PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ 
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES
Factores que limitan la inclusión de políticas educativas en la agenda de 
decisiones del Gobierno Local en favor de la educación inicial no 
escolarizada: el caso de la Municipalidad de Cieneguilla
Tesis para optar el título de Licenciado en Sociología que presenta: 
Gene Kevin Atencio Briceño
Asesora: Fanni Muñoz Cabrejo
Lima, diciembre de 2017
Contenido 
Resumen ........................................................................................................................................... 4 
Introducción .................................................................................................................................... 6 
Capítulo I: Planteamiento del problema ................................................................................. 12 
1.1 Pregunta general de investigación ............................................................................... 17 
1.2 Objetivo principal .............................................................................................................. 17 
1.2.1 Objetivos específicos ................................................................................................ 18 
1.3 Hipótesis .............................................................................................................................. 18 
1.4 Relevancia Sociológica .................................................................................................... 18 
1.5 Estado del arte ................................................................................................................... 19 
1.5.1 Efecto de los Pronoei en el rendimiento escolar en comparación a los IEI 
escolarizadas (antes llamadas CEI): ............................................................................... 20 
1.5.2 Percepciones de los padres de familia respecto del Pronoei: ....................... 21 
1.5.3 Gestión y articulación de los gobiernos locales respecto al servicio 
educativo: ............................................................................................................................... 23 
Capítulo II: Marco teórico ........................................................................................................... 26 
2.1 Ciclo de políticas públicas .............................................................................................. 27 
2.2 Historia causal .................................................................................................................... 28 
2.3 Actor...................................................................................................................................... 28 
2.4 Recursos .............................................................................................................................. 30 
2.5 Reglas institucionales (o contexto institucional) ..................................................... 33 
2.6 Poder y margen de libertad............................................................................................. 34 
Capítulo III: Metodología ............................................................................................................ 37 
3.1 Tipo de investigación ....................................................................................................... 37 
3.2 Técnicas de recolección de información .................................................................... 37 
3.2.1 Entrevista semi-estructurada .................................................................................. 38 
3.2.2 Revisión documental ................................................................................................. 40 
3.3 Contexto geográfico e institucional del distrito de Cieneguilla ............................ 41 
3.3.1 Estructura municipal y su vinculación con los Pronoei .................................. 43 
3.3.2 Mecanismos de Participación Ciudadana: Presupuesto Participativo y 
Comités de Gestión ............................................................................................................. 45 
3.3.3 Situación de la educación escolarizada del distrito ......................................... 49 
3.3.4 Situación de la educación inicial no escolarizada (Pronoei) .......................... 52 
3.3.5 Rol de la Municipalidad frente a los Pronoei ...................................................... 57 
Capítulo IV: Hallazgos ................................................................................................................. 60 
4.1 Agenda de decisiones ...................................................................................................... 60 
4.2 Programas, Proyectos y Actividades de la Municipalidad de Cieneguilla ......... 61 
4.2.1 Perímetro del problema ............................................................................................ 65 
4.2.2 Novedad del problema .............................................................................................. 66 
4.3 Mecanismos de participación ciudadana: Presupuesto Participativo o Comités 
de Gestión .................................................................................................................................. 66 
4.3.1 Conocimiento de los mecanismos de participación ciudadana .................... 68 
4.3.2 Presentación de propuestas en favor de los Pronoei ...................................... 71 
4.3.3 Criterios de evaluación de las propuestas en los mecanismos de 
participación .......................................................................................................................... 75 
4.4 Petición al alcalde del distrito ........................................................................................ 77 
Capítulo V: Conclusiones .......................................................................................................... 81 
Capítulo VI: Bibliografía ............................................................................................................. 88 
Capítulo VII: Anexos .................................................................................................................... 93 
 
 
 
 
 
 
 
Resumen 
En la presente investigación se identifican los factores que limitan la inclusión de 
políticas educativas en la agenda de decisiones de la Municipalidad de 
Cieneguilla en favor de la educación inicial no escolarizada, teniendo en cuenta 
que esta entidad tiene un rol que cumplir, tal como se indica en las ““Normas 
para la planificación, creación, implementación, funcionamiento, evaluación, 
renovación y cierre de los Programas No Escolarizados de Educación Inicial – 
Pronoei”.  
Se seleccionó el distrito de Cieneguilla como caso, dado que cuenta con un 
Gobierno Local de medio tamaño y hay presencia de Pronoeis en su jurisdicción 
territorial. Se procedió a realizar entrevistas semiestructuradas tanto a actores 
públicos como privados y, además, se hizo una profunda revisión de documentación 
relevante. 
Los hallazgos de la investigación muestran que los factores que limitan el ingreso 
de alguna política en favor de los Pronoei a la agenda de decisiones son: 1) 
programas, proyectos y actividades que realiza o realizará la Municipalidad, no se 
relacionan con los Pronoei, con excepción del proyecto “Mejoramiento de las 
condiciones de infraestructura”, 2) falta de información de las autoridades acerca de 
las funciones de la Municipalidad para con los Pronoei, 3) percepción de las 
autoridades que el grupo social afectado es minoritario y se localiza en las zonas 
más alejadas de Cieneguilla, y que la problemática de los Pronoei no es una 
novedad, 4)  desconocimiento de los mecanismos de participación ciudadana: 
4 
Presupuesto Participativo y Comités de Gestión, 5) organizaciones aisladas, por lo 
que no tienen otras fuentes de información, 6) la falta de visualización de las 
consecuencias reales de mantener las carencias de los Pronoei, 7) tres criterios de 
evaluación de proyectos en cada uno de los mecanismos de participación ciudadana 
ponen en clara desventaja a las poblaciones más alejadas y con menos recursos 
económicos, y 8) el criterio para apoyar alguna petición de los ciudadanos es que 
esta esté alineada a los intereses de la Municipalidad. 
5 
Introducción 
El presente documento muestra los hallazgos de un estudio realizado en el distrito 
de Cieneguilla sobre los factores que limitan la inclusión de políticas educativas en 
la agenda de decisiones de la Municipalidad de Cieneguilla en favor de la 
educación inicial no escolarizada, teniendo en cuenta que tiene un rol que cumplir 
frente a los Programas no Escolarizados de Educación Inicial (en adelante 
Pronoei) del ciclo 2 de su jurisdicción.
La educación inicial es importante debido a que tiene efectos positivos en el 
rendimiento escolar y en el desarrollo emocional de los niños y niñas1. En primer 
lugar, en relación al rendimiento escolar, asistir a educación inicial es un factor 
determinante para mejorar el posterior rendimiento académico, ya que los niños de 
segundo de primaria que asistieron a este nivel educativo obtienen mejores 
resultados, para el caso peruano, en la Evaluación Censal de Estudiantes (ECE) 
(Beltrán y Seinfeld 2012). Además, la educación inicial tiene efectos positivos de 
largo plazo, ya que los niños no solo obtienen mejores resultados en las pruebas 
cognitivas a los 7 años, sino que también el efecto llega hasta los 16 años, aunque 
con menos intensidad (Goodman y Sianesi 2005). También, cuando los niños 
asisten a educación inicial, es más probable que completen la secundaria y asistan 
a la universidad (Currie y Thomas 2000). En segundo lugar, en relación al desarrollo 
emocional, asistir a programas de educación inicial permite mejorar las 
1 Para facilitar la lectura de la presente investigación, de aquí en adelante se usarán las palabras 
niño o niños para referirse a niña y niño o niñas y niños, sin que esto signifique una omisión o 
discriminación de género 
6 
 
competencias sociales y emocionales (Niles, Reynolds y Nagasawa 2006); 
contribuye al desarrollo de las “habilidades blandas” (Paulus, Horvitz y Shi 2006); y 
reducen la probabilidad de cometer un crimen (Currie y Thomas 2000). 
Debido a su relevancia, es que en el Perú se han realizado importantes avances 
respecto a la educación inicial pública. Este nivel educativo tiene dos ciclos que se 
desarrollan en forma escolarizada y no escolarizada: el ciclo 1 que va desde los 
cero (0) meses hasta casi los tres (3) años y el ciclo 2 que va desde tres (3) años a 
cinco (5) años2. En el ciclo 2 la cobertura va en aumento, ya que la tasa neta de 
matrícula pasó de 77,3% en el año 2012 a 82,6% al cierre del 2014, es decir, casi 
83 de cada 100 niños se matricularon a este ciclo34. Sin embargo, en el ciclo 1, la 
cobertura aún es muy baja, pues la tasa neta de matrícula pasó de 4.6% en el año 
2011 a 5,1% al cierre del 2015, es decir, solo cinco (5) de cada 100 niños se han 
matriculado a este ciclo5. No obstante, estas cifras no significan que la mayoría de 
niños de cero meses a casi tres años no estén recibiendo ningún tipo de atención y 
cuidados, sino solo que no se han matriculado al sistema educativo formal de inicial. 
Esto se debe, en parte, a que acceder a este ciclo no sea considerado como una 
obligación, sino solo a partir de los tres años6. Además, como manifiestan algunos 
                                                          
2 Ley General de Educación vigente, N° 28044 y su modificatoria, Ley N° 28123 publicada en el 2003 
(artículo 36). 
3 Fuente: http://escale.minedu.gob.pe/tendencias. Consultado el 4 de abril del 2016. 
4 Respecto a este punto, el portal de la Unidad de Estadística Educativa del Ministerio de Educación 
aún no actualiza la información para el año 2015. Consultado el 4 de abril del 2016. 
5 Fuente: http://escale.minedu.gob.pe/tendencias. Consultado el 4 de abril del 2016. 
6 Artículo 48 del Reglamento de la Ley General de Educación: “A partir de los 3 años, se enfatiza la 
obligación de las familias de hacer participar a los niños en servicios escolarizados o no 
escolarizados de Educación Inicial”. 
7 
 
 
padres y madres, no mandan a sus hijos al ciclo 1 porque consideran que no 
requieren ayuda para cuidarlos; otros mencionan que pueden lastimarse o que 
desconfían de la calidad del servicio, entre otras razones (Guerrero y León, 2012)7. 
Entonces, más que una falta de presencia del Estado para dar mayor cobertura del 
ciclo 1, es ya una decisión de los padres y madres el no enviar a sus menores hijos 
al primer ciclo de educación inicial. 
Respecto al ciclo 2, los avances en cobertura son mucho más notorias en áreas 
rurales que urbanas. En el año 2012, la tasa neta de matrícula en zonas rurales fue 
de 70% y en el año 2014 pasó a 79.3%, lo cual significa que entre esos años la tasa 
neta de matrícula se incrementó en 9.3 puntos; mientras que en zonas urbanas, en 
el año 2012, la tasa neta de matrícula fue de 80.4% y en el año 2014 pasó a 83.8%, 
lo cual significa un avance de 3.4 puntos8. Estos avances se sustentan en que a 
partir del 2013 se cuenta con un Programa Presupuestal con el objetivo de 
incrementar de acceso a la educación básica inicial, teniéndose como meta al 2016 
llegar a una tasa neta de cobertura de 86 % en Educación Inicial de 3 a 5 años 
(Ochoa, 2015: 16). 
Si bien ha habido una considerable ampliación en la cobertura en el ciclo 2 de 
educación inicial, siendo las zonas rurales donde se presentan los mayores 
                                                          
7 Es un estudio de caso realizado en dos distritos (de población urbana como rural, así como 
población indígena, y en los que se implementaran programas públicos de atención y educación de 
la primera infancia - AEPI) de la Región Puno y un distrito de la Región Áncash. Cabe mencionar 
que los resultados de dicho estudio no son generalizables a todo el ámbito nacional, sino solo a 
contextos similares a los mencionados. 
8 Fuente: http://escale.minedu.gob.pe/tendencias. Consultado el 4 de abril del 2016. 
8 
 
incrementos, aún queda la enorme tarea de mejorar la calidad del servicio educativo 
que se ofrece, ya que la cobertura actualmente no es el principal problema. 
Un aspecto clave y complementario que apunta a mejorar la calidad educativa de 
todos los niveles educativos y, eventualmente, de los Pronoei es la gestión 
descentralizada en el sector de educación9, el cual es definida como “la gestión 
articulada, complementaria y coordinada de los tres niveles de gobierno para 
proveer servicios educativos de calidad en los diferentes territorios del país, 
respondiendo a su diversidad y en el marco de la unidad del sistema educativo” 
(Minedu, 2013: 5). Cabe destacar que la gestión descentralizada de la educación 
dirige sus actividades hacia el ciudadano, tal como indica la Política Nacional de 
Modernización de la Gestión Pública10, y coloca “como centro de atención del 
servicio educativo a los estudiantes” (Minedu, 2013: 8). 
En la línea de seguir con la visión descentralista del Estado respecto a 
educación, es que en abril del 2016 se aprobaron los "Lineamientos para la 
Relación 
9 Se enmarca en un amplia normatividad: Ley de Reforma Constitucional (Ley 27680), Ley de Bases 
de la Descentralización (Ley 27783), Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley 27867), Ley 
Orgánica de Municipalidades (Ley 27972), Ley General de Educación (Ley 28044), Proyecto 
Educativo Nacional al 2021: La educación que queremos para el Perú (Resolución Suprema 001-
2007-ED), "Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y 
Locales del año 2009 y otras disposiciones para el 
desarrollo del proceso de descentralización" (Decreto Supremo N° 047-2009-PCM), Política Nacional 
de Modernización de la Gestión Pública (Decreto Supremo 004-2013-PCM), Lineamientos para la 
Relación lntergubernamental entre el Ministerio de Educación, los Gobiernos Regionales y 
Gobiernos Locales (Resolución Ministerial Nº 264-2014-Minedu). 
10 “El Estado asigna sus recursos, diseña sus procesos y define sus productos y resultados en 
función de las necesidades de los ciudadanos. […] es flexible para adecuarse a las distintas 
necesidades de la población y a los cambios sociales, políticos y económicos del entorno”. Política 
Nacional de Modernización de la Gestión Pública (2013). Lima: Presidencia del Consejo de Ministros-
Secretaría de Gestión Pública. 
9 
Intergubernamental entre el Ministerio de Educación, los Gobiernos Regionales y 
Gobiernos Locales" (en adelante Lineamientos) que establecen que la relación 
intergubernamental se da entre las diferentes instancias y niveles de gobierno con 
el fin de diseñar, implementar, alinear, monitorear y evaluar políticas públicas y 
estrategias vinculadas a la educación para ofrecer un mejor servicio11. De esta 
forma, estos Lineamientos ponen especial énfasis en dos enfoques: la gestión 
descentralizada de la educación y la gestión territorial, los cuales permitirán una 
gestión educativa que preste mayor atención y ofrezca una mejor respuesta al 
contexto y a la diversidad social y cultural de los niños y las familias. 
Previamente a estos Lineamientos, se publicaron las “Normas para la planificación, 
creación, implementación, funcionamiento, evaluación, renovación y cierre de los 
Programas No Escolarizados de Educación Inicial – Pronoei”12 (en adelante 
Normas), las cuales obviamente solo tienen alcance para Instituciones Educativas 
de educación inicial no escolarizada. Sin embargo, a pesar de la posterior 
publicación de los Lineamiento, las referidas Normas también dan énfasis a los 
enfoques de descentralización y territorialidad, puesto que para su adecuada 
ejecución es necesario la participación de los Gobiernos Regionales y Locales 
tomando en consideración las particularidades del contexto. 
11 Resolución Viceministerial Nº 051-2016-MINEDU. Lineamientos Para La Relación 
Intergubernamental entre el Ministerio De Educación, Los Gobiernos Regionales Y Gobiernos 
Locales. 29 de abril del 2016. 
12 Resolución Viceministerial N° 036-2015-Minedu. “Normas para la planificación, creación, 
implementación, funcionamiento, evaluación, renovación y cierre de los Programas No Escolariza- 
dos de Educación Inicial – PRONOEI”.  Diario El Peruano. 15 de julio de 2015. 
10 
 
La investigación que aquí se presenta se enmarca en ambos enfoques, puesto que 
las acciones que lleva a cabo la Municipalidad de Cieneguilla frente a los Pronoei 
son parte de la gestión descentralizada en un territorio determinado. 
Se seleccionó el distrito de Cieneguilla como caso, dado que cuenta con un 
Gobierno Local de medio tamaño y hay presencia de Pronoeis en su jurisdicción 
territorial. La información fue recogida por medio de entrevistas semiestructuradas 
(diez individuales), dirigidas a autoridades y funcionarios de la Municipalidad, 
actores vinculados a los Pronoeis y un actor no vinculado a este, pero que haya 
participado en los mecanismos de participación ciudadana. También se realizó 
análisis documental. 
La presente investigación se organiza en seis secciones. En la primera se realiza el 
planteamiento del problema. A continuación se propone el marco teórico, donde se 
sintetiza categorías conceptuales que sostendrán la investigación. En la tercera se 
expone la metodología empleada para estudiar el caso. En la siguiente, se 
presentan y analizan los resultados de la investigación. En la quinta se presentan 
las conclusiones del estudio; y cerrando con la revisión bibliográfica. 
 
  
11 
 
 
Capítulo I: Planteamiento del problema 
Los Programas No Escolarizados de Educación Inicial – Pronoei, es un tipo de 
atención educativa flexible que tiene el objetivo de contribuir al desarrollo y 
aprendizaje pleno de los niños y niñas menores de seis años. Sin embargo, tal 
objetivo aún está lejos de cumplirse, puesto que la evidencia indica que la calidad 
de los servicios educativos que ofrecen estos programas es baja, al igual que el 
posterior rendimiento escolar de los niños y niñas que asistieron a los mismos. 
Debido a la menor calidad del servicio educativo de los Pronoei respecto a los que 
ofrecen las Instituciones Educativas de Inicial (IEI) escolarizadas y que los niños 
que asisten a estas últimas obtienen mejores resultados que los que asisten a los 
Pronoei, es que autores como Cueto y Diaz (1999), Basurto y Gonzales (2011), 
Beltrán y Seinfeld (2012), entre otros, han sugerido que los Pronoei se conviertan 
en IEI escolarizadas, lo cual ya es una política que se va implementando13. Sin 
embargo, esto tomará tiempo debido al alto presupuesto requerido, pues como se 
indica en una propuesta de política del Consejo Nacional de Educación (CNE), 
costará más de 233 millones de soles lograr la conversión de solo el 30% de los 
Pronoei del ciclo 2 en programas escolarizados en un plazo de cinco años (2011-
                                                          
13 El Estado tiene como meta al año 2021 universalizar el acceso a educación inicial formal 
[escolarizada] de niños y niñas de 4 y 5 años de edad, así como la reestructuración de los Programas 
No Escolarizados de Educación Inicial (Pronoei) sobre la base de estándares de calidad de servicio, 
como oferta complementaria y no sustitutoria de la educación inicial escolarizada (política 2.1 la cual 
forma parte del Resultado 2 del Proyecto Educativo Nacional (PEN): Trece año de buena educación 
sin exclusiones). 
12 
 
 
2016)14 (CNA, 2010). Además de ello, tomará tiempo cubrir las 27 000 plazas 
requeridas de docentes especializados en educación inicial15. 
Mientras esta conversión no ocurra en su totalidad, pues es un proceso de largo 
plazo, es necesario seguir profundizando en la comprensión de las acciones que se 
deben llevar a cabo, en complemento con las acciones y esfuerzos que se vienen 
realizando, para disminuir las desigualdades y atender cada vez más y mejor a la 
población vulnerable, tal como indica la Ley General de Educación (LGE)16 y el 
Proyecto Educativo Nacional17, de modo que los niños que acuden a los Pronoei en 
zonas rurales reciban un servicio educativo de calidad, puesto que la atención no 
escolarizada también debe garantizar la obtención de los logros de aprendizaje18. 
En ese sentido, para profundizar en la comprensión de las acciones a realizar, 
primero es necesario mencionar las dimensiones del servicio educativo de nivel 
inicial a las que deben prestarse atención, puesto que de mejorarlas, también la 
calidad y el desarrollo integral de los niños mejorarán. Según el Ministerio de 
                                                          
14 http://www.cne.gob.pe/images/stories/BANDERASFINAL.pdf.  
15 http://peru21.pe/actualidad/educacion-inicial-faltan-27000-maestros-educar-ninos-peru-2219388. 
Consultado el 24 de abril del 2016. 
16 “Con el fin de garantizar la equidad en la educación, las autoridades educativas, en el ámbito de 
sus respectivas competencias: a) Ejecutan políticas compensatorias de acción positiva para 
compensar las desigualdades de aquellos sectores de la población que lo necesiten” (Artículo 18, 
inciso a, Ley General de Educación) 
17 El Estado tiene como meta al año 2021 […] la reestructuración de los Programas No Escolarizados 
de Educación Inicial (Pronoei) sobre la base de estándares de calidad de servicio, como oferta 
complementaria y no sustitutoria de la educación inicial escolarizada (política 2.1 la cual forma parte 
del Resultado 2 del PEN: Trece año de buena educación sin exclusiones). 
18 “Ambas formas de atención [educación inicial escolarizada y no escolarizada] garantizan los logros 
de aprendizaje esperados para el nivel, considerando factores de calidad, equidad e inclusión 
educativa, así como la atención en su lengua materna y a la discapacidad, talento y superdotación” 
(Artículo 52, Reglamento de la Ley General de Educación). 
13 
 
 
Educación (en adelante Minedu), estas son seis: espacio y muebles, rutinas de 
cuidado personal, lenguaje y razonamiento, actividades y materiales, interacción, y 
estructura del programa19. 
Según las “Normas para la planificación, creación, implementación, funcionamiento, 
evaluación, renovación y cierre de los Programas No Escolarizados de Educación 
Inicial – Pronoei”20 (en adelante Normas), los(as) responsables de manejar y 
gestionar tales dimensiones son las profesoras coordinadoras, promotoras 
educativas y las instancias descentralizadas de educación (Ugel y DRE). 
No obstante, un aspecto a resaltar es que dichas Normas tienen un enfoque 
descentralista, puesto que asignan un rol a los Gobiernos Locales (en adelante GL) 
en la provisión del servicio educativo a los Pronoei. Este rol está vinculado, de forma 
implícita, a solo una de las seis dimensiones del servicio educativo de nivel inicial 
que ha establecido el Minedu: espacio y muebles. Es muy importante destacar que 
esta dimensión hace referencia a: 1) espacio interior, 2) mobiliario para el cuidado 
rutinario, el juego y el aprendizaje, 3) espacio para el relajamiento y el confort, 4) 
organización de sectores en el aula, 5) espacios para la privacidad, 6) exhibiciones 
en el aula, 7) espacio para las actividades motoras gruesas (Minedu, 2015). Además 
de ello, también hace referencia a la infraestructura y a los servicios básicos. 
                                                          
19 Son las dimensiones (o subescalas) que se usaron en la última evaluación dela calidad del entorno 
educativo de las instituciones de educación Inicial (IEI) de modalidad escolarizada (Minedu, 2015). 
20 Resolución Viceministerial N° 036-2015-Minedu. “Normas para la planificación, creación, 
implementación, funcionamiento, evaluación, renovación y cierre de los Programas No Escolariza- 
dos de Educación Inicial – PRONOEI”.  Diario El Peruano. 15 de julio de 2015. 
14 
 
 
A pesar de que dicho rol solo abarca una dimensión, el promover la gestión 
descentralizada es un aspecto importante que apunta a mejorar la calidad educativa 
de los Pronoei. En caso se promueva lo contrario, el centralismo del gobierno 
nacional, este reducirá su eficiencia y dificultará la consideración de las necesidades 
de la población. Por tanto, una mayor y mejor descentralización hacia los GL podrían 
mejorar el suministro del Estado de aquellos bienes y servicios indispensables para 
la población, de pronto con los mismos recursos financieros y humanos con los que 
se cuenta actualmente (PNUD, 2010: 61). 
Es de suponer entonces que sería menos complicado mejorar la calidad del servicio 
educativo de los Pronoei con la cooperación de los GL, sobre todo teniendo en 
cuenta que dichos programas no escolarizados obtienen poco apoyo del Gobierno 
Central y de las instancias descentralizadas de educación (Ugel y DRE) respecto a 
la dimensión “espacio y muebles”, puesto que al estar “ubicadas [los Pronoei] en 
áreas urbano-marginales, asentamientos humanos, pueblos jóvenes y rurales, 
donde, por existir poca estabilidad económica y/o poca demanda por la educación 
inicial, el Estado no puede justificar la inversión en infraestructura para poner en 
funcionamiento un CEI [IEI escolarizado]“ (como se cita en Basurto y Gonzales 
2011: 111). 
Sin embargo, en la práctica se evidencia que tal gestión descentralizada no se está 
llevando a cabo de forma adecuada en el distrito de Cienguilla, pues la 
Municipalidad no está cumpliendo su rol para con los Pronoei, al menos desde el 
2015 hacia adelante, omitiendo así lo que indican las Normas. Esto da cuenta de 
15 
 
 
que dicho rol no está siendo incluido en la agenda de decisiones (temas sobre los 
cuales se tomará acción inmediatamente) del GL. Puede haber muchas 
explicaciones para ello: desconocimiento de las Normas, recursos fiscales 
insuficientes, baja capacidad de gestión, etcétera. No obstante, una adecuada 
explicación no debe limitarse a mencionar solo a los factores endógenos (propios al 
GL), sino que también debe involucrar a los factores exógenos, puesto que la 
administración pública no existe en el vacío, sino que está íntimamente ligado a la 
política (Sanz, 2003: 418). Así pues, solo reconociendo la globalidad del sistema en 
el que se envuelven los GL, podemos dar explicaciones más acertadas respecto a 
por qué no se incluye en la agenda de decisiones el cumplimiento de su rol para con 
los Pronoei (Sanz, 2003). 
Por tanto, para ilustrar toda la complejidad que encierra ello, será necesario analizar 
el “juego” que realizan los actores involucrados al Pronoei (GL, dirigentes de los 
centros poblados, profesoras coordinadoras, entre otros). Este juego va a depender 
de los recursos que logren movilizar los actores para defender sus intereses y de 
los obstáculos y oportunidades que representan las reglas institucionales (tanto 
formales como informales) para ellos. Además, dependerá de cómo cada una de 
las partes involucradas al Pronoei se representa (historias causales) a su manera y 
desde su perspectiva e intereses la naturaleza del problema de los programas no 
escolarizados. 
Por tanto, dada la necesidad de profundizar en este tema, es que la presente 
investigación, a partir de un estudio de caso, pretende conocer cuáles son los 
16 
 
factores que limitan la inclusión en la agenda de decisiones del GL de Cieneguilla, 
el cumplimiento de su rol frente a los Pronoei. Dicho rol implica específicamente 
actividades respecto a la dimensión “espacio y muebles”, tal como se establece en 
las Normas. Descartamos estudiar las actividades vinculadas a las otras 
dimensiones (rutinas de cuidado personal, lenguaje y razonamiento, actividades y 
materiales, interacción, y estructura del programa) pues son responsabilidades de 
las instancias descentralizadas de educación (Ugel, DRE y Minedu). Si bien hubiera 
sido importante realizar un estudio sobre estas instancias para explicar los factores 
que limitan el cumplimiento de sus roles para con los Pronoei, por razones de tiempo 
y de la complejidad que implica ello, se obviarán. 
1.1 Pregunta general de investigación 
¿Cuáles son los factores que limitan la inclusión de políticas educativas en la 
agenda de decisiones de la Municipalidad de Cieneguilla en favor de los Pronoei 
del ciclo 2 de su jurisdicción?
1.2 Objetivo principal 
Identificar los factores que limitan la inclusión en la agenda de decisiones de la 
Municipalidad de Cieneguilla el cumplimiento de su rol frente a los Pronoei del ciclo 
2 de su jurisdicción. 
17 
 
1.2.1 Objetivos específicos 
o Analizar la historia causal que ofrecen los actores públicos (Alcalde del distrito y 
Gerente de Desarrollo Social) y privados (profesora coordinadora y dirigentes) 
quienes se relacionan con los Pronoei. 
o Analizar los recursos y reglas institucionales que son usados por dichos actores 
involucrados. 
o Analizar el nivel de éxito que tienen los actores para incluir sus problemas e 
intereses en la agenda de decisiones. 
1.3 Hipótesis 
Respecto a la hipótesis, esta no se incluirá, puesto que la presente investigación es 
de corte exploratorio al no haber ningún tipo de información previo al trabajo de 
campo que ayude a formular alguna hipótesis (Williams, Unrau y Grinnell, 2005). 
1.4 Relevancia Sociológica 
La relevancia sociológica de la presente investigación es que se sirve del aporte de 
teorías sociológicas de las organizaciones, en complemento de teorías de otras 
disciplinas (principalmente de las Ciencias Políticas) para dar cuenta de que los 
diversos actores involucrados, de forma directa o indirecta, al Pronoei y 
Municipalidad de Cieneguilla participan en un “juego” en el que movilizan recursos 
para defender sus intereses y hacen uso de las reglas institucionales, los cuales 
establecen tanto oportunidades como obstáculos a aquellos. 
18 
 
 
En segundo lugar, la relevancia del presente trabajo es de corte más práctico por 
las siguientes tres razones. Primero, se espera que la información brindada pueda 
contribuir en la toma de decisiones de políticas educativas relacionadas a cómo se 
llevan a cabo la gestión intergubernamental en favor de los Pronoei. Segundo, se 
espera contribuir con diversos actores (públicos y privados) vinculados a la 
educación no escolarizada (o vinculados a la educación escolarizada) para que 
puedan ajustar sus estrategias en la búsqueda de apoyo de algún Gobierno Local 
para la mejora de las condiciones del entorno educativo de los niños y niñas que 
asisten a estos programas no escolarizados (o de las instituciones educativas 
escolarizadas). Tercero, apuesta por una nueva forma de analizar la gestión 
intergubernamental y la educación no escolarizada, por lo que puede ser una 
referencia para otros investigadores en sus análisis de distintos contextos en el país. 
1.5 Estado del arte 
A pesar de que no haya estudios concretos sobre los factores limitantes para la 
inclusión de políticas educativas para la educación inicial no escolarizada en la 
agenda de decisiones del Gobierno Local, sí hay estudios que tratan diversas 
dimensiones de este tema. Algunas investigaciones tratan sobre los Pronoei y otras 
sobre los Gobiernos Locales en relación a la educación. 
Así pues, tenemos investigaciones que están centradas en los efectos diferenciados 
en el futuro rendimiento escolar de los niños que asistieron a un Pronoei o a un IEI 
escolarizada. Otros estudios tratan sobre los Pronoei a partir de las percepciones 
19 
 
 
de los miembros de la comunidad. Otros presentan, desde la experiencia de los 
Gobiernos Locales (municipalidades), la forma en cómo se desarrolla la articulación 
intergubernamental y cómo llevan a cabo las gestiones de los servicios educativos 
en el marco de la gestión descentralizada. Por lo tanto, en esta sección se presenta 
un balance de dichos estudios distribuido en los siguientes temas: efecto de los 
Pronoei en el rendimiento escolar en comparación a los IEI escolarizadas, 
percepciones de los padres de familia sobre el Pronoei y gestión y articulación de 
los gobiernos locales respecto al servicio educativo. 
1.5.1 Efecto de los Pronoei en el rendimiento escolar en comparación a los IEI 
escolarizadas (antes llamadas CEI): 
Cueto y Díaz (1999) plantearon un modelo para medir el impacto de asistir a uno de 
dos tipos de programas públicos de educación inicial: los Centros de Educación 
Inicial (CEI) y los Programas de Educación Inicial, contrastándolo en cada caso con 
el de estudiantes que no hayan tenido educación inicial. La muestra que usaron 
consta de 304 estudiantes de primer grado de primaria de 9 centros educativos 
públicos de los cuatro conos de la zona urbana de Lima (San Juan de Miraflores, 
Comas, Vitarte y Callo) y los datos que usaron fueron sus notas del "registros de 
notas" de los profesores para el año 1997. Los autores dan cuenta de que los niños 
que asistieron a los Pronoei obtienen menores logros académicos cuando llegan a 
la escuela que sus pares que asistieron a los CEI; dicho en otros términos, tienen 
menor probabilidad  de obtener las competencias esperadas en lenguaje y 
matemática en el primer grado de primaria. 
20 
 
 
Díaz (2006) por su parte, a través de un análisis multivariado, pretende analizar los 
efectos de la educación inicial sobre el rendimiento escolar de niños de 8 años de 
edad a nivel nacional, para lo cual usa información de una muestra de 709 niños 
residentes en veinte localidades del país. A partir de los resultados, el autor 
menciona que si bien la educación inicial tiene un efecto positivo en el desempeño 
escolar (rendimiento en matemática, escritura y lectura), esta solo se da en los niños 
que asistieron a un CEI y no en aquellos que asistieron a un PRONOEI. 
Basurto y Gonzales (2011) realizaron un estudio similar en base a modelos para 
demostrar, como uno de sus objetivos, que los programas no escolarizados de 
educación inicial generan un beneficio menor sobre el rendimiento posterior o 
referido en comparación con los programas escolarizados. La muestra que usaron 
consta de los alumnos de cuarto grado de primaria de zonas urbanas, pues son 
estos los que rindieron la Evaluación Nacional (EN) del año 2001, cuyos resultados 
han sido usados también en dicha investigación. Los autores encuentran que la 
asistencia a la modalidad pública escolarizada disminuye el beneficio promedio de 
la educación inicial, puesto que obtienen menos rendimiento en las áreas de lógico-
matemática y comunicación integral, incluso llegando a empeorar en el primera. 
1.5.2 Percepciones de los padres de familia respecto del Pronoei: 
Lanata (2000) realiza un estudio etnográfico en Canchacucho (anexo de la 
comunidad matriz de Huayllay), ubicado en el departamento de Pasco, con el 
objetivo de conocer cómo es que los padres de familia perciben al Pronoei ubicado 
21 
 
 
en aquel lugar. Además, la autora observó cómo estas percepciones de los padres 
se relacionan con el funcionamiento del programa. Se realizó una observación de 
un día de clases en el Pronoei, una entrevista con la animadora y entrevistas con 
tres madres cuyos hijos asisten al Pronoei. Entre los principales resultados, la autora 
encuentra que las madres perciben al Pronoei como proveedora de alimentos, ya 
que cada mes el Pronaa le daba a la Apafa una cantidad de insumos alimenticios, 
los cuales al final se quedaban con las familias y no iban directamente al desayuno 
escolar de los niños. Por otro lado, las madres le otorgan al Pronoei tres funciones: 
de socialización, proveer orden y conocimientos, y el aseo. Las madres consideran 
que estas funciones son muy importantes y tienen la expectativa de que sus hijos 
las aprendan. No obstante, la valoración que se le da al Pronoei viene más por el 
lado de la necesidad que por el lado de mejorar la educación de sus hijos. Es decir, 
lo que le valoran más al Pronoei es que, a través del programa, reciben alimentos y 
pueden volverse más urbanizados, con miras a acrecentar el turismo en su 
localidad. Es debido a esta percepción que la comunidad es la encargada del 
Pronoei (y también de la escuela que está en el mismo lugar): a través de faenas, 
una vez por semana, les hacen juguetes y herramientas a los niños y acondicionan 
el aula. De esto modo, la comunidad funciona como una institución comunal 
encargada de la educación de su localidad. 
  
22 
 
 
1.5.3 Gestión y articulación de los gobiernos locales respecto al servicio 
educativo: 
Carrillo (2013) realizó un estudio de caso que tuvo como objetivo identificar cómo 
se desarrolla la articulación intergubernamental entorno a la experiencia del 
proyecto de inversión pública (PIP)21, la cual buscaba mejorar los aprendizajes de 
educación básica del distrito de Julcán en el marco de la gestión descentralizada. 
Entre los principales resultados, la autora encuentra que efectivamente se ha 
impulsado la articulación intergubernamental, pero presentan ciertas características 
que limitan la creación de mecanismos y canales que posibiliten el desarrollo e 
institucionalizan de dicha articulación. Una primera característica, la cual influye en 
la articulación intergubernamental y la poca de claridad de funciones de funcionarios 
y autoridades de los gobiernos locales y regionales. Otra característica es que la 
articulación y las acciones que se emprenden para el PIP se da a partir de iniciativa 
personales y no bajo un mecanismo institucional, pues instancias como la Ugel 
Julcán no ha asumido su rol correspondiente o el caso del municipio, cuyos 
miembros tuvieron poca participación en la ejecución de PIP. Así pues, los 
resultados de la articulación entorno al PIP son muy limitados a tal punto que las 
instituciones educativas, instancia principal a ser beneficiada, la perciben como un 
                                                          
21 El PIP se llamó “Mejoramiento de los niveles de logro de aprendizajes en Comunicación, 
Matemática y Personal Social en los niños y niñas de II y III ciclo de Educación Básica Regular del 
distrito de Julcán”. Dicho PIP fue elaborado por la Subgerencia de Estudios y Proyectos del Gobierno 
Regional de la Libertad y fue aprobado el 2009 (Carrillo y Reátegui, 2013). 
23 
 
 
proyecto opcional y aislado de la Ugel y, en general, de la gestión educativa 
regional. 
Por su parte, Muñoz, Neyra y Vargas (2012) presentan un estudio de caso de la 
municipalidad del distrito de la Matanza22 con el objetivo de presentar la experiencia 
local, la cual contribuye a la mejora de la educación en su jurisdicción mostrando 
interés en concretar objetivos comunes a través de la articulación 
intergubernamental en el marco de la descentralización. Entre los principales 
resultados, los autores encuentran que la gestión edil de la municipalidad de la 
Matanza actúa en base a la búsqueda de resultados y al uso eficiente y eficaz de 
los recursos. Además, la agenda por la educación no es un acto individual del 
alcalde, sino es el resultado de una voluntad concertada. En ese sentido, se buscó 
alianzas estratégicas con la Ugel y la sociedad civil para llevar a cabo dicha agenda, 
la cual consistía en tres momentos: la búsqueda de consenso, la construcción de la 
propuesta educativa y la implementación de las políticas priorizadas. También 
buscó alianzas con diversos ministerios (Salud, Educación, Agricultura, de la Mujer 
y Población Vulnerables y de la Igualdad y la Inclusión Social) y ONGs. No obstante, 
donde se visibiliza una mejor cooperación y colaboración en la articulación es entre 
la municipalidad, Gobierno Regional, sector privado (ONG) y la sociedad civil.  
Muñoz (2012) realizó un estudio sobre la gestión edil y las lógicas de gestión del 
servicio educativo de dos municipalidades distritales (Paita y Morropón) en Piura, 
                                                          
22 Ubicado en Piura, al sur-oeste de la provincia de Morropón. 
24 
 
 
todo ello en el marco de la descentralización. Entre los principales resultados, la 
autora manifiesta que ambas municipalidades atraviesan un proceso de transición 
a una gestión de tipo gerencial, el cual les es impuesto desde el gobierno central, 
ya que no es una iniciativa que haya nacido desde lo local. Por ello es que quizás 
aún predominan criterios clientelares junto a los meritocráticos. Respecto a la 
gestión del servicio educativo, las municipalidades realizan múltiples actividades, 
enfatizando las que corresponden a infancia. Sin embargo, debido a su baja 
asignación y ejecución presupuestal, la educación no es un tema prioritario para las 
municipalidades. Además, se manifiesta la poca institucionalidad que tienen los 
gobiernos locales, ya que tras el cambio de autoridad, las políticas en educación no 
se continúan. 
  
25 
 
 
Capítulo II: Marco teórico 
Como se ha señalado, en la presente investigación se propone identificar los 
factores que limitan la inclusión en la agenda de decisiones del Gobierno Local de 
Cieneguilla el cumplimiento del rol frente a los Pronoei del ciclo 2 de su jurisdicción. 
Esto se enmarca en una perspectiva que se centrará en el análisis de la conducta, 
tanto individual como colectiva, de los actores implicados en la etapa de la 
agendación de la política pública. Tal agendación es el resultado de las 
interacciones entre actores públicos y privados implicados con los Pronoei. Dichas 
interacciones va a depender de los intereses de los actores y de los recursos que 
logren movilizar para defender sus posiciones. Además, dependerá de los 
obstáculos y las oportunidades que representan las reglas institucionales (tanto 
formales como informales) presentes. Con ello, se podrá definir el margen de 
libertad que tiene cada actor y, por tanto, el grado de poder que posee. 
En ese sentido, el marco teórico que se presentará a continuación se enfocará en 
cinco aspectos. En primer lugar, se mencionará el ciclo de políticas públicas, dando 
énfasis en la fase de agendación. En segundo lugar, se caracterizará a las distintas 
categorías de actores implicados en una política pública. En tercer lugar, se 
mencionará cuáles son los diferentes tipos de recursos que los actores pueden 
utilizar para influir en el contenido de una política pública. En cuarto lugar, se 
mencionará cuáles son las reglas institucionales que influencian sobre el juego de 
actores en las fases de las políticas públicas. Finalmente, se abordará el concepto 
poder, el cual va a incluir lo anterior mencionado.  
26 
 
 
2.1 Ciclo de políticas públicas 
Para Lahera (2008) “las políticas públicas corresponden a la acción de una 
autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental” (p. 23). Dicha 
acción está orientada a atender los problemas de la sociedad. Ahora bien, para 
manejar la complejidad que implica el análisis de las políticas públicas, se hace 
necesario esquematizar de forma secuencial los procesos que siguen dichas 
políticas, desde su inicio hasta su fin, lo cual sugiere un ciclo de políticas públicas. 
La perspectiva cíclica de las políticas públicas, según Subirats (2008), sigue la 
siguiente secuencia: a) surgimiento y percepción de los problemas, b) incorporación 
a la agenda política, c) formulación de la política, d) implementación, e) evaluación 
(p. 42). El análisis variará en relación a cada una de las secuencias de este ciclo. 
De todas estas fases mencionadas, el presente estudio solo se enfocará en la 
segunda. 
Respecto a la fase “incorporación a la agenda política”, este proceso “corresponde 
a que se tome en cuenta, por parte de los actores decisivos del sistema político 
administrativo, [los] problema[s] de entre múltiples demandas provenientes de 
grupos sociales e incluso de los propios servicios públicos” (Subirats, 2008: 44). 
Además, en complemento con esta definición, Birkland (2011) menciona que 
existen dos tipos de agenda: agenda institucional y agenda de decisiones. La 
primera hace referencia a los temas actualmente considerados por alguna 
organización o agencia gubernamental. La segunda hace referencia a los temas 
27 
 
 
sobre los cuales se tomará acción inmediatamente. En el presente estudio se 
prestará especial atención a esta última. 
2.2 Historia causal 
Este concepto hace referencia a la definición de un problema público en particular 
que tiene cada uno de los actores involucrados, la cual está vinculada directamente 
con sus percepciones, representaciones, valores e intereses (Stone, 1989). 
La historia causal que ofrece el actor determina cómo percibe este la intensidad del 
problema, el perímetro del problema y la novedad del problema. 
Primero, respecto a la intensidad del problema, el actor otorga algún grado de 
importancia a las consecuencias del problema, tanto a nivel individual como 
colectivo. Segundo, respecto al perímetro del problema, el actor evalúa, según su 
percepción, el alcance de los efectos negativos del problema sobre los diferentes 
grupos sociales. Y tercero, respecto a la novedad del problema, el actor otorga un 
grado de novedad al problema. 
2.3 Actor 
A continuación se indicará cuáles son los diferentes tipos de actores implicado en 
una política pública. 
Según Subirats (2008), el concepto de actor, en el marco de la política pública, es 
todo individuo o grupo social afectado (o al que afectaría) por el problema colectivo 
cuya política pública pretende dar solución. Dicho actor es capaz de emprender 
28 
 
 
actividades, aunque, en algunas fases o etapas del ciclo de políticas públicas, puede 
ser incapaz de hacerlo, debido a la carencia de recursos o a los obstáculos de 
ciertas reglas institucionales (p. 51). De esta manera, siguiendo con Subirats (2008), 
es importante prevenir el problema de tomar solo en consideración la actuación de 
los actores más activos y considerar a los grupos pasivos como “no actores”, pues 
al hacer ello se corre el riesgo de ocultar ciertos factores explicativos para la no 
inclusión de políticas educativas para la educación inicial no escolarizada en la 
agenda de decisiones del Gobierno Local de Cieneguilla, en el cumplimiento de su 
rol. 
Por último, un característica importante de dichos actores es que si bien hay 
ocasiones en que estos actúan en base de cálculos estratégicos, lo cual pocas 
veces es clara, explícita y coherente, hay otras que actúan en función de la situación 
de ignorancia o del grado de intuición, de sus emociones o sentimientos, o, incluso, 
del peso de los factores históricos.  
Ya habiendo definido al actor, ahora pasamos a distinguir dos tipos: actores públicos 
y actores privados.  
2.2.1 Actores públicos 
Los actores públicos son aquellos que son estructurados por las reglas de derecho 
que rigen las competencias y los procesos administrativos, así como por otras reglas 
institucionales más informales, implicados en todas las fases de las políticas 
públicas (Subirats, 2008: 57). 
29 
 
 
2.2.2 Actores privados 
Al igual que los actores públicos, los actores privados también participan en 
cualquiera de las fases del ciclo de políticas públicas. Sin embargo, estos últimos 
no tienen un control gubernamental directo sobre su proceder (Subirats, 2008: 61). 
Los actores privados se distinguen en tres grupos: grupos-objetivo, beneficiarios 
finales y grupos terceros. El primero son grupos compuestos por personas (físicas 
o jurídicas) y organizaciones que agrupan a tales personas, cuyo conducta se 
considera la causa directa (o indirecta) del problema colectivo que la política pública 
intenta (o eventualmente intentaría) resolver (Subirats, 2008: 61). El segundo 
comprende “a personas (físicas o jurídicas) y las organizaciones o entidades que 
las agrupen, a quiénes el problema colectivo afecta directamente, sufriendo sus 
efectos negativos” (Subirats, 2008: 62). Finalmente, el tercero incluye “al conjunto 
de personas (físicas y jurídicas) y las organizaciones que representan los intereses 
de tales personas, quienes, sin que la política pública les esté directamente 
destinada, ven como su situación individual y/o colectiva puede modificarse de 
manera más o menos permanente” (Subirats, 2008: 62). Tal modificación, siguiente 
con el argumento del autor, puede tener un carácter positivo o negativo. 
2.4 Recursos 
Los recursos son usados por los actores públicos y privados para lograr que se 
tomen en cuenta sus intereses en las diferentes etapas de una política pública, en 
específico para la presente investigación, en la etapa de incorporación en la agenda 
30 
 
 
política. La dotación en recursos, su producción, su gestión, su explotación (más o 
menos continuada), su combinación y su intercambio, pueden influenciar en el 
proceso de las políticas públicas (Subirats, 2008: 69). 
Subirats (2008) propone distinguir diez recursos que los actores públicos y privados 
tratarán de producir y movilizar (o no) durante cada etapa de las políticas públicas23. 
Sin embargo, para la presente investigación solo es necesario la mención de seis 
de ellos. Cabe mencionar que dichos recursos se encuentran distribuidos de manera 
desigual entre los distintos actores participantes, a pesar de que en su mayoría, 
dado su carácter de bienes públicos, puedan ser accesibles a todos (Subirats, 2008: 
70). 
a) El personal o los “recursos humanos” 
“Este recurso, presente tanto en términos cuantitativos o cualitativos, está en 
función de las capacidades de reclutamiento y de formación que poseen los diversos 
actores” (Subirats, 2008: 73) 
b) El dinero o los “recursos económicos” 
Son los medios financieros que son utilizados por los actores en cualquiera de las 
etapas del ciclo de políticas públicas. Es uno de los recursos que está distribuido 
más desigualmente entre los actores privados (Subirats, 2008: 75). 
  
                                                          
23 Como indica este autor, esta tipología se inspira en diversas fuentes entre las que destacan las 
clasificaciones desarrolladas por Knoepfel, Crozier y Friedberg, Klok, Dente y Fareri, y Padioleau. 
31 
 
 
c) La información o los “recursos cognitivos” 
Este recurso hace referencia al conocimiento que se pueden tener en relación a 
elementos técnicos, sociales, económicos y políticos del problema colectivo a 
resolver (citado en Subirats, 2008: 77). Es un recurso escaso y muy desigualmente 
repartido entre los actores de una política pública. Este es un elemento importante 
para la conducción adecuada de las políticas públicas en cada fase del ciclo de 
políticas (Subirats, 2008: 77). 
d) La organización o los “recursos relacionales” 
Consiste en un “recurso construido a partir de atributos individuales de los actores 
involucrados, de la calidad de la organización de las estructuras administrativas o 
asociativas a las que estos pertenecen y de la existencia de redes de interacción 
entre los diferentes actores de la política pública” (Subirats, 2008: 79). 
e) El tiempo o los “recursos cronológicos” 
Este recurso consiste a un cierto “presupuesto temporal” o capital-tiempo, los cuales 
están a disposición de los participantes de una política pública. Además, dicho 
recurso refiere a los retos y a los problemas de sincronización internos que requiere 
una política pública. Cabe destacar que este recurso es uno de los que más 
desigualmente se encuentra distribuido entre los actores (Subirats, 2008: 83).  
  
32 
 
 
f) Las infraestructuras o los “recursos patrimoniales” 
Este recurso “engloba al conjunto de bienes tangibles de los que disponen los 
diferentes actores públicos o privados, ya sea porque tales bienes les pertenezcan, 
ya sea por que dispongan de su uso” (Subirats, 2008: 84). 
2.5 Reglas institucionales (o contexto institucional) 
Para comprender mejor las implicancias de las reglas institucionales (o 
instituciones), se parte del enfoque neoinstitucionalista que postula que los actores 
y las instituciones se influyen recíprocamente. Es decir, los actores al estar 
insertados en contextos donde ciertas reglas institucionales formales e informales 
influyen, adoptan conductas políticas que se adecuan a los valores y expectativas 
que las citadas reglas proponen, pero al mismo tiempo, dichos actores influencian 
sobre aquellas instituciones, puesto que pueden modificarlas de manera 
incremental mediante sus propias decisiones y acciones (Subirats, 2008: 94). 
Como sugiere Subirats, al no haber una perspectiva teórica consolidada sobre las 
reglas institucionales, es mejor dar cuenta de los tres puntos en los que coinciden 
los autores más representativos que definen dicho concepto. 
En primer lugar, como indica Subirats (2008), “todas las corrientes de investigación 
definen las reglas institucionales como estructuras y reglas formales explícitas y 
generalmente formalizadas jurídicamente, y también como normas informales 
implícitas, pero compartidas por los miembros de una organización o comunidad” 
(p. 96). En segundo lugar, las reglas institucionales establecen estructuras y 
33 
 
 
procedimientos que pueden brindar oportunidades u obstaculizar la participación 
política de los actores (p. 96), por lo que materializan y fijan en el tiempo las 
relaciones de poder entre los grupos sociales (p. 98). Finalmente, las conductas de 
los actores se consideran como acciones estratégicas guiadas por oportunidades o 
limitaciones de las reglas institucionales (p.98). 
2.6 Poder y margen de libertad 
Llegado a este punto, es importante mencionar que todos los actores implicados 
alrededor del Pronei conforman un contexto organizativo, el cual es un conjunto de 
relaciones en las que se pueden observar las distintas estrategias que adopta cada 
uno para conseguir sus objetivos. Lo que va a permitir analizar aquello es la reflexión 
sobre el poder. 
Según Crozier (1990), el poder es la capacidad de individuos o grupos de actuar 
sobre otros y obtener algún tipo de comportamiento de ellos, de tal forma que ello 
permita alcanzar sus propios objetivos. Así pues, el poder es una relación y no un 
atributo de los actores; es decir, el poder es inseparable de los actores 
comprometidos en una relación y de las acciones demandadas; es una relación 
recíproca pero desequilibrada, pues es una relación de fuerza de la cual uno puede 
sacar más ventaja que el otro, pero en la que, del mismo modo, el otro no está 
totalmente desvalido. 
El poder se manifiesta “mediante el inicio de una relación que enfrenta a dos o más 
actores, dependientes unos de otros, en el cumplimiento de un objetivo común que 
34 
 
 
condiciona sus objetivos personales” (Crozier, 1990: 55). Así pues, es una relación 
de intercambio y negociación para obtener un determinado comportamiento del otro. 
Ahora bien, el poder depende del margen de libertad de acción –mayor o menor 
posibilidad de rehusar lo que el otro le pida– que disponga cada uno de los 
participantes comprometidos en una relación de poder. Cabe mencionar que el 
hombre conserva siempre un margen de libertad de acción, por más mínimo que 
esta sea, a partir del cual dispone de poder (aunque mínimo) sobre otros actores. 
A su vez, el margen de libertad depende, en primer lugar, de la situación social 
(posición en un campo social estructurado) del individuo, lo cual le va a otorgar 
determinados recursos de distintas clases (culturales, económicos, sociales, etc.): 
si los recursos son movilizables y pertinentes para una determinada relación de 
poder, el margen de libertad de acción y, por tanto, el grado de poder aumentarán; 
en caso contrario, estos se reducirán. En segundo lugar, el margen de libertad 
también depende de las limitaciones estructurales de la situación en la que se 
desarrolla la relación de poder. Esto refiere a que hay ciertas reglas, tanto formales 
como informales, que delimitan el campo de ejercicio de las relaciones de poder y 
que pueden resultar pertinentes o no para una determinada relación de poder. 
El siguiente diagrama ilustra la concepción de poder dada por Crozier. 
 
 
 
35 
 
 
Diagrama N° 1 
Posición social y recursos
Margen de Grado de 
libertad poder 
Limitaciones 
estructurales (reglas 
formales e informales)
 
       Elaboración: Propia. 
Se puede observar que las definiciones de recursos y reglas instituciones dadas por 
Subirats y mencionadas anteriormente, se complementan con la definición de poder 
dada por Crozier. Ello va a permitir realizar un análisis más profundo sobre las 
repercusiones respecto al grado de poder que va a poseer cada actor para intervenir 
con mayor o menor éxito en la agenda de decisiones del Gobierno Local de 
Cieneguilla. 
 
  
36 
 
 
Capítulo III: Metodología 
3.1 Tipo de investigación 
El presente trabajo es una investigación con propósitos explicativos, el cual se 
enmarca en una perspectiva cualitativa, bajo la aproximación de un estudio de caso.  
En primer lugar, la investigación tiene propósitos explicativos, pues pretende 
identificar las razones que expliquen las limitaciones para incluir políticas educativas 
para la educación inicial no escolarizada en la agenda de decisiones de la 
Municipalidad de Cieneguilla. En segundo lugar, es una perspectiva cualitativa, 
puesto que se estudia la problemática planteada en el contexto del distrito de 
Cieneguilla, interpretando los diversos fenómenos encontrados de acuerdo con las 
personas implicadas y las situaciones en las que se encuentran. En tercer lugar, es 
un estudio de caso, pues, primero, el estudio pretende explicar resultados 
específicos en un contexto determinado y, segundo, porque las conclusiones que 
se obtenga en el presente estudio no son generalizables para otros casos. 
3.2 Técnicas de recolección de información 
Se aplicaron dos tipos de instrumentos para el levantamiento de información de 
campo: 
37 
 
 
3.2.1 Entrevista semi-estructurada 
Esta fue la principal técnica de recolección de información, puesto que al tratarse 
de un tema muy poco estudiado en el país, es necesario profundizar en ciertos 
aspectos que se han considerado relevantes. En otras palabras, si bien hubo 
preguntas por áreas temáticas que buscaron conocer las características de los 
actores, recursos y reglas institucionales, también fue necesario ahondar con más 
preguntas no preparadas en ciertos puntos de interés. 
 Selección de casos 
Se consideró realizar el estudio de la Municipalidad de Cieneguilla en relación a los 
Pronoei, por tratarse de un Gobierno Local de mediano tamaño y por la presencia 
de aquellos programas no escolarizados en su jurisdicción territorial. Siendo la 
municipalidad la unidad de análisis, las fuentes de información fueron las 
autoridades y funcionarios de la Municipalidad de Cieneguilla. Además, al estar la 
investigación relacionada a los Pronoei, la fuente de información también fueron un 
conjunto de actores privados que se relacionan a dichos programas. 
Para que los actores, tanto públicos y privados, fueran considerados como parte del 
estudio debían cumplir con ciertos criterios de selección. En primer lugar, respecto 
a los actores públicos, estos debían ser autoridades o funcionarios de la 
Municipalidad de Cieneguilla que tienen responsabilidades que cumplir frente a los 
Pronoei. Por ello se optó por entrevistar al alcalde del distrito, la Gerente de 
38 
 
 
Desarrollo Social, la Subgerente de Comunicación e Imagen Institucional y a una 
Regidora. 
En segundo lugar, respecto a los actores privados, estos debían estar vinculados 
directamente con los Pronoei del distrito de Cieneguilla, por lo que se optó por 
entrevistar a la única profesora coordinadora que hay en el distrito y a tres 
dirigentes.  
No obstante, en tanto la investigación considera que los mecanismos de 
participación ciudadana (Presupuesto Participativo y los Comités de Gestión) 
constituyen un medio importante para ingresar a la agenda de decisiones de la 
Municipalidad de Cieneguilla, se incluyó y se entrevistó a la representante de una 
organización no vinculada al Pronoei –Coordinadora Administrativa de la I.E. Víctor 
Raúl Haya de la Torre– que haya participado en aquellos mecanismos de 
participación ciudadana, para comparar lo con lo que suceda con cual será clave 
para realizar la comparación. 
Por lo tanto, las entrevistas se realizaron a los actores mostrados en el siguiente 
cuadro: 
  
39 
 
 
Cuadro N° 1 
Actores Entrevistas 
Alcalde del distrito 
Actores públicos Gerente de Desarrollo Social Subgerente de Comunicación e Imagen Institucional 
Regidora 
Profesora Coordinadora 
Dirigente de Estrellitas 
Actores privados Dirigente de Rio Seco Dirigente de El Mirador 
Coordinadora Administrativa de la I.E. Víctor Raúl Haya 
de la Torre 
Elaboración: Propia 
3.2.2 Revisión documental 
Se utilizó esta técnica por tres razones: 1) conocer el nivel de manejo del tema por 
parte de los actores privados y públicos, 2) identificar, a partir de lo plasmado en los 
documentos, la percepción que tienen aquellos sobre los Pronoei, y 3) conocer las 
reglas institucionales que afectan indirectamente a los Pronoei. Por ello, se hizo la 
revisión de los siguientes documentos:  
o Plan de Desarrollo Local Concertado Cieneguilla 2012-2021. 
o Plan Estratégico Institucional de la Municipalidad de Cieneguilla 2014-2017 
o Mecanismos de participación ciudadana del distrito: Presupuesto 
Participativo24 y Comités de Gestión25. 
o Reglamento de Organización y Funciones (ROF) 2015 de la Municipalidad 
Distrital de Cieneguilla. 
                                                          
24 Ordenanza Municipal N° 216-2015-MDC y el Reglamento del proceso de Presupuesto 
Participativo. 
25 Resolución de Alcaldía N° 143-2015-A-MDC y el Reglamento para la priorización y ejecución de 
obras comunales a través de la participación coparticipación de los comités de gestión y 
Municipalidad de Cieneguilla para el año fiscal 2016. 
40 
 
 
o Las “Normas para la planificación, creación, implementación, 
funcionamiento, evaluación, renovación y cierre de los Programas No 
Escolarizados de Educación Inicial – Pronoei”26. 
 
3.3 Contexto geográfico e institucional del distrito de Cieneguilla 
El distrito de Cieneguilla fue creado el 03 de marzo de 1970 mediante Ley N° 18166, 
durante el gobierno de Juan Velasco Alvarado. Está ubicado en la Costa Central del 
Perú, en la parte media baja de la Cuenca del Río Lurín, a 23 Km al Sur-Este de 
Lima, con una superficie de 240.33 Km2, en la provincia de Lima entre los 600 
m.s.n.m. (cauce del río) y 1000 m.s.n.m, y limita con los siguientes distritos: al norte 
con los distritos de Ate y Chaclacayo, al sur con el distrito de Pachacamac, al este 
con el distrito de Antioquía (Provincia de Huarochirí) y al oeste con el distrito de 
Pachacamac (Municipalidad Distrital de Cieneguilla, 2013).  
Mapa N° 1 
 
                 Fuente: Google Maps 
                                                          
26 Resolución Viceministerial N° 036-2015-Minedu. “Normas para la planificación, creación, 
implementación, funcionamiento, evaluación, renovación y cierre de los Programas No Escolarizados 
de Educación Inicial – Pronoei”.  Diario El Peruano. 15 de julio de 2015. 
41 
 
 
El distrito se divide en cinco sectores:  
Mapa N° 2 
 
                    Fuente: Plan de Desarrollo Local Concertado Cieneguilla 2012-2021 
Cada sector está compuesto por los siguientes centros poblados: 
Cuadro N° 2 
Sector I Sector II Sector III Sector IV Sector V 
• Asociaciones • Asociación de • Asociación • Centros • Asociación 
de Vivienda San Vivienda Virgen de Propietarios Poblados de Vivienda 
Pedro, del Carmen Primera y Rurales Rio Magisterio 
• San Nicolás de • La Esperanza Segunda Seco y • Cooperativa 
Tolentino  • Los Centros etapa Huaycán Ministerio de 
• Sol de Poblados Parcelaciones • Asociación Salud ambos 
Cieneguilla Rurales Tambo • C.P.R Villa de Vivienda en Pampas 
• El Mirador Viejo y Los Toledo Las Terrazas Tinajas 
• Las Cumbres Ficus • Asociación • C.P La 
• Los • A.H Magda de Pobladores Libertad 
Industriales Portal Huaycán Alto • A.H 
• Nueva Gales  • Asociación Inmaculada 
• A.H Sol de Propietarios Concepción. 
Radiante Tercera etapa  
Parcelaciones 
Fuente: Plan Estratégico Institucional (PEI) de la Municipalidad de Cieneguilla 2014-2017 
Elaboración: Propia. 
 
De acuerdo al Censo Nacional de Vivienda del año 2007, el distrito de Cieneguilla 
cuenta con total de 26 725 habitantes, con un índice de desarrollo humano medio 
42 
 
 
(0.6009), con una tasa de analfabetismo de 8.86% y con esperanza de vida al nacer 
de 74.7 años (Municipalidad Distrital de Cieneguilla, 2013). 
Según el Plan de Desarrollo Local Concertado 2012-2021, Cieneguilla es un distrito 
que se desarrolla bajo cuatro ejes: 1) Social, cultural y educación con equidad y 
calidad, 2) Económico local urbano y rural, 3) Físico ambiental, y 4) Político 
Institucional. A partir de aquellos ejes, Cieneguilla busca ser al 2021: 
[…] el centro ecológico y turístico de la ciudad de lima, integrado, organizado, seguro 
y saludable, con valores e identidad para el desarrollo, con igualdad de 
oportunidades; con un área urbana consolidada que cuenta con saneamiento físico 
legal y que hace uso responsable de su patrimonio arqueológico y cultural; con 
manejo responsable de su valle, con infraestructura limpia, ordenada, moderna y 
tecnológica, con servicios de salud integral, con un sistema educativo - cultural que 
mejore la calidad de vida (Municipalidad Distrital de Cieneguilla, 2012). 
Esta visión revela una gran intención de modernización del distrito con miras a 
convertirse en el centro ecológico y turístico de Lima, sin dejar de lado el tema 
ciudadano y la igualdad de oportunidades como ejes importantes de dicha 
modernización. 
3.3.1 Estructura municipal y su vinculación con los Pronoei 
Cabe señalar que en la Municipalidad de Cieneguilla, según su organigrama, la 
gestión municipal se divide en dos grandes líneas, una subyugada a la otra: alcaldía 
y gerencia municipal, como se muestra en el Anexo 1. 
Las relaciones entre las diferentes partes y la función de cada una de ellas se 
especifican en el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) de la 
Municipalidad Distrital de Cieneguilla. 
43 
 
 
Al revisar dicho reglamento, dos actores de la Municipalidad toman especial 
relevancia debido a que se relacionan directamente con los Pronoei. En primer 
lugar, la Alcaldía del distrito, pues es el órgano ejecutivo del gobierno local que tiene 
la función de defender y cautelar los derechos e intereses de los vecinos, lo cual 
incluye a niños con bajos recursos económicos. Además, puede atender y resolver 
los pedidos que formulen las organizaciones vecinales, los cuales pueden ser los 
dirigentes de los centros poblados donde funciona un Pronoei. En segundo lugar, la 
Gerencia de Desarrollo Social también se relaciona con los programas no 
escolarizados, puesto que sus funciones son: 
o Planificar y dirigir la ejecución de programas y actividades sociales dirigidos a 
mejorar la calidad de vida de niños, adultos mayores, madres jóvenes y personas 
con discapacidad, promoviendo la participación de la sociedad civil y de los 
organismos públicos y privados. 
o Dirigir, promover y supervisar las actividades orientadas a la protección de los 
derechos del niño y adolescente, de acuerdo a lo establecido en el código 
vigente. 
o Ejecutar los proyectos, programas y actividades que promuevan el desarrollo 
humano, en los ámbitos de educación, cultura, deporte y recreación. 
o Implementar redes educativas, como expresión de participación y cooperación 
entre los centros y los programas educativos de su jurisdicción. 
o Gestionar la conformación, organización y funcionamiento del Consejo 
Participativo Local de Educación, a fin de generar acuerdos concertados y 
promover la vigilancia y control ciudadano. 
 
De este modo, de la totalidad de autoridades y funcionarios dentro de la 
municipalidad, hay dos actores principales que, a través de sus funciones 
mencionadas en el ROF, son muy relevantes en torno a la problemática de los 
Pronoei. 
44 
 
 
3.3.2 Mecanismos de Participación Ciudadana: Presupuesto Participativo y 
Comités de Gestión 
A continuación se mostrará en qué consiste el Presupuesto Participativo (PP) y los 
Comités de Gestión (CG) indicando su relevancia principalmente de este último para 
superar las carencias de los Pronoei en el contexto de Cieneguilla. 
 Definiciones 
El PP es “[…] un proceso que fortalece las relaciones Estado‐Sociedad, mediante 
el cual se definen las prioridades sobre las acciones o proyectos de inversión a 
implementar en el nivel de Gobierno Regional o Gobierno Local, con la participación 
de la sociedad organizada”27. La Gerente de Desarrollo Social menciona que en el 
PP, las obras priorizadas del total de proyectos solicitados por los vecinos, 
generalmente son aquellos proyectos de envergadura, en los cuales se requiere un 
proceso de licitación y del rigor técnico necesario para ser ejecutados. 
Por su parte, los CG es un proceso en el que se prioriza las solicitudes de los 
vecinos y, posteriormente, se ejecutan. Estas solicitudes se relacionan con la 
ejecución de obras comunales, entendido como “obras menores o mantenimiento 
de infraestructura en vías peatonales y vehiculares (señalización y parchado), 
prevención de desastres e inseguridad ciudadana, instalaciones deportivas y 
recreativas, instalaciones comunales (instalaciones que brinda servicios a la 
comunidad) y ornato en general”28. Por tanto, tal como menciona la Gerente de 
                                                          
27 Decreto Supremo Nº 142‐2009‐EF (Reglamento de la Ley Marco del Presupuesto Participativo) 
28 Resolución de alcaldía N° 143-2015--MDC 
45 
 
 
Desarrollo Social, las obras priorizadas son pequeños proyectos comunales que si 
bien se requiere el rigor técnico necesario para ejecutarse, no es tan estricto como 
el caso del PP29.  
 Participación en el proceso de priorización de obras y criterios de 
selección 
Como se mencionó, en ambos mecanismos pueden participar los representantes 
de las organizaciones del distrito presentando sus proyectos. Sin embargo, debido 
a la alta cantidad de estos, existen criterios con los que se evalúan a cada uno 
obteniendo al final un puntaje, siendo los proyectos con los puntajes más altos los 
priorizados para su ejecución.  
Mediante la revisión de la Ordenanza Municipal respecto al Presupuesto 
Participativo (PP) y la Resolución de Alcaldía respecto a los Comités de Gestión 
(CG) junto a sus respectivos reglamentos3031, se muestra en el siguiente cuadro los 
criterios de evaluación para cada mecanismo de participación: 
  
                                                          
29 Cabe destacar que los CG se implementaron recién en noviembre del 2015 con lo cual la 
municipalidad quiso dar una nueva oportunidad a los proyectos descartados en el último PP: si los 
proyectos no fueron seleccionados para su ejecución en el PP, pueden presentarse a los CG, 
obteniendo en la evaluación final del proyecto  un puntaje adicional por haber participado en el PP. 
30 Ordenanza Municipal N° 216-2015-MDC y el Reglamento del proceso de Presupuesto Participativo 
basado en resultados para el año fiscal 2016. 
31 Resolución de Alcaldía N° 143-2015-A-MDC y el Reglamento para la priorización y ejecución de 
obras comunales a través de la participación coparticipación de los comités de gestión y 
Municipalidad de Cieneguilla para el año fiscal 2016. 
46 
 
 
Cuadro N° 3 
Criterios de priorización de proyectos 
Presupuesto Participativo Comités de Gestión 
1. Guarda consistencia con los Ejes y 1. Porcentaje de la población beneficiada 
Objetivos Estratégicos del Plan de con relación a la población total del 
Desarrollo Local Concertado - PDLC 2021. sector. 
2. Porcentaje de la población beneficiada 2. Cubre necesidades básicas insatisfechas. 
con relación a la población total del 3. Nivel de morosidad en el pago de tributos 
distrito. municipales, del centro poblado 
3. Cubre necesidades básicas insatisfechas. beneficiario del proyecto. 
4. Cuenta con Cofinanciamiento de la 4. Algún miembro del Comité de Gestión 
población, ONG u otros. participó en el Presupuesto Participativo 
5. Incentiva el uso de mano de obra local. del año 2016.  
6. Cuenta con código SNIP que sustente la 
factibilidad del proyecto. 
7. Nivel de morosidad en el pago de tributos 
municipales, del centro poblado 
beneficiario del proyecto. 
8. El lugar fue favorecido en Presupuesto 
Participativo del año anterior. 
9. Nivel de Votación a través del Portal 
Institucional de la Municipalidad (es con 
relación a la cantidad total de votos). 
Fuente: Municipalidad de Cieneguilla 
Elaboración Propia          
Cabe destacar que los CG es un mecanismo reciente, pues se lanzó oficialmente 
en noviembre del 2015. El alcalde menciona dos razones para decidir crear este 
nuevo mecanismo de participación ciudadana. En primer lugar, se buscó dar otra 
oportunidad a los proyectos descartados en el último PP, de tal forma que podrían 
volverse a presentar en este nuevo proceso. Aunque es evidente que no todos los 
proyectos presentados se ejecuten, puesto que el presupuesto que dispone el CG 
para financiar un proyecto es mucho menor que el que tiene el PP. En segundo 
lugar, al agregar el siguiente criterio de evaluación en los CG: “algún miembro del 
Comité de Gestión participó en el Presupuesto Participativo del año 2016”, se buscó 
47 
 
 
recompensar a los que participaron en el último PP y a la vez incentivar la 
participación en este mismo mecanismo en el futuro, de esta manera, por el solo 
hecho de haber participado en el último PP, el proyecto recibe puntuación adicional, 
por lo que hace más probable su priorización. 
 Participación para la realización de las obras priorizadas 
En el PP, la sociedad civil organizada puede participar en el cofinanciamiento de los 
proyectos de inversión priorizados a través de recursos financieros, materiales, 
mano de obra u otros similares; en cambio, en los CG, deben participar de forma 
obligatoria, pero solo a través de mano de obra u otros similares. En el caso de CG, 
cada comité de gestión está formado por tres representantes de la comunidad 
quienes, una vez priorizado sus obras comunales para su realización, asumen la 
responsabilidad de la gestión, supervisión y ejecución. Ellos son los que trabajan 
coordinadamente con la municipalidad y los que van a organizar a su población para 
poder ejecutar su obra. 
 Fondos económicos 
En diálogo con la Gerente de Desarrollo Social menciona que la Municipalidad de 
Cieneguilla tiene un Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) de siete 
millones de soles, de los cuales el 60% se va a gastos corrientes y el 40% al 
Presupuesto Participativo (PP). De los gastos corrientes, la municipalidad destinó 
400 000 soles para los Comités de Gestión (CG).  
48 
 
 
En el caso de los CG, de los 400 000 soles que se destinó a este mecanismo, 40 
000 fueron para el pago de profesionales que se van a dedicar exclusivamente a la 
ejecución de la obra: ingenieros, arquitectos, supervisor de obras, etcétera, y los 
otros 360 000 se destinan a los materiales que se ejecutarán a través de los comités 
de gestión de las diferentes comunidades. Cabe destacar que por cada proyecto 
priorizado, el aporte máximo de la Municipalidad, según la Resolución de Alcaldía 
N° 143-2015-A-MDC será de 3 UIT32, sin embargo, en las entrevistas tanto el 
alcalde como la Gerente de Desarrollo Social mencionaron que era de 8 UIT 
3.3.3 Situación de la educación escolarizada del distrito 
A continuación, para dar cuenta de la situación de la educación escolarizada del 
distrito de Cieneguilla, se mostrará la calidad del entorno educativo de las 
instituciones de educación de inicial (IEI) de modalidad escolarizada y los resultados 
de aprendizaje del nivel de primaria y secundaria. Antes de ello, se muestra la 
cantidad de instituciones educativas por nivel en el distrito: 
Cuadro N° 4 
NÚMERO DE INSTITUCIONES EDUCATIVAS POR NIVEL 
EDUCACION 
DISTRITO INIAL EDUCACIÓN EDUCACIÓN 
ESCOLARIZADA PRIMARIA SECUNDARIA 
CANTIDAD DE 
INSTITUCIONES 13 14 9 
EDUCATIVAS 
  Fuente: Plan Estratégico Institucional (PEI) de la Municipalidad de Cieneguilla 2014-2017 
  Elaboración: Municipalidad de Cieneguilla 
 
                                                          
32 El valor de 1 UIT es igual a 3950 soles. 
49 
 
 
 Nivel Inicial (ciclo II: 3 a 5 años) 
Si bien no hay información específica sobre este nivel para el distrito de Cieneguilla, 
sí hay información respecto a la calidad del entorno educativo a nivel nacional, en 
la cual Cieneguilla no es ajena.  
En la Evaluación Nacional de Educación Inicial (EN) 2014, cuyos resultados se 
publicaron a finales del 2015, se evidencia muchas carencias sobre la calidad del 
entorno educativo33 de las instituciones de educación Inicial (IEI) de modalidad 
escolarizada, tanto de gestión pública como privada. Los resultados indican que 
estas no alcanzan los estándares mínimos de calidad en cinco de seis subescalas: 
espacio y muebles, rutinas de cuidado personal, lenguaje y razonamiento, 
actividades y materiales, y estructura del programa. Solo se está ligeramente por 
encima del nivel mínimo requerido en la subescala de interacción, lo cual sugiere 
que el clima positivo en las aulas de inicial sería una de sus principales fortalezas 
(Minedu, 2015: 36). Por lo tanto, es muy probable que las IEI escolarizadas en 
Cieneguilla tengan las mismas carencias respecto a la calidad en su entorno 
educativo. 
                                                          
33 En el informe de la Evaluación Nacional de Educación Inicial (EN) 2014, se utiliza el concepto de 
“entorno educativo de calidad” para referirse al servicio educativo de calidad de educación inicial. 
Este concepto se define: “[…] como la organización de los espacios, de los equipos de juego y del 
mobiliario dentro y fuera del aula que corresponden al niño y niña como sujetos de acción, generando 
interés y oportunidades de aprendizaje. […] este entorno debe asegurar la existencia de materiales 
accesibles, suficientes y adecuados a la edad de los niños y/o niñas para el juego como actividad 
principal en el logro de sus capacidades. Además, el entorno debe, a través de las interacciones 
positivas, promover el razonamiento y brindar vigilancia permanente a los niños y niñas, 
garantizándose así su seguridad física y emocional. Finalmente, en ese ámbito debe darse la 
comunicación y participación afectiva y efectiva de los padres y madres para fortalecer la identidad 
del niño y/o niña” (Minedu, 2015: 7). 
50 
 
 
 Nivel primaria y secundaria 
Respecto a estos niveles, según los resultados de la Evaluación Censal de 
Estudiantes (ECE), para el distrito de Cieneguilla se muestra que la educación está 
mejorando consistentemente en el nivel de primaria; sin embargo, aún queda 
grandes retos por delante para el nivel de secundaria. 
En primer lugar, respecto los resultados de segundo grado de primaria de escuelas 
públicas y privadas, el 66.9% alcanzó el nivel satisfactorio de aprendizaje en 
Comprensión Lectora y 46.4% en Matemática (ver Cuadro N° 5). Esto significa un 
crecimiento de 27.6 puntos porcentuales en comparación a los resultados del 2011 
en comprensión lectora y de 32.4 puntos porcentuales en matemática. 
Cuadro N° 5 
Resultados de la Evaluación Censal de Estudiantes 2015 –  
Segundo grado de primaria 
Lectura 
AÑO N° Estud.      N° Estud. N° Estud. % En % 
En inicio En proceso Satisfactorio % En inicio proceso Satisfactorio 
2011 31 173 132 9.2 51.5 39.3 
2012 34 105 184 10.5 32.5 57.0 
2013 24 180 163 6.5 49.0 44.4 
2014 23 162 187 6.2 43.5 50.3 
2015 12 103 232 3.5 29.7 66.9 
Matemática 
AÑO N° Estud.      N° Estud. N° Estud. 
En inicio En proceso Satisfactorio % En inicio 
% En % 
proceso Satisfactorio 
2011 152 137 47 45.2 40.8 14.0 
2012 98 139 86 30.3 43.0 26.6 
2013 113 150 104 30.8 40.9 28.3 
2014 128 127 117 34.4 34.1 31.5 
51 
 
 
2015 68 118 161 19.6 34.0 46.4 
Fuente: Portal del Ministerio de Educación 
Elaboración: Propia 
 
Estos buenos resultados del segundo grado de primaria no se condicen con los 
resultados del segundo grado de secundaria, puesto que solo 18.1% de estos 
últimos alcanzó el nivel satisfactorio de aprendizaje en comprensión lectora y 9.1% 
en matemática (ver Cuadro N° 6). Es decir, solo dos de cada diez alumnos entiende 
lo que leen y uno de cada diez puede resolver un problema de matemática de su 
nivel. Esto refleja que hay una gran tarea por delante respecto a este nivel 
educativo. 
Cuadro N° 6 
Resultados de la Evaluación Censal de Estudiantes 2015 –  
Segundo grado de secundaria  
2015 
N° 
  Estud. 
N° N° % 
Previo Estud.      Estud. N° Estud. Previo % En % En % 
al En En Satisfactorio al inicio proceso Satisfactorio 
inicio inicio proceso inicio 
Comprensión 
Lectora 64 126 127 74 16.4 32.3 32.4 18.9 
Matemática 140 164 51 35 35.9 41.9 13.1 9.1 
Fuente: Portal del Ministerio de Educación 
Elaboración: Propia 
Nota: Este nivel y grado fue evaluado por primera vez en el año 2015 
 
3.3.4 Situación de la educación inicial no escolarizada (Pronoei) 
 Pronoei 
Los Programas No Escolarizados de Educación Inicial – Pronoei, son toda 
estrategia de atención no escolarizada que involucre actividades educativas con 
52 
 
 
niños y niñas menores de seis (6) años. Es decir, es un tipo de atención educativa 
flexible que se adecúa a las necesidades, características y contextos de la población 
infantil y sus familias. Al igual que la educación inicial escolarizada, tiene dos ciclos: 
el ciclo 1 que va desde los cero (0) meses hasta casi los tres (3) años y el ciclo 2 
que va desde tres (3) años a cinco (5) años. 
 Los Pronoei a nivel nacional y su diferencia con las IEI escolarizadas 
La Evaluación Nacional de Educación Inicial (EN) 2014 evidencia muchas carencias 
sobre la calidad del entorno educativo de las instituciones de educación Inicial (IEI). 
Sin embargo, aquello es solo evidencia de las IEI escolarizadas (antes conocidas 
como CEI). Respecto a la calidad del entorno educativo de las IEI de modalidad no 
escolarizada (también conocido como Programa No Escolarizado de Educación 
Inicial – Pronoei), no ha habido evaluaciones de parte del Minedu en los últimos 
años. Ochoa (2015) da cuenta que “en la búsqueda de información documental y 
estadística se ha podido constatar la dispersión, imprecisión y ausencia de 
información especialmente en temas referidos a la forma de atención no 
escolarizada” (p. 5).  Sin embargo, a partir de varios estudios, se puede mostrar en 
qué estado se encuentra la calidad del entorno educativo de los Pronoei a nivel 
nacional. 
Los Pronoei funcionan en locales de la comunidad, a diferencia de los IEI 
escolarizadas estatales que lo hacen en instalaciones del Minedu. Además, por su 
carácter temporal, los recursos públicos y el material de trabajo son muy limitados 
53 
 
 
(Beltrán y Seinfeld, 2012: 49). Por otro lado, la atención no escolarizada tiene una 
metodología de trabajo poco estructurado a cargo del (la) promotor(a) educativo(a) 
comunitario(a) (PEC), quien es poco calificado(a) (Ochoa, 2015), que a su vez está 
siendo monitoreado(a) por un(a) docente coordinador(a). Si bien cada profesora 
coordinadora debe encargarse de ocho (8) a diez (10) programas, hay casos en que 
las coordinadoras llegan a supervisar a cuarenta Pronoei (Beltrán y Seinfeld, 2012: 
49). Caso contrario son las IEI escolarizadas que sí cuentan con un currículo oficial 
estructurado a cargo de docentes profesionales (Ochoa, 2015: 4). 
La calidad del servicio educativo de los Pronoei también se puede visualizar a través 
de los resultados académicos a futuro de los niños que asistieron a estos programas 
en comparación con niños que asistieron a una IEI escolarizada. Cueto y Díaz 
mencionan (1999) que los niños que asistieron a los Pronoei obtienen menores 
logros académicos cuando llegan a la escuela que sus pares que asistieron a los 
IEI escolarizados; dicho en otros términos, tienen menor probabilidad  de obtener 
las competencias esperadas en lenguaje y matemática en el primer grado de 
primaria. De esta manera, se hace evidente las diferencias en el rendimiento escolar 
entre los niños de ambas modalidades (Basurto y Gonzales 2011 y Cueto y Díaz 
1999). 
Así pues, si la EN 2014 mostraba que la calidad del entorno educativo de las IEI 
escolarizadas no alcanzan los estándares mínimos de calidad, el panorama sería 
mucho más desalentador para los Pronoei si se llegase a evaluarlos con el mismo 
rigor técnico. 
54 
 
 
 Los Pronoei en Cieneguilla 
Específicamente en el caso de Cieneguilla, la situación de los Pronoei no es ajena 
a lo descrito a nivel nacional, puesto que también muestra diversas carencias. 
En diálogo con la profesora coordinadora, quien acompaña, monitorea, asesora y 
gestiona los Pronoei en Cieneguilla menciona que existen nueve (9) en el distrito: 
dos del ciclo 1 y siete del ciclo 2. La totalidad de Pronoeis se encuentran en tres 
centros poblados, cuya distribución, según ciclo, se muestra en el siguiente cuadro: 
Cuadro N° 7 
 Centros Poblados 
Ciclos del Comunidad Asociación de 
nivel Río Seco Parcelación Cieneguilla II Viviendas Estrellitas de 
inicial etapa Cieneguilla 
Ciclo I 1 0 1 
Ciclo II 2 1 4 
Fuente: Entrevista a profesora coordinadora 
Elaboración: Propia 
 
En primer lugar, respecto a la infraestructura, en el centro poblado de Rio Seco, el 
Pronoei funciona en un módulo hecho por el Ministerio de Educación y cuentan con 
una loza deportiva externa (no es de uso exclusivo para el Pronoei). En el centro 
poblado de Parcelación, gracias al apoyo de la ONG Akapan, la infraestructura del 
Pronoei es de material noble, cuentan con áreas verdes y un patio propio. 
Finalmente, en el centro poblado de Estrellitas, el Pronoei funciona en seis aulas de 
madera de 6x4m y cuentan con un patio sin pavimentar (es un arenal). 
55 
 
 
Respecto a los servicios básicos, en los centros poblados de Rio Seco y Estrellitas, 
los Pronoei se abastecen de agua a través de camión cisterna y no cuentan con el 
servicio de luz. En cambio, en el centro poblado de Parcelación, gracias al apoyo 
de la ONG Akapan, sí cuentan con los servicios de agua y luz en sus instalaciones. 
Respecto a los materiales educativos, la profesora coordinadora menciona que 
cuenta con los materiales básicos para trabajar en los Pronoei de los tres centros 
poblados, aunque considera que son insuficientes y de baja calidad. Menciona que 
cuenta con pelotas, colchonetas, bloques, aros, casitas, que han sido dados por el 
Ministerio de Educación. Sin embargo, muchas veces faltan ganchos, vasos y platos 
de diferentes colores y tamaños, pero que con el apoyo de los papás se ha podido 
conseguir. También cuentan con libros que el Ministerio les ha dado. Hace poco en 
el Pronoei de Estrellitas se ha inaugurado una biblioteca pequeña donde los niños 
hacen la lectura libre por placer.  
Los materiales educativos pueden durar hasta tres años. Sin embargo, en el caso 
de Estrellitas, cuando los niños usan los materiales, estos se deterioran con mayor 
facilidad, ya que los niños salen al patio, el cual es un arenal, y con el contacto con 
la arena se malogran. 
Respecto a las PEC (promotora educativa comunitaria), quienes son las encargadas 
de la atención a los niños y niñas en los Pronoei, la profesora coordinadora comenta 
que dentro de su grupo (encargadas de la atención en Cieneguilla) hay señoritas 
que tienen el título como técnicas en educación inicial, otras que están en el ciclo 9 
56 
 
 
de educación inicial en la Universidad la Cantuta, otras recién han iniciado en la 
misma universidad. Una es técnica en computación, pero que se dedica desde hace 
mucho a la educación inicial. Las dos restantes señoritas tienen estudios con 
secundaria completa. 
3.3.5 Rol de la Municipalidad frente a los Pronoei 
El 15 de julio de 2015 se publicaron las “Normas para la planificación, creación, 
implementación, funcionamiento, evaluación, renovación y cierre de los Programas 
No Escolarizados de Educación Inicial – Pronoei” (en adelante Normas). Estas 
Normas dan énfasis a los enfoques de descentralización y territorialidad, puesto que 
para su adecuada ejecución es necesario la participación de los Gobiernos 
Regionales y Locales tomando en consideración las particularidades del contexto. 
Según las referidas las Normas, la gestión educativa de los Pronoei implica cinco 
fases (ciclo de vida): planificación, creación e implementación, funcionamiento, 
evaluación y renovación o cierre. A su vez, en cada una de estas fases, se realizan 
una serie de actividades que involucra a una serie de actores (ver Cuadro N° 8). 
57 
 
 
Cuadro N° 8 
Actividades 
vinculadas a la 
Fases Actividades dimensión Actores encargados 
“espacio y 
muebles” 
a) Identificación de brechas de -Comisión Técnica (Regional y 
acceso para la ubicación del  Local) 
servicio -Ugel, Profesoras Coordinadoras -Gobierno local, Comunidad 
1. Planificación d) Búsqueda de compromisos -Ugel con el gobierno local y la  -Gobierno Local 
comunidad -Comunidad 
e) Generación de condiciones -Ugel 
del espacio educativo X -Gobierno Local -Comunidad 
-Ugel, Profesoras Coordinadoras 
e) Inducción del PEC  -Instancias de Gestión Educativa 
Descentralizada 
f) Inducción de la Profesora -Minedu 
Coordinadora  -Instancias de Gestión Educativa 2. Creación e Descentralizada 
Implementación Respecto a la Organización: 
de Pronoei -Ugel, Profesoras Coordinadoras 
g) Organización e -PEC, Comunidad 
implementación de espacios X Respecto a la implementación: 
educativos -(No indica en las Normas, pero 
deja implícito que uno de los 
actores encargados es el GL) 
c) Gestión pedagógica  -Profesoras Coordinadoras -PEC 
-Profesoras Coordinadoras 
3. d) Trabajo con familias  -PEC 
Funcionamiento -Comunidad 
-DRE 
e) Formación de los PEC  -Ugel 
-Profesoras Coordinadoras 
-DRE 
4. Evaluación a) Evaluación del cumplimiento  -Ugel, Profesoras Coordinadoras de los servicios de los logros esperados -PEC 
-Comunidad 
Fuente: Resolución Viceministerial N° 036-2015-Minedu 
Elaboración Propia  
Nota: La columna de “Actividades vinculadas a la dimensión ‘espacio y muebles’” es un 
razonamiento propio. En la Norma no se menciona explícitamente. 
 
En el cuadro se puede apreciar que de todas las actividades de las que está 
encargada el GL, dos de ellas (“Generación de condiciones del espacio educativo” 
y  “Organización e implementación de espacios educativos”) se vinculan a la 
dimensión “espacio y muebles”, la cual es una de las seis dimensiones del servicio 
58 
 
 
de educación inicial que ha establecido el Minedu. Es preciso recordar que dicha 
dimensión hace referencia a: 1) espacio interior, 2) mobiliario para el cuidado 
rutinario, el juego y el aprendizaje, 3) espacio para el relajamiento y el confort, 4) 
organización de sectores en el aula, 5) espacios para la privacidad, 6) exhibiciones 
en el aula, y 7) espacio para las actividades motoras gruesas (Minedu, 2015). 
Además de ello, también hace referencia a la infraestructura y a los servicios 
básicos.  
Cabe destacar que la vinculación de aquellas dos actividades con la dimensión 
“espacio y muebles” es un razonamiento propio y no está mencionado en las 
Normas. Se hizo esto para identificar a qué dimensión del servicio educativo inicial 
está dirigida las actividades que debe realizar el GL según las Normas. 
 
  
59 
 
 
Capítulo IV: Hallazgos 
4.1 Agenda de decisiones 
Llegado a este punto, es importante no perder de vista el objetivo de la presente 
investigación: identificar los factores que limitan la inclusión de políticas educativas 
para los Pronoei en la agenda de decisiones de la Municipalidad de Cieneguilla, 
puesto que, tal como se indica en las Normas, es su rol. Dicho rol implica 
específicamente actividades respecto a la dimensión “espacio y muebles”. 
Ahora bien, para alcanzar dicho objetivo, primero es necesario identificar bajo qué 
formas se pueden insertar políticas públicas a la agenda de decisiones (temas sobre 
los cuales se tomará acción inmediatamente) de la municipalidad. 
En diálogo con el alcalde del distrito, este menciona que hay cuatro formas de 
ingresar alguna política pública a la agenda de decisiones: 1) que dicha política 
pública tenga vinculación con los programas y actividades que lleva a cabo la 
Municipalidad de Cieneguilla, 2) que dicha política pública se relacione con los 
proyectos de la Municipalidad, 3) presentar dicha política pública a los mecanismos 
de participación ciudadana: Presupuesto Participativo o Comités de Gestión, y 4) 
haciendo peticiones al alcalde mediante oficios para la realización de dicha política 
pública. 
Por tanto, a través de esas cuatro formas se puede incluir políticas educativas (el 
cual es una forma de política pública) en favor de los Pronoei en la agenda de 
60 
 
 
decisiones de la Municipalidad de Cieneguilla. No obstante, identificaremos, a lo 
largo de los hallazgos, cuáles son los factores que limitan ello. 
4.2 Programas, Proyectos y Actividades de la Municipalidad de Cieneguilla 
En esta sección, abordaremos las dos primeras formas en que se puede incluir 
políticas educativas en favor de los Pronoei en la agenda de decisiones, poniendo 
énfasis en los factores que lo limitan. 
Como ya se ha indicado, una primera forma para incluir políticas públicas (en 
general) en la agenda de decisiones es que dicha política tenga vinculación con los 
programas que lleva a cabo la Municipalidad de Cieneguilla, siendo los siguientes 
los programas actuales34 que está llevando a cabo: 
o Trabajando en Tu Barrio (servicio de limpieza, seguridad, etc.) 
o Adopta una Cámara 
o Programa de Vaso de Leche 
o Programa de Comedores Populares 
o Programa Escuela Municipal 
o Centro de integración del Adulto Mayor 
o Plan de masificación de disciplinas deportivas no convencionales 
o Plan de Libro y la Lectura 
 
Es evidente que bajo ningún programa que lleva a cabo la Municipalidad se puede 
realizar políticas públicas en favor de los Pronoei, puesto que dichos programas no 
están orientados, ni siquiera de forma tangencial, a mejorar la dimensión de 
“espacio y muebles” de los programas no escolarizados. 
                                                          
34 Al momento de la entrevista, 29/05/16, aquellos fueron los programas que estaban vigentes en la 
Municipalidad de Cieneguilla. 
61 
 
 
La segunda forma para incluir políticas públicas (en general) en la agenda de 
decisiones es que dicha política se relacione con los programas, proyectos y 
actividades de la Municipalidad se ha planteado en sus planes. 
Si observamos los programas, proyectos y actividades priorizados en el ámbito 
educativo en el Plan de Desarrollo Local Concertado 2012-2021 y en el Plan 
Estratégico Institucional 2014-2017 de Cieneguilla, se puede notar que solo el 
proyecto “mejoramiento de las condiciones de infraestructura de los Instituciones 
Educativas del distrito” podría ser un puente para mejorar la infraestructura de los 
Pronoei (ver Cuadro N° 9). 
Cuadro N° 9 
Ejes de Área Programas, proyectos Desarrollo y/o actividades Presupuesto Plazo Año 
1)Otorgamiento de 
becas municipales para 
los mejores alumnos, en 4,500,000.00 Mediano 2014 2018 
los Niveles de educación Plazo 
secundaria y superior 
2)Realizar concursos 
inter escolares en 
diversas líneas del 1,250,000.00 Largo 2014 2021 
Aprendizaje (ciencias, Plazo 
letras y artes) 
3)Mejoramiento de las 
Social, condiciones de 
Cultural y infraestructura de los 20,350,000.00 
Mediano 
Plazo 2014 2018 
Educación Instituciones educativas 
con Educación del distrito 
Equidad y 4)Implementación de 
calidad tecnologías de la información y comunicación 2,850,000.00 Mediano 2014 2018 
(tic) en las instituciones Plazo 
educativas del distrito 
5)Talleres escuela para Mediano-
padres 850,000.00 largo 2014 2021 Plazo 
6)Proyecto de las Corto-
loncheras nutritivas 350,000.00 Mediano 2014 2018 Plazo 
Corto-
7)Talleres de liderazgo 250,000.00 Mediano 2014 2021 
Plazo 
62 
 
 
8)Programa enseña Perú Mediano-
(desarrollo de 870,000.00 Largo 2014 2016 
habilidades en niñez) Plazo 
Fuente: Plan de Desarrollo Local Concertado 2012-2021 y Plan Estratégico Institucional 2014-2017  
Elaboración: Municipalidad de Cieneguilla 
 
Dicho proyecto solo abarcaría un aspecto pequeño (infraestructura) de todo lo que 
abarca “espacio y muebles”. En conversaciones con la Gerente de Desarrollo 
Social, hace tres años la Municipalidad ha realizado la construcción de un Pronoei, 
pero se hizo a través del mecanismo de Presupuesto Participativo y no bajo la 
modalidad de un proyecto propio de la Municipalidad, por lo cual aún no ha habido 
proyecto en el que por propia iniciativa de la Municipalidad se haya beneficiado a 
los Pronoei. 
Por lo tanto, a través de los proyectos, programas y actividades de la Municipalidad 
establecidos en la PDLC, el cual le sirve de guía para la toma de decisiones sobre 
las acciones a llevar a cabo en el corto, mediano y largo plazo, solo se está 
abarcando, en el ámbito educativo, el tema de la infraestructura, obviando así todo 
lo demás que abarca la dimensión “espacio y muebles”; es decir, se obvia los 
siguientes ámbitos: 1) espacio interior, 2) mobiliario para el cuidado rutinario, el 
juego y el aprendizaje, 3) espacio para el relajamiento y el confort, 4) organización 
de sectores en el aula, 5) espacios para la privacidad, 6) exhibiciones en el aula, y 
7) espacio para las actividades motoras gruesas. Esto significa una limitación, pues 
desde el plan de Cieneguilla, formulada por diversos actores35 del distrito, no hay 
                                                          
35 Municipalidad, Sector: Salud, Educación, Agricultura, Turismo, Minería, Otros, ONGs, Mesa de 
Concertación, Representantes de la Sociedad Civil, Juntas Vecinales y Empresas. 
63 
 
 
una visión por ser partícipes de la mejora de la calidad educativa, específicamente 
de los Pronoei. Es claro que la responsabilidad de mejorar la dimensión “espacio y 
muebles” recae principalmente en el Ministerio de Educación; sin embargo, todos 
los Gobiernos Locales tienen un rol que cumplir en apoyo a la mejora de la calidad 
educativa. En el caso a los Pronoei, el rol del GL era lo señalado en las Normas. 
Ahora bien, es de suponer que los proyectos, programas y actividades establecidos 
en los planes de la Municipalidad sean reflejo del conocimiento (o desconocimiento) 
de parte de las autoridades sobre sus responsabilidades para con la educación. 
En diálogo con el alcalde de Cienguilla, este menciona lo siguiente: 
La Ley Orgánica de Municipalidades es clara con la función de todas estas. Entre 
las obligaciones primordiales están el servicio a la ciudad, el ornato, las obras, etc. 
Pero a la vez deja abierto la palabra apoyo: apoyo a educación, a salud, a seguridad 
ciudadana. El tema de apoyo indica que hay otro responsable de ese servicio y la 
Municipalidad los apoya. Entonces el Ministerio de Educación es el encargado de la 
educación y nosotros apoyamos, como indica la Ley Orgánica de Municipalidades. 
Pero mi pregunta como alcalde es ¿en qué medida es apoyar? ¿en infraestructura, 
en la currícula, en paseos, con profesores? ¿qué cosa es el apoyo? (entrevista 
realizada el 15 de junio del 2016). 
 
En la misma línea, la Gerente de Desarrollo Social también menciona que 
desconoce si existe alguna norma que le otorgue un rol esencial a las 
Municipalidades para con los Pronoei.  
Por lo tanto, la falta de información o “recursos cognitivos” de las principales 
autoridades acerca de las funciones de la Municipalidad para con los Pronoei afecta 
el establecimiento de programas, actividades o proyectos que puedan beneficiar a 
aquellos programas en todo lo que implica la dimensión “espacio y muebles”. 
64 
 
 
Ahora bien, es posible que las autoridades y funcionarios puedan agregar en el 
corto, mediano o largo plazo programas, proyectos y actividades en favor de los 
Pronoei; sin embargo, la percepción que tienen ellos respecto al perímetro (grupos 
sociales afectados) y novedad de la situación de los Pronoei son una limitante para 
que ello ocurra. 
A continuación mostraremos las historias causales que ofrece el alcalde y la 
Gerente de Desarrollo Social a partir de dos dimensiones: el perímetro del problema 
(el alcance de los efectos negativos del problema sobre los diferentes grupos 
sociales) y la novedad del problema (el actor otorga un grado de novedad al 
problema). 
4.2.1 Perímetro del problema 
En diálogo con el alcalde y la Gerente de Desarrollo Social, ambos coinciden en que 
las personas afectadas por la situación de los Pronoei se encuentran en las 
poblaciones más alejadas, quienes a su vez cuentan con menos recursos 
económicos y de otra índole que sus pares ubicados en zonas urbanas. Esto es 
relevante, ya que al percibirse que el grupo social afectado es minoritario y que se 
localizan en las zonas más alejadas de Cieneguilla (zonas periféricas), entonces la 
visibilidad pública y la dimensión que los actores le otorgan al problema es poca. 
Esto se refuerza con el hecho de que dichos grupos sociales afectados tienen un 
poder político muy débil en Cieneguilla, lo cual se hace notorio al dar cuenta que 
dichas poblaciones presentan claras desventajas en los dos mecanismos de 
65 
 
 
participación ciudadana que ofrece la Municipalidad del distrito: el Presupuesto 
Participativo y los Comités de Gestión, lo cual se mostrará en la siguiente sección 
(ver 4.3).  
Por lo tanto, una limitación que genera el que se considerare que el problema solo 
afecta a las poblaciones más alejadas y con menos recursos, es que los proyectos, 
programas y actividades a emprender para solucionar tales dificultades estarán 
rezagadas frente a otras problemáticas “más importantes”. 
4.2.2 Novedad del problema 
Tanto el alcalde como la Gerente mencionan que la problemática del Pronoei viene 
desde hace muchos años, por lo que no es una novedad. Esto es relevante, pues 
el grado de novedad de un problema es determinante para su acceso a la agenda 
gubernamental. De esta manera, al considerarse que la problemática de los Pronoei 
no es nueva, es más difícil movilizar a la opinión pública y, por lo tanto, es más 
complicado que los actores públicos y privados intervengan. Más aún, se requerirá 
de mayores esfuerzos para insertar proyectos, programas y actividades en los 
planes de la Municipalidad.  
4.3 Mecanismos de participación ciudadana: Presupuesto Participativo o 
Comités de Gestión 
En esta sección, abordaremos la tercera forma en que se podría incluir políticas 
educativas en favor de los Pronoei en la agenda de decisiones. De igual modo, se 
pondrá énfasis en los factores que lo limitan. 
66 
 
 
Como ya se ha indicado, aquella tercera forma para incluir políticas públicas (en 
general) en la agenda de decisiones es presentar dicha política a los mecanismos 
de participación ciudadana: Presupuesto Participativo o Comités de Gestión. 
Para el presente trabajo, ambos mecanismos toman alta relevancia pues a través 
de ellos los distintos actores vinculados al Pronoei pueden proponer proyectos en 
favor de aquel. Es decir, las carencias de aquellos programas respecto a 
infraestructura y semejantes, pueden solucionarse a través del Presupuesto 
Participativo, pues son proyectos de envergadura. En cambio, para superar las 
dificultades en relación al espacio interior, mobiliario para el cuidado rutinario, entre 
otros, pueden presentarse proyectos a los Comités de Gestión pues son obras de 
menor costo. Recordemos que solo estamos tratando la dimensión “espacio y 
muebles”, descartando las demás dimensiones que implica mejorar la calidad de 
educación inicial. 
Un paso inicial para ingresar a dichos mecanismos de participación es conocer 
dichos mecanismos. Si los representantes ignoran en qué consisten el Presupuesto 
Participativo y los Comités de Gestión, es imposible que presenten sus propuestas 
en favor de los Pronoei. 
A continuación, se abordará sobre el grado de conocimiento de los mecanismos de 
participación de dirigentes de los centros poblados donde existe por lo menos un 
Pronoei. 
  
67 
 
 
4.3.1 Conocimiento de los mecanismos de participación ciudadana 
En esta parte se incluirá el diálogo que se mantuvo con los tres representantes de 
centros poblados donde funciona por lo menos un Pronoei y, además, la 
Coordinadora Administrativa de la I.E. Víctor Raúl Haya de la Torre, pues si bien 
esta última no está no vinculada al Pronoei, la institución educativa a la que 
representa sí ha participado en los mecanismos de participación ciudadana, por lo 
que es importante conocer con qué recursos cuenta y ver las diferencias y 
semejanzas con los tres centros poblados. 
Al dialogar con los cuatro representantes, se observa una distribución desigual de 
la información (o recursos cognitivos) siendo la organización El Mirador, Rio Seco y 
la I.E. quienes sí cuentan con este recurso. 
Se evidencia que la organización El Mirador y la I.E. cuentan con los recursos 
cognitivos (información) necesarios para intentar, al menos, que sus proyectos en 
favor de su organización se lleven a cabo. Ambos conocen los mecanismos de 
participación ciudadana: el PP y los CG. Esto les permite postular sus proyectos en 
los mecanismos de participación para que, en caso de ganar, la Municipalidad las 
pueda ejecutar. En el caso de Rio Seco, la dirigente mencionó que su organización 
sí conoce el PP, pero no los CG, por ello es que no han participado de este último 
proceso. En el caso de Estrellitas, el dirigente mencionó que no conoce ninguno de 
los dos mecanismos de participación ciudadana. 
68 
 
 
La información sobre los mecanismos de participación es de vital importancia, 
puesto que de conocerla abre una posibilidad a los distintos centros poblados a 
presentar sus proyectos, como por ejemplo, la superación de las carencias de los 
Pronoei. La Gerente de Desarrollo Social manifestó que se informó a toda la 
población, incluido colegios, Pronoei, asociaciones, organizaciones, entre otras, a 
través de distintas estrategias (página web, página oficial de Facebook de la 
Municipalidad, radio, volantes, pasacalles, banners, perifoneo e invitación a través 
de oficios a todos los presidentes de las organizaciones del distrito), sobre los 
mecanismos de participación. Si bien el PP es más conocido por los actores, aún 
falta realizar mayores esfuerzos para informar sobre los CG. Cabe destacar que 
este último mecanismo es reciente, por lo que es comprensible que la información 
aún no haya llegado a todos los vecinos de Cieneguilla. 
No obstante, no solo la Municipalidad de Cieneguilla es la única que puede informar 
sobre los mecanismos de participación, sino que hay otras fuentes de información 
a la que se puede acceder a través de los recursos relacionales. Así pues, se 
evidencia que El Mirador y la I.E. cuentan con amplios recursos relacionales. En el 
caso del primero, cuenta con 12 organizaciones aliadas cuya comunicación entre 
ellas es muy frecuente. Además, hay una relación muy cercana con el alcalde de 
Cieneguilla. En el caso de la I.E, si bien no tiene aliados externos, sí tiene una 
relación muy cercana con el alcalde y, en general, con muchos de los funcionarios 
de la Municipalidad de Cieneguilla, puesto que han apoyado frecuentemente a esta 
I.E. Además, mantienen comunicación con los padres de familia, algunos de los 
69 
 
 
cuales tienen relación directa con la Municipalidad. De igual modo, Rio Seco 
tampoco tiene aliados externos, pero sí cuenta con una buena relación con el 
alcalde de Cieneguilla y su entorno. Caso contrario es Estrellitas, puesto que 
además de no tener aliados externos a su organización, la relación con el alcalde 
de la municipalidad está muy deteriorada. El dirigente de este centro poblado 
evidencia aquello al mencionar que “no cuenta con el alcalde para nada”. 
Por lo tanto, la existencia de las redes de interacción es muy importante en el 
contexto de Cieneguilla, porque al tener relaciones con otras organizaciones, amplía 
sus fuentes de información respecto a los mecanismos de participación que existen. 
Tal fue el caso de la I.E. Víctor Raúl Haya de la Torre, quiénes no se enteraron de 
las CG por parte de la Municipalidad, sino de miembros de la Asociación de Padres 
de Familia (APAFA) de esta misma casa de estudios. 
Ahora bien, de ser el caso que se conozca los mecanismos de participación 
ciudadana, lo cual ocurre en tres de los cuatro representantes entrevistados, el 
siguiente paso es la presentación de las propuestas. Cada representante (también 
llamado agente participante) debe presentar la propuesta acordada con la población 
a la que representa. 
A continuación se abordará qué limita a los representantes de los centros poblados 
donde hay un Pronoei, a presentar propuestas orientadas a mejorar la situación de 
estos programas. 
  
70 
 
 
4.3.2 Presentación de propuestas en favor de los Pronoei 
Para abordar las limitantes que impiden a los representantes de los centros 
poblados, donde hay un Pronoei, presenten propuestas orientadas a mejorar la 
situación de estos programas, se indagará la percepción sobre la intensidad de la 
problemática de la educación no escolarizada en aquellos centros poblados, pues 
a partir de ello, estarán más o menos propensas a usar los diversos mecanismos 
existentes para mejorar la situación de los Pronoei. 
En primer lugar, la dirigente de Rio Seco menciona que cuando no había el Pronoei 
en la comunidad, la directiva estaba muy preocupada por tener uno, puesto que la 
consecuencia de no tenerlo era que las madres llevaban a sus hijos a unas IEI 
(privadas o estatales) más lejanas. Ahora que ya cuentan con un Pronoei, la cual 
está a punto de convertirse a IEI escolarizado (también llamado CEI), ya las 
preocupaciones son otras: caminos que limpiar, piedras que levantar, titulación de 
terrenos, agua y desagüe. No obstante, están alertas con el tema de la conversión 
del Pronoei a CEI, puesto que mientras ello no ocurra, muchas madres prefieren 
llevar a sus hijos a un CEI ya establecido, aunque se encuentren lejos, pues cuenta 
con profesoras especializadas, quienes, según nos comenta la dirigente, impartirán 
una mejor enseñanza y los niños tendrán mejores resultados en la primaria.  
En segundo lugar, el dirigente de Estrellitas no tiene conocimiento de la situación 
de los Pronoei, por lo que no sabe las consecuencias de seguir manteniendo las 
carencias de este. Menciona que no está enterado sobre la calidad de enseñanza, 
71 
 
 
la infraestructura, los materiales educativos, etcétera, ya que no ha sido informado 
al respecto por la profesora coordinadora. Cabe destacar que las preocupaciones 
actuales de los dirigentes de Estrellitas no están alineadas con las del Pronoei: les 
preocupa que el alcalde les otorgue el permiso para que puedan trabajar en la zona 
de explotación de su comunidad, donde están dinamitando cerros y aplanando las 
tierras para luego venderlos como terrenos.  
En tercer lugar, el dirigente de El Mirador menciona que la consecuencia de no 
haber aún un Pronoei en su comunidad es que los padres, sobre todo los más 
jóvenes, tengan solo la opción de llevar a sus hijos a las IEI privadas, sin embargo, 
muchos de aquellos padres no tienen los recursos económicos necesarios para 
hacerlo. Debido a ello, es que dichos padres solicitaron a la directiva que se haga 
las gestiones necesarias para implementar un Pronoei en la comunidad. Además, 
menciona que muchas asociaciones en otras comunidades (no necesariamente del 
distrito de Cieneguilla) han tenido sus propios Pronoei que ya pasaron a ser CEI, 
por lo que ellos quieren seguir ese mismo camino. 
Por su parte, la profesora coordinadora menciona que tal situación de los Pronoei 
genera que las promotoras no se encuentren “totalmente motivadas para realizar 
sus funciones”. Si bien las observa motivadas, considera que ellas podrían estarlo 
aún más si es que la propina que reciben fuera de una mayor cantidad, puesto que 
de ser así ellas podrían participar en cursos de capacitación. Además, menciona 
que las carencias de materiales e infraestructura originan que los niños no pueden 
trabajar con comodidad. 
72 
 
 
A partir de aquellas percepciones, a continuación se identifica la intensidad del 
problema y, en consecuencia, una importante limitación para insertar políticas 
educativas en favor de los Pronoei en la agenda de decisiones. 
Intensidad del problema: grado de importancia del problema 
Tal como se mostró en líneas anteriores, el dirigente de Estrellitas no conoce la 
situación del Pronoei ni las consecuencias negativas sobre el desarrollo infantil 
temprano de los niños36 que pueden originar las carencias de estos programas. 
Además de ello, su comunidad enfoca su preocupación a otro problema ajeno al 
Pronoei: que el alcalde les otorgue el permiso para que puedan trabajar en la zona 
de explotación de su comunidad. Por tanto, el grado de importancia que le otorgan 
a esta problemática es mínima. 
Distinto es el caso de la dirigente de Rio Seco, pues menciona que tal situación de 
los Pronoei genera que los niños aprendan menos en comparación con los niños de 
los CEI. De esta manera, se observa que toca tangencialmente el tema del 
desarrollo infantil temprano de los niños, haciendo notar que la problemática es seria 
y que los efectos negativos que inducen las carencias de los Pronoei deberían 
tomarse en cuenta. 
En cuanto al dirigente de El Mirador su situación es distinta, pues en su comunidad 
no hay un Pronoei; no obstante, el próximo año se construirá uno. Queda esperar 
                                                          
36 Desarrollo físico y bienestar, competencia social, madurez emocional, desarrollo de lenguaje y 
cognitivo y habilidades comunicaciones y conocimiento general (Minedu, 2015). 
73 
 
 
de qué forma percibirán la intensidad del problema respecto a las eventuales 
carencias que presentará su Pronoei en el futuro. 
Finalmente, respecto a la profesora coordinadora, ella, al igual que la dirigente de 
Rio Seco, también toca tangencialmente el tema del desarrollo infantil temprano de 
los niños, puesto que indica que de superarse tales carencias los niños estarían 
más cómodos. No obstante, no profundiza en esto, pues ella considera que a pesar 
de las carencias que pueda estar teniendo el Pronoei, el desarrollo infantil temprano 
de los niños es buena. Es preciso destacar lo difícil que puede resultar para la 
profesora coordinadora aceptar que el desarrollo integral del niño podría estar 
siendo afectado debido a las carencias del Pronoei, pues ello supondría cuestionar 
sus propias labores al frente de esta. 
Entonces, al no visualizar las consecuencias de mantener las carencias de los 
Pronoei y, por lo tanto, al no considerar tan serio la problemática de estos 
programas, aquellos dirigentes y, en general, la población estará menos propensa 
a presentar propuestas respecto a la mejora de la situación de los Pronoei en los 
mecanismos de participación ciudadana. 
Ahora bien, de ser el caso de que se presenten propuestas referidas a la mejora de 
la situación de los Pronoei en los mecanismos de participación ciudadana, el 
siguiente paso es la priorización de todas las propuestas presentadas en base a 
criterios de evaluación.  
74 
 
 
A continuación se abordará qué limita la priorización para su ejecución de 
propuestas vinculadas al Pronoei. 
4.3.3 Criterios de evaluación de las propuestas en los mecanismos de 
participación 
Existen ciertos criterios de evaluación (reglas formales) que podrían obstaculizar o 
limitar la participación de ciertas organizaciones o, si en caso llegan a participar, los 
coloca en clara desventaja frente a otras.  
Si observamos el Cuadro N° 3 anteriormente mostrado, se puede identificar con 
facilidad que los criterios de evaluación de proyectos que colocan en clara 
desventaja a las poblaciones más alejadas y con menos recursos (recordemos que 
en estas poblaciones hay presencia de Pronoei) son los mostrados en el siguiente 
cuadro (ver Cuadro N° 10): 
Cuadro N° 10 
Presupuesto Participativo Comités de Gestión 
2. Porcentaje de la población beneficiada con 1. Porcentaje de la población beneficiada con 
relación a la población total del distrito. relación a la población total del sector. 
7. Nivel de morosidad en el pago de tributos 2. Nivel de morosidad en el pago de tributos 
municipales, del centro poblado beneficiario municipales, del centro poblado beneficiario 
del proyecto. del proyecto. 
9. Nivel de Votación a través del Portal 3. Algún miembro del Comité de Gestión 
Institucional de la Municipalidad (es con participó en el Presupuesto Participativo del 
relación a la cantidad total de votos). año 2016.  
Fuente: Municipalidad de Cieneguilla 
Elaboración Propia          
 
Respecto al criterio “porcentaje de la población beneficiada con relación a la 
población total del distrito” presente en ambos mecanismos, podría poner en 
desventaja a las organizaciones de centros poblados donde hay un Pronoei, puesto 
75 
 
 
que estos programas, tal como indica la Norma, deben asentarse en localidades 
alejadas donde no haya las condiciones necesarias para establecer IEI 
escolarizadas. En consecuencia, al ser poblaciones alejadas, la concentración de 
personas es poca. Por ello, en caso estas poblaciones presenten alguna propuesta 
para mejorar la situación de sus Pronoei, la cantidad de población beneficiada será 
menor que otras, por lo que en este criterio tendrán una puntuación baja. Sin 
embargo, se ha podido apreciar que los tres centros poblados son las excepciones 
a lo que se mencionó líneas atrás, pues si bien son poblaciones relativamente 
alejadas (Rio Seco, Estrellitas y El Mirador) hay una amplia cantidad de personas 
viviendo en ellas, por lo que en este criterio de evaluación les iría bien. 
Sin embargo, el siguiente criterio: “nivel de morosidad en el pago de tributos 
municipales, del centro poblado beneficiario del proyecto”, presente en ambos 
mecanismos, pone en desventaja a los Centros Poblados de Rio Seco y Estrellitas, 
pues justamente por ser las que tienen menos recursos económicos, son las que no 
están al día con sus tributos o viven en casas aún no formalizadas. Por ello, en caso 
presenten alguna propuesta para mejorar la situación de sus Pronoei, en este 
criterio la puntuación será baja. 
Respecto al criterio “nivel de votación a través del Portal Institucional de la 
Municipalidad” presente solo en el Presupuesto Participativo, pone en desventaja a 
los Centros Poblados de Rio Seco y Estrellitas, pues justamente al estar sus 
organizaciones aisladas (escasos recursos relacionales), sin ningún aliado externo, 
son las que obtendrán menor votación de sus proyectos en el Portal Web de la 
76 
 
 
Municipalidad. Cabe mencionar que se permite a todos los ciudadanos del distrito 
votar por un máximo de tres proyectos, por lo que es común votar por el proyecto 
propio y de las organizaciones aliadas. Por ello, en caso se presente alguna 
propuesta para mejorar la situación de los Pronoei, en este criterio la puntuación 
también será baja para ambos centros poblados. 
Finalmente, respecto al criterio “algún miembro del Comité de Gestión participó en 
el Presupuesto Participativo del año 2016” presente solo en los Comités de Gestión, 
eventualmente podría poner en desventaja a los Centros Poblados de Rio Seco y 
Estrellitas, pues justamente son ellos los que reciben muchos obstáculos para 
participar en los Presupuestos Participativos y, al no hacerlo, cuando decidan 
postular a los Comités de Gestión, no obtendrán la puntuación adicional. 
4.4 Petición al alcalde del distrito 
En esta sección, abordaremos la última forma en que se podría incluir políticas 
educativas en favor de los Pronoei en la agenda de decisiones. Del mismo modo, 
se pondrá énfasis en los factores que lo limitan e introduciremos el tema del poder. 
Como ya se ha indicado, aquella cuarta forma para incluir políticas públicas (en 
general) en la agenda de decisiones es haciendo peticiones al alcalde mediante 
oficios. Claramente estamos ante una regla institucional de corte informal, puesto 
que no está reglamentada. Así pues, tanto los dirigentes de los centros poblados 
como la profesora coordinadora podrían hacer peticiones al alcalde para superar las 
77 
 
 
carencias de los Pronoei (respecto a la dimensión “espacio y muebles”). No 
obstante, esto no se lleva a cabo. 
En diálogo con la Gerente de Desarrollo Social, esta menciona lo siguiente: 
Hasta la fecha, en el tiempo que he estado acá, ni la Ugel ni la profesora 
coordinadora nos ha enviado un documento donde nos indique estos son los 
PRONOEI que existen en Cieneguilla, estos no, y ellas son las animadoras. Salvo 
el día de la madre [en donde sí] nos mandan un oficio para pedirnos un apoyo de 
canastas, por ejemplo, después no. Falta esa comunicación. A diferencia de las 
IIEE, ellos tienen una red donde sus directores nos envían a nosotros, al inicio de 
año, un plan de trabajo donde indican lo que van a hacer y nos piden que les 
apoyemos (entrevista realizada el 14 de junio del 2016). 
 
A partir de lo que menciona la funcionaria de la Municipalidad, pareciera que sugiere 
que es responsabilidad de la profesora coordinadora el contactarse con ella para 
hacerle las peticiones correspondientes. Sin embargo, la funcionaria también tiene 
responsabilidad de ello, tal como se indica en el ROF: es función del Gerente de 
Desarrollo Social implementar redes educativas, como expresión de participación y 
cooperación entre los centros y los programas educativos de su jurisdicción. 
Ahora bien, tal como indicó la Gerente, la profesora coordinadora le envió peticiones 
que no tienen nada que ver con la mejora de los Pronoei respecto a la dimensión 
“espacio y muebles”. Las peticiones fueron las siguientes: 
o Regalos para el día de la madre y navidad 
o Apoyo de la Demuna 
o Fumigación en los locales del Pronoei 
 
Continuando con el diálogo con la Gerente de la Municipalidad, ella menciona que 
“de acuerdo a las actividades que son afines a las actividades que nosotros también 
78 
 
 
vamos a realizar es que los apoyamos". Esto sugiere que hay una regla informal 
para que el apoyo por medio de peticiones se haga efectiva: que esté alineado con 
los intereses de la Municipalidad. 
Esta hipótesis parece confirmarse con lo que mencionó la Coordinadora 
Administrativa de la I.E. Víctor Raúl Haya de la Torre, quien mandó varias peticiones 
al alcalde, siendo atendidas varias de ellas. En diálogo con ella, indicó que la 
Municipalidad apoya a su colegio, puesto que aquel necesita de los alumnos para 
que participen de los talleres y campeonatos que se organizan en el distrito. Así 
pues, al no estar reglamentada el apoyo a través de peticiones, la regla informal que 
prevalece como criterio para apoyar alguna petición es que esta esté alineada a los 
intereses de la Municipalidad.  
En este punto se puede identificar claramente una relación de poder en el que 
participan por un lado los funcionarios y autoridades de la Municipalidad de 
Cieneguilla y, por otro lado, los cuatro representantes. Estos últimos buscan que la 
Municipalidad los beneficie a través de peticiones. Sin embargo, el que lleva 
claramente la ventaja es la I.E Víctor Raúl Haya de la Torre, pues posee un recurso 
altamente pertinente en esta relación de poder: alumnos que pueden participar en 
talleres organizador por la Municipalidad. Debido a aquel recurso, es que la 
Municipalidad tiene poco margen de libertad frente a las peticiones que le haga la 
I.E., es decir, es más complicado que se rehúse a ello. Por lo tanto, es que dicha 
I.E. tiene un alto grado de poder.  
79 
 
 
Lo contrario sucede con los centros poblados donde hay un Pronoei, puesto que 
estos no poseen recursos que sean pertinentes en esta relación de poder frente a 
la Municipalidad. Un recurso importante sería el “apoyo político” de las personas, 
pero si bien aquellos centros poseen una cantidad no despreciable de personas 
viviendo en ellas, hay muchas más personas en otros centros poblados urbanos, 
por lo que las peticiones de estos últimos serás los priorizados. Otro recurso 
importante sería el económico, el cual se da a través de los tributos que recauda la 
Municipalidad; sin embargo, este recurso no lo tienen aquellos centros poblados, 
sino las localidades más urbanizadas.  
Por tanto, es más complicado que bajo esta forma (hacer peticiones al alcalde) se 
logre un apoyo importante para los Pronoei en materia de “espacios y muebles”, 
puesto que al ser centros poblados que carecen de recursos pertinentes que quiera 
la Municipalidad y, en consecuencia, tanga poco poder sobre ella, las peticiones 
que se realicen en favor de los Pronoei tienen mayor probabilidad de ser rechazadas 
o postergadas. 
  
80 
 
 
Capítulo V: Conclusiones 
Hay cuatro formas de ingresar alguna política pública a la agenda de decisiones: 1) 
que dicha política tenga vinculación con los programas que lleva a cabo la 
Municipalidad de Cieneguilla, 2) que dicha política se relacione con los proyectos 
de la Municipalidad, 3) presentar dicha política pública a los mecanismos de 
participación ciudadana: Presupuesto Participativo o Comités de Gestión, y 4) 
haciendo peticiones al alcalde mediante oficios para que ejecute dicha política 
pública. 
En primer lugar, respecto a los factores que limitan el ingreso de políticas educativas 
en favor del Pronoei a la agenda de decisiones mediante la primera y segunda 
forma, se encuentra que bajo ningún programa que lleva a cabo la Municipalidad 
actualmente se puede realizar políticas públicas en favor de los Pronoei, puesto que 
dichos programas no están orientados, ni siquiera de forma tangencial, a mejorar la 
dimensión de “espacio y muebles” de los programas no escolarizados. 
Además, los proyectos, programas y actividades de la Municipalidad establecidos 
en la PDLC y el PEI, solo está abarcando en el ámbito educativo el tema de la 
infraestructura, obviando así todo lo demás que abarca la dimensión “espacio y 
muebles”. Esto significa una limitación, pues desde los planes de Cieneguilla, 
formulada por diversos actores del distrito, no hay una visión por ser partícipes de 
la mejora de la calidad educativa de los Pronoei, específicamente en la dimensión 
ya mencionada. 
81 
 
 
La falta de información o “recursos cognitivos” de las principales autoridades acerca 
de las funciones de la Municipalidad para con los Pronoei es un factor que afecta la 
formulación de programas, actividades o proyectos que beneficien a los programas 
no escolarizados de inicial.  
Ahora bien, es posible que las autoridades y funcionarios puedan establecer en el 
corto, mediano o largo plazo programas, proyectos y actividades en favor de los 
Pronoei; sin embargo, la percepción que tienen ellos respecto al perímetro y 
novedad de la situación de los Pronoei son una limitante para que ello ocurra. En 
primer lugar, respecto al perímetro del problema, el alcalde y la Gerente de 
Desarrollo Social coinciden en que las personas afectadas por la situación de los 
Pronoei se encuentran en las poblaciones más alejadas y con menos recursos 
económicos y de otra índole. Dicha percepción es un factor limitante, pues al 
percibirse que el grupo social afectado es minoritario y que se localizan en las zonas 
más alejadas de Cieneguilla, la visibilidad pública y la dimensión que los actores le 
otorgan al problema es poca. Por tanto, los proyectos, programas y actividades a 
emprender para solucionar las dificultades de los Pronoei estarán rezagadas frente 
a otras problemáticas “más importantes”. En segundo lugar, respecto a la novedad 
del problema, ambos mencionan que la problemática viene desde hace muchos 
años, es decir, no es una novedad. Esta otra percepción también es un factor 
limitante, pues el grado de novedad de un problema es determinante para su acceso 
a la agenda gubernamental. De esta manera, al considerarse que la problemática 
82 
 
 
de los Pronoei no es nueva, es más difícil movilizar a la opinión pública y, por lo 
tanto, es más complicado que los actores públicos y privados intervengan. 
En segundo lugar, respecto a los factores que limitan el ingreso de políticas 
educativas en favor del Pronoei a la agenda de decisiones mediante la tercera 
forma, se observa una distribución desigual de la información (o recursos 
cognitivos). Se evidencia que la organización El Mirador y la I.E. cuentan con los 
recursos cognitivos (información): conocimiento de los mecanismos de participación 
ciudadana: el PP y los CG. Esto les permite postular sus proyectos en los 
mecanismos de participación para que, en caso de ganar, la Municipalidad las 
pueda ejecutar. En el caso de Rio Seco, la dirigente mencionó que su organización 
conoce el PP, pero no los CG, por ello es que no han participado de este último 
proceso. En el caso de Estrellitas, el dirigente mencionó que no conoce ninguno de 
los dos mecanismos de participación ciudadana. Por tanto, el desconocimiento de 
los mecanismos de participación es un factor limitante, puesto que cierra la 
posibilidad a los centros poblados a presentar sus proyectos, entre ellos, la 
superación de las carencias de los Pronoei. 
Otro factor limitante que impide la obtención de información (o recursos 
informativos) de los mecanismos de participación es la falta de recursos 
relacionales, pues estos son otras fuentes de información respecto a dichos 
mecanismos. Así pues, se evidencia que El Mirador y la I.E. cuentan con amplios 
recursos relacionales. Rio Seco, por su parte, no tiene aliados externos, pero sí 
cuenta con una buena relación con el alcalde de Cieneguilla y su entorno. Caso 
83 
 
 
contrario es Estrellitas, puesto que además no tener aliados externos, la relación 
con el alcalde de la municipalidad está muy deteriorada, pues su dirigente menciona 
que “no cuenta con el alcalde para nada”. 
Ahora bien, de ser el caso que se conozca los mecanismos de participación 
ciudadana, el siguiente paso es la presentación de las propuestas. Sin embargo, 
tenemos que el dirigente de Estrellitas no conoce la situación del Pronoei ni las 
consecuencias negativas sobre el desarrollo infantil temprano de los niños que 
pueden originar las carencias de estos programas. Distinto es el caso de la dirigente 
de Rio Seco, pues menciona que tal situación de los Pronoei genera que los niños 
aprendan menos en comparación de los niños del CEI, por tanto, toca 
tangencialmente el tema del desarrollo infantil temprano de los niños, haciendo ver 
que la problemática es seria y que los efectos negativos que inducen tal situación 
de los Pronoei deberían tomarse en cuenta. En cuando al dirigente de El Mirador su 
situación es distinta, pues en su comunidad no hay un Pronoei, pero el próximo año 
se construirá uno. Queda esperar de qué forma percibirán la intensidad del 
problema respecto a las eventuales carencias que presentará su Pronoei en el 
futuro. Finalmente, respecto a la profesora coordinadora, ella, al igual que la 
dirigente de Rio Seco, también toca tangencialmente el tema del desarrollo infantil 
temprano de los niños, puesto que indica que de superarse tales carencias los niños 
estarían más cómodos. De esta manera, un factor limitante es la no visualización 
de las consecuencias de mantener las carencias de los Pronoei y, por lo tanto, al no 
considerarse tan serio la problemática de estos programas, aquellos dirigentes y, 
84 
 
 
en general, la población estará menos propensa a presentar propuestas respecto a 
la mejora de la situación de los Pronoei en los mecanismos de participación 
ciudadana. 
Ahora bien, de ser el caso que se presente propuestas referidas a la mejora de la 
situación de los Pronoei en los mecanismos de participación ciudadana, el siguiente 
paso es la priorización de todas las propuestas presentadas en base a criterios de 
evaluación. No obstante, hay tres criterios de cada uno de los mecanismos que 
colocan en clara desventaja a las poblaciones más alejadas y con menos recursos 
económicos, pues allí se asientan generalmente los Pronoei. Respecto al criterio 
“porcentaje de la población beneficiada con relación a la población total del distrito”, 
el cual está presente en ambos mecanismos, podría poner en desventaja a las 
organizaciones de centros poblados donde hay por lo menos un Pronoei, puesto 
que al ser poblaciones alejadas, la concentración de personas es poca. Por ello, en 
caso estas poblaciones presenten alguna propuesta para mejorar la situación de 
sus Pronoei, la cantidad de población beneficiada será menor que otras, por lo que 
en este criterio tendrán una puntuación baja. Sin embargo, se ha podido apreciar 
que los tres centros poblados son las excepciones, pues si bien son poblaciones 
relativamente alejadas (Rio Seco, Estrellitas y El Mirador) hay una amplia cantidad 
de personas viviendo en ellas, por lo que en este criterio de evaluación les iría bien. 
 
 
85 
 
 
Respecto al criterio “nivel de morosidad en el pago de tributos municipales, del 
centro poblado beneficiario del proyecto” presente en ambos mecanismos, pone en 
desventaja a los Centros Poblados de Rio Seco y Estrellitas, pues justamente por 
ser las que tienen menos recursos económicos, son las que no están al día con sus 
tributos o viven en casas aún no formalizadas. Por ello, en caso se presente alguna 
propuesta para mejorar la situación de los Pronoei, en este criterio la puntuación 
será baja. 
Respecto al criterio “nivel de votación a través del Portal Institucional de la 
Municipalidad” presente solo en el Presupuesto Participativo, pone en desventaja a 
los Centros Poblados de Rio Seco y Estrellitas, pues justamente al estar sus 
organizaciones aisladas (escasos recursos relacionales), sin ningún aliado externo, 
son las que obtendrán menor votación de sus proyectos en el Portal Web de la 
Municipalidad y, por tanto, en este criterio la puntuación también será baja para 
ambos centros poblados. 
Finalmente, respecto al criterio “algún miembro del Comité de Gestión participó en 
el Presupuesto Participativo del año 2016” presente solo en los Comités de Gestión, 
eventualmente podría poner en desventaja a los Centros Poblados de Rio Seco y 
Estrellitas, pues justamente son ellos los que reciben muchos obstáculos para 
participar en los Presupuestos Participativos y, al no hacerlo, cuando decidan 
postular a los Comités de Gestión, no obtendrán la puntuación adicional. 
86 
 
 
En tercer lugar, respecto a los factores que limitan el ingreso de políticas educativas 
en favor del Pronoei a la agenda de decisiones mediante la cuarta forma, se observa 
que al no estar reglamentada el apoyo a través de peticiones, la regla informal que 
prevalece como criterio para apoyar alguna petición es que esta esté alineada a los 
intereses de la Municipalidad. Así pues, resulta más complicado que bajo esta forma 
(hacer peticiones al alcalde) se logre un apoyo importante para los Pronoei en 
materia de “espacios y muebles”, puesto que al ser centros poblados que carecen 
de recursos pertinentes en su relación frente a la Municipalidad, es que tienen poco 
poder sobre ella. De esta manera, las peticiones que se realicen en favor de sus 
Pronoei tienen mayor probabilidad de ser rechazadas o postergadas. 
 
 
 
  
87 
 
 
Capítulo VI: Bibliografía 
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Capítulo VII: Anexos  
Anexo N° 1 
 
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