PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ 
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES 
La gestión comunal del agua y la ciudadanía rural en el Perú:  
Las Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento en Cutervo 
y Tacabamba, departamento de Cajamarca 
Informe Profesional para optar el Título de Licenciado en Ciencia Política y 
Gobierno que presenta: 
Alfredo Vásquez Molina 
Asesor: Dr. Jorge Aragón Trelles 
07 de Septiembre de 2017 
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1. Introducción………………………………………………………………………. 3 
 
2. Saneamiento rural en el Perú: lo legal y lo real……………………………… 12 
2.1. Contexto general 
2.2. Conceptos importantes 
2.1.1 Sobre lo urbano y lo rural 
2.1.2 Sobre la ciudadanía 
 
3. Sobre la experiencia…………………………………………………………… 30 
3.1. Municipalidad Provincial de Cutervo 
3.2. Municipalidad Distrital de Tacabamba, provincia de Chota 
 
4. Análisis: Ejercicio de la ciudadanía y gestión comunal de servicios de 
saneamiento…………………………………………………………………….. 49 
 
5. Conclusiones y recomendaciones…………………………………………… 60 
 
6. Bibliografía……………………………………………………………………… 68 
 
7. Anexos…………………………………………………………………………… 71 
 
7.1. Copia de la Ordenanza Municipal 05-2012-MPC, que crea la Unidad de 
Gestión Municipal de Agua y Saneamiento Rural (UGMASR), que 
2 
 
finalmente pasó a fusionarse y convertirse en la Unidad de Desarrollo, 
Gestión Ambiental y Saneamiento 
7.2. Copia de la Ordenanza 06-2008-MPC, que dispone el Registro de las 
JASS de la provincia de Cutervo 
7.3. Copia de la Ordenanza Municipal 06-2015-MDT, que crea el Área 
Técnica Municipal de Agua y Saneamiento Rural (ATMASR) 
7.4. Copia de la Ordenanza Municipal Ordenanza 14-2011-MDT/A, que crea 
el Área Técnica de Saneamiento Municipal del distrito de Tacabamba 
(ATESAM) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
3 
 
1. INTRODUCCIÓN 
 
Una de las primeras cosas que uno nota al hacer gestión pública en 
municipios rurales es que son de naturaleza muy diferente a los urbanos. A 
diferencia de las grandes urbes, en el ámbito rural y en las pequeñas ciudades, 
sea en la costa, sierra o selva, la población cuenta con necesidades primarias 
que aún no han sido suficientemente cubiertas, como la infraestructura de 
servicios básicos. Estas carencias, sumadas a la presencia de un Estado débil, 
reflejado en municipios cuyo presupuesto no es suficiente para cubrir esas 
necesidades en el corto y mediano plazo, desembocan en un dilema para el 
ciudadano peruano hacia su Estado. Este dilema consiste en que, pese a no 
confiar en sus autoridades, recurre siempre a ellas, pues considera que el 
Estado es la única instancia que puede propiciar la mejora de su calidad de 
vida.  
 
En general, los municipios han sido siempre los principales referentes de 
la relación entre los ciudadanos y el Estado, y por ello son los principales 
receptores de las demandas ciudadanas (Grompone, 2009: 168-169). Así, en 
los ámbitos rurales, el municipio es el primer lugar al cual acude el ciudadano 
para solicitar apoyo de todo tipo: construcción de locales comunales, 
financiamiento de viajes de promoción, publicación de libros, incluso puestos 
de trabajo. Como se puede apreciar en las siguientes imágenes, es normal que 
las municipalidades e instituciones públicas de los ámbitos rurales solventen 
los gastos de las festividades locales o auspicien fiestas patronales. 
4 
 
 
Imagen 1: Es frecuente ver que, pese a ser iniciativas privadas, las municipalidades auspicien 
festividades locales, tal como se puede apreciar en estos afiches de Celendín (afiche, 
izquierda) y el caserío de Sayamud, provincia de San Miguel (díptico, derecha), región 
Cajamarca.  
Fuente: Internet. Los logos de las municipalidades han sido enmarcados en rojo para mejor 
apreciación. 
 
 
Imagen 2: No obstante la Feria de San Juan, la fiesta más importante de Cutervo, es 
organizada por un comité privado, la Municipalidad Provincial de Cutervo auspicia todos los 
años la festividad (derecha, enmarcado en rojo). 
Fuente: Programa de la Fiesta San Juan Bautista 2013. 
5 
 
Mi interés permanente en la administración pública, la consideración de 
que es fuera de Lima donde más se necesita de profesionales capaces de 
contribuir con el progreso de pueblos y ciudades en crecimiento y el ánimo de 
aportar a ese objetivo me condujeron el año 2012 a la parte central de la región 
Cajamarca, exactamente a las provincias de Cutervo y Chota. Allí, tuve la 
ocasión de laborar en dos gobiernos locales, uno provincial y otro distrital, entre 
febrero del 2012 y diciembre del 2015, es decir, casi 4 años, compartiendo con 
casi un centenar de comunidades en ambas provincias sus inquietudes sobre 
la gestión de servicios de saneamiento.  
 
Las municipalidades, a partir de la Ley Orgánica de Municipalidades del 
2003, pasaron a ser consideradas como promotoras de desarrollo local y ya no 
meras prestadoras de servicios. Sin embargo, los gobiernos locales no 
asumieron su nuevo rol, debido a que la población en los ámbitos rurales 
mantiene sobre ellos esa anterior lectura de proveedores de servicios. Por esta 
razón, en lo que concierne a agua y saneamiento, observaba que los dirigentes 
de los otrora Comités de Agua1 acudían al municipio en busca de soluciones 
para rehabilitar sus sistemas de agua potable, en una dinámica que tiene 
mucho de ironía: a la vez que declaran que “el municipio no va a manejar 
nuestra agua”, recurrían a la municipalidad para todo tipo de apoyo, desde 
                                                          
1 Los Comités de Agua Potable fueron desplazados por lo que ahora son Las Juntas Administradoras de 
Servicios de Saneamiento (JASS), que son asociaciones civiles encargadas de la administración, 
operación y mantenimiento de los sistemas de agua potable, disposición de excretas y gestión de residuos 
sólidos. (Resolución N° 643-99-SUNASS). Estas organizaciones son descritas en las páginas 18 y 19 del 
presente documento. 
6 
 
cemento y tuberías para rehabilitar sus sistemas hasta proyectos de inversión 
pública.  
 
De hecho, algo que desde la academia siempre se ha cuestionado a las 
JASS es una ineficiente gestión, evidenciada en cuotas que no cubren los 
costos de operación y mantenimiento, además de población con bajo 
conocimiento técnico de los sistemas; los cuales son algunos de los factores 
que ponen en riesgo la sostenibilidad de la infraestructura de agua y 
saneamiento. Marmanillo (2006: 326-327), SANBASUR (2007: 9), Barrios et al. 
(2009: 49-50) y Huerta (2016: 13-14) dan cuenta de dificultades que llevan 
mucho tiempo sin ser superadas. 
 
Sin embargo, ver a los líderes de los Comités de Agua acudiendo al 
municipio para pedir apoyo no era tan frecuente en Cutervo como en 
Tacabamba. De cualquier modo, esa dinámica colocaba a las organizaciones 
comunales en una posición de dependencia ante la autoridad de turno. La 
necesidad de rehabilitar el sistema –a menudo porque las cuotas recaudadas 
en la localidad no cubren los costos de mantenimiento– hace que el dirigente 
del Comité de Agua recurra al apoyo del alcalde. El alcalde podía condicionar 
ese apoyo a cambio de respaldo político o bien podía no apoyar, en el caso de 
conocer que los electores de esa localidad no votaron por él en las elecciones.  
 
Sin embargo, notaba también que las JASS conformadas por intervención 
de ONG como SER o CARE no visitaban el municipio con tanta frecuencia. Por 
7 
 
ello, la pregunta que me surge a raíz de esa experiencia es: ¿Puede la 
conformación y/o fortalecimiento de una JASS transformar las relaciones entre 
los ciudadanos de comunidades rurales y el Estado? Quedaba así la duda de 
saber si las JASS, establecidas bajo una normativa que las posiciona como un 
actor estratégico en agua y saneamiento, podrían ser un agente que también 
ayude a organizar a la población para encauzar demandas, en igualdad de 
condiciones, frente al Estado en cualquiera de sus niveles de gobierno. 
 
La estrategia para responder a estas interrogantes contempló el recojo de 
información mediante encuestas realizadas durante el periodo de la experiencia 
laboral y también mediante la observación en campo; así como la consulta de 
fuentes académicas, normativas y de gestión, como los Registros de JASS de 
las municipalidades de Cutervo y Tacabamba, el Plan de Desarrollo 
Concertado de la Provincia de Cutervo y las Políticas Públicas Regionales en 
Agua y Saneamiento 2009-2015 de la región Cajamarca. 
 
Mi experiencia laboral me llevó también a identificar y clasificar cuatro 
componentes clave para comprender mejor los procesos de transformación en 
las relaciones entre los ciudadanos rurales y el Estado a partir de la experiencia 
de las JASS: 
 
a) El fomento de la asociatividad, lo que permite defender intereses con un 
peso mayor a la mera defensa individual. A diferencia de lo que sugieren 
las normas, en la práctica, la participación ciudadana es un derecho que 
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se ejerce mejor a través de las organizaciones asentadas en el territorio y 
no individualmente (Grompone, 2009: 86-87). Por ejemplo, los espacios 
como el Presupuesto Participativo en Cutervo fueron instancias en las 
cuales las JASS han ganado más relevancia. Son cada vez más los 
proyectos de agua y saneamiento que se priorizan para ejecución a partir 
de la implementación del Registro de JASS en Cutervo.  
b) El establecimiento de derechos y obligaciones en la provisión del servicio 
supone el tránsito del “beneficiario” al “usuario”. La diferencia entre ambos 
conceptos radica en las condiciones bajo las cuales se recibe el servicio. 
El “beneficiario” depende siempre de un “benefactor”, por tanto, es una 
relación de dependencia. A cambio del respaldo político al alcalde o 
gobernador regional, desaparecen los incentivos en la comunidad para 
recaudar cuotas o dar mantenimiento al sistema.  
Sin embargo, el solo hecho de establecer un cobro en el servicio supone 
la existencia de un derecho (acceder al servicio) y una obligación 
(contribuir al sostenimiento del sistema), convirtiendo a quien recibe el 
servicio en “usuario”. Trasladando este esquema a la relación entre 
comunidad rural y municipio, la obra deja de ser un favor o un “apoyo” de 
la autoridad, sino un derecho garantizado, pues la comunidad se 
compromete a brindar agua segura (clorada de manera permanente) al 
momento de recibir la administración del sistema. 
c) La promoción de la participación equitativa de la mujer, pese a las 
limitaciones de la sociedad civil local, taras que hacen difícil evitar las 
prácticas discriminatorias (Monge, 2006: 68). En las organizaciones 
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comunales de Cajamarca, los varones son los que toman las decisiones, 
además de que en el imaginario de la comunidad se concibe tácitamente 
que hay organizaciones “para varones” (Ronda Campesina, Comités de 
Gestión de obras, Comité de Riego, etc.) y otras “para mujeres” (Ronda 
Femenina, Programa Juntos, Vaso de Leche, etc.). 
La JASS viene convirtiéndose en un espacio donde esa brecha se acorta, 
pues no solo favorece la interacción entre hombres y mujeres en un 
mismo espacio, sino también permite que ocupe cargos directivos en la 
organización. 
d) La voluntad política de las autoridades supone un factor muy importante 
para la continuidad de las políticas públicas locales en agua y 
saneamiento, tanto en la gestión de los proyectos necesarios para tener 
sistemas de agua potable en buen estado, como en la asistencia técnica 
que empodere a las comunidades y las predisponga a autogestionarse. 
Allí donde el gobierno local impulsa la asistencia técnica en agua y 
saneamiento en su ámbito territorial, la comunidad vuelve suya la 
responsabilidad de operar y mantener el sistema. 
 
Las experiencias de la Municipalidad Provincial de Cutervo y la 
Municipalidad Distrital de Tacabamba permitirán analizar cómo se transforman 
las relaciones entre el ciudadano rural y el Estado a través de la promoción de 
la gestión comunal en la provisión de servicios de agua y saneamiento, 
desalentando así que los gobernantes realicen obras insostenibles en el tiempo 
por falta de mantenimiento.  
10 
 
 
El presente informe contrastará la experiencia en ambas localidades, de 
modo que se pueda analizar cada uno de los componentes descritos y, así, 
determinar en qué medida se va remodelando la ciudadanía en el ámbito rural 
a partir de la participación activa de las comunidades rurales en una tarea 
delegada como la gestión de los servicios de saneamiento. La idea es evaluar 
cómo la adecuada asunción de esta responsabilidad propició un antes y un 
después en el esquema de derechos y obligaciones entre los ciudadanos 
rurales de estas localidades y el Estado.  
 
Para ello, en primer lugar se describirá el contexto general en ambas 
localidades y se analizará las similitudes y diferencias en cuanto a los aspectos 
teóricos planteados. No obstante, en esta experiencia comparada, se va a 
apreciar que los resultados fueron diferentes en cada localidad, así que se 
analizará las variables que influyeron en ellos. Finalmente, se plantearán las 
conclusiones sobre estos años fuera de Lima, así como algunas 
recomendaciones, con la finalidad de contribuir a acercar al ciudadano rural 
con el Estado en términos más equitativos y, de este modo, en el largo plazo, 
fortalecer la ciudadanía en el país. 
 
 
  
11 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
12 
 
2. SANEAMIENTO RURAL EN EL PERÚ: LO LEGAL Y LO REAL 
 
2.1. Contexto general 
 
En el país, es sabido que hasta fines de la década de 1990, se 
impuso un modelo centralizado de gestión de obras públicas, en el que se 
imponía el denominado modelo enfocado en la oferta, en el cual el 
Gobierno Central construía las obras, entre ellas las de agua y 
saneamiento, sin contar con la participación de las comunidades ni de los 
municipios (SANBASUR, 2007: 7), no existían instancias de coordinación 
entre los actores involucrados en cada proyecto de agua y saneamiento.  
 
Más aún, en 1992, el sector Saneamiento pasó a depender, hasta el 
año 2002, del Ministerio de la Presidencia (Marmanillo, 2006: 326). Así, el 
gobierno de Alberto Fujimori capitalizó esas expectativas de la población 
para obtener réditos políticos, reduciendo la relación ciudadana a una red 
clientelista en la que el poblador rural, necesitado de obras, aceptaba 
apoyar políticamente al gobernante de turno, que intervenía con la 
ansiada obra directamente ejecutada por el Poder Ejecutivo (Monge, 
2006: 57). Citando a Franco, Nelia Bojórquez afirma que los programas 
sociales están basados en la oferta y no en la demanda, y, por tanto, no 
están pensados en atacar los puntos neurálgicos que limitan el desarrollo 
del ser humano, sino en amenguar temporalmente la situación en la que 
se encuentra: 
13 
 
 
“Combatir la pobreza y exclusión social no significa transformar 
personas y comunidades en beneficiarios permanentes de 
programas asistenciales, sino fortalecer las capacidades de las 
personas y comunidades de satisfacer necesidades, resolver 
problemas y mejorar su calidad de vida” (Bojórquez, 2005: 82) 
 
Si nos detenemos brevemente a revisar esta cita, esta interpretación 
de los programas sociales encaja con la forma que tenía el Estado 
peruano para ejecutar obras antes del SNIP. Un esquema donde la 
comunidad atomizada “gestiona” un proyecto de agua y saneamiento la 
pone a merced del gobernante de turno, el cual aprovecha la 
desorganización para entregar obras en condiciones inadecuadas.  
 
Y por el contrario, en el supuesto que la obra fuera bien entregada, 
si en la mentalidad de las autoridades y la comunidad no se halla que esa 
obra es un derecho que el Estado debe garantizar y que la comunidad se 
obliga a operar y mantener, entonces será imposible que ese proyecto 
sea sostenible en el tiempo. En otras palabras, visto como un favor y 
diseñado “desde arriba”, sin consulta ni involucramiento de la comunidad, 
ni ella ni el gobierno local se sentirán comprometidos a cumplir sus 
obligaciones en el territorio, la infraestructura se deteriorará por falta de 
conservación y la comunidad esperará otro “apoyo” para solucionar los 
problemas que provengan de esa obra y el gobierno de turno querrá 
aprovechar políticamente la situación, lo que es igual que hablar de 
asistencialismo y cultura del servicio gratuito (Barrios et al., 2009: 173).  
14 
 
 
A continuación, vamos a detallar cómo a partir del nuevo mileno, las 
JASS fueron estableciéndose como la más importante y decisiva 
organización para vincularse con el Estado en lo que respecta a agua y 
saneamiento en los ámbitos rurales. 
 
Con la creación del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) en 
el año 2000, el modelo de intervención estatal pasó a ser enfocado en la 
demanda, en el cual se cuenta con la participación de las municipalidades 
y las comunidades beneficiarias, a diferencia del modelo anterior (MEF, 
2010: 13). Con su implementación y la introducción, entre otros, del 
concepto de “evaluación social”, que consiste simplemente en examinar 
las diferencias cualitativas entre el antes y el después de un proyecto de 
inversión ejecutado, se dejó atrás, al menos en teoría, el enfoque desde la 
oferta señalado líneas arriba. Este cambio implicaba que las comunidades 
beneficiarias y los tres niveles de gobierno (municipalidad, gobierno 
regional o ministerio) trabajarían de forma coordinada en las diferentes 
etapas de cualquier proyecto de inversión pública. Y mencionamos bien 
los tres niveles de gobierno, porque en el año 2002 el sector Saneamiento 
pasó a su actual ubicación, como Viceministerio de Construcción y 
Saneamiento. 
 
Este cambio en el enfoque se complementa poco tiempo después, 
cuando en el 2003 es aprobada la más reciente versión de la Ley 
15 
 
Orgánica de Municipalidades, a partir de la cual las municipalidades 
reciben la administración de los servicios de saneamiento como 
competencia, de acuerdo con lo señalado en el artículo 80°, incisos 2.1 y 
4.1 de esta norma: “Administrar y reglamentar directamente o por 
concesión el servicio de agua potable, alcantarillado y desagüe, limpieza 
pública y tratamiento de residuos sólidos […]”.  
 
Ello implicaba un nuevo reto, no solo para los municipios, sino 
también para la población, que durante la época de Alberto Fujimori, 
como ya se mencionó, se había acostumbrado a recibir todo con la única 
condición de mantener la lealtad al benefactor de turno, dado que las 
reformas económicas y políticas de los años 90 dieron lugar al 
establecimiento de relaciones más directas e individualistas de autoridad 
(López 1997: 198, 241-242). Estamos hablando, directa o indirectamente, 
sobre el clientelismo; el cual se define como una forma de intercambio 
directo de favores entre electores y políticos: a cambio de votos y lealtad 
política, los gobernantes elegidos retribuyen con obras, servicios, puestos 
de trabajo o beneficios particulares para quienes les apoyaron (Kitschelt, 
2007: 2-7). Sin embargo, el SNIP y la nueva Ley Orgánica de 
Municipalidades no eran suficientes para erradicar las prácticas de 
manipulación política en un tema tan delicado como la prestación de los 
servicios de agua y saneamiento. 
 
16 
 
El cambio de enfoque se consolida en diciembre del 2005, con la 
publicación del Texto Único Ordenado (TUO) del Reglamento de la Ley 
General de Servicios de Saneamiento (LGSS), donde el artículo 3-A 
establece por primera vez la obligación de todos los usuarios, tanto en el 
ámbito urbano como en el rural, de pagar por los servicios de agua y 
saneamiento: 
 
“El agua es un bien escaso. La prestación de los servicios de 
saneamiento es un proceso que demanda, entre otros, 
inversiones, gastos de operación y mantenimiento; por todo ello, 
los usuarios están obligados a pagar por dichos servicios.” 
 
Esta misma norma nos indica en sus artículos 169°, 170° y 175° que 
las organizaciones comunales obtienen su reconocimiento para operar 
sistemas de agua potable a través de la municipalidad de la jurisdicción a 
la que pertenece, la cual se hace responsable de monitorear y supervisar 
su funcionamiento. Las organizaciones comunales tienen que hacerse 
reconocer por su gobierno local y este tiene que registrarlas y brindarles 
asistencia técnica.  
 
En esa línea, las municipalidades implementarían las ahora 
denominadas Áreas Técnicas de Saneamiento, conocidas también como 
ATM o ATESAM; mientras que las comunidades tendrían que conformar 
sus respectivas organizaciones comunales, con el fin de hacerse cargo de 
los servicios de saneamiento una vez recibida la obra: las ya 
mencionadas JASS. Finalmente, el artículo 174° menciona tácitamente 
17 
 
que la figura legal vigente en el ámbito rural es la de la concesión: la 
municipalidad administra, a través de la organización comunal, el sistema 
de agua potable de una localidad. La municipalidad es dueña de la 
infraestructura, pero la comunidad, a través de la JASS, se hace 
responsable de su operación y mantenimiento, para lo cual debe contar 
con estatutos, reglamento interno, libros de actas, libros de caja, 
inventario y registro de cloraciones, así como cobrar sus cuotas familiares.  
  
Finalmente, esta aproximación de normas cuenta también con un 
documento orientador desde el Gobierno Regional de Cajamarca, que 
fueron las Políticas Regionales en Agua y Saneamiento de Cajamarca 
2009-2015, especialmente centrado en lo rural en sus políticas Quinta y 
Sexta. 
 
La Quinta Política Regional, la gestión participativa en agua y 
saneamiento, tiene como objetivo estratégico que la población conforme 
sus JASS, a fin de que administren sus sistemas de agua y saneamiento. 
Asimismo, plantea otras metas como lograr que manejen todos sus 
documentos básicos de gestión, así como ser una instancia donde la 
mujer vaya ganando espacios de participación. 
 
La Sexta Política Regional, organización y modernización de la 
gestión de los servicios de agua y saneamiento, plantea como objetivo 
estratégico que autoridades, funcionarios y población conozcan y asuman 
18 
 
sus roles y funciones para la gestión de los servicios de agua y 
saneamiento, lo cual está en sintonía con la tríada establecida por el TUO 
del Reglamento de la LGSS citado anteriormente. 
 
Las JASS son asociaciones civiles responsables de la 
administración, operación y mantenimiento de los sistemas de agua 
potable, disposición de excretas y de la gestión de residuos sólidos en 
una o más localidades (Asociación SER, 2005: 7). La Directiva de 
Organización y Funcionamiento de JASS de la SUNASS (Resolución N° 
643-99-SUNASS) las define como asociaciones civiles que se encargan 
de la prestación de los servicios de saneamiento en uno o más centros 
poblados del ámbito rural. Asimismo, define como servicios de 
saneamiento a los servicios de agua potable, disposición de excretas 
(letrinas) y eliminación de basura (ahora denominado gestión de residuos 
sólidos). 
 
De acuerdo con lo expuesto, las JASS tienen una estructura primaria 
de Empresa Prestadora de Servicios de saneamiento (EPS) –como 
Sedapal en Lima o Epsel en Chiclayo–, con la diferencia de que operan 
en el ámbito rural y está integrado por los mismos usuarios del servicio, 
que sin una adecuada capacitación no podrían cumplir eficientemente sus 
funciones. Cuentan con un Consejo Directivo –conformado por un 
presidente, secretario, tesorero y dos vocales–, un fiscal y uno o varios 
operadores. Además, existe un Órgano de Fiscalización, encargada de 
19 
 
supervisar la buena marcha de la organización, y una Asamblea General, 
a la cual responde el Consejo Directivo, que está integrada por todos los 
usuarios del servicio en la localidad.  
 
Vale decir que en el año 2003, las normas de participación 
ciudadana fueron impulsadas con el fin de comprometer a la población y, 
de este modo, esta asuma parte de los costos en la toma de decisiones 
públicas (Grompone, 2009: 12). Es allí donde el gobierno local y la 
concertación interinstitucional resultan decisivos para que la comunidad 
se organice a través de la JASS y, mediante la organización, establezca 
sus Estatutos, Reglamento, Plan Operativo y cuota familiar para el 
financiamiento de sus actividades. 
 
El impacto del trabajo conjunto entre las JASS y las ATM beneficia a 
ambas partes: 
 
a) Las autoridades obtienen mayor respaldo político, en tanto 
implementan, desde la municipalidad, una unidad orgánica 
dedicada a la sensibilización, asistencia técnica, supervisión y 
promoción de los servicios de saneamiento, con la cual las 
comunidades se vinculan y canalizan sus demandas de acceso o 
mejora de su infraestructura, contribuyendo así a la mejora de su 
calidad de vida (Sanbasur, 2007: 19-20). 
20 
 
b) Las comunidades, al organizarse en una JASS, mantienen y operan 
adecuadamente los servicios de saneamiento y contribuyen a una 
mejor calidad de vida en sus localidades (Asociación SER, 2005: 7). 
Cuando se propicia la participación de la población en el debate 
sobre el saneamiento básico, las comunidades hacen suyos los 
proyectos e invierten tiempo y esfuerzo en realizarlos. Cuando no 
es así, se espera el asistencialismo y la cultura del servicio gratuito, 
con el consecuente resultado del deterioro de la infraestructura y su 
final colapso (Barrios et al., 2009: 173).  
 
Un mayor respaldo hacia la municipalidad y el empoderamiento de la 
comunidad son las ventajas de intervenir integralmente en proyectos de 
agua y saneamiento. El ATM o ATESAM fungiría desde entonces como 
mediador entre la comunidad y la municipalidad, promoviendo la 
formulación de proyectos, sensibilizando o capacitando de acuerdo a lo 
diagnosticado en cada comunidad, dejando atrás el asistencialismo, que 
corre el riesgo de devenir en clientelismo político, como ya se mencionó 
anteriormente (Sanbasur, 2007: 19). Siendo así, el empoderamiento de la 
comunidad contribuye, en el mediano plazo, a la sostenibilidad del 
sistema de agua potable en los términos recomendados (Sanbasur, 2007: 
11). 
 
 
 
21 
 
2.2. Conceptos importantes 
 
No obstante esta descripción del contexto general en que se basa 
la experiencia, también se debe considerar la definición previa de lo que 
es considerada una zona urbana y una zona rural, para esclarecer 
cuáles eran las condiciones en las que se llevó a cabo la experiencia 
narrada a continuación. Asimismo, otro concepto a profundizar es el de 
ciudadanía, puesto que el objetivo es vincularlo con el impacto generado 
desde el trabajo en campo. 
 
 
2.2.1. Sobre lo urbano y lo rural 
 
Las definiciones acerca de lo que es urbano y rural resultan 
muy confusas en el seno del mismo Estado, lo cual es sintomático. 
Es decir, no hay consenso, ni siquiera en el Estado, sobre qué es 
lo rural, pero ahondar en ello es materia de otro debate. 
 
Según el artículo 139° de la Ley Orgánica de Municipalidades, 
las municipalidades ubicadas en zonas rurales son aquellas que 
funcionan en capitales de distrito cuya población urbana no es 
mayor del 50% de su población total. Sin embargo, los censos 
consideran rural una localidad con menos de 100 viviendas 
contiguas, aunque también puede considerarse rural la población 
22 
 
dedicada a actividades agropecuarias (Urrutia, 2006: 14), que no 
son propias de las áreas urbanas. Sin embargo, el criterio 
poblacional es el más empleado en el Estado para definir el ámbito 
de intervención de sus proyectos. Por ello, es importante conocer 
la definición de lo rural que refiere el artículo 25º del Reglamento 
de la LGSS, uno de los documentos normativos reguladores de lo 
que se expone en este trabajo: 
 
“[…] se considera como centro poblado de ámbito rural 
aquel que no sobrepase los 2.000 habitantes. En casos 
excepcionales, la Superintendencia podrá incluir a otras 
localidades dentro de esta calificación o excluir de la misma 
a los centros poblados antes mencionados, de acuerdo con 
otros criterios previamente establecidos por esta 
institución”. 
 
En la experiencia práctica, la zona rural es, por oposición, toda 
localidad que no sea la capital distrital, considerada como único 
conglomerado urbano en los distritos de la región Cajamarca, muy 
al margen de la cantidad poblacional. Por ejemplo, localidades 
como Cujillo y Choros, en la provincia de Cutervo, cuentan con una 
población que no llega a 500 habitantes; es decir, para el Programa 
Nacional de Saneamiento Rural (en adelante PNSR) del Ministerio 
de Vivienda, Construcción y Saneamiento, vienen a ser localidades 
rurales. Pero, como hemos señalado, por ser capitales distritales 
son considerados urbanos para el Instituto Nacional de Estadística 
23 
 
e Informática (INEI). Es decir, dos instituciones del Estado señalan 
que estas localidades son rurales y urbanas al mismo tiempo. 
 
Tras notar que no está claramente delimitada la frontera entre 
lo urbano y lo rural, Monge hace mención de una serie de 
características que nos dan más bien la idea de una continuidad 
entre lo urbano y lo rural (Monge, 2012: 24-29), que explican una 
dinámica que antes no existía en estos ámbitos: 
 
a) Lo rural se está urbanizando, las ciudades pequeñas están 
creciendo agresivamente. Asimismo, las carreteras, teléfonos 
y el internet son más accesibles y permiten a la población 
rural vincularse con familiares en cualquier parte del país. Por 
esta razón, no debería extrañar tampoco que la población 
rural sea consciente de la existencia de un mundo 
globalizado, de que hay un mundo más allá del campo. 
Puede plantearse, tras un buen negocio, viajar a Lima o 
incluso al extranjero. 
b) La iniciativa empresarial, aunque no con la formalidad de las 
denominadas MYPES, también existen en el ámbito rural. 
Vale acotar, como aporte propio, que los que nosotros 
denominamos “empresario” en las grandes ciudades, en el 
ámbito rural es un “comerciante”. No obstante el nombre, las 
dinámicas son las mismas. Los bienes y servicios son 
24 
 
adquiridos con la misma frecuencia y prácticamente en las 
mismas condiciones que en las grandes ciudades. Los jueves 
y domingos suelen ser los días de más ventas en Cutervo y 
Chota, pues la gente del ámbito rural cuenta con el área 
urbana como espacio común para sus transacciones 
comerciales. 
c) La asociación rural = indígena = pobre sigue vigente, pese a 
los esfuerzos de los últimos gobiernos por reducir la pobreza. 
d) Producto de las reivindicaciones a la diversidad, el mundo 
rural va ganando espacios que antes eran considerados 
urbanos. Ello trae a colación la gran cantidad de conflictos 
sociales existentes en el país, puesto que 6 de cada 10 
conflictos suceden en el ámbito rural. Asimismo, no resulta 
extraño ver, en nombre de las reivindicaciones de las 
minorías rurales, a líderes indígenas ganar municipios o, 
como menciona Monge, que Gregorio Santos, hijo de 
campesinos y dirigente rondero, sea el actual gobernador 
regional de Cajamarca.  
 
El mundo rural, en resumen, está cambiando de acuerdo con 
este tiempo, pero trata de mantener rasgos particulares. Siempre 
habrá formas de distinguir el ámbito urbano del rural, pero Monge 
resalta que están en interacción constante y, por tanto, lo rural 
25 
 
está también en constante renovación, producto de sus relaciones 
con lo urbano. 
 
Esto implica que el ciudadano rural cuenta con los medios para 
acceder a, entre otras cosas, información sobre salud, directivas 
del ente rector, el Ministerio de Vivienda y sus derechos y 
obligaciones como usuario con mayor facilidad que antes del 
nuevo milenio. La municipalidad, a través del ATM, emplea la 
información para sensibilizar a la población sobre la importancia 
de organizarse para administrar los servicios de saneamiento de 
su comunidad y, de esta manera, buscar que transformar las 
relaciones otrora oscuras y desiguales entre ciudadano y Estado. 
El Estado, mediante esta intervención, demuestra que el 
ciudadano puede acceder a mejores servicios y tener una mejor 
calidad de vida sin necesidad de someterse a los intereses de la 
autoridad de turno, sino mediante el empoderamiento de la 
comunidad, haciéndolos partícipes de la obra que antes se les 
construía a cambio de apoyo político. 
 
 
2.2.2. Sobre la ciudadanía 
 
26 
 
Sobre la ciudadanía, existe una multiplicidad de autores y temas, 
pero nos centraremos en aquellos cuyos conceptos son más 
cercanos al contexto de Cutervo y Tacabamba. 
 
La ciudadanía es, de acuerdo con el concepto de Thomas H. 
Marshall, el conjunto de derechos y deberes que se confiere en 
virtud a la pertenencia a una sociedad, estatus que no está 
supeditado a ninguna condición social o económica (Marshall, 
1997: 301), lo cual es ratificado por Sinesio López en una definición 
mínima que define al ciudadano como un individuo o comunidad de 
individuos con derechos garantizados por el Estado y con 
responsabilidades hacia la comunidad política de la cual forma 
parte (López 1997: 119). 
 
Horrach Miralles, por su parte, da cuenta de 7 modelos 
diferentes de ciudadanía en la actualidad: liberal, republicana, 
comunitarista, diferenciada, multicultural, postnacional y 
cosmopolitismo cívico. Nos centraremos en la ciudadanía 
republicana y comunitarista, puesto que en estos modelos encajan 
la experiencia en los ámbitos rurales de Cutervo y Tacabamba. La 
ciudadanía comunitarista es aquella que antepone el bien de la 
comunidad al individual. El individuo no solo debe actuar 
procurando el bien común, sino que también tiene que participar 
activamente en los asuntos de la comunidad; aspecto en el que 
27 
 
coincide con la ciudadanía republicana, que preconiza la libertad 
del individuo para desarrollarse, siempre que no entre en conflicto 
con el bien de la comunidad. De este modo, cada tema que atañe 
al interés de la comunidad será debatido entre todas las personas 
consideradas como parte de ella; que es otro aspecto en el que 
coincide con la ciudadanía republicana, que exige participar o, en el 
peor de los casos, estas bien informado de los asuntos públicos de 
la comunidad. La identidad colectiva marca al individuo en ambos 
tipos de ciudadanía y se requiere no solo reconocer su ciudadanía, 
sino también ejercerla (Horrach, 2009: 15-16).  
 
Este modelo es el que mejor refleja la cosmovisión del 
ciudadano rural, de acuerdo con lo experimentado en la estancia 
en la región Cajamarca. Como muestra de ello, en casi todas las 
comunidades rurales de Cajamarca existen Rondas Campesinas, 
Comités de Luz, Comités de Agua Potable (o JASS en las 
localidades con servicios más recientemente instalados), Comités 
de Riego (o Juntas de Regantes en la costa rural), incluso se 
conforman Comités de Gestión para cada obra que la comunidad 
desea gestionar ante la Municipalidad.  
 
Como otra muestra de ello, es conocida también la tradicional 
reciprocidad incaica, donde la comunidad se apoyaba mediante el 
ayni (colaboración familiar), la minka o minga (colaboración 
28 
 
comunal) y la mita (trabajo para el Estado inca). Aun en nuestros 
días, la minka o minga es practicada en la región, por ejemplo, en 
faenas de reforestación, mantenimiento de los sistemas de agua 
potable, construcción de la casa de algún vecino, entre otras 
actividades. 
 
Entonces, existen visos de lo que Sinesio López denomina 
ciudadanía activa, en la que la población ejerce sus derechos 
mediante la participación en los asuntos públicos, en 
contraposición con la ciudadanía pasiva, en donde la población 
solo recibe derechos, pero no se preocupa por ejercerlos (López, 
1997: 110-111).  
 
El marco normativo actual permite al ciudadano rural estar 
informado acerca de cómo pueden gestionar proyectos de agua y 
saneamiento en sus comunidades, así como los pasos para un 
adecuado mantenimiento y eficiente administración. Y ese 
conocimiento se traslada al plano de la participación activa. Incluso 
ya se aprecia en la Internet que los ciudadanos rurales plantean 
consultas acerca de la inscripción en el Registro de JASS de su 
jurisdicción, en la página de Noticias SER, por ejemplo, lo que 
demuestra el interés por cumplir con las normas y por hacer las 
cosas bien en su condición de directivos de sus organizaciones 
comunales. 
29 
 
 
Imagen 3: El continuo urbano-rural permite a la población rural acceder actualmente a 
tecnologías de la información. Una de las ventajas es que pueden plantear consultas en línea 
para mejorar la gestión de los servicios de agua y saneamiento. Fuente: www.noticiasser.pe. 
Captura de pantalla. 
  
 
 
 
 
 
 
  
30 
 
3. SOBRE LA EXPERIENCIA 
 
 
3.1. Municipalidad Provincial de Cutervo 
 
La ciudad de Cutervo, asentada a 2650 metros sobre el nivel del 
mar, es la capital de la provincia del mismo nombre, ubicada en la zona 
central de la región Cajamarca, en el norte del país. Está ubicada a 6 
horas (220km) de la capital regional y a 5 (210km) de la ciudad de 
Chiclayo, principal ciudad con la que se relaciona. Asimismo, se 
encuentra a 2 horas y media (100km), hacia el norte, de la ciudad de Jaén 
y a una hora y media (56km), hacia el sur, de Chota. 
 
La provincia cuenta con alrededor de 150 mil habitantes repartidos 
en sus 15 distritos, aunque 45 mil de ellos radican en el distrito capital. En 
el distrito capital, aproximadamente 18 mil viven en la ciudad de Cutervo y 
los otros 27 mil, se encuentran distribuidos a lo largo de sus 140 
localidades rurales.  
 
Las principales actividades de la provincia son la agricultura y la 
ganadería, cuya dinámica comercial fluye entre la ciudad y el campo, tal 
como lo señalaba Monge. Además de ello, en Cutervo existe una 
creciente actividad en el rubro servicios (transportes, hoteles y 
31 
 
restaurantes), como consecuencia de la presencia de un equipo en la 
primera división de fútbol profesional, el Comerciantes Unidos. 
 
Un dato muy importante a señalar es que la ciudad de Cutervo, a 
diferencia de sus vecinas Chota y Jaén, no es atravesada por ningún río; 
su abastecimiento de agua para consumo humano depende casi 
exclusivamente del acuífero formado bajo el cerro Ilucán, sobre cuya falda 
se estableció la urbe, además de una que otra quebrada con caudales 
menores de agua. 
 
 
Imagen 4: Mapa político de la provincia de Cutervo y su ubicación en la región Cajamarca 
(izquierda, enmarcado en rojo). 
Fuente: Internet. 
 
32 
 
En la Municipalidad Provincial de Cutervo (MPC), en la que laboré 
desde febrero del 2012 hasta diciembre del 2014, inicié como asistente de 
la Unidad de Cooperación Internacional y, tras el cierre de esta unidad, fui 
rotado en junio a la Unidad de Desarrollo, Gestión Ambiental y 
Saneamiento (UDGAS), perteneciente a la Sub-Gerencia de Desarrollo 
Agropecuario, Económico y Ambiental (SG-DAEA). En la UDGAS, fui 
asistente durante el resto del 2012, pero fui ascendido a jefe de la misma 
desde enero del año 2013 hasta el final del periodo de gobierno municipal 
liderado por Raúl Pinedo Vásquez (diciembre 2014). 
 
La Municipalidad Provincial de Cutervo, en el marco de un convenio 
con la Asociación SER, creó en el año 2012, mediante la Ordenanza 
Municipal 05-2012-MPC, la Unidad de Gestión Municipal de Agua y 
Saneamiento Rural (UGMASR), dependiente de la Sub-Gerencia de 
Desarrollo Agropecuario, Económico y Ambiental (SG-DAEA), como se 
muestra en el Anexo 7.1. 
 
En los meses de mayo y junio, la MPC recibió la visita del Ministerio 
de Vivienda y la Asociación SER, con el fin de implementar el área y 
capacitar al personal en sus nuevas funciones. Vale decir que no existía 
ningún Registro de JASS, a pesar de que desde el año 2008 ya existía 
una ordenanza que disponía su implementación (ver Anexo 7.2). A nivel 
de Alcaldía se tenía poco conocimiento de las funciones y, por qué no 
decirlo, de la utilidad que podía tener conformar JASS y capacitarlas. No 
33 
 
obstante, la Gerencia Municipal y la SG-DAEA apoyaron la iniciativa y se 
inició con un diagnóstico a nivel distrital acerca de los sistemas de agua 
potable existentes y el estado en que se encontraban, en el marco de la 
elaboración del Plan de Desarrollo Concertado de la Provincia de Cutervo 
2012-2022. 
 
De acuerdo con este diagnóstico a nivel del distrito capital de 
Cutervo, ámbito de intervención de la UGMASR, al año 2012 el 70.31% 
de localidades rurales contaba con un sistema de agua potable, mientras 
que el 60.94% contaba con un sistema de letrinización. De ese 70.31% de 
localidades con sistema de agua potable, 65.56% cuenta con uno en buen 
estado y solamente el 23.33% se encontraba colapsado. En el caso de las 
letrinas, 48.72% estaban en buen estado y 37.18%, colapsado. 
 
El año 2013 se incluyó en el Reglamento de Organización y 
Funciones (ROF) a la unidad orgánica con el nombre de Unidad de 
Desarrollo, Gestión Ambiental y Saneamiento (UDGAS) y el 2014 marcó 
la consolidación de la misma en lo concerniente a las relaciones con las 
JASS. Al final de ese año, la MPC realizaba coordinaciones directas con 
48 JASS reconocidas y trabajaba en muy estrecha coordinación con la 
DISA Cutervo, el Área de Salud Ambiental del Hospital Santa María de 
Cutervo, la Oficina de la Autoridad Nacional del Agua de Cutervo, la 
misma Autoridad Local del Agua Chotano-Llaucano y la Asociación SER, 
34 
 
que venía interviniendo con 12 proyectos integrales en el ámbito del 
distrito capital. 
 
Las JASS en la provincia de Cutervo representan un espacio donde 
las comunidades desarrollan capacidades de autogestión en servicios de 
saneamiento, además de nuevos liderazgos políticos en la localidad, al 
punto que, en la actualidad, el ex presidente de la JASS Buenos Aires de 
Payac, Paulino Benavides, es alcalde del centro poblado Payac en 
Cutervo. En esta comunidad el Sr. Benavides vendría a ser lo que en la 
India rural es conocido como naya neta, un líder que funge de operador 
político entre el Estado (la municipalidad) y la población de su comunidad, 
un facilitador de trámites a favor de su comunidad ante la Municipalidad 
Provincial de Cutervo y, como tal, un personaje que goza de buena 
reputación en la comunidad (Krishna, 2007: 149-157). De hecho, esa es la 
razón por la cual triunfó en los comicios en el C.P. Payac: en el año 2012 
gestionó con éxito los proyectos de agua y saneamiento para Buenos 
Aires de Payac, Naranjo Payac y Nuevo Oriente de Huichud, las tres 
localidades adscritas a esta jurisdicción. 
 
Pese a las limitantes propias de una comunidad rural, como la 
pobreza que obliga a dedicarse a tiempo completo a las labores del 
campo para poder sobrevivir, en Cutervo se ha instaurado un cronograma 
de reuniones estricto, donde pese a las dificultades, la comunidad tiene 
que acudir en un día fijo y determinado, mensual o bimensual, bajo pena 
35 
 
de multa en caso de no cumplir. El día designado en la comunidad es un 
día dedicado exclusivamente para agua y saneamiento en la comunidad. 
El caso más emblemático es el de la JASS La Congona, en Cutervo, que 
fue condecorada por el ALA Chotano-Llaucano sede Cutervo como la 
mejor de la provincia. En La Congona, el primer lunes de cada mes, los 
directivos realizan la medición del consumo de agua de las 102 viviendas 
e instituciones del caserío, el único en todo el departamento de 
Cajamarca que cuenta con micromedición. En caso de haber excesos en 
el consumo, los usuarios tienen pleno conocimiento de que les 
corresponde una multa de 10 soles, cinco veces mayor a su cuota 
ordinaria, sea por exceder el tope de consumo mensual de 9 mil litros por 
vivienda o por no reportar oportunamente las averías en su conexión. 
Posteriormente a las faenas de medición, en horas de la tarde se realiza 
la sesión ordinaria de usuarios, en la cual efectúan el pago de sus cuotas 
y se informa de las actividades y el manejo del dinero de la comunidad. 
 
Poco a poco, comunidades como Culla, Santa Rosa de Tapo, 
Chipuluc, Buenos Aires de Payac, La Cascarilla, Naranjo Payac, 
Yanapaccha, entre otras, han ido mejorando su gestión. Lo particular de 
La Congona y las JASS mencionadas es que han recibido intervención 
reciente en la rehabilitación de su infraestructura, siendo la más antigua la 
de Culla, construida por Asociación SER el año 2009. La construcción 
reciente de estos sistemas, realizada bajo el denominado “Modelo SABA”, 
implica que, donde no existía una JASS, se constituyó una y se ha 
36 
 
organizado a la población para que esté en condiciones de operar y 
mantener el sistema bajo la supervisión de la MPC (Huerta, 2016: 14). En 
todas estas comunidades existe un patrón común que la población 
identifica como indicador de una buena gestión: el agua alcanza para 
todos las 24 horas del día, aun en época de estiaje, cuando el caudal de 
agua disminuye. 
 
Como acción complementaria, la MPC implementó el año 2014 un 
programa de incentivos, en el cual se brindó gratuitamente 15 kilogramos 
de hipoclorito de calcio a las JASS que estaban reconocidas por la 
municipalidad, así como herramientas para sus faenas de limpieza y 
desinfección del sistema. Ello, sumado a la coordinación interinstitucional 
descrita líneas arriba, permitió que 48 JASS reconocidas estuvieran 
debidamente capacitadas para la operación y mantenimiento de sus 
sistemas de agua potable. 
 
Ello sirvió de motivación para que otras JASS iniciaran su trámite de 
reconocimiento e identificaran a la UDGAS como su nexo con el alcalde 
en materia de agua y saneamiento. Esa conexión entre la MPC y las 
JASS en Cutervo permitió que muchas de ellas, aprovechando que fui 
designado integrante del Equipo Técnico de los Presupuestos 
Participativos 2014 y 2015, presentaran sus perfiles SNIP al mencionado 
proceso. Las JASS de Buenos Aires de Payac, Valle Chugurmayo, 
Rambrán, Vista Alegre de Muñuño y Muñuño, entre otras, fueron 
37 
 
finalmente beneficiadas con la asignación presupuestal para concretar su 
ansiada rehabilitación de sistema. 
 
No pretendo afirmar que las 140 comunidades de Cutervo contaran 
con el servicio plenamente garantizado, pero los sistemas de agua 
potable son de más reciente construcción y con los incentivos de la MPC, 
rápidamente notaron rápidamente los beneficios de formalizarse. Por ello, 
la población rural de Cutervo se encontraba más predispuesta a 
autogestionarse. De hecho, la MPC fue constantemente invitada a las 
diferentes comunidades, sea para dar charlas de capacitación, para 
presenciar las faenas de mantenimiento del sistema (Vg. Chipuluc y La 
Congona) o incluso para dar capacitaciones en cloración (Vg. Muñuño) 
 
 
3.2. Municipalidad Distrital de Tacabamba, provincia de Chota  
 
Tacabamba es el segundo distrito más poblado de la provincia de 
Chota, ubicada en la parte central de la región Cajamarca. En términos de 
distancias, se sitúa a una hora y media (35km) de la ciudad de Chota, a 2 
horas (50km) de Cutervo y a 6 horas (215km) de la capital regional. Es, 
además el punto medio de un corredor económico que parte en la ciudad 
de Chota y se conecta hacia el norte con las capitales distritales de 
Conchán, Tacabamba y Anguía. 
 
38 
 
En el territorio distrital viven aproximadamente 25 mil habitantes, 
distribuidos en 65 comunidades rurales y la ciudad capital, donde viven 
alrededor de 4500 habitantes si consideramos el continuo urbano Las 
Tunas - Tacabamba - La Quinta. Tacabamba es un distrito de geografía 
particularmente compleja, con un territorio rectangular cuya capital se 
encuentra ubicada en el lado occidental del mismo. Hacia el occidente 
(Cutervo), su frontera llega al kilómetro 15, mientras que hacia el oriente 
(Río Llaucano), se tiene que recorrer más de 40km, siempre considerando 
la principal vía de acceso. Por ello, existen dos polos de desarrollo: 
Tacabamba, la capital del distrito y ubicada a 2050 metros de altitud, y el 
centro poblado La Púcara, ubicado a 35km al este de Tacabamba y a casi 
3 mil metros de altitud, cuyo establecimiento de Salud depende 
directamente de la Microrred Chota.  
 
Las principales actividades son la agricultura y la ganadería, la 
segunda sobre todo en las partes altas del distrito. La actividad comercial 
es bastante fluida con la provincia de Chota e incluso con la ciudad de 
Chiclayo, con la que más se vincula el distrito. El C.P. La Púcara, incluso, 
cuenta con un desvío en la carretera que le permite el comercio de sus 
productos con la ciudad de Chota sin pasar por Tacabamba. 
 
A diferencia de Cutervo, pero al igual que Chota y Jaén, Tacabamba 
está ubicada en la margen occidental del río del mismo nombre, el cual es 
afluente del río Llaucano –que a su paso por el oriente de Tacabamba, lo 
39 
 
separa de los distritos de Chadín y Choropampa– y desemboca en el río 
Silaco. Buena parte del distrito cuenta con caudalosas quebradas que 
alejan del estrés hídrico a su población. 
 
 
Imagen 5: Mapa político del distrito de Tacabamba y su ubicación en la provincia de Chota 
(izquierda, enmarcado en rojo). 
Fuente: Internet. 
 
En la Municipalidad Distrital de Tacabamba, donde laboré durante 
todo el año 2015, me desempeñé inicialmente como asistente del Área de 
Agua y Saneamiento (AAS), y posteriormente fui designado como 
responsable del Área Técnica Municipal de Agua y Saneamiento Rural 
(ATMASR) tras la creación de la misma en el mes de abril, donde me 
desempeñé hasta fin de año.  
 
La Municipalidad Distrital de Tacabamba, en el marco del Plan de 
Incentivos Municipales, creó en el año 2015, mediante la Ordenanza 
Municipal 06-2015-MPC, el Área Técnica Municipal de Agua y 
Saneamiento Rural (ATMASR), como queda evidenciado en el Anexo 7.3. 
40 
 
No obstante, había un antecedente de existencia de esta área con la 
Ordenanza 14-2011-MDT/A, como consta en el Anexo 7.4, documento 
que recibí de parte de la Dirección Regional de Vivienda, Construcción y 
Saneamiento de Cajamarca al asumir el cargo, pues en la MDT no había 
registros.  
 
En Tacabamba, el hecho de que las reuniones se realizaran 
frecuentemente por las noches dificultaba mucho el trabajo desde el 
ATMASR para poder participar de las reuniones de usuarios. Inclusive, en 
La Púcara, únicamente se pudo realizar 3 charlas generales de 
capacitación a dirigentes de agua de todo el sector oriental, que reunía 
aproximadamente a 30 localidades, casi la mitad de las que componen el 
distrito. 
 
Administrativamente, eran complejas las relaciones con el sector 
Salud, puesto que desde la MDT se debía coordinar con 2 responsables 
de Salud Ambiental que nunca se encontraban entre sí, uno del Centro de 
Salud Tacabamba (occidente), dependiente de la Microrred Tacabamba, y 
otro del Centro de Salud La Púcara (oriente), dependiente de Chota. La 
forma de trabajo de ambos responsables era muy diferente, y ello 
respondía al hecho de sus orientaciones políticas. El responsable de 
Tacabamba, quien fue jefe de campaña política del alcalde anterior, Dante 
Tiravanti, dejaba de lado esas diferencias y se vinculaba con el actual 
gobierno municipal a través del ATM a mi cargo, habiendo desarrollado un 
41 
 
total de 4 capacitaciones conjuntas entre la MDT y el Centro de Salud. El 
responsable de La Púcara, que de paso es regidor de la municipalidad del 
centro poblado, cuyo alcalde es férreo opositor al alcalde distrital, Lido 
Guívar Estela, nunca visitó la MDT y gestionaba las visitas y apoyos vía 
telefónica. A pesar de que las relaciones eran buenas, no era constante la 
interacción con los responsables. 
 
De acuerdo con el diagnóstico de entrada realizado en el distrito en 
febrero del 2015, el 23.9% de localidades del distrito de Tacabamba no 
cuenta con un sistema de agua potable. Más aun, de ese 76.1% de 
sistemas, 51 en cifras concretas, apenas 2 de ellos fueron construidos en 
los últimos 10 años, por la ONG CARE Perú, cultora del mencionado 
“Modelo SABA”, en Lanchepampa y San Pablo. Ello implica que, en el 
mejor de los casos, existían en Tacabamba solamente un par de 
organizaciones comunales sólidas en la gestión de servicios de 
saneamiento, capacitadas de acuerdo a los lineamientos más recientes 
de los sectores Saneamiento y Salud.  
 
A nivel institucional, las organizaciones comunales del distrito 
presentaban muchas falencias y eran muy débiles. Incluso, llamarlos 
JASS es inadecuado, pues a sí mismos se denominaban “Comités”. De 
hecho, en La Púcara, el tema recurrente en las reuniones era los 
conflictos con dueños de terrenos por los cuales pasaba las tuberías o se 
encontraba parte de la infraestructura, que se rehusaban a dar pases y 
42 
 
exigían fuertes sumas de dinero para volver a otorgarlos, enterados de la 
intención de elaborar proyectos para rehabilitar los sistemas. Otro aspecto 
relacionado es que no existían liderazgos fuertes en ninguna localidad, el 
cargo de Presidente del Comité o de la JASS parecía ser un castigo más 
que un honor. En Pusanga, el presidente era al mismo tiempo el operador 
del sistema. En La Quinta, como parte de un plan piloto, uno de los 
componentes consistió en cambiar a la directiva para empezar el 
acompañamiento con la nueva junta directiva. El presidente saliente, junto 
con todo su consejo directivo, había estado 8 años a cargo del Comité, 
cuando por norma corresponde solo 2, pues nadie quiso asumir el cargo 
durante ese tiempo. Esa debilidad institucional de las organizaciones 
comunales se ratificó en el Presupuesto Participativo 2016, donde ningún 
representante acudió a participar, pues la MDT, en la práctica, convocaba 
por formalidad, dado que el monto a distribuir apenas era de medio millón 
de soles y fue priorizado en carreteras. 
 
Se realizó la coordinación interinstitucional con las JASS y las 
instituciones públicas existentes en el distrito, pero la respuesta fue muy 
diferente a la recibida en Cutervo: el interés partía más desde las propias 
autoridades de la DISA Chota, Tacabamba y La Púcara, más que de las 
organizaciones comunales del distrito, quienes se acercaban al ATMASR 
para solicitar la formulación de proyectos de inversión pública, lo que 
delataba el total desconocimiento de las funciones del área. Como se 
puede apreciar en el Cuadro 1, 11 de las 15 JASS que tramitaron su 
43 
 
reconocimiento ante la MDT en el año 2015 lo hicieron por tratarse de un 
requisito indispensable en la fase de preinversión de los proyectos cuya 
formulación solicitaron. 
  
Cuadro 1: Relación de JASS reconocidas por la MDT y motivo por el cual 
iniciaron el trámite 
JASS Motivo del trámite 
Agua Brava Mejoramiento y ampliación SAP para Vilcasit y Agua Brava 
Ayaque Nuevo SAP para Ayaque; mejoramiento y ampliación para La 
Quinta, Luzcapampa y Peña Blanca 
Centro Palma Alto Apoyo para rehabilitación del SAP debido a desastres naturales 
Centro Palma Bajo Apoyo para rehabilitación del SAP debido a desastres naturales 
Conga Chucmar Nuevo SAP para Conga Chucmar 
El Cardón Alto Mejoramiento y ampliación SAP El Cardón 
El Cardón Bajo Mejoramiento y ampliación SAP El Cardón 
La Púcara Trámite de Licencia de Uso de Agua ante la Autoridad Nacional 
del Agua 
Naranjo Alto Mejoramiento y ampliación SAP Santa Rita, Santo Domingo, El 
Naranjo, Puña y San Luis de Puña 
Santa Rita Mejoramiento y ampliación SAP Santa Rita, Santo Domingo, El 
Naranjo, Puña y San Luis de Puña 
Santa Rosa Mejoramiento y ampliación SAP Santa Rosa y Unión Púcara 
Santo Domingo Mejoramiento y ampliación SAP Santa Rita, Santo Domingo, El 
Naranjo, Puña y San Luis de Puña   
Sexe Apoyo para rehabilitación del SAP debido a desastres naturales 
Unión Púcara Mejoramiento y ampliación SAP para Santa Rosa y Unión 
Púcara 
Vilcasit Mejoramiento y ampliación SAP para Vilcasit y Agua Brava 
Fuente: Registro de JASS 2015 de la Municipalidad Distrital de Tacabamba. 
Elaboración propia. 
 
Asimismo, la Dirección Regional de Vivienda, Construcción y 
Saneamiento del Gobierno Regional de Cajamarca, la ONG CARE Perú y 
el Rotary Club tuvieron fugaces apariciones en el distrito. La primera, para 
conocer la situación del distrito y brindar la información que el gobierno de 
Dante Tiravanti había desaparecido sobre el ATM; la segunda, para 
conocer la situación actual, evaluar si era pertinente volver a intervenir en 
44 
 
la zona y para invitar al curso de capacitación para el personal del ATM; y 
la tercera, para evaluar la posibilidad de financiar dos proyectos en 
Ayaque y Nuevo San Martín.  
 
De otro lado, la mayoría de comunidades visitadas en Tacabamba 
tenía en mente que la intención de la MDT era, bajo el manto del 
reconocimiento de la JASS, tomar la administración del sistema y cobrar 
las cuotas a los usuarios, algo totalmente contrario a lo que la norma 
establece en localidades con menos de 2000 habitantes. Más aun, era 
sorprendente escuchar esa versión, tomando en cuenta que, desde el año 
2000, durante el gobierno del alcalde Jeiner Julón, la población en el área 
urbana, única zona de administración municipal del servicio, se suprimió 
el cobro del mismo. Hoy en día, en la zona urbana de Tacabamba, la 
población no efectúa pago alguno por el mantenimiento del sistema, 
mientras que en las comunidades se cobra, aunque irrisoria, una cuota 
familiar, en la mayoría de casos anual. 
 
Este gran obstáculo fue dejado por el gobierno anterior, puesto que 
en el periodo 2011-2014, de acuerdo con testimonios brindados por 
trabajadores nombrados de la MDT, el responsable visitó las 
comunidades para plantearles la formulación de proyectos de 
rehabilitación de sus sistemas, con la condición que se inscribieran en la 
municipalidad y que paguen sus cuotas familiares en la tesorería de la 
institución, lo cual fue interpretado por las comunidades como el intento 
45 
 
de desposeerlos de la administración de los sistemas, referido líneas 
arriba. 
 
En general, la polarización política en Tacabamba era intensa y el 
abandono en que se encuentran las comunidades se evidencia en el 
terrible estado de sus sistemas de agua y saneamiento, que tienen en 
promedio la misma cantidad de años del primer gobierno de Jeiner Julón, 
iniciado en 1999 y culminado, tras tres periodos, en el 2010. Los 4 años 
de Dante Tiravanti y los 2 que viene gobernando Lido Guívar no han 
sentado bases para revertir la situación. En la Municipalidad, el partido 
gobernante es el MAS, los trabajadores nombrados son mayoritariamente 
leales a Julón, el alcalde que los nombró, y en el Centro de Salud están 
los partidarios del ex alcalde Tiravanti; todos sin ánimo de ceder para que 
las decisiones públicas beneficien a la población. Un ejemplo de ello fue 
la fallida intención del actual gobierno local por restituir el cobro por el 
servicio de agua potable, el cual fracasó rotundamente por el 
convencimiento de la población de que “el agua es de Dios”, “el municipio 
tiene presupuesto” y que con menos presupuesto, “el anterior alcalde 
(Julón o Tiravanti, referidos en diferentes contextos) nos apoyaba con 
grifos (caños) y tubos, no como el de ahora”. La conflictividad política 
dificulta sumamente la concertación de políticas públicas en Tacabamba. 
 
La dificultad de llegar a comunidades que se encontraban en 
constante recelo acerca de las funciones del ATM se tornó mayor cuando 
46 
 
se constató, mediante las encuestas aplicadas con motivo del Plan de 
Incentivos Municipales, que todas las comunidades, excepto San Pablo y 
Lanchepampa, contaban con sistemas de agua potable al borde del 
colapso técnico estipulado por el SNIP, 20 años de antigüedad. 
Estábamos, pues, ante la situación de apremio y necesidad que ponen a 
una comunidad a merced de la voluntad de los gobernantes de turno. Muy 
aparte de las incipientes prácticas internas de las organizaciones 
comunales, en el distrito se ha impuesto la necesidad de rehabilitar la 
infraestructura antes que de fortalecer a las organizaciones comunales 
que administran los servicios de saneamiento. 
 
El caso más lamentable fue el de la localidad de Pampa Grande, 
comunidad ubicada en la parte más alta del distrito, a 3340 metros de 
altura, y que nunca tuvo servicio de agua potable. El gobierno anterior 
formuló el proyecto, constituyó una JASS que nunca funcionó y entregó 
una obra sobredimensionada y que tampoco funcionó debido a que tenía 
que funcionar con una motobomba 10 veces más potente a la que se 
instaló. Los tubos de 3 pulgadas, más apropiados para desagüe, 75 grifos 
(caños) destinados para las viviendas, 75 llaves de paso y muchos 
accesorios más son parte de un almacén improvisado en casa del 
presidente de la nonata JASS. A pesar de que la MDT ya no puede 
formular un proyecto por restricción del SNIP, la comunidad sigue 
solicitando apoyo a la Sub-Gerencia de Infraestructura de la MDT del 
actual gobierno, con el fin de replantear el proyecto, realizar estudios y 
47 
 
buscar financiamiento, esta vez por parte de una fundación con la cual la 
MDT ha establecido contactos. 
 
Como en el caso de Pampa Grande y tal como quedó demostrado 
en el Cuadro 1, pese a la desconfianza en la MDT, las JASS se acercaron 
a tramitar su reconocimiento debido a la necesidad de cumplir con los 
requisitos formales de su proyecto de inversión pública. Se comprueba 
esa relación ambigua entre el Estado y la población rural mencionada en 
el acápite introductorio.  
 
No obstante, esta relación resultó perjudicial en la experiencia 
descrita, porque el ciudadano rural de Tacabamba tenía una 
preocupación muy diferente a la del personal del ATM de la 
Municipalidad, lo que dio como resultado que las acciones de 
sensibilización y capacitación no fueran más que un formalismo imposible 
de aplicar en localidades de organización precaria y con sistemas 
prácticamente colapsados. En Tacabamba, entonces, al no estar cubierta 
la necesidad de contar con sistemas debidamente operativos en las 
comunidades rurales, fortalecer a la organización comunal no fue una 
prioridad para las poblaciones rurales del distrito, mucho menos para el 
ATM. 
 
 
  
48 
 
  
49 
 
4. ANÁLISIS: EJERCICIO DE LA CIUDADANÍA Y GESTIÓN COMUNAL DE 
SERVICIOS DE SANEAMIENTO 
 
La JASS forma parte de un esquema que contempla tres modelos de 
gestión que faculta a las municipalidades a: a) administrar directamente el 
servicio, b) contratar un operador especializado (por ejemplo, una EPS) o c) 
administrar por concesión mediante las organizaciones comunales, que pueden 
tener diferentes denominaciones (Barrios et al., 2009: 182). El TUO del 
Reglamento de la LGSS contempla que las municipalidades pueden apelar a 
cualquiera de estos tres modelos para garantizar el acceso de la población en 
general a los servicios de saneamiento. 
 
En el marco del relanzado PNSR, el Ministerio de Vivienda, Construcción 
y Saneamiento ha incorporado la constitución de JASS y su fortalecimiento 
como componentes de los proyectos que se formularán de ahora en adelante 
en las diferentes comunidades rurales. De este modo, el MVCS, el ente rector 
en materia de agua y saneamiento, se asegura de realizar inversiones más 
eficientes a través de la participación y organización de las comunidades 
beneficiarias. 
 
Las JASS, a través de su registro en la Municipalidad de su jurisdicción y 
el reporte de dicho registro al SIRAS y al SIAS –que nunca se consolidaron en 
el Directorio Nacional de JASS anunciado por la Resolución de SUNASS 
referida en este documento–, debían ser reconocidas en los ámbitos regional y 
50 
 
nacional. El reconocimiento municipal, expedido a través de una Resolución de 
Alcaldía, también les facilita el trámite para obtener la licencia de uso de agua 
para fines poblacionales ante la Autoridad Nacional del Agua. 
 
De otro lado, cuando se presentan problemas de mal uso de agua o de 
daños a la infraestructura, la JASS, una vez reconocida por la municipalidad de 
su jurisdicción, se integra en un gran conjunto de instituciones a las cuales 
puede recurrir para ejercer efectivamente sus funciones dentro de la 
comunidad en asuntos de agua y saneamiento (Huerta, 2016: 4). En los casos 
puntuales de Cutervo y Tacabamba, una JASS reconocida puede acceder a las 
siguientes instancias si no puede resolver un conflicto a nivel de comunidad: 
 
• Rondas Campesinas de la comunidad o incluso una zona completa 
• Municipalidad Provincial de Cutervo / Municipalidad Distrital de 
Tacabamba 
• Ministerio Público – Fiscalías de Cutervo y Tacabamba 
• Policía Nacional del Perú – Comisarías Sectoriales de Cutervo y 
Tacabamba 
• Administración Local del Agua Chotano-Llaucano 
• Servicio Forestal Nacional (SERFOR) 
• DISA Cutervo / DISA Chota 
 
El principal resultado de esta multiplicidad de interacciones que ahora 
involucran a las JASS es su identificación como actores relevantes en el 
51 
 
esquema de gestión de servicios de agua y saneamiento, con lo que 
municipios, gobiernos regionales y la propia comunidad se involucran en 
garantizar la sostenibilidad de las obras. 
 
No obstante, desde la implementación del ATM y del Registro de JASS, 
se ha apreciado en Cutervo una mejora en múltiples aspectos, mientras que en 
Tacabamba, los mismos procedimientos no han sido suficientes para alterar el 
tipo de relaciones entre el Estado y los ciudadanos del ámbito rural. Para ello, 
iremos comparando cada una de nuestras cuatro variables propuestas 
inicialmente, además de algunos otros datos adicionales.  
 
En primer lugar, hablaremos de la asociatividad. Sobre el mismo, 
Putnam (1993: 83-120) es uno de los autores que ha logrado demostrar que en 
las sociedades donde existe más asociatividad, se desarrolla lo que él 
denomina una “comunidad cívica”, una sociedad donde sus integrantes están 
permanentemente deliberando los principales asuntos públicos del país, una 
comunidad con intereses que defender ante el Estado y por los cuales 
interactúa con él. En Cutervo, la participación de Asociación SER resultó 
decisiva para consolidar rápidamente a las JASS de la localidad, debido a que, 
con la obra debidamente rehabilitada por la ONG, la JASS debía centrarse 
únicamente en aprender sobre la operación y mantenimiento del sistema, así 
como las medidas a tomar para garantizar la salud del hogar. En Tacabamba, 
en cambio, conformar la JASS no tuvo mayor propósito que cumplir con un 
requisito formal para la formulación de proyectos de inversión pública. La 
52 
 
participación de la ONG CARE Perú no fue suficiente, puesto que antes de que 
culminara el periodo del alcalde beneficiario, Jeiner Julón, en el año 2010, su 
responsable del ATM dejó de laborar. Así, los ciudadanos rurales de 
Tacabamba se quedaron sin el enlace con la MDT y, puede afirmarse, 
quedaron aislados y librados a su suerte. 
 
En segundo lugar, abordaremos el denominado tránsito del “beneficiario” 
al “usuario”. Nelia Bojórquez (2005: 84) plantea dos tipos de ciudadanía, la 
asistida y la emancipada. En el primer tipo de ciudadanía, los derechos son 
meramente políticos, los civiles son restringidos y los sociales se enfocan en 
las poblaciones pobres y las vulnerables mediante los subsidios, de tal modo 
que las políticas sociales contribuyen más a mantener la pobreza que a 
erradicarla, puesto que los grupos beneficiarios de aquellos subsidios no gozan 
de capacidad organizativa o de peso para participar de las decisiones públicas.  
 
En cambio, la ciudadanía emancipada consiste en una propuesta que 
apunta a atacar, en un marco de igualdad social, reconociéndose todos los 
actores como iguales para debatir y tomar decisiones públicas, los principales 
problemas de la exclusión social. Para ello, es necesario que las personas no 
se dediquen únicamente a sus actividades privadas, sino que también se 
involucren en el espacio y el debate público para participar en la toma de 
decisiones. Con esta definición, se entiende que, en este nuevo esquema de 
prestación de los servicios de saneamiento, el ciudadano rural tiene una 
obligación con su comunidad, que es la de participar activamente en las 
53 
 
reuniones de agua y saneamiento, que de paso es la instancia elegida para 
efectuar el cobro del servicio.  
 
Asimismo, la JASS funciona como instancia de bancarización rural, lo 
que resulta un incentivo para los usuarios. Monge (2012: 25-27) señala que en 
nuestro país, el mundo rural ya está insertado en dinámicas económicas 
similares a las urbanas en un contexto de informalidad alta, puesto que 
actividades como las transferencias de tierras o ganado, todos los domingos en 
Cutervo y Tacabamba, mueven varios miles de soles sin que medien facturas o 
boletas, por lo que el ciudadano no puede demostrar que tiene solvencia 
económica para acceder a créditos en entidades financieras. Así, el mundo 
rural todavía padece las secuelas de políticas financieras que no apuntan a 
fomentar la inversión en agricultura, ganadería y las industrias derivadas de 
ambas actividades productivas, especialmente para los pequeños agricultores, 
puesto que son consideradas personas sin capacidad de retorno; en resumen, 
gran parte de la banca pública y privada no apoya al habitante rural porque lo 
considera un potencial moroso.  
 
Por ello, las JASS, así como las Rondas Campesinas, se convierten en 
una instancia de bancarización alterna a la banca formal. En la JASS, solo 
importa la condición de usuario activo del servicio para poder acceder al 
denominado “alquiler” de dinero, de acuerdo con la disponibilidad de fondos de 
la organización comunal. La tasa de interés varía de acuerdo a cada localidad, 
pero habitualmente es de 3% mensual, pudiendo el usuario pagar al mes 
54 
 
siguiente solo ese 3% o la totalidad de la deuda (capital más intereses). En 
caso de no pagar la deuda, las sanciones siempre guardan relación con el 
corte del servicio. De las 48 JASS reconocidas de Cutervo, la mitad de ellas 
realizaba esa práctica, no teniendo mayores inconvenientes con sus usuarios y 
contribuyendo así a incrementar el fondo. Mientras tanto, en Tacabamba, 
ninguna JASS realizaba esta práctica y la mayoría de ellas incrementaba su 
capital únicamente con las multas y la venta de nuevas “aperturas” 
(conexiones). 
 
El fondo rotatorio es un ejemplo de cómo la JASS ha decidido organizar 
ciertos aspectos de la vida comunal, a fin de ofrecer un valor agregado a sus 
usuarios, con la implicancia para el usuario de comprometer un derecho en 
caso que no cumpla con su obligación de pago. El caso mencionado en La 
Congona sobre las faenas de medición del consumo también demuestra la 
implementación exitosa de un esquema de derechos y obligaciones para 
organizar la gestión del servicio de agua y saneamiento en la comunidad.  
 
Si reproducimos esta relación en un ámbito más amplio, las JASS no 
interpretan ya la obra como un “apoyo” de la autoridad, sino como un derecho 
garantizado, ya que la comunidad se organizó para cumplir con su obligación 
de operar y mantener un sistema durante los 20 años de vida útil, hay un 
esfuerzo detrás del cumplimiento de esa obligación; lo que altera 
decisivamente la vieja relación clientelar, donde el beneficiario no hacía mayor 
esfuerzo para conseguir una obra, salvo apoyar a la autoridad de turno, el 
55 
 
benefactor. Allí apreciamos, entonces, una dinámica de derechos y 
obligaciones que interactúan en el seno de la organización comunal que 
permite hablar ahora de “usuarios” de servicio y ya no de “beneficiario”, puesto 
que gozar de los servicios que la JASS ofrece está supeditado a cumplir con 
obligaciones, ya no es gratuito. 
 
En tercer lugar, vamos a referirnos al componente de inclusión social y, 
en principio, a la participación de la mujer en la JASS. Bojórquez apunta a que 
la igualdad de derechos tiene que reflejarse en la relevancia entre hombres y 
mujeres en la esfera pública, otorgándole a la mujer el reconocimiento como un 
agente igual al hombre en los procesos de toma de decisiones públicas 
(Bojórquez, 2005: 87-94). Su postura evidencia las brechas aún existentes en 
la sociedad latinoamericana y, por supuesto, forma parte de las taras en la 
construcción de la ciudadanía en el Perú y, más aún, en el Perú rural, en el 
cual se pudo constatar que, además de una precaria organización a nivel de 
comunidad, la participación de la mujer en Cajamarca se encuentra en niveles 
aun menores, restringiendo su relevancia a la participación en espacios 
exclusivamente para mujeres, lo cual se busca revertir a través de las JASS.  
 
Esta es una deuda muy grande aún para las organizaciones comunales, 
habituadas a separar a varones y mujeres en organizaciones de acuerdo con 
una arraigada discriminación de género: los varones se encargan de asuntos 
de administración de los servicios públicos, la seguridad (Rondas) y gestión de 
56 
 
obras, mientras que las mujeres se encargan del Vaso de Leche, Comedor 
Popular y del Programa Juntos.  
 
El avance que implican las JASS radica principalmente en que es, 
prácticamente, la única instancia rural donde varones y mujeres se reúnen con 
el mismo objetivo y la misma capacidad, en teoría, para decidir sobre el tema. 
A fuerza de ello y gracias a la intervención de Asociación SER y el PNSR, en 
Cutervo, al año 2014 se contaba con un promedio de 2 mujeres por Junta 
Directiva en cada una de las 48 JASS reconocidas, aunque ninguna ocupaba la 
Presidencia.  
 
En Tacabamba, por el contrario, el gobierno anterior rechazó la 
presencia del PNSR y, producto de ello, la tendencia prevaleció: salvo en la 
comunidad periurbana de La Quinta, donde 4 mujeres ocupaban los cargos 
directivos, entre ellas la presidencia, en ninguna de las 65 comunidades 
restantes del distrito había una mujer ocupando cargo directivo alguno en su 
respectiva organización comunal. No obstante, los usuarios varones mostraban 
su abierto rechazo a las decisiones de la presidenta durante las reuniones. 
 
Finalmente, hemos de citar el cuarto componente, que es fundamental: la 
voluntad de las autoridades de turno es la que impulsa esta dinámica de 
generación de ciudadanía en el medio rural. La continuidad de las políticas 
públicas, al margen de la autoridad que gobierne, es crucial para que se 
sostenga todo lo avanzado en un territorio determinado. Las normas tienen 
57 
 
más de 15 años –poco más de 8 en Cutervo y apenas 5 en Tacabamba–, y aún 
hay poblaciones que no conocen lo que es una JASS y las ventajas de 
constituirla. 
 
Asimismo, la polarización política entre los 3 últimos partidos que 
gobernaron Tacabamba contribuye a tergiversar los beneficios de constituir el 
ATM, puesto que se relativiza la inversión en ella de acuerdo con su utilidad 
política y, si el gobierno de turno no se ve favorecido, la iniciativa deja de 
llevarse a cabo. Kitschelt afirmaba que en un territorio con mayor desarrollo 
económico es más difícil establecer una relación clientelista entre políticos y 
población, la cual se hacía, por el contrario, más democrática. Ello se debía 
principalmente al análisis costo-beneficio realizado por el político, dado un 
escenario político de varias alternativas políticas, en el que tendría que 
diversificar el uso de los recursos con los que cuenta. Sin embargo, en 
contextos de pobreza y pobreza extrema, el único tipo de relación posible entre 
la clase política y sus ciudadanos es la clientelar (Kitschelt, 2007: 46-47). 
 
En Tacabamba, en el año 2014, el alcalde Dante Tiravanti rechazó la 
intervención del PNSR mencionado anteriormente, puesto que la MDT contaba 
con perfiles y expedientes técnicos para cerca de 20 localidades en busca de 
financiamiento por el MVCS –una funcionaria del PNSR señaló que todos 
estaban sobrevaluados y por ello no se accedió a financiarlos–, y recibir al 
PNSR habría implicado renunciar a todas las competencias municipales para 
facilitar la formulación del proyecto por parte del Gobierno Central y, así, 
58 
 
retrasar los plazos de ejecución de las obras, lo que repercutiría eventualmente 
en sus aspiraciones de reelección. De esta manera, se perdieron muchos años 
para el fortalecimiento del ATM y el proceso de constitución y fortalecimiento de 
las JASS en el distrito. 
 
Sin embargo, en Cutervo, la normativa relacionada a las JASS fue 
dictada por primera vez en el gobierno 2007-2010, durante el gobierno del 
Movimiento Fuerza Social Cajamarca. El gobierno siguiente, de Cajamarca 
Siempre Verde, implementó lo que ya por norma estaba establecido y aceptó la 
intervención de las diferentes instituciones públicas y privadas mencionadas al 
inicio de este capítulo. La voluntad política de los gobernantes conllevó a 
mejores resultados y a la sostenibilidad del proceso, que en la actualidad es 
liderado por un alcalde del mismo partido del gobierno regional, el MAS, pese a 
ser antagonista directo del anterior partido gobernante.  
 
Finalmente, vale decir que un proyecto de inversión pública consta de 
dos componentes, el técnico y el social. Barrios lo resumió en una sola frase: 
“Se necesita empoderamiento para tener sostenibilidad” (2009: 173). Cuando 
ambos componentes son tomados en cuenta y debidamente implementados, 
tendremos, en primera instancia, una comunidad empoderada; en segunda 
instancia, sistemas de agua y saneamiento sostenibles y, en el largo plazo, una 
mejor calidad de vida para las poblaciones rurales del Perú.  
 
59 
 
El objetivo es que el proyecto sea diseñado a partir de las necesidades 
propias de la comunidad rural y, a partir de allí, lograr que ellos hagan suyo el 
proyecto, con lo cual se comprometen con la operación y mantenimiento de los 
sistemas, organizándose y administrando el servicio de acuerdo con la 
infraestructura recibida (Barrios et al., 2009: 181). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
60 
 
5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 
 
Hemos descrito en este documento cómo se generaron cambios que 
empoderaron a los ciudadanos rurales a través de modificaciones en la 
normativa de gestión de los servicios de saneamiento. En torno al agua y 
saneamiento, la población rural, organizada a través de las JASS, ha 
reconocido una serie de derechos y obligaciones que la ha empoderado y ha 
contribuido a transformar sus relaciones con el Estado. Con ello, se benefician 
tanto las comunidades como la autoridad local de turno. Unas se empoderan y 
la otra se legitima. La sinergia resulta en un sistema de agua potable sostenible 
en el tiempo: mejor calidad de agua, las 24 horas del día y clorado 
periódicamente, permiten niños y adultos más saludables y con más 
posibilidades de desarrollarse. 
 
Sin embargo, un conjunto de variables puede determinar diferencias en el 
fortalecimiento de la ciudadanía: 
 
a) La primera es la asociatividad, en la que hemos visto que el grado de 
organización de las JASS depende de la calidad de la infraestructura y 
del acompañamiento que recibe la JASS por parte del gobierno local. 
La ejecución reciente de obras de agua y saneamiento en Cutervo por 
parte de la Municipalidad, FONCODES y Asociación SER, así como la 
creación de las Áreas Técnicas Municipales de Agua y Saneamiento 
61 
 
(ATM), han establecido nuevos lazos entre el gobierno local y las 
comunidades para la atención de problemas.  
Una vez que las JASS se organizan y se registran en la Municipalidad, 
esta interviene de manera más eficiente, de acuerdo con lo observado 
en el sistema de agua de la comunidad: puede enseñar al operador a 
clorar, al tesorero del Consejo Directivo entrante a manejar el libro de 
caja, o bien promover una jornada de sensibilización en el uso 
adecuado del agua. La ejecución de nuevas obras será una salida 
solamente para sistemas muy antiguos y ya colapsados. El Registro 
de JASS funciona así como una llave que abre la puerta a nuevas 
relaciones entre la municipalidad y la comunidad. 
b) La segunda es la implementación del esquema de derechos y 
obligaciones dentro de la propia organización, a través de la exigencia 
de pago del servicio, participación en las reuniones y cuidado del 
sistema a cambio de ventajas como un servicio continuo y de calidad, 
además del derecho al “alquiler” de dinero como modalidad alternativa 
a la banca formal. El fondo rotatorio de la JASS permite la inclusión 
financiera de las poblaciones rurales, que con mucha dificultad pueden 
acceder a un crédito en la banca formal. El único requisito es ser 
usuario de la JASS y, claro está, si no se cumple con el pago de la 
deuda, las sanciones pueden llegar hasta el corte del servicio. 
De otro lado, visto desde la organización hacia afuera, el esquema de 
derechos y obligaciones se resume en el derecho de la comunidad a 
vivir de forma saludable contando con el servicio de agua y 
62 
 
saneamiento frente a la obligación de organizarse a través de la JASS 
para dar un adecuado mantenimiento al sistema. Para ello, siempre va 
a contar con la asistencia técnica de la municipalidad. En cualquier 
situación, establecer reglas de juego para la provisión de los servicios 
ayuda a erradicar la cultura del asistencialismo y del servicio gratuito. 
c) La tercera es la inclusión social a través de la participación de la 
mujer. Aunque sigue siendo una deuda pendiente la extensión de la 
participación femenina, poder apreciar en Cajamarca una asamblea 
donde interactúan varones y mujeres es ya un salto cualitativo muy 
importante, y lo es más el ver a mujeres integrando el Consejo 
Directivo. En Cutervo se pudo apreciar una mayor participación de 
mujeres, a diferencia de Tacabamba. Ha influido mucho la intervención 
reciente de las ONG en Cutervo y el hecho de que ya se viene 
trabajando 8 años bajo la normativa actual que rige para las JASS, la 
que dispone cuotas de al menos 2 varones o 2 mujeres en la directiva. 
d) Una cuarta y muy importante variable es la voluntad de las autoridades 
por continuar con las políticas públicas en agua y saneamiento. 
Independientemente de los colores políticos, en Cutervo se dio 
continuidad al proceso iniciado en el año 2008 con las normas para el 
reconocimiento y asistencia técnica a las JASS. Ello no ocurrió en 
Tacabamba, pese a contar con dos normas que crean el ATM (2011 y 
2015), las políticas locales en agua y saneamiento impulsadas por un 
gobierno fueron desmontadas por el que le sucedió, cediendo así ante 
la gran polarización política existente en el distrito y de la cual se habló 
63 
 
anteriormente. De esta manera, las comunidades se perjudicaron con 
sistemas que ya están al borde del colapso, asistencia técnica 
intermitente por parte del municipio y organizaciones precarias y 
desfasadas como los Comités de Agua Potable. 
 
En el ámbito del distrito capital de Cutervo, los diferentes componentes 
del modelo operaron de tal modo que se propició una sociedad rural más 
empoderada y consciente de sus derechos cuando se trata de agua y 
saneamiento.  
 
Esta experiencia me dejó la duda acerca de si acaso en el medio rural no 
se desarrollaría una ciudadanía con características diferentes a la urbana. 
Sinesio López (1997) afirmaba que en el ámbito rural existe lo que él denomina 
un bajo nivel de ciudadanía, a diferencia de lo que existía en el ámbito urbano. 
Sin embargo, en su análisis no se ha considerado variables que describan las 
prácticas que hemos apreciado a lo largo de este documento, donde la 
asociatividad y la incidencia pública serían las principales.  
 
Esta omisión de variables haría parecer que, en general, en la zona 
urbana del país existe un estatus de ciudadanía mayor al que se encuentra en 
zonas rurales. Sin embargo, hay ejemplos que nos muestran que en la zona 
urbana, la ciudadanía posee un conjunto de debilidades que los ciudadanos 
rurales sí han sabido superar. 
 
64 
 
Por ejemplo, las Juntas Vecinales de las grandes ciudades son muy 
malas réplicas de lo que en el ámbito rural son las Rondas Urbanas y 
Campesinas, dada su escasa capacidad de respuesta y la endeble 
organización. En las ciudades, la población no administra los servicios públicos, 
lo hacen las EPS a nivel de agua y saneamiento y las empresas de energía, 
como sí lo hacen las JASS y los Comités Administradores de Luz. En general, 
hay mucha apatía por parte de la población urbana para participar de los 
asuntos públicos, ya que, en la práctica, la presencia del Estado y el sector 
privado les eximen de ese rol. 
 
Además, hemos notado el importante papel que desempeñan las 
autoridades para fortalecer a las organizaciones comunales. Allí donde las 
autoridades no impulsan el proceso de empoderamiento de las JASS para la 
sostenibilidad de los sistemas de agua y saneamiento, como en Tacabamba, 
las organizaciones continúan apelando al “apoyo” de las autoridades para 
rehabilitar los sistemas, restando así recursos para obras de mayor 
envergadura en el territorio. Sin embargo, donde las políticas públicas locales 
en agua y saneamiento llegan a implementarse sin importar de qué línea 
política sea la autoridad de turno, los resultados van a ser no solo positivos 
para la sostenibilidad de los sistemas, sino también para la población, que va a 
ejercer un derecho crucial para su desarrollo. 
   
Cabe resaltar que este documento ha sido enmarcado en lo 
concerniente a gestión de servicios de saneamiento. Sin embargo, la 
65 
 
experiencia narrada es un primer paso hacia el fortalecimiento de la ciudadanía 
rural. Existen casos con resultados muy positivos en el sur del país, donde las 
JASS vienen trabajando bajo la actual normativa desde hace más de 10 años, 
participando activamente y relacionándose estrechamente los las ATM de sus 
municipalidades gracias a la intermediación de las ONG (Sanbasur, 2007: 16-
24). 
  
No obstante, en las ciudades, producto de la dinámica urbana, tenemos 
personas que, pese a contar con todos los servicios y con una fuerte presencia 
del Estado, tienen poca disposición para participar activamente de los asuntos 
públicos. Como señalamos, la presencia del Estado es mayor que en el ámbito 
rural y ello repercute en la apatía del ciudadano urbano, que deja la 
responsabilidad de los asuntos públicos a las instituciones, desentendiéndose 
casi por completo de ellos, lo que resulta contraproducente para el ejercicio de 
una ciudadanía plena. La ciudadanía rural adolece de servicios que llegan con 
suma dificultad y un Estado menos visible a medida que se va profundizando 
en el ámbito territorial. Sin embargo, la apatía del ciudadano urbano para la 
organización y participación activa en los asuntos públicos, es lo que más bien 
identifica a los ciudadanos rurales, habituados a una mentalidad más 
participativa y comunitaria. Ello ha permitido que funcionen iniciativas como las 
Rondas y las JASS en ámbitos donde no llega la Policía Nacional ni las EPS. 
 
 Otro reto pendiente implica algo que ya se ha advertido hace mucho 
tiempo: que las normas municipales en el Perú parecen pensadas en los 
66 
 
municipios urbanos, que pueden hacerse cargo de las competencias y 
funciones asignadas, pues pueden contar con el personal calificado 
(Grompone, 2008: 9-10, 95). Por esta razón, las instituciones involucradas en la 
gestión de servicios de saneamiento deben continuar con el proceso de 
adaptación a las necesidades del ciudadano rural. El actual gobierno nacional, 
a través de algunos decretos, está dando ese paso, dejando atrás requisitos 
imposibles como inscribir a las JASS en Registros Públicos (Resolución 643-
99-SUNASS, acápite introductorio 11, inciso b.) o que se tenga que pagar más 
de 800 soles por la licencia de uso de agua, más los costos de los documentos 
que se tenían que adjuntar (una memoria descriptiva firmada por un ingeniero 
colegiado y habilitado, que comercialmente no cuesta menos de 5 mil soles). 
Cuando el Estado se adapta a la realidad sobre la cual pretende imponer el 
imperio de la ley, podemos lograr que el ciudadano cumpla su rol en cada 
asunto público en el que le corresponde participar. La ciudadanía, como 
pudimos apreciar en esta experiencia, no depende solo de que nos sean 
conferidos, “desde arriba”, una serie de derechos y obligaciones, sino también 
de que el Estado brinde las condiciones para poder ejercer ese estatus de 
ciudadano y, de este modo, acercar un poco más el “Perú legal” al “Perú real”. 
 
Finalmente, aun cuando la institucionalidad de las JASS sigue siendo 
débil, no perdamos de vista que quienes administran los servicios de agua y 
saneamiento rural son ciudadanos que no perciben una remuneración y que 
dedican tiempo a una actividad para la cual no cuenta con la especialización 
del caso. Las ATM de cada municipalidad rural deben ser permanentemente 
67 
 
fortalecidas, con el fin de ser ese nexo entre el usuario de agua potable rural y 
el Estado, todo ello con la vigilancia del sector Salud para velar que, aunque 
lentamente, las JASS estén proveyendo agua con los estándares debidos de 
calidad. Ante la progresiva retirada de las ONG, el PNSR está buscando, 
mediante su programa integral, que todos los municipios rurales lleguen a ese 
objetivo. Finalmente, reiteramos que el resultado final debe ser garantizar agua 
segura para los ciudadanos del campo y la ciudad, para de este modo tener 
poblaciones más saludables y contribuir a cerrar una brecha que impide un 
adecuado desarrollo de las personas. 
 
  
 
  
68 
 
6. BIBLIOGRAFÍA 
  
 
• ASOCIACIÓN SER. Manual de Organización y Gestión de las Juntas 
Administradoras de Servicios de Saneamiento. Lima: Asociación SER, 
2005. 
Web: http://www.ser.org.pe/files/manual_de_jass.pdf 
 
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básico para alcaldías de municipios rurales y pequeñas comunidades. 
Lima: Asociación SER, 2009. 
Web:http://www.bvsde.paho.org/bvsacg/guialcalde/0gral/078_guia_alcal
des_sb/guia_alcaldes_2009.pdf  
 
• BOJÓRQUEZ, Nelia. Ciudadanía. En: Corona Caraveo, Yolanda y 
Norma del Río Lugo (coordinadoras). Antología del Diplomado: 
Derechos de la infancia, infancia en riesgo. Ciudad de México: UAM y 
Universidad de Valencia, 2005. 
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• Resolución de Superintendencia N° 643-99-SUNASS 
  
• Ley N° 26338, Ley General de Servicios de Saneamiento 
 
• Decreto Supremo N° 23-2005-VIVIENDA, Texto Único Ordenado del 
Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento 
  
 
 
 
 
 
 
 
  
 
  
 
 
71 
 
7. ANEXOS 
 
7.1. Copia de la Ordenanza Municipal 05-2012-MPC, que crea la Unidad de 
Gestión Municipal de Agua y Saneamiento Rural (UGMASR), que 
finalmente pasó a fusionarse y convertirse en la Unidad de Desarrollo, 
Gestión Ambiental y Saneamiento 
 
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7.2. Copia de la Ordenanza 06-2008-MPC, que dispone el Registro de las 
JASS de la provincia de Cutervo 
 
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7.3. Copia de la Ordenanza Municipal 06-2015-MDT, que crea el Área 
Técnica Municipal de Agua y Saneamiento Rural (ATMASR) 
 
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7.4. Copia de la Ordenanza Municipal Ordenanza 14-2011-MDT/A, que crea 
el Área Técnica de Saneamiento Municipal del distrito de Tacabamba 
(ATESAM) 
 
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