i 
PONTIFICIA  UNIVERSIDAD  CATÓLICA DEL  PERÚ 
ESCUELA DE POSGRADO 
MEJORANDO LA PREPARACIÓN ANTE DESASTRES EN EL PERÚ: 
¿EN QUÉ MEDIDA SE IDENTIFICAN Y SE APLICAN LAS LECCIONES 
APRENDIDAS DE LOS SIMULACROS? 
Tesis para obtener el grado de Magíster en Gerencia Social 
AUTORA 
Amy Schwartz 
ASESORA 
Amalia Cuba 
JURADO 
Amalia Cuba 
José Sato 
LIMA – PERÚ 
2013 
ii 
 
Resumen Ejecutivo  
La presente investigación evalúa el aporte de ejercicios de preparación 
para desastres al nivel distrital en el Perú (simulacros) al mejoramiento de 
planes y políticas distritales, provinciales, regionales y nacionales para la 
preparación, reacción y respuesta ante los desastres. A través de un 
estudio de caso de un simulacro para la respuesta ante tsunamis en Cerro 
Azul, Cañete, de 2011 a 2012, este trabajo analiza hasta qué punto el 
marco para los ejercicios de respuesta frente los desastres en el Perú 
concuerda con un enfoque hacia las lecciones aprendidas para mejorar el 
nivel de preparación ante los desastres. 
Según los hallazgos, puede que la eficacia del marco de los ejercicios se 
limite por: 
 La rigidez de la directiva política que gobierna los ejercicios de 
respuesta ante desastres 
 La falta de claridad, y por lo tanto, la falta de comprensión, del 
propósito de simulacros entre los que lideran, planean y participan 
en los ejercicios 
 Una cultura organizacional a cada nivel de la gestión de desastres 
(GRD) que no ha integrado una cultura de aprendizaje por 
completo 
 Inconsistencias en el marco para la evaluación del simulacro y su 
implementación 
 Capacidad, recursos o compromiso insuficientes como para 
planear a implementar, evaluar y realizar seguimiento para los 
simulacros 
 Las políticas y los procedimientos para la institucionalización de las 
lecciones aprendidas a través de los simulacros que no son 
completos o no existen 
 
La investigación determina que un enfoque más preciso hacia la mejora 
continua a través de las lecciones aprendidas puede aumentar la utilidad 
del simulacro y por lo general, fortalecer la preparación frente los 
desastres al nivel nacional, regional y local.  Con base en los hallazgos, la 
autora les brinda recomendaciones estratégicas a todos los niveles de 
gobierno para fortalecer la eficacia de ejercicios de preparación para los 
desastres. 
 
La importancia de este trabajo radica en que el Perú es propenso a 
desastres como terremotos y tsunamis y los sistemas de preparación ante 
desastres y reducción de los riesgos constituyen medidas principales de 
reducir los daños y pérdidas asociados a los mismos. 
iii 
 
Índice General 
i. Lista de tablas        i 
ii. Lista de diagramas        ii 
iii. Introducción                  ix 
 
Capítulo 1: Marco Teórico               13 
1.1 El ejercicio de preparación de desastres           13 
1.1.1 El Programa de Ejercicio             14 
1.1.2 Capacitación y participación            14
 1.1.3 Recursos               15 
1.1.4 Tipos de ejercicios              16 
1.2 El Ejercicio de Desastres y el Sistema de Lecciones aprendidas  17 
1.3 Las Cuatro Etapas de Lecciones Aprendidas y su relación con  
las Cinco Fases del ejercicio de Preparación de Desastres         19 
 1.3.1 Etapa 1: Configuración             21 
 1.3.2 La Etapa de identificación             24 
 1.3.3 Fases de Acción e Institucionalización           27 
Capítulo 2: Metodología               30 
2.1 Objetivos                 30 
2.2 Hipótesis y Subhipotesis              32 
2.3 Proceso de investigación              34 
 2.3.1 La metodología              35 
Capítulo 3: Contexto y antecedentes             44 
3.1 Peligro de Tsunamis             .44 
3.1.1 Tsunamis               44 
3.1.2 Tsunamis en el Perú             46 
3.2 Antecedentes sobre el Caso de Cerro Azul           51 
 3.2.1 Aspectos Demográficos             51 
3.2.2  Peligros de desastres naturales y antrópicos en 
  Cerro Azul                                                                            54 
 3.2.3 Situación Futura o hipotética            55 
 3.2.4 Tareas por una respuesta ante tsunamis          59 
 3.2.5 Actores y sus roles en la sistema de alerta temprana         60 
3.3  Institucionalidad de gestión del riesgo de desastres          65 
3.3.1 Aspectos históricos: Sistema Nacional de Defensa Civil     66 
3.3.2 Aspectos Actuales: el Sistema Nacional de Gestión del 
Riesgos de Desastres (SINAGERD)           68 
3.3.3 Estructura Organizativa del Gestión Reactiva          69 
3.3.4 Grupos de Trabajo para la Gestión del Riesgo de  
iv 
 
Desastres (GTGRD)                        71 
3.3.5 Las Plataformas de Defensa Civil regionales y locales        71 
3.3.6 Preparación e Instrumentos de Respuesta          72 
3.3.7 Sistemas de Alerta Temprana            73 
3.3.8 Los centros de operaciones de emergencia regionales 
(COER) y los centros de operaciones de emergencia  
locales (COEL)              74 
3.4 Legislación actual sobre los ejercicios            74 
 3.4.1 Base Legal               74 
 3.4.2 Antecedentes              75 
 3.4.3 Simulación               77 
 3.4.4 Simulacro               78 
Capítulo 4: Revisión y Análisis – la estructura del ejercicio de preparación 
de desastres en Perú               81 
4.1 Los pilares de un programa de ejercicio de preparación de desastres 
capaz de aplicar el sistema de Lecciones aprendidas          81 
 4.1.1 Prioridades del programa del ejercicio           81 
 4.1.2 Gestión del programa de ejercicio           83 
 4.1.3 Capacitación              86 
 4.1.4 Recursos               87 
4.2 SINADECI/SIRADECI, SINAGERD y el Ciclo del ejercicio de 
Preparación de Desastres              88 
 4.2.1 Fase de creación de las bases            88 
 4.2.2 Fase de diseño y desarrollo            90 
 4.2.3 Ejecución del Ejercicio y Fase de Evaluación          94 
 4.2.4 Fase de la planificación de mejoras           98 
4.3 Análisis              101 
 4.3.1 Capacidades de preparación          101 
 4.3.2 Programa Plurianual           103 
 4.3.3 Conexiones del programa de Capacitación        103 
 4.3.4 Liderazgo             104 
 4.3.5 Presupuesto             105 
 4.3.6 Componentes de la evaluación          106 
Capítulo 5: Investigación y análisis           108 
5.1 Hipótesis y Sub-hipótesis de la investigación         108 
 5.1.1 Entrevistas             110 
5.2 Resultados de la Investigación           113 
 5.2.1 Variable 1             113 
v 
 
5.2.2 Variable 2             131 
5.2.3 Variable 3             144 
Capítulo 6: Conclusiones             156 
6.1 Conclusiones             156 
6.1.1 Propósitos y objetivos distorsionados         157 
6.1.2 Ausencia de herramientas de planificación críticas       158 
6.1.3 Debilidades en el proceso de planificación y coordinación159 
6.1.4 Debilidades en la capacidad de planificar, implementar, 
evaluar y hacer el seguimiento          160 
6.1.5 Rigidez y brechas en la estructura         160 
6.1.6 Inconsistencias en el marco de la evaluación y la 
implementación            161 
6.1.7 Falta de normas/políticas y procedimientos para la 
institucionalización            162 
6.1.8 Falta de una cultura de aprendizaje organizacional       163 
6.2 Relevancia al campo de gerencia social          166 
 
Capítulo 7: Recomendaciones            168 
7.1 Recomendaciones generales            168 
7.1.1 Recomendaciones relacionadas a propósitos y objetivos 
distorsionados            168 
7.1.2 Recomendaciones relacionadas a la ausencia de 
herramientas de planificación criticas         169 
7.1.3 Recomendaciones relacionadas a las debilidades en el 
proceso de planificación y coordinación         170 
7.1.4 Recomendaciones relacionadas a las debilidades en la 
capacidad de planificar, implementar, evaluar y hacer el 
seguimiento             171 
7.1.5 Recomendaciones relacionadas a la rigidez y brechas en la 
estructura             172 
7.1.6 Recomendaciones relacionadas a inconsistencias en el 
marco de la evaluación y la implementación        173 
7.1.7 Recomendaciones relacionadas a la falta de normas 
políticas y procedimientos para la institucionalización       174 
7.1.8 Recomendaciones relacionada a la falta de una cultura de 
aprendizaje organizacional          176 
vi 
 
Mi agradecimiento a mis maestros y amigos: 
Lynn Pannenpinto, 
Amalia Beatriz Cuba Salerno, 
Luis Gamarra 
y mi amor John Furness 
quienes me apoyaron para superar la gran ola de mi tesis 
vii 
 
 
LISTA DE TABLAS 
Tabla 1 Análisis comparativo del ciclo del ejercicio de preparación de 
desastres y la estrategia de lecciones aprendidas         20 
Tabla 2 Entrevistados              38 
Tabla 3  Variables, Unidades de Análisis, Fuentes de Información y 
Técnicas de Recolección             39 
Tabla 4  Tipos de entrevistados           109 
Tabla 5 Calificación de resultados           110  
Tabla 6 Variables, Indicadores, componentes, y resultados de los 
hallazgos             152 
Tabla 7 Recomendaciones generales          182 
Tabla 8  Recomendaciones relacionadas a propósitos y objetivos 
distorsionados           182 
Tabla 9  Recomendaciones relacionadas a la Ausencia de 
herramientas de planificación críticas        184 
Tabla 10  Recomendaciones relacionadas a las debilidades en el 
proceso de planificación y coordinación        185 
Tabla 11  Recomendaciones relacionadas a las debilidades en la 
capacidad de planificar, implementar, evaluar y hacer el 
seguimiento            189 
Tabla 12  Recomendaciones relacionadas a la rigidez y brechas en la 
estructura            191  
Tabla 13  Recomendaciones relacionadas a Inconsistencias en el 
marco de la evaluación y la implementación       192 
Tabla 14  Recomendaciones relacionadas a la falta de normas 
políticas y procedimientos para la institucionalización      194 
Tabla 15  Recomendaciones relacionada a la falta de una cultura de 
aprendizaje organizacional         199 
Tabla 16  Indicador, resultados y componentes con problemas y 
recomendaciones           202 
viii 
 
LISTA DE LAS DIAGRAMAS 
Diagrama 1  Sismos y Tsunamis en la costa Peruana 1555-2001         47 
Diagrama 2  Breve historia de los tsunamis en el Perú          48 
Diagrama 3  Distancia y altura  de las              56 
Diagrama 4  Magnitud y altura de las olas            56 
Diagrama 5  Peligro envolvente por zonas en Cerro Azul           58 
Diagrama 6  Ruta Evacuacion Cerro Azul            59 
Diagrama 7  Flujograma de Sistema Nacional de altera de tsunamis    64 
ix 
 
INTRODUCCIÓN 
Toda la costa del Perú está expuesta al peligro de tsunamis; está ubicada 
dentro del Anillo de Fuego del Pacífico donde las placas Sudamericana y 
de Nazca se colisionan lo cual genera la mayoría de los terremotos. Los 
sismos que se producen en el Perú, cuyo epicentro es el mar, pueden 
provocar tsunamis de gran poder destructivo. Considerando la ubicación 
costera de una gran parte de la  población del Perú las consecuencias de 
un tsunami pueden ser extremadamente altos, en términos de pérdida de 
vidas humanas, la cantidad de personas heridas, y el daño en la 
infraestructura.   
 
Para asegurar que la población, autoridades, instituciones, organizaciones 
no gubernamentales (ONG) y otras entidades tengan las habilidades y 
herramientas necesarias para responder con mayor eficacia y efectividad 
ante desastres como sismos y tsunamis existen estrategias nacionales 
desde 1972 para la preparación de riesgo de desastres, incluyendo el 
más reciente (2011)  el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de 
Desastres (SINAGERD). En 2006 se añadió el  marco de  ejercicios de 
preparación de desastres al sistema Peruano de gestión del riesgo de 
desastres  en forma de simulacros y simulaciones, y fue actualizado en 
2012 para así 
Verificar el comportamiento y reacción de la población ante un 
sismo       y tsunami…; Poner a prueba los planes de 
evacuación…; Promover la coordinación y colaboración [entre 
entidades relevantes]…;  Facilitar la actualización de los Planes 
de Operaciones de Emergencia Regionales y locales y; Evaluar 
el funcionamiento de los Centros de Operaciones de 
Emergencia (COE), así como la red de comunicaciones. 
 
De acuerdo con el trabajo académico sobre la estructura y la eficacia de 
la teoría del ejercicio y preparación de emergencias (HSEEP 2007, 
Ontario 2012, Payne 1999, Perry, 2004, Peterson 1999, UNESCO 2009), 
x 
 
un programa de ejercicio de preparación de desastres es esencial para 
facilitar mejoras en los programas de preparación de desastres. 
 
Focalizado en simulacros con escenario de tsunami, este estudio analiza 
la capacidad del sistema de gestión del riesgo peruano para mejorar la 
preparación de desastres. El propósito de este estudio es 1) demostrar la 
importancia de una estrategia capaz de aplicar el sistema de lecciones 
aprendidas en el ciclo de la gestión del riesgo de desastres, b) mostrar la 
medida en que esta estrategia es implementada en los ejercicios de 
preparación de desastres en Perú  en la i) teoría ii) práctica (en base a un 
caso estudio). El estudio examinará constructivamente el marco del 
simulacro y la implementación con la intención de mostrar que centrarse 
en mejorar a través del sistema de lecciones aprendidas puede fortalecer 
el marco de la preparación de desastres. Esto es de particular importancia 
ya que Perú es propenso a desastres relacionados con terremotos y 
tsunamis contra los cuales los sistemas de preparación son las únicas 
maneras de reducir el daño y las pérdidas. 
 
Esa investigación examinará el conjunto de campos que defina la 
Gerencia Social. Examina como la gerencia pública (el gobierno distrital, 
provincial y regional) y las políticas públicas (leyes, directivas, programas 
y planes nacional, regional, provincial y distrital sobre los simulacros) y el 
desarrollo social a través de mejor preparación ante tsunamis (lecciones 
aprendidas de los simulacros) se corresponden para lograr metas 
sociales. Este trabajo analiza hasta qué punto el marco para los ejercicios 
de respuesta frente los desastres en el Perú concuerda con un enfoque 
hacia las lecciones aprendidas para mejorar el nivel de preparación ante 
los desastres y propondrá unas recomendaciones sobre cómo fortalecer 
la eficacia de ejercicios de preparación para los desastres. Los resultados 
de la investigación y las recomendaciones que se propondrán, estarán 
dirigidos a los casos específicos de esa investigación. Sin embargo, las 
recomendaciones que se harán sobre cómo extraer lecciones aprendidas 
xi 
 
de los simulacros tendrán relevancia en general a los procesos básicos en 
el campo de gerencia social porque se pueden mejorar de manera 
sustantiva: la retroalimentación, ajustes y rediseño de los procesos y 
estructuras relevantes; los procesos relacionados a la movilización de 
apoyo, toma de decisiones, y generación de consensos para extraer 
lecciones aprendidas de los simulacros; la eficiencia en el valor público de 
los simulacros. Se examina los procesos y técnicos de planeación, 
programación y diseño de la evaluación y lecciones aprendidas de los 
simulacros.  
 
Para determinar en qué medida el ejercicio de preparación de desastres 
es efectivo fortaleciendo la preparación de desastres en Perú, este 
estudio primero examinará la capacidad del marco aceptado para los 
ejercicios de preparación de emergencias de generar mejoras para los 
programas de preparación. Para los propósitos de este estudio,  la teoría 
en mejoras organizacionales y de programa será basada en una 
estrategia de lecciones aprendidas. En segundo lugar, este estudió 
analizará hasta qué punto el marco del ejercicio de preparación de 
desastres es congruente con la mejora o la estrategia de lecciones 
aprendidas de modelos aceptados para ejercitar la preparación. En tercer 
lugar, este estudio se aproximará a un caso-estudio de la implementación 
del programa de simulacro en el distrito de Cerro Azul, y sus conexiones 
con el resto de la estructura del ejercicio, como una manera para ganar 
información sobre en qué medida el programa del ejercicio de preparación 
de desastres es efectivo en generar mejoras para la preparación de 
desastres. En cuarto lugar, la información producida será analizada y se 
sacarán conclusiones para que así puedan ser proporcionadas 
recomendaciones de procedimiento y estratégicas para fortalecer las 
mejoras centradas en las lecciones aprendidas a nivel estructural y en el 
mismo campo de acción. 
 
xii 
 
Este estudio comenzará con una explicación de la metodología y 
estrategias para la recolección  y el procesamiento de información y 
evidencias en el capítulo 1. El capítulo 2 proporciona el marco teórico 
para este estudio.  Componentes de estrategias de lecciones aprendidas 
y el marco aceptado para el ejercicio de preparación de desastres son 
descritos y comparados y la medida en que la estrategia de lecciones 
aprendidas es integrada en el marco de ejercicio aceptado de preparación 
de desastres será examinada. El capítulo 3 proporciona  el contexto para 
el estudio que incluye una descripción de tsunamis y el peligro de tsunami 
en Perú,  una visión general de la geografía y demografía  del caso Cerro 
Azul, y un sumario del riesgo de desastre y tsunami en Cerro Azul. 
También se proporcionan componentes clave de los sistemas anteriores y 
actuales de gestión de riesgo de desastres en Perú y la estructura del 
ejercicio es descrita. El capítulo 4 es un análisis de la medida en que el 
anterior (2006) y el actual (2012) sistema de ejercicio de preparación de 
desastres peruano son congruentes con los modelos aceptados para 
ejercicios de preparación de desastres y las estrategias de lecciones 
aprendidas. A continuación, en el capítulo 5, se presentan los resultados 
del caso-estudio del programa de simulacro de Cerro Azul. Un análisis de 
los resultados muestra la medida en que el programa de ejercicio de 
preparación de desastres peruano y el marco del ejercicio capaz de 
aplicar el sistema de lecciones aprendidas son interpretados y aplicados a 
nivel local. La efectividad del programa de simulacro generando mejoras 
para la preparación de desastres sobre el terreno también es analizada. 
El capítulo 6 examina los hallazgos globales de los capítulos 4 y 5 y 
describe los asuntos emergentes que pueden ser abordados por los 
políticos y autoridades de todos los niveles del gobierno y ONG. En base 
a estas conclusiones, se proporcionan recomendaciones estratégicas y de 
proceso, relacionadas con cada aspecto y conectadas con actores 
relevantes y se espera sean acogidas, desde la perspectiva de la 
gerencia social, para fortalecer la eficacia de ejercicios de preparación 
para los desastres. 
 13 
 
CAPÍTULO 1: MARCO TEÓRICO  
EL EJERCICIO DE PREPARACIÓN DE DESASTRES Y LA 
ESTRATEGIA DE LECCIONES APRENDIDAS 
En este capítulo los componentes de la estrategia de lecciones 
aprendidas y el sistema aceptado para el ejercicio de preparación de 
desastres son descritos y comparados y la medida en que la primera es 
integrada en el segundo es examinada. 
 
1.1 EL EJERCICIO DE PREPARACIÓN DE DESASTRES 
El ejercicio de escenarios de desastres es considerado una manera 
efectiva de impulsar mejoras para los programas de preparación de 
desastres (HSEEP 2007, Ontario 2012, Payne 1999, Perry, 2004, 
Peterson 1999, UNESCO 2009). Los ejercicios hacen pasar de la teoría a 
la acción  simulando una respuesta de emergencia a un acontecimiento, y 
juegan un papel importante al informar de cada componente de la 
preparación de desastres- incluyendo la planificación, capacitación, 
equipamiento, ejercicio, evaluación y la toma de acción para corregir y 
mitigar (HSEEP 2007, Ontario 2012, UNESCO 2009). Los ejercicios 
pueden aclarar los roles y las responsabilidades, mejorar la coordinación 
y las comunicaciones, identificar debilidades y fortalezas en la 
planificación, en los recursos y capacidades a través de la prueba y 
validación de los planes, políticas, procesos, capacitación, equipamiento y 
acuerdos interagenciales (HSEEP 2007, Ontario 2012, UNESCO 2009). 
La teoría actual de preparación de desastres reconoce los ejercicios como 
herramientas importantes para evaluar la preparación, promover la mejora 
y demostrar determinación para prepararse para incidentes mayores 
(HSEEP 2007, Ontario 2012, Payne 1999, Perry 2004, Peterson 1999, 
UNESCO 2009). 
 
Los ejercicios proporcionan la oportunidad para aquellos involucrados en 
una respuesta para practicar su rol y probar las capacidades que han sido 
desarrolladas a través del proceso coordinado de planificación, 
 14 
 
adquisición del equipo, educación y capacitación (HSEEP 2007, Perry 
2004). Facilitan la identificación de brechas, deficiencias, fortalezas y las 
mejores prácticas que pueden ser registradas, analizadas y 
transformadas en lecciones aprendidas (HSEEP 2007, Ontario 2012, 
JALC 2011). Estas lecciones informan sobre acciones correctivas/mejoras 
que deberían tomarse e institucionalizarse para mejorar las capacidades 
de preparación (HSEEP 2007, Ontario 2012, JALC 2011). 
1.1.1 EL PROGRAMA DE EJERCICIO 
De acuerdo con los marcos de trabajo reconocidos para el ejercicio de 
preparación de desastres, los cuales incluyen HSEEP, Ontario, UNESCO, 
la base de la gestión del programa de ejercicio incluye la gestión del 
proyecto, planificación plurianual y gestión de recursos. Primero, se 
desarrollan un plan plurianual de Capacitación y Ejercicio considerando 
las prioridades de preparación de una entidad. Después, se planifican y 
se llevan a cabo actividades del ejercicio específicas de acuerdo con el 
programa del plan plurianual y los pasos intermedios para la ejecución de 
la capacitación específica y actividades del ejercicio. Finalmente, los 
organizadores del ejercicio consideran Informes Post-acción/ Planes de 
Mejora al desarrollar las prioridades para el siguiente plan plurianual, así 
como la actualización de planes y procedimientos adquiriendo 
equipamiento nuevo y llevando a cabo capacitación adicional. 
 
Para desarrollar un programa de ejercicio efectivo con la capacidad de 
generar, capturar, analizar y accionar aprendizajes en base a un 
“acontecimiento”, deben estar vigente una base adecuada de la 
capacitación, participación y de los recursos. 
 
1.1.2 CAPACITACIÓN Y PARTICIPACIÓN 
Un taller regular (anual) del Plan de Capacitación y Ejercicio proporciona 
la oportunidad de desarrollar, revisar o actualizar el plan plurianual de 
Capacitación y Ejercicio de una entidad. Esta capacitación ayuda a 
traducir objetivos estratégicos y prioridades a capacitación específica y 
 15 
 
actividades del ejercicio. Asegura que las diversas partes interesadas, 
como por ejemplo, orden público, sanidad, la comunidad médica y la 
gestión de emergencias tengan la capacidad de actuar según sus roles en 
el conocimiento del ejercicio y confirma el compromiso de los recursos 
hacia el ejercicio (HSEEP 2007, Ontario 2012, UNESCO 2009). 
 
Es importante una amplia participación de todas las partes interesadas 
para así asegurar que la capacitación y los ejercicios cumplen con varias 
necesidades de preparación e incluyen un espectro completo de todas las 
disciplinas de respuesta afectadas por actividades del ejercicio, 
incluyendo representantes de todas las entidades de primera respuesta, 
de organizaciones voluntarias o no gubernamentales, de importantes 
entidades del sector privado y otros oficiales municipales, provinciales, 
regionales, nacionales, privados y no gubernamentales (HSEEP 2007, 
Ontario 2012, UNESCO 2009). 
 
1.1.3 RECURSOS 
Un programa de ejercicio efectivo debe utilizar eficientemente recursos 
financieros, de personal, y recursos no monetarios (HSEEP 2007, Ontario 
2012, Payne 1999, Perry 2004, UNESCO 2009). 
 
Una gestión efectiva del presupuesto es esencial para el éxito del 
programa de ejercicio y los presupuestos deberían reflejar las prioridades 
de un ejercicio de programa tal y como recogidas en el plan plurianual de 
Capacitación y Ejercicio y deberían ser mantenidas para cumplir los 
requerimientos de reportar.  Un programa de presupuesto debería 
monitorizar a aquellos responsables de la gestión de los fondos, 
cantidades de inversión y parámetros de gastos (HSEEP 2007, Ontario 
2012). Los ejercicios de programa deben definir las exigencias de  
monitoreo y registro que cumplen con todos los estándares legales y 
presupuestarios. Los gestores de programas de preparación de desastres 
nombran el personal administrativo y operativo necesario para 
 16 
 
implementar el programa de ejercicio. Ellos evalúan la disponibilidad del 
personal actual incluyendo jornada completa y personal detallada, media 
jornada y apoyo contractual (HSEEP 2007, Ontario 2012). Los gestores 
del programa también identifican las brechas entre la dotación de 
personal disponible y sus necesidades, y comunican estas brechas a 
través de la cadena o comando apropiado a los administradores del 
programa para determinar si hay fondos disponibles para dotación de 
personal (HSEEP 2007, Ontario 2012). 
 
Los gestores del programa del ejercicio deberían identificar recursos no 
monetarios y prácticas alentadoras que puedan apoyar los ejercicios. 
Éstos recursos incluyen equipamiento, cursos relevantes de capacitación; 
orientación, materiales de ejercicios anteriores, asistencia técnica y 
tecnología de información (HSEEP 2007, Ontario 2012). 
 
1.1.4 TIPOS DE EJERCICIOS 
Los profesionales de la gestión de emergencias y desastres cuentan con 
varios formatos de ejercicios que se dividen en dos categorías; ejercicios 
basados en una discusión y ejercicios basados en operaciones (HSEEP 
2007, Ontario 2012, Perry 2004). Los primeros son ejercicios que son 
usados para familiarizar a los participantes con los planes, las políticas, 
acuerdos y procesos actuales y para desarrollar los nuevos. Los ejercicios 
basados en operaciones validan los planes, las políticas, acuerdos y 
procedimientos y aclaran los roles y las responsabilidades e identifican 
lagunas en los recursos en un entorno operativo. Un programa de 
ejercicio efectivo usa una combinación de estos tipos de ejercicios para 
lograr los objetivos específicos del ejercicio y los objetivos del programa 
(HSEEP 2007, Ontario 2012, Perry 2004). 
 
Aunque cada tipo de ejercicio puede ser una simple actividad,  las metas 
de aprendizaje de un plan de preparación de desastres deberían ser 
enmarcadas en un plan de ejercicio plurianual que desarrolla 
 17 
 
gradualmente capacidades a través de capacitación y actividades del 
ejercicio que proporcionan la oportunidad de poner a prueba las lecciones 
aprendidas en ejercicios previos (HSEEP 2007, Ontario 2012, UNESCO 
2009). El ciclo debería ser ajustado anualmente, mínimamente, para 
asegurar que los objetivos de la preparación de desastres se están 
cumpliendo y que las acciones de mejora están siendo implementadas. 
 
1.2 EL EJERCICIO DE DESASTRES Y EL SISTEMA DE 
LECCIONES APRENDIDAS  
Las funciones de gestión del programa de ejercicio en un ciclo de cinco 
fases: 
1) Fase de la base 
2) Fase de diseño y desarrollo 
3) Fase de ejecución 
4) Fase de evaluación 
5) Planificación de acciones correctivas y de mejoras 
 
Cada fase de este ciclo es determinada no solo para validar planes, 
capacitación, equipamiento y toma de decisiones sino para también 
generar, observar, capturar y hacer el seguimiento de lecciones (HSEEP 
2007, JALC 2011). Los ejercicios deberían ser designados para que así 
las debilidades y las fortalezas fueran reveladas, con el objetivo de una 
creciente adaptación de la preparación de desastres a través de mejoras 
(HSEEP 2007, Payne 1999, Perry 2004, Peterson 1999). 
 
Para tener éxito en los ejercicios, éstos deberían ser moldeados para ser 
capaces de aplicar el sistema de lecciones aprendidas; a través del cual 
la generación, captura, aplicación y compartición de lecciones aprendidas 
es priorizada e integrada a través del ciclo del ejercicio. El propósito del 
ciclo del ejercicio de desastres está alineado con el propósito de la 
estrategia de lecciones aprendidas. Este proceso, tal y como es definido 
por el Joint Analysis and Lessons-learned Centre (JALC) (Centro de 
 18 
 
Análisis de Coyuntura y Lecciones Aprendidas) de la OTAN, consta de 
actividades relacionadas al aprendizaje de las experiencias para mejorar. 
Las lecciones pueden ser derivadas de cualquier actividad, incluyendo 
acontecimientos diarios, capacitaciones y ejercicios, sin embargo, “solo 
aprendemos lecciones cuando las cosas cambian como resultado de 
nuestro nuevo conocimiento” (JALC 2011). Hasta que este aprendizaje 
tiene lugar, “solo hemos identificado un área en que la organización no 
está alcanzando las expectativas de su potencial”. En una organización 
de aprendizaje exitosa las lecciones son identificadas y transformadas en 
lecciones aprendidas… {y} la capacidad de aplicar el sistema de lecciones 
aprendidas de la organización le permite alcanzar su pleno potencial” 
(JALC 2011). La función clave de los ejercicios de preparación de 
desastres es “revelar las áreas de mejora para así aplicar correcciones” 
(HSEEP 2007). Con la intención de mejorar la respuesta, el ciclo del 
ejercicio de desastre es diseñado para generar, capturar y analizar y 
accionar aprendizajes basados en un “acontecimiento”. Esta intención y 
proceso para la mejora en el ciclo de ejercicio de desastres es equivalente 
a la identificación de lecciones y su transformación en lecciones 
aprendidas en la estrategia de lecciones aprendidas. 
 
Aunque una estrategia de lecciones aprendidas es integrada en las 
prácticas de ejercicio aceptadas y en las guías (HSEEP 2007, Ontario 
2012, UNESCO 2009), el análisis de las lecciones aprendidas en el 
contexto de emergencias y desastres es limitado. Esto es un enfoque 
académico relativamente nuevo que, hasta hace poco, se ha concentrado 
en sistemas de aprendizaje organizacionales. Adicionalmente, hay muy 
poca investigación en la función de evacuación en el ciclo del ejercicio 
(Huemuller et al 2012). Sin embargo, la OTAN ha extendido su 
involucramiento en el ejercicio y en las preparaciones militares para el 
desarrollo de mejores prácticas en lecciones aprendidas a través del 
JALC, que ha estado operativo desde 2006, con su primera guía de 
lecciones aprendidas publicada en 2011 (ahora en su segunda edición). 
 19 
 
En mis conversaciones con los militares profesionales y los practicantes 
de la seguridad pública, la mayoría me dirigieron a ese recurso como 
manera de analizar la estrategia de lecciones aprendidas en los ejercicios 
de respuesta de desastres.  
 
A pesar de que los recursos de lecciones aprendidas proporcionados por 
el JALC están orientados a ejercicios militares, el marco puede ser 
aplicado al ciclo del ejercicio de preparación de desastres. Al aplicar esta 
estrategia de lecciones aprendidas al marco del ejercicio de preparación 
de desastres, la capacidad de aplicar el sistema de lecciones aprendidas 
del ejercicio de preparación de desastres puede ser examinada. 
 
Para mostrar la orientación del ciclo de preparación de desastres hacia 
una estrategia de lecciones aprendidas, cada una de las fases de las 
lecciones aprendidas y su sincronización con el ciclo de preparación de 
desastres serán examinadas una a una. 
 
1.3 LAS CUATRO ETAPAS DE LECCIONES APRENDIDAS Y SU 
RELACIÓN CON LAS CINCO FASES DEL EJERCICIO DE 
PREPARACIÓN DE DESASTRES 
Hay cuatro etapas en la estrategia de lecciones aprendidas: 
1) Etapa de configuración: la preparación de procesos, herramientas, 
técnicas y personal para observar y registrar aprendizajes son 
establecidos. 
2) Etapa de identificación: Los aprendizajes de experiencias son 
establecidos. 
3) Etapa de acción: Se toma la acción para cambiar maneras 
existentes  de hacer las cosas en base a los aprendizajes. 
4) Etapa de institucionalización: El cambio es comunicado para que 
así partes relevantes de la organización puedan beneficiarse del 
aprendizaje (JALC 2011). 
 
 20 
 
Tabla 1: Análisis comparativo del ciclo del ejercicio de preparación de 
desastres y la estrategia de lecciones aprendidas 
 
Ciclo del Ejercicio de 
Preparación de Desastres 
Estrategia de lecciones 
aprendidas 
Fase de creación de bases Etapa de configuración 
Desarrollo de la estructura de 
planificación 
Liderazgo es asignado 
Desarrollo de procesos de 
planificación y preparación de 
liderazgos para observar y capturar 
lecciones 
Fase de diseño y desarrollo 
Los objetivos son establecidos 
El ejercicio es desarrollado 
incluyendo resultados, expectativas 
de actuación, el escenario y el 
proceso de evaluación  
Fase de ejecución del ejercicio Etapa de identificación 
El ejercicio es conducido 
Las sesiones de información, las 
facilitaciones, control, evaluación y 
las actividades concluyentes tienen 
lugar 
Los evaluadores hacen observar 
los comportamientos y las 
actividades de acuerdo con los 
objetivos  
La “experiencia” o “acontecimiento” 
tiene lugar para que las 
observaciones puedan ser 
registradas 
Los evaluadores hacen 
observaciones de acuerdo con los 
objetivos de la evaluación 
Las observaciones son recogidas y 
revisadas 
Las observaciones inadecuadas son 
descartadas 
Metadatos son adjuntados 
Las observaciones son registradas y 
categorizadas usando hojas de 
cálculo o software 
Las observaciones son recopiladas 
para un esbozo de informe post-
acción 
Fase de evaluación 
Las observaciones del desarrollo 
del ejercicio son examinadas 
Se lleva a cabo una discusión post 
acción o hotwash 
Se recopila un esbozo de informe 
post-acción 
La Revisión post-acción / Fase 
de planificación de Mejoras 
 21 
 
La revisión de la historia de 
acciones correctivas de previas 
evaluaciones es examinada 
Soluciones potenciales (acciones 
correctivas) son identificadas 
Se desarrolla un Plan de Mejora 
Se respaldan acciones correctivas 
por parte de los líderes apropiados 
y los recursos son designados 
Las organizaciones de acción son 
asignadas a acciones específicas 
Implementación de mejoras 
El monitoreo del progreso de las 
mejoras está en desarrollo 
Cuando los informes indican que la 
mejora está completada, ésta 
puede ser validada con el siguiente 
ejercicio 
Se determinan las causas de raíz de 
la observación 
Se identifican mejoras y acciones 
correctivas 
Se fijan fechas límite para la 
compleción de la mejora 
 
Etapa de Acción y Etapa de 
Institucionalización  
Las mejoras son comunicadas e 
implementadas 
Cuando las acciones correctivas se 
han completado la lección puede 
ser analizada o puesta a prueba en 
un ejercicio 
Se convierte en una lección 
aprendida si se considera aprendida 
después del test o análisis 
A posteriori las lecciones 
aprendidas son compartidas para 
asegurar que todas las 
comunidades de interés se puedan 
beneficiar 
Se debería considerar un plan de 
comunicaciones para compartir 
 
1.3.1  ETAPA 1: CONFIGURACIÓN 
En la etapa de configuración de lecciones aprendidas, son desarrolladas 
la planificación y preparación de liderazgos y los procedimientos que se 
exigen para observar y capturar lecciones. La primera fase del ciclo del 
ejercicio de preparación de desastres fija las bases para el ejercicio en las 
cuales el marco de lecciones aprendidas es configurado. Se fija también 
la estructura de planificación e incluye la asignación de liderazgo, quién 
tiene el deseo profesional o personal de mejorar el sistema, la mentalidad 
adecuada y una disposición para compartir información de manera fiable 
 22 
 
(JALC 2011). El proceso de planificación debería ser estructurado por 
parte de este liderazgo que asegura que cada etapa del ejercicio es 
creada para capturar, analizar, implementar acciones correctivas y 
compartir resultados con la intención de mejorar (HSEEP 2007, JALC 
2011, Ontario 2012, Perry 2004). 
 
La configuración de lecciones aprendidas es más avanzada en el diseño y 
en el desarrollo de la fase del ciclo del ejercicio de gestión de desastres. 
En esta fase se estructuran los ejercicios de manera que las debilidades y 
las mejores prácticas son reveladas, en base a las capacidades 
identificadas en los planes de preparación de desastres, las 
recomendaciones de informes post-acción de años anteriores y una 
evaluación general de las necesidades de aprendizaje del ejercicio. 
(HSEEP 2007, JALC 2011, Ontario 2012, Perry 2004). Los objetivos 
pueden incluir comportamientos de respuesta deseados que pueden ser 
observados y evaluados o actividades que pueden ser medidas para 
mejorar (HSEEP 2007, UNESCO 2009). Una vez los objetivos son fijados, 
el ejercicio es desarrollado para alcanzar dichos objetivos. El desarrollo 
del ejercicio incluye desarrollar: una declaración de propósitos, 
expectativas de actuación de los participantes, resultados esperados de 
las actividades, un  escenario basado en el peligro, realista, verosímil, 
contextualizado y exigente; el proceso de evaluación, un marco para la 
mejora o acciones correctivas. 
 
De acuerdo con las prácticas de gestión del proyecto, los objetivos deben 
ser fijados de acuerdo con el principio de meta SMART; específico, 
medible, asequible, relevante y sensible al tiempo, así como evaluado y re 
evaluado (Meyer, 2003). Los objetivos son planificados en la fase de 
diseño y desarrollo del ciclo del ejercicio. 
 
La evaluación es considerada el pilar del ejercicio de preparación de 
desastres ya que proporciona el marco y la orientación para identificar, 
 23 
 
capturar y analizar observaciones (Ontario 2012, Perry 2004, UNESCO 
2009). El proceso de evaluación es desarrollado por un equipo de 
evaluación que prepara los procedimientos, las herramientas y la logística 
para documentar problemas observados, déficits y éxitos. El equipo de 
evaluación es responsable del proceso de evaluación que puede incluir 
participar en el diseño del ejercicio, crear una estrategia y un plan de 
evaluación adecuados, implementar el plan de evaluación del ejercicio, 
establecer un sistema de comunicaciones para los evaluadores y para 
definir los roles y las responsabilidades del equipo de evaluación (HSEEP 
2007, JALC 2011, UNESCO 2009). Los evaluadores deben ser 
capacitados en identificar y capturar observaciones y deberían estar 
familiarizados con los planes, políticas, procedimientos, grupos 
participantes y los ejercicios que deben ser llevados a cabo (HSEEP 
2007, JALC 2011, UNESCO 2009). El número de evaluadores puede 
variar dependiendo del alcance y tamaño del ejercicio, y el equipo puede 
ser el mismo o similar al equipo de planificación del ejercicio (HSEEP 
2007, JALC 2011, UNESCO 2009). 
 
El equipo de evaluación prepara guías de evaluación para asegurar que 
los evaluadores poseen normas consistentes para la observación, análisis 
y los informes post-acción. Las guías de evaluación están conectadas con 
los objetivos y proporcionan la estructura para la recogida de 
observaciones en actividades estándares, medidas de actuación, y tareas 
y contienen: una sección narrativa donde los evaluadores proporcionan 
una historia cronológica de los acontecimientos del ejercicio en relación 
con la capacidad; y una sección para las observaciones del evaluador 
para que así los evaluadores puedan registrar fortalezas específicas y 
áreas de mejora (HSEEP 2007, Ontario 2012, UNESCO 2009). Las guías 
de evaluación facilitan la creación de informes post-acción y planes de 
mejora accionables que van dirigidos a personal específico, la 
planificación, organización, el equipamiento y la capacitación (HSEEP 
2007). 
 24 
 
 
Un proceso de evaluación de un ejercicio estándar también incluye una 
discusión post-acción o hotwash. Éste tiene lugar justo al terminar el 
ejercicio con los participantes y/o los evaluadores, esta reunión 
proporciona un foro para capturar los temas y observaciones que surjan 
del ejercicio (HSEEP 2007, Ontario 2012). 
 
1.3.2   LA ETAPA DE IDENTIFICACIÓN 
En la etapa de identificación de lecciones aprendidas, la “experiencia” 
tiene lugar para que los aprendizajes de dicha experiencia puedan ser 
recogidos (JALC 2011). Esto es congruente con la tercera fase del ciclo 
del ejercicio de desastres, en la cual el ejercicio es llevado a cabo; las 
sesiones de información, facilitaciones, control, evaluación y las 
actividades concluyentes tienen lugar (HSEEP 2007, Ontario 2012, 
UNESCO 2009). Justo antes del inicio del ejercicio los evaluadores son 
instruidos para familiarizarles con los planes, recursos y asuntos técnicos 
pertenecientes a la llevada a cabo de capacidades prioritarias y tareas 
críticas asociadas. Esto es una oportunidad de enfatizar las prioridades 
clave de aprendizaje para el ejercicio, de revisar los métodos de registro y 
distribuir los documentos de evaluación (HSEEP 2007). A posteriori, los 
evaluadores son posicionados estratégicamente para observar y registrar 
logros y defectos en la actuación durante el ejercicio (UNESCO 2009). 
 
Durante la ejecución del ejercicio, empieza la cuarta fase del ciclo de 
ejercicio de preparación de desastres. En este punto, los evaluadores 
observan comportamientos, actividades, problemas y buenas prácticas de 
acuerdo con los objetivos de los planes de evaluación (HSEEP 2007, 
JALC 2011). Considerando el pilar básico de la construcción de la 
estrategia de lecciones aprendidas, la observación proporciona la base 
para algo para aprender (JALC 2011). La observación debe, como 
mínimo, formular las preguntas “¿qué ocurrió?” y “¿Cómo esto difiere de 
lo que esperábamos?” y cualquier otra diferencia de cualquier resultado 
 25 
 
previsto debería ser documentada  para describir la secuencia de 
acontecimientos, las circunstancias bajo las cuales éstos ocurrieron y 
otros detalles cuantificables (HSEEP 2007, Ontario 2012). El observador 
debería conducir un análisis básico para elaborar sobre los factores 
contribuyentes a porqué la actividad difirió de lo esperado e identificar una 
propuesta de solución (JALC 2011). Esta observación y análisis pueden 
ser capturados dentro de la guía de evaluación con sistema simple de 
categorización1. 
 
Al finalizar el ejercicio, la evaluación continúa con una reunión post acción 
que tiene lugar inmediatamente después o al cabo de unos días del 
ejercicio. Esta sesión proporciona una oportunidad de recoger 
retroalimentación y capturar observaciones mientras éstas se mantienen 
frescas en las mentes de los participantes y los evaluadores (HSEEP 
2007, Ontario 2012, UNESCO 2010). El líder del equipo del ejercicio o de 
la planificación facilita el debate y permite a cada miembro proporcionar 
una visión general del área funcional observada. Las discusiones son 
registradas y las fortalezas y las áreas de mejora son analizadas para su 
inclusión en el informe post-acción y en el plan de mejora (HSEEP 2007, 
Ontario 2012, UNESCO 2010). La reunión post-acción también brinda 
oportunidades para distribuir Formularios de Retroalimentación para 
Participantes, los cuales ayudan a recopilar retroalimentación de una gran 
variedad de experiencias de participantes, y proporcionan una 
oportunidad a los evaluadores de completar sus guías de evaluación de 
observaciones (HSEEP 2007, Ontario 2012). 
 
Una vez los datos de la reunión post-acción, sesión de información, 
Informes de Retroalimentación de Participantes, las guías de evaluación y 
otras fuentes (por ej. Planes, procedimientos) son reunidas, las 
observaciones pueden ser revisadas por el equipo de evaluación o 
ejercicio o su coordinador para descartar observaciones inadecuadas 
                                                                 
1
El sistema de categorización podría incluir categorías de observación: notas, discusión, 
conclusión, y recomendaciones (JALC, 2011) 
 26 
 
(como quejas obvias), y los metadatos deberían ser adjuntados para 
hacer más fácil la búsqueda y la compartición de información  (JALC 
2011). Los métodos para la recolecta de observaciones pueden tomar una 
variedad de formas pero deberían ser simples para que el monitoreo, el 
procesamiento y la compartición sea fácil para todos los usuarios y para 
complementar los procedimientos para procesar y compartir lecciones 
(JALC 2011). Estos datos pueden ser resumidos y categorizados usando 
una hoja de cálculo estándar o solución software2. Esta organización de 
las observaciones de acontecimientos  y actuación en las tareas 
identificadas es compilada en un esbozo de informe post-acción y ayuda a 
dar sentido a los datos para que los resultados actuales y los objetivos del 
ejercicio/resultados esperados puedan ser comparados y analizados 
(HSEEP 2007, JALC 2011, Ontario 2012). 
 
El análisis de estos datos representa la transición de una observación a 
una lección identificada (JALC 2011). Aquí empieza la quinta fase del 
ciclo del ejercicio: planificación de mejoras. Según JALC, una observación 
se convierte en lección identificada cuando el proceso de análisis tri-etapa 
se ha completado, el cual incluye: determinar las causas de raíz, 
identificar mejoras y acciones correctivas, sugerir a aquellos que sean los 
responsables de implementar dichas acciones y fijar fechas límite para su 
compleción. Proporciona una revisión de la historia de acciones 
correctivas/recomendaciones de mejora de evaluaciones previas, 
identifica soluciones posibles al problema, marca las directrices para 
controlar el progreso de la compleción de la acción correctiva y 
proporciona orientación para los siguientes planificadores del ejercicio 
para que las correcciones puedan ser probadas (HSEEP 2007, JALC 
2011, Ontario 2012, Perry 2004). Este plan de mejora, combinado con el 
informe post-acción, es distribuido al persona clave y luego debatido y 
validado en una reunión Post-acción que tiene lugar en los dos meses 
                                                                 
 
 
 27 
 
siguientes al ejercicio (HSEEP 2007). Una vez el informe post-acción y el 
plan de mejoras son revisados y finalizados con recomendaciones, el plan 
para convertir lecciones identificadas en pasos concretos y medibles que 
resultan en mejoras institucionalizadas en capacidades de respuesta de 
desastres puede ser implementado (JALC 2011). 
 
1.3.3   FASES DE ACCIÓN E INSTITUCIONALIZACIÓN 
“Una vez una LI {Lección-identifica} ha sido generada con una Acción 
Correctiva propuesta adecuada y un Cuerpo de Acción asociado,  los 
esfuerzos se centrarán en hacer de ella una Lección aprendida y no en 
dejar que quede en una mera lección admirada” (JALC 2011). 
 
La transición de lección identificada a lección aprendida ocurre cuando la 
mejora es implementada y comunicada de manera que partes relevantes 
de la organización se puedan beneficiar del aprendizaje (JALC 2011). En 
el ciclo de desastre, el proceso de institucionalizar lecciones aprendidas 
depende de la prioridad que se da y correspondientemente, de los 
recursos y las herramientas asignadas para asegurar que pueda ser 
exitosamente institucionalizada (JALC 2011). Primero, se designa el nivel 
adecuado de liderazgo, autoridad y recursos a los individuales asignados 
para implementar mejoras, de acuerdo con el plan de mejoras. Después 
las mejoras son respaldadas por el liderazgo apropiado y los cuerpos de 
acción son asignados oficialmente para implementar las acciones de 
mejora y los recursos son oficialmente comprometidos, posteriormente las 
acciones de mejora son implementadas de acuerdo con los objetivos, 
planes y fechas límite (HSEEP 2007, JALC 2011, Ontario 2012, Perry 
2004). 
 
Estas mejoras son monitorizadas y periódicamente revisadas para evaluar 
y reportar el progreso de mejorar la prevención, mitigación, preparación, 
respuesta y recuperación.  Cuando los informes indican que las acciones 
correctivas se han completado, las lecciones pueden ser validadas a 
 28 
 
través de un proceso o un análisis o prueba más profundos, quizás en el 
siguiente ejercicio antes de que pueda ser considerada una lección 
aprendida (HSEEP 2007, JALC 2011). Una vez validada, la organización 
tiene una responsabilidad de compartir la lección(es)-aprendida(s) (JALC 
2011). Esta compartición de lecciones es esencial no solo para mejorar 
los planes de respuesta de desastres e informar a aquellos que 
planificarán el ejercicio en la siguiente ronda, pero también variedad de 
grupos pueden beneficiarse de las lecciones aprendidas incluyendo 
comunidades de interés y los participantes, capacitadores, gestores de 
preparación de desastres y todos los niveles de gobiernos involucrados 
en un ejercicio (JALC 2011). 
 
Según JALC, compartir lecciones requiere cuidado y consideración. 
Cuando se observa una buena práctica, a menudo es inmediatamente 
comunicada como un éxito antes de que la actividad o el comportamiento 
hayan sido debidamente analizados y validados (JALC 2011). Compartir 
buenas prácticas demasiado pronto puede confundir a la gente y hacerles 
asumir que la lección ya ha sido aprendida y no se toma acción más allá 
para institucionalizarla (JALC 2011). De manera similar, puede que sea 
deseable esconder o minimizar prácticas inefectivas o atribuir las 
responsabilidades de resultados negativos a errores humanos en vez de a 
tácticas, técnicas o procedimientos inefectivos (JALC 2011).  Una cultura 
de dar parte de los errores debería ser fomentada y debería incluir la 
distinción entre un simple error humano y problemas más sistemáticos. 
Esconder prácticas inefectivas limita las oportunidades de aprender y 
mejorar (JALC 2011). 
 
Al compartir la información, los planificadores del ejercicio y de 
preparación de desastres deberían considerar un plan de comunicaciones 
que incluye mecanismos para enviar activamente información relevante a 
grupos e individuos a medida que ésta está disponible y procedimientos 
para proporcionar información a grupos e individuos cuando sea 
 29 
 
demandada (JALC 2011). Esto puede incluir redes sociales, canales 
oficiales, eventos de capacitación, bases de datos y los medios y se 
deberían organizar para satisfacer las necesidades de las comunidades 
de interés que se puedan beneficiar del conocimiento y que puedan 
ayudar a compartir la información (JALC 2011). 
 30 
 
CAPÍTULO 2: LOS OBJETIVOS, HIPOTESIS Y 
METODOLOGÍA 
Esta sección explica la metodología y la estrategia para el recojo y 
procesamiento de información y evidencia. 
 
2.1 OBJETIVOS 
Los objetivos de la tesis son: 
 
 Considerar la medida en que la estrategia de lecciones aprendidas 
es integrada en el marco de ejercicio utilizada en la preparación de 
desastres. 
 Analizar de las medidas en que el anterior (2006) y el actual (2012) 
sistema de ejercicio de preparación de desastres Peruano son 
coincidentes con los modelos utilizados para ejercicios de 
preparación para desastres y las estrategias de lecciones 
aprendidas 
 Demostrar la importancia de una estrategia capaz de aplicar el 
sistema de lecciones aprendidas en el ciclo de la gestión de 
desastres 
 Examinar, a través un estudio de caso del programa de simulacro 
de Cerro Azul, la medida en que el programa de ejercicio de 
preparación de desastres peruano y el marco del ejercicio capaz de 
aplicar el sistema de lecciones aprendidas son interpretados y 
aplicados a nivel local. 
 Analizar la efectividad del programa de simulacro para generar 
lecciones aprendidas. 
 Analizar los hallazgos y describir los asuntos emergentes que 
pueden ser abordados por los políticos y autoridades de todos los 
niveles gobierno y  ONG.  
 Proporcionar recomendaciones estratégicas y de proceso, 
relacionadas con cada aspecto y conectadas con actores 
 31 
 
relevantes para fortalecer la eficacia de ejercicios de preparación 
para los desastres 
 Proporcionar recomendaciones estratégicas y de proceso, 
relacionadas con cada aspecto y conectadas con actores 
relevantes y se espera sean acogidas desde la perspectiva de la 
gerencia social para fortalecer la eficacia de ejercicios de 
preparación para los desastres. 
 
Esa investigación examinará el conjunto de campos que defina la 
Gerencia Social. Examina como la gerencia pública (el gobierno distrital, 
provincial y regional) y las políticas públicas (leyes, directivas, programas 
y planes nacional, regional, provincial y distrital sobre los simulacros) y el 
desarrollo social a través de mejor preparación ante tsunamis (lecciones 
aprendidas de los simulacros) se corresponden para lograr metas 
sociales. Este trabajo analiza hasta qué punto el marco para los ejercicios 
de respuesta frente los desastres en el Perú concuerde con un enfoque 
hacia las lecciones aprendidas para mejorar el nivel de preparación ante 
los desastres y propondrá unas recomendaciones sobre cómo fortalecer 
la eficacia de ejercicios de preparación para los desastres. Los resultados 
de la investigación y las recomendaciones que se propondrán, estarán 
dirigidos a los casos específicos de esa investigación. Sin embargo, las 
recomendaciones que se harán sobre cómo extraer lecciones aprendidas 
de los simulacros tendrán relevancia en general a los procesos básicos en 
el campo de gerencia social porque se pueden mejorar de manera 
sustantiva: la retroalimentación, ajustes y rediseño de los procesos y 
estructuras relevantes; los procesos relacionado a la movilización de 
apoyo, toma de decisiones, y generación de consensos para extraer 
lecciones aprendidas de los simulacros; la eficiencia en el valor público de 
los simulacros. Se examina los procesos y técnicos de planeación, 
programación y diseño de la evaluación y lecciones aprendidas de los 
simulacros.  
 
 32 
 
Para determinar en qué medida el ejercicio de preparación de desastres 
es efectivo fortaleciendo la preparación de desastres en Perú, este 
estudio primero examinará la capacidad del marco aceptado para los 
ejercicios de preparación de emergencias de generar mejoras para los 
programas de preparación. Para los propósitos de este estudio,  la teoría 
en mejoras organizacionales y de programa será basada en una 
estrategia de lecciones aprendidas. En segundo lugar, este estudio 
analizará hasta qué punto el marco del ejercicio de preparación de 
desastres es congruente con la mejora o la estrategia de lecciones 
aprendidas de modelos aceptados para ejercitar la preparación. En tercer 
lugar, este estudio se aproximará a un caso-estudio de la implementación 
del programa de simulacro en el distrito de Cerro Azul, y sus conexiones 
con el resto de la estructura del ejercicio, como una manera para ganar 
información sobre en qué medida el programa del ejercicio de preparación 
de desastres es efectivo en generar mejoras para la preparación de 
desastres. En cuarto lugar, la información producida será analizada y se 
sacarán conclusiones para que así puedan ser proporcionadas 
recomendaciones de procedimiento y estratégicas para fortalecer las 
mejoras centradas en las lecciones aprendidas a nivel estructural y en el 
mismo campo de acción.  
 
2.2 HIPÓTESIS Y SUB-HIPÓTESIS DE LA INVESTIGACIÓN 
En Perú se programan tres días de simulacros anuales dónde las 
unidades locales, provinciales y regionales deben ejecutar el ejercicio y 
toda la población del país es animada a participar. 
 
Cerro Azul (Cañete) participó en este programa nacional llevando a cabo 
un simulacro a nivel distrital el 29 de noviembre de 2011 con la intención 
de ejercitar a la población, a las autoridades y a las instituciones. En 
Cerro Azul se han llevado a cabo simulacros en 2011 (Julio) y en años 
anteriores aunque el número de años y simulacros no pudo ser 
confirmado. El simulacro se hizo ocho meses después de que la nueva 
 33 
 
ley, ley que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 
- SINAGERD (Directiva 4), fue aprobada. Los nuevos protocolos de 
simulacro que acompañan la ley SINAGERD (Directiva 4) fueron 
proporcionados a los distritos a través de una presentación a mediados de 
noviembre de 2011, pocas semanas antes del simulacro nacional. Como 
resultado, el simulacro fue organizado desde la base de la transición de la 
estructura de defensa civil SINADECI/SIREDECI al nuevo sistema de 
reducción del riesgo de desastres SINAGERD. Aunque la Directiva 4 fue 
usada como una guía para la preparación, implementación, evaluación y 
seguimiento del simulacro del 29 de noviembre, hubo poco tiempo para 
organizarlo de acuerdo con la nueva directiva e interiorizar las nueva 
prioridades entre aquellos que organizaron, llevaron a cabo y evaluaron el 
simulacro.  Como resultado, el programa del simulacro del 29 de 
noviembre fue implementado usando una combinación de herramientas 
del nuevo sistema y los procesos de preparación y prioridades de la 
directiva anterior.  
 
Yo participé en este simulacro como observadora, también observé las 
preparaciones previas al ejercicio a nivel local, varias zonas de seguridad 
clave y evacuaciones durante el ejercicio ya que acompañé al secretario 
de Defensa Civil y a parte del equipo de evaluación durante las rondas de 
visitas a los sitios clave durante el simulacro. También observé la 
discusión post-ejercicio o hotwash a nivel local y regional. El escenario fue 
planteado como un terremoto de alta magnitud y un tsunami en los 
próximos 12-15 minutos después del terremoto. 
 
Hice cuatro observaciones clave ese día que formaron la base de mi 
investigación: 
1) El simulacro fue tratado como un test o examen, donde la 
participación y el tiempo de evacuación fueron las medidas de 
desempeño del ejercicio. 
 34 
 
2) Fue incierto cuáles coordinadores y evaluadores estaban tratando 
de observar para la mejora de aspectos diferentes al tiempo de 
evacuación y participación. 
3) El registro y la documentación de las observaciones en los 
problemas, déficits y logros pareció inadecuado; y 
4) Tampoco quedó claro si los procesos basados en observaciones 
para asegurar lecciones fueron institucionalizados. 
 
Basándome en estas observaciones mi hipótesis es la siguiente: 
El simulacro no es todo lo efectivo que podría ser en cuanto a alcanzar 
sus propósitos y objetivos de mejorar los comportamientos, planes y 
coordinación porqué tanto la estructura del ejercicio como su 
implementación no son capaces de aplicar el sistema de lecciones 
aprendidas. 
 
Las Sub-hipótesis incluyen: 
1) Centrarse en la mejora a través de identificar y aprender lecciones 
no está establecido adecuadamente en la estructura del ejercicio. 
2) El ejercicio no está provisto adecuadamente de recursos humanos, 
financieros y técnicos para asegurar que es apto según las 
lecciones aprendidas; y 
3) La implementación del programa del ejercicio no está debidamente 
focalizada en identificar y aprender lecciones. 
 
2.3 PROCESO DE INVESTIGACIÓN 
Tal y como se ha descrito en la introducción, para determinar la medida 
en que los ejercicios de preparación de desastres en Perú son capaces 
de aplicar el sistema de lecciones aprendidas este estudio a) revisará la 
medida en que la estrategia de lecciones aprendidas está integrada en el 
marco de ejercicios de preparación de desastres b) examinará hasta qué 
punto el sistema de ejercicios de preparación de desastres peruano es 
congruente con otros modelos de ejercicios de preparación de desastres 
 35 
 
como los del UNESCO (2011), Gobierno de Ontario (2012), Homeland 
Security Exercise and Evaluation Program (HSEEP) (2007),  Perry (2004), 
Alexander (2000) y en consecuencia, congruentes con un proceso de 
lecciones aprendidas c) determinará la medida en que el sistema de 
ejercicios de preparación de desastres capaz de aplicar el sistema de 
lecciones aprendidas y el marco del ejercicio peruano es aplicado sobre el 
terreno examinando el caso de Cerro Azul d) en base a los hallazgos de 
los ya mencionados pasos, se sacarán conclusiones y se proporcionarán 
recomendaciones sobre maneras para cómo mejorar el sistema de 
ejercicios de preparación de desastres capaz de aplicar el sistema de 
lecciones aprendidas. 
 
2.3.1 LA METODOLOGÍA 
2.3.1.1 METODOLOGÍA PARA EL MARCO TEÓRICO 
Una revisión de la medida en que la estrategia de lecciones aprendidas 
está integrada dentro del ejercicio de preparación de desastres aceptado 
 Revisión de las teorías actuales sobre ejercicios de preparación de 
desastres 
 Revisión de las teorías actuales de lecciones aprendidas para 
organizaciones, ejércitos y entidades de respuesta a emergencias 
 Registro de las similitudes y las diferencias de cada componente de 
la estrategia de lecciones aprendidas y de la estrategia del ejercicio 
de preparación de desastres 
 
2.3.1.2 METODOLOGÍA PARA EXAMINAR LA MEDIDA 
EN QUÉ EL EJERCICIO DE PREPARACIÓN DE 
DESASTRES ES CAPAZ DE APLICAR EL 
SISTEMA DE LECCIONES APRENDIDAS 
 
Un análisis de la estructura del ejercicio de preparación de desastres 
fue conducido en base a los componentes del marco del ejercicio de 
 36 
 
preparación de desastres capaz de aplicar el sistema de lecciones 
aprendidas, éste incluyó: 
 Revisión del Decreto Ley Nº 19338 del 28 de Marzo de 1972, crea 
el Sistema de Defensa Civil y sus modificatorias aprobadas por 
Decretos Legislativos Nº 442, Nº 735, N° 905 y la Ley Nº 25414 y la 
Directiva 21- Lineamientos para el asesoramiento a los comités de 
defensa civil en la ejecución de simulacros y simulaciones para 
afrontar situaciones de desastre y Directiva 22 - Lineamientos para 
la ejecución de simulacros y simulaciones para afrontar situaciones 
de desastre  
 Revisión de la ley No. 29664, ley que crea el SINAGERD, Directiva 
004-2012- INDECI-DNO, Lineamientos para el Planeamiento, 
Organización, Preparación, Ejecución y Evaluación de Simulacros 
por Sismo y Tsunami a nivel nacional 
 Registro de cambios de la Directiva 4 (SINAGERD, 2012) y las 
Directivas 21 y 22 (2006) 
 Registro de similitudes, diferencias y objetivos emergentes de cada 
componente del marco del ejercicio de preparación de desastres 
capaz de aplicar el sistema de lecciones aprendidas y las 
mencionadas directivas. 
 
2.3.1.3 METODOLOGÍA PARA DETERMINAR HASTA 
QUÉ PUNTO EL MARCO DEL EJERCICIO DE 
PREPARACIÓN DE DESASTRES PERUANO Y EL 
MARCO DEL EJERCICIO DE PREPARACIÓN DE 
DESASTRES CAPAZ DE APLICAR EL SISTEMA 
DE LECCIONES APRENDIDAS SON 
SATISFACTORIOS EN LA PRÁCTICA EN EL 
CASO DE CERRO AZUL. 
 
ESTRATEGIA DEL CASO ESTUDIO 
En base a los hallazgos en la estructura del ejercicio de preparación de 
desastres en Perú y el marco para un ejercicio de preparación de 
desastres capaz de aplicar el sistema de lecciones aprendidas, se 
 37 
 
condujo un caso estudio en Cerro Azul para explorar con más detalle uno 
o pocos casos estudio. La estructura del caso estudio proporcionó la 
oportunidad de tratar un caso para ver cómo funcionan este tipo de casos 
en general; extraer conocimientos de explicación que ayudan en la 
identificación de las razones de por qué las directivas 21, 22 (2006) y 4 
(2012) funcionan de una manera en este contexto particular.  También 
permitió la extrapolación de conocimientos sistemáticos y unos patrones 
para crear una tipología. Pero es importante darse cuenta que no se 
pueden generalizar conclusiones de ese caso para todos las distritos en 
Perú. Es probable que haya similitudes en la mayoría de casos, pero esto 
no está dentro del ámbito de este estudio. Sin embargo, los 
conocimientos y hallazgos de este estudio pueden estar generados como 
una lista de posibilidades en otros distritos en el Perú. El caso estudio 
ayuda en la identificación de componentes estructurales y su aplicación 
en un distrito que revela obstáculos o potencialidades de esta estructura e 
identifica como aplicar características a otros contextos. Para desarrollar 
el caso estudio de Cerro Azul la evidencia estaba extraída a través de su 
antecedente, variables, fuentes de evidencia, aplicación de instrumentos,  
recogida los datos y formación de bases de datos, ordenamiento de los 
hallazgos, establecimiento de  vínculos en la evidencia encontrada. Usaba 
una variedad de fuentes y técnicas de recolección de evidencia que 
estaban trianguladas.  Luego el caso fue analizado, que incluye: análisis 
de los datos inductivamente, enfocar el análisis, determinar los vínculos, 
interpretar las relaciones, sistematizar información. 
 
PLAN DE RECOGIDA DE DATOS (VER ANEXO B) 
La estrategia metodológica utilizada en la investigación es cualitativa y se 
basa en estudios de casos. Esta metodología es compatible con el uso de 
fuentes secundarias, entrevistas semi-estructuradas y observaciones de 
participación. Hay tres tipos de fuentes que se utilizarán en la 
investigación: una revisión detallada de los documentos, entrevistas semi-
estructuradas y observación participativa. Estas fuentes permiten la 
recolección de información pertinente acerca de la capacidad, contenido y 
 38 
 
estructura en relación con las lecciones aprendidas con el objetivo de 
profundizar la comprensión de sí y cómo las lecciones aprendidas son 
extraídos y aplicados para mejorar los sistemas de alerta temprana y 
COEs a nivel distrital. En base a este estudio, las recomendaciones se 
elaborarán para el nivel distrital, provincial, regional y nacional acerca de 
cómo refinar la extracción y sistematización de las lecciones aprendidas 
para que la gestión reactiva se pueda mejorar en todos los niveles en el 
Perú. 
 
UNIDADES Y FUENTES 
Tabla 2: Entrevistados 
Total Tipo Representantes Código 
1 Organización no 
gubernamental 
(representante) 
Soluciones Prácticas 
1 
ONG 
2 Institución internacional PNUD 2 II 
4 Nacional (funcionario) INDECI 3, Marina 1 N 
1 Regional  Oficina Defensa Civil R 
2 Provincial Oficina Defensa Civil P 
3 Distrital Municipalidad, 
Oficina Defensa Civil 
D 
1 Político  Alcalde Distrital Po 
4 Institución Distrital Colegios, Comisaria I 
3 Organizaciones Vecinales 
Distritales 
Junta Vecinal, Vaso 
de leche 
C 
1 Comunidad Individual V 
 
22 entrevistados en total. 
 
 Las reuniones de planificación y/o evaluación de los simulacros 
 El simulacro 
 Fichas de evaluación del simulacro 
 Informes Finales del Secretario Técnico y/o de los miembros del Grupo 
Trabajo Gestión del Riesgo de Desastres(GTGRD)distrito para la oficina 
regional sobre evaluaciones de los simulacros 
 Reportes de monitoreo y evaluación de la oficina de defensa civil a nivel 
distrital, provincial y regional. 
 39 
 
 Planes de trabajo de la GTGRD distrital y provincial. 
 Informes de análisis de los expertos sobre Gestión del Riesgo de 
Desastres en el distrito. (Por ejemplo, diagnóstico del proyecto PNUD 
sobre Cerro Azul) 
 Plan operativo de emergencia para el distrito (POE) 
 Actas de las reuniones de planificación y/o evaluación de los simulacros 
 
Tabla 3: Variables, Unidades de Análisis, Fuentes de Información y 
Técnicas de Recolección 
 
- Unidades de Análisis Fuentes de información Técnicas de 
Recolección 
Variable 1: La 
calidad del marco 
de la estructura del 
ejercicio de 
desastre (la 
medida en que la 
estructura, una vez 
implementada, es 
capaz de aplicar el 
sistema de 
lecciones 
aprendidas) 
 
Variable 2:  El 
nivel de capacidad 
para apoyar un 
programa de 
ejercicio capaz de 
aplicar el sistema 
de lecciones 
aprendidas 
 
Variable 3: La 
calidad de las 
observaciones  del 
simulacro (en qué 
medida los 
componentes del 
ejercicio generaron 
lecciones 
identificadas) 
Actores Principales  
Fichas de evaluación 
de la simulacro 
Informes previas/ 
referencia a informes 
o simulacros previas 
Reuniones de 
planificación y 
evaluación del 
simulacros  
 
Fichas (llenadas) de 
evaluación del simulacro 
Informes de análisis de los 
expertos sobre Gestión de 
Riesgos en el distrito. (por 
ejemplo diagnóstico del 
proyecto PNUD sobre 
Cerro Azul) 
Entrevistas de 
observadores expertos 
(gerente de proyecto de 
PNUD, Director Regional 
de INDECI) 
Entrevista del secretario 
Técnico del Defensa Civil 
(distrital) 
Los miembros del GTGRD 
que participen en los 
simulacros 
Informes de Secretario 
Técnico y/o GTGRD 
distrito para la oficina 
regional sobre sus 
simulacros 
Reportes de monitoreo y 
evaluación de la oficina de 
defensa civil a nivel 
distrital, provincial y 
regional 
Actas de los reuniones de 
planificación y/o 
evaluación de los 
Entrevista 
semi-
estructurada
, la 
observación 
participante 
y revisión 
documental 
 40 
 
simulacros 
 
VARIABLES E INDICADORES 
 
 Variable 1: La calidad de la estructura del marco del ejercicio de 
desastres (la medida en que la estructura, una vez implementada es 
capaz de aplicar el sistema de lecciones aprendidas). 
Indicador 1: La medida en que el simulacro del 29 de noviembre en 
Cerro Azul fue orientado a generar observaciones que facilitaran la 
identificación de lecciones 
 
Indicador 2: El grado en qué el proceso de evaluación está 
estructurado para identificar lecciones 
 
Indicador 3: La medida en que el programa de simulacro facilita la 
transición de lecciones identificadas a lecciones aprendidas 
 
 Variable 2: El nivel de capacidad para apoyar un ejercicio de programa 
capaz de aplicar el sistema de lecciones aprendidas en Cerro Azul. 
 
Indicador 1: El nivel de capacitación o experiencia de los 
organizadores y coordinadores, evaluadores y autoridades 
relacionadas con un sistema de ejercicios de desastres de lecciones 
aprendidas 
 
Indicador 2: El nivel de compromiso de las partes interesadas en el 
ejercicio para apoyar el programa de ejercicio 
 
 41 
 
 Variable 3: La calidad de las observaciones del simulacro (en qué 
medida los componentes del ejercicio generaron lecciones 
identificadas) 
 
Indicador 1: Los beneficios y deficiencias del simulacro observadas por 
los entrevistados (para determinar en qué medida el simulacro es 
considerado capaz de identificar lecciones relacionadas con los 
objetivos) 
 
Indicador 2: el nivel de compromiso de las partes interesadas para 
apoyar el programa de ejercicio 
 
Indicador 3: En qué medida les observaciones fueron congruentes con 
aquellas esperadas. 
 
ESTRUCTURA Y EJECUCIÓN DE LAS ENTREVISTAS  
 En primer lugar, la estructura de la entrevista fue basada en el 
orden de los indicadores, pero eso no facilitaba entrevistas fluidas.  
Reestructuré todo eso para que correspondiera con un orden más 
natural para una entrevista y puse unas preguntas abiertas al 
comienzo para que se pudiera empezar con preguntas fáciles que 
estimularan comodidad con el tema y que generaran ideas. Por 
ejemplo ¿Cuál es su nivel de preocupación sobre el peligro de su 
distrito ante un tsunami en su comunidad? ¿Ha experimentado su 
comunidad un tsunami u otro desastre o alerta de un tsunami en los 
últimos 20 años? 
 En caso afirmativo, ¿cómo ha respondido la gente? ¿Cómo ha 
afectado esto la participación de la comunidad y su compromiso 
para enfrentar los simulacros?  
 Las entrevistas fueron grabadas. La longitud de las entrevistas 
fueron ajustadas para corresponder al tipo de informante: su rol en 
el tema, su tiempo disponible, sus conocimientos del tema. Por 
ejemplo, las entrevistas con técnicos de defensa civil duraron más 
 42 
 
de una hora, las entrevistas con los alcaldes duraron menos que 
media hora. 
 Las entrevistas fueron llevadas a cabo durante tres días en Cerro 
Azul y dos días en Lima. 
 Las entrevistas fueron luego transcritas (Ver anexo B) 
 
OBSERVACIONES 
28-20 de noviembre de 2011, observaciones de las preparaciones para el 
simulacro. Hice un tour por Cerro Azul, Playa Hermosa, San Vicente de 
Cañete con el Jefe de Defensa Civil para la región, la provincia, el distrito 
de Cerro Azul y los consultores de PNUD. El 29 observé la pre-reunión 
para el simulacro en Cerro Azul, y la post-reunión. También fui a la post-
reunión para la provincial de Cañete. Registré varias observaciones de 
cada parte del simulacro. 
PROCESAMIENTO DE DATOS 
Los datos fueron separados en piezas significantes relacionadas a los 
temas emergentes y categorías dentro de los indicadores y las variables. 
INTERPRETACIÓN DE LOS DATOS 
La fuerza de la respuesta es proporcionada a través del uso de 
descriptores como “observado consistentemente”/ “muchos”, “algunos” y 
“pocos”. 
 
2.3.1.4 METODOLOGÍA PARA EXTRAPOLAR 
CONCLUSIONES Y PROPORCIONAR 
RECOMENDACIONES 
Este estudio demuestra las maneras en que el ciclo del ejercicio de 
preparación de desastres es capaz de aplicar el sistema de lecciones 
aprendidas y la medida en que el programa del ejercicio de preparación 
de desastres es alineado con el ciclo de preparación de desastres, luego 
aplica un caso estudio para determinar la medida en que la “práctica” del 
ejercicio es alineada con la teoría y la estructura. 
 
Los métodos usados para extrapolar conclusiones y proveer 
recomendaciones incluyen: 
 43 
 
 Una revisión del análisis de la medida en que las Directivas 21, 22 
(2006) y la Directiva 4 (2012) tienen los componentes de un marco 
de un ejercicio de preparación de desastres capaz de aplicar el 
sistema de lecciones aprendidas. 
 Revisión de hallazgos del caso estudio de Cerro Azul. 
 Registro de temas y categorías de áreas de mejora. 
 Revisión de las observaciones de la investigación, 
recomendaciones por parte de los entrevistados y un marco teórico 
para formar recomendaciones. 
 44 
 
CAPÍTULO 3: CONTEXTO Y ANTECEDENTES 
Este capítulo proporciona el contexto para el estudio que incluye una 
descripción de los tsunamis y el peligro de tsunamis en Perú, una visión 
general geográfica y demográfica del caso Cerro Azul, así como un 
resumen del riesgo de desastres por tsunami en Cerro Azul. Se 
proporcionan los componentes clave del anterior y actual sistema de 
gestión del riesgo de desastres y se describe la estructura del ejercicio. 
 
3 PELIGRO DE TSUNAMIS  
3.1.1 TSUNAMIS 
Tsunami es el nombre japonés para el sistema de ondas de gravedad del 
océano, que siguen a cualquier disturbio de la superficie libre, de escala 
grande y de corta duración. 
 
Tsunamis son las ondas de agua de gran longitud (con períodos en el 
rango de 5 a 60 minutos, o más largos), generados impulsivamente por 
mecanismos tales como: explosiones volcánicas en islas (ej. Krakatoa, 
1883); deslizamiento de tierra submarina (ej.: Bahía de Ságame Japón, 
1993); desplazamientos tectónicos asociados con terremotos (ej.: 
tsunamis de Alaska 1964); y explosiones submarinas de dispositivos 
nucleares (Wiegel, 1970). 
 
Un tsunami es una serie de ondas oceánicas generadas por un disturbio 
impulsivo en el océano, o en un cuerpo de agua pequeño y conectado. El 
término incluye ondas generadas por desplazamientos abruptos del fondo 
oceánico, causadas por terremotos, deslizamientos de tierra submarina o 
de la línea de la costa, erupciones volcánicas y explosiones (Lockridge, 
1985). 
 
Los Terremotos Tsunamigénicos, generalmente están asociados a zonas 
de subducción, como la gran mayoría de los ocurridos en el Océano 
 45 
 
Pacifico. Las mayores concentraciones se hallan en: América de Sur y 
Central, Alaska, Islas Aleutianas, Península de Kamchatka, Islas Kuriles, 
Japón, y el Pacifico Suroeste. 
 
3.1.1.1 ORIGEN DE UN TSUNAMI 
En su zona de generación, mientras viajan por mar, las olas de los 
tsunamis son de gran longitud (cientos de kilómetros) y exigua altura, lo 
que las hace inobservables visualmente desde embarcaciones o aviones; 
se propagan a gran velocidad, a cientos de km./hora. Sus períodos, el 
tiempo entre el paso de dos olas sucesivas, son de 15 a 60 minutos. Para 
que un sismo genere un tsunami, es necesario:  
 Que el epicentro del sismo, o una parte mayoritaria de su área de 
ruptura, esté bajo del lecho marino y a una profundidad menor a 60 
Km. (sismo superficial). 
 Que ocurra en una zona de hundimiento de borde de placas 
tectónicas, es decir, que la falla tenga movimiento vertical y no sea 
solamente de desgarre con movimiento lateral. 
 Que el sismo libere suficiente energía en un cierto lapso de tiempo, 
y que ésta sea eficientemente transmitida. 
 
Tradicionalmente se usó como indicador de certeza de generación de 
tsunami, que la magnitud del sismo (Ms) sea mayor de 7.5, pero éste no 
es un indicador confiable para sismos muy grandes o de duración larga 
(mayor a 20 seg.), registrándose ocurrencia de sismos de magnitud Ms. 
menor que 7.0 pero de larga duración, que han producido tsunamis 
inusualmente grandes respecto a lo esperado; se denominan sismos - 
tsunamis, por ejemplo, el ocurrido frente a la Fosa Mesoamérica frente a 
Nicaragua, en setiembre de 1942. El Momento Sísmico (Mo.), que es 
proporcional al área de ruptura y a la dislocación vertical de la falla, se 
determina de los registros de sismógrafos de banda ancha, es el 
parámetro que mejor estima la certeza de generación de tsunamis para 
movimientos mayores que 10²² Newton-metros. 
 46 
 
 
Los tsunamis se clasifican, según la distancia o tiempo de viaje desde su 
lugar de origen en: 
 
 Tsunamis locales: si el lugar de arribo en la costa está muy cercano 
o dentro de la zona de generación del tsunami, a menos de una 
hora de tiempo de viaje desde su origen. 
 Tsunamis regionales: si el lugar de arribo en la costa está a no más 
de 1000 Km. de distancia de la zona de generación, o a pocas 
horas de tiempo de viaje desde esa zona. 
 Tsunamis lejanos o remotos: si el lugar de arribo está en costas 
extremo – opuestas a través del océano Pacifico a más de 1000 
Km. de distancia de la zona de generación, y a aproximadamente a 
medio día o más de tiempo de viaje del tsunami desde ésta zona; 
por ejemplo el generado en las costas de Chile (22 de mayo de 
1960), que tardó aproximadamente 13 horas en llegar a Ensenada 
(México).3  
 
3.1.2  TSUNAMIS EN EL PERÚ 
Toda la costa de Perú está expuesta al peligro de tsunamis; está ubicado 
dentro del Cinturón o Anillo de Fuego del Pacífico donde las placas 
sudamericana y de Nazca generan la mayoría de los terremotos. Los 
sismos que se producen en el Perú con el epicentro en el mar pueden 
provocar sismos y tsunamis de gran poder destructivo. Dada la ubicación 
costera de una gran parte de la  población del Perú en Tumbes, Piura, La 
Libertad, Ancash, Lima, Lima Metropolitana (incluyendo el Callao), 
Camaná y Marcona, los costos de un tsunami, en términos de pérdidas de 
vidas, la cantidad de personas heridas, y el daño de infraestructura 
pueden ser extremadamente altos.   
 
                                                                 
3 Programa de ciudades sostenibles primera etapa ciudades de la provincia de 
Cañete, (INDECI, 2003) 
 47 
 
Desde hace más de 400 años se han presentado 210 tsunamis por la 
costa de Perú. La Costa  Sur y Centro presentan un mayor registro de 
tsunamis, debido a que se encuentran más próximas a la fosa que se 
extiende entre Callao (Perú) y Valdivia (Chile), esta  fosa se halla 
presente a lo largo de toda la costa peruana y chilena, tomando por ello la 
denominación de Fosa Perú Chile, delineando el contacto entre la litosfera 
oceánica de la Placa de Nazca y la litosfera continental de la Placa 
Sudamericana, donde se han producido la mayoría de sismos. 
 
Diagrama 1 Sismos y Tsunamis en la costa Peruana 1555-2001 
COSTA SISMOS Y TSUNAMIS 
NORTE 53 
CENTRO 62 
SUR 98 
 
Fuente: Programa de ciudades sostenibles primera etapa ciudades de la 
provincia de Cañete, INDECI, 2003 
 
El último evento de tsunami fue registrado el 23 de Junio del 2001, en 
Camaná, originado por un sismo con epicentro en el mar al NW de 
Ocoña, Magnitud Mw 8,4. Se generaron tres grandes olas, la mayor 
alcanzó una altura de 8.14m, causando 23 muertos, 63 desaparecidos y 
dejando cuantiosos daños materiales. 
 
No existe una defensa eficaz contra los Tsunamis, aunque preparación de 
la población e instituciones en cómo responder a la amenaza con planes 
de evacuación/ emergencia/ contingencia y sistemas de alerta temprana.  
 
 
 
 
 48 
 
Diagrama 2: Breve historia de los tsunamis en el Perú 
 
 1589, JULIO 09.- Maremoto a lo largo de la costa de Lima, el mar subió 4 
brazas, destruyendo propiedades unos 300 metros tierra adentro. Las 
olas inundaron aproximadamente 10 Km2. Esta ola fue ocasionada por un 
sismo de intensidad VIII cuyo epicentro estuvo cerca de la costa de Lima 
y que destruyo la ciudad perdiendo la vida cerca de 22 personas. 
 1644, MAYO 12: Maremoto en la costa de Pisco (Ica) el mar invadió parte 
de la población, registrándose 70 muertos. El maremoto fue ocasionado 
por fuerte sismo ocurrido a las 04:00 horas se estima que fue sentido en 
Ica con intensidad VI.  
 1678, JUNIO 17: La ola causó en el Callao y otros puertos vecinos 
muchos estragos, fue ocasionado por un sismo cuyo epicentro estuvo al 
norte de Lima, con una intensidad de VII, haciendo que el mar 
retrocediera y regresara con fuerza destructiva. 
 1687, OCTUBRE 20: Gran ola en el Callao, y otros puertos, ocasionado 
por el sismo ocurrido a las 16:00 horas, con epicentro al norte de Lima, 
con una intensidad de IX que dejó la mayor parte de Lima en ruinas, 
registrándose más de 200 muertos, causando destrucción y pérdidas 
materiales en muchas propiedades. 
 1705, NOVIEMBRE 26: Maremoto a lo largo de la costa sur 
especialmente desde Arequipa hasta Chile; Arica fue destruida por esta 
ola. 
 1716, FEBRERO 10: Maremoto que causó fuertes daños en Pisco, fue 
ocasionado por un sismo que ocurrió en Camaná, que fue sentido con 
intensidad IX. 
 1746, OCTUBRE 28: El Callao fue destruido por dos olas, una de las 
cuales alcanzó más de 7 metros de altura. Este maremoto causó la 
muerte de 5 a 7 mil habitantes y es probablemente el maremoto más 
fuerte registrado a la fecha. Diecinueve barcos, incluidos los de guerra, 
fueron destruidos o encallados; uno de ellos fue varado aproximadamente 
1.5 Km tierra adentro. En otros puertos también hubo destrucción 
especialmente Chancay y Huacho. 
 49 
 
 1806, DICIEMBRE 01: Maremoto en el Callao que alcanzó más de 6 
metros de altura, dejando varias embarcaciones en tierra, la ola levantó 
un ancla de una de tonelada y media y la depositó en la casa del capitán 
de puerto, fue generado por un sismo intensamente sentido en Lima. 
 1828, MARZO 30: Ciudades de la costa destruidas por el efecto del 
maremoto, ocasionado por un sismo que ocurrió a 07:30 horas, y sentido 
en Lima con intensidad VII. 
 1868, AGOSTO 13: Maremoto ocasionó grandes daños desde Trujillo 
(Perú) hasta Concepción (Chile) en Arica una nave de guerra 
norteamericana fue depositada 400 m. tierra adentro. El Tsunami se dejó 
sentir en puertos tan lejanos como Hawái, Australia y Japón. En Arequipa 
el movimiento fue sentido con intensidad VI aproximadamente. Epicentro 
frente Arica, máxima altura de la ola registrada 21 m en concepción 
(Chile). 
 1877, MAYO 09: Olas de gran violencia causaron daños desde Pisco 
(Perú) hasta Antofagasta (Chile). Grandes destrucciones en Chile. 
Tsunami sentido en Japón, Nueva Zelandia, Hawái, Samoa y California. 
Originado en Chile. Máxima onda registrada en costa 23 m. en Arica. 
 1878, ENERO 10: El mar inunda las ciudades costeñas comprendidas 
entre los puertos de los departamentos de Arequipa e Iquique. Máxima 
onda registrada en la costa 12 m., en la isla Tanna 
 1883, AGOSTO 26: No hay registros de detalles en el Perú, originado por 
volcán Krakatoa. Máxima onda registrada 23 m. en Mera Java. 
 1942, AGOSTO 24: Movimiento submarino cerca de Pisco. Braveza de 
mar registrada en Matarani y en el Callao. Alguna evidencia de 
deslizamientos submarinos. Maremoto ocasionado por un sismo de 
magnitud 8.1° con epicentro en 15.1°s, 75.0°w, profundidad 60 Km. 
ocurrido a las 22h. 50' 24". 
 1946, ABRIL 01: Terremoto en Chile. Tsunami destructivo en una gran 
área en el Pacifico (Chile, Perú, Ecuador y Colombia). Cinco murieron en 
Alaska y en Hawái, una onda de 6 m. de altura causa la muerte de 165 
personas y pérdidas materiales por más de 25'000,000 de dólares. 
 50 
 
 1952, NOVIEMBRE 05: Fuerte maremoto azota las costas de Chile, Perú, 
Ecuador. Mayor destrucción en Chile. Registro de los mareógrafos: 
Libertad (Ecuador) 1.9 m., Callao (Perú) 2.0 m., Talcahuano (Chile) 3.7 m. 
 1957, MARZO 09: Maremoto originado en el Pacífico Norte. Daños por 3 
millones de dólares en Hawái. Oscilación de alrededor de 1.0 m en los 
mareógrafos de Chile. En el callao solamente de 0.25 m. 
 1960, MAYO 22: Sismo originado frente a las costas de Chile, por su 
magnitud fue similar a uno de los grandes maremotos ocurridos. En la 
Punta (Callao) el mareógrafo registro 2.2 m de altura. Los daños más 
grandes fueron en Hawái y Japón. 
 1964, MARZO 28: Sismo originado en Kodiak, Alaska; uno de los más 
grandes terremotos registrados en el Pacífico norte. Daños de gran 
magnitud en las costas de Alaska, oeste de Norteamérica. Se cobró más 
de 100 vidas humanas. Registrado en las costas de Perú y Chile. En el 
Callao se registró una onda de 1.5 m. 
 1974, OCTUBRE 03: Sismo originado frente a las costas del Callao, el 
Tsunami inundó varias fábricas frente las bahías de Chimú y Tortugas, al 
norte de Lima, destruyendo muelles y cultivos.  
 1996, FEBRERO 21: Sismo originado a 210 Km. al SW de Chimbote, 
magnitud 6.9°. La ola causó daños materiales y pérdidas de 15 vidas 
humanas en el departamento de Chimbote, en Salaverry causó daños 
materiales de poca consideración. 
 1996, NOVIEMBRE 12: Sismo originado a 93 Km SW de San Juan de 
Marcona, magnitud 6.4° profundidad 46 Km este Tsunami causó grandes 
daños materiales y pérdidas de vidas humanas. 
 2001, JUNIO 23: Tsunami en Camaná, originado por sismo con epicentro 
en el mar al NW de Ocoña, 6.9 en la escala de Richter. Generó tres olas, 
la mayor alcanzó una altura de 8.14 m., causando la muerte de 23 
personas, 63 desaparecidos y cuantiosos daños materiales. 
 2007, AGOSTO 15: Tsunami en Pisco, originado por un sismo con 
epicentro en el mar a 60 km al Oeste de Pisco, de 7.0º de magnitud en la 
escala de Richter. Inundó la localidad de Lagunillas con un run-up de 
 51 
 
5.6m. Causó algunas muertes (3) y muchos daños materiales, sin 
embargo, el terremoto en sí causó más de 500 víctimas. 
 2011, Marzo 11: Alerta de Tsunami lejano de Japón 
Fuente:  http://www.dhn.mil.pe/ (visitado el 19 diciembre, 2012) 
 
3.2  ANTECEDENTES SOBRE EL CASO DE CERRO AZUL 
3.2.1  ASPECTOS DEMOGRÁFICOS 
3.2.1.1 POBLACIÓN Y OCUPACIÓN DEL TERRITORIO 
Cerro Azul es un distrito en la Provincia de Cañete, Región de Lima, Perú, 
localizado 131 km al sur de Lima. La población de 6,893 personas vive en 
un área de 105.17 km2, con una densidad de 65,54 hab/km²,  la altitud es 
de entre 3 m.s.n.m. y los 760 m.s.n.m4. El 79% de la población es urbana 
y el 0.4 % rural. La población crece considerablemente durante los meses 
de verano cuando los turistas y la gente que está de vacaciones hacen 
aumentar la población hasta cuatro veces la normal. 
3.2.1.2 DINÁMICA TERRITORIAL 
Anteriormente un puerto comercial, la pesca era la actividad primaria en 
Cerro Azul pero en años recientes el pueblo ha empezado a depender 
más de ingresos generados durante la temporada de turismo. La principal 
atracción de Cerro Azul es el muelle que fue construido por una compañía 
inglesa alrededor de 1900 para la exportación de algodón cultivado en la 
localidad. El muelle ha estado en desuso durante los últimos 60 años y 
ahora es frecuentado por pescadores y turistas y es una de las 
atracciones turísticas principales. El distrito de Cerro Azul cuenta con una 
superficie mayoritaria de terreno eriazo, siguiendo un 12% de terreno apto 
para uso agrícola, un 9% es la zona colindante al mar, con vocación 
pesquera y que actualmente está en proceso de ocupación de vivienda 
temporal de playa de manera acelerada, de ésta manera también se 
evidencia que los poblados urbanos y periurbanos correspondientes al 
 52 
 
distrito de Cerro Azul, ocupan el 1% del área total  y viven de la actividad 
agrícola, pesquera y pequeños negocios.4 
El distrito está formado por un pueblo, tres anexos, cinco caseríos, tres 
unidades agropecuarias, dos cooperativas de viviendas y otros núcleos de 
población. En el centro urbano hay zonas principalmente turístico (Puerto 
Viejo) en donde las edificaciones son en su mayoría de uso temporal en 
época veraniega, su crecimiento se ha acelerado sin muchos controles, 
hay un centro en donde vive la mayoría de la población local (pueblo 
antiguo de Cerro Azul). Hay zonas con asentamientos densos que están 
creciendo (Puerto Cerro Azul, Nuevo Cerro Azul, y Hurtado de Mendoza, 
hay zonas rurales con pocos servicios (San Juan de Ihuanco, Puente 
Tabla, Santa Fe de Veracruz), hay zonas que están en el proceso de 
consolidación en donde por reubicación al borde de la carretera 
panamericana sur o la invasión de tierras (Bellavista, Casa Blanca), el 
sostén económico de la población es la agricultura e la incipiente crianza 
de animales domésticos, cuenta con servicios básicos a la excepción por 
la ausencia de alcantarillado, hay habilitaciones urbanas de uso temporal 
ubicadas en la franja costera del distrito, todas ellas con concurrida 
afluencia en temporada de verano. 
3.2.1.3 USO DE SUELO 
Uso residencial - esta dispersado por todo el pueblo.  
 
Uso comercial –calles cerca al mar se han definido como de uso 
comercial, en donde la mayoría de hoteles y restaurantes están ubicados, 
calles al centro del pueblo (la Avenida 28 de julio y Calle Bolívar).  
 
Uso agropecuario por granjas avícolas, y procesamiento de alimento para 
animales. Unos bordean la carretera y otros el mar, los cuales en general 
son informal y están en desorden.  
                                                                 
 
 
 53 
 
 
Uso informal y comercial- Los pescadores ocupan un área en donde 
trabajan los vendedores de pescado, es una zona muy sanitaria y hay 
restaurantes informales situados allí.  
 
3.2.1.4 ASPECTOS SOCIO-ECONÓMICOS 
La agricultura es la principal actividad del distrito, la actividad pecuaria 
también es importante en San Juan de Ihuanco, Puente Tabla, Carretera 
a Quilmaná, además la pesca es una actividad importante, el tipo de 
pesca es artesanal. Hay actividad industrial, que incluye procesamiento 
de alimentos para ganado, además hay actividad comercial en el Centro 
Urbano de Cerro Azul, la cual se intensifica en la época de verano por 
turismo que también brinda beneficios económicos en el distrito. 
 
3.2.1.5 ASPECTOS GEOLÓGICOS 
Originalmente el distrito de Cerro Azul fue una gran cuenca de 
sedimentación en donde se depositaron unidades litológicas de origen 
marino y continental. Luego fueron deformadas por la intrusión ígnea de 
magnitud batolítica como por movimientos orogéneticos y epirogenéticos. 
 
En cuanto a estratigrafía, existen rocas sedimentarias e ígneas cuyas 
edades abarcan desde el jurásico inferior hasta el cuaternario reciente. 
Las formaciones sedimentarias más antiguas afloran principalmente en el 
sector más alto distrito (zona eriaza) y se disponen en franjas que siguen 
una orientación general, paralela a la Cordillera de los Andes. Los 
depósitos más recientes ocurren en la franja Costanera. La secuencia 
estratigráfica de la zona está conformada generalmente de la siguiente 
manera: 
 
 54 
 
 Depósitos Marinos: se localizan en la faja litoral del área de estudio, 
una zona pequeña, cuenta con suelos arenosos salobres y muy 
permeables. 
 Campos de Dunas: depósitos eólicos  principalmente por arenas de 
grano fino.  
 
3.2.1.6 ASPECTOS POLÍTICOS 
El alcalde actual de Cerro Azul es Hugo Alvaro Rivas Sánchez, del 
Movimiento Cerro Azul Oportunidad para Todos y los regidores actuales 
son Víctor Vicente Aquije Francia (Cerro Azul Oportunidad para Todos), 
Flor Idalia Alvarez Chumpitaz (Cerro Azul Oportunidad para Todos), César 
Paulo Ciriaco Campos (Cerro Azul Oportunidad para Todos), Bertha Irma 
Chumpitaz Flores (Cerro Azul Oportunidad para Todos), Lorena Libertad 
Avila Vicente (Acción Popular). 
3.2.2  PELIGROS DE DESASTRES NATURALES Y 
ANTRÓPICOS EN CERRO AZUL 
Cerro Azul es vulnerable a diversos desastres naturales y antrópicos, de 
modo que predominan los mayores efectos producidos por los desastres 
de origen sísmico; entre sus antecedentes son los de 1966, 1970, 1974 y 
2007, los cuales han ocasionado pérdidas materiales en viviendas y 
edificaciones públicas y dichos sismos son antesala a los maretazos, 
los cuales han inundado las zonas cercanas al malecón, ocasionando 
daños y pérdidas de embarcaciones. Aunque un tsunami está 
considerado una catástrofe de baja probabilidad y alto impacto, la costa 
peruana muestra un nivel de amenaza muy alto frente a tsunamis. Cerro 
Azul está en riesgo de tsunamis. Los daños potenciales son: 
 
 Por el impacto de tremenda fuerza contra edificaciones, muelles, 
embarcaciones, etc. siendo más graves los efectos en los vértices de 
las bahías en forma de V. 
 55 
 
 Daños por inundación, causados por flotación de objetos, invasión de 
barcos y arena que pueden malograr maquinarias, tierras de cultivos, 
enterrar canales, etc. 
 Daños por socavamiento: las estructuras portuarias son las más 
sensibles a este tipo de daños, pues las ondas del tsunami remueven 
con fuerza el fondo oceánico, causando la socavación de tablestacas 
de la cimentación  de edificios y otras estructuras. 
 
La zona inundable de Cerro Azul está delimitada con la zona norte del 
Cerro Colorado, las cuales que, de haber un tsunami, se inundaría la zona 
urbana de ésta. El muelle sería el lugar por donde las olas entren.  
 
3.2.3  SITUACIÓN FUTURA O HIPOTÉTICA 
De acuerdo al Instituto Geofísico del Perú (IGP), hay una gran 
probabilidad de que ocurra un terremoto de una magnitud aproximada de 
8 Mw, similar al que se presentó en Pisco en el 2007, en cuando tsunamis 
que podían llegar a la costa causaron daños a las viviendas, recursos 
industriales, etc.  
 
Diagrama 4 Probabilidad de ocurrencia de un sismo tsunamigénico 
MAGNITUD 
ESCALA DE RICHTER 
AÑOS PROBABILIDAD 
8,0 o Mayores 
50 
100 
150 
62% 
85% 
94% 
8,5 o Mayores 
50 
100 
150 
44% 
59% 
73% 
 
 56 
 
3.2.3.1 TIEMPO DE LLEGADA DE LA PRIMERA OLA 
Teniendo en consideración que la línea costera de Cañete es casi 
paralela al eje de generación de los Tsunamis y asumiendo una magnitud 
Ms = 7,5, características de un supuesto sismo tsunamigénico originado 
dentro de los límites de epicentros ocurridos a lo largo de la costa 
peruana, y dibujando una envolvente con el modelo de propagación que 
consiste en el trazado de las curvas de refracción: se obtuvo el plano de 
tiempo de llegada para la primera ola a Cerro Azul sería 
aproximadamente 25 minutos. Sin embargo, si consideráramos la 
posibilidad de ocurrencia de sismos mayores de 7,5 y si se diera el caso 
de que ocurriera un sismo de 8 o 8,5 Ms sería conveniente considerar 10 
minutos como tiempo de llegada de la primera ola para fines de 
evacuación. 
 
Diagrama 3: Distancia y altura  de las olas   
 
LITORAL DISTANCIA ALTURA DE OLA 
Cerro Azul 13,76 4,89 
 
Diagrama 4: Magnitud y altura de las olas 
 
MAGNITUD 
POR ESCALA 
RICHTER 
ALTURA DE OLA 
7 0,68 
7,5 1,68 
8 4,17 
 
Teniendo en cuenta el promedio de pleamares superiores se obtiene que 
para el caso de Cerro Azul una línea de alta marea de 1,46 m con un 
radio de acción de 50 km. 
 
 57 
 
3.2.3.2 ÁREAS DE INFLUENCIA DEL PELIGRO TSUNAMI 
 Peligro alto (color rojo) 
Esta zona representa un grado de destrucción alto, en caso de Tsunamis 
completamente inundables. Corresponde a la franja del litoral hasta los 
3.0 m.s.n.m. en el que está emplazado todo el Balneario y parte del casco 
antiguo de la ciudad. 
 
 Peligro medio alto (color amarillo con líneas anaranjadas) 
Esta zona representa un grado de destrucción alto pero que puede ser 
reducido con adecuadas medidas de mitigación; está comprendido por 
suelos con una capacidad portante menor a 0.90 Kg/cm² y napa freática 
alta, sobre el cual se encuentra la calle Primavera y las áreas colindantes 
a la antigua vía de acceso del Distrito. 
 
 Peligro medio: (color amarillo) 
Representa un área amenazada por fenómenos de intensidad mediana 
que pueden ocasionar daños moderados; está conformado por suelos con 
capacidad portante mayor a 0.90 Kg/cm² y nivel freático a 1.50 m. de 
profundidad como mínimo, sobre el que se ubican el AAHH. Nuevo Cerro 
Azul y el AA.HH. Ketín Vidal. 
 
 Peligro bajo (color verde). 
La posibilidad de asentamientos diferenciales en el suelo de cimentación 
es mucho menor, ya que su capacidad portante es mayor a 3.00 Kg/cm². 
Además, hasta la profundidad explorada no se encontró la napa freática. 
 
 
 
 
 
 
 
 58 
 
Diagrama 5: Peligro envolvente por zonas en Cerro Azul 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 59 
 
Diagrama 6: Ruta Evacuacion Cerro Azul 
 
 
3.2.4  TAREAS POR UNA RESPUESTA ANTE TSUNAMIS 
Por la ley de SINAGERD cada una de las municipalidades debe tener un 
Grupo de trabajo para la gestión del riesgo de desastres (GTGRD) 
establecido y, por las agrupaciones de instituciones públicas y privadas se 
puede ejecutar cada tarea necesaria en caso de una emergencia. Un 
GTGRD es un espacio de articulación para la formulación de normas y 
planes, evaluación y organización de los procesos de la GRD. Cerro Azul 
está en el proceso de actualizar la estructura de su GTGRD. Hay un 
coordinador por cada agrupación en el GTGRD: salud, rescate y 
seguridad, asistencia humanitaria, dirección y manejo de la emergencia y 
logística, pero parece que todavía cada área no tiene un grupo activo que 
pueda apoyar en un evento de gran magnitud. 
 
 60 
 
Actualmente (Marzo 2012) la provincia de Cañete viene formando su POE 
con el apoyo de PNUD y todos los responsables e involucrados de cada 
sector están involucrados con la identificación de roles y tareas en una 
respuesta. Entonces, la organización necesaria para una respuesta eficaz 
está casi lista. Por eso este plan está elaborado con la suposición de que, 
de acuerdo con su POE (que está en proceso de desarrollo), todos los 
organismos necesarios para efectuar una respuesta eficaz están 
preparados para participar.  
 
La división de la gerencia del Lima Sur región de Lima tiene una oficina de 
Gerencia. Hay un coordinador que se encarga de esa zona que tiene 
recurso humanitario y presupuesto en caso de una emergencia.  
 
3.2.5 ACTORES Y SUS ROLES EN LA SISTEMA DE 
ALERTA TEMPRANA  
Instituto geofísico del Perú (IGP) recibe información a través de la red 
sísmica satelital y la información recibida es analizada por el redssat-icp 
mediante el uso de algoritmos integrados en el sistema. Una vez emitido 
el Reporte Sísmico es evaluado por los profesionales del IGP para su 
emisión. Si el sismo presenta una magnitud mayor e ideal a 7.0 y tiene su 
epicentro en el mar, en un mínimo de tiempo se emite el reporte sísmico 
con la ALERTA de tsunami y la información es enviada a la Dirección de 
hidrografía y navegación de la marina de guerra del Perú (DHN)  y al 
INDECI. 
 
El DHN elabora  y realiza la difusión de notas de prensa y boletines 
sísmicos a las autoridades de los Gobiernos Regionales, Locales  y 
Sectoriales. 
 
La DHN evalúa la ocurrencia de tsunamis cuando el sismo es de origen 
lejano o cercano. En caso de ocurrir sismo de origen lejano, la DHN 
recibe información del Centro de Alerta de Tsunamis del Pacífico (PTWC), 
 61 
 
proveniente de Hawái, a través de la Corporación Peruana de 
Aeropuertos y Aviación Comercial (CORPAC) ubicado en el Aeropuerto 
Internacional Jorge Chávez. Y si existe riesgo de tsunami, se transmite la 
alerta de acuerdo al protocolo de comunicación del Flujograma del 
Sistema Nacional de altera de tsunamis (SNAT), en el cual está el Centro 
de Operaciones del INDECI, organismo encargado de las medidas de 
prevención dirigido a la población. 
 
Para el caso de un sismo de origen cercano, la DHN recibe información 
del Centro de Alerta de Tsunamis del Pacífico (PTWC), y del IGP a través 
de la Red Sísmica Nacional, la cual envía los parámetros del sismo 
(magnitud, epicentro, profundidad); si su ubicación es en mar, una 
profundidad menor a 60 km y una intensidad mayor o igual a MW 7, se 
transmite la alerta siguiendo el protocolo de comunicación del flujograma 
descrito a continuación, sobre el arribo del tsunami en forma rápida, 
segura y eficiente para ser difundida a la población y así activar los planes 
de evacuación. 
 
Dirección de información de la marina recibe la información del DHN por 
correo, comunicaciones navales, teléfono, teléfono satelital, sistema 
troncalizado de difusión y por correo y teléfono, notifica a los medios de 
comunicación y los capitanías unidades y dependencias del litoral, recibe 
la información del DHN por correo, comunicaciones navales, teléfono, 
teléfono satelital, sistema troncalizado comunica con terminales marítimos 
civiles y buques navegando. 
 
INDECI  recibe la información del DHN por radio, correo y teléfono y 
distribuye información a los gobiernos regionales y municipales por radio y 
teléfono. Es responsable de informar la situación del estado de alerta de 
Tsunami en el Perú a nivel nacional, también es responsable de emitir 
órdenes de suspender labores escolares, públicas, etc. En todos los 
departamentos del litoral que puede estar afectado, como medida de 
 62 
 
prevención ante la alerta de Tsunami. Están responsable para la 
elaboración y difusión de notas de prensa y boletines sísmicos a las 
autoridades de los Gobiernos Regionales, Locales  y Sectoriales. 
 
Gobiernos regional y distritales oficialmente recibe por correo, teléfono o 
radio la alerta o alarma por INDECI. Sin embargo, los gobiernos 
regionales son conectados a las Capitanías regionales (hay uno base 
marina en Pisco, y un Capitanía en Cerro Azul) que deben estar 
directamente conectados con el presidente de la región y/o presidente del 
GTGRD por radio, correo, teléfono.  Aunque que ese sistema  puede ser 
más rápido, depende de la planificación local. Por ejemplo, en Cerro Azul 
la radio VHF del Capitanía está descompuesta y no parece que hay 
protocolos de comunicación bien establecidos, entonces si hay un 
terremoto de gran magnitud y los sistemas de comunicación fallan, no hay 
un enlace directo a la alcaldía y la emisión de la alarma se va a demorar. 
 
Los gobiernos regionales y distritales tienen la autoridad de emitir una 
alarma para que la población en zonas de inundación vaya a evacuar. 
Son responsables por activar las sirenas y dan la orden de evacuación. 
También son responsables de avisar las autoridades locales, GTGRD y 
medios de comunicación para emitir la alarma y orden de evacuación. 
Son responsables de distribuir la información a la población local. 
 
La ejecución de la fase de alerta está a cargo del GTGRD al nivel 
provincial en coordinación con las instituciones identificadas (por ejemplo 
Policía Nacional). 
 
Para el aviso en el casco urbano se utilizarán todos los medios de 
comunicación disponibles en la localidad (avisos radiales, perifoneo, 
toque de campanas, sonido de sirenas de la Policía Nacional y toque de 
silbatos) y en el ámbito rural (anexos) se utilizarán la radio local y los 
equipos de comunicación radial disponibles. 
 63 
 
 
Si es un tsunami lejano la alerta es emitida 1-12 horas antes por el 
gobierno distrital o provincial. Se comunicará a la población por todos los 
medios de comunicación que se prepare para el desplazamiento llevando 
a la mano sus pertenencias estrictamente indispensables (frazadas, 
linternas, radio a pilas, alimentos no perecibles y ropa). 
 
Si es un tsunami cercano o fase 2 de tsunami lejano, se activan 
inmediatamente la evacuación. Se comunicará la orden de evacuación a 
la población por una sirena (tres toques de diez segundos cada uno, a 
intervalos de quince minutos durante dos horas anteriores de la 
estimación de llegada del tsunami y lo ideal es que la población se 
desplazara ordenadamente hacia las zonas de refugio siguiendo las rutas 
de evacuación establecidas de acuerdo con el plan de evacuación de su 
distrito 
 
Medios de comunicación- prensa reciben información por correo, teléfono 
y radio por la DHN o IGP.  Oficialmente recibe información por INDECI, 
los gobiernos regionales y distritales pero si están conectadas 
directamente al DHN por correo, radio o internet se puede emitir 
información directamente. Ellos transmiten la información a la población 
por boletines de alerta a través de los medios de comunicación social, 
televisión, radio y mensajería de texto.  
 
La población recibe información por los medios de comunicación, prensa, 
sirenas, mensajes, teléfono, radio, etc.  
 
Por programas de capacitación y preparación, la población deben saber 
que: 
 Si percibe fuertes temblores de tierra o si los temblores son débiles y 
continúan por un largo periodo de tiempo, abandone la costa 
inmediatamente y diríjase a una zona segura (no esperen a que se emita 
 64 
 
una alerta).Si se emite una alerta pero usted no ha percibido un 
terremoto, abandone la costa inmediatamente y diríjase a una zona 
segura 
 Esté atento a las informaciones que difunden la radio y la televisión 
 Si se ha dado un aviso de tsunami es peligroso continuar nadando o 
pescando 
 Las olas de los tsunamis azotan reiteradamente. No se mueva del lugar 
donde está segura hasta que haya cesado la alerta 
 
Diagrama 7: Flujograma de Sistema Nacional de altera de tsunamis 
(SNAT)
 
Fuente: DHN, http://www.dhn.mil.pe/ (visitado el 19 diciembre, 2012) 
 
La policía Nacional y las autoridades locales garantizaran la seguridad en 
la evacuación: 
a) Cierren partes de la panamericana para que la población puede 
cruzar 
 65 
 
b) Monitorear tráfico y mantener las rutas de evacuación clara 
c) Guiar la gente por las vías de la evacuación.  
d) Ayudar con la evacuación de las personas vulnerables – anciana, 
niña, enferma.  
e) Monitorea la seguridad y mantener clama 
f) Monitorea robos 
 
3.2.5.1 ZONAS SEGURAS 
Todos deben evacuar a sitios de evacuación temporales que ofrece 
protección a los evacuados, se emplea con el fin de formar grupos para 
continuar la evacuación y constituye un centro para la actividad de los 
voluntarios. 
 
3.2.5.2 REFUGIOS 
Luego se puede mover a los evacuados a refugios en donde albergase y 
protegerse temporalmente después de que sus viviendas hayan sido 
destruidas o amenazadas. 
 
3.3 INSTITUCIONALIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO DE 
DESASTRES 
Los ejercicios sirven para probar, validar y mejorar la preparación de 
respuesta en base a un proceso de generar, capturar, analizar e 
institucionalizar lecciones aprendidas (HSEEP 2007, Ontario 2012, JALC 
2011, UNESCO 2009). Los aspectos que deben ser probados, validados y 
mejorados son determinados según las capacidades y prioridades del 
programa de preparación. En Perú, el programa nacional de preparación 
de desastres aplica ejercicios anuales a nivel nacional, regional, provincial 
y municipal. Para entender el rol de un ejercicio capaz de aplicar el 
sistema de lecciones aprendidas a la hora de alcanzar las prioridades y 
evaluar las capacidades del sistema peruano de preparación de  
desastres, primero se ha de entender la estructura de dicho sistema. 
 66 
 
 
3.3.1  ASPECTOS HISTÓRICOS: SISTEMA NACIONAL DE 
DEFENSA CIVIL 
Después del devastador terremoto Ancash de 1970 que mató 70,000 
personas y afectó a millones, fue creado el Sistema Nacional de Defensa 
Civil (SINADECI) en 1972 para integrar prevención y respuesta de 
desastres en una planificación de desarrollo nacional. En 1987 fueron 
establecidos el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), y en 1991 el 
Sistema Nacional de Defensa Civil (SINADECI). La función del SINADECI 
fue gestionar asuntos relacionados con la prevención y respuesta de 
desastres, siendo su principal objetivo reducir riesgos, proveer la 
asistencia adecuada y pertinente, asegurar la rehabilitación después de 
un desastre, sensibilizar a la población en defensa civil y el rol que ejerce 
y promover el continuo desarrollo del sistema de gestión del riesgo de 
desastres. La función del INDECI como el principal organismo 
coordinador fue organizar a la población en la mitigación de riesgos, 
planificar y coordinar las actividades de defensa civil, desarrollar las 
políticas y soportes técnicos  para guiar a defensa civil, proveer la 
asistencia inmediata a la población afectada por los desastres, promover 
la educación y construir capacidades entre todas las partes interesadas. 
(Elhawary 2008; INDECI, 2009). 
 
La estructura del SINADECI era compleja y jerárquica; encabezada por el 
jefe del estado y el Consejo Presidencial de Ministros (CPM) a través de 
la Comisión Multisectorial de Prevención y Respuesta de Desastres, 
estaba coordinada por el INDECI, que conecta la comisión con el sistema 
regional de defensa civil (Elhawary, 2008). 
 
Mientras la coordinación total del sistema y la formulación de políticas y 
directrices son responsabilidad del INDECI, los niveles regionales son 
relativamente autónomos  a la hora de llevar a cabo sus planes, 
programas y proyectos, ya que son parte de la política nacional: (EIRD, 
 67 
 
2012). Los Comités Regionales de Defensa Civil debían supervisar los 
Comités Provinciales, y éstos a los comités distritales. 
 
Durante años se hicieron esfuerzos para descentralizar el sistema y 
fortalecer sus componentes regionales para corresponderse con los 
amplios procesos de descentralización a lo largo del gobierno que 
empezaron en 2002. Esto incluyó el establecimiento del Sistema Regional 
de Defensa Civil (SIRADECI) que consistió en un gobierno regional, un 
comité regional de defensa civil, comités provinciales y distritales de 
defensa civil y oficinas de defensa civil de estos tres niveles (Nuñez et al., 
2009). Las tareas de los Comités de Defensa Civil (CDC) incluyeron 
identificación de peligros, evaluación de vulnerabilidad, plan de desarrollo 
de contingencia, preparación de la comunidad y coordinación de las 
medidas para reducir vulnerabilidades. A nivel distrital, los Comités de 
Defensa Civil fueron establecidos y se esperaba que tuvieran un Plan de 
Operaciones de Emergencia y un Centro de Operaciones de Emergencia 
(COE) para la respuesta de emergencias así como un plan de trabajo que 
identificara  las tareas anuales del CDC (Nuñez et al.,2009). El CDC del 
distrito fue esencial y fue presidido por el alcalde y operado por el 
secretario técnico de CDC, con la afiliación de representantes de 
organizaciones privadas, públicas y sociales como centros de salud, 
estaciones de policía, colegios y voluntarios locales organizados en 
comisiones sectoriales en educación, logística, salud y comunicaciones. 
El comité a nivel regional fue el responsable de supervisar y coordinar los 
varios comités en los niveles provinciales y distritales. (EIRD, 2012). Fue 
responsabilidad del comité de defensa civil a nivel distrital responder en 
caso de emergencia. Sin embargo, si la escala del incidente sobrepasa la 
capacidad de las autoridades del distrito, la responsabilidad pasa a ser de 
las autoridades provinciales y luego pasa a la regionales y así 
sucesivamente hasta que se declara el estado de emergencia nacional y 
entonces la responsabilidad pasa a la comisión multi-sectorial del INDECI. 
 
 68 
 
A pesar de la regionalización del sistema, los gobiernos de todos los 
niveles, raramente gestionaron la gestión del riesgo de desastres y 
tampoco hubo un conocimiento consistente de los peligros y riesgos 
dentro de sus jurisdicciones (Uffenkamp, 2011).  Las fracturas en el 
sistema se volvieron penosamente obvias durante la respuesta al 
terremoto de Pisco en 2007 cuando el nivel regional de los CDC tuvo 
dificultades para enfrentarse a la escala de la emergencia y, y más que 
apoyar al sistema regional, el gobierno central creó un sistema de 
respuesta paralelo. Esto llevó a una coordinación pobre, a una ausencia 
de información coherente y a una duplicación del esfuerzo (Elhawarry, 
2008). Durante este desastre, quedó claro que la ley con 36 años de 
antigüedad que gobernó el sistema de gestión del riesgo de desastres no 
estuvo alineada con la descentralización del estado (Elhawarry 2008). 
Además, la transformación estructural fue incentivada significantemente 
por parte de una condición de financiación de un préstamo de 25 millones 
de dólares del Banco de Desarrollo Inter-Americano (IDRB 2010). 
 
3.3.2  ASPECTOS ACTUALES: EL SISTEMA NACIONAL DE 
GESTIÓN DEL RIESGOS DE DESASTRES 
(SINAGERD) 
En febrero de 2011 la Ley Nº 29664 fue aprobada creando el Sistema 
Nacional de Gestión del Riesgos de Desastres (SINAGERD) como un 
“sistema interinstitucional sinérgico, descentralizado, participativo y  
transversal” con el propósito de “identificar y reducir los riesgos asociados 
con peligros o minimizar sus efectos, y evitar la creación de nuevos 
riesgos, fomentando la preparación y respuesta de desastres” (ley Nº 
29664, 2011). Esta ley refuerza la importancia de la gestión del riesgo de 
desastres a nivel nacional, y conceptualiza la gestión del riesgo de 
desastres en categorías prospectiva, correctiva y reactiva7. La aprobación 
de esta ley muestra un compromiso más fuerte con la gestión del riesgo 
de desastres, y representa un paso hacia adelante importante en la 
implementación del Marco de Acción de Hyogo (EIRD 2012).   
 69 
 
 
La implementación de la gestión del riesgo de desastres (GRD) en Perú 
está actualmente formada por CENEPRED, INDECI y el Centro Nacional 
de Planificación Estratégica (CEPLAN). La Presidencia del Consejo de 
Ministros asume la función de ente rector del SINAGERD. Los cambios al 
anterior SINADECI incluyen el enfoque exclusivo de INDECI en la gestión 
reactiva, en otras palabras, preparación, respuesta y rehabilitación y el 
CENEPRED coordina los aspectos prospectivos y correctivos de la 
gestión del riesgo de desastres incluyendo Estimación de Riesgos, 
Prevención de Riesgos y Reducción y Reconstrucción (ley Nº 29664). 
Previamente, el INDECI no solo era responsable para la respuesta de 
emergencias sino para la prevención de desastres también (Elhawary & 
Castillo, 2008, INDECI, 2009). Adicionalmente, los Comités de Defensa 
Civil (CDC) serán substituidos por Grupos de Trabajo para la Gestión del 
Riesgo de Desastre (GTGRD). Como objetivo, la gestión del riesgo de 
desastres debe convertirse en transversal, con el apoyo de las directivas 
de todas las instituciones públicas de todos los niveles, que deberán 
incluir la gestión del riesgo de desastres dentro de todos sus procesos de 
planificación y requiere que todos los proyectos de financiación pública 
consideren elementos de gestión del riesgo antes de la aprobación (IDRB 
2010). La ley asigna responsabilidades y competencias a los gobiernos a 
todos los niveles, y establece sanciones en el caso de su no cumplimiento 
(EIRD 2012). 
 
3.3.3  ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DEL GESTIÓN 
REACTIVA
5
 
El Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD) 
que conceptualiza la gestión del riesgo en los componentes de gestión 
prospectiva, correctiva y reactiva. La gestión reactiva incluir los procesos 
                                                                 
5
 3, Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), Programa de la Naciones 
Unidas para el Desarrollo (PNUD), Guía metodológica para la formulación de 
planes de operaciones de emergencia 
 70 
 
que están aplicando para enfrentar los desastres de peligros inminentes e 
incluye la preparación – de planear, organizar, desarrollar capacidades. 
 
Está compuesto por los siguientes organismos: 
 La Presidencia del Consejo de Ministros, que asume la función de 
ente rector 
 El Consejo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 
(CONAGERD) 
 El Centro nacional de Estimación, Prevención y Reducción del 
Riesgo de Desastres (CENEPRED) 
 El Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) 
 Los gobiernos regionales y gobiernos locales 
 El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) 
 Las entidades públicas, las Fuerzas Armadas, La Policía Nacional 
del Perú, las entidades privadas y la sociedad Civil. 
 
Es útil tomar en cuenta la estructura anterior de gestión de desastres en 
Perú porque el cambio hacia el SINAGERD es nuevo y las bases de la 
estructura a nivel distrital, regional y nacional están todavía dirigidas o 
influenciadas por la forma de esa estructura.  
 
 Sistema Nacional de Defensa Civil (SINADECI) 
 Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) 
 Comités Regionales de Defensa Civil (CRDC) 
 Comités Provinciales y Distritales de Defensa Civil (CPDC y CDDC) 
 Comisión Multisectorial de  Prevención y Atención de Desastres 
(CMPAD) y  
 Consejos consultivos de defensa civil 
 
Con la nueva estructura, el apoyo, monitoreo y evaluación de los 
simulacros están ubicados por INDECI, que tiene la responsabilidad para 
 71 
 
gestión reactiva que incluye las acciones de preparación que incluye la 
coordinación con el COE nacional, regional y local. 
 
3.3.3.1 NIVEL REGIONAL 
Los gobiernos regionales y grupos de trabajo de GRD, gobiernos locales y 
grupos de trabajo de GRD, Centros de operaciones de emergencia 
(COER) y centros de operaciones de emergencia local (COEL), 
plataformas de defensa civil regionales y locales son responsables de 
formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar las 
políticas en materia de defensa Civil, en concordancia con la política 
nacional de GRD y los planes sectoriales y locales correspondientes. 
Deben monitorear las evaluaciones y aprendizajes para asegurar que las 
lecciones aprendidas son capturadas y sistematizadas. 
  
3.3.4  GRUPOS DE TRABAJO PARA LA GESTIÓN DEL 
RIESGO DE DESASTRES (GTGRD) 
Son compuestos por funcionarios de los niveles directivos superiores y 
son presididos por presidentes regionales y los alcaldes. Los grupos son 
espacios de articulación para la formulación de normas y planes, 
evaluación y organización de los procesos de la GRD. Coordinan la 
gestión reactiva en el marco del SINAGERD (y prospectiva, correctiva). 
3.3.5 LAS PLATAFORMAS DE DEFENSA CIVIL 
REGIONALES Y LOCALES 
Son espacios permanentes de participación, coordinación, convergencia 
de esfuerzos e integración de propuestas que se constituyen en 
elementos de apoyo para la preparación, respuesta y rehabilitación. Estas 
plataformas funcionan en los ámbitos jurisdiccionales regionales y locales, 
siendo presididos y convocadas por los respectivos presidentes de los 
gobiernos regionales y los alcaldes respectivamente. En estas 
plataformas es obligatoria la participación de las organizaciones sociales 
a través de sus representantes. Asimismo, las organizaciones 
 72 
 
humanitarias vinculadas a la GRD apoyan y participan en estas 
plataformas. 
 
En el momento de la investigación (primavera 2011-Marzo 2012) la 
medida en que la ley de SINAGERD debe implementarse no era clara y 
las oficinas de defensa civil parecían confusas sobre sus 
responsabilidades y la estructura del sistema. Existe cierta incertidumbre 
sobre la implementación exitosa de la ley a causa de la falta de personas 
capacitadas para llevar a cabo las capacitaciones y a causa de la 
negativa del INDECI para cooperar. 
 
3.3.6 PREPARACIÓN E INSTRUMENTOS DE RESPUESTA 
Los planes, herramientas y recursos que necesitan ser probados y 
verificados a través de un ejercicio de preparación de desastres incluyen: 
 
Planes Operativos de Emergencia  
Para estar preparado y conocer de manera anticipada qué tareas son 
necesarias en situaciones de emergencia y desastre, quiénes son los 
responsables y cuáles son los mecanismos de coordinación y con qué 
recursos se cuenta, un Plan Operativo de Emergencia (POE) funciona 
como un documento orientador de la intervención de actores públicos y 
privados y las instituciones llamadas a intervenir ante una situación de 
emergencia.  El POE es un instrumento que define el objetivo general y 
los objetivos específicos en el marco de las operaciones de respuesta. Se 
establecen las funciones o tareas de respuesta y rehabilitación en caso de 
una emergencia o desastre, los modelos organizacionales, los elementos 
de administración y logística y los sistemas de seguimiento y monitoreo. 
El POE permite que se opere de manera rápida, efectiva y coordinada 
frente a emergencias o desastre.6   Un POE elabora los antecedentes, 
                                                                 
6
 11, Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), Programa de la Naciones 
Unidas para el Desarrollo (PNUD), Guía metodológica para la formulación de 
planes de operaciones de emergencia 
 73 
 
principios orientadores, la estructura del plan, los vínculos a otros planes, 
el marco conceptual, referencia legal y organización del SINAGERD,  la 
situación actual y diagnóstico de riesgo, los conceptos generales de 
operaciones, las áreas funcionales y tareas de respuesta, el modelo 
organizacional, un inventario de recursos, y el implementación, activación 
y control del plan que incluyen las simulaciones y simulacros. 
 
Aunque los POE parecen ser instrumentos para la planificación e 
implementación de simulacros y simulaciones, muchas municipalidades 
en Perú que aún no tienen POE participan en simulacros nacionales. Por 
lo tanto, estas municipalidades están aplicando ejercicios que no están 
alineados con el estándar de INDECI y sin esta estructura ni la 
clarificación de roles, es menos probable que estas municipalidades estén 
preparadas para alcanzar las metas del ejercicio.  
 
La directiva para el simulacro se enfoca en la capacidad de la población y 
las tareas asignadas en los Planes de Operaciones de Emergencia 
(POE), “se orienta a fortalecer la preparación de la población ante eventos 
adversos y a evaluar la ejecución de las tareas asignadas en los Planes 
de Operaciones de Emergencia.” El plan se puede responsabilizar en una 
variedad de funcionarios y organizaciones, pero la directiva no se refiere 
directamente a los roles de los varios niveles de gobierno u 
organizaciones.   
 
Plan de Contingencia 
El conjunto de procedimientos operativos específicos y preestablecidos de 
coordinación, alerta, movilización y respuesta ante un peligro que incluye 
escenarios de efectos. 
 
3.3.7  SISTEMAS DE ALERTA TEMPRANA 
Un instrumento que permite brindar información a individuos amenazados 
por peligros para que  ellos puedan tomar precauciones para protegerse 
 74 
 
de la probabilidad de la ocurrencia de un desastre o la inminencia de un 
peligro. Se pueden usar señales sonoras o de luz, medios de 
comunicación y otros instrumentos que emiten una alarma a la población. 
Hay estados de alerta para que la población y las instituciones puedan 
tomar acciones correspondientes. En el caso de un maremoto de un 
terremoto lejano, existe la posibilidad de proveer una alerta con mucha 
anticipación. En el caso de un maremoto cerca a la costa, la alerta 
temprana es posible pero no hay tanto tiempo para responder.  
 
3.3.8  LOS CENTROS DE OPERACIONES DE EMERGENCIA 
REGIONALES (COER) Y LOS CENTROS DE 
OPERACIONES DE EMERGENCIA LOCALES (COEL) 
Son órganos que funcionan de manera continua en el monitoreo de 
peligros, emergencias y desastres, así como administración e intercambio 
de información para tomar decisiones en su ámbito. Los COE son 
presididos por la autoridad regional y municipal, y están conformados por 
el presidente o alcalde, directores y funcionarios de áreas operacionales, 
Fuerzas Armadas, Cruz Roja, bomberos y la Policía. Los COE serán 
coordinados por una autoridad local con probada experiencia en manejo 
de emergencias, nombrado por el presidente regional o alcalde.  Hay 
también COE sectoriales. 
 
3.4  LEGISLACIÓN ACTUAL SOBRE LOS EJERCICIOS 
3.4.1 BASE LEGAL 
 Decreto Ley Nº 19338 del 28 de Marzo de 1972, crea el Sistema de 
Defensa Civil y sus modificatorias aprobadas por Decretos Legislativos 
Nº 442, Nº 735, N° 905 y la Ley Nº 25414. 
 Ley No 29664, Ley que Crea el Sistema Nacional de Gestión del 
Riesgo de Desastres 
 D.S. N 048-2011-PCM “Reglamento de la Ley N 29664 del Sistema 
Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. (SINAGERD) 
 75 
 
 Ley N 27867 – Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales y su 
modificatoria dispuesta por Ley 27902 
 Ley N 27972– Ley Orgánica de Municipalidades y su modificatoria 
aprobada por Ley N 28268 
 D.S. N 098-2007-PCM “Plan Nacional de  Operaciones de 
Emergencia” 
 Resolución Ministerial N 290-2011-PCM del 07 Noviembre de 2011 
 Lineamientos para la ejecución de simulacros y simulaciones (Directiva 
022-2006 - INDECI/DNO/11.00). 
 Lineamientos para el asesoramiento a los Comités de Defensa Civil en 
la ejecución de simulacros y simulaciones (Directiva 021-2006 - 
INDECI/DNO/11.00). 
 Lineamientos para el Planeamiento, Organización, Preparación, 
Ejecución y Evaluación de Simulacros por Sismo y Tsunami a nivel 
nacional, Directiva 004-2012- INDECI-DNO-2012 
 
3.4.2 ANTECEDENTES 
Ambos los sistemas SINADECI y SINAGERD proporcionan directivas 
detalladas para los ejercicios. Establecidas en 2006, las Directivas 21 y 
22: Lineamientos para el asesoramiento a los comités de defensa civil en 
la ejecución de simulacros y simulaciones para afrontar situaciones de 
desastre y Lineamientos para la ejecución de simulacros y simulaciones 
para afrontar situaciones de desastre, respectivamente, describen la base 
legal, objetivos, ámbito, las responsabilidades del comité, disposiciones 
generales y específicas así como también apéndices con los informes de 
evaluación para el simulacro. La Directiva 004-2012- INDECI-DNO 
Lineamientos para el Planeamiento, Organización, Preparación, Ejecución 
y Evaluación de Simulacros por Sismo y Tsunami a nivel nacional , que 
acompaña la Ley nº 2966 SINAGERD, expone el propósito, ámbito, base 
legal, objetivos generales y específicos, escenarios, disposiciones 
generales, momentos del simulacro, disposiciones específicas para la 
planificación, preparación de la organización, implementación y 
 76 
 
evaluación del simulacro, responsabilidades y estructura organizativa, 
organización, preparación, implementación y evaluación de la simulación, 
disposiciones finales y apéndices que explican la estructura organizativa 
para el ejercicio, un formato para el plan de trabajo del ejercicio, un 
informe de evaluación y un informe para el informe final. 
 
La Directiva 4 de SINAGERD mejora las Directivas 21 y 22 de varias 
maneras. Aunque las Directiva de SINADECI proporcionaba un marco de 
objetivos, funciones, resultados esperados, proceso de evaluación y 
formulario, fallos en la coordinación, información de la planificación, 
propósito, faltaban los detalles sobre “cómo hacer”. La nueva directiva 
articula un propósito para el ejercicio, clarifica los objetivos 
determinándolos como medibles, proporciona todo los detalles de cómo 
como planificar el ejercicio, aclara quién debe coordinar, conducir, evaluar 
e informar en el ejercicio, detalla las fases del ejercicio y cómo éstas 
deben ser manejadas por aquellos que son responsables, enumera las 
tareas específicas para cada fase del ejercicio, aborda directamente la 
gestión de recursos del ejercicio, simplifica y detalla la estructura de la 
coordinación del ejercicio, resuelve los problemas de la coordinación y 
proporciona formularios para resultados específicos. 
 
Otro cambio notable en la estructura del ejercicio como resultado de la 
Directiva 4 de SINAGERD es que cada fase del ciclo del ejercicio de 
desastres- bases, diseño y desarrollo, ejecución, evaluación y 
acciones/mejoras encajan con la supervisión del INDECI. En el sistema 
SINAGERD, el INDECI se centra en la preparación, respuesta y 
rehabilitación,  mientras un nuevo organismo, el Centro Nacional de 
Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres 
(CENEPRED) coordina aspectos prospectivos y correctivos. El Artículo 
9.4 de la ley SINAGERD afirma que el INDECI es el responsable de  
“promover la estandarización y articulación de los protocoles de operación 
de todas las entidades que participan en el proceso de respuesta, así 
 77 
 
como la ejecución de simulacros y simulaciones, efectuando el 
seguimiento correspondiente y proponer al ente rector las medidas 
correctivas”. Esto significa que a nivel nacional, las bases, la planificación, 
y diseño, ejecución, evaluación y las mejoras del plan del ejercicio serán 
apoyadas por el INDECI, sin embargo, la institucionalización y el 
monitoreo de las correcciones no están clarificados en el marco legal 
proporcionado por SINAGERD porque aún no se han dado los 
lineamientos respectivos a través de INDECI. 
 
Los cambios específicos en la estructura del ejercicio están detallados en 
el capítulo 4.  
 
3.4.3  SIMULACIÓN 
Ambos sistemas SINADECI y SINAGERD exigen la implementación de 
dos tipos de ejercicios, simulaciones basadas en la discusión y 
simulaciones basadas en operaciones. Los primeros están representados 
en la Directiva 22 (2006), Lineamientos para la ejecución de simulacros y 
simulaciones para afrontar situaciones de desastre, como por ejemplo el 
ejercicio de simulación. Describe el ejercicio de simulación como un 
ejercicio de mesa que se basa en un evento hipotético ocurrido en un 
lugar y tiempo específico, con el fin de evaluar y desarrollar habilidades 
en el manejo de información, coordinación, toma de decisiones y 
determinación de posibilidades de respuesta ante los eventos adversos. 
No involucra la movilización de recursos materiales. Es un “juego de roles” 
al que se somete a los responsables de la atención para una toma de 
decisiones bajo presión por los supuestos presentados ante la ocurrencia 
de un desastre o emergencia. 
 
La simulación es definido por la Directiva 22 (2006) como: 
un ejercicio desarrollado en un ambiente preparado para tal fin, 
en el que participan los integrantes del Comité de Defensa Civil 
organizados en grupos (comisiones), y donde se establece el 
escenario de entrenamiento mediante la entrega escrita o 
 78 
 
verbal de eventos ficticios, semejantes a los impactos reales 
derivados del fenómeno preestablecido. Dicho ejercicio está 
basado en las diversas condiciones y complejidades, para que 
en situación de presión, los participantes puedan tomar 
decisiones oportunas y eficaces. 
  
3.4.4  SIMULACRO 
En cambio el simulacro es el ejercicio en campo para medir la capacidad 
de respuesta de la población, autoridades de la GTGRD, equipos de 
Primera Respuesta, instituciones públicas y no públicas para afrontar 
eventos propios de la región donde residen. Se consiste de una 
emergencia ficticia (prediseñada) para un determinado fenómeno que se 
pone a prueba y fortalece la movilización de recursos humanos y 
materiales con la finalidad de probar y preparar la respuesta más eficaz 
ante una situación real de desastre o emergencia.  
 
Un simulacro proporcionan entrenamiento a los responsables y población 
involucrados, y mejoran la coordinación interinstitucional y relaciones con 
la población vulnerable y demuestran visiblemente el compromiso de las 
autoridades y población. Los responsables de brindar atención en la 
emergencia, aplican conocimientos, ejecutan técnicas y estrategias, 
siguiendo los procedimientos establecidos en los planes y permite evaluar 
y retroalimentar los Planes de Operaciones de Emergencia (INDECI 2006, 
UNESCO 2009). 
 
Los objetivos del simulacro en la Directiva 004-2012-INDECI-DNO son: 
 
a) Preparar a la población para reaccionar en un escenario de sismo y 
tsunami, a fin que practiquen como actuar en una emergencia 
b) Verificar el comportamiento y reacción de la población ante un 
sismo y tsunami o emergencias propias de su ámbito geográfico, 
priorizando la evacuación de las viviendas, locales públicos y 
privados, hacia zonas de seguridad 
c) Poner a prueba los planes de Operaciones de Emergencia, de 
Protección y Seguridad en Defensa Civil de las entidades públicas 
y privadas, para emergencias, verificando la señalización y rutas de 
evacuación y su respectiva difusión. 
 79 
 
d) Promover la coordinación y cooperación entre autoridades 
nacionales, regionales y locales, agencias de cooperación, 
organizaciones vecinales, empresas e instituciones públicas y 
privadas involucradas, para actuar frente a un evento destructivo 
de gran magnitud. 
e) Promover en los organismos gubernamentales y no 
gubernamentales de carácter nacional e internacional el empleo de 
los instrumentos de gestión para la asistencia humanitaria 
f) Sensibilizar a las autoridades y población sobre la vulnerabilidad 
sísmica y de tsunami o la propia del ámbito geográfico en que 
residen 
g) Impulsar la participación de las entidades de respuesta 
conformantes del SINAGERD en apoyo a la evacuación de la 
población 
h) Facilitar la actualización de los Planes de Operaciones de 
Emergencia Regionales, y locales, frente a escenarios de 
desastres de gran magnitud, así como los procedimientos de 
evacuación de la población. 
i) Evaluar el funcionamiento de los Centros de Operaciones de 
Emergencia – COE, así como la red de comunicaciones 
 
Las finalidades del simulacro en la Directiva 004-2012-INDECI-DNO son: 
a) Evaluar la organización y respuesta ante desastres del Gobierno 
Nacional como integrantes del SINAGERD 
b) Evaluar la organización y respuesta del Gobierno Regional y Local 
(Grupos de Trabajo y Plataformas de Defensa Civil) en asistir a la 
población como parte del SINAGERD) 
c) Evaluar los protocolos de respuesta (tiempo en llegar al escenario, 
movilización de recursos) de los equipos especializados de Primera 
respuesta en los escenarios de emergencia pre-establecidos. 
d) Evaluar la capacidad de reacción, evacuación, y organización de la 
población en sus viviendas, centros de trabajo, centros educativos, 
empresas, industrias, centros comerciales, puntos de 
concentración y albergues 
e) Evaluar la inter-conectividad y el proceso de manejo de la 
información en los COE para la toma de decisiones político-
estratégicas y técnicas 
f) Evaluar la conectividad de la Red de Enlace de Comunicaciones en 
el Proceso de Respuesta en la Gestión de Riesgo de desastres a 
nivel nacional, regional, y local para la toma de decisiones político-
estratégicas y técnicas 
g) Evaluar la participación de la Cooperación Nacional e Internacional 
en apoyo al SINAGERD 
h) Crear opinión pública sobre la necesidad de avanzar en la 
conformación de una efectiva cultura de preparación, respuesta y 
rehabilitación 
 
 80 
 
Tomadas en conjunto, el simulacro y la simulación deberían constituir un 
programa de ejercicio que abordara los componentes clave de 
preparación incluyendo la evaluación de planes, políticas y 
procedimientos, obtener el reconocimiento público de los programas de 
emergencia y fomentar la conciencia pública, mejorar la coordinación, 
mejorar la preparación operacional, mejorar el tiempo de respuesta, 
identificar los puntos débiles de la planificación y capacitación, identificar 
el déficit de recursos, mejorar la coordinación y la comunicación entre 
organismos, proporcionar capacitación, aclarar funciones y 
responsabilidades, comprobar los equipos, mejorar el rendimiento 
individual, demostrar capacidades, desarrollar el conocimiento, las 
habilidades y el entusiasmo por participar en emergencias. (Ontario 2012, 
UNESCO 2009).  
 
La investigación y el análisis del caso se centran en los simulacros, por 
eso, de aquí en adelante el análisis de los ejercicios estará concentrado 
en simulacros. 
 81 
 
CAPÍTULO 4: REVISIÓN Y ANÁLISIS – LA ESTRUCTURA 
DEL EJERCICIO DE PREPARACIÓN DE DESASTRES EN 
PERÚ 
 
Este capítulo proporciona un análisis de la medida en que el anterior 
(2006) y el actual (2012) marco del ejercicio de preparación de desastres 
peruano son congruentes con los modelos aceptados para los ejercicios 
de preparación de desastres y la estrategia de lecciones aprendidas. 
 
Como ha sido mostrado previamente, el marco reconocido para un 
ejercicio de preparación de desastres es capaz de aplicar las lecciones 
aprendidas. Esta sección explorará la medida en que el programa del 
ejercicio de preparación de desastres peruano está alineado con este 
marco reconocido y, en consecuencia, si está orientado hacia una 
estrategia de lecciones aprendidas. 
 
4.1 LOS PILARES DE UN PROGRAMA DE EJERCICIO DE 
PREPARACIÓN DE DESASTRES CAPAZ DE APLICAR 
EL SISTEMA DE LECCIONES APRENDIDAS 
De acuerdo con el marco reconocido para los ejercicios de preparación de 
desastres, para hacer funcionar un programa de ejercicio efectivo con la 
capacidad de generar, capturar, analizar y accionar aprendizajes en base 
a un “acontecimiento”, deben estar vigentes una capacitación, 
participación y recursos adecuados (HSEEP, 2007; Ontario, 2012; Perry, 
2004; UNESCO 2009). 
 
4.1.1  PRIORIDADES DEL PROGRAMA DEL EJERCICIO 
De acuerdo con el marco reconocido para el ejercicio de preparación de 
desastres, el propósito de un programa de ejercicio de desastres es 
proporcionar una oportunidad a los participantes de practicar su respuesta 
y probar los planes, coordinación, equipamiento, habilidades y 
capacitación para que las capacidades del programa del ejercicio de 
preparación de desastres puedan ser evaluadas, validadas y mejoradas. 
 82 
 
Ambos los sistemas SINADECI/SIREDECI y el actual SINAGERD están 
alineados con este propósito aunque en diferente grado. 
Las Directivas 21 y 22 del sistema SINADECI/SIREDECI no tienen una 
declaración de propósitos específica, sin embargo, este propósito está 
implícito en declaraciones como “la implementación exitosa de los planes 
de acción y emergencias necesita llevar a cabo ejercicios”; (Aunque esto 
demuestra un alineamiento con el propósito del ejercicio de preparación 
de desastres, las directivas no explican por qué el ejercicio es una 
necesidad); “ los ejercicios son considerados una manera de poner a 
prueba los planes, así como también de preparar a la población, las 
brigadas y a las autoridades para asegurar que en caso de desastre, sus 
reacciones están alineadas con los planes de emergencia” (INDECI, 
2006); los ejercicios son considerados como una manera de cultivar la 
participación de la comunidad en la preparación de desastres y ayudan a 
“evitar tomar malas decisiones y el caos en caso de un desastre real” 
(INDECI, 2006); los ejercicios proporcionan también la manera de evaluar 
y apoyar las preparaciones y las acciones de los comités de defensa civil, 
facilitan la integración y la coordinación de organizaciones de primera 
respuesta y contribuyen a la cultura de prevención (INDECI 2006). Dentro 
de los sistemas SINADECI/SIREDECI, los ejercicios tienen el propósito de 
probar planes, capacidades y preparación, aunque estas prioridades 
están enterradas en las generalidades, secciones de objetivos específicos 
e implementación de las directivas 21 y 22, en lugar de ser enfatizadas en 
una declaración de propósitos clara. 
Sin embargo, este proceso de generación, captura, análisis y de 
institucionalizar lecciones para mejorar la preparación de desastres no 
está mencionado como un propósito en las Directivas de 
SINADECI/SINAGERD. Son proporcionadas las declaraciones generales 
sobre los beneficios de los ejercicios, como por ejemplo: “una manera de 
evitar la toma de malas decisiones y el caos en caso de un desastre real” 
pero no hay explicación del proceso que logrará estos objetivos. Aún más, 
 83 
 
los objetivos se centran en resultados que el ejercicio se esfuerza  por 
evitar o desechar (por ej. Los ejercicios ayudan a evitar malas decisiones 
o el caos en un acontecimiento real), más que en plantear positivamente 
los resultados (por ej. Los ejercicios proporcionan oportunidades para 
identificar mejores prácticas y mejoras identificadas). Además, los 
“objetivos específicos” en las directivas están planteados como una 
manera de “monitorear, evaluar, verificar, supervisar” acciones y 
comportamientos. El uso de palabras como “evaluar”, “supervisar” y 
“verificar” dan la impresión que el ejercicio tiene la intención de ser un test 
más que un proceso de aprendizaje y mejora intencionado. 
La directiva 4 del sistema SINAGERD, Lineamientos para el 
Planeamiento, Organización, Preparación, Ejecución y Evaluación de 
Simulacros por Sismo y Tsunami a Nivel Nacional 2012, proporciona una 
sección en la primera página que explica que el ejercicio debe preparar a 
la población para reaccionar y evacuar en caso de una emergencia; poner 
a prueba los planes de evacuación y la señalización de evacuación de las 
instituciones tanto públicas como privadas  y asegurar que las señales 
son efectivas; fortalecer la coordinación y la colaboración entre las 
autoridades nacionales, regionales y locales; facilitar las actualizaciones 
de los planes regionales de evacuación y de operación de emergencias y 
evaluar la función de los centros de operaciones de emergencias como 
las redes de comunicación (INDECI, 2012). 
Para lograr este propósito, se espera que el proceso del ejercicio del 
SINAGERD mida la capacidad de respuesta de la población y las 
autoridades de la plataforma de defensa civil; la capacidad, los 
procedimientos y protocolos de las organizaciones de primera respuesta y 
fortalezca el proceso de respuesta del SINAGERD a través de la 
evaluación de: la organización y respuesta de los sectores de gobierno 
nacional, los grupos de trabajo de los gobiernos regionales y locales y las 
plataformas de defensa civil y sus responsabilidades de apoyar el rol de la 
población en el SINAGERD; los protocolos de respuesta  (tiempo, 
 84 
 
movilización de recursos) de los equipos de primera respuesta en 
escenarios preestablecidos, la reacción, capacidad de evacuación y 
organización de la población; el proceso de gestionar información 
(incluyendo interconectividad) del Centro de Operaciones de Emergencia 
para tomar decisiones políticas y técnicas estratégicas; la conectividad de 
la red de comunicación en el proceso de respuesta en la gestión del 
riesgo de desastres a nivel nacional, regional y local para decisiones 
políticas y técnicas estratégicas; la participación de la cooperación 
nacional e internaciones para el apoyo al SINAGERD y crear una opinión 
pública sobre la necesidad de fomentar una cultura de preparación de 
desastres, respuesta y rehabilitación. 
En comparación con el sistema SINADECI, las directivas recientemente 
publicadas proporcionan claridad en cuanto al propósito y la estructura del 
ejercicio. Una sección de “finalidades”, precedida por las secciones de 
objetivos generales y específicos, confirma que el marco del ejercicio del 
SINAGERD está montado para poner a prueba los planes, coordinación y 
la capacidad del sistema con un enfoque a la “actualización” de la 
estructura de preparación. Los detalles en la Directiva 4 del SINAGERD 
son congruentes con el enfoque en las lecciones aprendidas a la hora de 
mejorar la estructura, los planes, la coordinación, la capacitación y los 
recursos. Más allá, la Directiva 4 profundiza el sistema anterior, 
reconociendo y abordando capacidades de preparación clave incluyendo 
decisiones estratégicas locales políticas y técnicas, conectividad de la 
comunicación y el rol del público de fomentar una cultura de preparación 
de desastres. La elección intencionada de palabras como preparar, 
verificar,  promover, sensibilizar, estimular, facilitar y evaluar para describir 
el propósito y los objetivos, indica una desviación del tono de “poner a 
prueba” del sistema SINADECI a favor de un tono de “aprendizaje” y 
mejoramiento. 
 85 
 
4.1.2  GESTIÓN DEL PROGRAMA DE EJERCICIO 
De acuerdo con el marco reconocido para los ejercicios de preparación de 
desastres, un programa de ejercicio efectivo con la capacidad de generar, 
capturar, analizar y accionar aprendizajes incluye parámetros para la 
gestión, planificación plurianual y participación en las capacitaciones y 
recursos (HSEEP 2007, Ontario 2012, UNESCO 2009). 
 
En el sistema SINADECI/SIREDECI, la Directiva 22 proporciona los 
parámetros para la gestión del programa del ejercicio; la función del 
INDECI era coordinar, planificar y monitorear actividades de preparación 
mayores (por ej. Ejercicios); Defensa Civil Regional es responsable de 
formular los objetivos del ejercicio y llevan a cabo su programa de 
ejercicio y actualizan sus planes  y Centros de Operaciones de 
Emergencias como corresponde; Defensa Civil Local es la responsable de 
desarrollar los ejercicios según la dirección de Defensa Civil Regional, y 
para involucrar a las autoridades y participantes apropiados; Defensa Civil 
Local es la responsable de alinear los ejercicios con sus Planes de 
Operaciones de Emergencias y los Centros de Operaciones de 
Emergencias (INDECI, 2006). 
 
En el sistema SINAGERD, el INDECI continúa siendo el coordinador de 
alto nivel para ejercicios nacionales, incluyendo la planificación nacional, 
monitoreo, seguridad, control, análisis de la evaluación y asegurando que 
los informes finales son recopilados (INDECI, 2012). La responsabilidad 
de la coordinación y de asegurar que los ejercicios sean ejecutados 
localmente y de acuerdo con los planes de operaciones de emergencias 
locales, es de Defensa Civil Regional. Las autoridades locales son 
responsables de cultivar y coordinar la participación de la población e 
instituciones locales. Las instituciones participantes y las entidades son 
responsables también para conectar independientemente con los 
simulacros nacionales identificando coordinadores internos, planes y 
confirmando su involucración a través de una herramienta online 
 86 
 
disponible en la página web del Gobierno Regional (INDECI 2012). 
Defensa Civil Regional y Local pone a prueba los sistemas de 
comunicación y coordinación activando sus Centros de Operaciones de 
Emergencias (COE) durante un simulacro de acuerdo con el Plan de 
Operaciones de Emergencias. 
 
Ambos sistemas de SINADECI/SIREDECI y SINAGERD conciben  los 
ejercicios como un programa anual institucionalizado, de ahí, la estrategia 
de capacitación plurianual es incorporada a la estructura, que incluye tres 
ejercicios nacionales por año (INDECI, 2006; 2012). Aunque los ejercicios 
deben ser conducidos cada año, los planes de los ejercicios no son 
diseñados dentro de un periodo de tiempo para el incremento gradual del 
progreso del plan. Estructurar los programas de ejercicios con parámetros 
de 3 a 5 años facilita la fijación de escalones progresivos y 
objetivos/metas (HSEEP 2007, Ontario 2012, UNESCO 2009). El sistema 
SINAGERD podría mantener la estrategia indefinida de ejercicios, sin 
embargo, plantear el programa de ejercicio con incrementos de 3 a 5 años 
para que se puedan fijar objetivos alcanzables y a largo plazo. 
 
4.1.3  CAPACITACIÓN 
Un taller anual sobre el plan de capacitación y ejercicio deben hacerse 
para proporcionar una oportunidad de desarrollar, revisar o actualizar el 
plan del ejercicio de una entidad (HSEEP 2007). La intención de la 
capacitación es traducir metas estratégicas y prioridades en una 
capacitación específica y actividades de los ejercicios y asegurar que las 
autoridades clave, partes interesadas y organizaciones de primera 
respuesta tengan la capacidad de desarrollar sus roles en el ejercicio 
(HSEEP 2007). Ni las directivas del SINADECI o del SINAGERD se 
refieren directamente a un programa de capacitación centrado en el 
ejercicio; sin embargo, como parte de la preparación de respuesta, ambos 
sistemas de gestión del riesgo de desastres priorizaron la capacitación de 
las autoridades, instituciones y participantes a través de las oficinas de 
 87 
 
defensa civil locales, regionales y nacionales, como respuesta a los 
protocolos y procedimientos. Sin embargo, no es evidente una conexión 
directa entre los programas de capacitación y los ejercicios, lo que podría 
ser considerado como una divergencia con las bases aceptadas de los 
ejercicios de desastres. 
 
4.1.4  RECURSOS 
El uso efectivo de recursos financieros, humanos y no monetarios 
disponibles a través de la elaboración del presupuesto es esencial para el 
éxito de un programa de ejercicio y debería ser congruente con las 
prioridades del plan plurianual de Capacitación y Ejercicio (HSEEP 2007, 
Ontario 2012, UNESCO 2009). Mientras las Directivas 21 y 22 no definen 
protocolos y procedimientos para el presupuesto  del programa del 
ejercicio, la Directiva 4 del SINAGERD se refiere a un sistema para el 
apoyo de la planificación de la distribución de recursos para una 
respuesta o los ejercicios. Se pueden identificar recursos disponibles, 
actores responsables y capacidades de respuesta de los gobiernos 
locales, regionales y nacionales pero no se proporcionan detalles 
operativos. La Directiva 4 explica que “los costes requeridos para ejecutar 
los simulacros tienen que ser asumidos por las autoridades y actores 
respectivos que participan” y que de acuerdo con la ley,  los gobiernos 
Regionales y Locales asignarán los recursos de presupuesto necesarios 
para ejecutar los simulacros nacionales de su presupuesto institucional 
sin el requerimiento de recursos adicionales de la tesorería pública 
(INDECI 2012, 12). Sin embargo, las Directivas no definen las exigencias 
de monitoreo y de reportar para los asuntos relacionados al ejercicio en el 
presupuesto como tampoco abordan las necesidades de personal de la 
defensa civil regional o local para implementar y hacer el seguimiento de 
un ejercicio. La Directiva 4 implica que no se designarán fondos 
adicionales de fuentes nacionales para abordar presiones de desastres 
locales. Otros recursos que son necesarios para un ejercicio efectivo, 
 88 
 
como equipamiento, cursos de capacitación y tecnología, no están 
específicamente abordados en el marco. 
 
4.2 SINADECI/SIREDECI, SINAGERD Y EL CICLO DEL 
EJERCICIO DE PREPARACIÓN DE DESASTRES 
Las etapas de configuración, identificación, acción e institucionalización 
de una estrategia de lecciones aprendidas corresponden con las bases, 
diseño y desarrollo, ejecución del ejercicio, evaluación y las fases de 
mejora del ciclo del ejercicio de desastres. Tal y como se detalla en la 
parte A y se representa en el Diagrama A, el programa del ejercicio de 
desastres está configurado para alcanzar mejoras en la preparación de 
desastres a través de la adopción de una estrategia de lecciones 
aprendidas, en otras palabras, el ciclo del ejercicio de preparación de 
desastres es un proceso capaz de aplicar el sistema de lecciones 
aprendidas. A continuación sigue un análisis de la medida en que los 
marcos de trabajo de los ejercicios de SINADECI/SIREDECI y SINAGERD 
se alinean con los ejercicios de preparación de desastres capaces de 
aplicar el sistema de lecciones aprendidas. 
 
4.2.1  FASE DE CREACIÓN DE LAS BASES 
En esta fase del ciclo del ejercicio, se organiza la preparación de los 
procedimientos, las herramientas, cronogramas y el personal para 
planificar el ejercicio. En alineación con los componentes de esta fase, las 
directivas 21 y 22 proporcionan una estructura de planificación, donde los 
comités regionales y locales de defensa civil y especialmente, el sub-
grupo de la Comisión de Operaciones, Educación y Capacitación son los 
responsables de la planificación, con el INDECI como el planificador 
principal de los ejercicios a nivel nacional. La sección de las Disposiciones 
Generales y Específicas de la Directiva 22 establece los componentes 
que deben ser planeados por los comités y sub-comités de defensa civil, 
como por ejemplo, “planificar y preparar las acciones de la comisión 
durante el ejercicio”. A pesar de ello, los procedimientos para llevarlo a 
 89 
 
cabo no son proporcionados. Aunque la directiva requiere planificación 
para un ejercicio y nombra entidades específicas para esta tarea, no 
proporciona mucho detalle de la estructura de la planificación o las 
herramientas y cronogramas que son necesarias para planificar. 
 
La Directiva 4 del SINAGERD fija la planificación del ejercicio como una 
responsabilidad del Centro Regional de Coordinación de Simulacros. A 
través de él el Grupo Planificador debe planificar regionalmente y facilitar 
la planificación de ejercicios localmente de acuerdo con los planes de 
operación de emergencias locales. El INDECI sigue siendo el principal 
planificador de los ejercicios nacionalmente incluyendo la preparación del 
escenario, programación de fechas y otra información relevante. En la 
sección de la Directiva 4 “planificación y preparación del proceso de un 
simulacro” se expone cada paso del proceso de planificación y se 
proporciona una herramienta de planificación, el plan de trabajo. Esto 
incluye un formulario con las categorías de aspecto, trabajo exigido, 
requerimientos para hacer el trabajo, costes, responsables, fecha 
previstas para la implementación del trabajo, soluciones definitivas y 
fecha de compleción. Aunque los cronogramas para la planificación tienen 
que ser asignados en el plan de trabajo, los objetivos de los cronogramas 
en referencia a las fechas de la ejecución de ejercicios no fueron 
establecidos en ningún sistema. 
 
De acuerdo con el JALC, la selección de un equipo de individuos para la 
planificación que están profesionalmente o personalmente comprometidos 
con mejorar la preparación de desastres y que demuestran una 
disposición para compartir información es un elemento clave del proceso 
de planificación. En ambos SINADECI/SIREDECI y SINAGERD, el 
INDECI es el organismo nacional coordinador para los sistemas de 
preparación de desastres, el cual coordina los componentes nacionales 
del ejercicio incluyendo organizando el escenario y recopilando informes. 
Debido a este propósito como organización para mejorar la preparación 
 90 
 
de desastres, puede ser asumido que el liderazgo de la planificación 
nacional del ejercicio se dedica a la mejora de la preparación de 
desastres. El liderazgo para la planificación operacional del ejercicio, sin 
embargo, corresponde a la región, provincia y distrito. Aunque las 
secretarías técnicas de defensa civil están comprometidas nacionalmente 
a mejorar la preparación de desastres, los alcaldes o los presidentes 
regionales, que son los cabezas oficiales de los grupos de trabajo de 
GRD, son elegidos, en vez de ser seleccionados por su compromiso 
profesional  y personal de mejorar la preparación de desastres. 
 
4.2.2  FASE DE DISEÑO Y DESARROLLO 
En la fase de diseño y desarrollo son asignados el coordinador del 
ejercicio y la estructura de coordinación, se crea un plan de ejercicio, se 
establecen objetivos medibles, se crea el escenario, se fija el lugar y la 
coordinación del tiempo, se forma el proceso de evaluación y se nombra 
un equipo de evaluación. La estructura de la coordinación del ejercicio en 
SINADECI/SIRAEDECI es establecida en la Directiva 22. Incluye la 
coordinación por parte de los gobiernos regionales de los sistemas 
regionales y los recursos relacionados con el ejercicio, coordinación 
provincial y local de preparación, implementación, evaluación, y métodos 
de reportar por parte del comité de Operaciones, Educación y 
Capacitación. Las responsabilidades de planificación y coordinación de 
este comité son enumeradas en la Directiva 22. No hay distinción entre la 
planificación del ejercicio y las estructuras de coordinación del ejercicio en 
SINADECI/SIREDECI. 
 
En la sección de “planificación y preparación del proceso de un simulacro” 
de la Directiva 4 se afirma “instalar un centro de coordinación de 
simulacros en cada nivel de gobierno para coordinar la planificación, 
organización, preparación, implementación y evaluación del ejercicio” y 
establece los componentes específicos del plan del ejercicio el cual 
incluye:  instalar un centro de coordinación de simulacros en cada nivel de 
 91 
 
gobierno para coordinar el proceso entero de planificación, organización, 
preparación, ejecución y evaluación del simulacro; preparar el plan de 
trabajo, establecer los objetivos del ejercicio, analizar los preocupaciones 
en cuanto a seguridad durante el ejercicio, seleccionar el emplazamiento 
donde el ejercicio será llevado a cabo, definir tiempos para el ejercicio 
(real y simulado), preparar las instrucciones para orientar a los actores, 
comunicar información sobre la actividad, movilizar recursos para 
asegurar la seguridad  y se garantiza la logística del ejercicio, organizar el 
equipo de evaluación (INDECI 2012, 7). El sistema SINAGERD simplifica 
el diseño del ejercicio a través de una estructura de coordinación singular 
y un plan de trabajo colaborativo. Ya que los parámetros de evaluación 
están fijados dentro de la directiva, la fase de diseño y desarrollo en el 
sistema SINAGERD no incluye la creación de una evaluación- ya que está 
incluido en el marco de preparación de desastres reconocido. 
 
De acuerdo con el marco de preparación de desastres reconocido, los 
objetivos deberían ser creados para ser enfocados en poner a prueba los 
planes de validación, habilidades, capacitación y recursos. Deberían guiar 
el desarrollo del ejercicio y proporcionar una base para la medición dentro 
de la evaluación. Los objetivos del ejercicio del SINADECI/SIREDECI 
para evaluar los planes de operación de emergencias, examinar y mejorar 
la capacidad de respuesta de los comités de defensa civil y de la 
población, integrar la coordinación y la participación de instituciones de 
primera respuesta y desarrollar una cultura de prevención son 
congruentes con el marco reconocido para el ejercicio de desastres. Los 
objetivos del SINAGERD, de manera similar, buscan poner a prueba y 
evaluar planes, habilidades, comportamientos y capacitación; sin 
embargo, estos están determinados para facilitar la medición al tiempo 
que cada uno es configurado para “evaluar” o “estimar” un aspecto. Por 
ejemplo: “evaluar los protocolos de respuesta (tiempo, movilización de 
recursos) de los equipos de primera respuesta en escenarios pre-
establecidos”; “evaluar el proceso de gestionar información (incluyendo 
 92 
 
interconexión) de los Centros de Operaciones de Emergencias” y, el 
objetivo general de un ejercicio “estimar” la capacidad de la capacitación, 
procedimientos y protocoles de la población, autoridades de la defensa 
civil a todos los niveles y entidades de primera respuesta y fortalecer la 
respuesta del sistema  SINAGERD” y el objetivo general del simulacro 
“evaluar la capacidad de la población para reaccionar y la respuesta de 
las instituciones involucradas” (INDECI 2012, 10). 
 
Con los objetivos fijados, el escenario puede ser desarrollado. Las 
Directivas proporcionadas en ambos sistemas SINADECI/SIRADECI y 
SINAGERD proporcionan ejemplos de escenarios dentro de las directivas 
que están diseñados alrededor de un terremoto o tsunami de una escala 
bastante alta.  En SINADECI/SIRADECI el modelo de escenario incluye 
un terremoto severo de entre 7.2 a 8.6 en la escala Richter el cual resulta 
en deslizamientos de tierra, derrumbes e inundaciones, los daños son 
sufridos por edificios, carreteras, puentes, canales, tuberías, el sistema 
eléctrico, las estructuras subterráneas y otra infraestructura (INDECI 
2006, A-1-1). SINAGERD es conceptualizado como un terremoto severo 
que genera un tsunami que afecta la costa del Perú, resultando en la 
destrucción de casas, edificios públicos y privados, fuegos urbanos y la 
interrupción del sistema de comunicaciones , esto incluye el colapso en 
centros de salud, universidades, instituciones públicas y privadas y 
requiere la evacuación de dichas instituciones. El 80% de las casas de 
adobe se han derrumbado, los servicios de agua y electricidad son 
suspendidos, las instituciones educativas en la periferia han sido 
afectadas (INDECI 2012, 10). Aunque el escenario es organizado por el 
INDECI antes del acontecimiento, no hay indicación de cuantos 
días/semanas/meses antes del simulacro será distribuido. Como parte del 
proceso de planificación los escenarios deben ser hechos a la medida de 
la jurisdicción, incluyendo los planes de evacuación y las zonas de 
seguridad (INDECI 2012, 7). 
 
 93 
 
Con un escenario y unos objetivos establecidos, pueden ser desarrolladas 
metas medibles y la evaluación. El proceso de evaluación incluye fijar un 
equipo de evaluación que determine los procedimientos, herramientas y 
las logísticas de la evaluación (HSEEP 2007, Ontario 2012, UNESCO 
2009). Este equipo es capacitado en identificar y capturar observaciones, 
y debería ser familiar con los planes, políticas, procedimientos, grupos 
participantes y objetivos que deben ser ejercitados (HSEEP 2007, Ontario 
2012, UNESCO 2009).  En ambos sistemas SINADECI/SIRADECI y 
SINAGERD, la estructura de la evaluación diverge con el marco 
reconocido en cuanto que los procesos y herramientas de la estructura de 
la evaluación son pre-establecidos en la directiva, y la coordinación de la 
evaluación es pre-asignada al grupo de Operaciones de Educación y 
Capacitación  en el sistema SINADECI/SIRADECI y a la Sección de 
Planificación en el nuevo sistema SINAGERD. Son establecidos equipos 
de evaluadores para llevar a cabo la evaluación durante el ejercicio, de 
acuerdo con las guías de evaluación. También se espera que los equipos 
de evaluación creen el informe después de la evaluación. Aunque 
SINADECI sugiere que varios sub-grupos de Defensa Civil (logística, 
salud, comunicaciones) participen en la evaluación, no se proporcionan 
los detalles específicos de quién debería formar parte del equipo de 
evaluación. En la Directiva 4 del sistema SINAGERD se sugiere que el 
equipo de evaluación esté formado por profesionales de escuelas 
profesionales, universidades o entidades especializadas. Ningún sistema 
alude a la importancia de la coexistencia de miembros del centro de 
coordinación, grupo planificador y del equipo de evaluación, lo que es 
considerado importante en el marco del ejercicio de preparación de 
desastres reconocido. 
 
Aunque la creación de una estrategia para la evaluación, la selección y la 
capacitación de los evaluadores que están basados en la planificación de 
ejercicios y orientaciones en el número apropiado de evaluadores están 
aceptadas como partes fundacionales para el desarrollo del ejercicio 
 94 
 
(HSEEP, 2007; Ontario, 2012; UNESCO 2009) ni en los sistemas 
SINADECI/SIRADECI o SINAGERD  están referenciados estos 
elementos. 
 
El desarrollo de la evaluación incluye la creación de guías de evaluación 
que están conectadas a los objetivos y proporcionan la estructura para las 
observaciones de actividades estándares, medidas de actuación y tareas 
que tienen que ser capturadas para el análisis (HSEEP, 2007; Ontario, 
2012; Perry, 2004; UNESCO 2009). En ambos sistemas 
SINADECI/SIRADECI y SINAGERD, las guías de evaluación no necesitan 
ser desarrolladas por el equipo de coordinación o evaluación ya que son 
pre-establecidas dentro de las directivas. De manera similar, el marco y la 
guía para el informe son proporcionados y se planifica una sesión de 
trabajo (reunión post-acción) para inmediatamente después del ejercicio. 
La eficacia de estas herramientas será examinada en la siguiente sección 
de la fase de evaluación. 
 
4.2.3  EJECUCIÓN DEL EJERCICIO Y FASE DE 
EVALUACIÓN 
 
En la fase de ejecución tiene lugar la “experiencia” y la evaluación 
comienza para que las observaciones de comportamientos y acciones 
puedan ser recopiladas. En este punto, la facilitación de sesiones 
informativas, el control y la evaluación de un ejercicio son llevados a cabo 
(HSEEP, 2007; Ontario, 2012; Perry, 2004; UNESCO 2009). 
 
La fase de ejecución del ejercicio incluye una sesión informativa para los 
evaluadores previa al ejercicio para familiarizarles con los planes, 
recursos y asuntos técnicos relacionados con las tareas y 
comportamientos esperados (HSEEP, 2007; Ontario, 2012; Perry, 2004; 
UNESCO 2009). Aunque se referencia una lista de acciones preparatorias 
en la descripción del “primer momento” del ejercicio, no se establece en 
ninguno de los sistemas (SINADECI/SIRADECI, SINAGERD) la 
 95 
 
oportunidad de enfatizar las prioridades clave de aprendizaje para el 
ejercicio, una revisión de los métodos de recolección ni una distribución 
de los documentos de evaluación (INDECI 2006; 2012). El 
posicionamiento estratégico de los evaluadores para observar y registrar 
sucesos o fallos en la actuación durante el ejercicio no está referenciado 
(INDECI 2006; 2012). 
 
En el “primer momento” del ejercicio, las observaciones de problemas, 
procedimientos y buenas prácticas que no cumplen o exceden las 
expectativas son registradas como “equipos de evaluación para el 
simulacro, levantarán la información necesaria para medir la efectividad 
de los participantes” (INDECI 2012). Las guías de evaluación pre-
establecidas son usadas para capturar observaciones (INDECI, 2012). 
 
Para asegurar alineamiento con el propósito de mejora del ejercicio, las 
guías de evaluación deberían ser basadas en los objetivos del ejercicio, 
formular las preguntas “qué ocurrió” y “como eso difirió de lo esperado”, 
registrar cualquier diferencias de los resultados esperados, proporcionar 
una sección en la que los evaluadores proveen una narración cronológica 
de los acontecimientos del ejercicio asociados con la capacidad e incluir: 
secciones para las observaciones del evaluador para que los evaluadores 
puedan anotar  fortalezas específicas y áreas de mejora conectadas con 
los objetivos (HSEEP, 2007; Ontario, 2012; Perry, 2004; UNESCO 2009). 
La guía de evaluación proporcionada en la Directiva 22 menciona 
componentes clave de preparación identificados en los objetivos 
incluyendo observaciones de: la implementación de los Planes de 
Operaciones de Emergencias y los Centros de Operaciones de 
Emergencias; capacidad de respuesta y coordinación de los comités de 
defensa civil, coordinación y participación de las brigadas de defensa civil 
e instituciones de primera respuesta. En lugar de categorizar actividades 
por observaciones basadas en los temas de los objetivos, tales como 
coordinación, planificación, comportamiento, la guía de evaluación está 
 96 
 
dividida en las fases del ejercicio de preparación, desarrollo y post 
simulacro, donde las 35 actividades están categorizadas. Cada acción 
incluye una sección para comentarios y la asignación de puntos (INDECI, 
2006). Cada acción está planteada como un tema, que no proporciona 
explicación del contexto de qué ocurrió y por qué. Por ejemplo, la sección 
1.F “Organización de la población” en lugar de una pregunta más 
contextualizada como “¿Evacuó la población a las zonas establecidas? 
(SINAGERD 2012). Cuando la evaluación es completada, se requiere una 
sección para contar una puntuación total. Esta anotación de puntos da la 
impresión de que el propósito de la evaluación está centrado en una 
evaluación numérica, a través de la cual se desea una puntuación alta y 
no se desea una puntuación baja. El propósito de la evaluación debería 
ser claramente comunicado siendo una herramienta que proporcione 
información específica para la mejora  (HSEEP, 2007; Ontario, 2012; 
Perry, 2004; UNESCO 2009).  
 
Adicionalmente, no hay una sección en la guía de la evaluación de la 
Directiva 22 que proporcione a los evaluadores espacio para registrar sus 
observaciones en fortalezas específicas, áreas de mejora o explicaciones 
de resultados diferentes de aquellos esperados, tampoco hay una sección 
para una narrativa de los acontecimientos del ejercicio- todas ellas 
consideradas esenciales en el marco reconocido del ejercicio capaz de 
aplicar el sistema de lecciones aprendidas (HSEEP, 2007; Ontario, 2012; 
Perry, 2004; UNESCO 2009). 
 
La guía de evaluación del SINAGERD organiza 23 “aspectos para la 
evaluación” en 6 categorías diferentes incluyendo: información previa a la 
población, coordinación y evaluación, logísticas; comportamiento y 
seguridad de la población (INDECI, 2012). Aunque los objetivos son 
planteados “para evaluar” los comportamientos, planes, y coordinación de 
respuesta, los “aspectos” de la evaluación están centrados en la 
participación y comportamiento de la población (INDECI 2012). La 
 97 
 
evaluación de los planes y la coordinación es considerada en las guías de 
evaluación de la simulación y ésta debe tener lugar el mismo día que el 
simulacro (aunque no queda claro en la Directiva 4 si esto debe suceder 
simultáneamente). Cada aspecto es formulado como una pregunta, con 
una clasificación (0-5) y una opción de “comentarios y observación” para 
cada uno. Un criterio para los puntos de calificación también proporciona 
claridad en como clasificar cada aspecto en la evaluación, sin embargo, 
no hay una sección para contar los puntos. La guía de evaluación también 
proporciona una sección para “encuestar a la población” que está 
recientemente complementada por un informe de evaluación para el 
participante (INDECI 2012). No hay sección para contar los puntos. Igual 
que la evaluación del SINADECI, no hay una sección para los 
evaluadores para registrar observaciones en fortalezas específicas o 
áreas de mejora, como tampoco hay una sección para una narración de 
los acontecimientos del ejercicio o lugar donde explicar cómo las acciones 
difirieron de los resultados esperados. 
 
Al final de la etapa de la fase de ejecución del ejercicio, ésta continúa con 
una discusión post-acción o hotwash que sigue inmediatamente al 
ejercicio. La Directiva 21 se refiere a “evaluar los resultados obtenidos de 
la ejecución del simulacro” antes de preparar y remitir el informe final, sin 
embargo, no detalla el proceso para evaluar los resultados. La Directiva 4 
del SINAGERD requiere para el beneficio del centro de coordinación del 
simulacro, que el grupo planificador convoque una “Reunión de 
Coordinación” para los grupos de trabajo distritales o provinciales 
inmediatamente después del ejercicio (INDECI 2012, 6), sin embargo no 
se proporciona ninguna guía o marco. En esta sesión se hace una “crítica” 
del ejercicio y se identifican aspectos que deberían ser incluidos en el 
informe final. En base a esta sesión y en la información sobre el índice de 
participación, un informe preliminar es elaborado.  
 98 
 
4.2.4  FASE DE LA PLANIFICACIÓN DE MEJORAS 
El análisis de la evaluación representa la transformación de una 
observación en una lección identificada que tiene lugar en la quinta fase 
del ciclo del ejercicio: Planificación de mejoras. De acuerdo con la teoría 
del ejercicio de desastres, una vez las observaciones de la discusión post-
acción, las guías de la evaluación y otras fuentes son reunidas, deberían 
ser revisadas por el equipo o coordinador de evaluación o del ejercicio 
para que así observaciones inadecuadas (como quejas obvias) puedan 
ser descartadas y organizadas con los metadatos. 
 
Aunque no se proporcionan instrucciones para procesar observaciones 
para que puedan ser derivadas acciones o mejoras específicas en las 
Directivas 22 del SINADECI/SIREDECI o en la 4 del SINAGERD, ambos 
sistemas proporcionan consideración para la recolecta de observaciones 
por parte de evaluadores que sirven para facilitar este proceso. Por 
ejemplo, en el SINADECI las observaciones de los evaluadores deberían 
estar centradas en la capacidad del comité de defensa civil y sus 
miembros, la participación de la población, los centros de operaciones de 
emergencias a cada nivel, la actuación de las brigadas de defensa civil, la 
evaluación preliminar de daños y análisis de necesidades (EDAN), las 
redes de comunicación, transportación de almacenes de emergencia y 
asentamientos temporales. La Directiva 4 del SINAGERD proporciona un 
proceso de recolección más sencillo, a través del cuales observaciones 
deben ser reunidas a través de una mirada centrada en: aspectos 
positivos, aspectos que requieren mejoras, conclusiones de la 
implementación, recomendaciones para futuros ejercicios, actualizaciones 
exigidas para los Planes de Operación de Emergencias y necesidades de 
capacitación. Añade que los aspectos que son positivos y aquellos que 
necesitan mejorar, son analizados estadísticamente (a través del sistema 
de clasificación) y objetivamente para evitar subjetividad en el informe 
final. 
 
 99 
 
Las observaciones organizadas de acontecimientos son compiladas en un 
esbozo de informe post-acción, que debe incluir la identificación de las 
causas de raíz de cada observación, recomendar mejoras, y acciones 
correctivas asignadas para accionar organismos con fechas para los 
objetivos (HSEEP 2007, JALC 2011, Ontario 2012). Este informe debería 
incluir una revisión de la historia de las acciones 
correctivas/recomendaciones de mejoras de evaluaciones previas y fijar 
directrices para monitorear el progreso de las acciones. También 
proporciona un sumario de temas que pueden guiar a los planificadores 
del ejercicio en ejercicios futuros. Aunque la Directiva 22 se refiere a la 
presentación de un informe de evaluación a los Comités de Defensa Civil 
locales y regionales, hay poco detalle sobre el propósito de este informe y 
del contenido exigido. Mientras la importancia de este informe es 
comentada en SINADECI/SIREDECI, los pasos para convertir lecciones 
identificadas, en el informe de acción, en un plan de mejoras no son 
proporcionadas. 
 
La Directiva 4 exige que el Informe Final describa la medida en que los 
objetivos fueron cumplidos, una descripción de la implementación de cada 
fase del ejercicio y resúmenes de: los resultados, las fortalezas y 
debilidades identificadas; y “lecciones aprendidas” que incluyen una 
descripción de las acciones de mejora, recomendaciones, cambios 
exigidos y comentarios del coordinador del ejercicio (INDECI 2012, 20-
21). Debería ser notado que el concepto de lecciones aprendidas que 
aparece en el formato del informe es lo que ha sido definido en este 
documento como una lección identificada; solo se convierte en lección 
aprendida una vez ha sido institucionalizada. Una tabla de mejoras 
organizadas en acciones, unidad de medida, equipo responsable de la 
implementación y una fecha límite tienen la intención de servir como un 
plan de trabajo para mejoras. También deberían ser incluidos en el 
informe materiales de referencia como guías, fotos, mapas, acciones 
cronológicas del ejercicio etc. (INDECI 2012, 21).  
 100 
 
Los parámetros para la presentación del informe son proporcionados en 
ambos SINADECI/SIRADECI. La Directiva 22 requiere que el informe sea 
presentado al comité provincial en no menos de 48 horas después del 
ejercicio, y debería ser presentado al Comité Regional de Defensa Civil en 
no más de 5 días después del ejercicio (INDECI 2006, C-3). SINAGERD 
requiere que un informe del ejercicio que contenga las conclusiones y 
recomendaciones de acuerdo con el formato proporcionado sea remitido a 
la municipalidad provincial, gobierno regional o INDECI. 
 
No se identifican direcciones para finalizar el informe post-acción a través 
de una reunión post-acción con el equipo coordinador del ejercicio  y la 
creación de un plan de mejora en INDECI o SINAGERD. No hay una 
descripción de cómo los informes serán procesados y evaluados y 
tampoco hay información sobre ninguna retroalimentación  o compartición 
que seguirá desde la región o INDECI. 
 
Para asegurar que las lecciones aprendidas son institucionalizadas y 
comunicadas para que partes relevantes de la organización o grupos se 
puedan beneficiar del proceso de aprendizaje de aprobación y 
retroalimentación, a través del cual el informe post-acción y el plan de 
mejora es finalizado, pasos medibles para alcanzar las mejoras son 
oficialmente autorizados y se asignan recursos para la institucionalización 
de mejoras para las capacidades de respuesta de desastres (HSEEP, 
2007; JALC, 2011; Perry, 2004; Ontario, 2012; UNESCO, 2009). 
SINAGERD proporciona un marco para reportar para que identifica a 
aquellos responsables de las mejoras y el coordinador del simulacro debe 
refrendar el informe, lo cual significa algo de responsabilidad. El proceso 
de finalizar el informe a través de una aprobación y retroalimentación no 
se proporciona, como tampoco la autoridad ni el rol del coordinador de 
asegurar que las mejoras sean implementadas. No se establece un 
proceso identificado para designar oficialmente un nivel apropiado de 
liderazgo, autoridad y recursos para las entidades asignadas para 
 101 
 
implementar mejoras, tampoco hay un proceso de monitoreo para seguir 
el progreso de las mejoras ni confirmación cuando una lección aprendida 
es validada. Y sin parámetros claros para validar los informes de las 
lecciones aprendidas, la compartición de lecciones con otros participantes 
de la preparación de desastres es menos probable (HSEEP, 2007; JALC, 
2011; Perry, 2004; Ontario, 2012; UNESCO, 2009). 
 
4.3   ANÁLISIS 
La Directiva 4 del nuevo sistema SINAGERD está mejor alineada con el 
marco del ejercicio de desastres capaz de aplicar el sistema de lecciones 
aprendidas. Aunque las Directivas 21 y 22 del programa del ejercicio del 
SINADECI/SINAGERD abordan muchos de los componentes clave del 
ciclo del ejercicio, faltaba el propósito del ejercicio, la estructura de 
coordinación fue confusa, y no se proporcionaron herramientas para la 
planificación, métodos de reportar y una gestión financiera. En 
consecuencia, es difícil interpretar qué hacer, cuándo con el fin de 
planificar, preparar, implementar, evaluar un ejercicio y señalar acciones 
correctivas/mejoras identificadas. La Directiva 4 proporciona claridad en 
varios aspectos y llena bastantes vacíos identificados en las Directivas 21 
y 22. Esto incluye la articulación de las declaraciones de propósitos, las 
direcciones para un sistema de coordinación, los procedimientos de 
planificación paso por paso, aplicación de herramientas organizacionales 
y una provisión para un marco de presupuesto básico. 
 
A pesar del progreso aparente de la Directiva 4 hacia un programa de 
ejercicio de desastres capaz de aplicar el sistema de lecciones 
aprendidas, hay varios componentes que permanecen siendo débiles o 
son completamente inexistentes: 
 
4.3.1 CAPACIDADES DE PREPARACIÓN 
Aunque la clarificación del propósito en la Directiva 4 muestra una 
solución para mejorar los planes, comportamientos, la coordinación y 
 102 
 
comunicación (INDECI 2012, 2) y los detalles proporcionados en la 
preparación de un informe post-acción indican mejoras en la identificación 
de lecciones, es significante que el proceso de convertir lecciones 
identificadas en lecciones aprendidas institucionalizadas es bastante 
inadecuado. La Directiva 4 no proporciona: orientación para la finalización 
del informe post-acción o para la implementación de acciones 
identificadas en el mismo; instrucciones para una reunión post-acción u 
otro tipo de reunión post-ejercicio donde se podría terminar y 
operacionalizar el plan de mejoras; un proceso para la aprobación y 
retroalimentación sobre los planes; los pasos para implementar las 
acciones correctivas/plan de mejoras, los informes no son finalizados, 
compartidos ni procesados, tampoco se proporciona un sistema para 
monitorear las acciones correctivas o validar las mejoras proporcionadas. 
Este vacío, que también  existe en las Directivas 21 y 22, representa una 
divergencia mayor con el marco del ejercicio de preparación de desastres 
reconocido en un punto crítico para un proceso de aprendizaje de 
lecciones. Es sorprendente que con las diversas  mejoras para el 
programa de ejercicio en SINAGERD, la fase final del ciclo final no fuera 
abordada de ninguna manera sustancial. De hecho, mientras las 
Directivas 21 y 22 citan tres fases para el ciclo del ejercicio de 
preparación de desastres; y SINAGERD cita 4: planeamiento, 
preparación, ejecución y evaluación; sin embargo, ni las acciones previas, 
las acciones durante los ejercicios, ni la misma evaluación reconocen 
oficialmente o abordan el proceso crucial de institucionalizar lecciones 
como una parte del ciclo. Esto puede ser debido a la división del INDECI y 
el CENEPRED en el sistema SINAGERD, en el que CENEPRED es ahora 
el responsable de los aspectos correctivos en SINAGERD. No se 
proporciona orientación en la Directiva 4 sobre compartir información y 
coordinación entre el INDECI, CENEPRED, las plataformas Regionales de 
Defensa Civil y los grupos de trabajo locales para que las lecciones 
identificadas en un informe post-acción sea convertidas en acciones 
correctivas/mejoras y lecciones aprendidas. 
 103 
 
 
4.3.2  PROGRAMA PLURIANUAL  
Esta falta de atención hacia la institucionalización de mejoras en las 
Directivas 21, 22 y 4 puede ser la causa de la ausencia de un marco 
plurianual para la planificación del ejercicio. La estructura es considerada 
una base vital para un programa de ejercicio de desastres efectivo 
(HSEEP, 2007; JALC, 2011; Perry, 2004; Ontario, 2012; UNESCO, 2009). 
Un plan plurianual está basado en conseguir capacidades de preparación 
prioritarias dentro de un periodo de tiempo estructurado a través de un 
horario de capacitación y actividades del ejercicio diseñadas para mejorar, 
evaluar y validar estas capacidades (HSEEP, 22). Para este propósito los 
escenarios del ejercicio son desarrollados para proporcionar complejidad 
intensificada que ayuda a asegurar que el ejercicio no se convierte en un 
entrenamiento repetitivo, sin retos o propósitos aparentes. En la Directiva 
4 hay una falta de orientación sobre los periodos de tiempo para la 
planificación, monitoreo y la evaluación, lo cual la estrategia plurianual 
podría ayudar abordar, ya que requiere un monitoreo regular de mejoras 
de capacidades de respuesta regular (anual o más frecuente). La 
estrategia plurianual incluye un emparejamiento estratégico de programas 
de capacitación con ejercicios para que los pasos para alcanzar las 
prioridades de preparación incluyan una combinación de evaluaciones 
directas y mejoras planificadas a través de la capacitación (HSEEP, 2007; 
Ontario 2012, UNESCO, 2009). 
 
4.3.3  CONEXIONES DEL PROGRAMA DE CAPACITACIÓN  
Aunque el INDECI y los grupos de trabajo de Defensa Civil Regional y 
Local proporcionan capacitación sobre varios temas de la preparación de 
desastres a diversos grupos, no hay una conexión formal dentro de la 
Directivas 21, 22 ni en la Directiva 4 entre una capacitación programada y 
los programas de los ejercicios como una manera de lograr las 
prioridades de preparación.  Sin embargo, cursos de capacitación 
programados estratégicamente para preparar a los participantes para 
 104 
 
ejercicios programados son fundamentales para un programa de ejercicio 
efectivo. Por ejemplo, uno de los propósitos del simulacro en la Directiva 4 
es “evaluar la función de los Centros de Operaciones de Emergencias 
(COE) y el sistema de comunicaciones”. En el ejemplo, la región 
empezaría el horario de su plan plurianual de Capacitación y Ejercicio con 
actividades de capacitación centradas en las comunicaciones 
interoperables o una coordinación efectiva de los COE y la capacitación 
iría seguida de ejercicios, de complejidad creciente centrados en la 
validación de planes, equipamiento, y capacitación relevante para las 
comunicaciones interoperables y la coordinación de los COE (HSEEP 22). 
El escenario empleado para los ejercicios estaría basado en las 
amenazas de la región/análisis de vulnerabilidad así como un escenario 
más adecuado para validar las comunicaciones interoperables y las 
capacidades de coordinación.  
 
4.3.4  LIDERAZGO 
Hacer más eficientes los programas y ejercicios de capacitación podrían 
ayudar a abordar la debilidad del liderazgo de los niveles locales y 
regionales del sistema SINAGERD. En el SINAGERD los cabezas 
oficiales de los sistemas locales y regionales son los alcaldes y 
presidentes – oficiales elegidos sujetos a los ciclos de elección y a 
prioridades políticas. Sus conocimientos en base a la preparación de 
desastres, su comprensión de la necesidad de preparación y su 
compromiso profesional o personal para lograr las capacidades de 
preparación puede que no sean los adecuados para encabezar un 
programa de ejercicio o una respuesta; aunque tienen la máxima 
autoridad en la respuesta y la preparación de desastres en sus dominios 
respectivos, es posible que tengan el menor conocimiento para tomar 
decisiones cruciales en caso de desastre. Aún más, si su entendimiento 
de la priorización de la preparación es débil, es menos probable que 
ejerzan presión, autoricen la distribución de recursos o asignen a 
instituciones particulares la implementación de tareas para emprender las 
 105 
 
acciones correctivas/mejoras tal y como se identifican en el informe del 
ejercicio. 
 
4.3.5  PRESUPUESTO 
El uso efectivo de recursos financieros, de personal y no monetarios a 
través de prácticas presupuestarias es esencial para el éxito de un 
programa de ejercicio y debería ser congruente con las prioridades del 
programa del ejercicio, con el plan plurianual de Capacitación y Ejercicio 
(HSEEP 2007, Ontario 2012, UNESCO 2009).  Aunque el marco del 
SINAGERD aborda el presupuesto y el tema de los recursos asignándolo 
a los gobiernos locales y regionales sin el requerimiento de recursos 
adicionales de la tesorería pública (INDECI 2012,12), la directiva no 
proporciona suficiente orientación sobre las exigencias de monitoreo y 
reportar sobre los temas relacionados con el ejercicio en el presupuesto ni 
tampoco aborda directamente las necesidades de personal de defensa 
civil local o regional para implementar y hacer el seguimiento de un 
ejercicio. La Directiva 4 no se asignará fondos adicionales de fuentes 
nacionales para tratar costos locales de gestión del riesgo de desastres. 
Otros recursos que son necesarios para un ejercicio efectivo, como 
equipamiento, cursos de capacitación y tecnología no están abordados 
específicamente en el marco. 
 
4.3.6  COMPONENTES DE LA EVALUACIÓN 
Aunque se proporciona algo de detalle sobre la composición del equipo 
de evaluación en la Directiva 4, que sugiere que los evaluadores deberían 
ser miembros de asociaciones profesionales, escuelas profesionales, 
universidades y entidades especiales, no queda claro porque estás 
cualificaciones son necesarias. En el marco aceptado para el ejercicio de 
desastres, el evaluador debería ser de alguna entidad participante y estar 
familiarizado con los planes, políticas, procedimientos, grupos 
participantes y objetivos que deben ser ejercitados y capacitados en 
identificar y capturar observaciones. Aún más, informar a los evaluadores 
 106 
 
justo antes del ejercicio ayuda a asegurar que los evaluadores tienen la 
información necesaria para evaluar el ejercicio y asegurar que los 
evaluadores entienden el contexto, propósito, los objetivos y el escenario 
del ejercicio, es considerado una acción clave pre-ejercicio (HSEEP, 18). 
Este componente de la evaluación, que proporciona el momento oportuno 
para distribuir la documentación del ejercicio, las instrucciones 
necesarias, información administrativa, y responde preguntas pendientes 
no está incluido en la Directiva 4. Como consecuencia de estas 
debilidades, es posible que los evaluadores no tengan el conocimiento 
suficiente del contexto o las cualificaciones para evaluar un ejercicio. 
Considerando la importancia de capturar lecciones en el ciclo de 
lecciones aprendidas, una falta de calidad de las observaciones podría 
disminuir la calidad y la integridad de las lecciones identificadas. 
 
A pesar de que puede que los evaluadores no estén suficientemente 
capacitados o informados para evaluar el ejercicio, la guía de evaluación 
para simulacros proporcionada en la Directiva 4 ayuda a asegurar una 
calidad consistente y estándar de la observación. La guía muestra una 
mejora en alineamiento con los objetivos de la evaluación. Su tono está 
más centrado en alcanzar mejoras relacionadas con los objetivos en vez 
de considerar la evaluación como un test. La elección intencionada de 
palabras como preparar, verificar, promover, sensibilizar, animar, facilitar y 
evaluar para describir el propósito y los objetivos orientan mejor la 
evaluación hacia una valoración de las áreas de mejora, más que para un 
juicio sobre la actuación. La evaluación de la Directiva 22, por ejemplo, 
que requería una “puntuación” final basada en la contabilización de 
puntos, es reducida en la guía de la evaluación en la Directiva 4, la cual 
incluye preguntas con la intención de generar información de aspectos, no 
solo puntuaciones. Varios componentes que son claves para una guía de 
evaluación efectiva no son incluidos en la ficha proporcionada dentro de la 
Directiva 4. Debido a la falta de secciones para la descripción o narración 
en la guía de evaluación de la Directiva 4, es improbable que las 
 107 
 
observaciones generales, pensamientos adicionales o explicaciones de 
cómo las acciones difirieron de los resultados esperados vayan a ser 
registradas.  
 
La elaboración de la discusión post-acción como un componente de la 
evaluación también es débil en la Directiva 4. Considerado un paso crítico 
en la identificación de lecciones aprendidas, la discusión post-acción 
necesita ser facilitada adecuadamente para asegurar que las reacciones y 
observaciones de los evaluadores son discutidas y debidamente 
capturadas. Sin embargo, este elemento no está incluido en la Directiva 4. 
Aunque la discusión post-acción es exigida en la Directiva 4 como una 
manera de producir un informe del ejercicio, no se aclaran otros 
resultados de este informe ni se proporciona un marco para la discusión. 
 108 
 
CAPÍTULO 5: INVESTIGACIÓN Y ANÁLISIS 
Para hacernos una idea de hasta qué punto los simulacros en Perú son 
capaces de aplicar el sistema de lecciones aprendidas cuando se 
implementan a nivel distrital, este estudio está centrado en el caso de 
Cerro Azul a través del análisis de tres variables: 
 
Variable 1: La calidad de la estructura del marco operativo del ejercicio de 
desastres (hasta qué punto la estructura implementada es capaz de 
aplicar el sistema de lecciones aprendidas.) 
 
Variable 2: El nivel de capacidad para apoyar un programa de ejercicio 
basado en lecciones aprendidas  en Cerro Azul. 
 
Variable 3: La calidad de las observaciones del simulacro (en qué medida 
los componentes del ejercicio generan lecciones identificadas). 
 
Tabla 4: Variables, Indicadores y componentes 
 
Indicador Componentes 
Variable 1: La calidad de la estructura del marco del ejercicio de 
desastres 
Hasta qué punto la estructura implementada es capaz de aplicar el 
sistema de lecciones aprendidas  
Indicador 1: La medida en que 
el simulacro del 29 de 
noviembre en Cerro Azul fue 
orientado a generar 
observaciones que facilitaran la 
identificación de lecciones  
  
 Estructura de la planificación del 
ejercicio 
 Capacidad y compromiso de los 
líderes 
 Ejercicio desarrollado de acuerdo 
con los objetivos 
 Escenario desarrollado de acuerdo 
con los objetivos 
Indicador 2: El grado en qué el 
proceso de evaluación está 
estructurado para identificar 
lecciones 
 
Guías de evaluación conectadas con 
los objetivos 
 
Los evaluadores son seleccionados por: 
 Capacidades en la evaluación 
 Experiencia profesional 
 109 
 
 
La preparación pre-ejercicio incluye el 
establecimiento de procedimientos 
para: 
 Completar las fichas de la 
evaluación 
 La discusión post-acción 
El informe post-acción 
Indicador 3: La medida en que 
el programa de simulacro 
facilita la transición de 
lecciones identificadas a 
lecciones aprendidas 
 
 
Las causas de raíz de una observación 
identificada 
 
Mejoras y acciones correctivas 
sugeridas 
 
Identificación de aquellos que puedan 
ser responsables de las mejoras 
 
Reunión post-acción 
 
Plan para monitorear, revisar, y probar 
las mejoras 
 
Revisión post-acción/lecciones 
identificadas 
Institucionalización de 
lecciones/acciones correctivas  
 
Variable 2: El nivel de capacidad para apoyar un programa de un 
ejercicio capaz de aplicar el sistema de lecciones aprendidas en 
Cerro Azul 
 
El grado en qué aquellos responsables de planificar, conducir, evaluar y 
hacer el seguimiento de los ejercicios tienen las capacidades y la 
formación, así como recursos financieros, técnicos y materiales para 
conducir un ciclo de ejercicio capaz de aplicar el sistema de lecciones 
aprendidas. 
Indicador 1: el nivel de 
formación o experiencia de los 
organizadores del ejercicio, 
coordinadores, evaluadores y 
las autoridades en relación al 
marco de lecciones aprendidas 
en el ejercicio de desastres 
 
 Capacidades y experiencia para 
implementar el programa del 
ejercicio 
 Capacidades y experiencia para 
asegurar que las lecciones 
identificadas son institucionalizadas 
 
Indicador 2: el nivel de 
compromiso de las partes 
interesadas del ejercicio para 
 
 Recursos humanos 
 Recursos Técnicos 
 110 
 
apoyar el programa de ejercicio  Recursos financieros 
Variable 3: La calidad de las observaciones del simulacro 
 En qué medida los componentes del ejercicio generaron lecciones 
aprendidas. 
 
Indicador 1: Los beneficios y las 
deficiencia del simulacro tal y 
como observado por los 
entrevistados (para determinar 
la medida en que el simulacro 
es considerado capaz de 
aplicar el sistema de lecciones 
aprendidas en relación a los 
objetivos) 
Observaciones de los entrevistados 
Indicador 2: El nivel de 
participación (quién participó y 
por qué) 
Participación de: 
 
 La comunidad 
 Las autoridades 
 Planificadores del ejercicio 
 Coordinadores del ejercicio 
 Instituciones  
 
Indicador 3: En qué medida las 
observaciones fueron 
congruentes con aquellas 
anticipadas 
 
Observaciones en: 
 Guías de evaluación 
 Discusión post-acción 
 Entrevistas 
 
5.1.1  ENTREVISTAS 
Para evaluar cada una de las hipótesis a través de las variables, fueron 
llevadas a cabo 23 entrevistas durante tres días en Cerro Azul y Cañete.  
En Lima fueron entrevistados representantes nacionales y de ONG. Las 
entrevistas fueron llevadas a cabo y son clasificadas en análisis de la 
siguiente manera: 
 
Tabla 4: Tipos de entrevistados 
Total Tipo  Código 
1 Organización no 
gubernamental 
(representante) 
Soluciones 
Prácticas 1 
ONG 
2 Institución internacional PNUD 2 II 
4 Nacional (funcionario) INDECI 3, Marina 1 N 
 111 
 
1 Regional  Oficina Defensa 
Civil 
R 
2 Provincial Oficina Defensa 
Civil 
P 
3 Distrital Municipalidad, 
Oficina Defensa 
Civil 
D 
1 Político  Alcalde Distrital Po 
4 Institución Distrital Colegios, Comisaria I 
3 Organización Vecinales 
Distritales 
Junta Vecinal, Vaso 
de leche 
C 
1 Comunidad Individual V 
1 Investigador, Observador  O 
 
Después de probar un formato de entrevista estructurado, fue descubierto 
que los conceptos no eran comprendidos u obvios para la mayoría7 y por 
eso, una estructura de final abierto facilitaría más una discusión donde los 
detalles relevantes estarían disponibles.  Esta aproximación fue efectiva 
en la recopilación de datos relevantes. 
 
Los datos extraídos de las entrevistas fueron luego organizados en 
patrones significantes relacionados con la aparición de temas y 
categorías. Citas textuales son usadas para ilustrar y corroborar los temas 
y descubrimientos. La fuerza de cada respuesta es proporcionada a 
través del uso de descriptores como “muchos” (6 o más entrevistados), 
“varios” (4 o 5 entrevistados) y “pocos” (2 o 3 entrevistados). 
 
A partir de la recopilación de datos, la medida en que cada indicador es 
evaluado será clasificada según la siguiente escala: De ningún modo/no 
mucho/algo/normal/por encima de lo normal/completamente. 
 
La definición de cada nivel de esta escala incluye: 
 
Tabla 5: Calificación de resultados 
                                                                 
 
 
 112 
 
 
Calificación Ejemplo Indicador 
Resultado 
Explicación 
De ningún modo  El simulacro de ningún 
modo está orientado a 
generar observaciones 
que faciliten la 
identificación de lecciones 
No hay citas ni 
observaciones que 
indiquen que el 
simulacro está orientado 
a generar observaciones 
que faciliten la 
identificación de 
lecciones. 
Hay menciones 
cuantificables y 
observaciones que 
indican esto en el caso.  
Mínimo El simulacro está 
mínimamente orientado a 
generar observaciones 
que faciliten la 
identificación de 
lecciones. 
Solo hay unas pocas (1-
3) citas u observaciones 
que indiquen que el 
simulacro está orientado 
a generar observaciones 
que faciliten la 
identificación de 
lecciones. 
Hay muchas 
conclusiones que indican 
que el simulacro no está 
orientado a generar 
observaciones que 
faciliten la identificación. 
Hay citas y 
observaciones 
cuantificables que 
indican esto en el caso. 
Insuficiente El simulacro es 
insuficiente en su 
orientación para generar 
observaciones que 
faciliten la identificación 
de lecciones. 
Hay algunas (4-6) citas o 
descubrimientos que 
indican que el simulacro 
está orientado a generar 
observaciones que 
faciliten la identificación 
de lecciones. Hay 
algunos descubrimientos 
(4-6) que indican que el 
simulacro no está 
orientado a generar 
observaciones que 
faciliten la identificación. 
Hay citas y 
 113 
 
observaciones 
cuantificables que 
indican esto en el caso. 
 
Suficientemente El simulacro está 
suficientemente orientado 
a generar observaciones 
que faciliten la 
identificación de lecciones 
pero podría usar mejoras.  
Hay varias (6-8) citas u 
observaciones que 
indican que el simulacro 
está orientado a generar 
observaciones que 
faciliten la identificación 
de lecciones. 
Hay pocos 
descubrimientos que 
indiquen que el 
simulacro no está 
orientado a generar 
observaciones que 
faciliten la identificación. 
Más que 
suficientemente 
El simulacro está más 
que suficientemente 
orientado a generar 
observaciones que 
faciliten la identificación 
de lecciones. 
Hay muchas (9+) citas u 
observaciones que 
indiquen que el 
simulacro está orientado 
a generar observaciones 
que faciliten la 
identificación de 
lecciones. 
Completamente  El simulacro está 
completamente orientado 
a generar observaciones 
que faciliten la 
identificación de 
lecciones. 
Todas las citas u 
observaciones indican 
que el simulacro está 
orientado a generar 
observaciones que 
faciliten la identificación 
de lecciones. 
 
5.2   RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN 
5.2.1  VARIABLE 1 
La calidad de la estructura del sistema de ejercicio de desastres (en qué 
medida la estructura implementada es apta según las lecciones 
aprendidas). 
 
Para hacernos una idea de en qué medida los simulacros en Cerro Azul 
están estructurados de acuerdo con el marco del ejercicio de desastres 
capaz de aplicar el sistema de lecciones aprendidas, la investigación está 
 114 
 
centrada en tres indicadores: 1) la medida en que los simulacros están 
orientados a generar observaciones que faciliten la identificación de 
lecciones; 2) la medida en que el proceso de evaluación está estructurado 
para identificar lecciones, 3) la medida en que el programa del simulacro 
facilita la transición de las lecciones identificadas a lecciones aprendidas. 
 
5.2.1.1 INDICADOR 1 
La medida en que el simulacro del 29 de noviembre en Cerro Azul fue 
orientado a generar observaciones que facilitaran la identificación de 
lecciones  
 
En el análisis en el capítulo 4, los factores que generan observaciones 
que facilitan la identificación de lecciones dentro del programa del 
ejercicio de desastres incluyen el establecimiento de una estructura de 
plan de ejercicio con líderes capaces y comprometidos y el desarrollo de 
un ejercicio que está basado en sus objetivos y un escenario bien 
diseñado.  
 
En base a los hallazgos de las entrevistas y en observaciones de la 
investigación, los simulacros en Cerro Azul fueron suficientemente 
orientados a la generación de observaciones que facilitaran la 
identificación de lecciones, aun así, varias debilidades también fueron 
observadas. 
 
PLANEANDO EJERCICIOS PARA CUMPLIR LOS OBJETIVOS 
Los objetivos citados por la Comité de Defensa Civil en el informe final del 
simulacro previo en Cerro Azul, que a su vez son similares a los objetivos 
de dicho ejercicio, incluyeron8. 
a) Permitir que las autoridades de los Gobiernos Regionales 
identifiquen y elijan los principales riesgos al que está expuesta la 
población, para planear, organizar, preparar, ejecutar y evaluar un 
                                                                 
8
 No pude accede al informe más reciente, no estoy segura si eso fue por qué no está complete o 
por qué no puede ser compartido al no haber sido aprobado todavía por la región. 
 115 
 
simulacro de desastre en su jurisdicción, dentro de la semana de 
simulacros. 
b) Verificar el comportamiento y reacción de la población ante una 
emergencia propia de su ámbito geográfico, priorizando la 
evacuación de las viviendas, locales públicos y privados, hacia las 
zonas de seguridad. 
c) Poner a prueba los planes de evacuación de las entidades públicas 
y privadas para emergencias, verificando la señalización y su 
respectiva difusión. 
d) Promover la coordinación y colaboración entre autoridades 
nacionales, regionales y locales para actuar frente a un evento 
destructivo. 
e) Sensibilizar a las autoridades y población sobre la vulnerabilidad 
propia del ámbito geográfico en que residen. 
 
Generalmente, el propósito y los objetivos citados por los entrevistados 
reflejan aquellos citados previamente por la oficina GRD, que están 
alineados con los proporcionados en la Directiva 4, en la que los objetivos 
de un simulacro están centrados en aspectos de evaluación y mejora de 
la coordinación, los planes, la formación, recursos y la respuesta de la 
población y las autoridades. Estos objetivos fueron reflejados en las 
respuestas de la entrevistas, citando los mismos objetivos o similares, 
como que el simulacro debe evaluar los planes de evacuación (9: I, P, D, 
R, C, V, II, ONG), coordinación (6: II, V, D, P, R), los planes de acción de 
emergencias (6: ONG, V, D, P, R) y mejorar la respuesta de la población 
(11: I, P, D, R, C, V, Po, II, ONG, N). 
 
El marco planificado para el simulacro fue visto adecuadamente 
estructurado para alcanzar estos objetivos. Unos pocos entrevistados (3: 
D, P) notaron que la coordinación entre las instituciones, autoridades y 
otras partes interesadas fue considerada ligeramente en la preparación 
del simulacro (3). Aun así, varios (3: II, P, R) observaron que la 
 116 
 
coordinación es una debilidad mayor dentro de las instituciones a nivel 
distrital, provincial y regional, y que se le debería dar más prioridad dentro 
de la planificación y los objetivos del simulacro. “…instituciones tanto si 
fueran distritales como si fueran provinciales, gobierno regional, ONG, 
empresas privadas, todos queremos hacer algo, pero lamentablemente es 
de una manera desorganizada, todos estamos trabajando por distintos 
lados a la hora que realizamos un simulacro todos tenemos o sabemos 
qué vamos a hacer pero dentro de nuestra organización o institución, pero 
no sabemos trabajar en equipo con las demás instituciones” (II). 
 
Adicionalmente, el marco planificado precisó los objetivos ya que fue 
diseñado para testar el sistema de sirenas y para asegurar que la gente 
supiera como identificar y reaccionar al sistema de alerta temprana para 
tsunamis (4),  muchos (7) notaron que la planificación de los simulacros 
incluye las pruebas de los planes y las rutas de evacuación. 
 
La efectividad del sistema de comunicaciones también está incluida en el 
marco planificado de acuerdo con varios entrevistados. Esto es 
especialmente importante entre los miembros del Centro de Operaciones 
de Emergencia (COE). A pesar de ello, también fue observado que el 
simulacro no pone a prueba el sistema de manera suficiente; “Pero no 
está poniendo a prueba todo el sistema – solamente lo básico” (P). 
 
Muchos entrevistados enfatizaron las deficiencias en la planificación de 
los ejercicios de acuerdo con los objetivos. Estas deficiencias incluyeron: 
falta de planificación según el estudio de riesgo del distrito (1), la ausencia 
de un Plan de Operaciones de Emergencia para Cerro Azul que impide 
una planificación detallada para el simulacro, como son las prioridades del 
ejercicio, los temas y los objetivos deberían ser basados en esto (4) “Los 
simulacros deberían de servir para poner a prueba los planes locales, 
pero no existen los planes locales, y las responsabilidades, los roles y las 
tareas deben estar plasmados en los planes de operación de las 
emergencias, pero al no existir solo arman un escenario posible”. 
 117 
 
 
Otro (II) observó que la planificación de acuerdo con los objetivos era 
débil por qué no estaba construida en base a los resultados de ejercicios 
previos. Estos resultados, él notó, no estaban disponibles en el caso de 
Cerro Azul. Varios entrevistados (4) observaron que los ejercicios están 
desviados de manera desproporcionada hacia la participación de la 
población y las instituciones, en vez de estar siendo usados como 
herramientas para poner a prueba los instrumentos, los ejercicios están 
centrados en la planificación de la participación en vez de en la 
consideración de todos los objetivos importantes. 
 
LIDERAZGO 
A menudo fue citada una deficiencia en la capacidad, el compromiso y el 
liderazgo para planear y coordinar los simulacros como un impedimento 
para la planificación de los simulacros (5: II, I, D, P, R, C). Para justificar 
está debilidad dieron varias razones incluyendo: falta de claridad sobre 
quién era responsable de la evaluación; falta de habilidades para la 
gestión de riesgo de desastres a nivel político local y a pesar del gran 
entusiasmo y motivación por parte del Grupo de Trabajo para Gestión del 
Riesgo de Desastres en Cerro Azul “muchas veces dejan todo el trabajo 
para la última etapa y los días previos”. (Esto es parcialmente por la falta 
de información sobre el escenario y sobre los detalles del simulacro desde 
INDECI). 
 
Un entrevistado explicó que, aunque la Directiva 4 requiere un 
coordinador de simulacro para cada nivel de gobierno y un centro de 
coordinación encargado de coordinar cada fase del simulacro (lo cual es 
muy necesario), todo esto es nuevo y nadie ha implementado este 
sistema todavía (1: II). 
 
EL ESCENARIO (SITUACIÓN HIPOTÉTICA) 
Varios observaron que la planificación del escenario como una 
herramienta para generar observaciones de calidad fue inadecuada ya 
 118 
 
que no fue suficientemente adaptado a las realidades geográficas y 
demográficas de Cerro Azul. Aunque el escenario proporcionado por 
INDECI era de un gran tsunami, no fue adaptado a las particularidades de 
cómo un tsunami impactaría en Cerro Azul, tampoco fue adaptado a una 
situación de evacuación más exigente- por ejemplo, en los meses de 
verano, la población de Cerro Azul sube hasta 20.000 personas en 
comparación a las 2.000 o 3.000 personas usuales. Una (II) sugirió que 
este tipo de escenario de alta intensidad debería ser desarrollado. Unos 
pocos (2) observaron que quizás un simulacro que no es anunciado 
debería ser planeado como una herramienta para sacar a la luz más 
deficiencias. 
 
ANÁLISIS  
Aunque los planes de simulacro de Cerro Azul fueron estructurados para 
cumplir la mayoría de los objetivos, como evaluar y mejorar la 
coordinación, la formación, recursos, Planes de Operaciones de 
Emergencia y la respuesta de la población y las autoridades; las 
debilidades inidentificadas en la coordinación, la comunicación, la 
correspondencia con los planes locales, el fracaso en plantear la 
planificación según ejercicios previos y la falta de liderazgo competentes 
indican que existen lagunas en la estructura de la planificación de 
simulacros. Por estas razones, los simulacros en Cerro Azul  son 
considerados de alguna manera orientados a generar observaciones que 
faciliten la identificación de lecciones. 
 
Pocos entrevistados sugirieron que las debilidades no eran solo producto 
de la planificación en Cerro Azul sino de las Directivas como base de la 
planificación, dónde también se encontraron deficiencias. Algunos 
entrevistados (2) notaron que el simulacro estaría mejor orientado a sus 
objetivos si estuviera hecho para medir aquellos entrenados 
recientemente en la realización de funciones de preparación. Otros pocos 
(3) observaron que no hay suficientes simulacros planeados (3) y otros 
comentaron que la directiva “distrae” a  aquellos que planifican el 
 119 
 
simulacro de crear un escenario más preciso y de considerar la amenaza 
real en ese sitio en particular. Además, debido a la falta de la información 
en el momento oportuno en el escenario y de la implementación de 
detalles desde INDECI, fue difícil planificar y adaptar el ejercicio antes de 
la fecha nacionalmente programada. 
 
La idea que la planificación del simulacro sería más efectiva si hubiera 
menos control nacional en el diseño fue observada por varios 
entrevistados; “tiene que ser un diseño propio para cada distrito”. Un 
entrevistado explicó que esto es porqué la directiva nacional de la INDECI 
es demasiado detallada, incluyendo la guía para la evaluación, el 
escenario, las responsabilidades y cómo evaluar cada aspecto del 
simulacro, en vez de permitir flexibilidad para los distritos para que 
desarrollen su propia estrategia. Se dijo que un simulacro diseñado a nivel 
local ayudaría a “definir cuáles son los instrumentos que quieren evaluar 
con ese ejercicio, así luego pondrían más atención a la hora de realizar el 
simulacro y la posterior evaluación”. Otro sugirió que “INDECI puede dar 
la pauta general, pero el distrito debe definir cuál es su plan de 
fortalecimiento de capacidades, y ver qué cosas quiere probar de manera 
precisa, y qué tipos de simulacros quiere hacer”. Otro entrevistado (C) 
añadió que una mayor participación de la comunidad en la preparación 
del simulacro ayudaría a mejorar la calidad de la planificación. 
 
Según uno de los entrevistados (II), la debilidad de la directiva surge del 
hecho que SINAGERD no ha reconocido totalmente en qué medida los 
simulacros pueden mejorar la GRD. Como resultado, los simulacros están 
atascados revisando instrumentos antiguos o facilitando resultados menos 
relevantes. Según el entrevistado, el programa de simulacros parece más 
orientado a que el INDECI cumpla sus tareas nacionales para asegurar 
que tres simulacros sean implementados cada año que para centrarse en 
permitir a nivel local usarlos  como un instrumento de preparación más 
robusto. 
 120 
 
 
5.2.1.2 INDICADOR 2 
El grado en qué el proceso de evaluación está estructurado para 
identificar lecciones 
 
En la sección B, son establecidos los componentes de un proceso de 
evaluación que es estructurado para identificar lecciones: guías de 
evaluación deberían ser enlazadas con los objetivos y deberían responder 
preguntas como “¿qué ocurrió?” y “¿en qué se diferencia de lo que 
esperábamos?”. Los evaluadores deben tener habilidades a la hora de 
evaluar y experiencia profesional relevante. Deben tener preparación pre-
ejercicio y deben estar estratégicamente ubicados durante el ejercicio y 
deben participar en la discusión justo una vez terminados. Los datos 
deberían ser resumidos y categorizados y luego compilados como un 
esbozo de informe de “después de la acción”. Todos los entrevistados 
confirmaron que estos componentes fueron incluidos y valorados de 
alguna manera en el contexto del simulacro en Cerro Azul. 
 
En base a los hallazgos de las entrevistas y de las observaciones de la 
investigación, el proceso de evaluación es considerado como insuficiente 
en la identificación de lecciones. 
 
Muchos entrevistados consideraron el proceso de evaluación capaz de 
identificar lecciones ya que dio la oportunidad de “evaluar hasta cuanto 
estamos capacitados/ preparados (2: P, R), notar y registrar las 
deficiencias para corregir (3: C, P, D), hacer una autocrítica de todas las 
acciones tomadas (2: D). “De las evaluaciones, es para ver cómo estamos 
preparados, qué nos falta, y según esto qué debemos mejorar. Cuál es 
nuestra deficiencia y que es importante evaluarlas, nos va a indicar dónde 
debemos trabajar más” (C). Otros sugirieron que no las evaluaciones no 
son siempre efectivas revelando lecciones porqué algunos evaluadores 
no lo toman en serio o no lo hacen atentamente: “algunos lo hacen por 
 121 
 
hacer y ahí queda”, otra razón es la insuficiencia del registro de detalles 
durante las evaluaciones y la falta de responsabilidad.” (1: C). Sin 
embargo, las evaluaciones podrían mejorar si todo el mundo quién 
participara se involucrara en el ejercicio; “La evaluación es útil si es 
conjunta, incluyendo la misma población (juntas comunitarias, de vecinos) 
y los diferentes actores.” (II) 
 
LAS GUÍAS DE LA EVALUACIÓN 
Las guías de evaluación fueron observadas como el componente principal 
de la evaluación. Éstas fueron consideradas como fuente útil de 
información (semi-cuantitativa) que puede ser usada para percibir las 
debilidades. Un entrevistado (D) enfatizó que “todas” las debilidades 
observadas en el simulacro fueron registradas en fichas. Aun así, aquellos 
conduciendo la evaluación no sabían cómo rellenar los informes de 
evaluación debidamente. 
 
Las fichas se han añadido recientemente a la evaluación, anteriormente 
solo se hacía una discusión justo al terminar (hotwash)9 el ejercicio para 
ver qué había fallado y qué no. Se considera que los informes han 
mejorado el proceso de evaluación. “Sí, los simulacros cada vez se hacen 
de mejor manera y antes no se utilizaba la ficha de evaluación, solamente 
se reunían al final, ahora con la ficha ya es un poco mejor, pero el 
personal comprometido todavía no están acostumbrado o todavía no sabe 
manejar la ficha de evaluación. Nos falta afinar las evaluaciones” 
 
A pesar de que las guías de evaluación fueron consideradas útiles por la 
mayoría, varios entrevistados expresaron su preocupación ya que 
consideran que éstas no recolectan buena información ya que son 
demasiado pesadas, rígidas y no dejan espacio para el análisis individual 
                                                                 
9Nota de la traducción: El término hotwash, de origen militar, es muy específico 
en cuanto a los comentarios o discusión inmediatamente después del transcurso 
de una acción y sirve para detectar las fortalezas y debilidades de la respuesta 
recibida. 
 122 
 
o la retroalimentación cualitativa; “las evaluaciones son muy formales y 
generales pero no se llegan a sacar lecciones reales”. Uno de los 
entrevistados observó que los informes facilitan detectar los errores pero 
no proporcionan una sección para lo que se debe hacer para mejorar. 
Una sección para recomendar mejoras ayudaría a fortalecer la 
evaluación. 
 
LA SELECCIÓN DE LOS EVALUADORES 
Es común que los participantes en una evaluación sean integrantes de las 
capitanías del puerto, pescadores, regidores o profesores. Los 
evaluadores del simulacro del 29 de noviembre fueron seleccionados en 
la sesión de formación sobre la nueva directiva dónde estaban presentes 
todos los miembros del nivel distrital del Grupo de Trabajo para la Gestión 
del Riesgo de Desastres. 
  
Muchos sintieron que los evaluadores que fueron seleccionados, 
generalmente, eran insuficientemente capacitados en cuanto al proceso 
de evaluación (6: I, D, P, R, II, ONG). Un entrevistado sugirió  que la 
formación en la evaluación de daños, la cual fue muy útil, podría ser 
repetida con evaluaciones de simulacro. Otro sugirió que la GTGRD 
debería valerse de las habilidades de las asociaciones profesionales para 
formar debidamente a los evaluadores. (II). Varios entrevistados 
sugirieron que los evaluadores podrían pertenecer a instituciones 
externas con habilidades profesionales. Otro sugirió que el GTGRD podría 
comunicarse con otras instituciones para ayudar a seleccionar 
evaluadores de otros sectores como salud o ingeniería.  
 
La importancia de contar con evaluadores de confianza fue apreciada por 
uno de los entrevistados (R) ya que los evaluadores del simulacro, 
generalmente, estaban demasiado relacionados con los intereses de la 
municipalidad. Como resultado de que no fueran suficientemente 
“externos”, estos evaluadores no fueron considerados neutrales y esto 
hace posible que la evaluación sea alterada dependiendo en qué 
 123 
 
resultados son deseables por los diferentes servidores públicos o políticos 
(2 C). Otro (II) explicó que los evaluadores entendían como es de 
importante la evaluación en el contexto de la GRD.  
 
LA PREPARACIÓN PRE-EJERCICIO  
Antes del simulacro, el equipo de evaluación se reunió para decidir dónde 
se ubicarían sus miembros (mayormente en zonas de seguridad, algunos 
estarían recorriendo varias zonas durante el simulacro), también para 
distribuir chalecos oficiales de GRD e informes de evaluación. Durante la 
reunión hubo una conversación sobre las observaciones para mejorar de 
ejercicios previos, sin embargo, no hubo una revisión oficial de lecciones 
identificadas en ejercicios previos o un proceso a través del cual éstas 
pudieran ser revisadas sistemáticamente en este ejercicio. Esta reunión 
pre-ejercicio no consta en la directiva a pesar de que está recalcada en el 
ciclo del ejercicio de desastres como un componente clave en una 
evaluación. 
 
DISCUSIÓN POSTERIOR (HOTWASH) 
La reunión de después (hotwash) fue considerada una herramienta 
necesaria para revisar lo ocurrido y comentar porqué algunas cosas 
funcionaron y otras no; “veníamos después del simulacro, nos reuníamos 
y hacíamos un consenso de opiniones y decir cómo mejoramos, qué 
hacemos, y las prioridades, eso es lo que hacíamos”. La reunión de 
después, no fue considerado un componente adecuado de evaluación en 
Cerro Azul en cuanto al proceso, su contenido y el tiempo (4: II, D, I, V). 
 
La discusión estuvo mayormente centrada en la participación “lamentable” 
de la población más que en los varios objetivos. La presencia del alcalde 
manifestó su compromiso con el proceso.  Se mostró enfocado en las 
cifras de la participación y su presencia dominó la discusión. Como 
resultado, la conversación que siguió no fue una transmisión informal de 
observaciones sino que pareció más formalizada, defirió la autoridad. 
Aquellos representando las organizaciones de la comunidad se mostraron 
 124 
 
especialmente callados en presencia de la autoridad. No fue posible una 
discusión de libre flujo de ideas cómo es necesaria en un hotwash debido 
a la presencia jerárquica en la sala. La reunión pudo haber continuado 
después que el alcalde se fue pero en ese punto se dio por concluida. 
 
La reunión de después del simulacro no fue facilitada y tampoco existía 
una guía para llevarla a cabo. El contenido de las fichas no fue 
comentado. No todos los participantes en la reunión y evaluadores 
tomaron parte en la discusión, especialmente aquellos pertenecientes a 
las asociaciones comunitarias. Mucha gente se limitó a rellenar las fichas 
durante la reunión. Además, había varias observaciones de observadores 
externos previas al simulacro sobre planes que se tienen que replantear 
de acuerdo con un nuevo mapa de inundación, (ej. hay casa de chincha 
por la ruta de evacuación que probablemente va a caer y bloquear la 
ruta.) No fueron registradas en las evaluaciones pero fueron 
observaciones muy importantes”. 
 
La reunión fue corta y concluida por el alcalde unos 20 minutos después 
de que se iniciara. Esto cortó una posterior y más importante discusión 
que los evaluadores parecían dispuestos a llevar a cabo. 
 
BORRADOR DEL INFORME POST-ACCIÓN 
Pocos entrevistados (2) confirmaron que durante la posterior discusión, el 
informe final debe ser esbozado basado en las observaciones de los 
evaluadores. No quedó claro si éste fue el proceso que se llevó a cabo. 
No hubo signos que ningún informe final fuera esbozado en la reunión. 
 
ANÁLISIS  
“Un simulacro que no se evalúa no sirve de mucho” 
 
La estructura de la evaluación proporcionada en la directiva fue 
considerada sensata, funcional y una parte esencial del ejercicio por todos 
los entrevistados. Los componentes básicos de una evaluación capaz de 
 125 
 
aplicar el sistema de lecciones aprendidas fueron implementados en el 
caso de Cerro Azul, incluyendo guías de evaluación, selección de 
evaluadores, reunión de preparación pre-ejercicio, una reunión posterior y 
un esbozo de informe posterior a la acción. Aun así, estos componentes 
no fueron adecuadamente implementados para asegurar una evaluación 
efectiva. 
 
Los hallazgos sugieren que (1) algunos evaluadores no se toman enserio 
la evaluación, que (2) debería haber más participación de la comunidad, 
que (3) los evaluadores no tienen las capacidades ni la formación o 
neutralidad para evaluar, que (4) el proceso de evaluación es demasiado 
rígido y parece estar atascado en considerar sólo la participación como  
indicador clave de éxito. A nivel distrital, cada uno de estos factores 
puede ser mejorado; los evaluadores podrían ser formados o 
seleccionados por sus capacidades y neutralidad, el informe de 
evaluación podría ser usado como una guía para propiciar una discusión 
más rica y/o un informe menos rígido podría ser proporcionado a nivel 
municipal. Dentro de la directiva, cada uno de estos factores también 
puede ser mejorado pidiendo la participación de la comunidad, formación, 
estableciendo estándares para la neutralidad y creando guías para las 
reuniones inmediatamente posteriores a los simulacros.  
 
5.2.1.3 INDICADOR 3 
La medida en que el programa de simulacro facilita la transición de 
lecciones identificadas a lecciones aprendidas 
 
En la sección B, los componentes de un ejercicio que facilitan la transición 
de lecciones identificadas a lecciones aprendidas fueron descritos e 
incluidos: determinar las causas de raíz, identificar mejoras y acciones 
correctivas, sugerir a aquellos que puedan ser responsables de la 
implementación de acciones, acordar fechas para su compleción, finalizar 
y proveer retroalimentación en los informes, implementar mejora, el 
 126 
 
monitoreo y la revisión periódica de planes de acción de mejora y la 
validación de lecciones, todo ello a través de un proceso de análisis  y 
exámenes más a fondo. 
 
En base a los hallazgos de las entrevistas y las observaciones de la 
investigación, se puede considerar que los simulacros en Cerro facilitan 
mínimamente la transición de lecciones observadas a lecciones 
aprendidas. 
 
Aunque un entrevistado afirmó que las debilidades observadas en los 
simulacros son siempre mejoradas o corregidas antes del siguiente año 
(D), varios confirmaron que el proceso para determinar acciones 
correctivas, basado en observaciones del ejercicio, es muy escaso o 
prácticamente inexistente. Varios entrevistados comentaron (4: II, I, P) 
que el programa del simulacro sería mucho más efectivo en conseguir sus 
objetivos si se aplicara al ejercicio un sistema de seguimiento. 
 
La discusión posterior o hotwash brindó a los evaluadores la oportunidad 
de discutir las observaciones, sin embargo no quedó claro si incluía un 
proceso para determinar las causas de raíz, identificando mejoras y 
recopilando las acciones correctivas en el informe post-acción. Los pasos 
para identificar quién puede ser responsable de la implementación de 
acciones, para acordar fechas para su compleción y para asignar 
autoridad al plan de mejora no fueron citados por ninguno de los 
entrevistados. Uno de ellos explicó (C) que cuando la anterior alcaldesa 
estaba en el poder,  se daba parte concienzudamente y se llegaba a un 
consenso sobre las cosas que debían mejorar antes del siguiente 
ejercicio. 
 
Aunque en el sistema previo de gestión de desastres era obligatorio un 
informe final, y en la Directiva 4 se proporciona un formato para él, el 
informe final del ejercicio raramente fue mencionado por los entrevistados 
 127 
 
(O). No quedó claro si un informe final fue completado ya que no fue 
proporcionado al investigador (quizás porque el proceso de aprobación no 
estaba completado). Sin embargo, hubo acceso a un informe final del 5 de 
julio de 2011. Este informe no incluía lecciones identificadas en todos los 
objetivos clave. Sólo tres lecciones fueron identificadas: las rutas de 
evacuación y las zonas de seguridad necesitan ser señalizadas y la 
“incorporación necesaria de un elemento o acción negativa en la 
programación y preparación de simulacros que bebe ser tomado en 
cuenta en las posteriores Directivas que emite el INDECI”. De acuerdo 
con este informe, estas lecciones debían ser accionadas y mejoradas a 
través de una programación de un nuevo simulacro de sismo de gran 
magnitud, la responsabilidad del cual pertenece a la secretaría general de 
defensa civil de Cerro Azul y a la Programación de Campañas de 
Capacitación del “nuevo Comité Distrital de Defensa Civil de Cerro Azul”. 
No fueron mencionadas las mejoras en la señalización de la evacuación y 
no quedó claro lo que otro simulacro, como acción, planea mejorar. Los 
tipos de formación necesarios no son señalados. Las acciones para sacar 
a la luz otras debilidades como el sistema de alarma no fueron 
mencionadas. Esto puede ser indicativo de una falta de formación y 
comprensión del proceso necesario para la transición de lecciones 
identificadas a mejoras post-acción. 
 
Las acciones que debían ser tomadas para institucionalizar las mejoras 
debían incluir: 
 
Acción  Responsable Fecha de 
cumplimiento 
Programación de un 
nuevo simulacro de sismo 
de gran magnitud. 
Secretaria General 
 
15/09/2011 
 
Programación de 
Campañas de 
Capacitación  
Nuevo Comité 
Distrital de Defensa 
Civil de Cerro Azul. 
10/09/2011 
 
 
 128 
 
En la tabla de arriba no está claro si otro simulacro, como acción, está 
pensado para mejorar. Los tipos de formación requeridos no fueron 
señalados. Las acciones para sacar a la luz otras debilidades como el 
sistema de alarma no fueron mencionadas. Esto puede ser indicativo de 
una falta de formación y comprensión del proceso necesario para la 
transición de lecciones identificadas a mejoras post-acción. 
 
LOS INFORMES SON FINALIZADOS / FEEDBACK 
a) No hubo una reunión post-evaluación (reunión post-acción) planeada o 
celebrada este año o en los años anteriores,  a través de la cuál 
revisar el  informe de después de la acción y las evaluaciones por 
parte de todos los actores y determinar acciones correctivas, asignar 
entidades que implementen acciones y dónde las acciones correctivas 
y recomendaciones de años anteriores sean revisados para medir el 
progreso y determinar si se necesitan estrategias diferentes. Varios 
entrevistados (4) enfatizaron la necesidad de una reunión post-
evaluación (reunión post-acción) para revisar los resultados en las 
semanas después del simulacro; “Después de cada evento debería 
haber una reunión grande de lecciones aprendidas, si a puertas 
cerradas, la misma autoridad dar la libertad que la discusión puede 
desarrollarse, las dificultades que se han tenido, porque muchas veces 
cuando está la prensa, es un poco difícil porque no se le puede decir a 
la autoridad en frente de las cámaras “mira, me falta esto, me falta 
esto otro”. 
b) Un entrevistado explicó que una reunión post-evaluación fue celebrada 
con el gobierno anterior. “Después de un mes o mes y medio por 
rectificar o corregir, nuevamente nos reuníamos, para ver.” 
c) Otro entrevistado sugirió que después las reuniones post-evaluación, 
las autoridades deberían recopilar un informe basado en los resultados 
de dichas reuniones. 
 
PROCESAMIENTO DE INFORMES 
 129 
 
Ningún entrevistado pudo explicar cómo se usaban y  procesaban los 
informes una vez eran pasados a la provincia/región/INDECI. Varios 
entrevistados sintieron que debería haber más datos compartibles de 
evaluaciones e informes. “En el caso de INDECI yo sé que las que hacen 
sí que las sistematizan pero creo que en las municipalidades las fichas no 
se ingresan en ninguna base de datos. Esto también implica preparar al 
evaluador, conociendo cuales son los objetivos del simulacro.” Otro 
comentó que “si llegan a extraer las lecciones se las quedan para ellos y 
no las comparten.” 
 
Un entrevistado sugirió que dentro de cada región alguien debería ser el 
responsable de recolectar los informes de evaluación, y con quién el 
INDECI pudiera coordinarse directamente (1: II). También que la región 
podría ser obligada a consolidar toda la información de esa región y luego 
transmitirla al nivel provincial y éste sería el responsable de comunicar los 
datos a los niveles distritales.  
 
REVISIÓN Y MONITOREO DE MEJORAS 
El sistema no está estructurado para monitorizar y validar mejoras. Los 
nuevos ejercicios deberían ser diseñados basándose en los hallazgos de 
los ejercicios previos para probar las mejoras que habían sido planeadas: 
“si yo tengo un plan de este simulacro y el otro simulacro sabemos que se 
hacen dos o tres veces al año, por lo menos sabemos que se ha hecho y 
elaborar su plan para el siguiente. En el siguiente se pone a prueba el 
primer borrador, en el año y medio diga “porque no se aprueba mi plan 
tengo que hacer esos ajustes y así sucesivamente para manejar el tema y 
en cada simulacro debería haber esto. No se está haciendo.” (1: II) 
 
La revisión y monitoreo de mejoras debería incluir un mecanismo para 
compartir resultados y experiencias con otros distritos para así informar y 
comparar los progresos: “un monitoreo más entre distritos, grandes 
conclusiones, experiencias mayores a nivel nacional. Se han de tener en 
cuenta las metas de los diferentes distritos y de cada uno de los niveles 
 130 
 
territoriales”. También fue sugerido que este monitoreo y revisión podría 
ser parte de una estrategia general para construir capacidades, a través 
de la cual los programas de formación para GRD no estuvieran aislados 
de su puesta en práctica en un simulacro/simulación (1: II). 
 
Unos pocos entrevistados (3) explicaron que una evaluación comparativa 
a lo largo de los años de periódicas evaluaciones por parte de “una 
institución que venga de fuera” ayudaría a revisar las deficiencias y las 
anomalías en los informes. Otro sugirió que sería útil hacer una 
evaluación basada en los resultados de los simulacros donde “se podría 
pedir a los funcionarios y a la personas también hasta qué punto se 
sienten más seguros después de su experiencia con los simulacros. 
También preguntar qué otras cosas se podrían hacer para lograr una 
mayor seguridad.” Esto podría proporcionar un análisis más detenido de 
lo que los ejercicios están consiguiendo en términos de lograr sus 
objetivos. 
 
También fue observado por unos pocos entrevistados (3, II, ONG) que la 
cobertura del ejercicio es limitada porqué la municipalidad, su GTGRD, y 
los gobiernos de la provincia o región no quieren publicar o que se sepa 
que existen debilidades. “nunca va a querer mostrar las deficiencias que 
tiene, siempre va a tratar de protegerse a sí mismo, todo lo realiza la 
propia institución, ellos mismos se encargan de esconder y tapar sus 
propias deficiencias y eso sucede a nivel distrital y provincial”. 
 
ANÁLISIS 
En base a los hallazgos y a las observaciones de la investigación, los 
simulacros en Cerro Azul facilitan mínimamente la transición de lecciones 
identificadas a lecciones aprendidas. 
 
Cómo se ha explicado anteriormente, la estructura de los informes que 
proporciona la directiva no contiene los elementos necesarios para un 
simulacro capaz de aplicar el sistema de lecciones aprendidas. Sin un 
 131 
 
sistema robusto para la institucionalización que incluya la asignación de 
responsabilidades, fechas límite y autoridad para las acciones correctivas, 
reunión post-acción, finalización del informe y el plan de mejoras, el 
monitoreo de mejoras, su puesta a prueba, la transición de lecciones 
identificadas a lecciones aprendidas puede que no sea posible. De hecho, 
en el caso de Cerro Azul, fueron implementados muy pocos de todos esos 
componentes. Los hallazgos sugieren que: el proceso para crear un plan 
de mejora es inadecuado ya que no hay un proceso para determinar las 
causas de raíz de los problemas identificados, asignar responsabilidades 
para las acciones, acordar fechas para su compleción y asignar autoridad, 
es posible que haya una falta de formación y comprensión del proceso de 
transición de una lección identificada a mejoras post-acción, no hay un 
sistema de reunión post-acción, el proceso de transmitir la información se 
desconoce y no se comparte con el distrito, no hay sistema de monitoreo 
y de validación de mejoras y no se comparte un mecanismo con otras 
partes interesadas en relación a las lecciones. También fue observado 
que la compartición de las lecciones puede estar limitado por el hecho de 
que las autoridades distritales, provinciales y regionales y demás 
participantes no quieren que se conozcan las debilidades que tiene la 
GRD. 
 
5.2.2  VARIABLE 2 
El nivel de capacidad para apoyar un programa de un ejercicio capaz de 
aplicar el sistema de lecciones aprendidas en Cerro Azul 
 
El grado en qué aquellos responsables de planificar, conducir, evaluar y 
hacer el seguimiento de los ejercicios tienen las capacidades y la 
formación, así como recursos financieros, técnicos y materiales para 
conducir un ciclo de ejercicio capaz de aplicar el sistema de lecciones 
aprendidas. 
 
 132 
 
Para determinar en qué medida los simulacros en Cerro Azul han tenido 
la capacidad de conducir ejercicios de desastres capaz de aplicar el 
sistema de lecciones aprendidas, la investigación se centró en dos 
indicadores 1) el nivel de formación o experiencia de los organizadores 
del ejercicio, coordinadores, evaluadores y las autoridades en relación al 
marco de lecciones aprendidas en el ejercicio de desastres 2) el nivel de 
compromiso de las otras partes interesadas en el ejercicio con su 
programa. 
 
5.2.2.1 INDICADOR 1 
El nivel de formación o experiencia de los organizadores del ejercicio, 
coordinadores, evaluadores y las autoridades en relación al marco de 
lecciones aprendidas en el ejercicio de desastres 
 
Con el fin de tener la capacidad como organizador del ejercicio, 
coordinador, evaluador, autoridad política o representante del GTGRD 
para asegurar que el programa del ejercicio es implementado y es capaz 
de aplicar el sistema de lecciones aprendidas, las partes clave 
interesadas del ejercicio deben: a) tener las capacidades y la experiencia 
para implementar el programa del ejercicio fiel al propósito y los detalles 
de la Directiva 4 de SINAGERD (las tres primeras fases han sido 
determinadas como capaces de aplicar el sistema de lecciones 
aprendidas); y, b) tener las capacidades y la experiencia para asegurar 
que las lecciones identificadas son institucionalizadas (lo cual no está 
detallado en la Directiva 4 de SINAGERD). 
 
En base a los hallazgos de las entrevistas y las observaciones de la 
investigación del simulacro en Cerro Azul,  los niveles de formación o 
experiencia de los organizadores del ejercicio, coordinadores y 
evaluadores fueron considerados suficientes en algunos aspectos e 
insuficientes en otros. 
 
 133 
 
a) Las capacidades y la experiencia para implementar el programa del 
ejercicio fiel al propósito y a los detalles de la Directiva 4 de 
SINAGERD (ya que las tres primeras fases han sido determinadas 
como capaces de aplicar el sistema de lecciones aprendidas) 
 
 Los miembros municipales del GTGRD en Cerro Azul fueron instruidos 
en la nueva directiva del INDECI a través de una presentación de 
diapositivas y unos informes que resumían la directiva del simulacro. 
Durante la instrucción fueron designadas las tareas para el simulacro 
(evaluación, activación de alarmas etc.). Un entrevistado (D) sintió que 
esta instrucción fue suficiente para implementar un simulacro efectivo y 
que “Todos los pasos a seguir están contenidos en esta directiva”. No se 
observaron más sesiones de formación  específicas para los simulacros. 
 
Los técnicos de defensa civil a nivel municipal, provincial y regional que 
se encargan de las oficinas de defensa civil y apoyan las plataformas o 
grupos de trabajo fueron considerados, por varios entrevistados (4), 
suficientemente formados. Un entrevistado explicó que la mayoría de los 
técnicos eran antes bomberos (o formados como ingenieros/técnicos) lo 
que los capacitaba con una base para conducir este tipo de ejercicios 
dentro de la institución. Sin embargo, unos pocos entrevistados 
consideraron que la formación de los profesionales y técnicos de los 
gobiernos regionales, provinciales y distritales en temas específicos, 
como los simulacros, tenía muchas carencias (2: II, ONG). Uno explicó 
que se podrían organizar cursos de calidad relativos al tema, de la misma 
manera que se han hecho cursos para la evaluación de daños, 
preparación y cursos de operaciones de emergencia. El entrevistado 
añadió que esto mejoraría significativamente las capacidades de los 
miembros de la GTGRD en cuanto a la preparación, evaluación y 
seguimiento de los simulacros. 
 
 134 
 
La capacidad de los evaluadores fue considerada suficiente por uno de 
los entrevistados (D) que explicó que aquellos responsables de las 
evaluaciones habían recibido instrucciones detalladas sobre “todo lo que 
debían observar” de acuerdo con la directiva expedida por la INDECI 
previa al simulacro. Sin embargo y como se ha mencionado anteriormente 
en el indicador 2 de la variable 2, la capacidad de los evaluadores de 
conducir evaluaciones fue considerada inadecuada por parte de muchos 
de los entrevistados. Muchos de ellos (6: D, C, R, P, II) sugirieron que los 
evaluadores no estaban suficientemente formados y entrenados; “falta 
bastante, a los evaluadores no se los ha capacitado hasta el momento, no 
han recibido una capacitación, tenemos que hacerlo porque les das una 
ficha y no saben llenarla, la llenan por llenar y los datos que ponen a 
veces no son los exactos y eso va a dar al final un mal diagnóstico, mala 
información que va a dificultar la labor, se necesita mayor capacitación 
para los evaluadores.”  
 
Considerando la responsabilidad de los alcaldes en los niveles 
provinciales y distritales, como coordinadores de respuesta, muchos 
entrevistados (5: II, D, R, P) enfatizaron que la formación de los alcaldes 
es insuficiente. Unos pocos (3: D, II, R) también notaron que el cambio de 
alcaldes cada cuatro años hace difícil asegurar que las capacidades de la 
autoridad más alta en los sistemas locales, provinciales y regionales sean 
consistentes y de este modo, también se hace difícil mantener la 
capacidad y preparación en la GRD del distrito. Un entrevistado explicó 
que se tiene que volver empezar de nuevo con cada nuevo gobierno; “Los 
integrantes de los grupos de trabajo a nivel distrital tienen que tener 
conocimiento así haya cambio de gobernador tiene que saber, y si no 
sabe tiene que ver para eso es elegido autoridad”. 
 
Aunque el INDECI trabaja para formar a los alcaldes y a los presidentes 
de los gobiernos regionales, un representativo del INDECI explicó que “no 
están obligados a hacer los cursos. Son gente muy ocupada que 
 135 
 
difícilmente se sienta dos horas pero intentamos al menos hacer una 
sensibilización, y preparar bien a sus asesores y técnicos.” Otro observó 
que muchos alcaldes no atendían las sesiones de formación; “tienen la 
manera de escabullirse por ahí y envían a otra persona para las 
capacitaciones. O de lo contrario simplemente no van, a veces hemos 
intentado trabajar con la propia fiscalía, la fiscalía también está llamada a 
participar en los comités provinciales o regionales de defensa civil, se ha 
trabajado con ellos, pero tampoco se puede”. Unos pocos (2, ONG, II) 
entrevistados enfatizaron que el INDECI necesita mejorar su rol de 
formación de las autoridades en los niveles regionales y municipales. Ésta 
debería contener desde lo más básico hasta los detalles de los 
simulacros. Este programa de formación podría ser programado como 
una red de sesiones a través de las cuales: “El INDECI capacite a los 
gobiernos regionales para que ellos hagan lo mismo con los provinciales y 
éstos a  los distritales. Para el distrital significarían recomendaciones más 
directas. Incluso aprovechando los conocimientos de las regiones más 
avanzadas para que pudieran compartirlos con el resto del país.” Los 
gobiernos regionales tienen equipos de formación que podrían facilitar 
este proceso. 
 
b) tener las capacidades y la experiencia para asegurar que las 
lecciones identificadas son institucionalizadas (no detallado en la 
directiva de la SINAGERD) 
 
Ninguno de los entrevistados abordó directamente las capacidades 
necesarias entre los organizadores, coordinadores y evaluadores y los 
miembros de la GTGRD para institucionalizar lecciones. Puede que esto 
sea porqué las preguntas de la entrevista no estaban suficientemente 
encaminadas hacia esa área, y/o porqué este aspecto está tan falto de 
representación en la Directiva y el sistema que permanece, en cierto 
modo, como un concepto invisible. Algunas partes interesadas son 
conscientes suficientemente de los pasos para conseguir 
 136 
 
institucionalización para conceptualizar las capacidades que serían 
necesarias para facilitar este proceso. 
 
ANÁLISIS 
Como se demuestra en la sección B, para asegurar que el programa del 
ejercicio es capaz de aplicar el sistema de lecciones aprendidas, los 
organizadores, coordinadores, evaluadores y las autoridades deben tener 
las capacidades y la experiencia para implementar un ejercicio de 
programa efectivo. En base a los hallazgos en las entrevistas y las 
observaciones de la investigación en el simulacro de Cerro Azul, el nivel 
de formación o experiencia de los organizadores, coordinadores, 
evaluadores y las autoridades fue considerado suficiente en algunos 
casos e insuficiente en otros.  
 
Los hallazgos sugieren que hay capacidades que existen y un nivel de 
competencia entre los secretarios técnicos y los miembros de la GRD que 
asegura que los simulacros sean debidamente implementados, aunque 
esto podría ser mejorado con más sesiones informativas y de 
formaciones específicas para simulacros y la institucionalización de las 
lecciones aprendidas. Los equipos de formación de la región no fueron 
vistos como un recurso para mejorar esto. Las competencias relativas a 
la institucionalización de lecciones no fueron abordadas por los 
entrevistados y los hallazgos (detallados en otros indicadores) en las 
dudas para compartir resultados sugieren una falta de capacidades en 
este componente de un ejercicio de programa capaz de aplicar el sistema 
de lecciones aprendidas. Además, la falta de capacidad de los 
evaluadores para conducir evaluaciones, el problema de los alcaldes sin 
formación y las transiciones de políticos es un impedimento significante 
para la mejora de las capacidades al nivel distrital. 
 
 137 
 
5.2.2.2 INDICADOR 2 
El nivel de compromiso de los grupos de interés del ejercicio para apoyar 
el programa de ejercicio 
 
Para determinar que el nivel de compromiso de las partes interesadas del 
ejercicio (organizadores, coordinadores, evaluadores, autoridades 
políticas o representantes de grupos de trabajo) y para asegurar que el 
programa del ejercicio es implementado y capaz de aplicar el sistema de 
lecciones aprendidas, se debería proporcionar tiempo, recursos 
humanos, técnicos y financieros a la organización, preparación, 
implementación y seguimiento del ejercicio. 
 
En base a los hallazgos en la entrevistas y a las observaciones de la 
investigación en el simulacro en Cerro Azul, el nivel de compromiso de 
las partes interesadas en el ejercicio para apoyar el programa de éste fue 
considerado suficiente para algunos e insuficiente en otros. 
 
Debido a experiencias previas de desastres, el compromiso para 
implementar simulacros y evaluaciones efectivas fue considerado fuerte 
en Cerro Azul. Varios entrevistados (5: II, ONG, C, P, R) observaron que 
la experiencia del terremoto de Pisco en 2007, y el incremento de la 
frecuencia con que ocurren temblores en la región, han llevado a un 
aumento gradual del compromiso de las partes interesadas en el ejercicio 
y la población. “Muchos están sólidamente comprometidos con la 
preparación ante tsunamis a través los simulacros porque los escenarios 
que viví son muy fuertes, no los desearía, eso trae mucha muerte, mucha 
pérdida, mucho dolor y mucho sufrimiento a muchas personas”. 
 
En el nivel gubernamental de la municipalidad, un entrevistado (P) explicó 
que la preparación ante tsunamis es “Prioritaria. Definitivamente es 
prioritario por el tipo de terreno, que estamos a pasos del mar, por el tipo 
de la infraestructura de las casas también, en caso de un terremoto. 
 138 
 
Sabemos que estamos en constante peligro, yo sé que es prioritario y por 
eso es que le damos tanto apoyo a esta coordinación que venimos 
haciendo en el Perú”. A pesar de este compromiso aparente, unos pocos 
entrevistados (3: C, II) explicaron que los representantes políticos al nivel 
distrital no estaban suficientemente comprometidos con la preparación 
ante desastres, no como lo habían estado gobiernos previos – tal y como 
evidencia la falta de participación en la preparación, durante, evaluación y 
seguimiento del simulacro; “…lo que pediríamos nosotros es que haya 
más presencia de la autoridad…En este año no le he visto al alcalde acá, 
no ha llegado, entonces sería bueno que el alcalde llegue a todas las 
instituciones para ver la zona de vulnerabilidad que tiene cada institución”. 
Otro explicó que hubo una falta de atención hacia los simulacros por parte 
de las autoridades actuales porqué están demasiado involucradas en sus 
“quehaceres administrativos, y cuando hay por defensa civil esa orden de 
hacer el simulacro, ellos lo hacen por hacer.” 
 
Otro entrevistado (II) explicó que aunque la mayoría de funcionarios y la 
GTGRD están comprometidos con el simulacro como un instrumento de 
preparación, “la mayor parte lo están tomando, en especial de defensa 
civil, le ponen muchas ganas, mucho entusiasmo, pero no siempre se 
encuentra el eco a ese entusiasmo, muchas veces le dejan todo el trabajo 
para la última etapa y en la parte final en los días previos.” 
 
Aunque se consideró que el gobierno regional proporcionó un buen apoyo 
a los simulacros a nivel municipal en Cerro Azul lo que mostró su 
compromiso con la municipalidad (D), varios entrevistados explicaron que 
el gobierno regional necesita aclarar su compromiso y sus 
responsabilidades con los simulacros y la GRD en general (3: D, II, N). 
Las razones para esto fueron citadas de la siguiente manera: los 
gobiernos regionales aún no son totalmente conscientes de cuál es su rol 
en SINAGERD (1: N), que son autónomos pero muchos siguen siendo 
dependientes del INDECI para completar sus tareas cuando es función de 
 139 
 
los gobiernos regionales determinar sus objetivos y estrategias para 
mantener un programa de GRD potente. 
 
Las Oficinas Regionales de Defensa Civil fueron consideradas algo 
carentes de compromiso para atender las necesidades de la región entera 
ya que parecían favorecer algunos distritos más que a otros (1: II) “los 
gobiernos regionales priorizan trabajar en algunos distritos con los que 
tienen relaciones más estrechas, pero no asumen un rol estratégico.” Sin 
embargo, esto no es “solamente un error del gobierno regional sino 
también del gobierno central. Escogen ejercicios más ejecutivos, más 
directos para tener una mayor repercusión.” Esto requiere centrarse en 
áreas concretas más que en todas ellas. “Hay un conflicto entre lo 
operativo con lo estratégico.” Otro (R) explicó que “la región no puede 
estar en todas partes para asegurar que todo va bien, y que los distritos y 
las regiones hacen lo que se les exige” pero que “si todo el mundo 
desarrolla su rol adecuadamente, el ejercicio es efectivo”. 
 
Algunos entrevistados explicaron que es probable que el compromiso 
político de las autoridades en todos los niveles aumente, sin embargo, a 
medida de que la población se vuelve más consciente de las necesidades 
de la GRD de la comunidad, van a exigir que los Gobiernos Municipales y 
Regionales “atiendan el pedido de capacitaciones, de prevención, de 
alarmas…la realización de simulacros” (1: R). 
 
Otro entrevistado (C) explicó que a veces el compromiso político puede 
ser distorsionado para obtener los resultados o la imagen deseada  y que 
se han modificado resultados de simulacros en Cerro Azul en ocasiones 
pasadas con fines políticos; “no quería quedarse atrás en su informe y 
nos decía “pero como vas a poner que no ha ido mucha gente, voy a 
quedar mal,  nunca deseaba que nadie participe, entonces en los 
informes se pone que todos participaron, que todo fue bien, no hay un 
mecanismo más eficiente para que se pueda medir bien el simulacro”. 
 140 
 
 
RECURSOS FINANCIEROS  
Muy poco o nada de presupuesto es asignado para los simulacros a nivel 
local (6: D, P, R, II, ONG); “no hay presupuesto”. La falta de presupuesto 
para los simulacros fue visto como un resultado del presupuesto mínimo 
que existe para la oficina de defensa civil; “Y a parte al menos aquí en la 
municipalidad hay poco apoyo para ese tema”. No hay presupuesto 
destinado o asignación en la directiva nacional (2: D). En consecuencia, el 
presupuesto es asignado en el último momento lo que hace la 
planificación del simulacro compleja y un reto; “en el momento de hacer 
los simulacros el alcalde autoriza el presupuesto en ese momento, de 
donde sea, nunca se planifica y no se pone una partida para simulacro”. 
Los recursos para desarrollar un simulacro deben provenir de las oficinas 
municipales de defensa civil y son absorbidas dentro de las actividades 
regulares de todas las instituciones participantes (3: II, D, R, P) y las 
oficinas de defensa civil se vuelven más creativas en cómo usar los 
recursos y compartir responsabilidades para conducir el ejercicio: “Por mi 
experiencia se organiza así “a la carrera” con todo lo que puedan aportar 
las instituciones. No hay un costeo real de cuánto podría costar. Es más 
un reparto de responsabilidades en base de los recursos que cada uno 
tiene en el momento.”; “Pero en realidad nadie se ha puesto a costera el 
tema de los impuestos del simulacro…si bien es cierto que usan la 
movilidad de otras instituciones como policía, bomberos, no hay a nivel de 
distrito, no está costeado, a nivel provincial tampoco, a nivel regional 
tampoco, o sea cuanto le debe de costar a toda la región de Lima todo el 
simulacro del último 29 de Noviembre, no hay, pero tiene un costo… todo 
eso tiene un costo, costo perdido porque es un simulacro.” 
 
Sin embargo, hay costes reales involucrados que deberían tener su lugar 
en un presupuesto, dentro de un presupuesto para la oficina de defensa 
civil. Un entrevistado explicó (II) que “ahí deberían ser un poco más 
ambiciosos las oficinas o los jefes de las oficinas de defensa civil, pero 
eso tiene también su porqué, porque muchas veces programan o 
 141 
 
presupuestan el evento y llegado fin de año no han podido ejecutarlo 
porque ejecutar un simulacro no es tan fácil, conlleva toda una logística”. 
La logística es costosa y significativa. Una descripción de estos costes 
menciona varios puntos potenciales del presupuesto: 
después del terremoto de Japón tuvieron que evacuar, 
movilizaron buses, volquetes, unidades pequeñas, personal y 
todos esos recursos ¿de dónde salieron? De sus gastos 
operativos de la municipalidad o de otras oficinas o de otras 
áreas y eso a veces cuando hacen el balance no lo ponen 
como actividad de defensa civil que participaron todos y 
deberían para saber que esta oficina de defensa civil debería 
tener recursos disponibles para ejecutarlos y la municipalidad 
también deberían de no tener recursos de contingente para 
ejecutarlos. Creo que ninguna municipalidad tiene recursos de 
contingencia o asigna recursos de contingencia o debe ser muy 
poco para el tema de desastre. 
 
Con la nueva ley de SINAGERD, hay una estrategia financiera dónde los 
presupuestos para la gestión de riesgo y desastres (GRD) son ahora 
responsabilidad del gobierno regional. “Entonces por obligación tiene que 
destinar presupuesto para la gestión del riesgo.”, de aquí que algunas de 
las mejoras en la asignación de presupuestos para la GRD y de este 
modo para los simulacros puede que sean efectivas (1: II). Además, la 
posibilidad de que se asigne un mayor presupuesto para defensa civil a 
través de un proceso de  presupuesto participativo puede llevar a 
mayores sumas de dinero para el simulacro y otras actividades de 
preparación. 
RECURSOS TÉCNICOS 
Los recursos técnicos de Cerro Azul para los simulacros incluyeron 
“comunicados, volantes, medios radiales y televisivos, planos de 
evacuación, sirenas, alarmas, motocicletas, combustible, computadora, 
papel bond, tablero de apuntes, celulares con RPM, altavoces para 
perifoneo”. La falta de recursos de comunicación y de un plan de 
comunicaciones fue obvia durante el simulacro ya que capitanía ni tan 
solo tenía una radio operativa y es probable que él sea el que reciba el 
primer aviso de un tsunami aproximándose. El sistema de alarma es 
básico e incluye campanas de iglesia y sirenas de la policía local (O). 
 142 
 
Estas alarmas no se escuchan a lo largo de toda la municipalidad y no 
son exclusivas para el aviso de tsunamis (O). Se carecen de muchos 
recursos en este aspecto. 
 
RECURSOS HUMANOS 
Es considerado que Cerro Azul sufre de falto de recursos para su 
habilidad de manejar sus actividades de preparación contando los 
recursos humanos que tiene disponibles. Varios entrevistados (4) 
explicaron que no hay suficiente personal en la Oficina de Defensa Civil, y 
que la única persona en Defensa Civil no está ni siquiera a jornada 
completa;  “si tenemos a un funcionario que tiene 10 actividades 
adicionales a esto.” Esta persona no puede implementar todas las 
recomendaciones hechas en las evaluaciones del simulacro y en el 
informe final. “..en el caso acá del municipio falta apoyo a la defensa civil, 
no hay apoyo, en mi caso yo trabajo solo. Y el apoyo que tenemos es de 
otras instituciones que vienen a apoyar, pero lo que es la municipalidad 
solamente una persona hace todo.”  
 
El alcalde explicó que “yo quisiera tener una persona a tiempo completo” 
pero este compromiso está condicionado por un mayor presupuesto; 
“Ojala que podamos y que la economía permita tener una persona 
exclusivamente para esto porque yo entiendo que esto lleva tiempo y es 
de mucha coordinación” y si “nosotros conseguimos un presupuesto que 
tenga la plena seguridad que mañana mismo contrato a la persona para 
que se dedique exclusivamente a ese tema nada más”. El hecho de que 
no se le dé a defensa civil una prioridad presupuestaria y dependa de la 
entrada de dinero extra demuestra el bajo nivel de priorización por parte 
del gobierno municipal. 
 
La relación entre la municipalidad con la provincia y la región en relación a 
GRD en Cerro Azul-Cañete-Lima Sur es bastante fluida. Esto facilita un 
buen triángulo de apoyo y refuerza mutuamente los compromisos, cosa 
que ayuda a tratar con la falta de recursos humanos para la GRD. Este 
 143 
 
nivel de comunicación y apoyo entre estos niveles de gobierno fue 
definido como único comparado con otras partes del Perú. 
Adicionalmente, las sesiones de formación ocasionales proporcionadas 
por el INDECI, aunque no son consistentes, ayudan a paliar esta carencia 
de alguna manera (1: P) 
 
ANÁLISIS 
Como se demuestra en la sección B, para asegurar un programa de 
ejercicio que sea capaz de aplicar el sistema de lecciones aprendidas, 
debe hacerse un compromiso suficiente con el simulacro. En base a los 
hallazgos de las entrevistas y a las observaciones de la investigación del 
simulacro en Cerro Azul, el nivel de compromiso de las partes interesadas 
en el ejercicio fue considerado suficiente en algunos aspectos e 
insuficiente en otros. 
 
Generalmente los organizadores, coordinadores y la mayoría de los 
miembros de la GTGRD fueron considerados comprometidos con el 
programa del ejercicio. Se consideró que el gobierno regional mostró un 
nivel de compromiso decente a nivel local. El compromiso de los 
representantes políticos fue considerado carente, como demostró la falta 
de presupuesto y la participación mínima en el ejercicio. Sin embargo, 
hubo optimismo en cuanto a que la voluntad política de las autoridades 
está aumentando en todos los niveles y que la población está empezando 
a exigir una mejor GRD. 
 
El presupuesto y los recursos humanos y técnicos para la GRD y los 
simulacros son carentes a nivel local. La oficina de la GRD no es una 
prioridad en términos de asignación de presupuesto en Cerro Azul, en 
cambio ésta sujeta a la entrada de inversiones nuevas o extras. Esto 
demuestra el bajo nivel de priorización de la GRD por parte del gobierno 
municipal. Considerando la magnitud de riesgo de tsunami en Cerro Azul, 
parece que la oficina de GRD carece seriamente de recursos financieros, 
humanos y técnicos.  Esto también podría ser resultado de una falta de 
 144 
 
apoyo de los niveles regionales y nacionales. Sin embargo, SINAGERD 
se acompaña de una estrategia financiera que puede que provenga a las 
regiones de más flexibilidad a las regiones para mejorar los presupuestos 
locales para la GRD. 
 
5.2.3 VARIABLE 3 
La calidad de las observaciones del simulacro  
En qué medida los componentes del ejercicio generaron lecciones 
identificadas 
 
Un ejercicio capaz de aplicar el sistema de lecciones aprendidas genera 
observaciones que pueden transitar de lecciones identificadas a lecciones 
aprendidas.  
 
Para determinar si el simulacro en Cerro Azul generó información para 
observaciones de calidad (definidas como un registro de problemas, 
déficits y éxitos que ha sido identificado y documentado como un aspecto 
para la mejora o una práctica potencial). Los indicadores analizados 
incluyen: 1) Los beneficios y las deficiencias del simulacro tal y como los 
entrevistados lo observaron; 2) El nivel de diversidad de la participación 
en el simulacro; y 3) La medida en la cual las observaciones fueron 
percibidas y son consistentes junto con observaciones registradas en las 
guías de evaluación y en los informes finales. 
 
5.2.3.1 INDICADOR 1 
Los beneficios y las deficiencia del simulacro tal y como observado por los 
entrevistados  
 
Para determinar la medida en que el simulacro es considerado capaz de 
aplicar el sistema de lecciones aprendidas en relación a los objetivos 
 
 145 
 
En base a los hallazgos, el simulacro es considerado suficientemente 
capaz de identificar lecciones relacionadas con los objetivos. 
 
Entrevistados de diferentes contextos expresaron convencimiento de que 
el simulacro tiene el potencial de generar observaciones importantes en 
varios niveles. Ayuda a identificar: las partes del simulacro que necesitan 
mejorar (1: II), “lo que puede ocurrir” (2: C), revela lo que la realidad 
podría ser (2: C), cómo los sitios públicos se deberían preparar (1: C), 
cómo coordinar una respuesta (4: C, P, D), la formación que las 
autoridades y la población necesitan (4: D, II, P), si la población sabe 
cómo responder debidamente (6: C, P, D, R);  cuál es nuestra situación 
geográfica (2: P, D); si las señalizaciones estaban ubicadas en los lugares 
correctos (2: II, D); hasta qué punto la población sabe cómo actuar y 
dónde ir en caso de evacuación (6: C, P, D, R), cómo estar preparado, “la 
forma cómo salvar nuestras vidas”, si la población es capaz de mantener 
la calma (5: C, D), cómo tratar aquellos que están heridos o tienen alguna 
discapacidad (2: C, D); las mejores maneras de colaborar (1: C), los 
problemas con las planes de acción de emergencia (2: ONG, R). Los 
simulacros también ayudan a todo el mundo a ver lo que debe ser 
mejorado; “cada vez que se hacían los simulacros veíamos las 
deficiencias para corregir” (4: C, II, ONG, D). 
 
Las guías de evaluación fijan unos parámetros para las observaciones en 
23 aspectos categorizados en: 1) información previa a la población antes 
del simulacro, 2) Control, coordinación y evaluación, 3) Logística (apoyo y 
soporte humano/material), 4) Comportamiento de la población, 5) 
Seguridad y una sección de respuestas de la población, 6) Información 
previa a la población antes del simulacro. Estos parámetros ayudan a 
focalizar las observaciones de los evaluadores en componentes clave. 
 
ANÁLISIS 
Cómo se ha demostrado en la sección B, para asegurar que un ejercicio 
de programa sea capaz de aplicar el sistema de lecciones aprendidas, 
 146 
 
éstas deben ser identificadas. En base a los hallazgos, el simulacro es 
considerado suficientemente capaz de identificar lecciones en relación a 
los objetivos. 
 
Los hallazgos sugieren que el desarrollo del simulacro proporciona 
acciones, reacciones y actividades que pueden ser observadas como 
problemas, déficits o éxitos en Cerro Azul. También proporciona 
oportunidades para probar, observar y posiblemente validar mejoras en 
respuesta. Las guías de evaluación orientan a los evaluadores sobre las 
cosas específicas que deben ser observadas y anotadas. 
 
5.2.3.2 INDICADOR 2 
El nivel de participación (quién participó y por qué) 
 
Para asegurar que el ejercicio es efectivo generando acciones, reacciones 
y actividades que generen observaciones, es necesaria una preparación 
suficiente de la comunidad, autoridades, organizadores, coordinadores y 
de las instituciones. En base a los hallazgos de las entrevistas y las 
observaciones de la investigación del simulacro en Cerro Azul, el nivel de 
participación fue considerado suficiente. 
 
Sin embargo, la participación de la población en el simulacro de Cerro 
Azul del 29 de noviembre fue considerada decepcionantemente bajos (10: 
R, D, P, I, C). Varios (3: C, I, D) pensaron que sólo alrededor del 20% de 
la población participó (esto parece una exageración). En base a mis 
observaciones, parece que, aproximadamente, un 2% participó. Muchos 
entrevistados explicaron que no hubo la participación suficiente para 
alcanzar debidamente el objetivo de educar a la población. “…ahorita el 
problema de la inconsciencia de la misma población que no le da la 
importancia de caso, que no participa de los mismos, que son ajenos a los 
simulacros, ese es nuestro peor problema, más que todo la iniciativa que 
tiene la población y aparte la municipalidad distrital, la municipalidad 
 147 
 
provincial y el gobierno regional, insisten, promueven e invierten muy 
buen presupuesto en difundir información en cuanto a la importancia del 
simulacro, pero lamentablemente aún no se logra crear la conciencia en la 
población en cuanto a la importancia de un tsunami de saber qué hacer 
antes y después” (R)  
 
Las razones para la falta de participación fueron observadas como una 
falta de promoción (5: II, R, P, C) y consecuencia de que a la población no 
le importa el simulacro o no lo toma seriamente (8). Esta idea, que fue 
comunicada por varios, pareció despreciativa y no pareció ser una 
conclusión basada en una consideración de por qué más personas no 
participaron; en otras palabras, pareció una manera de dejar pasar los 
fracasos en vez de tomar responsabilidad por la pobre preparación para el 
beneficio del sistema entero. Por ejemplo, un miembro de la autoridad 
dijo; “siempre el gobierno local trata de mejorar la cosa pero la 
participación del pueblo es la que falta”- aparentemente culpando el 
pueblo entero por una deficiencia que exige más investigación y 
meditación en porqué no más gente participó. 
 
Muchos (6: II, ONG, P, R, D) notaron que los niños y los jóvenes toman el 
ejercicio más seriamente y están más preparados y capacitados en las 
evacuaciones. Varios (4: II, R, P) observaron que las instituciones clave y 
las ONG no estaban suficientemente preparados; “deberían participar 
más las instituciones que están presentes en esa localidad.” “Hubo una 
participación decente de bomberos, salud, policías, centros médicos, pero 
las otras instituciones clave no estuvieron presentes”. La policía, en 
particular,  hizo un buen trabajo en cerrar la Panamericana durante el 
simulacro. 
 
Otro reto en la participación es que el simulacro está centrado en el área 
central, no está focalizado en otras áreas o poblaciones que necesitan 
más que nadie la práctica. Fue comentado que la participación es menor 
 148 
 
en zonas en las afueras y más alejadas del centro debido a la priorización 
de los bajos recursos técnicos, humanos y financieros. 
 
La municipalidad y todos sus oficiales participaron. Sin embargo, no hubo 
suficiente participación por parte de las autoridades, como el alcalde, en 
el ejercicio (3: ONG, C, R). Varios comentaron que sería un ejercicio más 
exitoso si las autoridades de todas las instituciones relevantes  
participaran regularmente a lo largo de la planificación, preparación, 
evaluación y seguimiento del ejercicio. 
 
En base a la falta de preparación, fue considerado por muchos (6: D, C, 
P, R, II) que el simulacro no alcanzó sus objetivos. “no es un simulacro, 
más bien es una práctica simple nada más porque no hubo participación, 
la única participación y que mejoró fue la participación de la policía 
cerrando la Panamericana pero falta mucho más, no podemos hacer 
simulacros mientras que no hagamos conocer a la gente como reaccionar 
en caso real de un terremoto o un tsunami.” (P) 
 
ANÁLISIS 
Aunque más participación podría haber hecho que el simulacro pareciera 
más real y que generara más observaciones, hubo suficiente actividad, 
reacciones y acciones para generar observaciones en el sistema de 
comunicación, la coordinación, las rutas de evacuación, la preparación del 
simulacro y en la capacidad de las autoridades. Varios observadores 
explicaron que la participación de la comunidad no fue suficiente para 
cumplir los objetivos. Sin embargo, parece que focalizarse en la cantidad 
de participantes distrae a muchas de las partes involucradas de las 
posibilidades de hacer observaciones  relacionadas con otros objetivos y 
hubo muy pocas sugerencias sobre cómo incrementar la participación. 
Hay una focalización en los aspectos negativos en detrimento de la 
observación de lo que podría haber sido utilizado para observar e 
institucionalizar lecciones. 
 
 149 
 
5.2.3.3 INDICADOR 3 
En qué medida las observaciones fueron congruentes con aquellas 
anticipadas 
 
Para determinar en qué medida los simulacros fueron efectivos 
generando los tipos de lecciones exigidas en un ejercicio capaz de aplicar 
el sistema de lecciones aprendidas, la medida en que las observaciones 
hechas en las guías de evaluación, discusión posterior o hotwash y las 
entrevistas fueron congruentes con aquellas esperadas.10. 
 
En las dos guías de evaluación completas que fueron revisadas11 , las 
observaciones fueron escasamente anotadas sólo en 2 de 24 aspectos, la 
categoría de información previa a la población antes del simulacro. Un 
evaluador observó que esta área necesita ser actualizada, así como la 
distribución de información y que las rutas de evacuación necesitan ser 
también actualizadas y mejoradas (anexo B). Aunque se dieron 
calificaciones numéricas a otras secciones, no hubo observaciones ni 
comentarios sobre: Control coordinación y evaluación, Logística (apoyo y 
soporte humano/material), comportamiento de la población, seguridad y 
una sección de respuestas de la población; “información previa a la 
población antes del simulacro”. La puntuación partía de 5, 5 siendo 
excelente y 1 pobre…..En la categoría de información previa a la 
población antes del simulacro fueron dados 3 puntos, excepto en la 
sección “información sobre zonas de seguridad” que obtuvo una 
puntuación de 2 y la de señalización de rutas con 1 punto. En la sección 
de control y coordinación mayormente fueron dadas puntuaciones de 3 y 
4.  En la sección de logística las puntuaciones dadas fueron generalmente 
2 y 1 indicando que las brigadas de primeros auxilios y evacuación no 
                                                                 
10
 Un informe final no pudo ser incluido en este análisis por qué no fue 
proporcionado para este simulacro. 
11 Sólo fueron proporcionadas dos guías de evaluación cuando fueron pedidas a 
la Oficina de Defensa Civil. No estoy segura si esto fue porqué las otras 3-6 
guías no estaban completas o no fueron entregadas a la Oficina de Defensa Civil 
en Cerro Azul. 
 150 
 
fueron satisfactorias. En el apartado del comportamiento de la población 
se dio mayoritariamente una puntuación de 3 y 1 lo cual indica que el 
comportamiento de la población durante la evacuación y su conocimiento 
de las zonas de seguridad fue carente o gravemente carente pero que la 
participación institucional fue considerada satisfactoria. La seguridad 
también fue considerada satisfactoria.  
 
En el informe de simulación hay categorías de organización, manejo de 
herramientas de gestión, proceso de toma de decisión, manejo de la 
información y una sección para observaciones. 
 
Las observaciones fueron escasamente anotadas, en la sección de 
organización, un evaluador observó que se necesita más formación para 
el personal de seguridad y que se debería distribuir más información a 
través de los medios locales, y que los planes de operación de 
emergencia serían actualizados con la provincia y el personal del PNUD. 
De la calificación (1= Deficiente, 2= Regular, 3= Bueno cumple con lo 
mínimo pero debe mejorarse, 4= muy bueno, 5= Excelente). Puntuaciones 
de 3 fueron las más asignadas excepto un evaluador, que otorgó 4 puntos 
al proceso de decisión.  
 
Durante la discusión posterior o hotwash, se reiteraron varias 
observaciones. “Ambulancias no han salido, primeros auxilios no 
tenemos, 2-3 personas con su maletín de emergencia, colegios no han 
participado porque pensaban que fuera un simulacro de sismo, no de 
tsunami. Dos de los cuatro colegios han evacuado, dos que se pensaban 
que era simulacro de sismo solamente,  el equipo telefónico no estaba y 
durante el aviso de tsunami anterior (de Japón) fue muy útil. La 
señalización fue decente, la comunicación es una mayor ausencia”. El 
gerente de tránsito hizo una sugerencia a un equipo sobre el uso de 
altavoces que fueron usados en situación real, esta lección no fue 
anotada por nadie. 
 151 
 
 
Una variedad de observaciones fueron anotadas por los entrevistados 
sobre el simulacro del 29 de noviembre. Diversos entrevistados de 
diferentes contextos explicaron que: La población aprendió cómo estar 
preparada (7: C, D); que nosotros (autoridades y población) deberíamos 
estar más planificados (7: C, D, R, P), la población aprendió a mantener la 
calma durante la evacuación y a cómo evacuar (8: C, D), cómo se 
deberían preparar los sitios públicos (1:C) que nos deberíamos mantener 
mejor informados de nuestro riesgo de desastres (2: C); la población no 
está suficientemente preparada (4: D, C), como asegurar que se cuida de 
los discapacitados en una evacuación (1: C), que las señales de 
seguridad son necesarias (1: D); no tener en la ruta de evacuación los 
elementos que sirvan de obstáculos (1: C), la señalización debe ser 
mejorada (1: C). Un entrevistado comentó que “mucha gente aún no lo 
toma en serio. Y que tiene que cambiar el comportamiento de la 
población…Es un proceso de aprendizaje.” Otro observó que “la 
estructura del simulacro tiene que mejorar y que necesitamos un 
estructura mejor de coordinación” (2: P, ONG). 
 
La falta de participación fue consistentemente referenciada como un 
obstáculo para generar observaciones de calidad ya que limitó la 
frecuencia y la cantidad de acciones posibles, reacciones y actividades 
para observar. (5: C, D, R, P). Además, las observaciones sobre la 
comunicación  y coordinación fueron consideradas débiles. Esto es 
porqué el ejercicio empezó con el sonido de las sirenas en vez que 
practicar la comunicación entre capitanía (en caso de tsunami) y el 
alcalde, del alcalde al resto de personas. Hay un gran número de 
lecciones que podrían surgir de practicar esta parte del proceso. Esto 
sucede porque está parte del ejercicio está separada del simulacro y 
practicado en la simulación, sin embargo, un solapamiento sería útil. (1: 
ONG). 
 
 152 
 
ANÁLISIS 
En base a los hallazgos, las observaciones fueron mínimamente 
congruentes con aquellas esperadas. 
 
En comparación con las observaciones que los entrevistados pensaron 
que podrían ser generadas, las observaciones reales no incluyeron 
lecciones identificadas en la coordinación de las diversas autoridades, 
instituciones y la población, tampoco las hubo relacionadas con las 
mejoras necesarias para los planes de acción y emergencia. 
 
La mayoría de las observaciones anotadas por los entrevistados, y en la 
discusión posterior, no aparecieron las secciones de evaluación de las 
guías de evaluación. Un evaluador observó que la promoción de campaña 
del simulacro enfocada a la población, así como las rutas de evacuación, 
necesitaban ser actualizadas y mejor comunicadas. Más que una 
clasificación de cada uno de los aspectos del simulacro, hubo poca 
información que pudiera ser convertida en observaciones. Esto indica que 
o las guías de evaluación, los procesos para llenarlas o las capacidades 
de los evaluadores para ello no son efectivos registrando observaciones 
que podrían ser transformadas en lecciones aprendidas. La falta de un 
informe final hizo difícil evaluar si se hizo un análisis en profundidad en las 
observaciones hechas en las fichas y la discusión posterior (hotwash).  
 
Tabla 6: Variables, Indicadores, componentes, y resultados de los 
hallazgos 
 
Indicadores Componentes Resultados de los 
hallazgos 
Variable 1: La calidad de la estructura del marco del ejercicio de desastres 
Hasta qué punto la estructura implementada es capaz de aplicar el sistema de 
lecciones aprendidas  
Indicador 1: La medida en 
que el simulacro del 29 de 
noviembre en Cerro Azul 
fue orientado a generar 
 Estructura de la 
planificación del 
ejercicio 
 Capacidad y 
Los simulacros en Cerro 
Azul fueron 
suficientemente orientados 
a la generación de 
 153 
 
observaciones que 
facilitaran la identificación 
de lecciones  
  
compromiso de los 
líderes 
 Ejercicio 
desarrollado de 
acuerdo con los 
objetivos 
 Escenario 
desarrollado de 
acuerdo con los 
objetivos 
observaciones que 
facilitaran la identificación 
de lecciones, aun así, 
varias debilidades también 
fueron observadas. 
 
Indicador 2: El grado en 
qué el proceso de 
evaluación está 
estructurado para identificar 
lecciones 
  
Guías de evaluación 
conectadas con los 
objetivos 
 
Los evaluadores son 
seleccionados por: 
 Capacidades en 
la evaluación 
 Experiencia 
profesional 
 
La preparación pre-
ejercicio incluye el 
establecimiento de 
procedimientos para: 
 Completar las fichas 
de la evaluación 
 La discusión post-
acción 
 El informe post-
acción 
El proceso de evaluación 
es considerado como 
insuficiente en la 
identificación de lecciones 
Indicador 3: La medida en 
que el programa de 
simulacro facilita la 
transición de lecciones 
identificadas a lecciones 
aprendidas 
  
Las causas de raíz de 
una observación 
identificada 
 
Mejoras y acciones 
correctivas sugeridas 
 
Identificación de 
aquellos que puedan 
ser responsables de las 
mejoras 
 
Reunión post-acción 
 
Plan para monitorear, 
Los simulacros en Cerro 
Azul facilitan mínimamente 
la transición de lecciones 
observadas a lecciones 
aprendidas. 
 
 154 
 
revisar, y probar las 
mejoras 
a) Revisión post-
acción/lecciones 
identificadas 
b) Institucionalización 
de 
lecciones/acciones 
correctivas 
Variable 2: El nivel de capacidad para apoyar un programa de un ejercicio 
capaz de aplicar el sistema de lecciones aprendidas en Cerro Azul 
 
El grado en qué aquellos responsables de planificar, conducir, evaluar y hacer el 
seguimiento de los ejercicios tienen las capacidades y la formación, así como 
recursos financieros, técnicos y materiales para conducir un ciclo de ejercicio capaz 
de aplicar el sistema de lecciones aprendidas. 
 
Indicador 1: el nivel de 
formación o experiencia de 
los organizadores del 
ejercicio, coordinadores, 
evaluadores y las 
autoridades en relación al 
marco de lecciones 
aprendidas en el ejercicio 
de desastres 
  
 Capacidades y 
experiencia para 
implementar el 
programa del 
ejercicio 
 Capacidades y 
experiencia para 
asegurar que las 
lecciones 
identificadas son 
institucionalizadas 
Los niveles de formación o 
experiencia de los 
organizadores del 
ejercicio, coordinadores y 
evaluadores fueron 
considerados suficientes 
en algunos aspectos e 
insuficientes en otros 
Indicador 2: el nivel de 
compromiso de las partes 
interesadas del ejercicio 
para apoyar el programa de 
ejercicio 
 Recursos 
humanos 
 Recursos 
Técnicos 
 Recursos 
financieros 
El nivel de compromiso de 
las partes interesadas en 
el ejercicio para apoyar el 
programa de éste fue 
considerado suficiente 
para algunos e insuficiente 
en otros 
 
Variable 3: La calidad de las observaciones del simulacro 
 En qué medida los componentes del ejercicio generaron lecciones aprendidas   
Indicador 1: Los beneficios 
y las deficiencia del 
simulacro tal y como 
observado por los 
entrevistados (para 
Observaciones de los 
entrevistados 
El simulacro es 
considerado 
suficientemente capaz de 
identificar lecciones 
 155 
 
determinar la medida en 
que el simulacro es 
considerado capaz de 
aplicar el sistema de 
lecciones aprendidas en 
relación a los objetivos) 
 
 
relacionadas con los 
objetivos 
 
Indicador 2: El nivel de 
participación (quién 
participó y por qué) 
Participación de: 
 
 La comunidad 
 Las autoridades 
 Planificadores del 
ejercicio 
 Coordinadores 
del ejercicio 
 Instituciones  
El nivel de participación 
fue considerado suficiente. 
 
Indicador 3: En qué medida 
las observaciones fueron 
congruentes con aquellas 
anticipadas 
  
Observaciones en: 
 Guías de 
evaluación 
 Discusión post-
acción 
 Entrevistas 
Las observaciones fueron 
mínimamente congruentes 
con aquellas esperadas. 
 
 
 156 
 
 
CAPÍTULO 6: CONCLUSIONES  
En este capítulo los hallazgos globales de los capítulos 4 y 5 son 
examinados y se describen temas emergentes y asuntos que pueden ser 
tratados por legisladores, autoridades de todos los niveles de gobierno y 
ONG.  
 
6.1 CONCLUSIONES 
El análisis de la estructura, capacidad y contenido del simulacro del 29 de 
Noviembre en Cerro Azul mostró la medida en que el ejercicio es capaz 
de aplicar el sistema de lecciones aprendidas. Los hallazgos globales de 
la estructura proporcionada por el SINAGERD y la interpretación de la 
directiva en el contexto de Cerro Azul, sugieren que hay varios problemas 
que deberían ser abordados para mejorar el potencial del programa de 
ejercicio de preparación de desastres para tener más capacidad de 
aplicar el sistema de lecciones aprendidas.  
 
Estos problemas incluyen: 
1. Rigidez excesiva y brechas en la Directiva 4 
2. Objetivos y propósito distorsionado en el caso examinado 
3. Falta de una cultura de aprendizaje organizacional entre los niveles de la 
gestión de GRD (estructura e interpretación) 
4. Debilidades en la capacidad del caso examinado para planificar, 
implementar, evaluar y hacer el seguimiento de simulacros 
5. Debilidades en el proceso de planificación y coordinación del ejercicio en 
el caso examinado, inconsistencias en el marco de la evaluación y en su 
evaluación  
6. Falta de normas e políticas y procedimientos para la institucionalización  
 
La transición del SINADECI/SIREDECI al SINAGERD puede que sea la 
causa de muchas de las debilidades o falta de datos en el caso 
examinado. De hecho, como se ha descrito en la sección C y D, el 
 157 
 
sistema SINAGERD ha corregido muchas de la brechas identificadas en 
el programa de ejercicio del sistema SINADECI/SIREDECI. Aunque la 
Directiva 4 resuelve muchas debilidades de la estructura identificadas en 
el simulacro del 29 de noviembre, puede que estos cambios tomen algo 
de tiempo antes de que los resultados sean vistos sobre el terreno. Por 
ejemplo, la reducción de la estrategia en forma de test para la evaluación 
del simulacro  en el SINAGERD no fue aparente en la implementación del 
ejercicio, como tampoco fue adoptada la nueva estructura de coordinación 
para el simulacro del 29 de noviembre. Menos foco en una estrategia en 
forma de test y más coordinación mejoraría la capacidad de aplicar el 
sistema de lecciones aprendidas del programa del ejercicio. Aunque estos 
cambios no fueron observados en el terreno a causa de la novedad de la 
directiva, es probable que las mejoras de la estructura estén en progreso. 
Estos cambios deberían ser monitorizados para determinar si son 
adecuados o si se necesitan más. 
 
6.1.1 PROPÓSITOS Y OBJETIVOS DISTORSIONADOS  
El foco de atención desproporcionado de muchos entrevistados en la 
participación parece que nubla la importancia de otros objetivos del 
simulacro, como la planificación de pruebas, la capacitación y la 
coordinación, que son necesarias para un programa de ejercicio capaz de 
aplicar el sistema de lecciones aprendidas. Aunque una mayor 
participación puede hacer que el ejercicio parezca más “real” y por 
consiguiente generar más observaciones, no se necesita una 
participación alta para generar observaciones en el sistema de 
comunicación, coordinación, las rutas de evacuación, la preparación del 
simulacro y la capacidad de las autoridades. Se puede aprender mucho 
independientemente del nivel de participación. Sin embargo, los hallazgos 
sugieren que este punto no es bien comprendido por muchos de los 
involucrados en el simulacro; ya que, a menudo,  las lecciones 
identificadas en un ejercicio con baja participación no son consideradas 
útiles o precisas. Los planificadores, coordinadores y evaluadores del 
 158 
 
ejercicio necesitan entender mejor el propósito y los objetivos de un 
ejercicio y que el nivel de participación es solo una de las áreas clave 
para observar. Una estrategia basada en los resultados de acuerdo con 
los principios de metas SMART específicas, medibles, alcanzables, 
relevantes y sensibles al tiempo, así como evaluadas y re-evaluadas 
(Meyer, 2003)  mejoraría el foco de atención y la eficacia de los objetivos. 
 
Sin embargo, las causas de la baja participación tienen que ser 
examinadas para que los esfuerzos de motivar y educar a la población 
sean lo más efectivos posibles. 
 
6.1.2 AUSENCIA DE HERRAMIENTAS DE PLANIFICACIÓN 
CRÍTICAS 
La planificación del simulacro en Cerro Azul estuvo limitada por la falta de 
un Plan de Operaciones de Emergencias. Muchos distritos en Cerro Azul 
no tienen un POE y entrevistados sugirieron que otros muchos que sí 
tienen un POE no lo usan para planificar el simulacro. Un plan de 
emergencias describe los procesos, la estructura organizacional, y 
establece prioridades para la preparación de desastres. Es un documento 
en evolución constante que fija objetivos para la mejora de la preparación 
de desastres.  Practicando y poniendo a prueba el plan a través de un 
simulacro, las fortalezas y debilidades pueden ser reveladas y mejoradas. 
Sin objetivos claros ni instrumentos para validar el logro de objetivos, es 
probable que los distritos lleven a cabo ejercicios simplemente para 
cumplir las exigencias nacionales más que como una oportunidad para 
validar y mejorar los esfuerzos de preparación locales. Cerro Azul está en 
el proceso de crear un POE, actualizando los planes de evacuación y  
mejorando su sistema de alerta temprana como una parte del proyecto 
PNUD, pero durante la investigación estos componentes estaban en 
desarrollo. A pesar de que todas las exigencias nacionales para el 
ejercicio fueron cumplidas, las lecciones identificadas en la evaluación no 
fueron congruentes con las observaciones para mejoras identificadas 
 159 
 
durante el ejercicio, discusión post-acción y entrevistas. Esto sugiere que 
las lecciones clave no están siendo registradas o vistas como relevantes, 
quizás porque no hay un plan vigente que identifique la capacitación y las 
acciones que necesitan ser probadas para alcanzar un mejor estado de 
preparación.  
6.1.3 DEBILIDADES EN EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN 
Y COORDINACIÓN  
Para asegurar que cada fase del ejercicio es capaz de aplicar el sistema 
de lecciones aprendidas, la planificación y la preparación del liderazgo y 
los procedimientos exige mejoras de la estructura y la implementación: 
 Aquellos que encabezan la planificación y/o coordinan el ejercicio 
deben tener suficiente liderazgo, capacitación y compromiso; 
 Se debería proporcionar elementos clave de planificación a los 
distritos oportunamente; 
 Se deberían manejar mecanismos para el monitoreo del proceso de 
planificación; y 
 La coordinación de la planificación del simulacro debería ser mejorada. 
 
Se necesita implementar un marco de planificación plurianual a través del 
cual un proceso para alcanzar las capacidades de preparación es basado 
en un horario de capacitación y actividades del ejercicio diseñadas para 
mejorar, evaluar y validar la institucionalización de lecciones identificadas, 
y permite que el ciclo de vida de una lección sea completado y se 
convierta en una lección aprendida. El programa del ejercicio en 
SINAGERD debería estar basado en un ciclo plurianual para asegurar 
que hay mejoras que forman parte de un ciclo continuo y conectado. 
 
El desarrollo de un escenario plurianual puede mejorar la planificación de 
simulacros. En lugar de empezar con un escenario extremadamente 
difícil, donde la cantidad de fracaso de la respuesta anticipada puede que 
sea sobrecogedora, se debería exigir a los distritos estructurar metas 
intermedias- empezar con un escenario menos catastrófico e implementar 
 160 
 
gradualmente escenarios más desafiantes a medida que las capacidades 
vayan mejorando. Esta estrategia ayudaría a asegurar que cada 
escenario es exigente, creíble y gestionable. Entonces, se podrían dirigir 
campañas para informar a la población para que así pudieran ser capaces 
de reaccionar mejor al escenario del simulacro planificado. 
 
6.1.4  DEBILIDADES EN LA CAPACIDAD DE PLANIFICAR, 
IMPLEMENTAR, EVALUAR Y HACER EL SEGUIMIENTO 
Para asegurar que los ejercicios de preparación de desastres son 
capaces de aplicar el sistema de lecciones aprendidas, es esencial una 
capacidad adecuada de recursos financieros, técnicos y humanos, así 
como un compromiso político. Se necesita tener una línea de presupuesto 
asignada o una asignación en la directiva nacional para evitar hacer la 
planificación y el presupuesto en el último momento. La Directiva 4 aborda 
los presupuestos especificando que los costes de los simulacros serán 
absorbidos por las oficinas GRD regionales y distritales, sin embargo, 
otros recursos que son necesarios para un ejercicio efectivo deberían ser 
abordados- como equipamiento, cursos de capacitación, recursos 
humanos y tecnología. 
 
Aunque hay un GTGRD en Cerro Azul, hay muy pocos recursos humanos 
no voluntarios y dedicados disponibles y no hay brigadas oficiales de 
GRD que apoyen al secretario técnico. Mientras algunos distritos y 
regiones han combinado sus oficinas de GRD con las de la Seguridad 
Ciudadana, ya que esto aumenta los recursos disponibles, tal estrategia 
no ha sido adoptada en Cerro Azul. 
 
6.1.5 RIGIDEZ Y BRECHAS EN LA ESTRUCTURA 
La directiva 4 y sus anexos son demasiado detallados y no dejan espacio 
para que los distritos adapten y diseñen un ejercicio de acuerdo con sus 
propias y únicas necesidades de preparación. El informe de evaluación 
está altamente estructurado y no permite retroalimentación cualitativa y 
 161 
 
análisis, lo que puede que limite la calidad y la cantidad de las 
observaciones registradas por los evaluadores. Los escenarios 
proporcionados por el INDECI son demasiado específicos y no están 
necesariamente adaptados a los riesgos, vulnerabilidades o al nivel de 
preparación de distritos particulares. Mientras hay aspectos de los 
ejercicios excesivamente estructurados,  a otras áreas les falta estructura 
y orientación: no hay un proceso proporcionado para completar el informe 
post-acción ni para la transición de lecciones identificadas a lecciones 
aprendidas; aunque se requiere una discusión post-acción después del 
ejercicio no hay una guía para conducirlo y el proceso entero de 
institucionalización no está detallado en el SINAGERD.  
 
Es posible que la estructura y escenario detallados proporcionados por el 
INDECI den la impresión entre los distritos que el INDECI y la Región son, 
básicamente, los responsables del simulacro. Esto ayuda a explicar el 
bajo nivel de posesión local del ejercicio que, en cambio, parece que 
desalienta a los comités locales de tomar la iniciativa para adaptar el 
simulacro a su situación local. 
 
6.1.6 INCONSISTENCIAS EN EL MARCO DE LA 
EVALUACIÓN Y LA IMPLEMENTACIÓN 
Hay una serie de problemas respecto a los componentes de la evaluación 
en SINAGERD: 
 No hay protocolos claros para asegurar que los evaluadores están 
informados antes de la evaluación (aunque esto fue hecho en el caso 
del simulacro del 29 de noviembre en Cerro Azul). 
 La Directiva 4 sugiere que los evaluadores deberían ser miembros de 
asociaciones profesionales, centros de formación profesional , 
universidades y entidades especiales en lugar de entidades 
participativas, pero no se aclara como estos evaluadores deben ser 
seleccionados o capacitados en los objetivos de los ejercicios; 
miembros de GRD que tienen un rol oficial de coordinación durante 
 162 
 
una respuesta de desastres fueron evaluadores durante el simulacro, 
deberían estar practicando su rol de coordinación en el simulacro; 
 No hay orientación ni protocolos para una sesión informativa pre-
ejercicio para evaluadores 
 No hay orientación ni protocolos para la facilitación de la discusión 
post-acción 
 Las fichas de la evaluación examinadas tenían pocos detalles y no 
capturaron varias de las observaciones percibidas durante la reunión 
pre-ejercicio y la discusión post-ejercicio. Esto sugiere que las guías 
de evaluación, el proceso para llenarlas o las capacidades de los 
evaluadores para hacerlo, no son efectivas al registrar observaciones 
que podrían ser transformadas en lecciones aprendidas. 
 La falta de un informe final hizo difícil  evaluar si se hizo un análisis 
más profundo en las observaciones realizadas en las fichas y en la 
discusión post-acción. Hay una falta de variedad de perspectivas en la 
evaluación, en particular, las observaciones de los participantes no 
fueron incluidas. 
 
6.1.7 FALTA DE NORMAS/POLÍTICAS Y PROCEDIMIENTOS 
PARA LA INSTITUCIONALIZACIÓN 
Tal y como está descrito en la sección de Preparación de Capacidades de 
la Parte C, la ausencia de procedimientos para la institucionalización de 
lecciones en la Directiva 4 representa un vacío significativo en la 
estructura del ejercicio del SINAGERD. La Directiva 4 no proporciona: 
orientación para finalizar el informe post-acción o para implementar las 
acciones identificadas en el informe post-acción; instrucciones para una 
reunión post-acción o cualquier otra reunión post-acción en que se 
pudiera finalizar y operar un plan de mejoras; un proceso para la 
aprobación y la retroalimentación de los planes; pasos para implementar 
las acciones correctivas/plan de mejoras; los informes de evaluación no 
son terminados, compartidos ni procesados oficialmente, tampoco hay un 
sistema para el monitoreo de las acciones correctivas o la validación de 
 163 
 
las mejoras proporcionadas. Hay lecciones que han sido totalmente 
procesadas en distritos/regiones como el Callao (Lima), Paita (Piura) que 
pueden ser útiles para sitios como Cerro Azul, sin embargo, no hay un 
mecanismo sistémico para compartir estas lecciones. 
 
En un programa de ejercicio capaz de aplicar el sistema de lecciones 
aprendidas, la institucionalización de lecciones es apoyada por el ciclo de 
la planificación plurianual del ejercicio, donde un proceso para lograr las 
capacidades de preparación es basado en un horario de capacitación y 
actividades del ejercicio diseñadas para mejorar, evaluar y validar la 
institucionalización de lecciones identificadas. Un plan plurianual es 
estructurado para facilitar la compleción del ciclo de vida de una lección a 
una lección aprendida. 
 
De acuerdo con el SINAGERD, el componente correctivo del ciclo del 
ejercicio es la responsabilidad del INDECI, sin embargo, no hay referencia 
a los roles del mismo y las responsabilidades relacionadas con el apoyo 
de la institucionalización de lecciones aprendidas de los ejercicios.  
 
En el caso de Cerro Azul, no hubo hallazgos que sugirieran que un 
proceso para la institucionalización de lecciones aprendidas estaba 
siendo implementado a pesar de la brecha en la estructura.  
 
6.1.8 FALTA DE UN CULTURA DE APRENDIZAJE 
ORGANIZACIONAL 
Un reto mayor para cualquier programa de capacitación de lecciones 
aprendidas es desarrollar una cultura a través de la cual la identificación y 
la compartición de lecciones es un valor institucional y se convierte en un 
hábito institucional. Sin embargo,  Los miembros de una organización a 
menudo son reacios a compartir lecciones si notan que intereses o 
reputaciones profesionales pueden ser amenazadas. Aunque el propósito 
del ejercicio es clarificar lecciones, la preferencia de presentar una 
 164 
 
imagen de éxito y competencia a los superiores y colegas puede resultar 
en una minimización o en la ocultación de lecciones. Tal y como se ha 
mostrado en el caso de Cerro Azul, esta tendencia es reforzada por la 
cultura de toda la vida de “poner a prueba” asociada con el simulacro- 
donde la puntuación de la evaluación, la cantidad de participación y la 
cantidad de tiempo requeridos para la evacuación son los indicadores que 
definan el éxito. La Directiva 4 ha reducido los problemas con esta 
estrategia, en algunos aspectos, eliminado las puntuaciones totales en la 
evaluación y cambiando la terminología en los objetivos de “evaluar, 
probar, monitorear” a “evaluar”. Los hallazgos de la investigación sugieren 
que en Cerro Azul, los intereses políticos y los intereses 
personales/profesionales de aquellos responsables del ejercicio y su 
evaluación, llevaron a ignorar, minimizar u omitir lecciones clave. Algunos 
entrevistados también sugirieron que oficiales de todos los niveles vieron 
el simulacro como otro protocolo sin sentido que debe ser completado y 
no perciben el valor potencial del simulacro como una herramienta de 
aprendizaje. Por esta razón, las evaluaciones se hacen con prisas, y a 
menudo no se completan. Algunos oficiales hacen el mínimo esencial 
para cumplir las exigencias y, en consecuencia, nada nuevo es aprendido 
o institucionalizado.  
 
Una cultura de aprendizaje organizacional más fuerte en SINAGERD 
ayudaría a cambiar el foco de atención actual en el “éxito” por el 
“aprendizaje”, una orientación productiva mucho más preferible. 
 
Una cultura organizacional orientada hacia el aprendizaje ayuda a facilitar 
una mejora continua de esa organización (Senge, 1990). Estructuras de 
gestión militares y de emergencias alrededor del mundo han reorientado 
las estructuras jerárquicas y burocráticas para desarrollar culturas de 
aprendizaje- donde los programas de capacitación y ejercicios son 
herramientas esenciales12. Una orientación hacia el aprendizaje fomenta 
                                                                 
12
 Ejército de los Estados Unidos, Ejército de Canadá, Departamento de Bomberos. 
 165 
 
la retroalimentación sincera sobre fortalezas y debilidades específicas de 
cada participante, incluye una variedad de perspectivas de las mejoras en 
la actuación y permite discusiones abiertas y honestas  para que los 
detalles que normalmente faltan en las fichas de evaluación e informes 
sean identificados y revelados. (Chawla, 1995). 
 
Los componentes de la revisión post-acción y de la planificación de 
mejoras de un ejercicio de preparación de desastres capaz de aplicar el 
sistema de lecciones aprendidas incluyen la discusión y reunión post-
acción, y es considerado “uno de los métodos de aprendizaje 
organizacional más exitosos concebidos hasta ahora” (Senge). La 
discusión y reunión post-acción proporcionan la manera de tener una 
discusión profesional de un acontecimiento que permite a todos aquellos 
involucrados entender por qué las cosas ocurrieron de una manera 
determinada y aprender de esa experiencia. Con franqueza y honestidad, 
que permite a todos los participantes participar, la organización puede 
capturar lo que realmente ocurrió para que puedan ser identificadas 
lecciones útiles y usables. Esta revisión centrada en el aprendizaje 
requiere (DHS, 2008): 
 
 Discusiones informativas y discusiones post-eventos centradas en el 
propósito y los objetivos del ejercicio. 
 Examinar las causas y los efectos de las acciones o la inactividad en 
lugar de criticar la actuación. 
 Los fracasos o las debilidades no son juzgados, más bien son 
analizados como áreas de mejora. 
 Todo el mundo que está involucrado es animado a participar para que 
puedan ser recordadas más perspectivas del ejercicio y para que 
puedan ser identificadas y compartidas más lecciones. 
 Debe existir un sentimiento de confianza mutua o ser cultivado 
activamente para que los participantes hablen libremente y revelen 
lecciones potenciales. 
 166 
 
 Los participantes no deberían estar preocupados por el status, 
territorio o por enfrentarse a “lo que el líder va a pensar”. 
 Son valorados el comportamiento y las ideas innovadoras. 
 Una discusión informal, franca y honesta que es facilitada para 
asegurar que no se vuelva demasiado caótica pero tampoco formal, 
educada o jerárquica ya que puede que tal atmósfera no permita el 
surgimiento de lecciones importantes. 
 
Aunque la estructura del SINAGERD tiene provisiones para algunos de 
los componentes clave de evaluación identificados para un proceso de 
aprendizaje organizacional efectivo  (la discusión y el informe post –
acción), faltan herramientas esenciales para una revisión post-acción y la 
institucionalización de lecciones. Esto fue discutido en la sección anterior 
sobre institucionalización.  
 
Se necesitan tomar los pasos para crear una cultura de aprendizaje a 
cada nivel del marco organizacional de GRD para que los ejercicios sean 
vistos como una oportunidad para descubrir fortalezas e identificar 
debilidades, la mayoría de los cuales pueden ayudar a mejorar la 
preparación.  Para realizar este cambio, la influencia de intereses políticos 
en los resultados de la evaluación, la falta de importancia percibida del 
ejercicio o la evaluación y la cultura de probar en vez de aprender 
necesitarán ser abordadas a nivel nacional, regional, provincial y distrital. 
 
6.2 RELEVANCIA AL CAMPO DE GERENCIA SOCIAL 
Los hallazgos del estudio aportan al campo de gerencia social por varias 
razones. Demuestra los vínculos entre la gerencia pública (el gobierno 
distrital, provincial y regional) y las políticas públicas (leyes, directivas, 
programas y planes nacional, regional, provincial y distrital sobre los 
simulacros) y el desarrollo social a través de mejor preparación ante 
desastres (lecciones aprendidas de los simulacros). Esa investigación 
examinará una estructura de simulacros y lecciones aprendidas que está 
 167 
 
diseñada para mejorar la planificación, la vinculación y los conocimientos 
del gobiernos distritales, provinciales, regionales y de la población y 
propondrá unas recomendaciones sobre cómo estructurar los simulacros 
para fortalecer la eficacia de ejercicios de preparación para los desastres. 
 
Con el objetivo de medir la calidad del proceso para generar e 
institucionalizar las lecciones aprendidas contemplará cómo las 
instituciones públicas, ONG y la población se interactúan para diseñar e 
implementar simulacros. También el objetivo de examinar la medida en 
que el programa de ejercicio de preparación de desastres peruano y el 
marco del ejercicio capaz de aplicar el sistema de lecciones aprendidas 
son interpretados y aplicados a nivel local tiene que ver con ese tema de 
gerencia social, en cuanto a la movilización de apoyo, la toma decisiones, 
generación de consensos y aplicación de procesos necesarios. 
Este trabajo analiza hasta qué punto el sistema de ejercicio de 
preparación de desastres Peruano son coincidentes con los modelos 
utilizados para ejercicios de preparación para desastres y las estrategias 
de lecciones aprendida y propondrá unas recomendaciones sobre cómo 
fortalecer la eficacia de ejercicios de preparación para los desastres.  
 
Los resultados de la investigación y las recomendaciones que se 
propondrán, son dirigidos al caso específico de esa investigación. Sin 
embargo, las recomendaciones que se hizo sobre cómo generar y aplicar 
lecciones aprendidas de los simulacros tendrán relevancia en general a 
los procesos básicos en el campo de gerencia social porque se pueden 
mejorar de manera sustantiva: la retroalimentación, ajustes y rediseño de 
los procesos y estructuras relevantes; los procesos relacionado a la 
movilización de apoyo, toma de decisiones, y generación de consensos 
para generar y aplicar lecciones aprendidas de los simulacros; la 
eficiencia en el valor público de los simulacros. Se ha examinado los 
procesos y técnicos de planeación, programación y diseño de los 
simulacros y lecciones aprendidas de los simulacros.  
 168 
 
CAPÍTULO 7: RECOMENDACIONES 
En base a las conclusiones, son proporcionadas recomendaciones 
relacionadas con cada área problemática que luego son categorizadas en 
estructura, capacidad e implementación y conectadas con actores 
relevantes. 
 
Las recomendaciones relacionadas con cada una de las áreas 
problemáticas serán organizadas en las categorías de estructura, 
capacidad, implementación que corresponden con las variables de la 
investigación (ver Tabla #16). El actor con más probabilidades de ser el 
responsable de la recomendación es sugerido e incluye el gobierno 
nacional, INDECI, gobierno regional, gobierno provincial, gobierno 
distrital, organizaciones no gubernamentales y otras. Debería ser 
observado que, en muchos casos, las recomendaciones proporcionadas 
para el INDECI o el Gobierno Nacional tendrían el impacto más amplio en 
este nivel, sin embargo, en muchos casos los gobiernos regionales no 
tienen capacidad para implementar dicha recomendación incluso si el 
liderazgo o la orientación nacional está ausente. 
 
7.1 RECOMENDACIONES GENERALES 
 INDECI: Conducir monitoreo y evaluación de la Directiva 4 más a 
fondo para determinar su efectividad en mejorar la preparación de 
desastres a nivel local, provincial, regional y nacional en Perú. 
 
7.1.1 RECOMENDACIONES RELACIONADAS A 
PROPÓSITOS Y OBJETIVOS DISTORSIONADOS 
Estructura 
 INDECI, gobierno regional, gobierno distrital: Clarificar la importancia 
del propósito del ejercicio y de los objetivos en las comunicaciones del 
INDECI con las regiones/distritos y de los distritos con los participantes  
 INDECI, gobierno regional, gobierno distrital: Implementar los 
principios de metas SMART para objetivos: específicos, medibles, 
 169 
 
alcanzables, relevantes, sensibles al tiempo, así como evaluados y re-
evaluados.  
 INDECI, gobierno regional: Modificar los protocolos del simulacro para 
que los distritos deban identificar objetivos para el simulacro y metas 
para alcanzar los objetivos.  
 
Capacidad 
 INDECI, gobierno regional: Crear un programa de capacitación para 
GTGRD y secretarías técnicas a todos los niveles en que la 
importancia global de la participación es aclarada así como la 
relevancia de otros objetivos.  
 Gobierno nacional, INDECI: Implementar un estudio o encuesta 
nacional para determinar factores que motiven o prevengan individuos 
de participar en los simulacros para obtener más información que 
aclarará medidas que podrían ser tomadas para abordar la 
participación.  
 INDECI: Desarrollar una estrategia nacional y una guía para promover 
la participación en los simulacros. Diseñar y desarrollar mecanismos 
para ser utilizados en redes locales y herramientas para esta 
estrategia (ej. Juntas vecinales). Esta estrategia y guía podrían ser 
parte de una estrategia plurianual para la planificación.  
 
7.1.2 RECOMENDACIONES RELACIONADAS A LA 
AUSENCIA DE HERRAMIENTAS DE PLANIFICACIÓN 
CRÍTICAS 
Estructura 
 Gobierno nacional, INDECI, gobierno regional, ONGs: Desarrollar un 
programa para apoyar cada distrito en Lima Sur o cada distrito en Perú 
para crear un Plan Operativo de Emergencias (POE) 
 Gobierno nacional, INDECI, gobierno regional: Exigir un GTGRD 
distrital y mostrar como el simulacro forma parte del POE. 
 170 
 
 Gobierno regional: Establecer fechas límite para los pasos de la 
planificación para los distritos y monitorear el progreso de 
planificación.  
 
Implementación 
 Gobierno distrital: Implementar señalización permanente y obvia para 
las rutas de evacuación para que los participantes sepan la ruta antes 
de que la evacuación sea practicada en un simulacro.  
 
7.1.3 RECOMENDACIONES RELACIONADAS A LAS 
DEBILIDADES EN EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN 
Y COORDINACIÓN 
Estructura 
 Gobierno nacional, INDECI: Establecer procedimientos y protocolos en 
SINAGERD para un ejercicio plurianual  y un plan de capacitación.  
 Gobierno regional, gobierno distrital: Establecer un ejercicio plurianual 
y planes de capacitación.  
 INDECI, gobierno regional, gobierno distrital: Establecer planes del 
escenario plurianual con escenarios progresivos más desafiantes.  
 
Capacidad 
 INDECI, gobierno regional: Proporcionar capacitación sobre los 
procedimientos de planificación, coordinación y priorización de 
simulacros como una herramienta para la preparación de desastres 
para asegurar que los líderes de GTGRD (alcaldes y presidentes 
regionales) tienen la capacidad de encabezar una respuesta y 
entender la utilidad de un simulacro.  
 INDECI, gobierno regional: Desarrollar un programa de capacitación 
nacional para los miembros de GTGRD y los secretarios técnicos de 
planificación, coordinación, conducción, evaluación y seguimiento en 
los ejercicios. Los Gobiernos Regionales tienen equipos de 
capacitación que pueden facilitar este proceso.  
 171 
 
 INDECI, gobierno regional, gobierno provincial, gobierno distrital: 
Integrar planes de capacitación GRD regionales y nacionales y 
horarios con los planes del ejercicio. 
 
Implementación  
 INDECI: Organizar el escenario y los detalles del ejercicio como mínimo 
dos meses antes del simulacro para que haya suficiente tiempo para 
adaptarlo a las necesidades de la jurisdicción.  
 Gobierno distrital: Incluir el recibimiento y la distribución inicial del 
mensaje del COE a la población de Cerro Azul a través de un sistema de 
alerta temprana para probar y practicar este procedimiento y observar 
lecciones (quizás como parte de la simulación simultanea)  
 Gobierno distrital: Probar y validar el sistema de comunicaciones del COE/ 
instituciones críticas o los miembros  de GRD durante el simulacro (quizás 
como una parte de la simulación simultanea)  
 Gobierno distrital: Implementar la estructura de coordinación detallada en 
la directiva.  
 
7.1.4 RECOMENDACIONES RELACIONADAS A LAS 
DEBILIDADES EN LA CAPACIDAD DE PLANIFICAR, 
IMPLEMENTAR, EVALUAR Y HACER EL 
SEGUIMIENTO 
Estructura 
 INDECI, gobierno regional: Exigir o crear incentivos para que las 
autoridades a nivel distrital, provincial y regional participen en el 
simulacro.  
 INDECI: Establecer un mecanismo de monitoreo para asegurar que se 
están proporcionando inversiones suficientes y equitativas a los 
distritos de la región para la preparación, conducción, evaluación e 
institucionalización de las lecciones del ejercicio. 
 
Capacidad 
 172 
 
 INDECI, gobierno regional: Desarrollar un programa de capacitación 
nacional y una estrategia de reclutamiento para evaluadores que 
pueden ser implementadas regionalmente.  
 Gobierno regional, gobierno provincial, gobierno distrital: Examinar los 
beneficios y riesgos de combinar Seguridad Ciudadana con la oficina 
GRD. Con las recomendaciones de ese estudio, determinar si es una 
acción viable y útil para aumenta los recursos disponibles por la GRD 
 INDECI, gobierno regional, gobierno distrital: Establecer un 
presupuesto para la compra y prueba de recursos técnicos clave (tal y 
como identificados y priorizados en un Plan de Operaciones de 
Emergencias) dentro del ejercicio plurianual y el plan de capacitación.  
 Gobierno regional, gobierno distrital: Establecer un presupuesto 
dedicado para el simulacro a nivel local, esto podría ser exigido por la 
región a través de la nueva asignación de fondos de GRD.  
 Gobierno regional, gobierno distrital: Asignar el secretario técnico para 
trabajar a jornada completa en GRD en Cerro Azul.  
 
7.1.5 RECOMENDACIONES RELACIONADAS A LA RIGIDEZ 
Y BRECHAS EN LA ESTRUCTURA 
Estructura 
 INDECI: Crear lugar para respuestas no estructuradas y cualitativas a 
preguntas en las fichas como:” ¿Qué pasó?, ¿Cómo difirió eso de lo 
que se esperaba?, ¿Qué puede ser mejorado?” que están planteadas 
en relación a cada objetivo.  
 INDECI: Establecer normas y políticas para que cada jurisdicción cree 
escenarios de complejidad que vaya incrementado  
 INDECI: Clarificar los objetivos, resultados y procesos en la discusión 
post-acción de la directiva. Esto puede incluir un proceso para la 
identificación de un coordinador, una estructura para la reunión, una 
descripción de los resultado esperados de la discusión post-acción.  
 INDECI: Establecer un proceso para la institucionalización de 
lecciones (ver sección sobre institucionalización)  
 173 
 
 
7.1.6 RECOMENDACIONES RELACIONADAS A 
INCONSISTENCIAS EN EL MARCO DE LA 
EVALUACIÓN Y LA IMPLEMENTACIÓN 
 
Estructura 
 INDECI, gobierno regional: Desarrollar protocolos y resultados para la 
sesión informativa pre-ejercicio para los evaluadores.  
 INDECI: Modificar la Directiva 4 para proporcionar orientación para 
asegurar que hay tiempo suficiente para la discusión post-acción y 
asegurar que es guiada por un coordinador y una guía con algunas 
preguntas con la intención de estimular conversación13  
 INDECI: Modificar el informe de evaluación para tener menos 
estructura, quizás centrarse en las preguntas principales adjuntadas a 
los objetivos para que resultaran observaciones más robustas.  
 
Capacidad 
 INDECI, gobierno regional: Establecer estándares de reclutamiento 
que proporcionen orientación sobre cómo seleccionar evaluadores 
neutrales, capacitados, creíbles e informados localmente.  
 INDECI, gobierno regional: Desarrollar un programa de 
capacitación/taller para los evaluadores.  
 
Implementación 
                                                                 
13  Este proceso podría incluir: una persona responsable de registrar (con anotaciones 
y/o con grabaciones de audio) la discusión; se da turno para hablar a todos los 
participantes y para identificar lecciones aprendidas; se proporcionan tres preguntas 
guía: 1) ¿Qué percibiste como una fortaleza o una debilidad? 2) ¿Cómo difirió la 
respuesta de lo que esperabas? 3) ¿Qué o quién faltó en este ejercicio? 4) ¿Cómo puede 
ser mejorada nuestra preparación? El facilitador podría encabezar la discusión para 
contestar cada una de estas preguntas en referencia a cada uno de los objetivos. Las 
fichas podrían ser usadas como una guía de la discusión a través de la cual cada 
pregunta o sección de la ficha podría ser discutida en grupo. 
 
 
 174 
 
 Gobierno regional: Implementar el método estándar para recolectar la 
experiencia y los comentarios de la población que participó en el 
ejercicio con una nueva ficha de evaluación Población Simulacro por 
Sismo y Tsunami en la página del  simulacro del INDECI14.  
 
7.1.7 RECOMENDACIONES RELACIONADAS A LA FALTA 
DE NORMAS/POLÍTICAS Y PROCEDIMIENTOS PARA 
LA INSTITUCIONALIZACIÓN 
 Gobierno nacional: Aclarar el propósito y los objetivos del simulacro en 
la Directiva 4 para que la orientación hacia la mejora sea clara.  
 Gobierno nacional, regional, CENEPRED: Desarrollar un proceso paso 
por paso para la institucionalización de lecciones identificadas 
incluyendo: orientación para finalizar el informe post-acción y para 
implementar las acciones identificadas en el informe post-acción; 
Instrucciones para una reunión post-acción o cualquier otra reunión 
post-ejercicio donde un plan de mejoras podría ser finalizado y 
operacionalizado; un proceso para aprobación y retroalimentación de 
los planes; los pasos para implementar acciones correctivas/plan de 
mejoras. 
 Gobierno nacional: Modificar la Directiva 4 para incluir componentes 
de la institucionalización de una lección identificada. Incluyendo 
ejemplos de los tipos de lecciones esperadas. Un ejemplo para cada 
objetivo del ejercicio debería ser proporcionado. 
 Gobierno nacional: Modificar la directiva para incluir estándares y 
orientación para una Reunión Post-Acción o una reunión para la 
revisión post-evaluación en la directiva.  
 Gobierno nacional: Establecer un proceso para finalizar los informes a 
nivel distrital, provincial y regional.  
 Gobierno nacional, gobierno regional: Desarrollar una descripción de 
los procesos nacionales y regionales para la revisión, proporcionando 
                                                                 
14
 Ficha de Evaluación Población Simulacro por Sismo y Tsunami 
http://www.indeci.gob.pe/sim_sismo/2012/sim_sismo.htm   (Visitado: 19/12/ 2012)  
 175 
 
retroalimentación en los informes así como un proceso para autorizar 
las mejoras recomendadas.  
 INDECI, gobierno regional: Implementar un proceso para el monitoreo 
de las mejoras observadas en los informes finales.  
 INDECI, gobierno regional: Desarrollar una estrategia para la 
compartición de lecciones que son relevantes para otras regiones o 
distritos, esto puede incluir visitas al campo, publicaciones, un boletín 
informativo regular, una publicación bianual, una base de datos 
nacional, programas de capacitación, soluciones de software  etc. 
Implementar un mecanismo para compartir lecciones aprendidas entre 
las regiones y entre los distritos. 
 Gobierno nacional: Establecer políticas y procedimientos que 
aseguren que el CENEPRED es capaz de apoyar el desarrollo, la 
implementación y la validación de acciones correctivas identificadas a 
través del ejercicio. 
 Gobierno nacional: Desarrollar procesos y procedimientos para 
compartir información y coordinación entre el INDECI, CENEPRED, las 
plataformas regionales GRD y los grupos de trabajo locales para que 
las lecciones identificadas en el informe post-acción sean convertidas 
en acciones correctivas/ mejoras y lecciones aprendidas.  
 INDECI, gobierno regional: Establecer una base de datos de lecciones 
desde la cual las mejoras pueden ser sistemáticamente monitorizadas, 
comparadas y compartidas.  
 INDECI, gobierno regional: Desarrollar medidas e indicadores 
relacionados con los objetivos que pueden ser monitorizados para 
mejoras durante un periodo de planificación plurianual.  
 INDECI, gobierno regional: Asignar un equipo de organización o tareas 
para desarrollar, conducir, compilar y compartir este monitoreo de 
información. Este monitoreo podría tener lugar nacionalmente, 
regionalmente o a nivel distrital o provincial.  
 
Capacidad 
 176 
 
 Gobierno nacional, INDECI, gobierno regional, gobierno provincial : 
Programas de capacitación de revisión y mejora para que se incluya el 
foco de atención en el proceso de institucionalización  
 
7.1.8 RECOMENDACIONES RELACIONADA A LA FALTA 
DE UN CULTURA DE APRENDIZAJE 
ORGANIZACIONAL 
 
Estructura 
 Gobierno nacional, INDECI y CENEPRED: Conducir una revisión de 
las estrategias aplicadas por otras grandes estructuras 
organizacionales (como los ejércitos de los Estados Unidos o de 
Canadá) para identificar técnicas que pueden ser efectivas para 
desarrollar una cultura de aprendizaje en el sistema SINAGERD en 
Perú. Desarrollar e implementar las herramientas de revisión post-
acción (institucionalización) dentro de la Directiva 4.  
 Gobierno nacional: Desarrollar una guía para la facilitación de la 
discusión y reunión post-acción.  
 Gobierno nacional y CENEPRED: Establecer estándares para la 
discusión y la facilitación post-acción para asegurar que es coordinada 
por una persona neutral que entienda los objetivos del ejercicio y que 
esté capacitada para centrar estratégicamente la discusión. 
 INDECI, gobierno regional, gobierno provincial, gobierno distri tal: 
Modificar la Directiva 4 o los materiales relacionados con la evaluación 
del simulacro para comunicar claramente que el propósito de la 
evaluación es revelar lecciones, más que crear una crítica. Lenguaje 
como “área de mejoras” en lugar de “debilidad” o “fracaso” en todas 
las comunicaciones formales e informales sobre el simulacro. 
 INDECI, gobierno nacional: Establecer directrices para la variedad de 
participantes requeridos en una evaluación y una revisión post-acción. 
 
Capacidad 
 177 
 
 INDECI, Regional, Provincial, Distrito: Desarrollar estrategias para 
construir confianza entre los niveles de autoridad dentro del marco de 
GTGRD a nivel local  
 Gobierno regional, gobierno distrital: Crear incentivos para animar a  
más gente de diversos contextos a participar en el proceso de 
identificación de lecciones. 
 INDECI, gobierno regional, gobierno provincial: Establecer directrices 
para asegurar que las contribuciones en las reuniones post-acción no 
están limitadas por el status, territorio, edad, género etc. 
 
Implementación 
 INDECI, gobierno regional: Integrar el aprendizaje colectivo como 
un principio clave en las campañas nacionales de GRD, por 
ejemplo, adaptar las estrategias de comunicación y los mensajes 
como una “tarea de todos” para reflejar este valor. 
 178 
 
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 181 
 
 
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 182 
 
APÉNDICES 
Tabla 7: Recomendaciones generales 
 
# Recomendaciones Entidad con responsabilidad y/o capacidad de  implementar 
 Estructura Nacional 
(gob) 
INDECI Regional 
(gob) 
Provincial 
(gob) 
Distrital 
(gob) 
ONG Otro 
1.01 Conducir monitoreo y 
evaluación de la Directiva 
4 más a fondo para 
determinar su efectividad 
en mejorar la preparación 
de desastres a nivel local, 
provincial, regional y 
nacional en Perú. 
       
 
Tabla 8 Recomendaciones relacionadas a propósitos y objetivos distorsionados 
 
# Recomendaciones Entidad con la responsabilidad y/o la capacidad de implementar 
 Estructura Nacional 
(gob) 
INDECI Regional 
(gob) 
Provincial 
(gob) 
Distrital 
(gob) 
ONG Otro 
1.0
2 
Clarificar la importancia del 
propósito del ejercicio y de 
los objetivos en las 
comunicaciones del 
INDECI con las 
       
 183 
 
regiones/distritos y de los 
distritos con los 
participantes.  
1.0
3 
Implementar los principios 
de metas SMART para 
objetivos: específicos, 
medibles, alcanzables, 
relevantes, sensibles al 
tiempo, así como 
evaluados y re-evaluados. 
       
1.0
4 
Modificar los protocolos del 
simulacro para que los 
distritos deban identificar 
objetivos para el simulacro 
y metas para alcanzar los 
objetivos. 
       
 Capacidad        
2.0
1 
Crear un programa de 
capacitación para GTGRD 
y secretarías técnicas a 
todos los niveles en que la 
importancia global de la 
participación es aclarada 
así como la relevancia de 
otros objetivos. 
       
2.0
2 
Implementar un estudio o 
encuesta nacional para 
determinar factores que 
motiven o prevengan 
individuos de participar en 
       
 184 
 
los simulacros para 
obtener más información 
que aclarará medidas que 
podrían ser tomadas para 
abordar la participación. 
2.0
3 
Desarrollar una estrategia 
nacional y una guía para 
promover la participación 
en los simulacros. Diseñar 
y desarrollar mecanismos 
para ser utilizados en 
redes locales y 
herramientas para esta 
estrategia (ej. Juntas 
vecinales). Esta estrategia 
y guía podrían ser parte de 
una estrategia plurianual 
para la planificación. 
       
 
 
Tabla 9: Recomendaciones relacionadas a la ausencia de herramientas de planificación críticas 
# Recomendaciones Entidad con la responsabilidad y/o capacidad de implementar 
 Estructura Nacional 
(gob) 
INDECI Regional 
(gob) 
Provincial 
(gob) 
Distrital 
(gob) 
ONG Otro 
1.05 Desarrollar un programa 
para apoyar cada distrito 
en Lima Sur o cada distrito 
en Perú para crear un Plan 
       
 185 
 
de Acción de 
Emergencias. 
1.06 Exigir un GTGRD distrital 
para mostrar cómo el 
simulacro se conecta con 
el POE. 
       
1.07 Establecer fechas límite 
para los pasos de la 
planificación para los 
distritos y monitorear el 
progreso de planificación. 
       
 Implementación        
2.04 Implementar señalización 
permanente y obvia para 
las rutas de evacuación 
para que los participantes 
sepan la ruta antes de que 
la evacuación sea 
practicada en un 
simulacro. 
       
 
 
Tabla 10 Recomendaciones relacionadas a las debilidades en el proceso de planificación y coordinación 
# Recomendaciones Entidad con responsabilidad y/o capacidad de implementar 
 Estructura Nacional 
(gob) 
INDECI Regional 
(gob) 
Prov. 
(gob) 
Distrital 
(gob/ 
GTGRD) 
ONG Otro 
 186 
 
1.08 Establecer procedimientos 
y protocolos en 
SINAGERD para un 
ejercicio plurianual  y un 
plan de capacitación. 
       
1.09 Establecer un ejercicio 
plurianual y planes de 
capacitación. 
       
1.10 Establecer planes del 
escenario plurianual con 
escenarios progresivos 
más desafiantes. 
       
 Capacidad        
2.05 Proporcionar capacitación 
sobre los procedimientos 
de planificación, 
coordinación y priorización 
de simulacros como una 
herramienta para la 
preparación de desastres 
para asegurar que los 
líderes de GTGRD 
(alcaldes y presidentes 
regionales) tienen la 
capacidad de encabezar 
una respuesta y entender 
la utilidad de un simulacro. 
       
2.06 Desarrollar un programa 
de capacitación nacional 
para los miembros de 
       
 187 
 
GTGRD y los secretarios 
técnicos de planificación, 
coordinación, conducción, 
evaluación y seguimiento 
en los ejercicios. Los 
Gobiernos Regionales 
tienen equipos de 
capacitación que pueden 
facilitar este proceso. 
2.07 Integrar planes de 
capacitación GRD 
regionales y nacionales y 
horarios con los planes del 
ejercicio 
       
 Implementación        
3.01 Organizar el escenario y 
los detalles del ejercicio 
como mínimo dos meses 
antes del simulacro para 
que haya suficiente tiempo 
para adaptarlo a las 
necesidades de la 
jurisdicción. 
       
3.02 Implementar la estructura 
de coordinación detallada 
en la directiva. 
       
3.03 Probar y validar el sistema 
de comunicaciones del 
COE/ instituciones críticas 
o los miembros  de GRD 
       
 188 
 
durante el simulacro 
(quizás como una parte de 
la simulación simultanea) 
3.04 Incluir el recibimiento y la 
distribución inicial del 
mensaje del COE a la 
población de Cerro Azul a 
través de un sistema de 
alerta temprana para 
probar y practicar este 
procedimiento y observar 
lecciones (quizás como 
parte de la simulación 
simultanea) 
       
 
 189 
 
 
Tabla 11 Recomendaciones relacionadas a las debilidades en la capacidad de planificar, implementar, evaluar y hacer el 
seguimiento 
# Recomendaciones Entidad con la responsabilidad y/o capacidad de implementar 
 Estructura Nacional 
(gob) 
INDECI Regional 
(gob) 
Provincial 
(gob) 
Distrital 
(gob) 
ONG Otro 
1.11 Exigir o crear incentivos 
para que las autoridades a 
nivel distrital, provincial y 
regional participen en el 
simulacro. 
       
1.12 Establecer un mecanismo 
de monitoreo para 
asegurar que se están 
proporcionando 
inversiones suficientes y 
equitativas a los distritos 
de la región para la 
preparación, conducción, 
evaluación e 
institucionalización de las 
lecciones del ejercicio. 
       
 Capacidad        
2.08 Desarrollar un programa 
de capacitación nacional y 
una estrategia de 
reclutamiento para 
evaluadores que pueden 
       
 190 
 
ser implementadas 
regionalmente. 
2.09 Examinar los beneficios de 
combinar Seguridad 
Ciudadana con la oficina 
GRD para determinar si es 
una acción viable y útil. 
       
2.10 Establecer un presupuesto 
para la compra y prueba 
de recursos técnicos clave 
(tal y como identificados y 
priorizados en un Plan de 
Operaciones de 
Emergencias) dentro del 
ejercicio plurianual y el 
plan de capacitación. 
       
2.11 Establecer un presupuesto 
dedicado para el simulacro 
a nivel local, esto podría 
ser exigido por la región a 
través de la nueva 
asignación de fondos de 
GRD. 
       
2.12 Asignar el secretario 
técnico para trabajar a 
jornada completa en GRD 
en Cerro Azul 
       
 
 
 191 
 
Tabla 12: Recomendaciones relacionadas a la rigidez y brechas en la estructura 
 
# Recomendaciones Entidad con la responsabilidad y/o capacidad de implementar 
 Estructura Nacional 
(gob) 
INDECI Regional 
(gob) 
Provincial 
(gob) 
Distrital 
(gob) 
ONG Otro 
1.13 Crear lugar para 
respuestas 
desestructuradas y 
cualitativas a preguntas en 
las fichas como:” ¿Qué 
pasó?, ¿Cómo difirió eso 
de lo que se esperaba?, 
¿Qué puede ser 
mejorado?” que están 
planteadas en relación a 
cada objetivo. 
       
1.14 Establecer normas y 
políticas para que cada 
jurisdicción cree 
escenarios de complejidad 
que vaya incrementado 
       
1.15 Clarificar los objetivos, 
resultados y procesos en 
la discusión post-acción de 
la directiva. Esto puede 
incluir un proceso para la 
identificación de un 
coordinador, una 
estructura para la reunión, 
       
 192 
 
una descripción de los 
resultado esperados de la 
discusión post-acción. 
1.16 Establecer un proceso 
para la institucionalización 
de lecciones (ver sección 
sobre institucionalización) 
       
 
 
Tabla 13 Recomendaciones relacionadas a inconsistencias en el marco de la evaluación y la implementación 
 
# Recomendaciones Entidad con la responsabilidad y/o capacidad de implementar   
 Estructura Nacional 
(gob) 
INDECI Regional 
(gob) 
Provincial 
(gob) 
Distrital 
(gob) 
ONG Otro 
1.1
7 
Desarrollar protocolos y 
resultados para la sesión 
informativa pre-ejercicio 
para los evaluadores. 
       
1.1
8 
Modificar la Directiva 4 
para proporcionar 
orientación para asegurar 
que hay tiempo suficiente 
para la discusión post-
acción y asegurar que es 
guiada por un coordinador 
y una guía con algunas 
preguntas con la intención 
de estimular 
       
 193 
 
conversación15. 
1.1
9 
Modificar el informe de 
evaluación para tener 
menos estructura, quizás 
centrarse en las preguntas 
principales adjuntadas a 
los objetivos para que 
resultaran observaciones 
más robustas. (Ver 
apéndice) 
       
 Capacidad        
2.1
3 
Establecer estándares de 
reclutamiento que 
proporcionen orientación 
sobre cómo seleccionar 
evaluadores neutrales, 
capacitados, creíbles e 
informados localmente.  
       
2.1
4 
Desarrollar un programa 
de capacitación/taller para 
los evaluadores. 
       
 Implementación         
3.0 Implementar el método        
                                                                 
15  Este proceso podría incluir: una persona responsable de registrar (con anotaciones y/o con grabaciones de audio) la discusión; 
se da turno para hablar a todos los participantes y para identificar lecciones aprendidas; se proporcionan tres preguntas guía: 1) 
¿Qué percibiste como una fortaleza o una debilidad? 2) ¿Cómo difirió la respuesta de lo que esperabas? 3) ¿Qué o quién faltó en 
este ejercicio? 4) ¿Cómo puede ser mejorada nuestra preparación? El facilitador podría encabezar la discusión para contestar cada 
una de estas preguntas en referencia a cada uno de los objetivos. Las fichas podrían ser usadas como una guía de la discusión a 
través de la cual cada pregunta o sección de la ficha podría ser discutida en grupo. 
 
 194 
 
5 estándar para recolectar la 
experiencia y los 
comentarios de la 
población que participó en 
el ejercicio con una nueva 
ficha de evaluación 
Población Simulacro por 
Sismo y Tsunami en la 
página del  simulacro del 
INDECI16. 
 
 
Tabla 14 Recomendaciones relacionadas a la falta de normas/políticas y procedimientos para la institucionalización 
# Recomendaciones Entidad con la responsabilidad y/o capacidad de implementar  
 Estructura Nacional 
(gob) 
INDECI Regional 
(gob) 
Provincial 
(gob) 
Distrital 
(gob) 
ONG Otro 
1.20 Aclarar el propósito y los 
objetivos del simulacro en 
la Directiva 4 para que la 
orientación hacia la mejora 
sea clara. 
       
1.21 Desarrollar un proceso 
paso por paso para la 
institucionalización de 
lecciones identificadas 
      CENEP
RED 
                                                                 
16 Ficha de Evaluación Población Simulacro por Sismo y Tsunami http://www.indeci.gob.pe/sim_sismo/2012/sim_sismo.htm  
(Consulta: diciembre 19, 2012)  
 195 
 
incluyendo: orientación 
para finalizar el informe 
post-acción y para 
implementar las acciones 
identificadas en el informe 
post-acción; Instrucciones 
para una reunión post-
acción o cualquier otra 
reunión post-ejercicio 
donde un plan de mejoras 
podría ser finalizado y 
operacionalizado; un 
proceso para aprobación y 
retroalimentación de los 
planes; los pasos para 
implementar acciones 
correctivas/plan de 
mejoras.  
1.22 Modificar la Directiva 4 
para incluir componentes 
de la institucionalización 
de una lección identificada. 
Incluyendo ejemplos de los 
tipos de lecciones 
esperadas. Un ejemplo 
para cada objetivo del 
ejercicio debería ser 
proporcionado. 
       
1.23 Modificar la directiva para 
incluir estándares y 
       
 196 
 
orientación para una 
Reunión Post-Acción o 
una reunión para la 
revisión post-evaluación 
en la directiva. 
1.24 Establecer un proceso 
para finalizar los informes 
a nivel distrital, provincial y 
regional. 
       
1.25 Desarrollar una 
descripción de los 
procesos nacionales y 
regionales para la revisión, 
proporcionando 
retroalimentación en los 
informes así como un 
proceso para autorizar las 
mejoras recomendadas. 
       
1.26 Implementar un proceso 
para el monitoreo de las 
mejoras observadas en los 
informes finales. 
       
1.27 Desarrollar una estrategia 
para la compartición de 
lecciones que son 
relevantes para otras 
regiones o distritos, esto 
puede incluir visitas al 
campo, publicaciones, un 
boletín informativo regular, 
       
 197 
 
una publicación bianual, 
una base de datos 
nacional, programas de 
capacitación, soluciones 
de software  etc. 
Implementar un 
mecanismo para compartir 
lecciones aprendidas entre 
las regiones y entre los 
distritos.  
1.28 Establecer políticas y 
procedimientos que 
aseguren que el 
CENEPRED es capaz de 
apoyar el desarrollo, la 
implementación y la 
validación de acciones 
correctivas identificadas a 
través del ejercicio. 
       
1.29 Desarrollar procesos y 
procedimientos para 
compartir información y 
coordinación entre el 
INDECI, CENEPRED, las 
plataformas regionales 
GRD y los grupos de 
trabajo locales para que 
las lecciones identificadas 
en el informe post-acción 
sean convertidas en 
       
 198 
 
acciones correctivas/ 
mejoras y lecciones 
aprendidas. 
1.30 Establecer una base de 
datos de lecciones desde 
la cual las mejoras puede 
ser sistemáticamente 
monitorizadas, 
comparadas y 
compartidas. 
       
1.31 Desarrollar medidas e 
indicadores relacionados 
con los objetivos que 
pueden ser monitorizados 
para mejoras durante un 
periodo de planificación 
plurianual. 
       
1.32 Asignar un equipo de 
organización o tareas para 
desarrollar, conducir, 
compilar y compartir este 
monitoreo de información. 
Este monitoreo podría 
tener lugar nacionalmente, 
regionalmente o a nivel 
distrital o provincial. 
       
 Capacidad        
2.16 Programas de 
capacitación de revisión y 
mejora para que se incluya 
       
 199 
 
el foco de atención en el 
proceso de 
institucionalización. 
 
 
Tabla 15 Recomendaciones relacionada a la falta de una cultura de aprendizaje organizacional 
# Recomendaciones Entidad con la responsabilidad y/o capacidad de implementar 
 Estructura Nacional 
(gob) 
INDECI Regional 
(gob) 
Provincial 
(gob) 
Distrital 
(gob) 
ONG Otro 
1.33 Conducir una revisión de las 
estrategias aplicadas por 
otras grandes estructuras 
organizacionales (como los 
ejércitos de los Estados 
Unidos o de Canadá) para 
identificar técnicas que 
pueden ser efectivas para 
desarrollar una cultura de 
aprendizaje en el sistema 
SINAGERD en Perú. 
      CENEP
RED 
1.34 Desarrollar e implementar 
las herramientas de revisión 
post-acción 
(institucionalización) dentro 
de la Directiva 4. 
       
1.35 Desarrollar una guía para la 
facilitación de la discusión y 
reunión post-acción. 
       
 200 
 
1.36 Establecer estándares para 
la discusión y la facilitación 
post-acción para asegurar 
que es coordinada por una 
persona neutral que 
entienda los objetivos del 
ejercicio y que esté 
capacitada para centrar 
estratégicamente la 
discusión. 
      CENEP
RED 
1.37 Modificar la Directiva 4 o los 
materiales relacionados con 
la evaluación del simulacro 
para comunicar claramente 
que el propósito de la 
evaluación es revelar 
lecciones, más que crear 
una crítica. Lenguaje como 
“área de mejoras” en lugar 
de “debilidad” o “fracaso” en 
todas las comunicaciones 
formales e informales sobre 
el simulacro. 
       
1.38 Establecer directrices para 
la variedad de participantes 
requeridos en una 
evaluación y una revisión 
post-acción. 
       
 Capacidad        
2.17 Desarrollar estrategias para        
 201 
 
construir confianza entre los 
niveles de autoridad dentro 
del marco de GTGRD a 
nivel local (INDECI, 
Regional, Provincial, 
Distrito). 
2.18 Crear incentivos para 
animar a  más gente de 
diversos contextos a 
participar en el proceso de 
identificación de lecciones. 
       
2.19 Establecer directrices para 
asegurar que las 
contribuciones en las 
reuniones post-acción no 
están limitadas por el status, 
territorio, edad, género etc.  
       
 Implementación        
3.06 Integrar el aprendizaje 
colectivo como un principio 
clave en las campañas 
nacionales de GRD, por 
ejemplo, adaptar las 
estrategias de comunicación 
y los mensajes como una 
“tarea de todos” para reflejar 
este valor.  
       
 202 
 
Tabla 16: Indicador, resultados y componentes con problemas y recomendaciones 
 
Indicador Resultado de los 
hallazgos  
Componentes Asuntos que requieren atención 
(relevantes para el indicador o el hallazgo) 
 
 
Variable 1: La calidad de la estructura del marco del ejercicio de desastres 
Hasta qué punto la estructura implementada es capaz de aplicar el sistema de lecciones aprendidas 
 
Indicador 1: La 
medida en que el 
simulacro del 29 de 
noviembre en Cerro 
Azul fue orientado a 
generar 
observaciones que 
facilitaran la 
identificación de 
lecciones  
 
 
Los simulacros en 
Cerro Azul fueron 
considerados 
suficientemente 
orientados a 
generar 
observaciones 
que facilitaran la 
identificación de 
lecciones, sin 
embargo, muchas 
debilidades fueron 
observadas. 
 Estructura de la 
planificación del 
ejercicio 
 Capacidad y 
compromiso de 
los líderes 
 Ejercicio 
desarrollado de 
acuerdo con los 
objetivos 
 Escenario 
desarrollado de 
acuerdo con los 
objetivos 
 
 Propósitos y objetivos 
distorsionados  
 Ausencia de herramientas de 
planificación críticas 
 Debilidades en el proceso de 
planificación y coordinación  
 Rigidez de la estructura y brechas 
 Falta de un cultura de aprendizaje 
organizacional 
 
Recomendaciones 
1.02. Clarificar la importancia del propósito del ejercicio y de los objetivos en las comunicaciones del INDECI 
con las regiones/distritos y de los distritos con los participantes. 
1.03 Implementar los principios de metas SMART para objetivos: específicos, medibles, alcanzables, 
relevantes, sensibles al tiempo, así como evaluados y re-evaluados. 
1.04 Modificar los protocolos del simulacro para que los distritos deban identificar objetivos para el simulacro y 
 203 
 
metas para alcanzar los objetivos. 
1.05 Desarrollar un programa para apoyar cada distrito en Lima Sur o cada distrito en Perú para crear un Plan 
de Acción de Emergencias 
1.06 Exigir un GTGRD distrital para mostrar cómo el simulacro se conecta con el POE 
1.07 Establecer fechas límite para los pasos de la planificación para los distritos y monitorear el progreso de 
planificación. 
1.10 Establecer planes del escenario plurianual con escenarios progresivos más desafiantes. 
1.14 Establecer normas e políticas para que cada jurisdicción cree escenarios de complejidad que vaya 
incrementado. 
1.20 Aclarar el propósito y los objetivos del simulacro en la Directiva 4 para que la orientación hacia la mejora 
sea clara. 
1.37 Modificar la Directiva 4 o los materiales relacionados con la evaluación del simulacro para comunicar 
claramente que el propósito de la evaluación es revelar lecciones, más que crear una crítica. Lenguaje como 
“área de mejoras” en lugar de “debilidad” o “fracaso” en todas las comunicaciones formales e informales sobre 
el simulacro. 
3.01 Organizar el escenario y los detalles del ejercicio como mínimo dos meses antes del simulacro para que 
haya suficiente tiempo para adaptarlo a las necesidades de la jurisdicción. 
3.02 Implementar la estructura de coordinación detallada en la directiva  
3.03 Probar y validar el sistema de comunicaciones del COE/ instituciones críticas o los miembros  de GRD 
durante el simulacro (quizás como una parte de la simulación simultanea) 
3.04 Incluir el recibimiento y la distribución inicial del mensaje del COE a la población de Cerro Azul a través de 
un sistema de alerta temprana para probar y practicar este procedimiento y observar lecciones (quizás como 
parte de la simulación simultanea) 
 
 
Indicador 2: El grado 
en qué el proceso 
de evaluación está 
estructurado para 
identificar lecciones 
 
El proceso de 
evaluación es 
considerado 
insuficiente en la 
identificación de 
 
Guías de evaluación 
conectadas con los 
objetivos 
 
Los evaluadores son 
 Rigidez de la estructura y brechas  
 Inconsistencias en el marco de la 
evaluación y la implementación 
 Falta de normas/políticas y 
procedimientos para la 
institucionalización 
 204 
 
 lecciones seleccionados por: 
 Capacidades 
en la 
evaluación 
 Experiencia 
profesional 
 
 
La preparación pre-
ejercicio incluye el 
establecimiento de 
procedimientos para: 
 Completar las 
fichas de la 
evaluación 
 La discusión post-
acción 
 El informe post-
acción 
 Falta de una cultura de aprendizaje 
organizacional 
 
Recomendaciones: 
1.13 Crear lugar para respuestas desestructuradas y cualitativas a preguntas en las fichas como: ”¿Qué pasó?, 
¿Cómo difirió eso de lo que se esperaba?, ¿Qué puede ser mejorado?” que están planteadas en relación a 
cada objetivo 
1.15 Clarificar los objetivos, resultados y procesos en la discusión post-acción de la directiva. Esto puede incluir 
un proceso para la identificación de un coordinador, una estructura para la reunión, una descripción de los 
resultado esperados de la discusión post-acción. 
1.17 Desarrollar protocolos y resultados para la sesión informativa pre-ejercicio para los evaluadores. 
1.18 Modificar la Directiva 4 para proporcionar orientación para asegurar que hay tiempo suficiente para la 
discusión post-acción y asegurar que es guiada por un coordinador y una guía de con unas pocas preguntas 
 205 
 
con la intención de estimular conversación17. 
1.19 Modificar el informe de evaluación para tener menos estructura, quizás centrarse en las preguntas 
principales adjuntadas a los objetivos para que resultaran observaciones más robustas. (Ver apéndice) 
1.32 Asignar un equipo de organización o tareas para desarrollar, conducir, compilar y compartir este monitoreo 
de información. Este monitoreo podría tener lugar nacionalmente, regionalmente o a nivel distrital o provincial. 
1.35 Desarrollar una guía para la facilitación de la discusión y reunión post-acción 
1.36 Establecer estándares para la discusión y la facilitación post-acción para asegurar que es coordinada por 
una persona neutral que entienda los objetivos del ejercicio y que esté capacitada para centrar 
estratégicamente la discusión 
2.19 Establecer directrices para asegurar que las contribuciones en las reuniones post-acción no están 
limitadas por el status, territorio, edad, género etc.  
3.06 Integrar el aprendizaje colectivo como un principio clave en las campañas nacionales de GRD, por 
ejemplo, adaptar las estrategias de comunicación y los mensajes como una “tarea de todos” para reflejar este 
valor. 
 
Indicador 3: La 
medida en que el 
programa de 
simulacro facilita la 
transición de 
lecciones 
identificadas a 
lecciones 
aprendidas 
  
 
Los simulacros en 
Cerro Azul 
facilitan 
mínimamente la 
transición de 
lecciones 
identificadas a 
lecciones 
aprendidas. 
 
 
Las causas de raíz 
de una observación 
identificada 
 
Mejoras y acciones 
correctivas sugeridas 
 
Identificación de 
aquellos que puedan 
ser responsables de 
las mejoras 
 
 
 Rigidez de la estructura y brechas 
 Inconsistencias en el marco de la 
evaluación y la implementación 
 Falta de normas/políticas 
procedimientos para la 
institucionalización 
 Falta de una cultura de aprendizaje 
organizacional 
                                                                 
 
 
 206 
 
Reunión post-acción 
 
Plan para monitorear, 
revisar, y probar las 
mejoras 
 Revisión post-
acción/leccion
es 
identificadas 
 Institucionaliza
ción de 
lecciones/acci
ones 
correctivas 
 
Recomendaciones 
1.16 Establecer un proceso para la institucionalización de lecciones (ver sección sobre institucionalización) 
1.20 Aclarar el propósito y los objetivos del simulacro en la Directiva 4 para que la orientación hacia la mejora 
sea clara. 
1.21 Desarrollar un proceso paso por paso para la institucionalización de lecciones identificadas incluyendo: 
orientación para finalizar el informe post-acción y para implementar las acciones identificadas en el informe post-
acción; Instrucciones para una reunión post-acción o cualquier otra reunión post-ejercicio donde un plan de 
mejoras podría ser finalizado y operacionalizado; un proceso para aprobación y retroalimentación de los planes; 
los pasos para implementar acciones correctivas/plan de mejoras. 
1.22 Modificar la Directiva 4 para incluir componentes de la institucionalización de una lección identificada. 
Incluyendo ejemplos de los tipos de lecciones esperadas. Un ejemplo para cada objetivo del ejercicio debería ser 
proporcionado 
1.23 Modificar la directiva para incluir estándares y orientación para una Reunión Post-Acción o una reunión para 
la revisión post-evaluación en la directiva. 
1.24 Establecer un proceso para finalizar los informes a nivel distrital, provincial y regional. 
 207 
 
1.25 Desarrollar una descripción de los procesos nacionales y regionales para la revisión, proporcionando 
retroalimentación en los informes así como un proceso para autorizar las mejoras recomendadas. 
1.26 Implementar un proceso para el monitoreo de las mejoras observadas en los informes finales. 
1.27 Desarrollar una estrategia para la compartición de lecciones que son relevantes para otras regiones o 
distritos, esto puede incluir visitas al campo, publicaciones, un boletín informativo regular, una publicación 
bianual, una base de datos nacional, programas de capacitación, soluciones de software  etc. Implementar un 
mecanismo para compartir lecciones aprendidas entre las regiones y entre los distritos. 
1.28 Establecer políticas y procedimientos que aseguren que el CENEPRED es capaz de apoyar el desarrollo, la 
implementación y la validación de acciones correctivas identificadas a través del ejercicio. 
1.29 Desarrollar procesos y procedimientos para compartir información y coordinación entre el INDECI, 
CENEPRED, las plataformas regionales GRD y los grupos de trabajo locales para que las lecciones identificadas 
en el informe post-acción sean convertidas en acciones correctivas/ mejoras y lecciones aprendidas. 
1.30 Establecer una base de datos de lecciones desde la cual las mejoras pueden ser sistemáticamente 
monitorizadas, comparadas y compartidas. 
1.31 Desarrollar medidas e indicadores relacionados con los objetivos que pueden ser monitorizados para 
mejoras durante un periodo de planificación plurianual. 
1.34 Desarrollar e implementar las herramientas de revisión post-acción (institucionalización) dentro de la 
Directiva 4. 
2.16 Programas de capacitación de revisión y mejora para que se incluya el foco de atención en el proceso de 
institucionalización. 
 
 
Variable 2: El nivel de capacidad para apoyar un programa de un ejercicio capaz de aplicar el sistema de 
lecciones aprendidas en Cerro Azul 
El grado en qué aquellos responsables de planificar, conducir, evaluar y hacer el seguimiento de los ejercicios 
tienen las capacidades y la formación, así como recursos financieros, técnicos y materiales para conducir un 
ciclo de ejercicio capaz de aplicar el sistema de lecciones aprendidas . 
 
 
Indicador 1: el nivel 
 
Los niveles de 
 Capacidades y 
experiencia 
 Propósitos y objetivos distorsionados  
 Debilidades en el proceso de 
 208 
 
de formación o 
experiencia de los 
organizadores del 
ejercicio, 
coordinadores, 
evaluadores y las 
autoridades en 
relación al marco de 
lecciones 
aprendidas en el 
ejercicio de 
desastres 
 
formación o 
experiencia de los 
organizadores del 
ejercicio, 
coordinadores y 
evaluadores 
fueron 
considerados 
suficientes en 
algunos aspectos 
e insuficientes en 
otros. 
 
para 
implementar el 
programa del 
ejercicio 
 
 Capacidades y 
experiencia 
para asegurar 
que las 
lecciones 
identificadas 
son 
institucionaliza
das. 
 
 
 
planificación y coordinación  
 Debilidades en la capacidad de 
planificar, implementar, evaluar y 
hacer el seguimiento 
 Inconsistencias en el marco de la 
evaluación y la implementación 
 Falta de una cultura de aprendizaje 
organizacional 
 
Recomendaciones: 
1.08 Establecer procedimientos y protocolos en SINAGERD para un ejercicio plurianual  y un plan de 
capacitación 
1.09 Establecer un ejercicio plurianual y planes de capacitación. 
 1.33 Conducir una revisión de las estrategias aplicadas por otras grandes estructuras organizacionales (como 
los ejércitos de los Estados Unidos o de Canadá) para identificar técnicas que pueden ser efectivas para 
desarrollar una cultura de aprendizaje en el sistema SINAGERD en Perú. 
2.01 Crear un programa de capacitación para GTGRD y secretarías técnicas a todos los niveles en que la 
importancia global de la participación es aclarada así como la relevancia de otros objetivos. 
2.05 Proporcionar capacitación sobre los procedimientos de planificación, coordinación y priorización de 
simulacros como una herramienta para la preparación de desastres para asegurar que los líderes de GTGRD 
(alcaldes y presidentes regionales) tiene la capacidad de encabezar una respuesta y entender la utilidad de un 
 209 
 
simulacro. 
2.06 Desarrollar un programa de capacitación nacional para los miembros de GTGRD y los secretarios técnicos 
de planificación, coordinación, conducción, evaluación y seguimiento en los ejercicios. Los Gobiernos 
Regionales tienen equipos de capacitación que pueden facilitar este proceso. 
2.07 Integrar planes de capacitación GRD regionales y nacionales y horarios con los planes del ejercicio  
2.08 Desarrollar un programa de capacitación nacional y una estrategia de reclutamiento para evaluadores que 
pueden ser implementadas regionalmente. 
2.13 Establecer estándares de reclutamiento que proporcionen orientación sobre cómo seleccionar evaluadores 
neutrales, capacitados, creíble e informados localmente. 
2.14 Desarrollar un programa de capacitación/taller para los evaluadores. 
2.16 Programas de capacitación de revisión y mejora para que se incluya el foco de atención en el proceso de 
institucionalización. 
 
Indicador 2: el nivel 
de compromiso de 
las partes 
interesadas del 
ejercicio para apoyar 
el programa de 
ejercicio 
 
 
El nivel de 
compromiso de 
las partes 
interesadas del 
ejercicio para 
apoyar el ejercicio 
fue considerado 
suficiente para 
algunos e 
insuficiente en 
otros. 
 
 Recursos 
humanos 
 Recursos 
Técnicos 
 Recursos 
financieros 
 
 Ausencia de herramientas de 
planificación críticas 
 Debilidades en la capacidad de 
planificar, implementar, evaluar y 
hacer el seguimiento 
 Falta de una cultura de aprendizaje 
organizacional 
 
Recomendaciones: 
1.12 Establecer un mecanismo de monitoreo para asegurar que se están proporcionando inversiones suficientes 
y equitativas a los distritos de la región para la preparación, conducción, evaluación e institucionalización de las 
lecciones del ejercicio. 
 210 
 
2.04 Implementar señalización permanente y obvia para las rutas de evacuación para que los participantes 
sepan la ruta antes de que la evacuación sea practicada en un simulacro. 
2.09 Examinar los beneficios de combinar Seguridad Ciudadana con la oficina GRD para determinar si es una 
acción viable y útil. 
2.10 Establecer un presupuesto para la compra y prueba de recursos técnicos clave (tal y como identificados y 
priorizados en un Plan de Operaciones de emergencia) dentro del ejercicio plurianual y el plan de capacitación. 
 2.11 Establecer un presupuesto dedicado para el simulacro a nivel local, esto podría ser exigido por la región a 
través de la nueva asignación de fondos de GRD. 
2.12 Asignar el secretario técnico para jornada complete en GRD en Cerro Azul 
2.17 Desarrollar estrategias para construir confianza entre los niveles de autoridad dentro del marco de GTGRD 
a nivel local (INDECI, Regional, Provincial, Distrito). 
 
 
 
Variable 3: La calidad de las observaciones del simulacro 
 En qué medida los componentes del ejercicio generaron lecciones aprendidas. 
 
 
Indicador 1: Los 
beneficios y las 
deficiencia del 
simulacro tal y como 
observado por los 
entrevistados (para 
determinar la 
medida en que el 
simulacro es 
considerado capaz 
de aplicar el sistema 
de lecciones 
 
El simulacro es 
considerado 
suficientemente 
capaz de 
identificar 
lecciones 
relacionadas con 
los objetivos. 
 
Observaciones de los 
entrevistados. 
 
 Inconsistencias en el marco de la 
evaluación y la implementación 
 
 211 
 
aprendidas en 
relación a los 
objetivos) 
 
 
 
Recomendaciones: 
3.05 Implementar el método estándar para recolectar la experiencia y los comentarios de la población que 
participó en el ejercicio con una nueva ficha de evaluación Población Simulacro por Sismo y Tsunami en la 
página del  simulacro del INDECI 
 
 
Indicador 2: El nivel 
de participación 
(quién participó y 
por qué) 
 
El nivel de 
participación en el 
programa del 
ejercicio fue 
considerado 
suficiente para 
algunos y e 
insuficiente en 
otros. 
 
Participación de: 
 
 La comunidad 
 Las 
autoridades 
 Planificadores 
del ejercicio 
 Coordinadores 
del ejercicio 
 Instituciones 
 
 Propósitos y objetivos distorsionados  
 Debilidades en la capacidad de 
planificar, implementar, evaluar y 
hacer el seguimiento 
 Inconsistencias en el marco de la 
evaluación y la implementación 
 Falta de una cultura de aprendizaje 
organizacional 
 
Recomendaciones: 
1.11 Exigir o crear incentives para que las autoridades a nivel distrital, provincial y regional participen en el 
simulacro. 
1.38 Establecer directrices para la variedad de participantes requeridos en una evaluación y una revisión post-
acción. 
2.02 Implementar un estudio o encuesta nacional para determinar factores que motive o prevengan individuos de 
participar en los simulacros para obtener más información que aclarará medidas que podrían ser tomadas para 
abordar la participación. 
 212 
 
2.03 Desarrollar una estrategia nacional y una guía para promover la participación en los simulacros. Diseñar y 
desarrollar mecanismos para ser utilizados en redes locales y herramientas para esta estrategia (ej. Juntas 
vecinales). Esta estrategia y guía podrían ser parte de una estrategia plurianual para la planificación. 
2.18 Crear incentivos para animar a  más gente de diversos contextos a participar en el proceso de identificación 
de lecciones. 
2. Establecer directrices para asegurar que las contribuciones en las reuniones post-acción no están limitadas 
por el status, territorio, edad, género etc.  
3.05 Implementar el método estándar para recolectar la experiencia y los comentarios de la población que 
participó en el ejercicio con una nueva ficha de evaluación Población Simulacro por Sismo y Tsunami en la 
página del  simulacro del INDECI. 
 
Indicador 3: En qué 
medida las 
observaciones 
fueron congruentes 
con aquellas 
anticipadas 
 
 
En base a los 
hallazgos, las 
observaciones 
hechas fueron 
suficientemente 
congruentes con 
aquellas 
esperadas 
 
Observaciones en: 
 Guías de 
evaluación 
 Discusión 
post-acción 
 Entrevistas 
 Propósitos y objetivos distorsionados  
 Ausencia de herramientas de 
planificación críticas 
 Debilidades en el proceso de 
planificación y coordinación  
 Debilidades en la capacidad de 
planificar, implementar, evaluar y 
hacer el seguimiento 
 Rigidez de la estructura y brechas 
 Inconsistencias en el marco de la 
evaluación y la implementación 
 Falta de normas/políticas y 
procedimientos para la 
institucionalización 
 Falta de una cultura de aprendizaje 
organizacional 
 
 
 
 213