PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ FACULTAD DE DERECHO Análisis de la Ley 30407: problemas y soluciones a la regulación actual del bienestar animal en animales de compañía. Trabajo de Investigación para obtener el grado académico de Bachiller en Derecho AUTOR Villanueva Caceres, Gabriela Alejandra ASESOR Azerrad Urrutia, Cecilia 2021 1 RESUMEN Este trabajo busca analizar la eficacia y avances respectos a la regulación animal para los animales de compañía en el Perú. Para ello, se evaluará la Ley 30407, Ley de protección y bienestar animal, aprobada en enero de 2016, la cual es la norma marco más importante para asegurar la integridad de los animales domésticos, silvestres y de compañía. Ante ello, se medirán los avances en materia de protección jurídica animal a nivel nacional comparándolo con la regulación internacional, en especial con normas europeas y latinoamericanas, a fin de evaluar los retos y posibles soluciones. Del análisis de la Ley 30407, se desprende que esta norma presenta vacíos y es insuficiente por carecer de los lineamientos y métodos técnicos para asegurar el bienestar de los animales de compañía. Por ello, se propone la publicación de un reglamento para complementar lo dispuesto en la mencionada Ley, o la adopción de una mesa de trabajo especializada para emitir los instrumentos técnicos necesarios para ejecutar dicha Ley. Finalmente, se recomienda la adopción de la Declaración Universal sobre el Bienestar Animal a fin de complementar el marco normativo nacional vigente e incentivar la formulación de mayores instrumentos legales que tengan como objetivo la protección y bienestar de los animales. PALABRAS CLAVE: Protección animal, bienestar animal, estatuto jurídico animal, animales de compañía. ABSTRACT This work addresses the efficiency and obstacles of the legal status of animals and companion animals in Peru. The 30407 law, the animal protection and welfare law, published in 2016, is the most important law in the legal framework of animals and companion animals. Thus, it is required to analyze the international animal law, in particular, the English laws and Latin American regulations in order to evaluate our legal challenges and possible solutions. After analyzing the 30407 law, it is possible to identify its weaknesses and deficiencies since this law requires additional legal instruments to achieve animal welfare. For those reasons, it is mandatory to adopt a property status of animal 2 regulation that incorporates technical procedures or enforces working sessions in order to develop the legal instruments needed to allow its implementation. In addition, it is recommended to adopt the Universal Declaration on Animal Welfare to complement the current Peruvian animal law framework and motivate the development of new welfare reforms. KEYWORDS: Animal protection, animal welfare, legal statues of animal, companion animal. 3 índice Introducción ...................................................................................................... 4 1. Origen de la protección animal ................................................................... 5 1.1. Relación humano – animal ...................................................................... 5 1.2. Sufrimiento animal y concientización ....................................................... 6 1.3. Bienestarismo animal .............................................................................. 8 1.4. Posiciones en contra del bienestarismo animal ....................................... 9 1.4.1. Antiespecismo ...................................................................................... 9 1.4.2. Derecho de los animales .................................................................... 10 2. Ámbito normativo de la protección animal ................................................ 12 2.1. Regulación animal actual ...................................................................... 13 2.1.1. Análisis normativo comparado ........................................................... 14 2.1.2. Análisis normativo nacional ................................................................ 16 2.2. Protección jurídica para los animales de compañía ............................... 19 2.2.1. Análisis normativo comparado ........................................................... 19 2.2.2. Análisis normativo nacional ................................................................ 20 2.2.3. Problemas derivados por la falta de la regulación del bienestar animal en animales de compañía ............................................................................... 23 3. Soluciones posibles .................................................................................. 27 3.1. Reglamentación de la Ley N°. 30407 .................................................... 27 3.2. Regulación administrativa ..................................................................... 29 3.3. Adopción de acuerdos internacionales .................................................. 31 4. Conclusiones ............................................................................................ 33 5. Referencias bibliográficas ......................................................................... 36 4 Introducción La protección jurídica animal es una materia nueva para el Derecho. Recién a inicios de la segunda mitad del siglo XX comenzó a surgir con fuerza la reivindicación animal. La mayor disponibilidad de información sobre los actos de crueldad a los que están sometidos los animales y la mayor concienciación sobre el maltrato animal ocasionaron que diversos países opten por regular la protección animal en sus legislaciones. El objetivo de este trabajo es revisar la Ley 30407, Ley de Protección y Bienestar Ambiental, a fin de verificar su eficacia respecto a los animales de compañía1. Así, se analizará la regulación actual en protección animal para conocer los alcances de la regulación del bienestar animal, así como las deficiencias y posibles problemas que afrontan los animales para recibir una tutela eficaz. Para ello, la metodología de la presente investigación será mixta, pues presenta elementos jurídicos y extrajurídicos. Desde el ámbito jurídico se analizarán las normas de protección ambiental a nivel nacional como internacional, así como tratados internacionales y jurisprudencia. Por otro lado, desde el ámbito extrajurídico, se analizarán los antecedentes históricos y el marco contextual del desarrollo de la protección jurídica animal. En el primer capítulo se realizará un reencuentro histórico sobre el avance de la regulación animal a través de los años a fin de entender su origen legislativo. Para ello, se examinará la relación entre los animales y los seres humanos, el origen de la concienciación sobre el sufrimiento y las diversas teorías sobre regulación animal que existen en la actualidad, como son el bienestar animal, el antiespecismo y la lucha por los derechos de los animales. En el segundo capítulo se realizará un análisis comparativo entre las normas de los países europeos, los cuales presentan un mayor avance en el desarrollo de esta materia, los países latinoamericanos y las normas a nivel nacional. De esta 1 Los animales de compañía son aquellos que viven en el entorno familiar y sus actos pueden ser controlados por el dueño o tenedor como son los gatos, perros, conejos, entre otros. 5 manera, se podrá observar las diferencias, similitudes y retos que presenta la normativa peruana representada por la Ley 30407. Finalmente, en el tercer capítulo se propondrán tres soluciones para mejorar la regulación animal con la finalidad de otorgar un marco normativo completo que asegure el bienestar de los animales de compañía. Una primera solución es la publicación de un reglamento para la Ley 30407, el cual ayudará a complementar y llenar los vacíos actuales presentes de la Ley. Una segunda alternativa es la constitución de una mesa de trabajo que se encargue de emitir los instrumentos técnicos legales que requiere la Ley para que pueda aplicarse correctamente. Finalmente, se propone la adopción de acuerdos internacionales para complementar el marco normativo actual y otorgar una protección de carácter constitucional. 1. Origen de la protección animal 1.1. Relación humano – animal La relación entre los seres humanos con los animales es tan antigua como la vida misma. Desde las menciones en los libros religiosos, donde se aprecia la supremacía del ser humano frente a los animales, pasando por los filósofos griegos, quienes reflexionaron sobre el estatus moral de los animales, hasta la actualidad, se mantiene una visión predominante del dominio humano sobre los animales (Soutullo, 2012, p. 1-3). A través de la historia, los seres humanos han utilizado a los animales como un medio para satisfacer sus necesidades básicas. Las personas no consideraban los intereses del animal, pues solo importaba que cumplan con su objetivo. Así, los animales han sido considerados una herramienta para el ser humano en diversos aspectos: en el espectáculo, como las corridas de toros; en los centros de atracción, como zoológicos; en el deporte, como la caza; en la religión, como animales sagrados o dioses, entre otros. Las relaciones que se establezcan con los animales variarán dependiendo de la cultura y cosmovisión de cada sociedad (Acero y Montenegro, 2019). En ese sentido, la protección jurídica de los animales podrá ser más 6 exhaustiva, leve o incluso inexistente dependiendo de la concepción de cada cultura y la afinidad que se tenga respecto con ciertos tipos de animales. 1.2. Sufrimiento animal y concientización En las últimas décadas, la concienciación sobre el sufrimiento y maltrato animal vienen calando con fuerza en el colectivo social, lo cual ha permitido cuestionar la utilización de los animales como un instrumento. Ello se debe al aumento de movimientos animalistas y compañas de concienciación que rechazan las acciones cotidianas de violencia (Blasco, 2011), Así, estas campañas han promovido el rechazo colectivo al sufrimiento y al maltrato animal, lo cual ha llevado a que diferentes países implementen mecanismos de protección jurídica a favor de los animales. No siempre se ha considerado que los animales puedan sufrir y tener sentimientos. En la edad media se creía que los animales eran seres sin almas, irracionales e insensibles por lo que no podían experimentar placer ni dolor. Se consideraba a los animales como una herramienta mandada por los dioses (Molina Roa, 2018, p. 68). Los animales, además, eran considerados parte del patrimonio de los dueños. En ese sentido, las normas de la edad media no tenían como prioridad proteger al animal frente a situaciones de maltrato, sino solo el patrimonio personal. En el siglo XVIII, gracias a la corriente filosófica del utilitarismo, se empezó a considerar los intereses de los animales. Esta corriente sostiene que el ser humano debe de actuar de tal manera que provoque tanta felicidad y bienestar al mundo como sea posible (Nieto, 2009) y el Derecho debe estar orientado a cumplir dicha finalidad Así, se comenzó a reflexionar sobre la capacidad de los animales de sentir y expresar sus emociones, y a reconsiderar las acciones y actitudes humanas a fin de tener un bienestar general incluyendo a los animales. Ahora bien, el utilitarismo no prohíbe la utilización de animales como un medio para la satisfacción personal. Al contrario, sí permite la utilización de los animales, siempre que se realice sin crueldad ni sufrimiento innecesario 7 (Ríos Corbacho, 2008, p. 8). Esta nueva visión impactó en los sistemas jurídicos, ya que comenzaron a emitirse normas con un mayor grado de protección animal, pero aún mantenían el enfoque patrimonial predominante. Los principales impactos a nivel legislativo tuvieron como orígenes los avances en la investigación sobre la sensibilidad de los animales y la masificación de la información sobre los actos de crueldad a los que están sometidos los animales. Así, se comenzó a legislar sobre sanidad animal y protocolos de sacrificio animal con un enfoque proteccionista a fin de asegurar un mínimo grado de bienestar (Molina Roa, 2018, p. 108 – 113). No obstante, este desarrollo legislativo no tuvo mayores avances a inicios del siglo XX como consecuencia del inicio de las guerras mundiales. Posteriormente, a inicios de la década de los años sesenta surgió una mayor preocupación social sobre el agotamiento de los recursos naturales, la explotación industrial y las condiciones deplorables en las que vivían los animales de granja. Así, nacieron diversos movimientos ecologistas y grupos activistas a favor de la protección animal (Soutullo, 2012, p. 2). No obstante, estos movimientos no generaron cambios sustancias en los ordenamientos jurídicos (Molina Roa, 2018, p.108). En las últimas décadas, se cuenta con mayor data científica que evidencia que los animales experimentan emociones y sentimientos (Loayza, 2019). Esta nueva información junto al aumento de los reclamos sociales ocasionó que diversos países incorporen normas de protección animal a fin de asegurar un mínimo trato ético (Rodriguez-Estevez, 2009, p.3). Así, a nivel mundial comenzaron a surgir tendencias “inclusivas” para incorporar normas de protección animal especializadas e incluso se empezó a discutir la posibilidad de otorgar derechos a los animales (Rivero, 2017, p. 38). Finalmente, algunos ordenamientos jurídicos ya reconocen a los animales como animales “sintientes”2 e incluso se los ha eliminado de la categoría 2 Categoría jurídica que reconoce a los animales como seres conscientes y capaces de sentir emociones que requieren una protección especial que asegura un trato libre de crueldad y sufrimiento innecesario. 8 jurídica de bienes, como es el caso de Colombia3, Francia4 y Polonia5. Ello representa un avance en la protección jurídica animal, pues se deja de concebir a los animales como objetos para ser considerados seres capaces de sentir y sufrir que requieren una protección especial. 1.3. Bienestarismo animal El bienestarismo surge con Tom Reagan (2004), quien consideraba que todo ser vivo merece un trato digno y libre de sufrimiento. Esta corriente busca la incorporación de instrumentos legales que aseguren las condiciones mínimas de trato a favor de los animales a fin de proteger su bienestar y prevenir actos de crueldad. En ese sentido, se acepta la utilización de los animales como una herramienta, pero adoptando las medidas necesarias para evitar cualquier acto de sufrimiento y maltrato innecesario. Se entiende que durante la vida del animal existirán momentos en los cuales va a experimentar situaciones de dolor, pero siempre se deberá evitar todo acto de crueldad innecesario (Blosh, 2012). Un ejemplo de ello es la experimentación con animales. Así, se permiten estas prácticas siempre que eviten el sufrimiento innecesario del animal, sigan un código de ética y que la experimentación tenga como finalidad un beneficio para la sociedad. Algunos autores proponen una definición sencilla de bienestar animal como sería el estado de un individuo en relación con su entorno o el estado en que un individuo se enfrenta a las condiciones del entorno en que se encuentra (Broom, 2011 como se citó en De Damborenea, 2019). Otros autores, como Fraser (1997, p. 5-6), entienden que el concepto de bienestar animal contiene tres elementos fundamentales: el funcionamiento adecuado del organismo del animal, el estado emocional del animal, como 3 La Ley 1774 de 2016 otorgó el estatus de animales sintientes y los eliminó de la categoría de bienes muebles. 4 La Ley 76-629 les otorgó la categoría jurídica de animales sintientes y la reforma del Código Civil Francés de 2015 les retiró la categoría de bienes (Laffineur-Pauchet 2019: 3). 5 La Ley de Protección Animal de 1997 reguló la decosificación de los animales y los consideró animales sintientes (Sulkowski 2019: 31). 9 el miedo, el estrés y el dolor, y la posibilidad de expresar conductas de su especie. En esa línea se encuentra la Organización Mundial de Sanidad Ambiental, quien define este concepto como el estado físico y mental de un animal respecto a las condiciones en las que se desarrolla (2020). Este concepto se encuentra estrechamente relacionado con las denominadas “libertades” del animal desarrolladas por la Unión Europea (Foy, 2014, p.155). Estas libertades aplican a todos los animales y guían el contenido que debe incluirse en el concepto de bienestar animal a fin de asegurar una protección ideal (The Brooke, 2021, p.2). Dichas libertades son cinco: 1. Libre de hambre, sed y desnutrición. 2. Libre de temor y angustia: 3. Libre de molestias físicas y térmicas. 4. Libre de dolor, lesión y de enfermedad. 5. Libre de manifestar un comportamiento natural. Así, las mencionadas libertades se traducen en deberes que la personas deberán realizar a fin de asegurar el desarrollo saludable del animal. No obstante, estas libertades deberán ser aplicadas conforme a las necesidades e intereses que requiere cada especie. Estas libertades, entonces, constituyen una orientación para regular el contenido de las normas sobre bienestar animal. Por tanto, el bienestar animal es el estado de equilibrio entre los factores físicos y emocionales del animal. En adición, las libertades complementan el contenido para la protección del animal. Ambos factores deben estar recogidos en las normas de protección animal a fin de obtener una protección jurídica eficaz. 1.4. Posiciones en contra del bienestarismo animal 1.4.1. Antiespecismo 10 El especismo es un término acuñado por Richard Ryder en 1970 para describir la discriminación basada en la superioridad de una especie en perjuicio de otras (Foy, 2014, p. 13). Por especismo se entiende la separación de un grupo por razón de especie y supremacía “moral” (O’ Neill, 1997, p.128-129). Algunos autores consideran que no puede otorgarse el mismo valor entre una vida animal y una humana, puesto que los animales no tienen intereses o necesidades (Baquedano, 2007, p. 6-7). Así, consideran legítimo realizar diferencias en el trato e incluso de protección jurídica entre distintas especies ignorando que ello resulte en algún tipo de sufrimiento o maltrato. Respecto a la protección jurídica animal, los partidarios del especismo no consideran razonable prohibir la experimentación en animales ni eliminar los espectáculos con animales, como circos, peleas de gallos o corridas de toros. Al contrario, abogan por un uso y disposición más libre de las especies animales a fin de satisfacer sus intereses. La utilización de los animales se justifica, entonces, en la satisfacción de los intereses de la persona, aunque ello involucre actos de tortura o crueldad. Los antiespecistas rechazan la corriente del bienestarismo animal, pues la consideran una reafirmación del antropocentrismo, ya que siguen utilizando a los animales como bienes al servicio del hombre. Consideran que, al igual que debe erradicarse el racismo o sexismo, también, debe erradicarse el especismo. Así, se plantea una recusación a la concepción que considera a la especie humana como el único sujeto de derecho y abogan por un trato igualitario entre las especies (Foy, 2014, p.13). 1.4.2. Derecho de los animales Otra corriente que surge por el interés en la protección de los animales es aquella que busca otorgar derechos a los animales y reconocerles el estatus de sujetos de derechos. Consideran que todo ser vivo por el hecho de ser vivo debe ser sujeto de derechos y protección, sin 11 distinción alguna, pues tienen el mismo derecho a existir. El Derecho, entonces, cumpliría con un rol reparador a favor de los animales (Franciskovic, 2017, p. 8). Así, esta corriente pretende eliminar el estatus de los animales como objetos de derechos a fin de otorgarles la categoría de sujeto e implementar mecanismos de tutela jurisdiccional efectiva especializada para proteger sus derechos. Actualmente, los animales son considerados, en la mayoría de países como bienes muebles (Franciskovic et al, 2020, p. 246). En ese sentido, ante una lesión o daño al animal se considerará un menoscabo al patrimonio del dueño. Según esta corriente, la protección jurídica animal se daría por medio del otorgamiento de derechos, lo que conllevaría a una modificación y alteración radical de las bases de los sistemas jurídicos contemporáneos (Foy, 2014, p. 159). ¿Qué implica que los animales sean considerados sujetos de derecho? La respuesta es un cambio de costumbres absoluto. Primero, la protección animal tendría un alcance constitucional y se le conferían derechos como el derecho a la vida, integridad, salud, entre otros. Ello conllevaría, primero, a una obligación de carácter constitucional dirigida a todo ciudadano de ser vegano, pues de lo contrario se atentaría contra el derecho a la vida de los animales (Foy, 2020). Segundo, se prohibirían las actividades que involucren el uso o tenencia de animales, como la equitación, la caza deportiva, entre otros. Tercero, se modificaría, principalmente, el Código Civil, en su capítulo de reales, puesto que dejaría de considerar a los animales como bienes muebles y se prohibiría todo acto de disposición sobre ellos. Además, en el capítulo de familia, se regularía un régimen de visitas y tenencia, en casos de separación o divorcio; así como sería viable otorgarles legados por medio de un albacea (Franciskovic et al, p. 253-255). 12 Cabe mencionar que esta corriente rechaza el bienestarismo animal. Las normas de bienestar animal buscan condiciones mínimas de trato, pero no erradican todo acto de sufrimiento, ya que aún los considera un medio para satisfacer los intereses del ser humano como en alimentación, vestimenta, investigación, entre otros. Por tanto, entienden que dicha corriente niega la liberación plena del animal frente al ser humano porque aún los considera como una herramienta a su servicio. Así, esta es una corriente radical6, pues considera que la única manera para avanzar en materia de derechos de los animales es desligarse de los seres humanos y tener una independencia legal. 2. Ámbito normativo de la protección animal El objetivo de las normas de bienestar animal es obligar a todo aquel que tenga animales bajo su cuidado a cumplir con una serie de cuidados mínimos en todas las fases de la vida del animal, incluyendo la producción, transporte, sacrificio, entre otros (Rodríguez-Estévez, 2009, p. 17). Estas normas están dirigidas a las especies animales, pero el contenido varía según las necesidades biológicas de cada animal. Las primeras manifestaciones de la regulación en torno a la protección animal se encuentran en Inglaterra. En 1822, se aprobó por primera vez una ley destinada a prevenir todo trato cruel contra los animales de granja. Casi un siglo después, en 1911 se promulgó la Ley de Protección Animal con la finalidad de asegurar el bienestar de los animales de granja en Inglaterra (Giménez-Candela, 2016, p. 1). Otro avance significativo se dio en 1933 cuando el gobierno nazi marcó un hito en la protección ambiental al considerar a la naturaleza como un bien jurídico de máxima protección. Además, modificaron el régimen jurídico animal a fin de otorgar una protección más exhaustiva. Las normas del gobierno nazi prohibieron el sacrificio de animales, las actividades de 6 También es considerada una corriente abolicionista, ya que busca erradicar todo tipo de prácticas que puedan generar algún peligro, tanto físico como mental, que puedan afectar a los animales. 13 vivisección e incluso prohibieron el uso de animales en la investigación científica (Molina Roa, 2018, p. 136). A finales de 1933, se emitió la norma más importante del régimen alemán: la Ley de protección animal. Esta norma prohibió absolutamente todo acto de maltrato o tortura animal y reguló de manera completa la protección animal. Cabe mencionar que aún con la caída del régimen nazi, todavía subsisten la mayoría de las normas de protección animal. Con estos antecedentes, diversos países, en especial los europeos, empezaron a regular la protección animal en su legislación nacional con la finalidad de asegurar el bienestar de los animales. En un inicio, la mayoría de estas normas estaban dirigidas a los animales de granja, pero fueron evolucionando a fin de incorporar un mayor número de especies animales. 2.1. Regulación animal actual Actualmente diversos países regulan la protección animal en sus ordenamientos jurídicos. Debido a que el nivel de protección varía según cada cultura, y mientras se sigan avanzando los movimientos de protección animal, las normas sobre protección animal seguirán desarrollándose (Rivera, 2017, p.57). La protección animal puede darse a nivel constitucional y a nivel legal. A nivel constitucional, la protección jurídica animal puede ser directa o indirecta. La protección directa es la incorporación explícita de disposiciones constitucionales de protección animal7. En cambio, la protección indirecta consiste en la protección de los animales por medio de una categoría mayor como sería el medio ambiente. Esta última entiende que la protección constitucional animal se encuentra inmersa en la protección al medio ambiente. Además de ello, la protección jurídica animal se desarrolla principalmente a nivel legal. Así, la mayoría de países que regulan la protección jurídica animal han adoptado la posición del bienestarismo (Organismo Mundial de 7 Entre estos se encuentran la Constitución de la República Federativa del Brasil y la Constitución Política Boliviana (Franciskovic, 2017). 14 Sanidad Ambiental, 2014). Es decir, han optado por emitir normas que regulen las condiciones mínimas de trato y cuidado de los animales. En contraste, solo algunos países, han reconocido derechos a los animales, aunque de manera parcial e incompleta, pues no reconocen todos los derechos o a todos los animales por igual. 2.1.1. Análisis normativo comparado La postura adoptada por los países miembros de la Unión Europea es el bienestarismo animal. Las normas emitidas por el Consejo de Estado abarcan, principalmente, los aspectos industriales, agrarios y aprovechamiento animal, como los cuidados, cría, transporte, manipulación, investigación, sacrifico y producción8 (Giménez- Candela, 2016, p.28). Además de ello, en la mayoría de países europeos se aplica el Convenio europeo de protección de los animales en ganadería, con el objetivo de regular las condiciones mínimas que los Estados Miembros deben adoptar a fin de proteger a estos animales de la explotación ganadera. De otra parte, se puede apreciar el avance de la protección animal desde cada ordenamiento jurídico en particular. Así, puede analizarse la situación de Francia. Por medio de la Ley 76-629 de 1976, se otorgó una protección especial a los animales al considerarlos como “animales sintientes”. Posteriormente, mediante la reforma realizada en el código civil francés en el 2015, se los decidió retirar de la categoría de “bienes”. Finalmente, en 2018, se publicó el primer código no oficial de animales, el cual recoge leyes y resoluciones jurisprudenciales a nivel nacional y a nivel de la Unión Europea (Laffineur-Pauchet, 2019, p.3). En América Latina también se viene regulando la protección animal siguiendo la teoría del bienestarismo. A diferencia de los países miembros de la Unión Europea, la regulación varía sustancialmente 8 Entre los instrumentos legales más importantes se encuentran la Directiva 98/58/CE, relativa a la protección en las explotaciones ganadera, la Directiva 93/119/CE relativa a la protección en el momento de su sacrifico y la Directiva 91/628/CEE, relativa a la protección durante el transporte. 15 según cada país. No obstante, se caracterizan por mantener la categoría jurídica de bienes muebles para los animales. Ello significa que son considerados como un objeto con valor económico y son comercializables (Franciskovic, 2017, p. 4 – 5). Ahora bien, se rescata la normativa argentina por ser uno de los primeros países en regular la protección animal. En 1954, se emitió la Ley 14.346, ley que sancionó por primera vez los actos de crueldad animal. Además, enlistó detalladamente qué acciones son considerados malos tratos y actos de crueldad. Asimismo, este país cuenta con una entidad especializada denominada Servicio Nacional de Sanidad Animal, quien se encarga de atender los temas de protección animal y ejecutar las normas de bienestar animal. Otro ejemplo relevante es Colombia. Este país cuenta con una institución específica que se dedica a la protección animal denominada el Instituto Distrital de Protección y Bienestar Animal. Asimismo, cuenta con un programa especializado para atender y tramitar los casos de maltrato animal denominado “Escuadrón Anticrueldad”. A nivel normativo, Colombia cuenta con normas de protección animal desde 1972. Sin embargo, una de sus normas más importantes es la Ley 84 de 1989, que adopta el Estatuto Nacional de Protección de los Animales. A partir de esta norma se dispone que los animales tendrán una protección especial contra el sufrimiento y el dolor causado por el ser humano. Posteriormente, en el año 2016, se emitió la Ley 1774, la cual reconoce a los animales como animales sintientes e incluso dispone que aquel que ocasione lesiones o la muerte será sancionado con pena privativa de libertad por vulnerar la integridad o vida del animal. Cabe mencionar que actualmente no hay registro de algún país que haya reconocido derechos a los animales a nivel normativo o constitucional. No obstante, a nivel jurisprudencial algunos países sí 16 han reconocido “derechos” a los animales. Un ejemplo de ello se encuentra en la India. En 2018, el Alto Tribunal de Uttarakhand declaró que los animales tienen los mismos derechos y obligaciones que una persona. Aunque pareciera que esta decisión otorga derechos a los animales, ello no es así. La Constitución India regula dos tipos de derechos: uno para ciudadanos y otros para no ciudadanos (Tore, 2018). En vista de ello, los derechos disponibles para no ciudadanos se traducen en deberes para asegurar el bienestar del animal y eliminar el sufrimiento innecesario. Es decir, en realidad los animales no tienen los mismos derechos, sino solo protección ante actos de crueldad y maltrato. No obstante, se puede evidenciar que es un avance en el reconocimiento de “derechos” a los animales, ya que se intenta otorgar mayor protección dentro de las posibilidades constitucionales. Otro avance en el reconocimiento de los derechos de los animales se encuentra en Argentina. En 2014, el Juzgado Contencioso, Administrativo y Tributario número 4 de la Ciudad de Buenos Aires declaró sujeto de derecho a la orangutana Sandra (Gonzales, 2019). El Tribunal enfatizó su “derecho” a la libertad e incluso se le concedió un recurso de hábeas corpus en caso no pueda ejercer sus derechos. En conclusión, se puede apreciar que la mayoría de países adoptó la doctrina del bienestarismo animal y cuentan con instituciones específicas para atender los casos de maltrato animal. Ningún país actualmente considera a los animales como sujeto de derechos ni les ha otorgado derechos. Sin embargo, existen avances para reconocer “derechos” a los animales a fin de reducir los actos de crueldad y maltrato. 2.1.2. Análisis normativo nacional La regulación animal en el Perú es reciente y aún se encuentra en desarrollo. Actualmente, el ordenamiento jurídico peruano ha 17 adoptado la teoría del bienestarismo dejando de lado la posibilidad de la incorporación de derechos a los animales. A nivel constitucional, solo existe una referencia a la protección animal: el artículo 68 de la Constitución9. Esta disposición constitucional es amplia, vaga y genérica, pues solo menciona que el Estado tiene la obligación conservar la biodiversidad (Foy, 2014), sin mencionar explícitamente la protección animal o alguna referencia para su tutela jurídica. Este olvido permite que las normas sobre manejo animal no tengan como objetivo proteger el bienestar del animal, sino solo regular las actividades que utilicen animales estableciendo permiso, obligaciones y prohibiciones para las personas a fin de proteger la sostenibilidad de la especie. Siguiendo a nivel general, se encuentra la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y su Reglamento para la Gestión de Fauna Silvestre10. Estas normas tienen como finalidad promover el uso sostenible de la fauna silvestre. Para ello, regulan los títulos habilitantes necesarios para la manipulación de animales en diversas actividades (como la caza, investigación, captura, cetrería, entre otras). No obstante, esta norma solo busca la sostenibilidad de la especie a largo plazo, pero no se enfoca en proteger al animal de los actos de crueldad a los que puede estar sometido en el desarrollo de las actividades. Es decir, estas normas no buscan asegurar el bienestar del animal, sino solamente regular las actividades con animales. Ello estaría conforme con la disposición constitucional mencionada, pues solo busca conservar la diversidad animal sin considerar su bienestar. Cabe mencionar que el título XXIV del Reglamento para la Gestión de Fauna Silvestre regula las infracciones sanciones, pero ninguno de los más de treinta supuestos de infracción sanciona los actos de crueldad ocasionados a animales. Al contrario, solo sanciona aquellos 9 Artículo 68 de la Constitución Política del Perú. El Estado está obligado a promover la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas. 10 La Ley Forestal y de Fauna Silvestre se aprobó por medio de la Ley 29763 y el Reglamento para la Gestión de Fauna Silvestre mediante el Decreto Supremo 019-2015-MINAGRI. 18 actos relacionados con la falta de permisos administrativos, falta de entrega de información e impedimentos de colaborar con la administración. Ello evidencia la falta de cuidado e interés en la protección del bienestar del animal sujeto a manipulación Finalmente, en el año 2016 se emitió la Ley 30407, Ley de protección y bienestar animal. Esta norma tiene como finalidad regular la protección de los animales vertebrados, domésticos y silvestres con el objetivo de impedir actos de maltrato y fomentar el respeto a la vida e integridad animal. Para ello, establece una serie de prohibiciones generales, derechos y obligaciones que deberán observar los dueños o tenedores de los animales a fin de asegurar el bienestar y evitar actos de crueldad y sufrimiento animal. Asimismo, se evidencia que el Perú optó por la teoría del bienestar animal, pues regula las condiciones mínimas para el cuidado habitual y protección de estos. Ello significa que los animales siguen siendo considerados como bienes muebles según lo dispuesto por el Código Civil Peruano y no cuentan con derechos ni una tutela jurídica especializada para sus necesidades. Se rescata de esta norma que establece tanto prohibiciones generales como específicas para animales de granja, silvestres, de experimentación, vertebrados y animales de compañía a fin de otorgar una protección diferenciada y especializada según las necesidades de la especie. Además, modifica el Código Penal, pues dispone que la comisión de actos de abandono y actos crueles contra animales silvestres o domésticos ahora constituyen un delito sancionado con pena privativa de la libertad. Ahora bien, esta norma solo aplica para animales silvestres en cautiverio, domésticos y de compañía. Es decir, mantiene a los animales salvajes, animales silvestres que no se encuentran en cautiverio, entre otros animales, desprotegidos ante actos de crueldad. No se mencionan las razones para excluir a estas especies de la protección legal ni existen proyectos de ley que busque regular 19 su cuidado dejándolas desamparadas ante cualquier atentado a su vida o integridad. Por tanto, a nivel nacional solo existe una norma que regula la protección animal de manera parcial. Esta norma establece los lineamientos y cuidados mínimos que deberán seguirse para asegurar el bienestar del animal, así como prohíbe todo acto de crueldad y sufrimiento innecesario. No obstante, esta protección es limitada, ya que abarca solo a los animales silvestres, vertebrados y de compañía dejando al resto de animales desamparados frente actos de crueldad. 2.2. Protección jurídica para los animales de compañía 2.2.1. Análisis normativo comparado La regulación animal para los animales de compañía puede ser de dos maneras: general o específica. La primera significa que existe una norma general que regula la protección animal para todo tipo de animal o un grupo de especies. En cambio, la segunda significa que existe una norma específica que regula medidas de protección dirigidas a los animales de compañía. Las normas europeas son mayormente generales, como las relacionadas con la protección de animales durante el transporte, desplazamientos, industria y sacrificio. Además de ello, cuentan con normas específicas como el Reglamento 998/2003, referidas a las disposiciones sanitarias aplicables al transporte de animales de compañía y el Convenio europeo para la protección de los animales de compañía. Este convenio regula los deberes de las personas a favor de los animales de compañía en ámbitos como tenencia, comercio, reproducción, cirugías, sacrificios, entre otros. 20 Las normas generales de protección animal predominan a nivel latinoamericano. Así, países como Chile11, Costa Rica12 y Bolivia13 cuentan con una sola norma marco que regula las conductas de maltrato y crueldad animal aplicable a la mayoría de especies animales. No obstante, países como Venezuela14 y El Salvador15 han optado por las normas específicas, pues cuentan con una legislación especial a favor de la protección de los animales de compañía. 2.2.2. Análisis normativo nacional A nivel nacional contamos con tres normas que regulan a los animales de compañía. Estas son la Ley 30407, Ley de Protección y Bienestar Animal; la Ley 27596, Ley que regula el régimen jurídico de Canes y su Reglamento; y la Ordenanza 1855, Ordenanza que establece el Régimen Municipal de Protección Animal en la Provincia de Lima. Primero, la Ley 27596, Ley que regula el Régimen Jurídico de Canes, es una norma administrativa que tiene como finalidad proteger a la ciudadanía frente a un potencial ataque del can. Así, esta norma regula los trámites, permisos y sanciones aplicables por no cumplir con los requisitos para ser propietario de un can peligroso. Cabe mencionar que esta norma no toma en consideración el bienestar del animal, sino busca proteger al dueño o terceros que puedan estar en contacto con el can. Recién por medio del Decreto Supremo 006-2002-SA, Reglamento de la Ley 27596, se regularon las condiciones mínimas para el cuidado de los canes. Se resalta que esta norma obliga a los dueños de los canes a evitar todo acto de crueldad y maltrato. Ahora bien, esta 11 La Ley 30.380 sobre protección animal establece disposiciones generales para el cuidado y protección hacia los animales de manera general. 12 La Ley 7451 sobre bienestar animal establece como valores educativos el fomento de los seres vivos. También, dispone las condiciones básicas de cuidado de los animales. 13 La Ley 799, Ley para la defensa de los animales contra actos de crueldad y maltrato establece una serie de obligaciones a las personas a fin de evitar actos crueles y de sufrimiento innecesario. 14 La Ley 39.338, Ley para la Protección de la Fauna Doméstica Libre y en Cautiverio regula los supuestos de crueldad y maltratos contra los animales domésticos y de compañía, así como las obligaciones para los dueños de las mascotas y sanciones de carácter administrativo. 15 El Decreto 330, Ley de protección y promoción del bienestar de animales de compañía, regula obligaciones de los dueños de los animales de compañía y las sanciones a nivel administrativo. 21 norma otorga “derechos” a los animales, pues menciona que los canes tienen derecho a la vida, integridad física y a la salud. Sin embargo, dicha disposición carece de contenido, ya que no se establecen los medios para hacer valer dichos derechos. Segundo, en el 2014 se publicó la Ordenanza 1855, la cual establece el Régimen Municipal de Protección Animal en la Provincia de Lima. Esta norma solo es aplicable para los poseedores, tenedores y dueños de los animales domésticos dentro de la Provincia de Lima y tiene como objetivo establecer un régimen de protección para los animales domésticos a fin de salvaguardar la integridad, salud y tranquilidad de las personas. Esta Ordenanza sanciona el maltrato y crueldad contra los animales domésticos. Para ello, establece una lista de los actos considerados de maltrato y actos de crueldad sujetos a sanción. También, regula las condiciones higiénicas sanitarias para los animales domésticos. Asimismo, faculta a todas las personas para formular denuncias contra aquellos que realicen actos de maltrato o crueldad animal. De otra parte, debido a que los animales domésticos siguen siendo clasificados como bienes, el dueño o tenedor de este deberá hacerse cargo de los perjuicios que ocasione el animal doméstico. Además, se regula exhaustivamente las prohibiciones de los propietarios, como causar daño al animal, participar en peleas con otros animales, vender animales ilegalmente, abandonar a un animal, vivisección, entre otros. Tercero, en el 2016 se publicó la Ley 30407, Ley de Protección y Bienestar Animal. Esta norma tiene por finalidad garantizar el bienestar y la protección de las especies animales vertebrados domésticos y silvestres mantenidos en cautiverio. A diferencia de las otras normas mencionadas, esta sí tiene como finalidad proteger el bienestar animal. Esta Ley regula los deberes de las personas a favor de los animales, aunque de manera general, puesto que se menciona que debe otorgarse protección a los animales frente a situaciones de dolor, 22 sufrimientos y enfermedades, así como otorgar un ambiente adecuado, alimentarlos adecuadamente y otorgarles atención médico-veterinario. Asimismo, la aplicación de esta norma es amplia, pues aplica para cada tipo de animal: animales de granja, animales silvestres en cautiverio, vertebrados en cautiverio y animales para experimentación. Además, se establecen prohibiciones generales: abandono de animales, uso de animales como entretenimiento, tenencia y compraventa de animales para consumo humano de animales domésticos, las peleas de animales y las exhibiciones ilegales. En paralelo, se establecen prohibiciones específicas a favor de los animales de compañía: realizar cirugías innecesarias, usarlos como entretenimiento, consumo humano, fines comerciales, explotación comercial y la crianza de un número excesivo de animales. Finalmente, esta norma designa una serie de entidades a fin de complementar y fiscalizar la aplicación de esta norma. Así, se designó al Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego como el ente rector en materia de protección y bienestar animal. En adición, el Ministerio de la Producción participa en materia de animales vertebrados acuáticos mantenidos en cautiverio y cuando sean utilizados en experimentación o estudios; el Ministerio de Salud cuando se ponga en riesgo la salud humana; el Ministerio del Ambiente en materia de biodiversidad; y, el Ministerio de Educación, en materia de educación ambiental y fomentar el respeto a la protección y bienestar animal. Por otro lado, debe mencionarse que actualmente se encuentra en proceso de publicación por el Poder Ejecutivo, el proyecto de ley 6144/2020-CR16, Ley que prioriza la esterilización de perros y gatos como componente de la política nacional de salud pública. Este proyecto tiene como objetivo promover las esterilizaciones de perros y gatos, incorporándola como una nueva política nacional de salud a 16 El 26 de junio de 2021, la Comisión de Pueblos del Congreso aprobó el Proyecto de Ley 6144/2020-CR. Posteriormente, el 01 de julio, el Congreso de la República aprobó este proyecto. Actualmente, el Poder Ejecutivo no ha publicado oficialmente esta norma. 23 fin de control el crecimiento poblaciones de estos animales y prevenir las enfermedades zoonóticas. Además, esta norma intenta facilitar el desarrollo de campañas de esterilización en los sectores sociales más vulnerables y en aquellos lugares donde existe una mayor población de perros y gatos en situación de abandono. Así, se busca reducir la cantidad de animales en las calles, los cuales son más vulnerables de sufrir enfermedades, hambre y actos de crueldad. Esta nueva ley permitiría un avance en la protección jurídica animal de los animales de compañía, pues incentiva el manejo adecuado en materia de esterilización y vacunación, lo cual ayudaría a reducir la sobrepoblación y minimizar las posibles enfermedades 2.2.3. Problemas derivados por la falta de la regulación del bienestar animal en animales de compañía Primero, la Ley 27596, Ley que Regula el Régimen Jurídico de Canes, tiene como finalidad salvaguardar la integridad de las personas, dejando en segundo plano el interés y protección del animal. Asimismo, el objetivo de esta norma es regular los requisitos para obtener los permisos, autorizaciones y registros necesarios para criar y utilizar los canes sin considerar el bienestar de estos. Por otro lado, las disposiciones que tienen incidencia directa en el bienestar animal, como el sacrificio de los canes, no se encuentran debidamente regulado. El artículo 14 de la Ley solo menciona los supuestos para sacrificar a los canes, pero no regula el procedimiento específico. Ello es un problema, pues no es necesario que este procedimiento se realice de manera tal que evite el sufrimiento del animal permitiendo la utilización de cualquier método, aunque agresivo, para dar fin a la vida del animal. Siguiendo, conforme al artículo 5 de su Reglamento, se confieren “derechos” a los canes. No obstante, la norma no va más allá de dicho enunciado por lo que no específica qué medios tiene el dueño o tenedor para hacer valer los “derechos” de los canes. Asimismo, no 24 se mencionan las consecuencias de atribuir derechos a los animales, pues siguen siendo considerados objetos por el Código Civil y no dispone ninguna modificación legislativa. Ello evidencia que la declaración de estos “derechos” no tiene ningún impacto sustancial en el ordenamiento jurídico. Además, no se explica la decisión del legislador de otorgar derechos solo a los canes ignorando al resto de animales de compañía, como pueden ser los gatos o conejos quienes también podrían ostentar “derechos”. Este apartado es un vacío normativo que requiere una mayor regulación y explicación a fin de tutelar estos derechos. Por tanto, el régimen jurídico de canes no es una norma orientada a proteger el bienestar animal. Las disposiciones se centran en procedimientos y obligaciones para tener a un can denominado peligroso bajo su poder de manera segura frente a terceros que interactúen con el animal. Además, no considera el bienestar animal como una variable en el proceso de la obtención de los permisos. Segundo, el problema respecto a la Ordenanza 1855 radica en que es supletoria. Conforme a su Primera Disposición Final, se faculta a las municipalidades distritales a utilizar este régimen o a establecer el suyo propio, lo cual podría resultar en que una Municipalidad Distrital emita una ordenanza menos favorable. En adición, su ámbito de aplicación se encuentra limitado a la Municipalidad Provincial de Lima, por lo que sus disposiciones solo abarcan a una minoría de animales. Por otro lado, dispone la creación de un Registro Municipal de Animales Domésticos a cargo de cada Municipalidad Distrital de la Provincia de Lima. Esta Ordenanza obliga a los dueños de los animales de compañía a inscribir a su mascota, de lo contrario serán susceptible de recibir una sanción administrativa. Ahora bien, en la práctica no se aplica esta disposición y no se han interpuesto sanciones o inhabilitaciones por no inscribir a sus animales. Este tipo de disposición es ineficiente, pues no se han implementado estos registros ni los dueños lo utilizan para registrar a sus animales, 25 además de que no es posible realizar un seguimiento o fiscalización adecuada a todos los dueños de animales de compañía a fin de verificar que se encuentren inscritos y cumpliendo con la normativa. Por tanto, esta Ordenanza no viene siendo aplicada adecuadamente. Tercero, la Ley 30407 presenta diversos problemas. Por un lado, se evidencia una regulación inconclusa, puesto que la mayoría de las disposiciones son enunciados en blanco. Por ejemplo, el artículo 21 de la norma menciona lo siguiente: Artículo 21. Medidas de protección y bienestar de animales de compañía o mascotas Los propietarios, encargados y responsables de establecimientos de comercialización, criaderos, centros de cría en cautiverio, servicios de seguridad, servicios de entrenamiento, la Policía Nacional del Perú, las Fuerzas Armadas, el Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Perú, municipalidades, cualquier entidad pública o privada y toda persona natural que mantenga animales domésticos y silvestres son responsables de cumplir las medidas de protección y bienestar animal que establece el Ministerio de Salud en coordinación con el Ministerio del Ambiente. Igualmente, el artículo 19 de la Ley menciona lo siguiente: Artículo 19. Centros que utilizan animales en actos de experimentación, investigación y docencia. […] Las medidas de bienestar de animales utilizados en actos de experimentación, investigación y docencia están basadas en las buenas prácticas de manejo, bioseguridad y bioética de acuerdo con la especie animal, las cuales deben especificarse por el Ministerio de Agricultura y Riego. Estos artículos reflejan que la norma carece de contenido real, puesto que para aplicar estas disposiciones se requieren de diversos instrumentos legales que complementen y doten de contenido a la presente Ley, de lo contrario, las prácticas que se apliquen no van a asegurar una correcta protección del animal, pues no se cuentan con las medidas que regulen los procedimientos de carácter técnico necesarios para proteger el bienestar de los animales de compañía. 26 En adición a ello, esta norma no precisa el ámbito de aplicación para los animales de compañía. Los animales de compañía son animales domésticos, pero no todos los animales domésticos son de compañía. En ese sentido, al no precisar qué se entiende por animal de compañía o animal doméstico, la aplicación de esta norma y las disposiciones específicas otorgadas para estos grupos animales tendrán una incorrecta e indebida aplicación. Ello significa que podrán excluirse especies animales por no ser consideradas como animales de compañía o incluirse a aquellas otras especies animales, no consideradas de compañía, que requieren una protección diferenciada según su naturaleza. Además, esta falta de rigurosidad en el ámbito de aplicación de la norma conlleva a que se regulen las condiciones mínimas de bienestar animal de manera indebida, ya que no se estaría tomando en consideración las necesidades del grupo animal dejando una regulación inapropiada. De otra parte, para aplicar esta norma se requiere el trabajo en conjunto de diversos ministerios como el Ministerio de Desarrollo Agrario, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Educación, entre otros. Sin embargo, no se precisa cuál de todas estas autoridades será la encargada de fiscalizar el cumplimiento de la norma y cuál entidad se encargará de coordinar la regulación de los vacíos normativos. Sin una definición clara de las atribuciones y responsabilidad por parte de cada entidad no es posible ejecutar esta norma. La falta de determinación de la autoridad administrativa de fiscalización impide la correcta aplicación de la norma porque no se permite realizar las supervisiones necesarias a fin de determinar el cumplimiento normativo por parte de los dueños o tenedores de las mascotas. En ese sentido, pareciere que la norma carece de una eficacia real, ya que no existe una entidad que vele por el cumplimiento de la presente norma. Complementando lo anterior, debido a que las disposiciones de esta norma son generales, abiertas e imprecisas, así como incompletas no 27 es factible imponer infracciones administrativas, pues no se tiene certeza de qué acciones son consideradas vulneraciones a la norma. Se requiere un apartado específico o una norma adicional que determine las infracciones administrativas y sus respectivas sanciones. Hasta el momento, cinco años después de la entrada en vigencia de la norma, no se tiene registro sobre la imposición de medidas administrativas por la comisión de alguna infracción contra esta Ley. Por todo ello, esta norma es una ley ambiciosa y favorable para los animales de compañía, puesto que busca asegurar las condiciones mínimas para un trato adecuado. No obstante, en la práctica esta norma es inviable e inejecutable. A fin de aplicar esta norma se requiere una serie de instrumentos adicionales que complementen y doten de contenido a los enunciados establecidos, en especial, en los ámbitos de investigación científica, eutanasia, docencia y las medidas de protección específicas para los animales de compañía. 3. Soluciones posibles 3.1. Reglamentación de la Ley N°. 30407 Para empezar, se debe mencionar que la Ley 30407 es una norma autoaplicativa. El Tribunal Constitucional define este tipo de normas como aquella que lleva incorporada en sí misma un acto de ejecución de moto tal que produce efectos jurídicos de manera inmediata sin la necesidad actos posteriores (Sentencia 01893-2009-PA/TC). Por tanto, no requiere de un reglamento para producir efectos jurídicos. Sin embargo, el problema de esta norma radica en que es demasiado amplia, general y abstracta, lo cual impide su ejecución. Ello debido a que contiene una serie de normas en blanco que requieren la utilización de instrumentos legales externos para ser ejecutados (Franciskovic, 2016). Para asegurar el bienestar animal se requiere la emisión de los protocolos, lineamientos y manuales de buenas prácticas que regulen las condiciones mínimas de cuidado que aseguren el bienestar animal. 28 En vista de ello se propone la formulación y publicación de un Decreto Supremo que apruebe el Reglamento de la Ley 30407. Se puede definir a los reglamentos como aquellas normas con emitidas por la administración pública para complementar una ley de manera general y abstracta para su correcta aplicación (Rubio y Arce, 2019). De esa manera, solo con la Ley 30407 y con su Reglamento se tendría un marco normativo que regule la protección jurídica animal para los animales de compañía de manera íntegra sin necesidad de contar con instrumentos legales adicionales emitidos por diversas autoridades. El reglamento propuesto deberá contener los lineamientos y medidas necesarias para llevar a cabo las actividades de experimentación e investigación sobre los animales de compañía. Asimismo, regularía las medidas de protección y bienestar animal específicas para los animales de compañía, así como delimitaría qué se entiende por animales de compañía a fin de tener un ámbito de aplicación determinado. En adición, se dispondría los métodos aplicables y el protocolo para realizar la eutanasia animal. Así, el Reglamento llenaría los actuales vacíos normativos de la norma. Optar por la implementación de un reglamento permitiría, no solo regular los procedimientos y protocolos necesarios para asegurar el bienestar de los animales de compañía, sino también permitiría obtener una regulación completa y exhaustiva para todas las especies animales que se encuentran bajo el ámbito de aplicación de esta norma como los animales de granja, vertebrados acuáticos, animales en cautiverio, entre otros. Actualmente, ninguno de estos animales cuenta con alguna norma que regulen su bienestar encontrándose en la práctica desamparados ante actos de crueldad. Este reglamento tendría que ser realizado entre los representantes del Ministerio de Desarrollo Agrario, el Servicio Nacional de Sanidad Agrario, el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre, el Ministerio del Ambiente, pues son las entidades designadas por la Ley para emitir los instrumentos legales externos. Además de estas entidades, se deberá contar con la participación de médicos veterinarios, biólogos y especialistas 29 en la materia, ya que se requiere contar con lineamientos de carácter técnico para cada grupo animal a fin de asegurar sus necesidades e intereses biológicos. Asimismo, el reglamento definiría las competencias y funciones de cada una de las entidades que participan en la protección jurídica animal a fin de tener claridad en las acciones de regulación, supervisión, fiscalización y sanción de cada una de estas. Por otro lado, el reglamento deberá regular taxativamente qué acciones son consideradas maltratos y actos crueles a fin de tipificar las conductas que constituyen una infracción en materia de protección jurídica animal y las sanciones aplicables. Siguiendo el principio de legalidad, solo por medio de una ley expedida de manera previa que establece el supuesto de hecho y consecuencia será posible sancionar la conducta u omisión de un sujeto (Sentencia del Tribunal Constitucional 2050-2002-AA/TC). De lo contrario, el procedimiento administrativo será nulo por vulnerar principios administrativos, como el principio de tipicidad, y el infractor no estará sujeto a sanción. En paralelo, se deberá regular cómo se desarrollaría el procedimiento administrativo sancionador ante la comisión de una infracción, así como la entidad competente para resolver en primera y segunda instancia. De esta manera, al determinar los supuestos de infracciones detalladamente junto a las sanciones correspondientes sería viable sancionar las conductas que atentan contra el bienestar de los animales de compañía, que no necesariamente constituyan un delito. Por tanto, optar por una reglamentación de la ley permitiría tener la regulación mínima suficiente que asegure el bienestar de los animales de compañía, así como de los demás animales bajo su ámbito de aplicación. Esta norma sería pasible de ser ejecutada eficazmente al regularse las condiciones mínimas, procedimientos y protocolos necesarios, así como las infracciones y sanciones aplicables, 3.2. Regulación administrativa Otra alternativa es disponer la creación de una mesa de trabajo a cargo del Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego junto a las demás entidades 30 sectoriales como el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre, el Servicio de Sanidad Agraria, el Ministerio del Ambiente y el Ministerio de Salud. Estas entidades deberán participar en el desarrollo de los lineamientos, protocolos y manuales debido a que son las entidades designadas por la Ley para emitir dichos instrumentos. Además de estas entidades, es necesaria la participación de especialistas en manejo ambiental, como ingenieros zootécnicos, biólogos y médicos-veterinarios para que puedan aportar el conocimiento científico-técnico que asegure el bienestar del animal. Esta Mesa de Trabajo, entonces, se encargaría de elaborar los instrumentos legales complementarios necesarios para la aplicación de la norma, como sería emitir los lineamientos para las medidas de protección y bienestar de los animales de granja, animales silvestres en cautiverio y animales de compañía, Asimismo, emitirían los lineamientos mínimos para la conservación, transporte y comercialización de estos animales. Además, tendrían la función de emitir el Código de Buenas Prácticas para las actividades económicas que requieran la utilización de los animales y el Código de Ética para el Uso de Animales en actos de experimentación, investigación y docencia. Al igual que en el acápite anterior, esta alternativa no solo regularía las condiciones mínimas para los animales de compañía, sino permitiría que estos instrumentos legales complementarios abarquen a todas las especies animales bajo el ámbito de la norma. Ello permitiría una regulación completa e interrelacionada que aplique para todos estos animales. La implementación de una mesa de trabajo permitirá que las entidades competentes trabajen de manera coordinada y constante a fin de emitir los lineamientos, protocolos, códigos y medidas necesarias dispuestas en la Ley 30407 a fin de que la norma pueda ser ejecutable y utilizada en las actividades económicas que requiera la utilización de animales. Se busca evitar que se emitan normas de manera aleatoria y desordenada como sucede con el proyecto de ley 6144/2020-CR, el cual es la primera norma en más de cinco años, que busca regular el procedimiento de esterilizaciones para los animales de compañía. 31 Una ventaja adicional que permite la implementación de la mesa de trabajo es que pueden emitir instrumentos legales adicionales que consideren pertinentes, dentro de los alcances de la norma, a fin de asegurar el bienestar animal. Así, la mesa de trabajo puede esclarecer las conductas que acarrean una infracción administrativa, así como las sanciones correspondientes a fin de dotar de contenido el apartado de infracciones y sanciones de la Ley 30407. Por todo ello, esta propuesta permite que las autoridades sectoriales trabajen conjuntamente para que en un periodo determinado emitan los instrumentos legales que se requieren para la correcta ejecución de la Ley. 3.3. Adopción de acuerdos internacionales Una tercera vía sería la adopción de tratados internacionales a fin de incorporar una serie de deberes y obligaciones a favor del bienestar de los animales de compañía. A diferencia de las alternativas anteriores, esta opción es un complemento a alguna de las soluciones propuestas anteriormente. Los tratados internacionales pueden definirse como lo siguiente: “[e]l acuerdo de voluntades entre dos o más sujetos de Derecho Internacional, con capacidad para concertarlo, celebrarlo en forma verbal o escrita, regido por el Derecho Internacional, y destinado a crear, modificar, regular o extinguir derechos y obligaciones de este ordenamiento, independientemente de su denominación” (Novak y García-Corrochano, 2016, p. 49). Pueden distinguirse dos tipos de instrumentos internacionales, tratados o acuerdos internacionales. Por un lado, se encuentran los denominados “hard law” o “Lege Data”. Por otro, se encuentran los denominados “soft law” o “Lege Ferenda” (Duran, 2016). El primero refiere a aquellos tratados que se encuentran destinados a producir efectos jurídicos entre las partes, son vinculantes y exigibles al Estado Parte (Salmón, 2017, p. 97). En cambio, los denominados soft law son aquellos acuerdos emitidos por un organismo internacional cuya adhesión no es obligatoria y, por tanto, no son vinculante. Es decir, tienen naturaleza voluntaria (Alva, 2017). Estos 32 acuerdos proponen conductas, pero no imponen su realización, puesto que su objetivo es influir en el comportamiento de los sujetos. La adopción voluntaria de estos instrumentos de soft law no cumplen con una función supletoria legal, pues no crean deberes u obligaciones legales (Loayza, 2014, 25). No obstante, sí es posible utilizar estos instrumentos no vinculantes con la finalidad de interpretar normas internas o conceptos jurídicos indeterminados, así mismo generan un incentivo para la creación de políticas y normas jurídica que regulen el contenido del instrumento legal a nivel interno (Salmón, 2017, p. 122 – 123). En ese sentido, la adopción de acuerdos internacionales de carácter soft law son considerados directrices o lineamientos que pueden utilizarse en las políticas públicas a fin de cumplir con el objetivo del mismo. En vista de ello, la adopción de un tratado internacional soft law permitiría obtener los lineamientos mínimos para la creación de una política definida y objetiva en materia de protección de los animales a fin de tener mayores herramientas para la protección jurídica de los animales de compañía en el ordenamiento interno. Asimismo, permitiría motivar la creación de normas de protección animal para aquellos animales que se encuentran excluidos del ámbito de aplicación de la Ley 30407. Entre los diversos tratados en materia de protección animal se pueden rescatar dos instrumentos relevantes. La Declaración Universal sobre el Bienestar Animal formulado por la Sociedad Mundial para la Protección Animal y la Declaración Universal de los Derechos del Animal aprobada por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, Ciencia y la Cultura y por la Organización de las Naciones Unidas. Ahora bien, se debe recordar que nuestro ordenamiento jurídico solo ha otorgado la categoría jurídica de “sintientes” a los animales, además de que siguen siendo reconocidos como objetos por el Código Civil y, por tanto, no son sujetos de derechos a nivel nacional. En ese sentido, no es pertinente recomendar la adoptación de la Declaración de los Derechos del Animal, puesto que sería inaplicable a nuestro ordenamiento jurídico actual. 33 De otra parte, la Declaración Universal sobre el Bienestar Animal sí aplica a nuestra realidad jurídica, ya que no se basa en la teoría de los derechos de los animales, sino adopta el Bienestarismo animal, la misma que está recogida en la Ley 30407. No obstante, esta Declaración aún no ha sido adoptada por la Organización de las Naciones Unidas Esta Declaración ha sido respaldada por la Organización Mundial de Sanidad Animal, así como presenta el apoyo de más de cuarenta países alrededor del mundo. Sin embargo, se espera que la Organización de las Naciones Unidas apruebe dicha Declaración próximamente a fin de otorgarle fuerza internacional e influya positivamente para que los países decidan adoptarla. Entre los principales alcances de esta declaración se rescata el reconocimiento de los animales como “sintientes” quienes requieren de una protección especial. Asimismo, se reconoce la importancia de la Organización Mundial de Sanidad Animal como un ente regulador de estándares internacionales para la protección del bienestar del animal. Finalmente, esta Declaración busca que los países desarrollen y mejoren cada vez más las normas de protección animal tanto para los animales doméstico como para los animales salvajes. Por ello, la adopción de esta Declaración incentivará la promoción de políticas públicas a favor de los animales de granja, salvajes, recreación, de compañía y silvestres, así como permitirá ser utilizado como un medio de interpretación ante conceptos indeterminados, como los presentes en la Ley 30407. Además, servirá para demostrar el avance en la sensibilización sobre la protección jurídica animal a nivel internacional. 4. Conclusiones Luego de haber analizado la situación actual de los animales de compañía, tanto a nivel histórico, como legislativo, se pueden obtener las siguientes conclusiones: o La relación entre las personas y los animales es ancestral. Los animales han sido usados tradicionalmente como una herramienta 34 para la satisfacción del ser humano como alimento, vestimenta, entretenimiento, entre otros. Históricamente, los animales son considerados como bienes muebles u objetos para el Derecho. Ante un acto de crueldad, lesión o muerte del animal se consideraba una disminución al patrimonio del dueño o tenedor del animal. o A partir de la década de los años sesenta en Estados Unidos, comenzaron a surgir movimientos ecológicos a favor de la protección de los animales a fin de denunciar los malos tratos a los que eran sometidos. Estos movimientos incentivaron la creación de las primeras normas de sanidad animal y dieron inicio a las normas de protección animal. Desde la segunda mitad del siglo veinte existe una mayor conciencia social sobre el sufrimiento animal, lo cual ha devenido en el desarrollo de las teorías de protección animal, en las que se encuentra el bienestarismo, el antiespecismo y la lucha por los derechos de los animales. o El bienestarismo animal busca la emisión de normas que regulen las condiciones mínimas para asegurar un trato adecuado y ético para los animales en el desarrollo de las actividades que involucren el manejo de animales. Por otro lado, el antiespecismo busca erradicar todo acto diferenciador entre las personas y animales, pues consideran que todo ser vivo debe estar sujeto a una misma protección. Finalmente, la corriente de los derechos de los animales busca el reconocimiento de los animales como sujetos de derechos a fin de otorgar una tutela jurídica efectiva a los animales, así como derechos constitucionales. o La mayoría de países ha optado por el bienestar animal como medio para proteger a los animales. Esta protección puede darse a nivel constitucional o a nivel legislativo. La regulación puede ser más extensa o menos exhaustiva dependiendo de cada cultura. o Europa presenta la mayor regulación en protección animal. Cuenta con normas nacionales, normas de la Unión Europea y Convenios 35 internacionales que regulan, principalmente, el sacrificio animal, la producción ganadera e industrial, el transporte animal y la investigación científica. Asimismo, cuentan con normas específicas para proteger los animales de compañía. o Las normas de protección animal en Latinoamérica se caracterizan por ser normas generales que buscan evitar los actos de crueldad y sufrimiento para diversas especies animales. En menor medida, solo algunos países, como Venezuela y El Salvador, presentan normas de bienestar animal dirigidas a los animales de compañía. o El Perú solo cuenta con una norma que protege el bienestar animal: la Ley 30407, Ley de protección y bienestar animal. Esta norma tiene como finalidad garantizar la protección de los animales de compañía, animales vertebrados domésticos y silvestres mantenidos en cautiverio, en el marco de las medidas de protección de la vida, la salud de los animales y la salud pública. o No obstante, la Ley 30407 contiene disposiciones en blanco y presenta un contenido general y vago. El contenido sustancial, es decir, las disposiciones que regulan las medidas de protección, requieren contar con instrumentos técnicos externos adicionales a fin de dotar de contenido a la norma. Ello es un obstáculo para la correcta implementación de la norma. o Entre las deficiencias de la norma se encuentran los vacíos normativos, la falta de instrumentos y lineamientos que establezcan las medidas de protección, la falta de atribución de funciones a las entidades públicas y la indebida regulación de las sanciones e infracciones. o Frente a este problema, se propone la emisión del reglamento de la Ley 30407, el cual deberá contener explícitamente las medidas mínimas para asegurar el bienestar del animal en los aspectos de 36 sacrificio, transporte, cuidado, entre otros. De esta manera, se tendrá un marco normativo completo que asegure la protección del animal. o Otra solución a las deficiencias de la norma constituye la implementación de una Mesa de Trabajo compuesta, principalmente, por el Ministerio de Agricultura y Ministerio del Ambiente acompañados de especialistas técnicos como médicos-veterinarios, ingenieros zootécnicos, entre otros. Por medio de esta mesa de trabajo, los actores se reunirán, planificarán y formularán los instrumentos técnicos que completen y doten de contenido los vacíos normativos de la Ley. o Finalmente, se recomienda la adopción de la Declaración de los Derechos del Animal a fin de complementar el ordenamiento jurídico actual e incentivar la creación de políticas públicas a favor de la protección animal. Esta Declaración orientaría la protección animal estableciendo las condiciones mínimas para el cuidado de los animales, tanto para los animales en general como para los animales de compañía. 5. 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Reglamentación de la Ley N . 30407 3.2. Regulación administrativa 3.3. Adopción de acuerdos internacionales 4. Conclusiones 5. Referencias bibliográficas