reconfiguración del Pleno.  

 

5.2.2. Cambios materiales en el campo legal 

De la misma manera en que el pronunciamiento de una Corte produce 

transformaciones a nivel organizacional en el campo legal, es posible que ocasione 

variaciones en la normativa legal vigente. Al valorar el cumplimiento de los derechos 

fundamentales, los tribunales sedimentan el terreno para la elaboración y/o 

modificación de leyes con miras a solucionar el problema público identificado. Estas 

nuevas disposiciones son los cambios materiales en el campo legal.  



58 

 

En el tercer informe de seguimiento de la sentencia recaída en el Exp. N.º 05436-

2014-PHC/TC, la entonces Presidenta del Consejo Nacional Penitenciario deja 

constancia del decreto supremo (DS) y los Decretos Legislativos (DL) aprobados 

entre los meses de abril y julio del año 2020 por el Poder Ejecutivo. Estos fueron 

promulgados con la finalidad de mitigar las consecuencias de la crisis sanitaria por 

COVID-19 en los establecimientos penitenciarios. En primer lugar, el DS N.º 004-

2020-JUS, DS que establece supuestos especiales para la evaluación y propuesta de 

recomendación de Gracias Presidenciales, y determina su procedimiento, en el marco 

de la emergencia sanitaria por COVID-19 (El Peruano, 2020). 

En segundo lugar, el Decreto Legislativo N.º 1459, DL que optimiza la aplicación 

de la conversión automática de la pena para personas condenadas por el delito de 

omisión de asistencia familiar, a fin de reducir el hacinamiento penitenciario y evitar 

contagios de COVID-19 (El Peruano, 2020). Estas medidas fueron aprobadas de 

manera previa al pronunciamiento del Pleno, por lo que su vinculación con la 

reducción de los niveles de hacinamiento no es expresa. 

En tercer lugar, el Decreto Legislativo N.º 1513 establece disposiciones de 

carácter excepcional para el deshacinamiento de establecimientos penitenciarios y 

centros juveniles por riesgo de contagio del virus COVID-19 (El Peruano, 2020). 

Dichas medidas regulan casos particulares de cesación de la prisión preventiva, 

remisión condicional de pena y beneficios penitenciarios. De acuerdo al informe de 

seguimiento, este decreto generó la mayor cantidad de población penitenciaria puesta 

en libertad, siendo 3457 el número (MINJUSDH, 2021). 

En cuarto lugar, el Decreto Legislativo N.º 1514, DL que optimiza la aplicación 

de la medida de vigilancia electrónica personal como medida coercitiva personal y 

sanción penal a fin de reducir el hacinamiento (El Peruano, 2020). Dicho decreto, por 

el contrario, derivó en la puesta en libertad de solo 19 personas. Esto se debe a la 

escasa planificación del uso de grilletes electrónicos y los desafíos geográficos 

propios del Perú. En palabras de un entrevistado, “los grilletes se quisieron hacer y 

luego [hubo] toda una serie de problemas de cómo se sacaba la gestión […]. La 

geolocalización que hace un grillete […] es, pues, compleja en un país como el Perú” 

(Entrevista a magistrado del TC 2014-2022, 2025).  

Ambas disposiciones fueron promulgadas de manera posterior al 

pronunciamiento del Pleno, por lo que responden directamente a la exigencia de 



59 

 

reducir los niveles de hacinamiento argumentada en la sentencia recaída en el Exp. 

N.º 05436-2014-PHC/TC. No obstante, la aprobación de estos Decretos Legislativos 

no deriva sólo de la existencia de un fallo estructural, sino de los mecanismos de 

seguimiento impuestos que fortalecen el cumplimiento de las disposiciones 

dictaminadas por el Pleno. 

Posteriormente, en el año 2023 se promulgaron las siguientes disposiciones: Por 

un lado, el Decreto Legislativo N.º 1585, DL que establece mecanismos para el 

deshacinamiento de los establecimientos penitenciarios (El Peruano, 2023). Su 

objetivo es la modificación del Código Penal, Código Procesal Penal, Código de 

Ejecución Penal, Decreto Legislativo N.º 1322, la Ley N.º 30219, y artículos de los 

Decreto Legislativo N.º 703 y N.º 1300 (El Peruano, 2023). Por otro lado, el Decreto 

Legislativo N.º 1619 establece disposiciones de carácter excepcional sobre la 

remisión de la pena y beneficios penitenciarios. Ambas disposiciones presentan 

ajustes al marco normativo con el propósito de reducir el porcentaje de hacinamiento 

penitenciario, en consonancia con la sentencia expedida en el Exp. N.º 05436-2014-

PHC/TC.  

 

 

 

 



60 

 

Tabla 8 

Normativa en materia penitenciaria entre los años 2020 y 2024 

Normativa en materia penitenciaria 2020-2024 

Normativa previa a la sentencia recaída 

en el Exp. N.º 05436-2014-PHC/TC  

DS N.º 004-2020-JUS, DS que establece supuestos 

especiales para la evaluación y propuesta de 

recomendación de Gracias Presidenciales, y determina 

su procedimiento, en el marco de la emergencia sanitaria 

por COVID-19. 

Decreto Legislativo N.º 1459, DL que optimiza la 

aplicación de la conversión automática de la pena para 

personas condenadas por el delito de omisión de 

asistencia familiar, a fin de reducir el hacinamiento 

penitenciario y evitar contagios de COVID-19. 

Normativa posterior a la sentencia 

recaída en el Exp. N.º 05436-2014-

PHC/TC  

Decreto Legislativo N.º 1513, DL que establece 

disposiciones de carácter excepcional para el 

deshacinamiento de establecimientos penitenciarios y 

centros juveniles por riesgo de contagio de virus COVID-

19. 

Decreto Legislativo N.º 1514, DL que optimiza la 

aplicación de la medida de vigilancia electrónica personal 

como medida coercitiva personal y sanción penal a fin de 

reducir el hacinamiento. 

Decreto Legislativo N.º 1585, DL que establece 

mecanismos para el deshacinamiento de los 

establecimientos penitenciarios. 

Decreto Legislativo N.º 1619, DL que establece 

disposiciones de carácter excepcional sobre la remisión 

de la pena y beneficios penitenciarios. 

Fuente: Diario Oficial El Peruano (varios años), sección Normas Legales  

Pese a que los decretos responden al problema público evidenciado por el 

Pleno, algunos entrevistados indican que no ha habido mejoras en el Sistema 

Nacional Penitenciario hasta el cierre de 2024. Esto a causa de variables no 

controlables por el MINJUSDH o el INPE, tales como el empleo continuo de la figura 

de prisión preventiva por parte de los operadores de justicia. En palabras de un 

entrevistado, “la [cantidad de] personas privadas de libertad en condiciones de prisión 

preventiva sigue siendo alta, [...] es una variable [...] que está bajo el control del ámbito 

judicial y no tiene la capacidad del ámbito penitenciario” (Entrevista a integrante del 

equipo responsable de la Política, 2025).  



61 

 

No obstante, un entrevistado perteneciente al TC señala que disposiciones 

como la suspensión de la ejecución de la condena cuando ésta no es mayor a cinco 

años y la conversión de la pena privativa de libertad por la de vigilancia electrónica 

para sentencias no mayores a diez años, implica una flexibilización de la normativa 

criminal. Esto demuestra una contradicción con la postura presentada por 

funcionarios del INPE, que encuentran elevadas las penas privativas de libertad en el 

Perú a comparación de otros países en la región.  

  



62 

 

Conclusiones 

Esta tesis ha explorado el impacto de los mecanismos de seguimiento de la 

sentencia expedida en el Exp. N.º 05436-2014-PHC/TC en la formulación e 

implementación de la Política Nacional Penitenciaria al 2030. Dicho fallo es relevante, 

pues es el primer pronunciamiento del TC que involucra a toda la población privada 

de libertad, a la par que dispone de una medida sujeta a condición de tipo fuerte y 

mecanismos de seguimiento para garantizar su cumplimiento. Estos últimos merecen 

una atención particular, dado que son atravesados por dos momentos medulares, 

imprescindibles para comprender los cambios producidos: las Elecciones Generales 

del año 2021 y la recomposición total del Pleno en el año 2022.  

Los mecanismos de seguimiento, implementados de forma activa entre los años 

2020 y 2022, produjeron un impacto a nivel ideacional, discursivo, organizacional y 

material en el campo político (Botero y Brinks, 2023). A nivel ideacional y discursivo, 

los efectos han sido poco significativos y duraderos en el Poder Ejecutivo y el 

Congreso de la República. Por un lado, los actores del MINJUSDH e INPE, que 

habían asumido la sentencia y los mecanismos de seguimiento como una contribución 

a la solución del problema público, son reemplazados debido a la transición 

gubernamental derivada del proceso electoral del año 2021. En su lugar, ingresan 

nuevos actores con escaso interés en la implementación de políticas públicas en 

materia penitenciaria. Sumado a ello, estos funcionarios perciben la falta de 

enforcement de la ley, por lo que no priorizan el cumplimiento de la sentencia.  

Por otro lado, tras las Elecciones Generales, los nuevos actores integrantes del 

Poder Legislativo inician debates en materia penitenciaria, en los que se sugiere la 

construcción y reapertura de cárceles. Si bien esto corresponde a la urgencia puesta 

en evidencia por el Pleno, el intercambio de ideas no se produce en la lógica de la 

sentencia. Es decir, mientras esta exhorta a la implementación de medidas para 

mejorar las condiciones de vida digna, los parlamentarios presentan propuestas 

punitivistas para evidenciar ante la opinión pública su compromiso con la seguridad 

ciudadana. En ese sentido, no hay un viraje verdadero hacia la priorización de los 

derechos fundamentales de la población privada de libertad, sino el aprovechamiento 

de la coyuntura crítica para generar rédito político.  

A nivel organizacional, los efectos han sido más directos y evidentes, pero, 

nuevamente, no duraderos. Entre los años 2020 y 2022, los mecanismos de 



63 

 

seguimiento propiciaron nuevos espacios de interacción interinstitucional entre 

actores del Poder Legislativo, CONAPOC y la Comisión de Seguimiento del TC. A 

través de la Comisión Especial Multipartidaria, un grupo de parlamentarios asume la 

tarea de coadyuvar a la supervisión del cumplimiento de la sentencia. Por su parte, 

desde el CONAPOC, un Grupo de Trabajo propone la modificación del Código de 

Ejecución Penal y también lleva a cabo acciones de seguimiento. Sin embargo, la 

Comisión Especial es desactivada tras las Elecciones Generales del 2021 y los 

resultados del Grupo de Trabajo son asimilados por una nueva Comisión 

parlamentaria que no actúa en el marco de la Política.  

Es entonces que estos nuevos mecanismos de supervisión desaparecen no sólo 

por los cambios de gestión, sino por la escasa voluntad política de los nuevos actores 

en el poder para replicarlos. De esta manera, se demuestran las limitaciones del 

impacto organizacional en el caso de estudio: pese a que se construyen espacios 

novedosos de coordinación, estos no son duraderos a menos que cuenten con 

respaldo político a través del tiempo.  

A nivel material, el impacto ha sido relevante durante el proceso de formulación, 

pero, a su vez, contraproducente. Si bien los mecanismos de seguimiento potenciaron 

la sentencia para servir de elemento clave en el marco de la Política y agilizar su 

publicación, no se logró contar con la validez de la institución que opera la Política: El 

INPE. Esta es una consecuencia no prevista por el Pleno, que ordenó la elaboración 

del instrumento en un plazo específico de tres meses y en un contexto de emergencia 

sanitaria, en el cual se dificultaron las coordinaciones propias de un trabajo conjunto.  

En el campo legal, los cambios producidos han alcanzado los grados 

organizacional y material (Botero y Brinks, 2023). En cuanto a lo organizacional, así 

como en los niveles anteriores, el impacto no ha sido duradero. La Comisión de 

Seguimiento del TC no soporta la reconfiguración de la Corte. A diferencia de 

procesos de nombramiento pasados, en los cuales el Congreso de la República elegía 

tres o cuatro magistrados de siete, en este reemplaza al Pleno en su totalidad. Se 

aparta a jueces constitucionales comprometidos en la implementación de los 

mecanismos de seguimiento, dejando en el cargo a nuevos magistrados no 

interesados en dicha labor. Esto habla no sólo de escasa voluntad, sino de 

debilidades institucionales. Por un lado, la debilidad del diseño institucional de la 

Comisión, que requiere de cobertura legal para permanecer pese a las 



64 

 

recomposiciones, pues la cultura organizacional de la Corte es débil. Por otro lado, la 

debilidad institucional del TC Peruano y el desequilibrio de poderes a favor del 

Congreso, que ha permitido la cooptación de la Corte a través del proceso de 

nombramiento de nuevos magistrados.  

A nivel material, los efectos inmediatos a la sentencia presentaron resultados 

relevantes. Particularmente, el Decreto Legislativo N.º 1513 que, a través de medidas 

excepcionales, propició la puesta en libertad de 3457 personas recluidas. Esta y otras 

modificaciones se encuentran documentadas en los informes de seguimiento 

elaborados por el MINJUSDH e INPE, y recibidos por el Pleno como parte de los 

mecanismos de seguimiento implementados entre los años 2020 y 2022. En este 

punto, es importante resaltar la percepción de los entrevistados, funcionarios del TC, 

que consideran los ajustes en la normativa como intentos a favor de las 

organizaciones criminales por parte del Poder Ejecutivo.  

Este estudio busca contribuir a futuras líneas de investigación sobre el impacto 

de las Cortes en las políticas públicas. En la actualidad, es creciente la literatura 

académica que identifica el desenvolvimiento de los tribunales en América Latina no 

sólo como supremos intérpretes de la Constitución, sino también como salvaguardas 

de los derechos fundamentales (Ferejohn, 2002; Domingo, 2009; Sieder et al., 2011; 

Rodríguez Garavito y Rodríguez Franco, 2010). Bajo esa perspectiva, surgen estudios 

como el de Botero (2018) que se centran en los aportes de los mecanismos de 

seguimiento. Por un lado, estas herramientas brindan solidez a los fallos estructurales 

en sí mismos. Por otro lado, promueven el pronto cumplimiento de las disposiciones.  

Sin embargo, existen componentes que todavía no son abordados por estas 

producciones académicas. En ese sentido, el aporte novedoso de este estudio es 

identificar no sólo el impacto de los mecanismos de seguimiento, sino los factores que 

atraviesan el mismo. A pesar de que los tribunales pueden atribuirse nuevas 

responsabilidades en lo que respecta al cumplimiento efectivo de los derechos, la 

durabilidad de dicha atribución depende, al menos, de dos de los siguientes criterios: 

fortaleza del diseño institucional, independencia judicial y cultura organizacional.  

Sin la fortaleza del diseño institucional e independencia judicial, el papel de 

garante de los derechos fundamentales se verá fácilmente mermado por los conflictos 

políticos que involucran a instituciones del Estado. De acuerdo a lo observado, es 

posible que las pugnas y el posterior desequilibrio de poderes deriven en la 



65 

 

cooptación de órganos de rendición de cuentas, como es el caso de los tribunales 

constitucionales. Bajo esta lógica, el proceso de nombramiento no es llevado a cabo 

de acuerdo a los principios descritos en la norma: transparencia, publicidad y 

meritocracia. Por el contrario, son designados nuevos magistrados vinculados a 

partidos políticos y los actores encargados de la elección. Con miras a las Elecciones 

Generales 2026, esto nos invita a reflexionar sobre la calidad de nuestros 

representantes y la posible próxima composición del Congreso de la República.  

Además, cuando la implementación de mecanismos de seguimiento depende de 

la voluntad de los actores jurídicos y no de bases institucionales sólidas, estos son 

propensos a desaparecer con la recomposición del Pleno. Esto conduce a reflexionar 

sobre la cultura legal de las Cortes. Si esta no existe en el espacio institucional, los 

nuevos magistrados no sólo no tomarán una postura similar a la de la composición 

predecesora, sino que desactivarán las herramientas normativas que venían en 

funcionamiento. Dicho de otro modo, al no haber cultura legal, la actuación desde un 

rol de protección de los derechos se ve fácilmente perjudicada ante la reconfiguración 

del Pleno. En esa línea, la sostenibilidad de los mecanismos de seguimiento termina 

dependiendo de la voluntad de algunos magistrados en particular, dificultando la 

supervisión del cumplimiento de las sentencias estructurales a través del tiempo.  

Particularmente, es todavía limitada la literatura académica desde la ciencia 

política que explora la actuación del TC como garante de los derechos fundamentales 

de la población privada de libertad. Como se ha demostrado previamente, se trata de 

un sector en situación de marginalidad sin capacidad de incidencia en políticas 

públicas. A diferencia de otros casos de estudio, las demandas de la población 

privada de libertad son escasamente visibles dada su impopularidad y la ausencia de 

rédito político derivada de esta. De la misma forma, existe la necesidad de mayores 

producciones académicas que aborden los efectos de los mecanismos de 

seguimiento no sólo en materia penitenciaria, sino en otros campos relevantes de la 

gestión pública sobre los que el Pleno se ha pronunciado.  

Ahora bien, existen diferentes estudios que explican la larga pugna entre el 

Poder Ejecutivo y Legislativo, y exploran las consecuencias de la misma, siendo la 

cooptación del TC una de las más evidentes en los últimos años. No obstante, además 

de identificar los pronunciamientos del Pleno actual que favorecen al Congreso de la 

República, resulta importante que los autores centren su atención en las 



66 

 

repercusiones de dicha instrumentalización en el cumplimiento de fallos que buscan 

resolver el estado de cosas inconstitucional respecto al ejercicio de los derechos 

fundamentales. Del mismo modo, esta investigación invita a poner énfasis en los 

mecanismos de seguimiento como una variable relevante para valorar el desempeño 

de los jueces constitucionales y las implicancias de dicha supervisión en la labor de 

los hacedores de políticas públicas.  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  



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firmes contra el crimen y la inseguridad. X.  
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lujo o un hotel 5 estrellas, solo debe tener lo mínimo indispensable para funcionar y 
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78 

 

Anexos 

Anexo A: Guía de Entrevista Semiestructurada para magistrados/as del Tribunal 

Constitucional 

1. ¿Entre qué años y cuáles han sido las funciones que ha desempeñado como 

magistrado del Tribunal Constitucional? 

2. ¿Cuál considera que es la relevancia del Estado de Cosas Inconstitucional en 

la actualidad? ¿En qué circunstancias considera que este mecanismo debe 

invocarse? 

3. En el tiempo que usted ha laborado, ¿el Tribunal Constitucional realizó o ha 

realizado pedidos de información para evaluar el cumplimiento de la sentencia 

recaída en el Exp. N.º 5436-2014-PHC/TC? ¿Cuántos? ¿Cada cuánto tiempo? 

4. En el tiempo que usted ha laborado, ¿el Tribunal Constitucional ha llevado a 

cabo audiencias públicas para evaluar cumplimiento de la sentencia recaída 

en el Exp. N.º 5436-2014-PHC/TC? ¿Cuántas? ¿Cada cuánto tiempo? ¿Qué 

actores participaron de estas? 

5. Desde su perspectiva, ¿los pedidos de información y las audiencias públicas 

han servido para hacerle seguimiento al cumplimiento de la sentencia recaída 

en el Exp. N.º 5436-2014-PHC/TC? 

6. Desde su perspectiva, ¿la actuación de la Comisión de Seguimiento ha sido 

relevante para el cumplimiento de la sentencia recaída en el Exp. N.º 5436-

2014-PHC/TC? 

7. ¿Qué efectos considera que tuvo la sentencia recaída en el Exp. N.º 5436-

2014-PHC/TC en la formulación de  la Política Nacional Penitenciaria al 2030? 

(Explorar si a partir de la sentencia se tomaron en cuenta a otros actores 

claves, si sirvió para replantear o considerar otros objetivos, lineamientos, 

logros esperados, indicadores y medidas prioritarias).  

8. ¿Cuáles considera que son los efectos más importantes que tuvo la sentencia 

recaída en el Exp. N.º 5436-2014-PHC/TC en la implementación de la Política 

Nacional Penitenciaria al 2030?  

9. ¿Considera que ha habido avances en la solución de los problemas 

estructurales de hacinamiento penitenciario? ¿Considera que han mejorado 

las condiciones de vida de la población privada de libertad al interior de los 

establecimientos penitenciarios? 

10. ¿Cómo considera que el pronunciamiento del Tribunal Constitucional ha 

contribuido a articular las demandas sociales de la población privada de 

libertad?  



79 

 

11. ¿Cómo considera que el pronunciamiento del Tribunal Constitucional ha tenido 

un efecto en las ideas de los actores políticos al respecto de los derechos 

fundamentales no restringidos de la población privada de libertad?  

12. ¿Cómo considera que el pronunciamiento del Tribunal Constitucional ha tenido 

un efecto en los recursos públicos (humanos y financieros) destinados a la 

población privada de libertad?  

13. ¿De qué manera considera que se podrían fortalecer los mecanismos de 

seguimiento de las sentencias estructurales dictaminadas por el Tribunal 

Constitucional? 

  



80 

 

Anexo B: Guía de Entrevista Semiestructurada para funcionarios/as del 

MINJUSDH/INPE/CONAPOC/responsables de la actualización de la Política Nacional 

Penitenciaria al 2030 

1. ¿Cuál considera que es la relevancia del Estado de Cosas Inconstitucional en 

la actualidad al respecto de la problemática de condiciones de vida digna en 

las cárceles?  

2. ¿Cómo se llevó a cabo la actualización de la Política Nacional Penitenciaria al 

2030? ¿Cuáles considera que fueron las principales dificultades durante este 

proceso? 

3. ¿Qué dificultades considera que existen para la implementación de la Política 

Nacional Penitenciaria al 2030? 

4. En el tiempo que usted ha laborado dentro de la institución y hasta el cierre del 

2024, ¿el Tribunal Constitucional realizó pedidos de información al respecto 

del cumplimiento de la Política Nacional Penitenciaria al 2030?  

5. En el tiempo que usted ha laborado dentro de la institución y hasta el cierre del 

2024, ¿el Tribunal Constitucional ha llevado a cabo audiencias públicas al 

respecto del cumplimiento de la Política Nacional Penitenciaria al 2030? 

¿Cómo se realizaron? 

6. ¿Qué efectos considera que tuvo la sentencia recaída en el Exp. N.º 5436-

2014-PHC/TC en la formulación de la Política Nacional Penitenciaria al 2030? 

(Explorar si a partir de la sentencia se tomaron en cuenta a otros actores 

claves, si sirvió para replantear o considerar otros objetivos, lineamientos, 

logros esperados, indicadores y medidas prioritarias, o acelerar su 

publicación). 

7. ¿Qué efectos considera que tuvo la sentencia recaída en el Exp. N.º 5436-

2014-PHC/TC en la implementación de la Política Nacional Penitenciaria al 

2030? 

8. ¿Considera que ha habido avances en la solución de los problemas 

estructurales del sistema penitenciario? ¿Considera que los mecanismos de 

seguimiento del Tribunal Constitucional han contribuido a esto? 

9. Desde el INPE, MINJUSDH u otras instituciones vinculadas, ¿se han formulado 

y llevado a cabo mecanismos de seguimiento para evaluar los avances de la 

Política Nacional Penitenciaria al 2030? 

10. ¿Cómo considera que el pronunciamiento del Tribunal Constitucional ha 

contribuido a articular las demandas sociales de la población privada de 

libertad? 



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11. ¿Cómo considera que el pronunciamiento del Tribunal Constitucional ha tenido 

un efecto en las ideas de los actores políticos al respecto de los derechos 

fundamentales no restringidos de la población privada de libertad? 

12. ¿Cómo considera que el pronunciamiento del Tribunal Constitucional ha tenido 

un efecto en los recursos públicos (humanos y financieros) destinados a la 

población privada de libertad?