o”. PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ Escuela de Posgrado “Análisis de la ejecución del presupuesto participativo en la Municipalidad Distrital de Ollachea - Región Pun Tesis para obtener el grado académico de Maestra en Gerencia Social con mención en Gerencia de la Participación Comunitaria que presenta: Mirian Zuanell Bustinza Zavaleta Asesor: Mg. Jorge Ernesto Vargas Torres Lima, 2023 DNI: 08148779 ORCID; 0000-000.2-2305,.7734 Firma Informe de Similitud Yo, Jorge Ernesto Vargas Torres, docente de la Escuela de Posgrado de la Pontificia Universidad Católica del Perú, asesor de la tesis titulada "Análisis de la ejecución del presupuesto participativo en la Municípalidad Distrital de Ollachea - Región Puno" de la autora Bustinza Zavaleta, Mirian Zuanell, dejo constancia de lo siguiente: - El mencionado documento tiene un índice de puntuación de similitud de 19%. Así lo consigna el reporte de similitud emitido por el software Turnitin el 05/08/2023. - He revisado con detalle dicho reporte y l1a Tesis o Trabajo de Suficiencia Profesíonal, y no se advierte indicios de plagio. - Las citas a otros autores y sus respectivas referencias cumplen con las pautas académicas. Lugar y fecha: Lima, 13 de septiembre de 2023 3 RESUMEN EJECUTIVO La presente tesis es una investigación cualitativa que analiza la implementación del presupuesto participativo en el distrito de Ollachea, ejercicio presupuestal 2011, para conocer las razones de ¿Por qué no se ejecutan los proyectos aprobados en el presupuesto participativo en la Municipalidad de Ollachea? enfatizando las opiniones de los representantes tanto de la sociedad civil como del gobierno local. Parte de los hallazgos de investigación mostró que la mayor parte de la población considera que sus condiciones de vida son malas y que no han experimentado cambio alguno a pesar de los Planes de Desarrollo Concertado y específicamente de los presupuestos participativos que se vienen realizando. Este estudio de caso se ha centrado en el ejercicio 2011 toda vez, que es a partir de dicho año que se implementan los cambios normativos en relación al Presupuesto Participativo además de contar con información relevante acerca del proceso. La presente tesis, aborda la institucionalidad de la que goza el presupuesto participativo, cuya gestión se realiza en base a la normativa vigente, la cual señala el procedimiento para su ejecución. También se analiza el proceso de fiscalización y vigilancia del presupuesto participativo, los cuales se establecen en las normas estipuladas; pero que sin embargo no necesariamente se cumplen. Frente a los vacíos y problemas en la ejecución del proceso participativo e intervención del Comité de Vigilancia se darán algunos aportes para el mejoramiento de estas prácticas teniendo en cuenta que es a través de las acciones del gobierno local en la fase de ejecución de los proyectos priorizados a los que se les ha asignado presupuesto que se realizará el mencionado análisis. De optimizarse la gestión, ejecución y vigilancia del presupuesto participativo, se podrá mejorar el control en la ejecución presupuestal, la administración de los recursos del gobierno local y algunas metas referidas al desarrollo local. La propuesta de mejora que se hace llegar, señala como una de las estrategias el enfoque de redes, para identificar mejores aliados, y con ello la ejecución de los proyectos más significativos que respondan a las necesidades inmediatas y mediatas de la población. AGRADECIMIENTOS Agradezco a Dios y a mi familia por todo el apoyo y motivación que me brindaron durante este tiempo, para culminar mi maestría. Un sincero agradecimiento al Dr. Jorge Vargas Torres, mi asesor por su orientación y soporte en el desarrollo de la presente tesis, de igual manera, mi gratitud y reconocimiento a mis docentes y personal administrativo de la maestría, con especial mención a Laura Cavero, Elsa Zambrano y Eleodoro Juica. Finalmente, un agradecimiento a Guido Quispe Rosel, exregidor de la Municipalidad Distrital de Ollachea, por la información facilitada. 5 ÍNDICE DE CONTENIDO INFORME DE SIMILITUD ................................................................................. 2 RESUMEN EJECUTIVO .................................................................................... 3 AGRADECIMIENTOS ....................................................................................... 4 INTRODUCCIÓN ............................................................................................. 10 CAPÍTULO I..................................................................................................... 14 PLANTEAMIENTO DE LA INVESTIGACIÓN ................................................. 14 1.1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ...................................................... 14 1.2. JUSTIFICACIÓN ....................................................................................... 17 1.3. OBJETIVOS .............................................................................................. 21 1.3.1. OBJETIVO GENERAL ......................................................................... 21 1.3.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS ................................................................ 21 CAPÍTULO II.................................................................................................... 23 MARCO TEÓRICO REFERENCIAL ............................................................... 23 2.1. MARCO TEÓRICO REFERENCIAL DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN RELACIÓN AL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE OLLACHEA ..................................................................................................... 23 2.1.1. Presupuesto participativo .................................................................. 23 2.1.2. Plan de Desarrollo Local Concertado ............................................... 25 2.1.3. Concertación, participación y democracia ....................................... 26 2.1.4. Institucionalidad y gobernabilidad. ................................................... 30 2.1.5. Criterios de priorización. .................................................................... 32 2.1.6. Asignación de recursos ..................................................................... 34 2.1.7. Seguimiento y fiscalización. .............................................................. 42 2.1.8. Organización social y política ............................................................ 49 2.2. ASPECTO NORMATIVO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO .......... 54 2.3. ASPECTO SITUACIONAL DEL GOBIERNO LOCAL DE OLLACHEA EN RELACIÓN AL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO ....................................... 59 CAPÍTULO III................................................................................................... 65 DISEÑO DE INVESTIGACIÓN ........................................................................ 65 3.1. METODOLOGÍA Y FORMA DE INVESTIGACIÓN ................................... 65 3.2. DEFINICIÓN DE UNIDADES DE ANÁLISIS, FUENTES DE INFORMACIÓN, MUESTRA Y TÉCNICAS DE RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN .............................................................................................. 66 3.2.1. Unidades de análisis ........................................................................... 66 3.2.2. Fuentes de información. ..................................................................... 68 3.2.3. Unidades de análisis, muestra y recolección de datos. .................. 68 3.2.4. Técnicas de recolección de información .......................................... 70 6 3.3. DEFINICIÓN DE VARIABLES .................................................................. 70 CAPÍTULO IV .................................................................................................. 75 PRESENTACIÓN, ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS ...... 75 4.1. PARTICIPACIÓN Y CONCERTACIÓN DE LOS ACTORES INVOLUCRADOS EN EL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO ............................................................................................ 75 4.2. INSTITUCIONALIDAD EN EL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO ............................................................................................ 87 4.3. ADOPCIÓN DE CRITERIOS DE PRIORIZACIÓN DE LOS PROYECTOS .................................................................................................. 93 4.4. ASIGNACIÓN PRESUPUESTAL PARA LA EJECUCIÓN DE PROYECTOS .................................................................................................. 98 4.5. FISCALIZACIÓN DEL PRESUPUESTO ................................................ 101 CAPÍTULO V ................................................................................................. 105 CONCLUSIONES .......................................................................................... 105 5.1. PARTICIPACIÓN Y CONCERTACIÓN DE LOS ACTORES INVOLUCRADOS EN EL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO ........................................................................................... 105 5.2. INSTITUCIONALIDAD EN EL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO ........................................................................................... 106 5.3. ADOPCIÓN DE CRITERIOS DE PRIORIZACIÓN DE LOS PROYECTOS ................................................................................................ 107 5.4. ASIGNACIÓN PRESUPUESTAL PARA LA EJECUCIÓN DE PROYECTOS ................................................................................................ 108 5.5. FISCALIZACIÓN DEL PRESUPUESTO ................................................ 108 CAPÍTULO VI ................................................................................................ 110 RECOMENDACIONES.................................................................................. 110 6.1. PARTICIPACIÓN Y CONCERTACIÓN DE LOS ACTORES INVOLUCRADOS EN EL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO ........................................................................................... 110 6.2. INSTITUCIONALIDAD EN EL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO ......................................................................................... 110 6.3. ADOPCIÓN DE CRITERIOS DE PRIORIZACIÓN DE LOS PROYECTOS ................................................................................................ 111 6.4. ASIGNACIÓN PRESUPUESTAL PARA LA EJECUCIÓN DE PROYECTOS ................................................................................................ 111 6.5. FISCALIZACIÓN DEL PRESUPUESTO ................................................ 112 6.6. RECOMENDACIONES SEGÚN ACTORES SOCIALES. ...................... 112 7 6.6.1. Autoridades ....................................................................................... 112 6.6.2. Ciudadanía ......................................................................................... 113 6.7. NORMATIVIDAD REFERENTE AL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO ........................................................................................... 114 CAPÍTULO VII ............................................................................................... 115 PROPUESTA PARA LA ESTRUCTURACIÓN DE REDES COMO SOPORTE DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DEL DISTRITO DE OLLACHEA .. 115 7.1. PROPUESTA 115 7.2. OBJETIVOS DE LA PROPUESTA ........................................................ 117 7.2.1. Objetivo general ................................................................................ 117 7.2.2. Objetivos específicos ....................................................................... 117 7.3. EJES DE ACCIÓN .................................................................................. 118 7.4. OPORTUNIDADES IDENTIFICADAS PARA MEJORAR LA GESTIÓN PARTICIPATIVA Y EL RELACIONAMIENTO ENTRE LOS ACTORES DEL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO .................................... 118 7.5. ESTRATEGIA ......................................................................................... 119 7.6. DINÁMICA DE LA RED Y ALIANZA ...................................................... 119 7.7. GESTIÓN PARTICIPATIVA ................................................................... 120 7.8. FASES .................................................................................................... 121 BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................. 123 ANEXOS ........................................................................................................ 132 Anexo N° 01: instrumentos de recolección de información .................... 132 Anexo N° 02: Guía de Entrevista ................................................................ 133 Anexo N° 03: Entrevistas Abiertas: Guía de Entrevista ........................... 135 Anexo N° 04: Guía de Entrevista ................................................................ 136 Anexo N° 05: Revisión de Documentación y Guía de Revisión Documental .................................................................................................. 138 Anexo N° 06: Tabla columna vertebral invertida ...................................... 139 Anexo N° 07: Relación de participantes en el proceso del presupuesto participativo 2006 ......................................................................................... 142 Anexo N° 08: Relación de participantes en el proceso presupuesto participativo 2011 ......................................................................................... 149 Anexo N° 09: Agentes participantes por tipo de organización. ............... 150 Anexo N° 10: Agentes participantes participación en el proceso participativo por edad ................................................................................. 151 Anexo N° 11: Proyectos por línea de acción ............................................. 152 Anexo N° 12: Consulta de transferencias .................................................. 153 8 ÍNDICE DE GRÁFICOS Gráfico 2.1. Proceso de priorización de proyectos .................................... 33 Gráfico 2.2. Etapas del proceso presupuestario: ....................................... 39 Gráfico 2.3. Pasos de la Programación del Presupuesto Participativo .... 40 Gráfico 2.4: Pasos de la aprobación presupuestaria. ................................ 41 Gráfico 2.5. Tres pasos del Gasto público .................................................. 42 Gráfico 4.1. Participación en el presupuesto participativo según género. ......................................................................................................................... 79 Gráfico 4.2: Inversión presupuestal en los proyectos priorizados en el distrito de Ollachea ........................................................................................ 97 9 ÍNDICE DE CUADROS Cuadro 2.1. Aspectos Normativos sobre el Presupuesto Participativo. .. 54 Cuadro 3.1: Actores sociales y Agentes Participantes .............................. 67 Cuadro 3.2. Unidades de Análisis de la investigación. ............................. 68 Cuadro 3.3. Definición de Variables de la investigación. ........................... 71 Cuadro 3.3. Preguntas de investigación, variables e indicadores ............ 73 Cuadro 4.1 Participación de la población en el Presupuesto participativo. Distrito de Ollachea. ...................................................................................... 76 Cuadro 4.2: Razones que dan los entrevistados sobre la escasa participación. ................................................................................................. 77 Cuadro 4.3. Manifestaciones de exclusión social en el presupuesto participativo ................................................................................................... 79 Cuadro 4.4. Escasa representatividad y descontento con las obras realizadas ....................................................................................................... 83 Cuadro 4.5: Muestras de Institucionalidad desde la presencia de autoridades. ................................................................................................... 88 Cuadro 4.6: Asesoría en la organización y normatividad del presupuesto participativo ................................................................................................... 89 Cuadro 4.7: Criterios para priorizar los proyectos de inversión. .............. 94 Cuadro 4.8: Desestimación de criterios señalados por la población. ...... 95 Cuadro 4.9: Asignación presupuestal para la ejecución de proyectos. ... 99 Cuadro 4.10: Funcionamiento del Comité de Vigilancia .......................... 102 10 INTRODUCCIÓN En el año 2003, se promulgó la Ley Marco del Presupuesto Participativo Ley N° 28056, modificada por Ley N° 29298, y su reglamento para implementarlo con el D.S. N° 171-2003 – EF. Para el año 2010 el Ministerio de Economía y Finanzas aprobó el instructivo para implementar el Presupuesto Participativo basado en resultados, a través, de la Resolución Directoral Nº 007-2010-EF/76.01 (Normas legales: 2010). Para implementar el presupuesto participativo a nivel nacional se promulgó dicho proceso con carácter de ley, lo más importante de este proceso es sin lugar a dudas, la participación de los pobladores a través de sus organizaciones como agentes participantes. El Ministerio de Economía y Finanzas y el Sistema Nacional de Presupuesto también tuvieron que modificar algunos procedimientos para dar viabilidad al presupuesto participativo. Es así que, en uso de sus facultades contempladas en el artículo 13º de la Ley Nº 28112 - Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público, norma concordante con los artículos 3° y 4º de la Ley Nº 28411 - Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto,1 se emite el D.S. Nº 148-99- EF/13.03 - Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Economía y Finanzas y normas modificatorias. La ley del presupuesto participativo, promueve la participación de la sociedad civil en la formulación del presupuesto de los gobiernos locales y regionales, recogiendo experiencias, necesidades y perspectivas de la población, a fin de que el presupuesto se ejecute de manera eficiente, dentro de un nuevo enfoque del presupuesto público a través de resultados, y vinculando los procesos de participación y concertación entre el aparato gubernamental y la sociedad civil. 2 Desde la emisión de la ley N º 28056, del año 2003, se han ido dando modificaciones a partir de la implementación en la práctica. Las modificaciones y mejoras han estado referidas principalmente, a la participación de la ciudadanía, a los requisitos que deben presentar los proyectos 1 Información extraída del instructivo del presupuesto participativo - Instructivo N° 001-2010- EF/76.01. 2 IBIDEM 11 regionales y locales (respecto al monto y cobertura) a la conformación del Comité de vigilancia y al CCL (Consejo de Coordinación Local) como instancia de representatividad de las autoridades y sociedad civil. Esta parte de la normatividad la mencionamos en pie de página.3 En medio de esta escena, vemos que algunos retos importantes, que han implicado la modificación del diseño de políticas públicas, han sido la identificación de necesidades, la priorización de proyectos y su posterior ejecución, proyectos que se busca sean viables y respondan a las verdaderas necesidades de la población. De otro lado, el presupuesto participativo, como política pública desde la perspectiva más positiva, implica también un cambio de enfoque en la identificación y priorización de proyectos, ya que, como herramienta de gestión nos permite jerarquizar problemas y necesidades de nuestra comunidad los que deben ser resueltos en base a resultados concretos que aporten al desarrollo integral de la localidad. Cabe mencionar, que se requiere de la participación cada vez más eficiente de la población, también la participación de las autoridades locales de acuerdo al rol que cumplen. 3 “Resolución Directoral Nº 007 -2010-EF/76.01 Lima, 26 de marzo del 2010 CONSIDERANDO: mediante la Ley Nº 28056 - Ley Marco del Presupuesto Participativo, se establecen disposiciones que aseguren la efectiva participación de la sociedad civil en el proceso de programación participativa del presupuesto de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales” (Congreso de la República 2010: s/p). “-Que, por Ley Nº 29298 se modifican los artículos 4°, 5°, 6° y 7° de la Ley Nº 28056, referidos a las instancias, alcances, fases y oficialización de compromisos del proceso de Presupuesto Participativo precisando, además, que cada instancia del proceso de programación participativa formula su Presupuesto Participativo, respetando el marco de competencias establecido en la Constitución Política del Perú y en las correspondientes leyes orgánicas” (Congreso de la República 2008: s/p). “-Que, mediante Decreto Supremo Nº 097-2009-EF se establecen los criterios de alcance, cobertura y montos de ejecución que permitan delimitar los proyectos de inversión pública de impacto regional, provincial y distrital, a ser considerados por los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales en sus propios procesos de Presupuesto Participativo” (MEF 2009: s/p). “-Que, el Decreto Supremo Nº 142-2009-EF aprueba el Reglamento de la Ley Nº 28056 - Ley Marco del Presupuesto Participativo, […] a fin que los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales puedan cumplir con el marco normativo del proceso del Presupuesto Participativo” (MEF 2009: s/p). “Decreto Supremo Nº 097-2009-EF, establece los criterios de alcance, cobertura y monto de los proyectos de impacto regional, provincial y distrital y el Decreto Supremo Nº 142-2009-EF que aprueba el Reglamento de la Ley Marco del Presupuesto Participativo y la Resolución Viceministerial” (MEF 2009: s/p). 12 Es indispensable la participación social, para el logro de los objetivos del presupuesto participativo, debido a que de no demostrar su liderazgo o capacidades de gestión no se alcanzarán los resultados esperados. La presente tesis se estructura en siete capítulos, en el primer capítulo está el planteamiento de la investigación, donde se describe el propósito de la tesis, la pregunta general y las preguntas específicas de investigación. En el primer capítulo también se desarrollan aspectos referentes a la justificación de la tesis, su objeto de estudio, objetivo principal y objetivos específicos. En el capítulo 2 se realiza una revisión del marco teórico que nos sirve de base referencial y que constituyen el marco analítico de la misma, dicho marco desarrolla los temas de la concepción y rol del Estado, enfoque de inclusión y derechos humanos, participación y vigilancia social, gobernabilidad, gasto público, políticas sociales y también daremos a conocer la normatividad que existe al respecto: leyes, reglamentos para que se aplique la ley decretos supremos, directivas, instructivo etc. En el capítulo 3 se expone el diseño de investigación donde ahondamos en la metodología utilizada para dar respuesta a nuestras preguntas de investigación y terminación de las variables, indicadores y unidades de análisis. En el capítulo 4, se realiza el análisis e interpretación de los resultados de la aplicación de nuestras herramientas de recolección de datos, dando respuesta a las preguntas de investigación analizando el contexto político y social del ámbito de estudio. En el capítulo 5, se retoman las preguntas iniciales de esta tesis, se recogen los temas centrales de cada capítulo y se esbozan las conclusiones a las que hemos arribado tras el análisis realizado en cada capítulo precedente. En el capítulo 6 se analizan las principales implicancias de esta investigación a partir de las cuales se han realizado las recomendaciones en relación a nuestras variables que se han tomado como eje para la mejora del proceso del presupuesto participativo. Finalmente, en el capítulo final 7 de nuestra investigación, se expone de manera detallada nuestra Propuesta de Mejora elaborada a partir del fortalecimiento de 13 capacidades de los actores y agentes participantes, vinculados al proceso de presupuesto participativo, para la estructuración de redes y creación de alianzas. CAPÍTULO I PLANTEAMIENTO DE LA INVESTIGACIÓN En este capítulo delimitaremos el problema de nuestra investigación, y las dimensiones que abarcará, sobre la base de nuestra pregunta general y las preguntas específicas de investigación, asimismo expondremos nuestra justificación y los objetivos planteados. 1.1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Como parte de nuestra investigación, se ha estudiado la experiencia de implementación del presupuesto participativo en el ámbito de la Municipalidad Distrital de Ollachea, y de esta manera, se ha analizado las razones del porqué no se ha logrado la efectiva ejecución de los proyectos de inversión seleccionados en dicho proceso. Las dimensiones y explicación de dichos problemas nos remiten al ejercicio de política y su relación con el gasto público y los servicios colectivos. Otro aspecto de la problemática del gasto público nos remite al accionar tradicional de las diferentes instancias del Estado, alejados o a espaldas de las necesidades e intereses de la ciudadanía. La preocupación de fondo es la ineficiencia del gasto público en los ámbitos regionales y locales para enfrentar los problemas y necesidades más comunes e importantes de sus pobladores. Se ha visto, que a pesar de transferirles los fondos de canon y la transferencia de algunas funciones y presupuesto para algunas obras sociales de salud (por ejemplo, proyectos de nutrición infantil); sin embargo, los proyectos de inversión identificados en este proceso no son priorizados para su asignación presupuestal. (Analizaremos el ejercicio en el año 2011) a pesar que este proceso de presupuesto participativo ya es una política pública, en nuestro país, implementada desde el año 2003, e institucionalizada a través de la Ley N° 28056 (Ley del Presupuesto Participativo, su reglamento e instructivos de aplicación, fomentada dentro del proceso de descentralización que experimenta nuestro país). Tras la evaluación del presupuesto participativo como un mecanismo o una herramienta de gestión que promueve la participación de la población para que identifiquen sus necesidades y aumenten su interés en la inversión pública, planteamos como pregunta general de investigación ¿Por qué no se ejecutan 15 efectivamente todos los proyectos identificados en el diseño del presupuesto participativo de la Municipalidad de Ollachea? En la medida que, los proyectos en mención, tendrían incidencia directa en la mejora de las condiciones de vida de la población, a su vez, los pobladores del distrito, perciben que estas condiciones son malas y advierten que a pesar de los presupuestos participativos que se han desarrollado, aún no han experimentado ningún cambio frente a la baja calidad en la educación, salud, pobreza y desempleo. La pregunta general de investigación se ha planteado, con el objeto de poder explicar las razones de por qué no se ejecutan todos los proyectos que han sido identificados en el presupuesto participativo, más aún al existir experiencias positivas en la implementación del presupuesto participativo, sin embargo, se aprecia otra realidad en la Municipalidad Distrital de Ollachea, debido a falencias observadas dentro del proceso del presupuesto participativo del año 2011, período de estudio en el que se basa nuestra investigación, dentro del ámbito del Gobierno Local de Ollachea, el mismo que se ubica en la provincia de Carabaya, departamento de Puno. El estudio de este caso, nos lleva a revelar y analizar la problemática que se ha presentado en el proceso del presupuesto participativo en el distrito de Ollachea: referente al incumplimiento de la ejecución de los proyectos de desarrollo priorizados por los pobladores. A partir de ello se propone como una salida viable fortalecer el proceso mediante la construcción de redes y alianzas que conlleve mayor compromiso en la ejecución y evaluación de los proyectos priorizados, así como mejorar y fortalecer la calidad de participación no solo de la sociedad civil organizada sino de la ciudadanía en general. De realizarse los proyectos de inversión seleccionados por los pobladores que priorizan sus necesidades, no solo escogiendo los proyectos de la lista propuesta por parte de las autoridades; se irán consolidando las instancias organizativas, el derecho a la información y el ejercicio de su ciudadanía y con esto paulatinamente se irán cumpliendo los objetivos planteados de forma particular en el presupuesto participativo, ligado a la ejecución del presupuesto anual y al plan operativo con miras a concretar los objetivos y visión que se encuentran plasmados en el Plan de Desarrollo Concertado. Para el desarrollo de la investigación de tesis hemos planteado 5 preguntas específicas que detallamos a continuación: 16 1. ¿El grado de concertación y participación de los actores involucrados (autoridades, miembros de la comunidad, representantes de las organizaciones, representantes de las empresas e instituciones de la comunidad), influye en la ejecución del presupuesto participativo? 2. ¿Existe consistencia institucional en el proceso del presupuesto participativo? 3. ¿Qué criterios se utilizan para priorizar los proyectos? ¿Participan los actores involucrados (autoridades, miembros de la comunidad, representantes de las organizaciones, representantes de las empresas e instituciones de la comunidad), en el proceso de priorización de proyectos? 4. ¿Cuántos proyectos de los priorizados, tienen asignación presupuestal? 5. ¿Los Comités de Vigilancia cumplen su labor de fiscalización en la ejecución de los proyectos? Con estas preguntas, estudiaremos y analizaremos el presupuesto participativo, concebido como un mecanismo y herramienta de gestión del gobierno local de la Municipalidad Distrital de Ollachea. Así mismo, observaremos los aspectos referidos al grado de concertación y participación de los actores involucrados (autoridades, miembros de la comunidad, representantes de las organizaciones de la comunidad, representantes de las empresas e instituciones de la comunidad), en el proceso. Otro tema a considerar, es si estos procesos influyen de manera decisiva en la ejecución y logro de objetivos del presupuesto participativo, así como, su consistencia institucional 4 Por otro lado, estableceremos cuáles son los criterios para la priorización de los proyectos y su posterior ejecución, en relación a los intereses y necesidades de cada uno de los actores participantes del proceso lo que nos permitirá abordar mejor el tema del presupuesto participativo materia de nuestra investigación. En relación, a la asignación de presupuesto para la ejecución de los proyectos del presupuesto participativo, nos centraremos en los mecanismos utilizados actualmente, ya que, la asignación de recursos resulta importante para poder ejecutar los proyectos sino se asignan recursos financieros, difícilmente los 4 Consistencia Institucional: para efectos de esta tesis se entiende como el proceso de reconocimiento, consolidación y uniformización de ideas y propuestas desde el gobierno local y su relación con los agentes participantes en el proceso de desarrollo del presupuesto participativo para de esta forma alcanzar los objetivos y fines contemplados en el Plan de Desarrollo Concertado. 17 proyectos podrán ejecutarse y de esta manera la población no verá los resultados del presupuesto participativo, sus beneficios y su importancia en la gestión municipal y desarrollo local, sin perder de vista, que la ciudadanía debe ser consciente que su participación dentro del proceso del presupuesto participativo puede coadyuvar en la mejora de la gestión de los recursos públicos, así como, en la transparencia y control de los mismos. Finalmente, abordaremos el tema de la fiscalización y seguimiento por parte de los Comités de Vigilancia acerca del cumplimiento de los acuerdos y compromisos a los que se llegan en el proceso del presupuesto participativo. Sin embargo, esto no impide que la población pueda hacer el seguimiento mediante sus representantes acreditados en el proceso, o en su defecto de manera personal a través, de los portales web u otros mecanismos habilitados por los gobiernos regionales y/o locales, así como, la revisión del Aplicativo Interactivo del presupuesto participativo habilitado por el MEF, como parte del proceso de participación para garantizar de esta manera los resultados del presupuesto participativo. 1.2. JUSTIFICACIÓN El presupuesto participativo es una de las herramientas metodológicas adoptadas por el Estado dentro de la Política de Modernización de la Gestión Pública, convirtiéndose en uno de los pilares para que se atiendan las demandas de la población de manera efectiva y oportuna con un enfoque para resultados, es decir, que lo importante son los productos que se obtengan en beneficio de la población, tomando en cuenta que desde este enfoque el ciudadano se convierte en el cliente del Estado, lo que, supone que las instituciones gubernamentales deben ser eficientes para poder llenar las expectativas de esos clientes. En ese entender, el presupuesto participativo orientado a resultados, no solo pretende identificar o priorizar con ayuda de la población los proyectos a desarrollar dentro del ámbito de gestión de su gobierno local, sino que, lo que se busca es ejecutarlos, de allí que la normativa incluso disponga que se prevea los recursos suficientes para llevar a cabo, tales proyectos, porque solo de esa manera se estará mejorando las condiciones de vida de las personas, incluyendo a la población marginada, reduciendo los índice de pobreza, entre otros, no tendría sentido dentro de la estrategia planteada reunir en el proceso del presupuesto 18 participativo a la sociedad civil, para tan solo identificar proyectos o priorizarlos si, estos no se van a ejecutar, porque solo con su ejecución podríamos medir a corto, mediano y largo plazo, cómo se atendieron las demandas y mitigaron las necesidades de la población, dando de esta manera sentido a la participación de los agentes asistentes al proceso. En este aspecto, el estudio del caso del Presupuesto Participativo del Gobierno Local de Ollachea, en el que se basa nuestro trabajo de investigación, nos sirve de referencia para analizar las razones por las que, no se han ejecutado los proyectos priorizados dentro del proceso del presupuesto participativo y cómo al no ejecutarse tienen un impacto en la calidad de vida de la población de dicho distrito, que se encuentra ubicado en la provincia de Carabaya, departamento de Puno, en la zona norte del mismo, para efectos de investigación nos hemos centrado en el período 2011, esto obedece a cuatro razones que consideramos fundamentales, la primera, que a finales del mes de marzo del 2010, precisamente el 26 de marzo de dicho año, el Ministerio de Economía y Finanzas, emite la Resolución Directoral N° 007-2010-EF/76.01, que aprueba el Instructivo para el Presupuesto Participativo Basado en Resultados, Instructivo N° 001-2010- EF/76.01, que deja sin efecto, el Instructivo N° 002-2008-EF/76.01, en la actualidad, el Instructivo N° 001-2010-EF/76.01, sigue vigente y para el período en cuestión, debía aplicarse para el diseño e implementación de su presupuesto participativo, es decir, que se adopta el enfoque por resultados, con el objeto de hacer una inversión de calidad, apostar por la eficiencia en el gasto público y mantener la disciplina fiscal, la segunda razón es que, el proceso del presupuesto participativo del distrito, al haberse cambiado la normativa, debía alinearse con el enfoque por resultados, y de esta manera, considerar tal estrategia y metodología, para que posteriormente se pueda realizar el seguimiento al proceso presupuestario, la ejecución de los proyectos y por ende su impacto en las condiciones de vida de la población del distrito, es importante señalar que este enfoque entró en vigencia a partir del 01 de enero del año 2009, con la modificación introducida a la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, por la Primera Disposición Final de la Ley N° 29289, la tercera razón radica en que para dicho año, se da la elección de nuevas autoridades que debían asumir la gestión municipal con los precedentes normativos y presupuestarios aprobados por la gestión anterior que condicionaban los avances y éxito de la 19 aplicación e implementación del presupuesto participativo de ese año momento oportuno para generar condiciones institucionales, técnicas y políticas para la implementación de este proceso y finalmente un cuarto motivo, es que al momento de levantar información tanto primaria como secundaria no se contaba con documentación de otros procesos o la información se encontraba incompleta lo que limitaba nuestra investigación. Abordar este caso de estudio, desde una óptica de gerencia social, nos permite identificar que nuestros recursos nunca serán suficientes si estos no son empleados de una manera eficiente, el capital social, que se genera en cada proceso del presupuesto participativo debería fortalecerse, ya que, no solo se trata de recabar opiniones sino de validar a los participantes tomando en cuenta sus aportes, resultando oportuno que las autoridades tengan la capacidad de canalizarlos y conducirlos a los resultados esperados por todos, para el bienestar de todos, sin embargo, las propias autoridades encuentran limitantes en su propia formación, en los recursos asignados, pero sobre todo, en la capacidad para generar alianzas estratégicas necesarias para consolidar una gestión eficiente, pero también para estructurar redes sociales que, a través, de una gestión responsable del gasto público, se promueva el desarrollo del distrito. Resulta primordial recordar que, la democracia participativa se puso de manifiesto desde la introducción del modelo del Presupuesto Participativo de Porto Alegre, ya no solo como un concepto teórico o normativo, sino como una experiencia llevada a la práctica, en la medida que, son espacios como este, en el que las autoridades comparten con la ciudadanía la responsabilidad sobre el gasto público, para que este sea eficiente y cumpla con sus objetivos de desarrollar su ámbito de gestión, en el caso específico del Perú, dentro de su normativa, la denominada sociedad civil es la que, cumple este rol, en representación de sino toda, parte de la ciudadanía. Sin embargo, tras veinte años de vigencia de este modelo y más de diez de sus últimas modificatorias, resulta no solo necesario sino urgente que se trabaje en el fortalecimiento de la ciudadanía para que su participación sea en mayor número y de mejor calidad, al igual que las autoridades que no solo deben abarcar el cumplimiento meramente normativo, sino impulsar una mejor gestión generando cadenas de valor, estructurando redes y alianzas 20 que convoquen no solo a la sociedad civil per se, sino a la academia, a la empresa pública y privada, así como, a la ciudadanía en general. La presente tesis alineándose a los postulados de gerencia social, justifica su importancia no solo con los motivos antes expuestos, sino que los hallazgos resultantes del trabajo realizado se dirigen, a no solo brindar recomendaciones, dentro de nuestros objetivos de investigación que entre otras cosas, contempla la parte normativa sino a crear desde el enfoque de redes una estructura, en el que tanto ciudadanía como autoridades puedan finalmente generar los resultados identificados como parte de su Plan de Desarrollo Concertado al cual se vincula el desarrollo del Presupuesto Participativo, cual es, "Focalizar el Capital Humano, Capital Social y Económico" (MEF, 2011)5, entendiendo que el gobierno local, le asigna particular importancia al enfoque de desarrollo humano, sobre todo en el proceso del presupuesto participativo, necesario para la toma de decisiones útil para la transformación y desarrollo de Ollachea, para lo que, se deben fortalecer los mecanismos de participación que conlleven a un proceso de concertación. Por otro lado, consideramos importante que al mejorar el proceso de ejecución del presupuesto participativo también se promueve el fortalecimiento de la democracia participativa del distrito, toda vez, que al superar la etapa de consulta para recabar solo opiniones se puede involucrar más a la ciudadanía por eso consideramos importante la estructuración de redes sociales, con miras a ejecutar realmente los proyectos que se han identificado, teniendo presente los recursos con los que se cuenta y viendo la posibilidad de gestionar mediante alianzas estratégicas, más recursos, porque solo de esa manera se generará confianza en el proceso y se validará la participación de la ciudadanía, sin embargo, en el caso de estudio se ha podido observar que la convocatoria al proceso del presupuesto participativo fue reducida, contando solo con la participación de los representantes de la localidad de Ollachea, encontrándose ausentes en este proceso los representantes de las demás comunidades, instituciones y organizaciones de la sociedad civil del distrito. 5 Fragmento extraído del Portal del MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS 2011 Aplicativo para el seguimiento al desarrollo del Proceso del Presupuesto Participativo. Consulta: 07 de febrero de 2011. http://presupuesto-participativo.mef.gob.pe/app_pp/pp_Objslist.php?cmd=resetall http://presupuesto-participativo.mef.gob.pe/app_pp/pp_Objslist.php?cmd=resetall 21 Esta escasa participación, y poco interés por parte de la población, se evidencia también en el proceso de priorización de proyectos, asignación de recursos, seguimiento y fiscalización posterior del proceso del presupuesto participativo, lo que conlleva, a que solo se haya identificado 8 proyectos como prioritarios y solo 7 cuenten con asignación presupuestal y finalmente se haya ejecutado solo 1 proyecto. En cuanto, al seguimiento, vigilancia y control ciudadano, en ámbitos como el de estudio aún ahora, se torna un tanto complejo, realizar estas actividades, debido a que, no todos tienen acceso a medios de comunicación, salvo el radial y aún un importante porcentaje de la población se encuentra en condición de analfabetismo, sin embargo, una fortaleza de esta sociedad se encuentra en su organización ancestral, la directiva comunal, que trabaja de manera paralela a la autoridad edil, goza de la confianza de sus miembros, aunque no todos los habitantes del distrito forman parte de las comunidades, lo cierto es que, se puede transmitir información relevante al proceso del presupuesto participativo apoyándose en ellos, pero también es importante hacer uso de medios tradicionales como asambleas, periódicos murales, informativos radiales y en la medida de sus posibilidades utilizar los canales virtuales y de comunicación masiva. Cuanto más transparente es una gestión, existe mayor posibilidad de devolverle confianza a la población y generar un capital humano que esté dispuesto a participar y a su vez generar valor dentro de la sociedad a la que pertenece y en la que se desarrolla. 1.3. OBJETIVOS 1.3.1. OBJETIVO GENERAL Analizar las razones por las que no se ejecutan todos los proyectos seleccionados en el presupuesto participativo de la Municipalidad de Ollachea, a fin de proponer recomendaciones y medidas de mejora dentro del presupuesto participativo. 1.3.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS 1. Determinar la influencia del nivel de participación y concertación en la ejecución del presupuesto participativo. 2. Analizar la influencia de la consistencia institucional en el presupuesto participativo. 22 3. Identificar los criterios que se utilizan para la priorización de los proyectos. 4. Determinar la cantidad y característica de los proyectos que reciben asignación presupuestal. 5. Evaluar el cumplimiento de la fiscalización de los Comités de Vigilancia en la ejecución de los proyectos. Estos objetivos orientaron nuestra investigación y nos permitieron acercarnos al desarrollo de propuestas de mejora en los niveles de participación, concertación, institucionalización, priorización de proyectos, asignación de recursos y fiscalización del proceso. CAPÍTULO II MARCO TEÓRICO REFERENCIAL En este capítulo abordaremos tres importantes ejes de nuestra investigación el desarrollo teórico de los conceptos relacionados al presupuesto participativo, el aspecto normativo del presupuesto participativo y finalmente la situación del Gobierno Local de Ollachea en relación a sus procesos de presupuesto participativo. 2.1. MARCO TEÓRICO REFERENCIAL DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN RELACIÓN AL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE OLLACHEA Existen diferentes conceptos relacionados al presupuesto participativo, así como definiciones del mismo partiendo de una base legal hasta conceptos desarrollados al respecto, y basados en la experiencia aplicativa del presupuesto participativo, nuestro trabajo gira en torno a siete puntos de relevancia. 2.1.1. Presupuesto participativo El artículo 1 de la Ley Marco del Presupuesto Participativo (Congreso de la República: 2003 s/p), no da una definición del presupuesto participativo, sino del proceso del presupuesto participativo, y señala que: El proceso del presupuesto participativo es un mecanismo, de asignación, equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos, que fortalece las relaciones Estado – Sociedad Civil. Para ello los gobiernos regionales y los gobiernos locales promueven el desarrollo de mecanismos y estrategias de participación en la programación de sus presupuestos, así como en la vigilancia y fiscalización de la gestión de los recursos públicos (Congreso de la República 2003: s/p). Mientras que el Reglamento de la Ley Marco del Presupuesto Participativo en el literal c del artículo 1 define el presupuesto participativo como: […] un proceso que fortalece las relaciones Estado-Sociedad, mediante el cual se definen las prioridades sobre las acciones a 24 implementar en el nivel de gobierno regional o local, con la participación de la sociedad organizada, generando compromisos de todos los agentes participantes para la consecución de los objetivos estratégicos (MEF 2009). CARE Perú “define el presupuesto participativo como un proceso social y técnico que busca el involucramiento de la población en la toma de decisiones, gestión y control de los recursos financieros en el territorio” (CARE 2007:26). En esta definición se identifican cuatro dimensiones la política, la técnica, la educativa y la participativa. Carlos Grey Figueroa, plantea que el presupuesto participativo: […]es un proceso concertado donde las autoridades sub nacionales transfieren su capacidad de decisión en el manejo de los recursos públicos hacia los agentes participantes, en especial con la sociedad civil para priorizar la cartera de inversión pública, pero también se transfiere la responsabilidad y la obligación de concertar prioridades ante la existencia de recursos siempre escasos (PRODES 2006). El Ministerio de Economía y Finanzas, en el Instructivo Nº 001-2010-EF/76.01, aplica un nuevo enfoque, en el que, el presupuesto participativo debe orientarse hacia la consecución de resultados dentro de lo que se entiende como la modernización de la gestión pública, por lo que, “[…] los recursos públicos se asignan, ejecutan y evalúan en función a cambios específicos que se deben alcanzar para mejorar el bienestar de la población. Lo que supone resultados que mejoren notoriamente las condiciones de vida de las personas” (MEF 2010: s/p). El instructivo establece un procedimiento básico del presupuesto participativo basado en resultados y consta de 4 fases la primera de preparación, la segunda de concertación, la tercera de coordinación y la cuarta de formalización en el que se encuentra la etapa de rendición de cuentas. En esta tesis reconocemos al presupuesto participativo como una herramienta en la cual la participación de la ciudadanía, a través de sus representantes, así como, las autoridades, es necesaria, para sobre la base normativa que establece los criterios de priorización de los proyectos, complementarla con la visión que de desarrollo y necesidad tienen los agentes del proceso, llegando de esta manera a un consenso para identificar y elegir aquellos proyectos que sean viables y que 25 puedan generar impactos positivos tanto a corto como mediano plazo y lograr la institucionalidad y reconocimiento local del proceso, la asignación de recursos y el cumplimiento por parte de los comités de vigilancia de la fiscalización en la ejecución efectiva de los proyectos, el seguimiento por parte de la ciudadanía y el control por parte de la Contraloría si fuera el caso. Podemos entender al presupuesto participativo como una herramienta de gestión que procura fortalecer la gobernabilidad y democracia, a través de la participación de los actores sociales en la identificación de proyectos, priorización de proyectos que puedan elevar las condiciones de vida de la población y la fiscalización en el cumplimiento de los compromisos asumidos. 2.1.2. Plan de Desarrollo Local Concertado Se ha definido al Plan de Desarrollo Concertado como: […] una herramienta de planificación elaborada participativamente y constituye una guía para la acción en el largo plazo. Está orientada a convocar y enfocar recursos y esfuerzos individuales e institucionales para alcanzar una imagen colectiva de desarrollo construida en base al consenso de todos los individuos y actores de un territorio determinado (PRODES 2005:4). En el plan de desarrollo concertado se encuentra la visión de futuro de la localidad y en base a la que se deben plantear y priorizar los proyectos del presupuesto participativo, ya que, se considera como el documento marco para la formulación de las políticas públicas locales entre ellas el presupuesto participativo (2003: s/p). El plan de desarrollo concertado contiene un diagnóstico de la localidad donde se detallan las potencialidades tangibles e intangibles de la zona que puedan ser explotadas y que servirá para dinamizar la economía local, también contiene la visión de desarrollo que nos servirá para realizar el análisis estratégico y para llevar adelante el proceso de planificación del desarrollo local, la visión debe responder al sentir de toda la población por lo que, resulta necesario la participación de la población en su formulación. Además, en el Plan de desarrollo Concertado se encuentran los ejes y objetivos estratégicos, entendiendo por ejes las áreas, campos, procesos claves o dimensiones prioritarias que se fundan en la visión de futuro y que se deben 26 considerar para alcanzar el desarrollo local y que conllevan la suma de esfuerzos institucionales como individuales y por objetivos estratégicos las prioridades o propósitos que orientaran las acciones para cada eje estratégico (PRODES 2005). Finalmente, en base a los ejes estratégicos del Plan de Desarrollo Concertado se priorizan identifican y seleccionan los proyectos de inversión presentados en el presupuesto participativo. 2.1.3. Concertación, participación y democracia Debido a la complejidad de los problemas sociales en nuestro país, la concertación para realizar acciones articuladas y la participación social, están definidas como estrategias básicas para obtener mejores resultados y para que las mejoras sean cada vez más efectivas: La concertación social puede entenderse como un proceso de interrelación o de intercambio político entre Estado y autonomía colectiva. Como respuesta a las exigencias de gobernabilidad de las sociedades complejas. El Gobierno a través de este proceso de diálogo y acuerdo con las organizaciones sindicales y empresariales representativas, en torno a los grandes temas de política económica social: consigue el consenso y la legitimación de la decisión no a través del trámite parlamentario, sin perjuicio que se requiera en ocasiones la traducción legislativa del acuerdo sino directamente sobre el mercado social (Saludas 2009:2). La concertación, es la segunda fase en la elaboración del presupuesto participativo por resultados, en la que, de acuerdo al Instructivo del MEF: […] se reúnen los funcionarios del Estado y de la sociedad civil para desarrollar un trabajo concertado de diagnóstico, identificación y priorización de resultados y de proyectos de inversión que contribuyan al logro de resultados a favor de la población, sobre todo de aquellos sectores con mayores necesidades de servicios básicos (MEF 2010: s/p). Para llegar a consensos dentro del proceso del presupuesto participativo se requiere de la participación de los diferentes actores sociales. 27 En cuanto, a la participación ciudadana el Banco Mundial, la ha considerado como: “el proceso a través del cual los ciudadanos intervienen y comparten el control en la priorización, asignación, de recursos e implementación de iniciativas de desarrollo que afectan a su comunidad” (Banco Mundial 1995: xi). Por otro lado, Gonzales la define como: La participación es un proceso gradual mediante el cual se integra al ciudadano en forma individual o participando en forma colectiva, en la toma de decisiones, la fiscalización, control y ejecución de las acciones en los asuntos públicos y privados, que lo afectan en lo político, económico, social y ambiental para permitirle su pleno desarrollo como ser humano y el de la comunidad en que se desenvuelve (González 2007: 20). Ambas definiciones reconocen la importancia de la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones, en la fiscalización, control, ejecución de proyectos, asignación de recursos, y responsabilidad en su propio desarrollo, fortaleciendo de esta manera la democracia la cual es fundamental para mejorar las oportunidades de desarrollo de la población. La participación se constituye en una dimensión de la democracia, que se fundamenta en la igualdad y libertad de las personas, y se caracteriza por presentar un conjunto de mecanismos de diálogo, relaciones y trabajo conjunto entre ciudadanos y gobernantes. Es una forma de organización de la sociedad, que garantiza el ejercicio de la ciudadanía y promueve su expansión; además establece reglas para las relaciones políticas y la organización y ejercicio del poder. (PNUD 2004: s/p). La democracia participativa implica pues promover nuevas formas y mecanismos para lograr la participación de la población en la toma de decisiones, la gestión y el control de los procesos de desarrollo local y ejercicio plenos de sus derechos abarcando de esta manera espacios que no cubría la democracia representativa. El presupuesto participativo se convierte así, en un espacio democrático, porque requiere que el Estado representado en la autoridad del gobierno local, ceda el poder como expresión de confianza. El objetivo es lograr la participación de la 28 ciudadanía, y dar paso a un diálogo con intercambio de ideas, opiniones y puntos de vista. Lo que se busca, entre otras cosas es el consenso para concretar la visión y objetivos que se han plasmado en el Plan de Desarrollo Concertado, a través, de la identificación y priorización de proyectos que respondan de manera efectiva a las necesidades de la localidad y así puedan resolver la problemática que les aqueja y sobre todo logren el desarrollo común. 2.1.3.1. Participación Activa La participación es una expresión de la democracia donde los diferentes actores sociales pueden ejercer los derechos y deberes que le son reconocidos por la Constitución Política en espacios como el Presupuesto Participativo donde gobernantes como la sociedad debidamente organizada pueden llegar a acuerdos y consensos. La participación en la toma de decisiones, es una forma de ejercicio compartido de poder, para asumir responsabilidades sobre la base de intereses comunes que los lleven a satisfacer las necesidades y abordar los problemas de la comunidad y finalmente procurar el desarrollo tan ansiado. Para vincular el desarrollo con las planificación y ejecución de acciones, es prioritario que sea impulsado por la intervención de todos los pobladores y sus organizaciones; pero se demanda que este mecanismo cumpla con ciertos principios para que pueda alcanzar estos resultados y es que se espera que sea comprometida y activa a continuación compartiremos dos importantes definiciones sobre participación activa, ya que este concepto es aludido en nuestra investigación como una arista importante para que se mejore la implementación del presupuesto participativo. La OCDE, ha conceptualizado como participación activa a aquella que: Se refiere a que los mismos ciudadanos jueguen un rol en la elaboración de políticas públicas; por ejemplo, proponiendo alternativas. Sin embargo, tanto la definición de una política como la decisión final sigue siendo responsabilidad del gobierno. La participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones crea una relación bidireccional elaborada por las instituciones públicas y los ciudadanos y se fundamenta en el principio de la coparticipación. A 29 manera de ejemplo, citaremos los grupos de trabajo abiertos, los paneles de no-especialistas y los procesos de diálogo (OCDE 2007: s/p). Debemos tener en cuenta también que la participación activa: Supone que se reconozca la multiplicidad de los participantes y toda la red de fuerzas sociales y políticas existentes, y que se mejore la transparencia de las decisiones y la rendición de cuentas de los funcionarios municipales y de los electos. En lugar de enfrentar a los diferentes protagonistas (dirigentes políticos, funcionarios municipales, especialistas de los servicios municipales, movimientos populares), la estrategia a adoptar debe basarse en compartir responsabilidades en la toma de decisiones y en su aplicación (UCSS 2011:38). Asimismo, cabe mencionar que para que se dé una participación activa, desde la experiencia de esta investigación, es importante que: • Se mejoren los mecanismos contemplados en la normatividad acerca de transparencia y acceso a la información. • Se debe precisar en la normatividad que se recojan las iniciativas de la población y no solo se sigan los modelos normativos del MEF. • Se fortalezca a los actores involucrados en los procesos participativos tales como el presupuesto participativo, sobre la importancia de la participación y su incidencia en el logro de objetivos comunes que conlleven el desarrollo local. • Se debe fortalecer la institucionalidad de los procesos participativos, logrando un reconocimiento y compromiso por parte de los actores involucrados para el éxito de los procesos. • Se deben crear, desarrollar y mejorar los instrumentos de transparencia y acceso a la información para mejorar a su vez los procesos de seguimiento, control, rendición de cuentas, fiscalización y vigilancia ciudadana. • Se deben fortalecer los mecanismos como el presupuesto participativo no solo para mejorar la inversión de recursos sino para crear capital social. 30 2.1.4. Institucionalidad y gobernabilidad. El desarrollo local sostenible se considera como el objetivo de todo el accionar de las autoridades y aparatos de Estado frente a la lucha contra la pobreza y la exclusión. El desarrollo local sostenible es considerado por la organización internacional CARE como: La búsqueda de la mayor armonización y complementariedad entre crecimiento duradero, desarrollo social equitativo y protección de la naturaleza y mejoramiento de la calidad ambiental [este proceso es asumido por los ciudadanos tanto como un derecho y como un deber, que se conducen en tres dimensiones clásicas, el desarrollo – económico, social y medioambiental a la que se agrega la político – institucional] y es la encargada de fijar las reglas de juego y facilitar las decisiones entre los actores e intereses diferenciados (CARE 2007:12). Dentro de los desafíos del gobierno local se encuentra el cambio de su rol como administrador de recursos, al de un verdadero agente institucional de cambio, promotor del desarrollo económico, social y ambiental, facilitador de procesos y oportunidades, gestor de procesos de inclusión, seguridades humanas, competitividad, equidad, desarrollo sustentable, rendición de cuentas, liderazgo democrático, respondiendo de esta forma de manera eficaz y eficiente a las necesidades de la población, institucionalizando para ello los procesos de concertación y participación de los actores sociales, comprometiéndolos en el cambio y desarrollo local, ejerciendo para ello las competencias y funciones que se encuentran recogidas en el artículo 86 de la Ley Orgánica de Municipalidades, pero que en el caso de estudio como en el de muchos otros gobiernos locales del interior del país, el Gobierno Local se encuentra todavía lejos de encarnar al agente de cambio al que hacemos mención y esto responde entre otras cosas a creencias o hábitos productivos tradicionales que impiden la explotación de recursos naturales y que beneficie a la población en su conjunto, la débil y en algunos casos ausente e ineficiente presencia de las entidades del Estado, autoridades que no gozan de un reconocimiento por parte de la población, por su falta de preparación o por la poca competencia demostrada en la gestión municipal en muchos casos por la falta o escasa formación no solo profesional sino ética, ausencia de participación democrática de la población en la resolución de la 31 problemática que afecta a la localidad, apego a las costumbres y tradición que posterga la aplicación de nueva tecnología. En un escenario como el descrito se requiere que el Gobierno Local actúe con liderazgo y ejerza efectivamente sus competencias, apoyando y promoviendo a través de iniciativas que pueden ser viabilizadas mediante el presupuesto participativo, al desarrollo integral tanto de la localidad como de los miembros que la conforman, como expresión del principio de subsidiariedad contemplado en el segundo párrafo del artículo V del Título Preliminar de la Ley Orgánica de Municipalidades - Ley N° 27972 que señala que: En el marco del proceso de descentralización y conforme al criterio de subsidiariedad, el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función; por consiguiente, el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidos más eficientemente por los gobiernos regionales, y éstos, a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales (Congreso de la República 2003: s/p) El gobierno local, es pues el llamado a atender las necesidades de su entorno inmediato, creando y gestionando las condiciones para fomentar la inversión privada y el desarrollo de los miembros de la comunidad, así como, coordinar con los entes de gobierno superior si así lo requiriese. Por su parte la gobernabilidad “se constituye en un efecto de las dinámicas de participación, concertación y de las estrategias de desarrollo local" (CARE 2007:24). “La gobernabilidad refiere a un estado de equilibrio del Estado entre la sociedad y los gobernantes, orientado hacia objetivos de desarrollo, y que se sustenta en el desarrollo de instituciones” (CARE 2007:24). “La gobernabilidad es el conjunto de instituciones que determinan como se ejerce la autoridad en un país. Comprende: la elección de gobernantes y la rendición de cuentas, la capacidad del gobierno para administrar los recursos públicos, y el respeto a las instituciones que rigen las relaciones económicas y sociales” (Kaufmann 2000:24). En este sentido, la gobernabilidad es el resultado de la participación y consensos e implica que las políticas públicas deban ser validadas por la población para su 32 debida institucionalización, para lo cual se debe apelar a mecanismos y herramientas que desarrollen una democracia participativa donde la población esté en condiciones de asumir compromisos y responsabilidades con su propio desarrollo. Este proceso de validación forma parte de la evaluación y seguimiento, que se hace de la política pública como parte de la demostración y contraste de lo diseñado frente a la realidad, y para ello se requiere la participación y compromiso de los diferentes actores involucrados en el proceso, ya que solo así se podrán proponer y aplicar medidas correctoras, a través, de acciones destinadas a cumplir el propósito o finalidad que la política pública persigue, siendo un paso muy importante, porque le dará consistencia como instrumento de gestión. En el caso del presupuesto participativo en particular, será de suma importancia que los actores involucrados se encuentren debidamente representados en todas las etapas del proceso comprometiendo su participación activa porque solo de esta manera se podrán identificar y posteriormente priorizar los proyectos, tras un intercambio de puntos de vista, opiniones, sugerencias para de esta manera alcanzar los objetivos y la visión de desarrollo de la localidad que se encuentra detallada en el Plan de Desarrollo Concertado, y que no es sino procurar el bienestar de la población, este proceso se verá ciertamente fortalecido en la medida que la mayor parte de los sectores de la localidad se encuentren involucrados en el proceso, y cuyas recomendaciones sean tomadas en cuenta y eventualmente sean implementadas. 2.1.5. Criterios de priorización. El instructivo del MEF sobre el Presupuesto Participativo por Resultados, recomienda que en la fase de concertación a través de la realización de los talleres de trabajo se debe identificar los resultados especificados en términos de mejoras en el bienestar ciudadano para posteriormente se asignen adecuadamente los recursos públicos para su efectiva consecución. Para ello se debe presentar el diagnóstico de la realidad territorial que contienen los resultados deseados para que los agentes participantes puedan contrastar e identificar sus prioridades, tomando en consideración las características de la población en los ámbitos de mayor nivel de pobreza, pobreza extrema o vulnerabilidad. 33 RESULTADOS IDENTIFICACIÓN DE PROYECTOS PRIORIZACIÓN DE PROYECTOS DEBATE DE PROYECTOS PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EVALUACION TÉCNICA Se entiende como Resultado: Al cambio en una característica, cualidad o situación que afecta, a un “grupo objetivo” (población, instituciones, comunidades, entre otros). El resultado está vinculado a la solución de un problema prioritario de la población. El problema no debe ser definido como la negación de una solución o la carencia de un bien o servicio, sino dejar abierta la posibilidad de encontrar múltiples alternativas para resolverlo (MEF 2010). Se debe considerar inicialmente los resultados identificados, priorizados y analizados en el marco del Presupuesto por Resultados6, los resultados seleccionados, ayudan a identificar y priorizar los proyectos. Es el alcalde en calidad de presidente del Consejo de Coordinación Local (CCL), quien lidera este proceso de priorización, por ello, una vez evaluados técnicamente la cartera de proyectos: que cumplen o están concordantes con los resultados priorizados y que se sujetan a los criterios de impacto, que se someten al presupuesto participativo para que los agentes participantes consideren los proyectos que serán debatidos en los talleres. Gráfico 2.1. Proceso de priorización de proyectos Fuente Elaboración Propia 6Los primeros proyectos estratégicos por resultados han sido destinados a cerrar las brechas, así como, promover la inclusión para la atención prioritaria de ciertos grupos que hasta entonces se encontraban en condiciones de marginación, desde un enfoque en el que los gobiernos deben ser más eficientes y mejorar la gestión del gasto para de esta forma lograr el desarrollo y atender mejor a la población, generando a su vez, mejores condiciones de vida. 34 2.1.6. Asignación de recursos Para financiar los proyectos identificados en el Presupuesto Participativo, el alcalde debe informar el porcentaje del presupuesto institucional en gasto de inversión que se le asignará al presupuesto participativo que deberá difundir por algún medio de comunicación pertinente. Para la ejecución de los proyectos la sociedad civil podrá cofinanciar los proyectos de inversión a través de aportes financieros, materiales, mano de obra y otros, con el objetivo de atender las demandas de la población y mejorar sus condiciones de calidad de vida., así lo establece el artículo 6 del Decreto Supremo Nº 142-2009- EF, Reglamento de la Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley Nº 28056. La Sociedad Civil puede participar en el cofinanciamiento de los Proyectos de Inversión a través de aportes de recursos financieros, materiales, mano de obra, u otros similares, a fin de ampliar la capacidad de atención de las demandas, orientadas a la mejora de la calidad de vida de la población. Asimismo, para el cofinanciamiento de los proyectos pueden emplearse las contribuciones que determinen los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, de conformidad con la legislación vigente (MEF.DS 2009: s/p). Esta norma que promueve la participación de la ciudadanía en la ejecución de los proyectos de desarrollo, se ha visto respaldada por algunas iniciativas de otros sectores a manera de ejemplo podemos citar al Ministerio de Salud, que mediante la Dirección Regional de Salud de Cajamarca y en convenio con instituciones privadas como la Asociación Primaria de Saneamiento Básico, y con el afán de aminorar los costos de inversión en obras y proyectos de saneamiento básico rural, han brindado lineamientos a considerar en los expedientes técnicos, a través de un Manual para Expedientes Técnicos, donde se evalúe la participación de la comunidad, expresada en "Actitudes de los pobladores, organización comunal, disponibilidad de aportar con la mano de obra no calificada, materiales de la zona y otros" (APRISABAC 1998: s/p). Asimismo, podemos citar el caso de la Municipalidad Distrital de San Ramón, Provincia de Chachapoyas - Junín, que elaboró y emitió el “Plan de Desarrollo Urbano de la Ciudad de San Ramón, que data del año 2012, que también considera el desarrollo de distintos programas y proyectos con el apoyo de la 35 mano de obra de la comunidad a manera de ejemplo podemos citar el Proyecto de Tratamiento paisajístico en el Ingreso a San Ramón” (San Ramón 2012: s/p). Una vez identificados los proyectos de inversión en el que se considerará los costos totales, el cronograma de ejecución si será anual o multianual se asignará el presupuesto a cada proyecto tomando en consideración el monto que ha sido asignado para el presupuesto participativo del presupuesto institucional. Si los proyectos de inversión tienen limitaciones presupuestales se incluirán en una lista como proyectos alternativos y se insertarán en el Acta de Formalización de Acuerdos y Compromisos para que puedan ser considerados al año siguiente, sin embargo, si durante la fase de ejecución del presupuesto se tuviera una mayor disponibilidad de recursos se pueden incluir en el presupuesto institucional. La ejecución del presupuesto participativo se encuentra sujeta a la asignación de recursos, que previamente se haya aprobado en el Presupuesto Institucional de Apertura, por lo que, en los siguientes numerales expondremos el proceso de asignación presupuestaria relacionada al Presupuesto Público en relación al Presupuesto Participativo y desarrollaremos algunos conceptos importantes para su mejor entendimiento. 2.1.6.1. Sistema Nacional de Presupuesto Es el sistema administrativo integrante de la Administración Financiera del Sector Público, adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas y se rige por la Ley N° 28112, Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público y por la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, ley que determina el alcance del sistema y que abarca tanto el Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Asimismo, comprende el conjunto de órganos, normas, procedimientos relacionados al proceso presupuestario de las entidades del sector público en sus fases de: 1) Programación, 2) Formulación, 3) Aprobación, 4) Ejecución y 5) Evaluación. El Sistema Nacional de Presupuesto está conformado por la Dirección General de Presupuesto Público y las Oficinas de Presupuesto de las entidades públicas, estas últimas encargadas de conducir el proceso presupuestario de la entidad, así 36 como coordinar y controlar la información de ejecución de ingresos y gastos autorizados en los presupuestos y sus modificatorias. 2.1.6.2. Presupuesto Público El Presupuesto Público, es definido en el numeral 8.1 del artículo 8, de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto Ley N° 28411 donde se señala que: El presupuesto constituye el instrumento de gestión del Estado para el logro de resultados a favor de la población, a través de la prestación de servicios y logro de metas de coberturas con eficacia y eficiencia por parte de las Entidades. Asimismo, es la expresión cuantificada, conjunta y sistemática de los gastos a atender durante el año fiscal, por cada una de las Entidades que forman parte del Sector Público y refleja los ingresos que financian dichos gastos (Congreso de la Republica- SNPP 2004: s/p). Por su parte el Dr. Carlos Alberto Soto Cañedo sostiene que: El Presupuesto General de la República o simplemente “presupuesto público” esencialmente es similar al presupuesto de una empresa. Puede ser definido como un documento mediante el cual se materializan una serie sistematizada de vaticinios con respecto a la ocurrencia de determinados ingresos y gastos de todo el sector público de un país, en un periodo dado que generalmente es un año. La importancia del presupuesto público es extraordinaria: constituye la base del ordenamiento fiscal de un Estado y es, al mismo tiempo, la garantía para la ciudadanía de lo que le irrogará en términos tributarios el financiamiento del Estado, teniendo como contrapartida la realización de obras y la producción y prestación de bienes y servicios públicos (Soto Cañedo 2015: IV 1-3). Mientras que el MEF establece que “El Presupuesto Público es un instrumento de programación económica, social y financiera que posibilita al Estado el cumplimiento de sus funciones. Es el mecanismo a través del cual todos los organismos del Estado asignan racionalmente los recursos públicos para alcanzar sus objetivos” (MEF 2007: s/p). Por otro lado, podemos definir “el presupuesto como un instrumento de planificación que permite concretar la ejecución de los planes de corto, mediano y 37 largo plazo que tiene el Estado, en los respectivos programas presupuestarios” (MEF 2007:9), en los que se alinea el presupuesto participativo y que se orientan a concretar las metas que se deben cumplir en cada ejercicio de acuerdo a los planes estratégicos de desarrollo del Estado. En este proceso “se racionalizan los costos, se asignan recursos para la construcción de obras, producción de bienes y prestación de servicios, así como la realización de actividades de regulación del sector público” (Soto 2015: IV-1). 2.1.6.3. Presupuesto Público Institucional “Es el instrumento de gestión del Estado, que permite a las entidades lograr los objetivos y metas de su plan operativo institucional (POI), detalla de forma sistémica y cuantificada los gastos que se atenderán durante un año fiscal” (Soto 2015: IV-2). Asimismo, “refleja, los ingresos que financian dichos gastos” (Congreso de la República 2004: s/p). 2.1.6.4. Gasto Público La Ley N° 28411, Ley General del sistema nacional de presupuesto, nos ofrece una definición de Gasto Público, que compartimos a continuación: Se considera como gasto público, al conjunto de gastos realizados por las entidades del sector público que pueden ser expresados en gasto corriente, gasto de capital y servicio de deuda y que se suele hacer con cargo a los créditos presupuestarios que se aprueban en los presupuestos respectivos, con la finalidad de cumplir con la prestación de servicios públicos y acciones tendentes a dar respuesta a las necesidades de la población, de conformidad a las funciones y objetivos institucionales de cada entidad (Congreso de la República 2004 : s/p). 2.1.6.5. Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) Según la Ley N° 28411, se considera como presupuesto institucional de apertura, al presupuesto inicial presentado por cada entidad y que: Es aprobado por su respectivo titular del pliego, con cargo a los créditos presupuestarios establecidos en la Ley Anual de Presupuesto del Sector Público, la que considera la previsión debidamente equilibrada de ingresos y gastos para un año fiscal respectivo y que entre otras 38 cosas, debe permitir el cumplimiento de los objetivos institucionales y metas presupuestarias trazados para dicho año fiscal, los cuales se traducen en las actividades y proyectos definidos en la estructura funcional programática. Los niveles de gasto considerados en el presupuesto institucional, constituyen la autorización máxima de egresos, cuya ejecución se sujeta a la efectiva captación, recaudación y obtención de los recursos que administran las entidades del sector público (Congreso de la República 2004: s/p). 2.1.6.6. Presupuesto Institucional Modificado (PIM) “Es el presupuesto actualizado del pliego, por las modificaciones presupuestarias que se presentan durante el año fiscal, a partir del Presupuesto Institucional Apertura” (Congreso de la República 2004: s/p). Las modificaciones a las que se hacen referencia, no son otra cosa que “los cambios que se realizan a los créditos presupuestarios asignados a las categorías presupuestales, productos, proyectos y actividades considerados en el presupuesto inicial de apertura y que se señalan expresamente en la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto y normas presupuestarias complementarias para el Año Fiscal” (Congreso de la República 2004: s/p). 2.1.6.7. Presupuesto Institucional Ejecutado (PIEJ) De acuerdo al MEF, se considera como tal, al presupuesto que se efectúa en el año fiscal, una vez aprobado el PIA, a partir del cual se puede ejecutar el gasto, efectuar las modificaciones presupuestarias que sean necesarias en el nivel funcional programático, captar y recaudar ingresos, conforme a la normatividad presupuestaria vigente y realizar el seguimiento de la ejecución presupuestaria a su cargo (2004: s/p). 2.1.6.8. Asignación Presupuestaria El MEF ha considerado como tal, al importe que se destina para cubrir los gastos previstos en el presupuesto de la entidad para la ejecución y desarrollo de programas, subprogramas, proyectos y unidades presupuestarias, necesarias para el logro de los objetivos y metas programadas en los Planes Operativos Institucionales concordantes con los planes de desarrollo. Esta se divide en 39 PROGRAMACIÓN FORMULACIÓN APROBACIÓN EJECUCIÓN EVALUACIÓN asignación original y asignación modificada. Siendo la primera la que se aprueba inicialmente y la segunda la que a partir de la primera se modifica en atención a los requerimientos o ajustes presupuestales que se realicen por el titular del pliego en la entidad (2011:11). 2.1.6.9. Etapas del proceso presupuestario: El proceso presupuestario comprende cinco etapas: Gráfico 2.2. Etapas del proceso presupuestario: Fuente: Guía Básica del Sistema Nacional del Presupuesto Etapa de Programación: Según lo previsto normativamente es durante esta etapa que: Las entidades del sector público entre ellas los gobiernos locales, programan su propuesta de presupuesto institucional y el Ministerio de Economía y Finanzas elabora el anteproyecto de Presupuesto del Sector Público teniendo en cuenta dichas propuestas. La programación presupuestaria es la etapa inicial del Proceso Presupuestario en el que la entidad estima y proyecta los gastos (MEF 2011:10) En esta etapa, se debe prever los gastos que se realizarán y ejecutarán durante el año fiscal, en relación a los servicios públicos prestados, el logro de metas y objetivos institucionales, así como, de los resultados esperados. El proceso de programación se realiza en cuatro pasos: 40 Gráfico 2.3. Pasos de la Programación del Presupuesto Participativo PASO 1 • Definir objetivo y escala de prioridades PASO 2 • Definir metas en sus dimensiones físicas y financieras PASO 3 • Definir la demanda global de gasto PASO 4 • Estimar la asignación presupuestaria total Fuente: Guía Básica del Sistema Nacional del Presupuesto Etapa de Formulación: De acuerdo a lo establecido en la Guía del Sistema Nacional de Presupuesto, en esta fase se determina la estructura funcional y programática del presupuesto de la entidad y “las metas en función de las escalas de prioridades, consignándose las cadenas de gasto y las fuentes de financiamiento” (MEF 2011:11), vinculando los proyectos a las categorías presupuestarias, así como, se realiza el registro de “la programación física y financiera de las actividades/acciones de inversión y/u obra en el Sistema Integrado de Administración Financiera– SIAF” (MEF 2011:11), que tiene una aplicación especial para Gobiernos Locales SIAF -GL. Etapa de Aprobación: El presupuesto público se aprueba por el Congreso de la República mediante una Ley que contiene el límite máximo de gasto a ejecutarse en el año fiscal. En el caso de los Gobiernos Locales, el artículo 53 de la Ley General del Sistema Nacional del Presupuesto señala que. a) La Oficina de Presupuesto o la que haga sus veces presentará al Titular del Pliego para su revisión el proyecto del Presupuesto Municipal, la Exposición de Motivos y los Formatos correspondientes" - y - b) El Titular del Pliego propone el proyecto de presupuesto al Concejo Municipal, para su aprobación mediante Acuerdo, siendo posteriormente promulgado a través de Resolución de Alcaldía. El 41 PASO 1: • El MEF -DGPP prepara el Anteproyecto de la Ley Anual de Presupuesto del Sector PASO 2: • El Consejo de Ministros remite el Proyecto de Ley Anual del Presupuesto al Congreso de la República PASO 3: • El Congreso debate y aprueba presupuesto referido a las municipalidades distritales es remitido a la municipalidad provincial a la que pertenezcan" (MEF 2004: s/p). Por otro lado, deberán promulgar o aprobar, según sea el caso, sus respectivos presupuestos dentro de un plazo que vence el 31 de diciembre de cada año fiscal anterior a su vigencia, antes de ser sometida al Congreso. La aprobación presupuestaria presenta cinco pasos: Gráfico 2.4: Pasos de la aprobación presupuestaria. Fuente: Guía Básica del Sistema Nacional del Presupuesto. Etapa de Ejecución: De conformidad a la Programación de Compromisos Anual, “se atiende las obligaciones de gasto de acuerdo al presupuesto institucional aprobado” (MEF 2011: 12), y que se encuentra “sujeta al presupuesto anual y a sus modificaciones conforme a la Ley N° 28411. Se inicia el 1 de enero y culmina el 31 de diciembre de cada año fiscal” (MEF 2011: 12). PASO 4: • Las entidades aprueban su Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) de acuerdo a la asignación aprobada por la Ley Anual de Presupuesto PASO 5: • La DGPP emite a los pliegos el reporte oficial de presupuesto con el desagregado o por ingresos y egresos 42 Compromiso Devengado Pago Gráfico 2.5. Tres pasos del Gasto público Fuente: Guía Básica del Sistema Nacional del Presupuesto. Compromiso: “Es un acuerdo de realización de gastos previamente aprobados, pudiendo comprometer el presupuesto anual o por el periodo de la obligación” MEF 2011: 13). Devengado: “Es la obligación de pago luego de un gasto aprobado y comprometido. Se da previa acreditación documental de la entrega del bien o servicio materia del contrato” (MEF 2011:13). Pago: El MEF lo considera como el acto administrativo con el que concluye el proceso de ejecución, y se efectúa de manera total o parcial de una obligación reconocida (2011:13). Etapa de Evaluación: “Es la etapa del proceso presupuestario en la que se realiza la medición de los resultados obtenidos y el análisis de las variaciones físicas y financieras” (MEF 2011: 14), que pudieran observarse, en relación a lo aprobado en el presupuesto, la información obtenida tras la evaluación es “útil para la programación presupuestaria y contribuye a mejorar la calidad del gasto público” (MEF 2011: 14). 2.1.7. Seguimiento y fiscalización. El proceso de seguimiento y fiscalización implica la vigilancia del “cumplimiento de los acuerdos y compromisos del proceso del presupuesto participativo, que el gobierno local cuente con un cronograma aprobado de la ejecución de obras” (MEF 2010: s/p), proyectos de inversión priorizados, que los recursos asignados a los proyectos participativos sean realmente invertidos, en concordancia “con los 43 acuerdos y compromisos asumidos, que los proyectos priorizados” (MEF 2010: s/p), guarden relación con los resultados priorizados y el criterio de impacto, además, se debe “vigilar que la sociedad civil cumpla con el cofinanciamiento de los proyectos de inversión” (MEF 2010: s/p), de haberse comprometido con ello. El proceso mencionado, es cumplido por los comités de vigilancia designados para tal fin, pero esto no significa que los demás actores no hagan un seguimiento al cumplimiento de los acuerdos y compromisos. Según el Instructivo del Presupuesto Participativo Instructivo Nº 001-2010- EF/76.01 aprobado por Resolución Directoral Nº 007-2010-EF/76.01, corresponde al Consejo Regional y/o al Concejo Municipal realizar las “acciones de seguimiento y fiscalización del cumplimiento del presupuesto participativo, así como de los acuerdos y compromisos asumidos en el proceso” (MEF 2010: s/p), así mismo, le corresponde fiscalizar “los mecanismos de acceso y transparencia de la información pública en el marco del presupuesto participativo” (MEF 2010:s/p), en ese mismo sentido el literal d) del artículo 4 del Decreto Supremo Nº 142‐2009‐ EF, Reglamento de la Ley Nº 28056 ‐ Ley Marco del Presupuesto Participativo, referido a los objetivos del Presupuesto Participativo, establece que uno de los objetivos del Presupuesto Participativo es "Reforzar el seguimiento, control, vigilancia y rendición de cuentas de la ejecución del presupuesto, orientada a mejorar la efectividad de la acción del Estado hacia el logro de resultados" (2009: s/p). La Guía del Presupuesto Participativo Basado en Resultados menciona que uno de los beneficios del Presupuesto Participativo es "realizar el seguimiento, control y vigilancia de los resultados, de la ejecución del presupuesto y la fiscalización de la gestión de las autoridades" (MEF 2010: s/p). El artículo 31 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, establece que "La prestación de los servicios públicos locales es fiscalizada por el concejo municipal conforme a sus atribuciones y por los vecinos conforme a la presente ley" (LOM 2003: s/p), es decir la Ley Orgánica de Municipalidades promueve la participación vecinal, en los procesos de seguimiento y fiscalización que estén relacionadas al gasto público, supervisión de obras, etc. precisamente para que éste gasto, sea más eficiente. 44 En esa misma línea los artículos 1, 2 y 3 de la Ley N° 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, establece los mecanismos de participación y control de los ciudadanos, reconociéndolos como derechos reconocidos por la Constitución en su artículo 31. El procedimiento de seguimiento al que se hace referencia en las normas relacionadas al Presupuesto Participativo, va más allá de las consultas virtuales que puede realizar la ciudadanía a través, de los aplicativos que para ese propósito ha implementado el MEF. Dicho procedimiento, se encuentra relacionado también con la transparencia de la gestión pública, que no es otra cosa que el deber de los poderes públicos de exponer a la ciudadanía la información relativa a su gestión respecto del manejo de los recursos, los criterios que sustentan sus decisiones y la conducta de sus servidores, es así que resulta necesario una rendición de cuentas donde se facilité el acceso a información a la mayor parte de personas, para que se encuentren al tanto no solo de la realización del proceso del presupuesto participativo como tal sino cuánto de este proceso ha favorecido al desarrollo local o al cumplimiento de las metas y/u objetivos del Plan de Desarrollo Concertado. Por otro lado, el Consejo de Coordinación Local debe garantizar la transferencia y acceso a la información de todo el proceso del presupuesto participativo a la ciudadanía y a los agentes participantes sobre la gestión municipal para la ejecución de los proyectos que se hubiesen priorizado dentro del proceso. Sin perjuicio de lo ya señalado, si bien la normatividad procura la participación vecinal y su intervención en el proceso del presupuesto participativo dicha normatividad también establece que corresponde al Concejo Municipal, fiscalizar el desarrollo oportuno de cada una de las fases del proceso. Asimismo, la Constitución Política del Estado, establece que: Artículo 199.- Los gobiernos regionales y locales son fiscalizados por sus propios órganos de fiscalización y por los organismos que tengan tal atribución por mandato constitucional o legal, y están sujetos al control y supervisión de la Contraloría General de la República, la que organiza un sistema de control descentralizado y permanente. 45 Los mencionados gobiernos formulan sus presupuestos con la participación de la población y rinden cuenta de su ejecución, anualmente, bajo responsabilidad, conforme a ley (Constitución política del Perú 1993: s/p). La normatividad vigente también prevé dentro de las fases del Presupuesto Participativo, dos mecanismos importantes de seguimiento y fiscalización, el primero la Rendición de Cuentas que se encuentra prevista en la Fase de Formalización del Proceso del Presupuesto Participativo, y el segundo la Vigilancia Social. 2.1.7.1. Rendición de Cuentas En el numeral 10.2. Artículo 10 del Decreto Supremo Nº 142‐2009‐EF, Reglamento de la Ley Nº 28056 ‐ Ley Marco del Presupuesto Participativo, se define a la Rendición de Cuentas de esta manera: "La rendición de cuentas es un mecanismo de transparencia en el cual el titular del pliego debe informar a los agentes participantes sobre el cumplimiento de los acuerdos y compromisos asumidos en el año anterior por las entidades del Estado y la Sociedad Civil" (MEF 2004: s/p). En la Guía del Presupuesto Participativo se considera como tal, a la “responsabilidad del presidente regional o el alcalde informar sobre el avance en la implementación de los proyectos seleccionados. Debe realizarse en marzo, a más tardar. El informe debe ser publicado a través de medios masivos de difusión” (MEF 2010: s/p). Ambas definiciones encuentran su fundamento “en la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos” (LPDC 2002: s/p), que en su artículo 3, concordante con el artículo 31 de la Constitución Política del Estado, considera los derechos de control como derechos fundamentales de los ciudadanos, entre los que se encuentra precisamente la Demanda de Rendición de Cuentas y donde también se establece dicho procedimiento. Por su parte la Presidencia del Consejo de Ministros la conceptualiza como "el acto mediante el cual las autoridades y funcionarios/as de los gobiernos regionales y locales se dirigen a la ciudadanía para mostrar los avances, dificultades y resultados de su gestión en el logro de los objetivos de desarrollo y la mejora de la calidad de vida de la gente" (PCM 2014: 53). 46 2.1.7.1.1. Tipos de Rendición de Cuentas La Defensoría del Pueblo en su Manual de consulta en materia de Rendición de Cuentas y Portales de Transparencia ha establecido que la Rendición de Cuentas es de dos tipos, una vertical y otra horizontal, para efectos de la presente tesis acogeremos dicha tipología que desarrollamos a continuación (Defensoría del Pueblo 2012:9). 2.1.7.1.1.1. Rendición de cuentas vertical o control social: "Es el control ejercido desde la ciudadanía hacia el Estado y en razón del cual, las autoridades deben informar a la ciudadanía sobre el Estado y, principalmente, sobre los resultados de su gestión pública" (Defensoría del Pueblo 2012:9). 2.1.7.1.1.2. Rendición de cuentas horizontal: "Es el control que se ejerce desde un organismo gubernamental competente hacia las entidades de la administración pública. En el caso peruano, el organismo constitucional autónomo rector en materia de control es la Contraloría General de la República ante la cual, los titulares de las entidades públicas deben rendir cuentas de su gestión" (Defensoría del Pueblo 2012:9). 2.1.7.1.1.3. Aspectos de Rendición de Cuentas De acuerdo a la Guía para la rendición de cuentas con enfoque de resultados del PRODES, son fundamentalmente tres aspectos por los que los gobiernos locales y/o gobiernos regionales deben realizar una Rendición de Cuentas y estos son: Las gestiones de gobierno de las autoridades, que comprenden información sobre los objetivos de gobierno, los logros y los resultados del gobierno regional o la municipalidad. Las gestiones del consejo de coordinación local o regional, que comprenden información sobre el cumplimiento de funciones relacionadas con la planificación concertada, así como de los procesos de presupuesto participativo que se haya conducido desde este órgano de coordinación. 47 Las gestiones gerenciales o administrativas, que comprenden las diversas actividades administrativas del gobierno regional o local (PRODES 2005: s/p). La Rendición de Cuentas, no solo es una obligación de índole legal, a la cual se encuentran sujetas las autoridades, sino sobre todo es el mecanismo que facilita y promueve que la ciudadanía pueda confiar en la gestión de sus respectivos gobiernos locales, ya que se convierte en el espacio en el que la población puede conocer acerca de los avances, logros y resultados de las gestión local en función a los recursos que se hayan invertido para alcanzar los objetivos de desarrollo planteados, asimismo, aproxima a la población a sus autoridades favoreciendo un diálogo que fortalece la participación y cultura democrática y sobre todo permite que se realice una retroalimentación del proceso para una mejora continua. 2.1.7.2. Vigilancia Ciudadana “Es un proceso de participación activa de los ciudadanos organizados para ejercer sus derechos de fiscalización, control, seguimiento y evaluación de las acciones y de la gestión de sus autoridades y sus instituciones, desde una relación de igualdad y respeto” (CARE s/f: s/p). César J. Cabrera Álvarez, la conceptúa como "un mecanismo de participación social a través del cual se hace seguimiento al cumplimiento de obligaciones y compromisos asumidos por el gobierno local y es ejercida autónomamente desde organizaciones de la sociedad civil" (Cabrera 2011 s/p). Y la Asociación Civil Transparencia señala que la Vigilancia Ciudadana: Es la capacidad y el derecho que tenemos los ciudadanos y ciudadanas para fiscalizar o controlar las decisiones o acciones de las instituciones y funcionarios públicos que afectan la vida de la comunidad […] La vigilancia, es también, un mecanismo de control para evitar la corrupción que se traduce en un conjunto de acciones que lleva a cabo la población para velar por el cumplimiento de sus deberes y derechos. La base de la vigilancia está en la participación consciente de la población y en el desarrollo de sus capacidades organizativas para estos fines (Transparencia 2017: 10). Para respaldar todo este proceso se han dado normas y leyes que establecen, promueven y crean mecanismos de participación ciudadana para que la población 48 tenga acceso a mirar y fiscalizar la gestión de sus autoridades, a través de acciones de fiscalización como expresión de los derechos ciudadanos frente al poder que ejerce el Estado en la sociedad. Por ejemplo, la Constitución, ha establecido que: “Artículo 2, numeral 17: Toda persona tiene derecho: A participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la nación. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum” (Constitución Política del Perú 1993: s/p). Siendo considerada como un derecho fundamental de la persona. En ese mismo sentido, el artículo 31 del mismo cuerpo normativo, dentro del capítulo referido a los derechos políticos y deberes de la persona, dispone que: Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum, iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas. Tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por la ley orgánica. Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su jurisdicción. La ley norma y promueve los mecanismos directos e indirectos de su participación (Constitución Política del Perú 1993: s/p). De los artículos citados se evidencia que la participación ciudadana se constituye en un derecho inherente a toda persona y aplicable en cualquier ámbito del Estado y que la Vigilancia Ciudadana como expresión de dicha participación es importante debido a que, de esta manera conseguiremos vivir en democracia, es pues un compromiso ciudadano conducente a que nuestros derechos se cumplan contribuyendo de esta forma a lograr el ansiado desarrollo de nuestra localidad y por ende a mejorar la calidad de vida de la población. Si bien es cierto, que las normas reconocen a todo ciudadano el poder realizar el seguimiento y fiscalización de la gestión pública de autoridades y sin limitar dichos derechos en cuanto al Presupuesto Participativo respecto a esta función de vigilancia la responsabilidad recae principalmente en el Comité de Vigilancia. 49 2.1.7.3. Comité de Vigilancia El Instructivo para el Presupuesto Participativo Basado en Resultados, Instructivo Nº 001-2010-Ef/76.01, aprobado por la Resolución Directoral Nº 007-2010- Ef/76.01 prevé la conformación de un Comité de Vigilancia como parte del proceso de Formalización de Acuerdos y Compromisos del Presupuesto Participativo, el mismo que se encargará de realizar acciones de vigilancia ciudadana del proceso participativo. La Guía del Presupuesto Participativo basado en Resultados define al Comité de Vigilancia como "un mecanismo creado para realizar acciones de vigilancia ciudadana del proceso participativo. Es elegido por los agentes participantes como parte del Taller de priorización y formalización de acuerdos y está conformado por representantes de la sociedad civil. Este debe ser reconocido formalmente por el Consejo Regional o Concejo Local” (MEF 2010: 18). Además, este comité deberá estar conformado por cuatro miembros, que representen a la sociedad civil debiendo procurar la participación en atención al género, grupos vulnerables y representativos de la población, en cumplimiento de los principios de equidad e igualdad. Su rol se dirigirá a “vigilar el cumplimiento de los acuerdos del presupuesto participativo” (MEF 2010: s/p) e “informar al Consejo Regional, Concejo Municipal, Consejos de Coordinación y otras dependencias públicas en el caso de incumplimiento” (MEF 2010: s/p), de los mismos. Asimismo, el Instructivo para el Presupuesto Participativo, señala que el control y vigilancia de la ejecución del presupuesto participativo es ejercido por parte de la Contraloría de la República, Dirección Nacional del Presupuesto Público – DNPP y el Concejo Municipal. 2.1.8. Organización social y política La principal forma de organización social en el distrito de Ollachea, es la comunidad campesina, organización social tradicional que se caracteriza por agrupar familias dedicadas a actividades agrícolas y ganaderas, que se encuentran asentadas dentro de un espacio territorial determinado, que son 50 reconocidas legalmente, cuentan con un estatuto comunal aprobado y son representadas por una junta directiva comunal. “Las comunidades tienen existencia legal, y son personas jurídicas” (Constitución Política del Perú 1993: s/p). Las comunidades campesinas y las comunidades nativas, son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo, dentro del marco que la ley establece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible, salvo en el caso de abandono previsto en el artículo anterior. El Estado respeta la identidad cultural de las Comunidades Campesinas y Nativas (Constitución Política del Perú 1993: s/p). De esta manera, se reconoce su personería jurídica, existencia legal y la imprescriptibilidad de las tierras comunales, es decir, que no pueden ser vendidas, pero si explotadas con fines ganaderos, agrícolas, forestales entre otras. El artículo 13º del Reglamento de Ley de Comunidades Campesinas (Ministerio De Trabajo y Promoción Social 1991, Decreto Supremo N° 008-91-TR. Lima) prevé que los Grupos Campesinos, Asociaciones de Campesinos y otras organizaciones constituidas como personas jurídicas, que cuentan con un mínimo de cincuenta asociados, pueden solicitar su inscripción como Comunidad Campesina, cuando: • Están integradas por familias con rasgos sociales y culturales comunes, que mantengan un régimen de posesión y uso de tierras, propios de las Comunidades Campesinas; • Cuenten con el voto conforme de por lo menos dos tercios de sus socios reunidos en Asamblea General; y • Renuncien a sus derechos de propiedad individual. Conforme al artículo 9 del Reglamento referido al Régimen Administrativo de las Comunidades Campesinas (Decreto Supremo N° 008-91-TR), una Comunidad se inscribe en el Registro Regional de Comunidades Campesinas, el órgano correspondiente del Gobierno Regional, otorga al Presidente de la Directiva Comunal, copia certificada de la resolución de inscripción y los datos de su inscripción, a fin de que prosigan su trámite ante la Oficina Registral, de 51 conformidad con lo estipulado en el Art. 2026 del Código Civil (Ministerio de Trabajo y Promoción Social 1991:s/p). Cabe señalar, que si bien la comunidad es la forma de organización social más importante dentro de la misma se dan otras formas de organización que también tienen influencia dentro de la comunidad por su grado de participación y esta es la Ronda Campesina. Debemos citar también un importante antecedente normativo que reconoce otras formas de organización de base dentro de la comunidad y que les reconoce su calidad de agentes de Estado por su nivel de participación y actividad política. Se cita esta norma, porque este hecho ha generado en el ámbito de Ollachea el empoderamiento de la figura de la Comunidad y ha influido en la relegación de la figura de la autoridad edil, debido a que las empresas asentadas en la zona, por los intereses en la explotación de los recursos de la zona, suelen entablar relaciones con la Comunidad campesina, más que con el Gobierno Local. “La Ley N° 26505, Ley de la Inversión Privada en el Desarrollo de las Actividades Económicas en las Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas” (Congreso Constituyente Democrático 1997: s/p), apertura el mercado de tierras en el Perú, para que las Comunidades Campesinas o Nativas puedan adoptar por acuerdo mayoritario de sus miembros, otros modelos de organización empresarial y asociarse o hacer contratos con empresas que estén incluso regidas por la Ley General de Sociedades, pudiendo “disponer, gravar, arrendar o ejercer cualquier otro acto” (Congreso Constituyente Democrático 1997: s/p), respecto de sus tierras conforme lo señala el artículo 11 de la referida ley, teniendo como requisito contar con el “Acuerdo de la Asamblea General con el voto conforme de no menos de los dos tercios de todos los miembros de la Comunidad” (Congreso Constituyente Democrático 1997: s/p), en cuanto se trate de una comunidad campesina o nativa, en el caso de la Costa, se requerirá el voto a favor de no menos del cincuenta por ciento de los miembros asistentes a la Asamblea instalada con el quórum correspondiente. Esta normativa permite que las comunidades cuyos miembros por mayoría así lo decidan, pueden cambiar el régimen de tenencia comunal, adoptar otras formas empresariales, vender las tierras de la comunidad o las que posean dentro de ella. La existencia de esta Ley ha facilitado por ejemplo que empresas mineras puedan 52 incursionar para exploración y/o explotación en áreas que pertenecen a la Comunidad. 2.1.8.1. Autoridades y Liderazgo Comunal En el ámbito del distrito de Ollachea, se puede observar una doble organización 1) Una a nivel distrital - Institucional Política y 2) Una a nivel comunal. A nivel distrital la institucionalidad está representada por la municipalidad del distrito representada por el alcalde del Gobierno Local, el Gobernador representante de la Prefectura Provincial. A Nivel Comunal: se tiene al Teniente Gobernador, como representante del Gobernador, representa a la autoridad del Poder Ejecutivo central y es elegido, ya sea por el Prefecto o el presidente. Su función es velar por la tranquilidad de la comunidad y trabaja en coordinación de las autoridades locales y el presidente de la Comunidad, que es el representante de la propia Comunidad, organización que emana de la propia población, y que, por lo tanto, goza de mayor legitimidad según la información recogida en el ámbito del Distrito de Ollachea. El distrito de Ollachea, presenta un caso particular ya que, al mismo tiempo de que cuenta con un Gobierno Local, tiene en su territorio una comunidad campesina del mismo nombre con carácter de persona jurídica y con un propio sistema administrativo, que eventualmente se ha manejado de manera paralela al Gobierno Local, sobre todo, en materia de negociaciones con las empresas privadas en cuanto al trámite de la licencia social, para la ejecución de proyectos de índole minero e hidro energético. En este caso la figura del Teniente Gobernador, Alcalde Municipal y presidente de la Comunidad no recae en la misma persona, siendo la última la que mayor credibilidad y confianza en la población genera. 2.1.8.2. Órganos de Gobierno de la Comunidad El artículo 37 del Reglamento de la Ley de Comunidades establece la estructura de organización interna de la Comunidad, teniendo como órganos de Gobierno 1) La Asamblea General, 2) La Directiva Comunal y 3) los Comités Especializados por actividad y por Anexo. 53 • La Asamblea General: Es el órgano supremo de la Comunidad, tiene funciones normativas y fiscalizadoras, sus acuerdos obligan a todos los miembros de la Comunidad, siempre que se encuentren al amparo de la Ley, el Reglamento y el Estatuto de la Comunidad. La Asamblea General, está constituida por todos los comuneros calificados debidamente inscritos en el Padrón Comunal (1991: s/p). • La Directiva Comunal: Es el órgano responsable del gobierno y de administración de la Comunidad, se encuentra constituida por un mínimo de seis directivos, y un máximo de nueve, con los siguientes cargos: presidente, Vice– presidente, secretario, tesorero, fiscal, y vocal (1991: s/p). • Comités Especializados: “son órganos consultivos, de asesoramiento, de ejecución o apoyo para el desarrollo de actividades de interés comunal, los que estarán bajo la dependencia de la Directiva Comunal” (TR 1991: s/p), de acuerdo a lo normado en el artículo 69 del Reglamento de la Ley de Comunidades. Cabe mencionar, que dentro de los territorios comunales, debido a su extensión se crean Anexos, el Reglamento de la Ley de Comunidades contempla estos espacios debido a su lejanía del centro comunal principal, entonces es común que tengan una vida productiva propia, pero para efectos de una mejor administración y en atención al número poblacional que los comprenden se crean estos anexos como es el caso de Ollachea, pero que eventualmente al estar alejados del núcleo comunal principal y tener vida propia, también tienen una organización de administración paralela a la directiva comunal, que suele crear situaciones de conflicto y contraposición de intereses. En el distrito de Ollachea, se presenta una particularidad debido a que, en la extensión de territorios sobre todo urbanos, conviven tanto comuneros como no comuneros, claro que estos últimos en menor proporción a los primeros, pero ambos son considerados como ciudadanos y en el caso de elecciones para que se elija a una autoridad expresan ambos su voluntad mientras que para elegir al Presidente Comunal solo podrán hacer esa elección los miembros con calidad de comuneros. Esta situación también podría generar un problema dentro de procesos participativos como el del Presupuesto Participativo, en la medida que, como se evidenció del material de consulta los miembros de las comunidades si se encuentran representadas dentro del proceso, pero no siempre ocurrirá eso 54 con los que no forman parte de la comunidad porque no siempre se encuentran incluidos dentro de una organización de la localidad. 2.2. ASPECTO NORMATIVO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO El proceso de participación y concertación del presupuesto participativo se ha visto favorecido por elementos normativos, políticos, técnicos como la promulgación de importantes normas que sirven de base y sustento para el fortalecimiento de la democracia y la gobernabilidad, y que a continuación detallamos. Cuadro 2.1. Aspectos Normativos sobre el Presupuesto Participativo. BASE LEGAL DESCRIPCIÓN Constitución Política del Perú. Artículo 2° 17) "derecho a participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación" (Constitución Política del Perú 1993: s/p). Artículo 31° “Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas. […] Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su jurisdicción. La ley norma y promueve los mecanismos directos e indirectos de su participación. Para el ejercicio de este derecho se requiere estar inscrito en el registro correspondiente. […] La ley establece los mecanismos para garantizar la neutralidad estatal durante los procesos electorales y de participación ciudadana. Es nulo y punible todo acto que prohíba o limite al ciudadano el ejercicio de sus derechos” (1993: s/p). Artículo 199° “Los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, formulan sus presupuestos con la participación de la población y rinden cuenta de su ejecución…” (Constitución Política del Perú 1993: s/p). Ley de Bases de la Descentralización Ley Nº 27783. Numeral 20.1.) Artículo 20° “Los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales se sustentan y rigen por Presupuestos Participativos anuales…” (Congreso de la República 2002: s/p). Esta norma en la misma línea de la Constitución fomenta la participación de la ciudadanía en asuntos públicos del Estado como es la formulación del presupuesto público a nivel de los Gobiernos Regionales y Locales, dentro del proceso de Descentralización. (2002: s/p). 55 Ley N° 28056, del Presupuesto Participativo. Modificada por Ley N° 29298, y su reglamento D.S. N° 171-2003 – EF, que fuera derogado por D.S. N°142-2009EF. Actualmente estos dispositivos regulan el proceso del presupuesto participativo, como orientadores normativos básicos para la formulación de Presupuestos Participativos y de sus procedimientos generales, […] facilitan la coordinación y articulación de las organizaciones de la sociedad civil con los gobiernos regionales y locales. Su carácter oficial y obligatorio contribuye a que el Presupuesto Participativo se consolide como una Política de Estado (2003: s/p). R. D N° 007-2010- EF/76.01, aprueba el Instructivo para el Presupuesto Participativo Basado por Resultados, Instructivo N° 001- 2010-EF/76.01. Este instrumento tiene carácter general y permanente, y su finalidad es establecer mecanismos y pautas para el desarrollo del proceso del Presupuesto Participativo que con las modificatorias se orienta a la consecución de proyectos de inversión que se encuentren articulados a productos y resultados específicos que respondan a la necesidad de la población (2010: s/p). Ley N° 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadano. Norma que establece en concordancia con la Constitución Política de 1993, que los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos del Estado, mediante iniciativas de formación y reformas normativas, referéndums, remociones, rendición de cuentas y otros mecanismos de participación modificación introducida por el artículo 1° de la Ley N° 29313 (1994: s/p). Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades. Artículo 114, Iniciativa en la formación de dispositivos municipales, Los ciudadanos pueden proponer normas municipales de cumplimiento obligatorio (2003: s/p). La iniciativa debe ser presentada por su debate y aprobación por más de “1% del total de electores del distrito o de la provincia. El alcalde propondrá al Concejo Municipal” (Congreso de la República 2003: s/p). Artículo 116.- Las juntas vecinales se conforman a propuesta del alcalde, de los regidores o a petición de los propios ciudadanos. Supervisa “la prestación de servicios públicos locales, el cumplimiento de las normas municipales, la ejecución de obras. Sus representantes tendrán derecho a voz en las sesiones del concejo. Este aprueba el reglamento de organización y funciones” (Congreso de la República 2003: s/p). 56 Artículo 117.- Los comités de gestión se conforman con representantes de los ciudadanos “para la ejecución de obras y gestiones de desarrollo económico. La resolución municipal de constitución define los aportes de la municipalidad, los vecinos y otras instituciones” (Congreso de la República 2003: s/p). “Artículo 118.- Denuncia de Infracciones, Los ciudadanos pueden formular denuncias por escrito sobre infracciones, individual o colectivamente, y la autoridad municipal tiene la obligación de dar respuesta por escrito en un plazo no mayor de 30 días hábiles” (Congreso de la República 2003: s/p). “Artículo 118.- Derecho a ser Informados, Los ciudadanos tienen derecho a ser informados respecto a la gestión municipal y a solicitar la información que consideren necesaria, sin expresión de causa. La información debe ser proporcionada, bajo responsabilidad, de conformidad con la ley de la materia” (Congreso de la República 2003: s/p). Ley N° 27806, De Transparencia y Acceso a la Información y su Reglamento DS Nº 072-2003-PCM. “Ley que tiene por finalidad promover la transparencia de los actos del Estado y regular el derecho fundamental del acceso a la información consagrado en el numeral 5 del Artículo 2 de la Constitución Política del Perú” (Congreso de la República 2002: s/p). Ley N° 27785, del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República. Esta ley establece los mecanismos de control gubernamental, para “prevenir y verificar, mediante la aplicación de principios, sistemas y procedimientos técnicos, la correcta, eficiente y transparente utilización y gestión de los recursos y bienes del Estado, labor que es desarrollada por la Contraloría General de la República” (Congreso de la República 2002: s/p). Ley Nº 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto. Ley que “establece los principios, así como los procesos y procedimientos que regulan el Sistema Nacional de Presupuesto a que se refiere el artículo 11 de la Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público - Ley Nº 28112, en concordancia con los artículos 77 y 78 de la Constitución Política2 (Congreso de la República 2004: s/p). Ley N° 29626, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2011. Ley mediante la cual se aprobó el Presupuesto Anual de Gastos para el Año Fiscal 2011, año del presente estudio, y que contempla entre otras cosas los créditos presupuestarios de los diferentes entes del Estado entre ellos los de los Gobiernos Locales (2010: s/p). https://www.mef.gob.pe/contenidos/presu_publ/sectr_publ/presu_2011/Ley29626.pdf https://www.mef.gob.pe/contenidos/presu_publ/sectr_publ/presu_2011/Ley29626.pdf https://www.mef.gob.pe/contenidos/presu_publ/sectr_publ/presu_2011/Ley29626.pdf https://www.mef.gob.pe/contenidos/presu_publ/sectr_publ/presu_2011/Ley29626.pdf 57 Ley N° 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado. Modificada por el Decreto Legislativo N° 1446. Ley que abarca todas las instancias de la administración pública, con la finalidad de lograr mayores niveles de eficiencia en la gestión pública al servicio de la ciudadanía (2002: s/p). Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. Mediante esta norma se dan los lineamientos “de organización y funciones de las entidades que conforman el Poder Ejecutivo” (Congreso de la República 2007: s/p). Con esta norma además se establece la relación de las entidades del Poder Ejecutivo con los Gobiernos Regionales y Locales (2007: s/p). D.S. N° 004-2013- PCM, decreto supremo que Aprueba la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública. Mediante esta norma “se aprueba la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública” (PCM 2013: s/p), con el propósito de mejorar y hacer más eficiente el Estado, fortalecer el proceso de descentralización, además de una gestión transparente al servicio del ciudadano (2013: s/p). Cuarta Disposición del Acuerdo Nacional. Mediante el Decreto Supremo N° 105-2002-PCM, se crea el Foro del Acuerdo Nacional, entre sus fines se encuentra el seguimiento del cumplimiento de las Políticas de Estado adoptadas a fines del año 2002 como parte del Acuerdo Nacional (2002: s/p). Con esta disposición se contempla la creación de un “Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado” (Acuerdo Nacional 2002: s/p), que esté al servicio de las personas, que respete sus derechos y promueva el desarrollo. D.S. N° 304-2012- EF, Decreto Supremo que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto. Mediante esta norma se aprueban los principios, procedimientos y procesos que regulan el sistema nacional presupuestario de las entidades del Sector Público, y que comprenden “las fases de programación, formulación, aprobación, ejecución y evaluación” (MEF 2012: s/p). D.S. N° 142-2009- EF, Aprueba el Reglamento de la Ley Esta norma regula el proceso del presupuesto participativo en concordancia con la Ley N° 28056, Ley del Presupuesto Participativo y sus modificatorias (2009: s/p). 58 Marco del Presupuesto Participativo. D. Leg. N° 1252, Decreto Legislativo que crea el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, norma que deroga la Ley N° 27293. Esta norma orienta el uso de los recursos públicos, que se entiende en concordancia con las normas precitadas para una eficiente gestión y respuesta a las demandas y necesidades de la población en cuanto al presupuesto participativo esta norma se tomará en cuenta para orientar la fase de concertación (2016: s/p). D. S. N° 284-2018- EF, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1252, que crea el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones Esta norma establece las funciones y tareas de los diferentes entes rectores que conforman el sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de las Inversiones y estructura el ciclo de inversión (2018: s/p). D.S. N° 132-2010- EF, Decreto Supremo que modifica el D.S. N° 097-2009- EF. Mediante esta ley se ha precisado los criterios para delimitar los proyectos de alcance regional, provincial y distrital (2010: s/p). Fuente: Elaboración y consolidado propio en base a Información Internet. Los elementos que han contribuido a este proceso en el ámbito político, es la Creación de los Consejos Regionales y Locales, “para la consulta, coordinación y concertación con la sociedad civil sobre políticas públicas de elaboración e identificación de las necesidades del desarrollo y la asignación presupuestal, promoviendo la concertación de los planes de desarrollo y de la formulación de los Presupuestos Participativos” (Congreso de la República 2003: s/p).7 7 Ley N° 27972. Ley Orgánica de Municipalidades. Lima, 27 de mayo. Consulta: 02 de febrero 2011. 59 Debemos destacar que este proceso se ha visto favorecido también por el seguimiento y fiscalización que actualmente realiza el Ministerio de Economía y Finanzas, la preocupación de diferentes organizaciones de la Sociedad Civil y la participación activa de la Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza y la Contraloría General de la República. En cuanto, al nivel de participación, en la experiencia del Distrito de Ollachea, se pudo observar que la asistencia a los talleres de los representantes de diferentes organizaciones populares y sociales, centros poblados, instituciones públicas, autoridades políticas, es mayor, pero en la etapa de la convocatoria se muestra débil e incluso de acuerdo a los registros consultados en el Aplicativo del Presupuesto Participativo del MEF, no se ha tenido información relevante al proceso. Ahora bien, es cierto que, en el marco del proceso del presupuesto participativo existe representación de diferentes actores más que, de la sociedad civil organizada, también es cierto, que se presenta una escasa participación de la población que asiste a los talleres de capacitación y formulación del Presupuesto Participativo. En el aspecto técnico, el proceso de formulación del Presupuesto Participativo de la Municipalidad de Ollachea ha sido asesorado por un equipo técnico conformado por un grupo de profesionales. Al igual que en muchas otras municipalidades en este proceso aplican como metodología el patrón fijado en el Instructivo para la formulación de Presupuestos Participativos del Ministerio de Economía y Finanzas y basados en el marco legal que contempla el presupuesto participativo. 2.3. ASPECTO SITUACIONAL DEL GOBIERNO LOCAL DE OLLACHEA EN RELACIÓN AL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Ollachea, es uno de los diez distritos de la Provincia de Carabaya, departamento de Puno, se ubica al norte de la región, en la zona oriental de la Cordillera de los Andes , entre las coordenadas latitud sur 13° 45' 00'' y longitud oeste 70° 32' 00, a una altura promedio de 2785 m.s.n.m., con un área aproximada de 1200 km², que se extiende tanto en la zona de sierra como de ceja de selva, siendo la primera la de mayor extensión y en donde se ubican la mayor parte de comunidades campesinas del distrito, limita por el norte con el distrito de San Gabán, por el sur con el distrito de Macusani, por el Este con el distrito de Ayapata, por el Oeste con 60 el distrito de Corani y con el distrito de Marcapata - Quispicanchis, del departamento del Cusco y se divide políticamente en nueve comunidades campesinas siendo estas, Quicho Azaroma, Atiplano de Chia, Muñaypata, Palca, Rosaspata, Chullupampa, Pumachanca, Bellavista, Parusani y Ollachea, los idiomas que se hablan son el español y el quechua. Fue creado como distrito mediante dispositivo legal D S/N del 02 de mayo de 1854 y Ley de Creación como Pueblo mediante Ley N° 12301 del 03 de mayo de 1955 su capital es el Centro Poblado del mismo nombre Ollachea ubicado en la zona de ceja de selva del distrito, sin embargo, el centro poblado de mayor extensión es Quicho ubicado en la zona de sierra del distrito y con una mayor población. El Gobierno Local de Ollachea se planteó para el año 2015, la siguiente Visión: VISIÓN DEL DISTRITO DE OLLACHEA AL AÑO 2015: Ollachea cuenta con: Un gobierno local concertador: Gestor y promotor del desarrollo local. Instituciones y organizaciones fortalecidas en una alianza estratégica y con capacidad de concertación y liderazgo para el desarrollo. Cuenta con servicios estratégicos para su desarrollo, integración vial, dinámica, formal y competitiva. Es turísticamente atractiva. Su agricultura es moderna, competitiva, en lo pecuario está desarrollada, con una red vial integrada con capacidad de liderazgo del desarrollo productivo. (Plan de Desarrollo Concertado –Distrito de Ollachea. Provincia de Carabaya- Región Puno). Para el año 2020 su visión es: VISIÓN DEL DISTRITO DE OLLACHEA AL AÑO 2020: “Ser un distrito moderno turístico atractivo solidario y participativo en el desarrollo del distrito al año 2020” Frente a la definición de su Visión de desarrollo, la ejecución de su presupuesto nos evidencia el poco avance que se ha tenido en cuanto al desarrollo del distrito tampoco los proyectos priorizados en el proceso se alinean realmente con la visión del Gobierno Local, toda vez que, la mayor parte incide en la construcción de infraestructura pero que no proyecta al distrito como el distrito turístico como el que se aspira a ser. En relación al Presupuesto Participativo, cabe mencionar que en nuestro país han existido importantes antecedentes de la participación de la población en la formulación y ejecución del presupuesto participativo con anterioridad al año 2003, año en el que se promulga la Ley Marco del Presupuesto 61 Participativo y su Reglamento, en el marco del proceso de Descentralización contemplado en la Constitución Política del Estado y normado mediante la Ley de Bases de Descentralización. Sin embargo, la participación ciudadana, a través, del presupuesto participativo se generalizó a nivel nacional en el año 2005, en el caso del Gobierno Local de Ollachea, específicamente se tienen antecedentes formales a partir del año 2006, cuyo registro parcial del proceso se encuentra en el Aplicativo del Presupuesto Participativo en el portal del MEF. Para ese año se contaba con la participación de 46 cuarenta y seis personas (Ver Anexo N° 03), todas ellas del género masculino, se entiende representantes de las nueve comunidades en las que se divide políticamente el distrito de Ollachea, dicha relación no nos permite cotejar mayores datos, como la edad de los participantes, nivel de instrucción o los sectores a los que representan. En ese año, se registró en el Aplicativo del Presupuesto Participativo del MEF, que el proceso se encontraba alineado a la misión y objetivos planteados por el Gobierno local de Ollachea en el Plan de Desarrollo Concertado del Distrito con miras al año 2015, donde se tiene como prioridad: Promover el desarrollo de una educación de calidad e integral acorde con los avances científicos y tecnológicos, que contribuyan al fortalecimiento de la identidad de la población y al desarrollo, así como la infraestructura de servicios estratégicos para el desarrollo y promover el mejoramiento de las condiciones de salud integral de la población (PDLC al 2021). En dicho año no se tiene registro alguno en el Aplicativo del Presupuesto Participativo del MEF, respecto a los proyectos de inversión priorizados en el proceso y que pudiéramos contrastar con los objetivos mencionados o hacer seguimiento en relación a su cumplimiento. Se tiene también que durante los años comprendidos entre el 2007 al 2010 así como, los años comprendidos entre el 2012 al 2015, no se encuentran registros del proceso del presupuesto participativo en el aplicativo del MEF, que nos permitieran acceder a dicha información y hacer un seguimiento a la evolución del proceso en el caso del Gobierno Local de Ollachea. 62 A ello se debe que nuestra investigación se centra en la experiencia de implementación del presupuesto participativo para el año 2011, además que en dicho período se dan tres importantes razones que condicionaban la implementación del presupuesto participativo, esto es que a finales del mes de marzo del 2010, el Ministerio de Economía y Finanzas, emite la Resolución Directoral N° 007-2010-EF/76.01, que aprueba el Instructivo para el Presupuesto Participativo Basado en Resultados, Instructivo N° 001-2010-EF/76.01, en el que se debía basar el presupuesto participativo del ejercicio 2011, asimismo, el presupuesto participativo debía alinearse con el enfoque por resultados, que habría sido aprobado como estrategia y metodología dentro de la política de modernización de la gestión pública adoptada por el Estado, la que entró en vigencia a partir del 01 de enero del año 2009, con la modificación introducida a la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, por la Primera Disposición Final de la Ley N° 29289 y finalmente en dicho año, asumieron la gestión municipal nuevas autoridades, los que debían cumplir la nueva normativa, así como, ejecutar el presupuesto aprobado por la gestión anterior, lo que condicionaba los avances y éxito del presupuesto participativo de ese año, tornándose en un momento oportuno para generar condiciones institucionales, técnicas y políticas para el fortalecimiento de la participación ciudadana, a través, de este proceso. A esto se suma, que este estudio de caso, además se ha centrado en el ejercicio 2011 toda vez que, es a partir de dicho año que se cuenta con información relevante acerca del proceso, cabe señalar que, en el aplicativo del Presupuesto Participativo, no se contaba con información detallada de años posteriores o la información se encontraba incompleta e incluso actualmente no figura para consulta ciudadana los períodos anteriores al año 2017. De esta manera, se tiene que los talleres del proceso se habrían desarrollado en una sola fecha conforme se tiene del registró de la agenda del proceso en el Aplicativo del Presupuesto Participativo y donde se tiene la observación de la poca participación de la población y el poco interés en el proceso (MEF 2011: s/p). lo que se contrasta también con la relación de los agentes participantes que para dicha oportunidad alcanza a solo 17 diecisiete personas, que, en relación al proceso del año 2006, es menor, en razón a que, conforme a la relación 63 consultada de asistentes, en el año 2006 asistieron 46 personas todas en representación de las comunidades campesinas, y todas de género masculino. Para el año 2011, de los 17 diecisiete asistentes 4 eran mujeres, las instituciones representadas fueron del Centro de Salud con 1 representante, el Poder Judicial con 1 representante, el Club de Madres del Sector Urbano, con 1 representante, la Institución Educativa Primaria con 1 representante, la Parroquia Santiago Apóstol de Ollachea, con 2 representantes, el Comité de Vigilancia, con 1 representante, la Municipalidad de Ollachea con 5 representantes y finalmente 5 ciudadanos del Distrito que asistieron al proceso, información que se puede contrastar revisando los Anexos 4 y 5. Como se puede apreciar en cuanto a los sectores representados se tiene la participación de un número mayor de instituciones de la sociedad civil organizada en relación al año 2006, que en suma supera a la participación de los funcionarios del Gobierno Local (Ver Anexo N° 06). Un aspecto importante en relación a los procesos de los años 2006 y 2016 que se consultaron el proceso del año 2011, es en el único que se registra la nominación de los miembros del Comité de Vigilancia, en cuanto al Equipo Técnico que asesoró el proceso se observa en el año 2011 que serían profesionales del mismo Gobierno Local, al igual que en el proceso del año 2016. Algo particular que aparece en el registro e informe sobre el proceso del presupuesto participativo, es que los miembros del Equipo Técnico serían los únicos registrados como participantes del proceso del presupuesto participativo del año 2016, como se encuentra registrado en el portal del MEF (MEF 2011: s/p). En cuanto a los proyectos para el año 2011 se priorizaron 8 ocho proyectos de los cuales la mayor parte son proyectos de infraestructura educativa, un proyecto de electrificación, otro de saneamiento y otro ambiental, de estos proyectos el proyecto de electrificación rural tuvo asignación presupuestal pero su ejecución sólo alcanzó a un 6.5%, y el monto para su ejecución provino en su mayor parte del Canon y de FONCOMUN, finalmente el proyecto no se concluyó por falta de presupuesto. En cuanto al proyecto de Saneamiento construcción de letrinas en Quicho Azaroma, se tuvo una ejecución del 5.5% no se concluyó con el proyecto, pese a 64 que tenía presupuesto asignado tanto en el Presupuesto Institucional de Apertura como en el Presupuesto Institucional Modificado (PIM). Respecto a la construcción de infraestructura educativa, sólo se tuvo asignación para la ampliación de centros educativos y su avance fue del 95.5%. Al otro proyecto ambiental no se le asignó presupuesto. Todos estos proyectos estaban alineados al objetivo del Plan de Desarrollo Concertado de “Focalizar el capital humano, capital social y económico”. Los principales recursos que componen el presupuesto asignado del Gobierno Local de Ollachea provienen de las transferencias presupuestales, del canon minero, de las regalías mineras, del canon forestal, del canon hidro energético y otras participaciones con una asignación ascendente para el año 2011 de S/ 4,540,236.76 (MEF 2010: s/p). Pese a ser uno de los distritos con mayores asignaciones presupuestales Ollachea se encuentra dentro de los 30 distritos a nivel nacional con menor índice de desarrollo humano indicador que mide “tres componentes la vida larga y saludable, educación y nivel de vida digna” (Lucanamarca 2011: 36). Según el informativo INEI, del año 2009 Ollachea registra un índice de desarrollo humano de 0,4788, asimismo registraba como esperanza de vida de sus pobladores los 63 años de edad, cerca del 26% de la población aún se encuentra en condición de analfabetismo y el ingreso per cápita al mes asciende a S/. 115.9 nuevos soles (PNUD 2010: s/p)8, ubicándose dentro del quintil de desarrollo medio bajo. 8 PNUD 2010 Boletín Aproximaciones al Índice de Desarrollo Humano. Lima, abril. Consulta: 05 de agosto de 2010. http://hdr.undp.org/sites/default/files/idh2009-peru-vol1-2.pdf http://hdr.undp.org/sites/default/files/idh2009-peru-vol1-2.pdf 65 CAPÍTULO III DISEÑO DE INVESTIGACIÓN Este capítulo expone tanto la estrategia metodológica como las unidades y variables de investigación. 3.1. METODOLOGÍA Y FORMA DE INVESTIGACIÓN La estrategia metodológica de investigación elegida es cualitativa, que guarda relación con la forma de investigación escogida para el desarrollo de nuestra tesis que es el Estudio de Casos, con el objeto de realizar un análisis profundo sobre la aplicación del presupuesto participativo como herramienta de gestión y política pública instaurada en nuestro país a partir del año 2003, analizando el caso específico de la Municipalidad Distrital de Ollachea, provincia de Carabaya, departamento de Puno. El estudio de casos, como método de investigación fue seleccionado por considerar que es la forma más pertinente para desarrollar el tema de investigación, basado en el estudio de una experiencia real, que nos permitió entender mejor la aplicación de esta herramienta de gestión dentro de un ámbito específico y las razones por las que, no se está teniendo los resultados esperados sobre todo, en mejorar las condiciones de vida de la población, más aún, cuando este gobierno local cuenta con recursos no sólo de presupuesto institucional como recursos ordinarios, sino regalías mineras, canon minero y energético, así como la percepción del apoyo de las empresas que tienen a Ollachea como área de influencia de sus actividades y donde realizan actividades de responsabilidad social, proyectadas a la comunidad y a la luz de los aplicativos normativos propuestos por el gobierno para la viabilización del presupuesto participativo que a partir de este período debe realizarse por resultados. Para ello la estrategia metodológica de investigación cualitativa, nos brindó las herramientas para explicar y comprender mejor el proceso del presupuesto participativo como hecho en concreto y desde el análisis de los casos particulares de los agentes participantes en el presupuesto participativo en el ámbito del gobierno local de Ollachea. 66 La estrategia metodológica implica el desarrollo de descripciones a partir, de la observación realizada del proceso de implementación del presupuesto participativo; para ello se empleó entrevistas, se tomó nota de narraciones sobre hechos concretos, se registró en grabaciones los testimonios de los entrevistados, asimismo, se transcribieron dichos audios, por otro lado, se registró en forma escrita distintos hallazgos, se tomaron fotografías y se revisó documentación, centrándonos en observar e indagar las percepciones que los involucrados están experimentando como parte del proceso del presupuesto participativo. El estudio de los casos, dentro del ámbito de la investigación cualitativa nos ha permitido analizar, destacar y comprender el proceso de implementación del presupuesto participativo atendiendo al análisis de los registros obtenidos y a la experiencia de los diferentes agentes participantes que nos ayudó a conocer a profundidad el tema de investigación y exponer los aspectos positivos y negativos recabados, para el cumplimiento de nuestros objetivos y arribar a una propuesta de mejora del proceso. 3.2. DEFINICIÓN DE UNIDADES DE ANÁLISIS, FUENTES DE INFORMACIÓN, MUESTRA Y TÉCNICAS DE RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN 3.2.1. Unidades de análisis Como parte de nuestra investigación hemos determinado como unidades de análisis a aquellas instituciones que forman parte en el proceso del presupuesto participativo y que tienen mayor representatividad dentro del ámbito del Gobierno Local de Ollachea. Para determinar el grado de participación de los actores involucrados y el nivel de participación de los actores involucrados en la adopción de criterios en la priorización de proyectos nuestras unidades de análisis son el Gobierno Local de Ollachea, las 9 Comunidades Campesinas de Distrito de Ollachea, la Organización del Vaso de Leche, la Institución Educativa Secundaria de Ollachea, la Institución Educativa Primaria de Ollachea, el puesto de salud y la Empresa Minera Kuri Kullo (empresa con mayor ascendencia dentro del distrito en la medida que gran parte de los trabajadores pertenecen a la comunidad ) convirtiéndose todas ellas en nuestras fuentes de información. Hemos elegido a estas fuentes, en la medida que tras la revisión de las actas de los talleres del 67 presupuesto participativo encontramos que estos son los principales agentes participantes en el proceso del presupuesto participativo. Asimismo, para determinar el Nivel de Consistencia Institucional en el presupuesto participativo, nuestra Unidad de Análisis será el Gobierno Local de Ollachea, para ello entrevistaremos a las autoridades de dicho gobierno local, en la medida que se relaciona con el rol de las autoridades y actores participantes en la implementación del presupuesto participativo en la Municipalidad de Ollachea, para fijar y establecer las reglas de juego en este proceso para adoptar decisiones apropiadas por parte de todos los actores interesados. Cuadro 3.1: Actores sociales y Agentes Participantes. Actores Sociales – Agentes Participantes Entidad Fuente Gobierno Local de Ollachea Autoridades 9 comunidades campesinas Representantes Organización del Vaso de Leche Representantes Institución Educativa Secundaria de Ollachea Docentes Institución Educativa Primaria de Ollachea Docentes Empresa Minera Kuri Kullo Trabajadores Puesto de Salud Responsable Fuente: Elaboración propia. En cuanto al número de proyectos con asignación de presupuesto para su ejecución, centramos nuestro análisis en el proceso mismo del Presupuesto Participativo: Convocatoria, Talleres y sesiones del presupuesto participativo para saber cuáles fueron los proyectos identificados en este proceso y que finalmente recibieron el presupuesto para ser ejecutados efectivamente para ello consultamos como fuente de información las Actas de los Talleres del Presupuesto Participativo y el Presupuesto Institucional Asignado propiamente dicho. 68 Finalmente, para el Nivel de cumplimiento de la fiscalización por los comités de vigilancia, nuestra Unidad de Análisis es el Comité de Vigilancia, para ello se recabó información de los propios miembros del Comité de Vigilancia. 3.2.2. Fuentes de información. 3.2.2.1. Fuentes de Información Primaria En nuestra investigación la mayor parte de fuentes de información fueron fuentes primarias entre las que se puede mencionar las entrevistas abiertas y semi abiertas aplicadas a las Autoridades Locales, Representantes de la Comunidades Campesinas, Docentes, Representantes de Organizaciones Locales, así como Personal del Puesto de Salud y la Empresa Minera ubicada en la zona. 3.2.2.2. Fuentes de Información Secundaria Asimismo, como parte de nuestra investigación también nos servimos de fuentes secundarias siendo estas la documentación referida al proceso del presupuesto participativo, documentación que ya ha sido procesada como resultado del proceso, como son las actas de los talleres, las convocatorias, acuerdos, etc. 3.2.3. Unidades de análisis, muestra y recolección de datos. A continuación, detallamos las Unidades de Análisis, el tamaño, tipo y el método de selección de muestra: Cuadro 3.2. Unidades de Análisis de la investigación. Unidad de Análisis Tamaño de Muestra Tipo de Muestra Método de Selección de Muestra Gobierno Local 3 No probabilística (Significativo) Por conveniencia 9 comunidades campesinas 18 No probabilística (Significativo) Por conveniencia Vaso de Leche 3 No probabilística (Significativo) Por conveniencia Institución Educativa Secundaria 3 No probabilística (Significativo) Por conveniencia 69 Institución Educativa Primaria 3 No probabilística (Significativo) Por conveniencia Puesto de Salud 2 No probabilística (Significativo) Por conveniencia Comité de Vigilancia 3 No probabilística (Significativo) Por conveniencia Proceso: Convocatoria, Talleres y Sesiones del Presupuesto Participativo 6 documentos (Acta, PIA, Ley, Reglamento, Aplicativo, Guía) (Procedimiento de presupuesto participativo) No probabilística (Significativo) Por conveniencia Fuente: Elaboración propia. Nuestra investigación y estrategia metodológica son cualitativas, utilizamos como forma de investigación el Estudio de Casos. Para determinar los criterios para la muestra de examen (recojo de información) se tuvo en cuenta la relevancia, significancia y representatividad, lo que nos ayudó a comprender mejor el problema de investigación. El método cualitativo, nos sirvió para analizar y comprender de manera más amplia, la situación actual respecto a por qué no se ejecutan efectivamente todos los proyectos identificados en el presupuesto participativo de la Municipalidad de Ollachea, teniendo en cuenta las percepciones, actitudes, opiniones; con el objeto de desarrollar una propuesta de mejora dentro del ámbito de la gerencia social. Nuestra investigación es de tipo explicativo y descriptivo, pues se parte de lo que encontramos en la zona y se busca describir y relacionar este proceso, con otros aspectos de la gestión del presupuesto para explicar mejor como se llevó a cabo el presupuesto participativo. Se evalúo este proceso con casos específicos, en un número reducido no representativo de la población, en términos estadísticos. El tamaño de la muestra de tipo no probabilística, se ha basado, a juicio de la investigadora, en la experiencia particular del proceso del presupuesto participativo con el objeto de obtener la información relevante dentro del ámbito de gestión de la Municipalidad de Ollachea. 70 3.2.4. Técnicas de recolección de información Al ser nuestra investigación y estrategia, metodológica, cualitativas y nuestra forma de investigación el Estudio de caso, creímos conveniente utilizar las técnicas que más se relacionan con este tipo de investigación: (1) la Entrevista semiestructurada; (2) la Entrevista Abierta y (3) la Revisión Documental. Elegimos la entrevista semiestructurada, porque nos permitió indagar con mucha flexibilidad con el entrevistado sobre los aspectos relacionados con nuestro tema de investigación: Esta entrevista, se dirigió a las autoridades del Gobierno Local de Ollachea, y tuvo un marco referencial de preguntas para saber cómo se está llevando a cabo el proceso de implementación del presupuesto participativo en su ámbito de gestión. Ello nos permitió conocer y comprender mejor las respuestas frente a nuestra pregunta de investigación general. Las entrevistas abiertas se dirigieron a los demás agentes participantes en el proceso de implementación del presupuesto participativo; no se encontraba ceñida a un marco referencial de preguntas de manera rígida, sino más bien, se buscó tener un diálogo fluido con los entrevistados. Finalmente, se contrastó la información recabada de manera secundaria obtenida a través de la recolección de información de investigaciones y lo expuesto por los propios responsables en el aplicativo interactivo del presupuesto participativo, con la revisión documental a la que tuvimos acceso en el Gobierno Local y que se encuentra referida al presupuesto participativo. Dichas fuentes de información fueron las actas de los talleres y el presupuesto institucional asignado para el año fiscal bajo estudio. Consideramos que estas herramientas de recolección son las más convenientes para nuestra investigación y las que aportaron mejor información frente a nuestras preguntas de investigación. 3.3. DEFINICIÓN DE VARIABLES Para la presente investigación hemos identificado 5 variables que analizamos para desarrollar nuestro trabajo teniendo en cuenta que las variables son las características o cualidades de la realidad que hemos estudiado en nuestra investigación. Las variables a decir de Carlos Sabino, son susceptibles de recibir diferente valoración, hablando de las propiedades del objeto de estudio, no así del 71 objeto de estudio en sí. Este es el caso de nuestra investigación: para comprender mejor el proceso del presupuesto participativo en el gobierno local de Ollachea, fueron muy útiles las variables -que definimos tanto a nivel conceptual como operacional. Nuestra investigación busca entender mejor la razón por la qué no se ejecutan efectivamente todos los proyectos identificados en el presupuesto participativo de la Municipalidad de Ollachea, lo que puede guardar relación con el grado de participación y concertación de los actores involucrados en el proceso del presupuesto participativo, la existencia de institucionalidad en el proceso de participativo, la participación de los actores involucrados para la adopción de criterios de priorización de los proyectos, Proyectos con asignación presupuestal y el cumplimiento de la fiscalización por los comités de vigilancia, variables que nos permitieron comprender mejor nuestra pregunta general de investigación y nuestras preguntas específicas de investigación. Las variables nos permitieron recoger información respecto, a la cantidad de proyectos desarrollados, cuántos de estos están contribuyendo a mejorar las condiciones de vida de la población, si la población se encuentra satisfecha con la implementación del presupuesto participativo y si perciben sus beneficios. Cuadro 3.3. Definición de Variables de la investigación. VARIABLES DEFINICIÓN Participación de los actores involucrados en el presupuesto participativo Relacionada a la conducta e interés de los actores involucrados en el proceso del presupuesto participativo. Existencia de Institucionalidad en el presupuesto participativo Se relaciona con el reconocimiento y legitimación por parte de la población del rol de las autoridades y actores participantes en la implementación del presupuesto participativo en la Municipalidad de Ollachea. Es necesaria esta institucionalidad, para fijar y establecer las reglas de juego en este proceso para adoptar decisiones apropiadas por parte de todos los actores interesados. 72 Participación de los actores involucrados para la adopción de criterios en la priorización de proyectos Se refiere a la participación de los actores involucrados para la adopción de criterios en la priorización de proyectos a través, de la identificación de resultados especificados en términos de mejoras en el bienestar de la ciudadanía. Posteriormente se asignarán adecuadamente los recursos públicos para su efectiva consecución, para ello se debe presentar el diagnóstico de la realidad territorial que contienen los resultados deseados para que los agentes participantes puedan identificar sus prioridades. Los criterios de priorización, se realizan tomando en consideración las características de la población en los ámbitos de mayores niveles de pobreza, pobreza extrema o vulnerabilidad. Proyectos con asignación de presupuesto para su ejecución Se refiere a los proyectos identificados en el presupuesto participativo y que reciben asignación presupuestal afectando un porcentaje del presupuesto institucional en gasto de inversión de la Municipalidad de Ollachea. Cumplimiento de la fiscalización por los comités de vigilancia. Corresponde a la conducta y capacidad de los miembros del comité de vigilancia, para realizar el seguimiento, fiscalización, control y vigilancia realizado por los comités de vigilancia del proceso del presupuesto participativo. Fuente: Elaboración propia. Partiendo de estas variables hemos planteado nuestros indicadores de investigación, que se encuentran relacionados con las variables de investigación y las preguntas de investigación, y que nos ayudaron a dar respuesta a nuestra pregunta general de investigación. Además, tomando en consideración que nuestra investigación es cualitativa nuestros indicadores también son de tipo cualitativo. A continuación, la relación entre las preguntas de investigación las variables e indicadores para las variables: 73 Cuadro 3.3. Preguntas de investigación, variables e indicadores. Preguntas de Investigación Variables Indicadores ¿El grado de concertación y participación de los actores involucrados influye en la ejecución del presupuesto participativo? Participación de los actores involucrados en el presupuesto participativo Grado de participación de los actores involucrados en el presupuesto participativo ¿Existe consistencia institucional en el proceso del presupuesto participativo? Existencia de Consistencia Institucional en el presupuesto participativo Nivel de consistencia institucional en el presupuesto participativo ¿Qué criterios se adoptan para priorizar los proyectos? ¿Participan los actores involucrados en el proceso de priorización de proyectos? Participación de los actores involucrados para la adopción de criterios en la priorización de proyectos. Nivel de participación de los actores involucrados en la adopción de criterios en la priorización de proyectos. ¿Cuántos proyectos tienen asignación presupuestal? Cantidad de Proyectos con asignación de presupuesto para su ejecución N° de proyectos con asignación de presupuesto para su ejecución ¿Los comités de vigilancia cumplen su labor de fiscalización para la ejecución de los proyectos? Cumplimiento de la fiscalización por los comités de vigilancia. Nivel de cumplimiento de la fiscalización por los comités de vigilancia Fuente: Elaboración propia 74 1. Participación y concertación de los actores involucrados en el proceso del presupuesto participativo, el indicador que nos ayudará a precisar nuestra investigación y que se ha propuesto para esta variable es el Grado de Participación de los actores involucrados en el proceso del presupuesto participativo. 2. La existencia de institucionalidad en el proceso del presupuesto participativo, para esta variable el indicador es El nivel de consistencia institucionalidad en el proceso participativo. 3. La participación de los actores involucrados para la adopción de criterios de priorización de los proyectos, para esta variable el indicador es el nivel de participación de los actores involucrados en la adopción de criterios en la priorización de proyectos. 4. Los proyectos con asignación presupuestal, para esta variable el indicador es N° de proyectos con asignación de presupuesto para su ejecución y; 5. El cumplimiento de la fiscalización por los comités de vigilancia, para esta variable el indicador es el Nivel de cumplimiento de la fiscalización por los comités de vigilancia. Ya determinadas nuestras variables y definidos nuestros indicadores iniciamos nuestra investigación y de esta manera se precisó la información a recoger y que guardan relación con nuestra pregunta general de investigación. CAPÍTULO IV PRESENTACIÓN, ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS En este capítulo analizaremos los resultados obtenidos durante el proceso de recojo de datos, los que se encuentran divididos en cinco puntos; y se encuentran relacionados a las preguntas específicas de investigación planteadas en nuestra tesis. 4.1. PARTICIPACIÓN Y CONCERTACIÓN DE LOS ACTORES INVOLUCRADOS EN EL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Concertación y participación para efectos de esta tesis, son conceptos que se constituyen en dos niveles importantes dentro del proceso del presupuesto participativo. La concertación viene a ser “el proceso plural de construcción de consensos y de acción articulada entre diferentes sectores del Estado y la sociedad” (CARE 2012: s/p), esto quiere decir que se debe arribar a acuerdos entre todos los agentes participantes vinculados al proceso a favor del desarrollo de la localidad, como una forma de ejercicio democrático y descentralizado de la política. Y por otro lado, la concertación, en el caso del proceso de presupuesto participativo, también supone una participación activa de todos o la mayoría de la sociedad civil debidamente organizada y representada, así como de las diversas entidades del Estado. Este proceso integra a todos estos agentes y actores en la toma de decisiones, fiscalización, control y ejecución del presupuesto participativo. A partir del año 2001, se inicia en el Perú el proceso de descentralización económica, política y administrativa con miras a lograr la Modernización del Estado, procurando la activa participación de la ciudadanía y creando espacios de diálogo y concertación entre los distintos actores involucrados. Uno de esos espacios es el Presupuesto Participativo que supone una importante reforma en la gestión presupuestaria del Estado, por ello es importante analizar el grado de participación de los denominados agentes participantes, dentro del proceso, exponiendo e identificando sus necesidades para la priorización de proyectos que respondan a esas necesidades. 76 El análisis de la participación social, en esta tesis, se realizará partiendo de dos niveles del proceso: la participación propiamente dicha de todos los asistentes al mencionado proceso, y el grado de concertación entre todos los agentes participantes. Una de las evidencias muestra el ausentismo de muchos de los actores sociales, económicos y políticos, lo que les quitará la capacidad y derecho a voz y voto en el presupuesto participativo, y por ende la limitación de los ansiados consensos, que entre otras cosas buscan cumplir con los objetivos planteados en el Plan de Desarrollo Concertado Local. Los entrevistados representantes del gobierno local, coincidieron en indicar la reducida participación de la sociedad civil organizada, en el proceso del presupuesto participativo. En el contexto específico de estudio se debe, por un lado, a que el Gobierno Local no tiene influencia entre sus vecinos, y no ejerce sobre ellos convocatoria y compromisos. Según los propios entrevistados, la comunidad campesina, organización de carácter ancestral establecida en los andes del país, sí es reconocida y respetada por sus integrantes los comuneros. Cuadro 4.1 Participación de la población en el Presupuesto participativo. Distrito de Ollachea. ASPECTO OBSERVADO "La población participa muy poco en el proceso y de sus talleres pese a que están convocados, pero en las reuniones de la comunidad participan más debido a que la comunidad recibe apoyo de la Empresa Minera Kurikullo". "El presupuesto participativo es un mecanismo importante a través del cual la población elige sus obras y proyectos que serán financiados, fundamentalmente con la inversión del Estado; sin embargo, el mayor problema sigue siendo la baja participación de la población organizada y no organizada, debido a que, la comunidad tiene mayor representación que la municipalidad, porque la comunidad administra lo que Kurikullo, les da". "En las reuniones participan toda la comunidad y son representadas por sus autoridades". Fuente: Elaboración propia. 77 En nuestra investigación encontramos que existen intereses y necesidades de la población que no son cubiertos de manera directa e inmediata por el gobierno local a través de sus procesos de gestión, participación y concertación, como si lo hace la empresa privada mediante su apoyo e inversión en la zona en proyectos de desarrollo económico. Este apoyo surge de las coordinaciones de dicha empresa con los representantes de la comunidad y se produce dentro del marco del trámite de la llamada licencia social para los estudios y explotación de la mina de oro que se encuentra en la zona. Dada la escasa intervención de la municipalidad de Ollachea, la empresa no está interesada en coordinar con ellos, menos aún en los procesos de presupuesto participativo. Algunos entrevistados señalan de manera escueta que la sociedad civil si participa del proceso por medio de sus representantes, y le parece que esta participación es óptima, tal como lo ha concebido la norma. Para estos entrevistados la sociedad civil participa representada dentro del proceso; es decir que no es un proceso en el que se convoque a toda la población, sin embargo, la población puede participar de los talleres de trabajo que se puedan desarrollar a nivel de sus organizaciones donde se puede recoger sus propuestas. Cuadro 4.2: Razones que dan los entrevistados sobre la escasa participación. ASPECTO OBSERVADO "La comunidad no participa del presupuesto participativo, porque a la municipalidad no pueden presionar como a la Empresa Minera, que les da todo lo que ellos piden". "Nosotros convocamos a la población, pero no participan porque la municipalidad no da lo que la empresa minera da a la población, se han mal acostumbrado". "Los intereses de los participantes, eso es lo que más influye porque en las reuniones se exponen las necesidades de la población". Fuente: Elaboración propia 78 La motivación para participar es otro aspecto que en nuestro trabajo de campo salió a la luz, y es que podemos notar, según nuestras entrevistas aplicadas, que los intereses son un factor muy importante (más importante, incluso que las necesidades de la población) lo que influye de manera decisiva en el proceso del presupuesto participativo. Las necesidades de todos los estamentos de la población deben ser tomados en cuenta en el proceso de presupuesto participativo, ya que éste se convierte en una herramienta estratégica para resolver algunas de estas necesidades; debemos de tener en cuenta pues que “la ley tiene por finalidad recoger las aspiraciones y necesidades de la sociedad, para considerarlas en los presupuestos y promover su ejecución a través de programas y proyectos prioritarios de modo que les permita alcanzar los objetivos estratégicos de desarrollo humano, integral y sostenible” (Congreso de la República 2003: 3). Es la misma población afectada la que, en este proceso debe hacer llegar de manera organizada sus necesidades, por eso es tan importante su participación, esto nos quiere decir que si no participa la población no se podrán recoger sus necesidades y aspiraciones y por ende no se plasmarán en proyectos que contribuyan a responder estas expectativas y fomenten su desarrollo. Considerando que el presupuesto participativo tiene como su objetivo mayor enfrentar la pobreza y necesidades colectivas la ley se debe de aplicar, por el contrario, los grupos que más participan actúan movidos por intereses propios que no coinciden con los demás sectores sociales del distrito. El consolidado del MEF sobre el distrito de Ollachea muestra que una gran cantidad de participantes son varones (78%) con sus intereses y conveniencias, los cuales, si nos situamos con un enfoque de género, no tienen que ver precisamente con los ámbitos cotidianos, familiares, de roles, actitudes y valores inclusivos. A continuación, un gráfico que ilustra está marcada participación masculina y además la caracterización de estos proyectos priorizados que resaltan, sobre todo, construcciones ligadas a parques, centros perimétricos, locales etc., nos dan una idea de los intereses que prevalecen en el proceso del presupuesto participativo. 79 Gráfico 4.1. Participación en el presupuesto participativo según género. Fuente: Aplicativo del Presupuesto Participativo https://ppto-participativo.mef.gob.pe/graficos/gen_edad.php?cmd=resetall Las respuestas de entrevistados (algunas mujeres) cuya situación social y económica es apremiante, contestan: Cuadro 4.3. Manifestaciones de exclusión social en el presupuesto participativo. ASPECTO OBSERVADO "Todas las comunidades, de Azaroma deben representarse, deben estar en el presupuesto participativo, pero no nos dicen nada". "El presupuesto participativo, no sirve, no sirve porque no funciona, se olvidan de nosotros". Fuente: Elaboración propia https://ppto-participativo.mef.gob.pe/graficos/gen_edad.php?cmd=resetall 80 La participación en el presupuesto participativo va depender de la oportuna, permanente y efectiva convocatoria que realice el gobierno local, a los actores involucrados y agentes participantes en el proceso. Los entrevistados coincidieron en indicar que para el año 2012 se realizó por primera vez la convocatoria más amplia al proceso del presupuesto participativo, lo que según señalaron no se hizo en años anteriores. Los asistentes al proceso de presupuesto participativo, indicaron que este año, tuvo mejor convocatoria, se descentralizó el proceso ya que, se realizó un taller tanto en el centro poblado de Quicho ubicado en la zona de ceja de selva y otros en Ollachea, capital de distrito. Lo señalado por los entrevistados nos da entender que años anteriores no se cumplió, como debería, con la fase de convocatoria, o por lo menos que no se efectuó adecuadamente. Esta información no se pudo contrastar con la revisión documental ya que, no se tuvo acceso a dicha información en la Municipalidad de Ollachea, porque según nos refirieron no existía registro informativo (no estaba en archivo), por ello tampoco lo tenía la actual gestión edil. La información recogida nos permite comprender que no todos los Gobiernos Locales, llevan a cabo de manera correcta el proceso del presupuesto participativo habiendo omisiones que generan la desconfianza de la población, ello sumado a altos índices de informalidad y corrupción. Ya habíamos mencionado que no se puede acceder a información relevante referida a la ejecución del presupuesto, lo que motiva que no se haga un mejor seguimiento por parte del Gobierno Central a través del MEF del cumplimiento del presupuesto participativo en todos los niveles de gestión de Gobierno. Es importante señalar que la convocatoria es una de las sub-fases de la fase de Preparación del Presupuesto Participativo donde el Gobierno Local, en coordinación con su Consejo de Coordinación, debe convocar a la sociedad civil debidamente organizada para que participe del proceso del Presupuesto Participativo, para ello debe utilizar los medios de comunicación adecuados para el ámbito de su jurisdicción para garantizar la asistencia y participación de los actores involucrados y agentes participantes en el proceso esta acción inicia en el mes de enero (MEF: 2007). 81 Al respecto se debe mencionar que previa a esta fase se ha debido identificar a los actores involucrados y agentes participantes del proceso y sensibilizarlos oportunamente para su participación, si bien es un requisito previo al proceso lo cierto es que no se cuenta con una lista que identifique claramente a todas las instituciones u organizaciones de la sociedad civil, a convocar de allí la poca representatividad dentro del proceso. La convocatoria al proceso del presupuesto participativo no es un mero formalismo, más bien está relacionado con el compromiso y responsabilidad de los gobiernos locales y las autoridades que los representan para generar también el compromiso con el proceso de la población en general para que se pueda cumplir con los objetivos planteados tanto en el presupuesto participativo como en el plan de desarrollo concertado una sensibilización basada en estrategias eficaces y una oportuna convocatoria podrían generar otros resultados en el proceso del presupuesto participativo. Sabemos que el proceso del presupuesto participativo se va implementando a través de diferentes fases, entre ellas, se encuentra la fase de concertación donde se desarrollan los talleres de trabajo, para identificar las necesidades y proyectos que atiendan esas necesidades y se procederá a la formulación de acuerdos y compromisos. En ese entender y conforme a lo señalado, en esta fase deben participar los representantes de la sociedad civil, entidades del sector público y privado y demás actores involucrados y agentes participantes en el proceso, relacionado a ello, los entrevistados nos indicaron que no todos los actores asisten a los talleres es decir, que no todos los sectores se encuentran representados y por otro lado, no se podrán identificar todas las necesidades o por lo menos en base a todas no se podrá atender las más prioritarias. La escasa participación por parte de la población podría entenderse, como el desconocimiento de la importancia del presupuesto participativo; frente a ello los entrevistados señalaron afirmativamente, que la población Sí sabe de la importancia del presupuesto, pero no tienen interés porque “no les beneficia directa e individualmente”. Frente a ello cabe preguntarnos sobre las características del tipo de proyectos aprobados y la poca discusión e información que han recibido los asistentes; así como también la escasa formación que han realizado las autoridades sobre aspectos colectivos a veces educativos, y el bienestar sostenido en relación al presupuesto participativo y a mediano plazo, el 82 impacto que pudieran tener para sus familias y los mismos que asisten a este proceso. Hasta el momento podemos ver que existen distintos factores que han influido en la poca participación en el proceso participativo que va ligado a que no se ha internalizado a nivel de las autoridades y la población realmente la importancia del presupuesto participativo, que va más allá de un tema de intereses de la población y omisiones en las que han incurrido las autoridades del Gobierno Local. Se trata de generar conciencia ciudadana sobre la participación de la población y concertación entre sus actores para un gasto eficiente donde la población tenga información sobre la ejecución y destino del presupuesto. Ya hemos visto que, para el cumplimiento de los objetivos del presupuesto participativo, es necesaria la participación organizada de la población. La mayoría de nuestros entrevistados considera fundamental su involucramiento en el presupuesto participativo, no sólo las autoridades, sino los miembros de la comunidad, representantes de sus organizaciones, comprometiendo inclusive a los representantes de las empresas e instituciones de la comunidad. Por el contrario, otros entrevistados señalaron que sólo deberían participar autoridades y representantes de las 9 comunidades establecidas en Ollachea. En cuanto, a la representatividad para participar en el proceso mencionado, los entrevistados identificaron que los miembros de la comunidad, en general, son los que deberían realizar propuestas dentro del proceso. Con estas afirmaciones nos damos cuenta que una parte de la población desea un mayor protagonismo en pleno, dentro del proceso, no conocen que la participación en el proceso, se realiza a través de la representación de sus organizaciones. Por otro lado, se identificó que los sectores que deberían tener una mayor participación se encuentra educación y salud, porque se entiende que ambos son prioritarios. 83 Cuadro 4.4. Escasa representatividad y descontento con las obras realizadas. Aspecto Observado "En el presupuesto deben estar representados las comunidades somos nueve comunidades…Deben estar todos, las escuelas, la posta, las autoridades". "En el presupuesto participativo todos proponemos y pedimos para nuestras necesidades la posta, la escuela, pero no hacen nada aquí en Quicho recién han hecho la escuela, pero nada más". Fuente: Elaboración propia Otro tema importante referido a la participación y que está relacionado con la desconfianza, es que sólo algunos sectores o actores se encuentran debidamente representados en el proceso. Finalmente, los entrevistados incidieron en señalar que los acuerdos se toman sólo por algunos; y que dentro del proceso debería existir un quorum en el que se tomen las decisiones por mayoría, pero una mayoría que cuente con la mayor parte de actores vinculados al proceso. Lo ya señalado, nos lleva a reflexionar que si bien es cierto, existe una estructura y base normativa importante que promueve la participación ciudadana, esto no es suficiente; los hallazgos de investigación han demostrado la existencia de un bajo nivel de confianza o credibilidad entre los diferentes actores y/o agentes del proceso del Presupuesto Participativo, lo que puede ocasionar que no se cumplan los objetivos que se han planteado tanto en el Plan de Desarrollo Concertado, como en el mismo Presupuesto Participativo. Para superar esta problemática, no sólo basta con la aplicación normativa de forma mecánica, que según se observa se viene cumpliendo, sobre todo en los 84 últimos años, sino, de la actitud con la que todos, aborden el proceso. Los resultados no son los esperados, no conlleva la solución de todos los problemas sociales, pero el incumplimiento de sus objetivos si tienen un impacto negativo, porque impiden la creación y fortalecimiento del capital social de la comunidad. Es necesario que las autoridades del gobierno local puedan asumir el desarrollo del proceso, con un mayor compromiso, no sólo de observar la normativa, sino de establecer, mejores mecanismos de diálogo y participación, fortaleciendo los ya existentes, que permitan lograr consensos y soluciones a los problemas de la comunidad, atendiendo de manera oportuna, los problemas o conflictos que se presenten. Si el gobierno local persiste en la misma conducta de minimizar la importancia de una participación plena, se corre el riesgo, de acrecentar la desconfianza en el proceso por falta de credibilidad de las autoridades. La gestión del presupuesto participativo, se encuentra ligado a la ejecución de los proyectos no ejecutados y que fueran priorizados, está posición ha sido ya expuesta en otros ámbitos de la región Puno, tal es el caso de la provincia de San Román en junio del 2017. En entrevista para el Diario Los Andes, Eloy Mamani Zela, representante de la sociedad civil, ante el Consejo de Coordinación Local (CCL) de San Román, señala que hay una visible pérdida de confianza de la población con las autoridades, cuando no se priorizan los proyectos que ellos han ido preparando con tiempo; no son ejecutados. Uno de los ejemplos, son las 10 obras que están a la espera de su presupuesto, pues a pesar que tienen expediente y están como viables no son ejecutadas. La cantidad de obras no ejecutadas en los últimos 5 años, ascienden a por lo menos 30 obras. El hecho de no cumplir los acuerdos del presupuesto participativo habría tenido gran influencia en que el número de agentes participantes se redujera en relación a ediciones anteriores de 500 a 211, para este año9 (Los Andes 2017: s/p). Asimismo, es importante que todos los procedimientos sean públicos, que no dé espacio a una gestión donde se cometan o haya sospechas de la comisión de 9 LOS ANDES. 2017 Entrevista Política a Eloy Mamani Zela, Edición 05 de junio. Consulta: 05 de junio 2017. http://www.losandes.com.pe/Politica/20170605/106752.html http://www.losandes.com.pe/Politica/20170605/106752.html 85 posibles actos de corrupción, de igual manera, se debe tratar de dejar de lado los actos que privilegien los intereses partidistas, nepotismo u otros similares que puedan evidenciar discriminación o exclusión. Por otro lado, nuestra investigación nos ha mostrado que en la actualidad, la ciudadanía ha dejado de ser solo un concepto por el cual se reconoce derechos y deberes políticos y sociales a una persona identificada en una actitud pasiva como es el derecho al voto, ya que con la introducción de normas que promueven la participación se reconoce por parte del Estado el derecho que tienen los ciudadanos a participar de manera activa en la toma de decisiones relacionadas con los asuntos que atañen a su comunidad. El Presupuesto Participativo, es una herramienta que si se implementa adecuadamente y con una verdadera voluntad puede fortalecer a la sociedad civil como agente de cambio y apoyo a la gestión municipal con un compromiso en su desarrollo haciendo este proceso más dinámico. Sin embargo, se ha evidenciado en los hallazgos un bajo nivel de participación ciudadana que si bien ha aumentado en relación a los primeros años sobre todo en cuanto a la participación de género; lo cierto es que aún, no se puede validar asistencia con participación. La participación social está más relacionada al aporte efectivo de ideas, opiniones, construcción de canales de negociación, viabilidad de soluciones, no solo para la ejecución efectiva de los proyectos sino para, la generación de más oportunidades de desarrollo de la comunidad y fortalecimiento de capital social. Es necesario lograr una participación que no solo se base en intereses particulares sino en el bienestar común, y satisfacción de necesidades no solo inmediatas, para ello es necesario que se pueda hacer una convocatoria que represente la mayor parte de la comunidad, si bien es cierto, no se cuenta con una gran cantidad de organizaciones representativas es necesario que toda la comunidad se sienta representada y sobre todo atendida en el proceso, para evitar un sentimiento de exclusión como en los hallazgos se ha podido evidenciar, que sectores como el de salud se encuentran representados, pero cuyas intervenciones no son tomadas en cuenta, esto debe evitarse para que no se generen barreras que impidan el logro de una gestión más eficiente. Un importante avance implementado a partir del presupuesto participativo del 2012, es que la convocatoria y realización de talleres se realiza tanto en Ollachea como en Quicho, de esta manera se entiende como positiva la voluntad de las 86 autoridades de atender a los sectores más vulnerables o de condiciones más precarias y recoger sus necesidades y aportes, lo cual es positivo, aun así consideramos que la calidad de participación es baja, ya no hablamos como se dijo de solo asistencia sino de que los agentes participantes puedan estar en condiciones de proponer soluciones a sus problemas o puedan exponer adecuadamente sus demandas y que además éstas sean recogidas por las autoridades al momento de priorizar los proyectos. Ha pasado poco más de veinte años desde la implementación del presupuesto participativo, pero aún se puede observar problemas en la ejecución del mismo sobre todo en cuanto a la ejecución de los proyectos como consecuencia de un proceso que no depende solo del proceso participativo sino de la voluntad política y una adecuada gestión no sólo de recursos económicos provenientes de las transferencias del ejecutivo, sino a través del apoyo de otros sectores. Es importante el involucramiento del gobierno local, para mejorar la calidad de participación de la ciudadanía, poder capacitarla y empoderarla, no sólo para efecto de llevar a cabo el proceso. Consideramos que esto debe ser un trabajo continuo que puede ser asumido también por las propias organizaciones de la comunidad, donde se realice la difusión de los derechos y deberes ciudadanos. Otro objetivo que la participación ciudadana tiene, es lograr una mayor identificación con el desarrollo de la comunidad, creando conciencia de que el territorio donde se asienta es suyo y su desarrollo es también su responsabilidad. Esta participación también está ligada a la responsabilidad que la ciudadanía adquirirá en el proceso de fiscalización y seguimiento del proceso del presupuesto participativo y su cumplimiento, existe abundante normatividad que se ha citado que reconoce el derecho y obligación de los ciudadanos a ejercer dichos derechos, ya sea de forma particular u organizada como parte incluso de los derechos fundamentales, pero también es cierto, que esta labor se ve limitada en el caso de análisis, ya que, no toda la información es expuesta tanto en el aplicativo del presupuesto participativo, así como en la página del Gobierno Local además, el desconocimiento que aún se tiene por parte de cierto sector de la comunidad de los derechos y deberes que se tiene en dicho aspecto y que consideramos también se debe mejorar. 87 Otro punto importante, que se ha evidenciado en la investigación es la débil ascendencia del alcalde en el ámbito de Ollachea, frente a la tradicional organización comunitaria, que se encuentra más arraigada y que goza de mayor credibilidad y confianza, porque en este nivel se identifica a la comunidad con valores de carácter ancestral que aún se aplican en la actualidad, valores que no se identifican en la autoridad edil que en el pasado ha tenido gestiones que han sido relacionadas con temas de corrupción lo que genera una resistencia y desconfianza en el proceso, un punto importante y que se debe atender para mejorar la participación, llegar a consensos y finalmente a generar redes y alianzas estratégicas que permitan ejecutar el presupuesto participativo y con ello contribuir al cumplimiento de los objetivos del Plan de Desarrollo Concertado. El contexto analizado en nuestra investigación, fue un caso particular y que debe tenerse en cuenta como antecedente en el futuro, el período en el que se centra esta investigación y que pudo haber influido tanto en la calidad como en la participación de la ciudadanía para el presupuesto participativo 2011, es que para ese año se debían poner en práctica las normas que recientemente se habían modificado y que la mayor parte incluidas las autoridades desconocían. Además, debían articularse a un nuevo modelo presupuestario como es el Presupuesto Basado en Resultados y se tenía una transición de autoridades, donde la gestión que diseño el presupuesto de ese año no sería la que lo ejecute sino la gestión entrante, teniendo como resultado que solo un proyecto se le asigne presupuesto, y sea ejecutado parcialmente. Este aspecto, debe ser recogido y tomado en cuenta porque en caso de contarse con una ciudadanía fortalecida y organizada, identificada y comprometida con el proceso, no se tendrían mayores consecuencias, pero en caso contrario, se tendría una participación débil o baja dentro del presupuesto participativo 4.2. INSTITUCIONALIDAD EN EL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Recordemos que una de las dimensiones del desarrollo local sostenible es la política institucional, que no es otra cosa que el proceso en el cual se deben establecer los procedimientos y reglas para llegar a tomar decisiones armonizando los intereses de los agentes participantes involucrados al proceso del presupuesto participativo, identificando las necesidades prioritarias de la población. La 88 institucionalidad de un órgano público, deviene del quehacer de las autoridades del gobierno local que promueven cambios reales y que fomenta la participación y concertación en la localidad. La institucionalidad es el reconocimiento, credibilidad y el respeto, del que goza una institución que cumple sus objetivos y procede según las leyes. En este nivel es importante tener en cuenta que los agentes participantes son los actores sociales, económicos o políticos que conforman la sociedad y que han sido debidamente acreditados dentro del proceso del presupuesto participativo y que son portavoces de los intereses y/o necesidades del sector o institución a la que representan. Cuadro 4.5: Muestras de Institucionalidad desde la presencia de autoridades. Aspecto Observado "Nosotros participamos, organizando el proceso, convocando y llevando a cabo todos los acuerdos". "Las autoridades, participamos de manera activa este año me han designado a mí para hacerme cargo hemos trabajado con ingenieros que han dado las charlas y los talleres, que conocen más del presupuesto participativo". "Para la reunión de Quicho, se designó a un representante, hay un encargado, en Quicho hemos participado todos". Fuente: Elaboración propia Nuestros entrevistados señalaron tener una participación activa en el proceso del presupuesto participativo del año 2012, en relación a la gestión anterior, tal es así, que para lograr la mayor participación se ha descentralizado el proceso del presupuesto participativo y no sólo se ha realizado en Ollachea que es la capital del distrito, sino, en el centro poblado de la zona alta Quicho – Azaroma con una población mayoritariamente quechua hablante. 89 Las personas entrevistadas, a pesar que mencionaron su asistencia al presupuesto participativo, sin embargo, no se pronunciaron sobre los aspectos más relevantes de sus funciones, no mencionaron tampoco si propusieron la cartera de proyectos, ni las acciones y medidas necesarias para la implementación y cumplimiento de los acuerdos adoptados, así como tampoco el procedimiento de rendición de cuentas. Los entrevistados, no conocían aspectos centrales acerca de la constitución y funciones del Consejo de Coordinación Local (CCL). En las entrevistas realizadas las personan no conocían quienes conformaban el CCL, desconocían si este fue el órgano que llevó adelante el proceso de convocatoria o cuáles fueron las acciones que se desarrollaron para garantizar la participación de los actores involucrados y agentes participantes en el proceso. Los funcionarios entrevistados desconocían que el Concejo Municipal tenía la facultad de dictar normas complementarias para fortalecer el proceso participativo a nivel local. Cuadro 4.6: Asesoría en la organización y normatividad del presupuesto participativo. Aspecto Observado "Este año se han convocado a dos talleres para ejecutar el presupuesto participativo, se ha invitado a un profesional que nos pueda explicar y capacitar en qué consiste el proceso para que todos puedan entender de qué trata el presupuesto". "Nosotros nos guiamos por la ley, porque de acuerdo a la ley hacemos la convocatoria y realizamos las reuniones". "Se ha designado un comité que es el responsable que es el encargado de organizar el proceso". Fuente: Elaboración propia En cuanto a la organización del proceso del presupuesto participativo uno de los entrevistados respondió que para el año 2012 a diferencia de años anteriores, se han realizado los talleres de manera descentralizada y se ha contado con la 90 asesoría de profesionales y técnicos encargados de las capacitaciones. Otro entrevistado afirmó que el proceso del presupuesto participativo se realizó conforme a ley; y se siguieron diferentes momentos, y un tercer entrevistado señaló que para la organización del proceso se constituyó un comité que se encargó de todo el proceso. Las respuestas recogidas no han dejado claro realmente cómo se organiza el proceso del presupuesto participativo en el ámbito del Gobierno Local de Ollachea, ya que organizar el proceso conlleva la realización de distintos pasos, si bien pueden adaptarse a la realidad y condiciones físicas, geográficas y económicas del propio Gobierno Local; se deben seguir los pasos esenciales, o por lo menos evidenciar los resultados de cada fase. En la Fase de Preparación, se debe haber cumplido con la comunicación, sensibilización, convocatoria, identificación de actores y su capacitación entre otros; pasos que si se realizan puede asegurar la participación de la mayor parte de la población debidamente representada. En el caso específico de Ollachea, observamos que, a pesar de haberse realizado todo el proceso conforme a ley, e inclusive con la asesoría de profesionales, no fue suficiente para cumplir los objetivos del proceso de presupuesto participativo, porque no se aseguró la participación de la población, que es lo central de este proceso. A nivel de la toma de decisiones, en la parte final del proceso mismo, los entrevistados respondieron que las autoridades deciden de acuerdo a lo que pide la comunidad (lo cual no les impidió tomar otras decisiones, a la hora de priorizar proyectos y adjudicarles presupuesto). Sin embargo, el proceso del Presupuesto Participativo desde la convocatoria es realizada eminentemente por las autoridades específicamente por el alcalde en su calidad de presidente del CCL (Consejo de Coordinación Local). En las autoridades recae la responsabilidad de la organización de las actividades relacionadas al presupuesto y su respectiva difusión y deben proponer la cartera de proyectos que serán sometidos al presupuesto participativo. Las autoridades también deben determinar e informar a los agentes participantes el porcentaje del presupuesto institucional que será destinado al presupuesto participativo, sin perjuicio de las gestiones que puedan realizarse para que puedan ejecutarse los proyectos. 91 El porcentaje destinado al presupuesto participativo será informado como gasto de inversión cuyo techo presupuestal tomado como referencia para la programación del presupuesto participativo será proyectado en base a los montos que efectivamente transfiera el MEF, el año anterior a la elaboración del presupuesto participativo y que se publican en el mes de junio de cada año. Estos montos son de carácter referencial y debe considerarse las posibles variaciones que se encuentran sujetas “a cambios de acuerdo a los recursos efectivamente recaudados, modificaciones normativas o las variaciones de los indicadores utilizados para realizar las transferencias” (MEF 2010: 16), es así que en el proceso del presupuesto participativo se debe considerar el hecho de que se asignen montos menores a los que se hayan estimado para la concreción de los proyectos. En cuanto a los recursos propios se debe también tener en cuenta los gastos propios de la institución “tales como el pago del personal y obligaciones sociales, las obligaciones previsionales, el servicio de la deuda pública; así como la prestación de servicios básicos” (MEF 2010: 16), entre otros y recién los recursos restantes podrán según ley ser destinados a inversiones entre ellas las acciones priorizadas en el presupuesto participativo. Es importante que, las autoridades deban hacer cumplir e implementar los acuerdos a los que se lleguen dentro del proceso, así como a rendir cuentas a los agentes participantes. Como podemos observar la población puede identificar sus necesidades y solicitar la ejecución de acciones y proyectos prioritarios, pero no determinará que estos se ejecuten ya que están sujetos a la asignación presupuestal a cargo de los funcionarios del gobierno local y estos a su vez dependen de la transferencia que realice el MEF, si finalmente los proyectos no fueran ejecutados en el ejercicio podrán ingresar a una data o banco de proyectos para los siguientes años. En relación a la ejecución del presupuesto participativo para el período 2012, y según los entrevistados no se habían ejecutado los proyectos identificados en el ejercicio 2011, que fueron 8. Sólo habría asignado presupuesto para el proyecto de electrificación rural, en el mes de junio. 92 En cuanto al presupuesto del ejercicio 2012 se han identificado 23 proyectos de los cuales se han ejecutado 3 proyectos, sin embargo, no cuentan con el presupuesto necesario para poder culminarlos, y tampoco se ha gestionado a través de otras entidades o instituciones para la ejecución de los demás proyectos. Como resultado de los hallazgos de investigación, podemos entender que no basta que el Presupuesto Participativo, sea implementado y reconocido tanto por las autoridades como por la ciudadanía, como la simple aplicación normativa requerida por el Gobierno Central, sino que este proceso demanda de un compromiso mayor y de una verdadera voluntad política para hacerlo, lo que implica que las autoridades y ciudadanos no sólo sepan que se debe realizar un Presupuesto Participativo, sino que se identifiquen y comprometan con el proceso. De igual manera, se requiere que las mismas autoridades internalicen mejor y se encuentren fortalecidos no sólo en un tema de conciencia cívica con el presupuesto participativo, sino con la convicción de que su implementación adecuada conllevará a fomentar la confianza de la ciudadanía en la gestión municipal y mejorar el presupuesto participativo como mecanismo de participación ciudadana. Es importante también, que las autoridades sean conocedoras del proceso y que se encuentren mejor capacitados en temas relacionados con la gestión del presupuesto participativo, participación y gerencia municipal eso ayudará a que puedan trabajar mejor con la ciudadanía y facilitar el presupuesto participativo. Si bien existen ejemplos de gobiernos locales, que han implementado exitosamente el presupuesto participativo como es el caso de Ilo (Moquegua), Villa El Salvador, etc, la mayor parte de municipalidades hasta el momento tienen problemas para promover y fomentar la participación ciudadana y sobre todo lograr una adecuada institucionalización. El buen manejo de este proceso supone el reconocimiento de este mecanismo, y su implementación en la práctica de manera correcta para lograr su aplicación de forma permanente sin distorsiones, que procuren una mayor participación y no a la inversa. Un caso -como muchos que hay- con resultados adversos es de la provincia de San Román, en el Presupuesto Participativo Basado en Resultados del año 2017, donde los agentes participantes se han reducido, en relación a años anteriores. 93 La situación mencionada, podría deberse a que no se ha diseñado, implementado ni asumido con sinceridad una correcta política de participación ciudadana que supere el solo hecho de la creación de oficinas que realicen campañas cívicas, sino, que verdaderamente involucren en los procesos de toma de decisiones, control y rendición de cuentas a la población, cuyo reconocimiento asegure su permanencia y aplicación en el tiempo y por ende su institucionalización. Por lo mencionado, es necesario, que se diseñe una política institucional que promueva una gestión participativa que relacione a todos los actores sociales de la comunidad, así como trabajar de manera abierta y transparente con las diferentes organizaciones sociales, incluso fortaleciéndolas para generar mayor capital social y lograr en procesos como el presupuesto participativo los concesos que se requieren por el bienestar común. Cuando aludimos al tema de voluntad política por parte de los gobernantes aludimos sobre todo a su capacidad para ceder ciertas potestades a los ciudadanos que como hemos visto aún no se ha logrado. A pesar que este proceso lleva más de veinte años, no se puede salir de la práctica tradicional de la gestión municipal a la gestión municipal moderna. Reflexionar acerca de la institucionalidad dentro del proceso del presupuesto participativo, es hablar de democracia, del reconocimiento, y de la generación de espacios donde se relacione a las autoridades públicas con la ciudadanía, sobre todo en el aspecto de seguimiento, control y rendición de cuentas. 4.3. ADOPCIÓN DE CRITERIOS DE PRIORIZACIÓN DE LOS PROYECTOS Los criterios de priorización de proyectos recae en la responsabilidad de las autoridades no así de los demás actores involucrados en el proceso en ese sentido las autoridades entrevistadas señalaron que ellos realizan la denominada cartera de proyectos que son sometidos a consideración de la comunidad como lo establece la ley y de estos proyectos la comunidad elegirá aquellos que identifiquen como prioritarios, y se ejecutarán en la medida que sean viables y cuenten como ya vimos con la asignación presupuestaria pertinente. 94 Cuadro 4.7: Criterios para priorizar los proyectos de inversión. ASPECTO OBSERVADO "La población debidamente representada, es la que elige los proyectos y cuales se van a ejecutar de acuerdo a sus necesidades y por la presión que tienen es que se deben ejecutar esos proyectos". "Nosotros hacemos una lista de los proyectos de acuerdo a lo que elige la población". "En las reuniones se eligen los proyectos que se van a realizar de acuerdo a esa lista se ejecutan los proyectos de acuerdo a su viabilidad" Fuente: Elaboración propia Los entrevistados indicaron que los actores involucrados y agentes participantes no proponen los criterios de priorización ya que, estos están establecidos en la norma, con lo que podemos ver que los agentes no elegirán los criterios, pero sí los proyectos de acuerdo a sus necesidades. En cuanto, a que los actores están debidamente representados, informados y preparados para proponer proyectos y que sean priorizados, los entrevistados señalaron que los agentes se encuentran debidamente representados y que se los convoca con la debida anticipación y como prevé la norma, pero como ya observamos los representantes de las distintas entidades e instituciones no pueden participar proponiendo los criterios de priorización de los proyectos, sino eligiendo los proyectos que se pueden ejecutar. 95 Cuadro 4.8: Desestimación de criterios señalados por la población. ASPECTO OBSERVADO "En la realidad no sé toma en cuenta (criterios), si tomarán en cuenta otra cosa seria, ahora no nos escuchan". "Lo más importante es salud, educación, la carretera, es lo que más necesitamos, también proyectos para mejorar nuestras cosechas, vender nuestros productos". Fuente: Elaboración propia. Al momento de priorizar los proyectos, la mayor parte de los entrevistados señalaron que se debe tener en cuenta la necesidad de la población; la mayor parte de los entrevistados tienen la percepción que las autoridades nunca toman en cuenta los criterios propuestos por los demás actores involucrados para la priorización de proyectos lo que conduce, una vez más la desconfianza y desanimo en el proceso. Los hallazgos de investigación nos han mostrado que si bien existe una normativa que establece cuales deben ser los criterios de priorización y que estos los señala la norma con responsabilidad que recae en las autoridades; esto ha dejado un sentimiento de exclusión en los demás agentes del proceso. Los agentes participantes sienten que sus aportes no son tomados en cuenta al momento de identificar, priorizar o sugerir un proyecto o exponer sus necesidades que en muchas ocasiones está relacionada a su idiosincrasia, cultura, costumbres, tradiciones, cosmovisión y que ciertamente la norma no recoge. El escenario mencionado donde la mayoría de proyectos propuestos por las autoridades son puestos en consideración a los agentes participantes en el proceso del presupuesto participativo, se convierte en una limitante, pues si bien se reduce el tiempo del proceso, al centrar la atención en proyectos que son viables, también limita la participación de la población. En referencia a los criterios para la priorización de proyectos de inversión, en la guía (MEF 2007) se señala que estos criterios tienen como propósito lo siguiente: 96 Propiciar una provisión eficiente y eficaz de bienes y servicios públicos, con criterios de priorización. Un presupuesto bien elaborado ayuda a las autoridades y funcionarios públicos a asignar y ejecutar en base a prioridades, es decir, aquello que es más necesario para la población y para la sociedad en su conjunto. Todo ello, en el marco de las políticas nacionales, sectoriales y regionales, las funciones y competencias de la municipalidad y los objetivos estratégicos territoriales e institucionales, y orientados por el logro de resultados. Promover la equidad entre los diversos grupos de la sociedad. En atención a las necesidades existentes, el presupuesto, propicia una mejor distribución del ingreso en el país a través de acciones (PRODES 2007: 9). Con la aprobación del Instructivo Nº 001-2010-EF/76.01, Instructivo para el Proceso del Presupuesto Participativo basado en resultados por la Resolución Directoral Nº 007-2010-EF/76.01, se estableció y propuso una nueva lógica de inversión pública basado en un nuevo enfoque de Gestión Pública, donde los recursos públicos están en función a un ciclo: asignación - ejecución - evaluación, cuyas variaciones se darán en función a las mejoras del bienestar de la población. La demanda que existe en la población, es que el presupuesto sea expuesto de manera estructurada y que además se garanticen los suficientes recursos para atender todos los proyectos de inversión de acuerdo a la planificación realizada. La priorización de proyectos, a su vez, se encuentra relacionada al mayor impacto o rentabilidad social y que además se alineen a lo propuesto por el Presupuesto por Resultados, es decir, que los proyectos a priorizar deben producir impactos o resultados, tomando en cuenta los programas presupuestales. En un primer momento se ponen en consideración los resultados ya identificados, priorizados y analizados en el marco del Presupuesto por Resultados, a saber: • Reducción de la desnutrición crónica. • Reducción de la muerte materna y neonatal. • Acceso de los servicios básicos y oportunidades de mercado. • Acceso de la población a la identidad. • Acceso a la energía en localidades rurales. 97 • Gestión ambiental prioritaria; • Logros de aprendizaje al finalizar el tercer ciclo de educación básica regular. • Acceso de agua potable y disposición sanitaria de excretas para poblaciones rurales. • Acceso a servicios públicos esenciales de telecomunicaciones en localidades rurales (MEF 2010: 32). A pesar que existen estas prioridades definidas expresamente, aún se siguen invirtiendo en infraestructura que no es social ni productiva. Este es el caso de muchos de los proyectos en Ollachea como veremos a continuación: Gráfico 4.2: Inversión presupuestal en los proyectos priorizados en el distrito de Ollachea. Fuente: Aplicativo del Presupuesto Participativo https://ppto-participativo.mef.gob.pe/graficos/gen_edad.php?cmd=resetall La evaluación técnica de los proyectos, considera al análisis de la cartera de proyectos y su vinculación a la priorización de resultados ya mencionados, y al análisis de viabilidad, monto de inversión, pertinencia de Proyectos de Inversión Pública, debiendo reflejar “los compromisos asumidos por el Estado y la sociedad https://ppto-participativo.mef.gob.pe/graficos/gen_edad.php?cmd=resetall 98 civil; los aportes económicos, materiales o de mano de obra, de la población y de los diferentes organismos públicos y/o privados” (MEF 2010: s/p). Sin perjuicio de lo ya señalado, los criterios de priorización deberían dar campo a las propuestas de los demás agentes participantes, ya que como hemos visto en los hallazgos, muchos de ellos se sienten excluidos e ignorados del proceso. La ausencia de mayor involucramiento que ocasiona el accionar de este proceso, tiene impacto o relación en la calidad de participación en el proceso, ya no hablamos sólo en la asistencia, sino del compromiso e identificación con el éxito del mismo. 4.4. ASIGNACIÓN PRESUPUESTAL PARA LA EJECUCIÓN DE PROYECTOS En cuanto a la asignación presupuestal, dicha responsabilidad recae en las autoridades ellos deben determinar e informar a los agentes participantes el porcentaje del presupuesto institucional que será destinado al presupuesto participativo, sin perjuicio de las gestiones que puedan realizarse para que puedan ejecutarse los proyectos. Una tendencia de las autoridades de los gobiernos locales es priorizar obras de infraestructura vistosos, aunque no necesarios, esto de cara a la reelección o aprobación de los pobladores. En la relación de proyectos de inversión que se ha priorizado en el distrito de Ollachea figuran los de infraestructura educativa, algunos de los cuales, son para un número reducido de estudiantes, lo que no justifica la inversión. 99 Cuadro 4.9: Asignación presupuestal para la ejecución de proyectos. ASPECTO OBSERVADO "Para este año, se han priorizado 23 proyectos que la comunidad ha identificado como necesarios, pero a la fecha se están ejecutando sólo 3 de educación, porque el MEF, nos habilita el presupuesto recién en el mes de junio por lo que, no se pueden ejecutar todos los proyectos oportunamente". "En este año, tenemos 23 proyectos, pero no se pueden ejecutar porque no tenemos presupuesto, por ejemplo, yo estoy a cargo de la ejecución de los proyectos de saneamiento y no podemos ejecutarlos porque el MEF no nos ha hecho aún la transferencia de fondo." "Si, estamos ejecutando los proyectos, no todos porque no hay presupuesto, pero los más importantes se están ejecutando". Fuente: Elaboración propia El porcentaje destinado al presupuesto participativo será informado como gasto de inversión cuyo techo presupuestal tomado como referencia para la programación del presupuesto participativo será proyectado en base a los montos que efectivamente transfirió el MEF, el año anterior a la elaboración del presupuesto participativo y que se publican en el mes de junio de cada año. Estos montos son de carácter referencial y debe considerarse las posibles variaciones que se encuentran sujetas “a cambios de acuerdo a los recursos efectivamente recaudados, modificaciones normativas o las variaciones de los indicadores utilizados para realizar las transferencias” (MEF 2010: 16). El proceso del presupuesto participativo debe considerar el hecho de que se asignen montos menores a los que se hayan estimado para la concreción de los proyectos. En cuanto a los recursos propios, se debe también tener en cuenta los gastos propios de la institución, “tales como el pago del personal y obligaciones sociales, las obligaciones previsionales, el servicio de la deuda pública; así como la prestación de servicios básicos” (MEF 2010: 16), entre otros; y recién los recursos restantes podrán según ley ser destinados a inversiones entre ellas las acciones priorizadas en el presupuesto participativo. 100 Cabe mencionar que el financiamiento para ejecutar el proceso del Presupuesto Participativo, principalmente es asumido por el Presupuesto Institucional Asignado al Gobierno Local, y dependiendo de la gestión que las autoridades realicen y de los compromisos asumidos dentro del proceso, en algunos casos se pueden gestionar recursos de la sociedad civil organizada o de instituciones privadas cuyo aporte complementarán los recursos con los que ya se cuentan. A continuación, detallaremos las fuentes de financiamiento del presupuesto participativo a nivel del gobierno local: • Transferencias de FONCOMUN. • Canon y sobre Canon. • Recursos Directamente Recaudados. (RDR) • Recursos Ordinarios (Transferencias Programáticas Condicionadas). Todo este proceso debe realizarse conforme a la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto (Ley N° 28411) en cuanto a transferencia y distribución de fondos. Sin embargo, como se ha visto de los hallazgos de investigación los recursos destinados al presupuesto participativo, en muchos casos son mínimos ya que, se deben atender primero otras obligaciones, además, que no siempre resultan oportunas las transferencias realizadas, lo que implica un retraso en la ejecución de los proyectos y por ende del presupuesto. Por esta razón, que el gobierno local, debería gestionar mediante otros actores los recursos que le permitan ejecutar los compromisos asumidos, en el presupuesto participativo, sobre todo aquellos relacionados con la ejecución de los proyectos priorizados para evitar perder la confianza de la población y su credibilidad. Es importante identificar, crear y fortalecer relaciones con entidades del sector privado y de la cooperación internacional que pudieran interesarse en la ejecución de los proyectos y en la gestión municipal, para lo cual el gobierno local podría dar normativa que favorezca las condiciones para gestionar y favorecer dicha inversión. 101 Es importante también, reformular la asignación presupuestaria a áreas como de recursos humanos porque según el análisis del PIA aprobado para el año 2011, se tiene que la mayor cantidad de recursos se destinaron al pago de remuneraciones a personal de la municipalidad. Asimismo, se pueden mejorar otros procesos, a través de la racionalización de recursos, así como, se pueden ampliar y mejorar los servicios municipales para generar mayores ingresos, o mejorar la gestión tributaria que incrementen los recursos propios. Por otro lado, resultaría importante lograr, el compromiso de la población, no solo en la participación en el proceso del presupuesto participativo, sino, en el cofinanciamiento de los proyectos, con aportes y recursos no solo económicos, sino como mano de obra que reduzcan los costos de inversión. Sobre la capacidad de decisión respecto del presupuesto participativo, en la priorización como en la asignación de recursos, la mayor parte de personas entrevistadas tienen la percepción de que no tienen capacidad de decisión en el presupuesto participativo. La percepción sobre el presupuesto participativo por parte de algunos vecinos de Ollachea, es que normalmente el proceso es importante, sin embargo, no da buenos resultados. 4.5. FISCALIZACIÓN DEL PRESUPUESTO El proceso de fiscalización recae en la responsabilidad del Comité de Vigilancia, el cual se constituye en un mecanismo de vigilancia del proceso del presupuesto participativo. Dicho comité es elegido por los agentes participantes en el proceso del Presupuesto por Resultados (PpR). “El Taller de priorización y formalización de acuerdos, está conformado por representantes de la sociedad civil y debe ser reconocido formalmente por el Concejo Local” (MEF 2010: 46), de las municipalidades provinciales, distritales y también por el Consejo Regional en el caso de los gobiernos regionales que realizan presupuestos participativos regionales. Los miembros del comité, deben ser agentes participantes y representar a una organización social de base, o entidad privada de la jurisdicción, radicar en la comprensión del gobierno local y no tener condenas por delitos o faltas. 102 Cuadro 4.10: Funcionamiento del Comité de Vigilancia. ASPECTO OBSERVADO "El Comité de Vigilancia no cumple sus funciones porque no vemos nada". "El Comité de Vigilancia debe tener más posibilidad de castigar para que se cumpla realmente los acuerdos". "Al Comité de Vigilancia le deben presentar informe, así debe ser". "Siempre, debe haber fiscalización para que se cumplan los acuerdos". Fuente: Elaboración propia El Comité debe estar integrado por cuatro miembros (mínimo), y dentro de sus principales funciones, está vigilar el cumplimiento de los acuerdos del proceso, los resultados que se han logrado conforme al Plan de Desarrollo Concertado, verificar que el gobierno local cuente con un cronograma de proyectos de inversión priorizados en el proceso. El Comité de vigilancia está pendiente de que los recursos del gobierno local se destinen a la ejecución del presupuesto participativo y se dé cumplimiento a los acuerdos y compromisos asumidos. El mencionado Comité, cumple la función de “vigilancia del proceso del presupuesto participativo, la Contraloría General de la República, la Dirección General del Presupuesto Público” (MEF 2010: 48) y para el ámbito del gobierno local y gobierno regional el Concejo Municipal o Consejo Regional. Cabe mencionar que la Contraloría a través de sus órganos de control interno, supervisa el cumplimiento del proceso y de los acuerdos pudiendo requerir a los Gobiernos Regionales o Locales las razones por el incumplimiento de los acuerdos adoptados en el proceso del presupuesto participativo dentro del marco de sus funciones de la Ley del Sistema Nacional de Control en lo pertinente al Presupuesto Participativo, conforme lo indica el Instructivo del Presupuesto Participativo. Hemos visto la importancia de la fiscalización, sin embargo, la 103 percepción de la población entrevistada en su mayoría señaló que el Comité cumple regularmente con su función. La mayor parte de entrevistados, indicó que el Comité de Vigilancia está para cumplir cabalmente su función; deberían solicitar informes y la rendición de cuentas por parte de las autoridades, y de igual manera deberían presentar informes para que hagan seguimiento de los avances alcanzados en un período de cada seis meses dentro del año fiscal, velando por el cumplimiento de los acuerdos adoptados por los agentes participantes. Conforme a los hallazgos de investigación, tenemos que la mayor parte de los entrevistados han identificado como labor del Comité de Vigilancia, la obligación de la fiscalización y seguimiento del cumplimiento de acuerdos adoptados dentro del presupuesto participativo, tal como lo señala la normatividad vigente, sin embargo, corresponde no solo al Comité de Vigilancia estar a cargo de este proceso, tal es así que el Concejo Municipal según el Instructivo del Presupuesto Participativo Instructivo Nº 001-2010-EF/76.01 debe realizar las “acciones de seguimiento y fiscalización del cumplimiento del presupuesto participativo, de los acuerdos y compromisos asumidos en el proceso” (MEF 2010: s/p), debe fiscalizar además “los mecanismos de acceso y transparencia de la información pública en lo referente al presupuesto participativo” (MEF 2010:s/p). Sin embargo, esta función conforme a la Ley Orgánica de Municipalidades no solo se limita al Concejo Municipal sino también le corresponde a los vecinos realizar el seguimiento y fiscalización de dicho proceso y que se realiza para que el proceso sea precisamente más eficiente y transparente, al amparo de la Constitución Política a la cual se alinean otras normas como la Ley N° 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, donde se establecen los mecanismos de participación y control de los ciudadanos, en los procesos de Rendición de Cuentas y Vigilancia Ciudadana. Por otro lado, el Instructivo para el Presupuesto Participativo, señala que el control y vigilancia de la ejecución del presupuesto participativo es ejercido también por parte de la Contraloría de la República y la Dirección Nacional del Presupuesto Público – DNPP, de lo cual la población no tiene mayor conocimiento o alcance, así como de los derechos que les asisten para realizar la fiscalización y seguimiento de los procesos presupuestarios. 104 Asimismo, es importante señalar que el seguimiento y fiscalización demandará también la modernización en ciertos procesos de consulta y acceso a la información, para lo cual se requiere una adecuada infraestructura tecnológica en información y comunicación, que debería ser implementada por el Gobierno Local, así como la adecuada formación y capacitación de los agentes vinculados al presupuesto participativo, lo cual facilitaría el proceso de fiscalización. CAPÍTULO V CONCLUSIONES En este capítulo expondremos las conclusiones a las que hemos llegado en relación a los cinco ejes de nuestra investigación. 5.1. PARTICIPACIÓN Y CONCERTACIÓN DE LOS ACTORES INVOLUCRADOS EN EL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Tras el análisis de los resultados podemos concluir que, si bien es cierto, el Presupuesto Participativo es un mecanismo de gestión que permite la inclusión de la ciudadanía, como expresión de una democracia participativa que involucra a la población en la toma de decisiones de la gestión municipal la hace más eficiente, y permite el logro de los objetivos planteados en el Plan de Desarrollo Concertado que tiene incidencia en el desarrollo y bienestar común, se tiene que en casos como el de nuestra investigación el bajo nivel de participación y concertación alcanzado podría determinar que en la ejecución del proceso del presupuesto participativo no se logren dichos objetivos, lo que podría estar influido por la concurrencia de diferentes factores, como para el año de estudio, año en el que se debía implementar los cambios normativos propuestos para el Presupuesto Participativo, además que se debía articular a un nuevo modelo de ejecución presupuestal como es el Presupuesto Basado en Resultados y además que se encontraban en un período de transición de una gestión a otra, y que generó el poco interés de la gestión saliente para garantizar la participación de la mayor parte de la población, a través, de sus organizaciones, evidenciando en la documentación consultada el ausentismo de la misma, dentro de los talleres como en las distintas fases del proceso, a esto se suma que los actores consultados no se sentían debidamente representados dentro del proceso, que se encuentra más relacionado con el sentimiento de exclusión al no ser acogidas sus propuestas por la gestión edil y la no ejecución de los proyectos. El nivel de participación también se verá influida por el grado de credibilidad y confianza que tengan entre sí cada uno de los agentes participantes y que también redundará en la confianza que se tenga en el presupuesto participativo. 106 Sin embargo, de tener un capital social fortalecido, es posible que estos factores podrían tener efectos menores en el proceso, pero en situaciones como la expuesta donde hay una débil y baja calidad de participación aspectos como los señalados determinan la ejecución del proceso. Por otro lado, si bien la existencia de normativa relacionada al presupuesto participativo promueve la participación, ésta no determina la cantidad ni calidad de participación en el proceso sino la voluntad política que tengan todos los actores involucrados en el proceso. Cabe resaltar que, en los últimos años, ha habido un aumento en la asistencia al proceso del presupuesto participativo, pero esto nos permite concluir también que no se puede aún equiparar asistencia al proceso con participación activa, ya que una cosa es asistir y otra estar involucrado y comprometido con el éxito del proceso, eso determina la calidad de participación, donde los agentes participantes estén en capacidad de proponer ideas, soluciones, exponer sus demandas y necesidades y ser capaces de identificar los proyectos que atiendan los principales problemas que aquejan a la comunidad. Una actitud propositiva ayudará a que se lleguen a los consensos y adoptar acuerdos como reflejo de la voluntad de todos o por lo menos de la mayoría de los agentes participantes. Podemos concluir también que el desarrollo de la localidad, no depende solo del Presupuesto Participativo, pero este mecanismo ayuda a que la ciudadanía se sienta comprometida con su comunidad y su desarrollo, ya que dentro del proceso tienen la oportunidad de identificar aquellos proyectos, que puedan atender sus necesidades, que tengan impacto y se logren los resultados esperados. 5.2. INSTITUCIONALIDAD EN EL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Analizar el proceso del presupuesto participativo nos permite concluir que los gobiernos locales, deben promover y fomentar la participación ciudadana logrando una adecuada institucionalización de este mecanismo como una herramienta de gestión, y cuyo reconocimiento lleve a una aplicación permanente sin distorsiones donde se procure una mayor y mejor calidad de participación de los agentes dentro del proceso, para ello es necesario, que el Gobierno Local, diseñe una política 107 institucional que promueva una gestión participativa que relacione a todos los actores sociales de la comunidad así como, trabajar de manera abierta y transparente con las diferentes organizaciones sociales incluso fortaleciéndolas para generar mayor capital social y lograr en procesos como el presupuesto participativo los concesos que se requieren para el bienestar común. Asimismo, es necesario que la entidad municipio adquiera mayor representatividad o ascendencia dentro de la comunidad y logre su reconocimiento no solo formalmente sino adquiera la legitimidad por parte de la ciudadanía, ya que en nuestra investigación se pudo ver que la institución edil se contrapone al de la comunidad que tiene orígenes ancestrales y que ejerce mayor autoridad y poder frente a la población por lo que, la figura municipal se ve debilitada y se tiene disminuida la existencia de consistencia institucional limitando el liderazgo de la municipalidad en el desarrollo de la localidad. 5.3. ADOPCIÓN DE CRITERIOS DE PRIORIZACIÓN DE LOS PROYECTOS Los criterios de priorización se encuentran establecidos normativamente, la ley ha previsto y determinado los criterios de priorización de proyectos correspondiendo a las autoridades proponer la denominada cartera de proyectos considerando las verdaderas necesidades de la población, dichos proyectos deben ser viables y expuestos claramente para que los demás actores estén en condiciones de poder elegir los proyectos más adecuados y en caso de no contar con la asignación presupuestal está en manos de las autoridades gestionar su ejecución y financiamiento estableciendo alianzas con otras entidades. Si bien es cierto, los demás agentes participantes no son responsables de determinar o proponer los criterios de priorización de proyectos si pueden elegir los proyectos identificando sus verdaderas necesidades partiendo por las que son prioritarias para el desarrollo de su localidad, sin embargo, esto resulta limitante y genera un sentimiento de exclusión en los agentes participantes porque no sienten que sus propuestas sean acogidas por las autoridades, por lo que, consideramos que los criterios de priorización deberían recoger las iniciativas, de los demás agentes participantes, y no solo basarse en lo establecido en las normas e instructivos del MEF, para de esta manera mejorar la calidad de participación en el proceso y que no solo se limite a la selección dentro de la cartera de proyectos. 108 Se debe tener en cuenta también que los criterios de priorización de proyectos se encuentran relacionados a la visión y objetivos contemplados en el Plan de Desarrollo Concertado de la localidad es por ello, que en la apertura de los talleres se hace mención y revisión de tal instrumento de gestión para que se conduzca el proceso del presupuesto participativo. 5.4. ASIGNACIÓN PRESUPUESTAL PARA LA EJECUCIÓN DE PROYECTOS La asignación presupuestal al presupuesto participativo, estará a cargo del gobierno local, pero en base a los montos transferidos por el MEF, de acuerdo a lo proyectado el año anterior sin embargo, estas asignaciones para el caso bajo estudio nos permite concluir que son insuficientes además que dicha habilitación resulta tardía por lo que, no se pueden ejecutar todos los proyectos o por lo menos la mayoría de los proyectos tampoco se evidencia la proactividad e iniciativa de las autoridades para gestionar por medios alternativos los proyectos, ya sea a nivel del sector privado o la cooperación internacional, de igual manera, se puede mejorar la captación de recursos propios ampliando los servicios municipales por los cuales, se tienen ingreso, asimismo es importante que se reformulen los gastos de personal o reduzcan los gastos porque ello permitirá tener mayores ingresos que se pueden destinar a la ejecución de los proyectos teniendo como resultado una mayor confianza de la población en el proceso. Podemos concluir también que, abunda normativa relacionada al Presupuesto Participativo, pero que más que fortalecer el proceso democrático de la participación ciudadana en la gestión pública en sí, se focaliza en el aspecto de mejorar la calidad de inversión en proyectos. 5.5. FISCALIZACIÓN DEL PRESUPUESTO Nuestra investigación ha podido concluir que la población percibe que el comité de vigilancia no cumple con su función en la medida que los acuerdos a los que se arriban en el proceso en su mayor parte no se cumplen además de que no se evidencia el trabajo que realizan por lo que, resulta necesario fortalecer al comité de vigilancia y generar mayor confianza en el proceso. Además se debe tener presente que no sólo corresponde al comité de vigilancia fiscalizar el proceso pues también es una función que recae en el Concejo 109 Municipal, en el Órgano de Auditoría Interna, a la Contraloría General de la República y a la sociedad civil, sin embargo, es importante que para que este proceso sea adecuado se implementen y mejoren los canales de comunicación e información que hagan el proceso más transparente y de fácil acceso para el seguimiento y control del proceso, asimismo se debe implementar una adecuada infraestructura sobre todo tecnológica no sólo a los Comités de Vigilancia, sino a los Órganos de Control Interno y mejorar las páginas de consulta para que la población pueda acceder a ellas y hacer el seguimiento, control y vigilancia ciudadana. CAPÍTULO VI RECOMENDACIONES En este capítulo presentamos las recomendaciones por cada uno de los ejes temáticos de nuestra investigación: actores sociales y normatividad pertinente 6.1. PARTICIPACIÓN Y CONCERTACIÓN DE LOS ACTORES INVOLUCRADOS EN EL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Para lograr una eficiente gestión del presupuesto del gobierno local de Ollachea, que es el objeto del presupuesto participativo; es necesario establecer una metodología de planificación participativa, donde la población debidamente representada pueda identificar y exponer sus necesidades, acorde a las políticas plasmadas en el Plan de Desarrollo Concertado. Es en merito a esta participación que se deben establecer las líneas de acción, objetivos, actividades, y proyectos de inversión de manera progresiva en el corto, mediano y largo plazo, para que se puedan asignar los recursos de manera oportuna. En este punto es necesario aclarar que si bien, existe la normativa necesaria, lo cierto es que, de acuerdo a los hallazgos encontrados en nuestra investigación, todavía falta articular la normativa con la realidad de cada zona; especialmente sobre la importancia de los espacios de concertación y vigilancia. Sobre este punto es importante por parte del Estado garantizar los mecanismos de la ejecución real de los proyectos identificados, ya que, de lo recogido en las entrevistas materia de la tesis, hay una sensación de frustración por no ejecutar los proyectos que fueron priorizados por la población, la mayoría de los cuales podría tener impacto en el desarrollo local. 6.2. INSTITUCIONALIDAD EN EL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Se debe fortalecer a los funcionarios del gobierno local mediante una capacitación especializada, acerca de la gestión de recursos y ejecución de presupuesto acercándolos a una mejor gestión pública, para que de esta forma puedan liderar el proceso del presupuesto participativo de una manera ágil y eficiente, al igual que gestionar y ejecutar el presupuesto acorde a las metas y objetivos plasmados 111 en el Plan de Desarrollo Concertado. Se observa que es insuficiente la planeación, coordinación y monitoreo de las tareas, toda vez que pueden existir los instrumentos de gestión, pero no siempre son llevados a la práctica de una manera correcta, a fin de que la población refuerce la identidad y confianza en el proceso del presupuesto participativo y en la autoridad edil. Es justamente el alcalde quien preside el proceso de presupuesto participativo y el que deberá promover que se implementen, establezcan y desarrollen de manera efectiva y eficiente las estrategias de cumplimiento del Plan de Desarrollo Concertado y la normativa vigente en materia del Presupuesto Participativo. Es a partir de este proceso participativo, que se puede identificar y priorizar proyectos sociales, de desarrollo de capacidades y sobre todo de índole productivo, que contribuyan al desarrollo económico de la localidad y que sean realmente ejecutados oportunamente en respuesta a las necesidades de la población. 6.3. ADOPCIÓN DE CRITERIOS DE PRIORIZACIÓN DE LOS PROYECTOS Ha quedado claro que los criterios de priorización de proyectos se encuentran normados, sin embargo, algunos pobladores u organizaciones no lo conocen al detalle. Al respecto, se recomienda a los funcionarios municipales, que deben informar a la población que los criterios priorizados según la norma, deben priorizar proyectos que generen empleo y capacidades en la población y si se construye obras físicas, estas deben ser infraestructura social y productiva, no olvidar que la organización y gestión deben ser participativos para involucrar a la población en el desarrollo local, crear identidad con los proyectos y reforzar la relación con la institución toda vez que las autoridades no gozan de reconocimiento por parte de la población. 6.4. ASIGNACIÓN PRESUPUESTAL PARA LA EJECUCIÓN DE PROYECTOS Se recomienda mejorar el proceso de gestión presupuestaria tanto a nivel local, regional como del MEF, que responda a un plan y donde se encuentre una programación de proyectos que sean viables y respondan a las verdaderas necesidades de la población y atiendan los problemas identificados. La planificación de acciones al respecto, permitirá que se ejecute eficientemente el presupuesto y que no esté sujeto a recorte, más aún si se sustenta que se está 112 atendiendo las necesidades de la población sobre todo con proyectos que sean medidos por los componentes del índice de desarrollo humano. Por otro lado, es necesario identificar y estructurar redes de acción para mejorar la ejecución del presupuesto público mediante acciones participativas que involucren activamente a la población. Impulsar espacios de participación con instituciones del sector público y privado con las que se puedan establecer alianzas estratégicas y de esta forma cooperar en la ejecución de los proyectos de índole productivo y que tengan incidencia en el desarrollo económico local. 6.5. FISCALIZACIÓN DEL PRESUPUESTO Se recomienda fortalecer las capacidades del Comité de Vigilancia, pues en muchos casos, aun cuando se conocen las funciones y alcances de este comité, no se ha llegado a tomar conciencia de su importancia y la responsabilidad que ello acarrea; por eso es necesario hacer un hincapié en temas éticos, cívicos, formulación y ejecución de presupuesto. Se recomienda fortalecer al órgano de control interno de la municipalidad, mediante actualizaciones y capacitaciones relacionadas a su función de control, sobre todo en materia de gestión presupuestaria, una oportuna intervención puede prevenir faltas o delitos contra la gestión y administración pública. Asimismo, es importante ampliar el espectro de los talleres a capacitaciones y charlas continuas en materia de fiscalización, seguimiento y vigilancia dirigidas a la sociedad civil para que se asuma un papel más activo en el proceso de fiscalización y gestión presupuestaria, lo que debe de realizarse en todas las fases del proceso del presupuesto participativo. 6.6. RECOMENDACIONES SEGÚN ACTORES SOCIALES. 6.6.1. Autoridades En cuanto a las autoridades, es importante que asuman su calidad de líderes del proceso y doten de un mayor y decidido apoyo, para mejorar los mecanismos y espacios que fomenten la participación ciudadana, la identificación de organizaciones de la sociedad civil que la representen adecuadamente y con las que se establezca adecuados canales de comunicación que sean fortalecidos 113 permanentemente y que de esta manera aseguren la continuidad de estos espacios de participación que pueden ser impulsados a través, de un organismo adscrito al gobierno local, y que fomente un adecuado relacionamiento entre gobierno local y demás actores sociales de la comunidad, lo que puede mejorar las experiencias participativas para que tengan éxito y se refleje en la consecución de los objetivos planteados para el desarrollo local. Asimismo, se recomienda a los representantes del gobierno local, tener una mayor voluntad política donde se deje de ver la participación ciudadana como un obstáculo y se pueda ceder parte del poder sobre todo en la toma de decisiones, para lo cual se puede crear normativa que recoja o se base en las experiencias locales y no solo se limiten a replicar los instructivos del MEF. De igual manera, se recomienda se mejore los canales de acceso a la información ya sea mediante un portal web que esté actualizado, así como otros medios de información, como programas radiales ya que, este es el medio de mayor alcance en espacios alejados como el de nuestra investigación y que permitan que la ciudadanía esté adecuadamente informada acerca de la gestión y administración municipal. Se recomienda a las autoridades identificar y mejorar, las alianzas estratégicas con instituciones y/u organizaciones del sector privado o de la cooperación internacional no sólo para la gestión de recursos económicos sino para el intercambio de experiencias o fortalecimiento de capacidades. 6.6.2. Ciudadanía Es importante que la población asuma su rol y pueda organizarse para que pueda estar debidamente representada no solo en el proceso del presupuesto participativo, sino pueda cumplir a cabalidad su función de control y vigilancia en la gestión del desarrollo local e intervenga con mayor compromiso y responsabilidad en la toma de decisiones. Es recomendable que la población pueda organizarse para que de esta forma pueda exponer sus ideas, propuestas y demandas para atender a sus necesidades para ello puede captar el apoyo de entidades privadas o de la 114 cooperación internacional incluso de la misma entidad edil para lograr su empoderamiento y contribuir de esta forma en el desarrollo local. 6.7. NORMATIVIDAD REFERENTE AL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO. Actualmente abunda la normativa relacionada al Presupuesto Participativo, sin embargo, dicha normativa tiene como lo vimos cierta limitante en cuanto a la ejecución de los proyectos lo cual ha generado en muchos casos la disminución de asistencia al proceso por lo que, la normativa debería establecer claramente el porcentaje a ser asignado por la autoridad edil para la ejecución del presupuesto participativo, haciéndolo vinculante, para que la asignación presupuestal se priorice, así como su ejecución. Asimismo, debería modificarse o mejorar la normativa relacionada a la cartera de proyectos, en la medida que organizar el presupuesto participativo, demanda muchos esfuerzos y la inversión de recursos económicos, tiempo, entre otros, para que se limite la participación a solo elegir proyectos de una cartera de proyectos, debería fomentarse la participación ciudadana invitando a la población debidamente organizada a presentar oportunamente sus proyectos para que sean revisados y mejorados por el comité técnico que los adecuen para que puedan ser viables, así la población se sentiría más motivada a participar. En cuanto a los criterios de priorización, si bien estos están normados y alineados al Presupuesto Basado en Resultados, la normativa debería dejar una brecha para que el Presupuesto Participativo, sea adaptado a la realidad de cada localidad y se establezcan criterios acordes a ello. La normativa también debería señalar y promover reconocimientos o beneficios tributarios para las entidades o instituciones privadas que financien proyectos del presupuesto participativo. 115 CAPÍTULO VII PROPUESTA PARA LA ESTRUCTURACIÓN DE REDES COMO SOPORTE DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DEL DISTRITO DE OLLACHEA En este capítulo desarrollamos nuestra propuesta para mejorar el proceso del presupuesto participativo en los municipios rurales distritales, a través del fortalecimiento de capacidades de los actores involucrados para la posterior estructuración de redes sociales que permitan la gestión y ejecución de los proyectos priorizados alineándose a los objetivos del Plan de Desarrollo Concertado del distrito. 7.1. PROPUESTA En el entender que fortalecer el nivel de participación ciudadana dentro del proceso del presupuesto participativo ayudará a mejorar la gestión del gasto público, afianzará la institucionalidad y concertación, así como, la ciudadanía tendrá mejores condiciones para exponer tanto la problemática que la aqueja, como las propuestas de solución, consideramos que los esfuerzos que se hagan de manera aislada poco o nada ayudarán a mejorar la implementación del presupuesto participativo y la ejecución de los proyectos en beneficio de la población del distrito de Ollachea es por esa razón que, proponemos estructurar una red social, en la que tomen parte, tanto autoridades, instituciones públicas, privadas, eclesiásticas, organizaciones populares, sociales y ciudadanía en general, con el fin de dar soporte al presupuesto participativo del distrito, para identificar adecuadamente la problemática de los distintos sectores que componen el distrito para que posteriormente puedan ser atendidos o resueltos con los proyectos identificados en el proceso del presupuesto participativo, identificar las poblaciones y zonas más vulnerables, para que los proyectos priorizados atiendan las necesidades de esos grupos hasta que puedan mejorar sus condiciones de vida y se equiparen con el resto del distrito. Verificar los recursos con los que se cuenta tanto económicos como humanos para ver si estos son suficientes para ejecutar los proyectos y en todo caso ver de gestionar los recursos mediante otros medios alianzas estratégicas, donaciones, apoyo interinstitucional, para complementar las labores o tareas que el gobierno local no esté en capacidad de realizar. 116 Debemos tener presente que estructurar una red, fortalece y mejora la participación ciudadana y la calidad de intervención y permite el seguimiento y monitoreo de los acuerdos y compromisos asumidos en el marco de implementación del presupuesto participativo. Por otro lado, resulta necesario la apertura de la administración municipal para lograr la mayor participación ciudadana que sea posible, para ello no solo es necesario sino urgente afianzar la Oficina de participación ciudadana, como principal canal de gestión participativa del distrito. Incrementar la participación ciudadana en todo el proceso del presupuesto participativo ayudará a reducir la noción que tiene la ciudadanía de la presencia de clientelismo y favoritismo por ciertos grupos o sectores, sino que producto del proceso se atienda realmente a los sectores que lo necesitan. No se puede dejar de lado que, dadas las características del distrito, no siempre se cuenta con organizaciones de base o la ciudadanía no siempre se encuentra organizada o representa a un sector importante del distrito por lo que, la Oficina de participación ciudadana de la municipalidad o quien haga sus veces, puede identificar a los líderes juveniles, de mujeres u otros que desarrollan actividades en el distrito para organizarlos orientándolos en el proceso de formalización, o en su defecto permitir que la ciudadanía pueda participar y aportar ideas al proceso del presupuesto participativo, promoviendo la iniciativa ciudadana. Si bien es cierto, no se cuenta con muchas organizaciones, se deben fortalecer las existentes para mejorar sus capacidades y a su vez se mejore la calidad de participación en distintos espacios que fomenten el desarrollo del distrito entre ellos el presupuesto participativo. Resulta oportuno que la red brinde soporte a las organizaciones para que puedan mejorar sus competencias y habilidades para trabajar en equipo de manera articulada con otros miembros de la red, a fin de dar soporte al proceso del presupuesto participativo desde la planeación hasta el seguimiento y rendición de cuentas, dándole sostenibilidad al proceso. Como red comunitaria resulta necesario, promover la información tanto por los canales tradicionales como los virtuales en cuanto sea pertinente, relativa al proceso del presupuesto participativo, para que la ciudadanía se encuentre 117 informada y pueda realizar el seguimiento al proceso, ejecución de proyectos y gasto público. La idea de desarrollo va de la mano de la participación ciudadana, pues a más participación y compromiso se entiende que si no son todos, la mayoría está de acuerdo con las decisiones adoptadas, ya que, se tomaron por consenso, de esta manera se dota de institucionalidad al proceso, pero también a la gestión municipal y permite la gobernabilidad dentro del distrito 7.2. OBJETIVOS DE LA PROPUESTA 7.2.1. Objetivo general Estructurar una red comunitaria para dar soporte al proceso del presupuesto participativo, fortaleciendo las capacidades de los actores involucrados y agentes participantes y con ello promover la participación ciudadana para lograr el desarrollo local del distrito de Ollachea. 7.2.2. Objetivos específicos 1. Identificar a los actores involucrados y agentes participantes que participan en el proceso del presupuesto participativo a fin de estructurar redes sociales e intervenir como fase complementaria en la ejecución efectiva de los proyectos priorizados. 2. Identificar las capacidades de los actores involucrados y agentes participantes (organizaciones juveniles, empresa privada, ONG´S, entidades de Cooperación Internacional etc.) para desarrollarlas y captar recursos para los proyectos priorizados en el proceso del presupuesto participativo. 3. Acompañar y mejorar el relacionamiento de los actores que conforman la red para fortalecer a las organizaciones de base, para que aumenten su disposición, articulen esfuerzos y participen óptimamente en el proceso de presupuesto participativo. 4. Establecer el proceso de seguimiento y vigilancia de los acuerdos tomados y la ejecución de los proyectos viabilizados mediante la intervención en red. Una idea para tenerla siempre pendiente, y que está en la base de nuestros objetivos, es la necesidad de hacer del presupuesto participativo una herramienta de cambio. Para ello la creatividad, el cumplimiento de la 118 normatividad y de su filosofía, así como el entendimiento y adaptación, debe ser un compromiso por todos los que trabajamos en el campo social y nos interesa cambiar la situación de pobreza en la que viven muchos peruanos. En ese sentido citamos un párrafo central de la guía sobre el presupuesto participativo en el material aportado por las instituciones PRODES, USAID y el MEF. el año 2007: “Tengamos siempre presente que el presupuesto es un instrumento básico de la gestión municipal. y recursos ejecutados principalmente a favor de los excluidos y personas carentes de bienes y servicios públicos fundamentales y de oportunidades para su desarrollo” (MEF/PRODES 2007:9). 7.3. EJES DE ACCIÓN La red debe trabajar en dos ejes: 1. Fortalecimiento de sus miembros para una mejor participación lo que permitirá una adecuada planeación y ejecución del proceso del presupuesto participativo. 2. A través, de las alianzas y relaciones de sus miembros generar recursos para la ejecución de los proyectos del presupuesto participativo, lo que, tendrá como finalidad mejorar las condiciones de vida de la población. 7.4. OPORTUNIDADES IDENTIFICADAS PARA MEJORAR LA GESTIÓN PARTICIPATIVA Y EL RELACIONAMIENTO ENTRE LOS ACTORES DEL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Dentro de las oportunidades que hemos podido identificar se encuentran las siguientes: 1. Se cuenta con una población que anhela el desarrollo de su comunidad. 2. Existe una cultura sólida y respeto por las tradiciones sobre todo a nivel de las 9 comunidades que conforman el distrito. 3. Se cuenta con el marco legal que promociona los proyectos de inversión. 4. Promoción de la participación a través de las asambleas de la comunidad que establece una constante comunicación entre todos. 5. La estructura de la organización comunal que implica que todas las personas de la comunidad se conozcan. 119 6. La normativa que promueve la participación de la sociedad civil en la identificación de la problemática y proyectos de desarrollo. 7.5. ESTRATEGIA Nuestra estrategia se basa en la gestión de redes toda vez que los gobiernos tradicionales se encuentran, enfrentando nuevos retos para hacer más eficiente su gestión y responder de manera eficaz al entorno cada vez más complejo y dinámico que se presenta. Es por eso que hay que identificar, establecer y fortalecer las redes en su gestión y principalmente en el tema del presupuesto participativo, ya que, esto redundará en atender mejor las necesidades de su localidad, promoviendo un desarrollo integral con respuestas rápidas a las dificultades existentes ya las que se presenta. Fortalecer las capacidades de los actores involucrados y agentes participantes del proceso nos permitirá poder estructurar una red y establecer alianzas que a su vez nos permitirá articular mejor las propuestas y llegar a consensos en procura del bienestar de la población buscando la ejecución de los proyectos priorizados en el proceso del presupuesto participativo conforme al Plan de Desarrollo Concertado. El fortalecimiento se hará de manera integral y respetará la autonomía de los actores sin dejar de fomentar la articulación de alianzas, apoyando a grupos de organizaciones, y a equipos de trabajo potenciando procesos de gestión del desarrollo local y de interés público. Dentro de la estrategia se contará con la producción de conocimiento entre las instituciones de la alianza, y mantenimiento de una comunicación constante. 7.6. DINÁMICA DE LA RED Y ALIANZA Estructurar e implementar el trabajo e intervención en red, tiene como miras establecer alianzas para lograr la consolidación de equipos de trabajo que sean interdisciplinarios e interinstitucionales. Identificar las capacidades y habilidades de los miembros de los equipos de trabajo, generando los medios para lograr una comunicación pertinente, clara y oportuna es para que se facilite la toma de decisiones y la gestión de los conflictos y genere confianza en todos. 120 Para lograr alianzas y funcionamiento de redes sociales, es indispensable contar con un sistema técnico de planeación, sistemático y participativo; y un sistema de seguimiento y evaluación, estructurado con procesos administrativos y contables que garanticen la transparencia del proceso y que tiendan al mejoramiento de la capacidad de aprendizaje. La posibilidad de generar aprendizajes a través de la reflexión, la autoevaluación y la sistematización de las experiencias, es para que se garantice la sostenibilidad política, técnica y financiera de la política pública. Para lograr la viabilidad de estos procesos y la gestión de redes para la ejecución de los proyectos priorizados dentro del proceso del presupuesto participativo, se necesita ciertamente una red social funcionando y que respondan a las necesidades de la población conforme el Plan de Desarrollo Concertado. 7.7. GESTIÓN PARTICIPATIVA La red entendida como un sistema conformado por actores donde se intercambian información, apoyo y eventualmente busca sostenimiento y soporte en distintos niveles, como el social, afectivo, cultural, económico y político, resulta un modelo en el cual convergen los representantes de organizaciones o instituciones de la sociedad civil, que si bien es cierto carecen de una estructura formal, con funciones delimitadas, estabilidad y permanencia por tener intereses en común, pueden responder de manera óptima y eficiente a las necesidades de la coyuntura. Su importancia radica por ello en el fomento de la gestión participativa con miras a fortalecer actitudes democráticas, teniendo claro que trabajar en intervención en red produce mejores resultados y permite participar en espacios que comúnmente están ocupados por otros con más voz y más fuerza dentro del sistema local. La red permite promover el establecimiento de reglas del juego claras para cualificar la participación, tomar decisiones y construir escenarios vinculantes dentro del entorno de la localidad en los que participen las organizaciones de la sociedad civil de manera pertinente. La conformación de alianzas para establecer una red social funcionando es también para cualificar los servicios de las organizaciones de la sociedad civil 121 involucradas, la incidencia en la gestión participativa del desarrollo local, para favorecer su inserción en la dinámica regional. Aumentar la participación de las organizaciones de la sociedad civil en el presupuesto municipal, a través de convenios de cooperación o contratación, permitirá disminuir las prácticas clientelistas en la asignación de recursos. 7.8. FASES Las fases propuestas no son alternativas, a lo que establece el presupuesto participativo, sino, que constituye el proceso de trabajo de intervención en red orientado básicamente a la ejecución de los proyectos priorizados dentro del proceso del presupuesto participativo; y si bien la normativa contempla la propuesta de gestión de recursos para el cofinanciamiento de proyectos, a la fecha muchos de los proyectos priorizados se han quedado sin ejecución, se archivan en el banco de proyectos a ejecutar “cuando se tenga disponibilidad presupuestaria.” Esta propuesta, desde la visión de la gerencia social, se articula a la estrategia del Presupuesto Participativo, para mejorar y dinamizar esta herramienta de gestión, y a través, de un trabajo en intervención en red, promueve el desarrollo local, supera limitaciones en la ejecución y viabiliza los proyectos priorizados, mediante la generación y construcción de redes que cumplan con los objetivos de otra política pública (El Plan de Desarrollo Concertado) de esta manera se da respuesta oportuna y efectiva a las necesidades de la población identificadas durante el proceso de gestión de recursos. 1. Identificar líderes jóvenes, mujeres, comunales entre otros, al igual que organizaciones de la sociedad civil que se encuentren en el ámbito del distrito de Ollachea. 2. Distinguir a instituciones públicas y privadas, universidades, colegios profesionales, empresas, entre otros, que se encuentren fuera del distrito de Ollachea, con los que, eventualmente se puedan generar alianzas estratégicas. 3. Conocer los intereses de cada uno de los componentes y potenciales miembros de la red y sus propuestas para el desarrollo del distrito. 122 4. Organización de talleres y capacitaciones para la sensibilización de los miembros de la red, en temas relacionados al presupuesto participativo, desarrollo de habilidades blandas, técnicas y dinámicas para crear lazos de confianza, formación en temas de gestión pública, recursos públicos, desarrollo y sostenibilidad. 5. Designar funciones a los miembros de la red y asumir compromisos para promover los propósitos del presupuesto participativo y la ejecución de los proyectos, fijando los resultados esperados a los cuales hacer seguimiento. 6. Identificar el grado de desarrollo del distrito dando prioridad a los sectores vulnerables para una primera intervención en red. 7. Generar un diagnóstico base de la realidad del distrito en cuanto al presupuesto participativo y los proyectos de desarrollo demandados por la población de acuerdo a cada sector. 8. En base a la información levantada, diseñar la propuesta que contenga los proyectos e iniciativas ciudadanas que deban ser debatidas en el presupuesto participativo. 9. Gestión financiera de los recursos económicos para la ejecución de los proyectos de desarrollo, gestión de posibles donaciones, canalización de apoyo interinstitucional y otros. 10. Establecer los canales de información y seguimiento para que se informe a la ciudadanía sobre lo concerniente al presupuesto participativo. 123 BIBLIOGRAFÍA ACUERDO NACIONAL (s/f) Acuerdo Nacional. Consulta: 17 de marzo de 2017. https://acuerdonacional.pe/ ALVA MARIÑAS, Pedro (2004) Descentralización, desarrollo y presupuestos públicos. Consulta: 07Julio 2011. http://sisbib.unmsm.edu.pe/bibvirtualdata/publicaciones/umbral/v05_n09- 10/a24.pdf APRISABAC - CAJAMARCA - DISA. (1998) Manual para la Elaboración de Expedientes Técnicos, Saneamiento Básico Rural Serie 4. 1997 - 1998. Consulta: 17 de mayo 2017. BOBADILLA DÍAS, Percy (2004) La gerencia social en el nuevo siglo: una aproximación teórica. Debates en Sociología, (29), 111-139. https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/debatesensociologia/article/view/70 23 CABANNES, Yves (2004) ¿Qué es y cómo se hace el Presupuesto Participativo? 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Grado de participación de los actores involucrados en el presupuesto participativo. Participación de los actores involucrados en el presupuesto participativo. 1. ¿Cómo participan las autoridades del gobierno local en el proceso del presupuesto participativo? 2. ¿Cómo organizan las autoridades del gobierno local el presupuesto participativo? 134 3. ¿Las autoridades del gobierno local tienen mayor capacidad de decisión respecto al presupuesto participativo que los demás actores involucrados (miembros de la comunidad, representantes de las organizaciones de la comunidad, representantes de las empresas e instituciones de la comunidad)? 4. ¿Las autoridades del gobierno local cómo están ejecutando el presupuesto participativo? Nivel de consistencia institucional en el presupuesto participativo. Existencia de Consistencia Institucional en el presupuesto participativo. 1. ¿De qué manera los demás actores involucrados (miembros de la comunidad, representantes de las organizaciones de la comunidad, representantes de las empresas e instituciones de la comunidad) influyen en la priorización de proyectos? 2. ¿Cómo los demás actores involucrados (miembros de la comunidad, representantes de las organizaciones de la comunidad, representantes de las empresas e instituciones de la comunidad) proponen los criterios de priorización de proyectos? 3. ¿Los demás actores involucrados (miembros de la comunidad, representantes de las organizaciones de la comunidad, representantes de las empresas e instituciones de la comunidad) están debidamente representados, informados y preparados para proponer criterios para la priorización de proyectos? Nivel de participación de los actores involucrados en la adopción de criterios en la priorización de proyectos. Participación de los actores involucrados para la adopción de criterios en la priorización de proyectos. 135 Anexo N° 03: Entrevistas Abiertas: Guía de Entrevista Entrevistas Abiertas Fuentes Unidad de Análisis Muestra Criterios Edad Condición Nivel de Instrucción Representantes 9 Comunidades 18 18 – Pobre Nivel Secundaria Campesinas de 50 Distrito de años Ollachea Representantes Organización 3 18 – Pobre Nivel Básico del Vaso de 50 Leche años Docentes Institución 3 18 – Media Nivel Superior Educativa 60 Secundaria de años Ollachea Docentes Institución 3 18 – Media Nivel Superior Educativa 60 Primaria de años Ollachea Trabajadores Empresa 3 18 – Media Nivel Superior Minera Kuri 60 Kullo años Personal de Salud Puesto de Salud 2 18 60 años – Media Nivel Superior Miembros del Comité de 3 18 – Pobre/Media Nivel Comité de Vigilancia 70 Básico/Nivel Vigilancia años Superior Fuente: Elaboración propia 136 Anexo N° 04: Guía de Entrevista Preguntas Variables Indicadores 1. ¿Quiénes considera Ud., deben participar del presupuesto participativo? ¿Por qué? 2. ¿Quiénes considera Ud., que deben ser responsables del presupuesto participativo? ¿Por qué? 3. ¿Qué sectores cree que deberían realizar propuestas en el presupuesto participativo? ¿Por qué? 4. ¿Considera Ud., que todos los sectores del Distrito se encuentran debidamente representados? ¿Por qué? 5. ¿Considera Ud., que debe haber un quorum mínimo de asistentes a las reuniones? ¿Por qué? Participación de los actores involucrados en el presupuesto participativo Grado de participación de los actores involucrados en el presupuesto participativo 1. ¿Ud. cree que los actores involucrados (miembros de la comunidad, representantes de las organizaciones de la comunidad, representantes de las empresas e instituciones de la comunidad) tienen capacidad de decisión en el presupuesto participativo? ¿Por qué? 2. ¿Ud. Cree que el presupuesto participativo es importante? ¿Por qué? 3. ¿Cree que el presupuesto participativo da buenos resultados? ¿Por qué? 4. ¿Qué criterios considera Ud., se deben tomar en cuenta para la priorización de proyectos? ¿Por qué? 5. ¿Ud. Cree que las autoridades toman en cuenta los criterios propuestos por los actores involucrados (miembros de la comunidad, representantes de las Participación de los actores involucrados para la adopción de criterios en la priorización de proyectos Nivel de participación de los actores involucrados en la adopción de criterios en la priorización de proyectos 137 organizaciones de la comunidad, representantes de las empresas e instituciones de la comunidad) para la priorización de proyectos? 1. ¿Ud. Cree que los miembros del Cumplimiento Nivel de Comité de Vigilancia cumplen con la de la cumplimiento de la fiscalización? ¿Por qué? fiscalización fiscalización por 2. ¿Qué funciones considera Ud., por los los Comités de debería tener el Comité de Vigilancia para comités de Vigilancia cumplir con la fiscalización? ¿Por qué? vigilancia. 3. ¿Cree que los comités de vigilancia deberían presentar informes a los actores involucrados (autoridades, miembros de la comunidad, representantes de las organizaciones de la comunidad, representantes de las empresas e instituciones de la comunidad) en el proceso? 4. ¿En qué momento considera Ud., se debe realizar la fiscalización? ¿Por qué? 5. ¿Cómo debe realizar el seguimiento Comité de Vigilancia para el cumplimiento de los acuerdos del presupuesto participativo? 138 Anexo N° 05: Revisión de Documentación y Guía de Revisión Documental Pregunta Variable Indicador Fuente 1. ¿La documentación tiene suficiente información del proceso? 2. ¿La información es clara y consistente? 3. ¿La información está registrada cronológicamente? 4. ¿La información evidencia un progreso en del proceso? 5. ¿La información consignada en los documentos es relevante? 6. ¿Existe información sobre seguimiento y cumplimiento de los acuerdos? Proyectos con asignación de presupuesto para su ejecución N° de proyectos con asignación de presupuesto para su ejecución Actas de Talleres de Presupuesto Participativo. Presupuesto Institucional Asignado 139 Anexo N° 06: Tabla columna vertebral invertida Técnica Instrumento Fuentes Unidades de Análisis Indicadores Variables Preguntas de Investigación Entrevist a semiestru cturada Guía de Entrevista Autoridades Gobierno Local de Ollachea Grado de participación de los actores involucrados en el presupuesto participativo Participación de los actores involucrados en el presupuesto participativo ¿El grado de concertación y participación de los actores involucrados influye en la ejecución del presupuesto participativo? Nivel de consistencia institucional en el presupuesto participativo Existencia de Consistencia Institucional en el presupuesto participativo ¿Existe consistencia institucional en el proceso del presupuesto participativo? Nivel de participación de los actores involucrados en la adopción de criterios para priorizar proyectos Participación de los actores involucrados para la adopción de criterios en la priorización de proyectos ¿Qué criterios se adoptan para priorizar los proyectos? ¿Participan los actores involucrados en el proceso de priorización de proyectos? Entrevist a abierta Guía de Entrevista Representante s 9 Comunidades Campesinas de Distrito de Ollachea Grado de participación de los actores involucrados en el presupuesto participativo Participación de los actores involucrados en el presupuesto participativo ¿El grado de concertación y participación de los actores involucrados influye en la ejecución del presupuesto participativo? Representante s Organización del Vaso de Leche. 149 Docentes Institución Educativa Secundaria de Ollachea Docentes Institución Educativa Primaria de Ollachea Trabajadores Empresa Minera Kuri Kullo Personal de Salud. Puesto de Salud Representante s 9 Comunidades Campesinas de Distrito de Ollachea Nivel de participación de los actores involucrados en la adopción de criterios en la priorización de proyectos Participación de los actores involucrados para la adopción de criterios en la priorización de proyectos ¿Qué criterios se adoptan para priorizar los proyectos? ¿Participan los actores involucrados en el proceso de priorización de proyectos? Representante s Organización del Vaso de Leche Docentes Institución Educativa Secundaria de Ollachea Docentes Institución Educativa Primaria de Ollachea Trabajadores Empresa Minera Kuri Kullo Personal de Salud Puesto de Salud 141 Miembros Comité Vigilancia del de Comité de Vigilancia Nivel de cumplimiento de la fiscalización por los comités de vigilancia Cumplimiento de la fiscalización por los comités de vigilancia. ¿Los comités de vigilancia cumplen su labor de fiscalización para la ejecución de los proyectos? Revisión document al Guía Revisión Documental de Actas Talleres Presupuesto Institucional Asignado de Proceso: Convocatoria, Talleres y sesiones del presupuesto participativo N° de proyectos asignación presupuesto para ejecución con de su Proyectos con asignación de presupuesto para su ejecución ¿Cuántos proyectos tienen asignación presupuestal? Fuente: Elaboración propia 142 Anexo N° 07: Relación de participantes en el proceso del presupuesto participativo 2006. Nombre DNI Género Tipo de Organización a la que pertenece Nombre de la Organización a la que Pertenece Cargo Profesión Fecha Nacim. Andrés Flores Quispe 01683173 Masculino Otra organización social representativa Quichu NINGUNA 30-11-1999 Antonio Molina Sayhua 42942363 Masculino Otra organización social representativa Pumachanca NINGUNA 30-11-1999 Benito Carrasco Mamani 80406383 Masculino Otra organización social representativa Rosaspata NINGUNA 30-11-1999 Benito Molina Huayta 42422951 Masculino Otra organización social representativa Chullupampa NINGUNA 30-11-1999 Celso Aguilar Quispe 06219179 Masculino Otra organización social representativa Palca NINGUNA 30-11-1999 Ciprian Apaza Flores 01695420 Masculino Fundación Quichu NINGUNA 30-11-1999 https://ppto-participativo.mef.gob.pe/pp_agentlist.php?order=SEXO https://ppto-participativo.mef.gob.pe/pp_agentlist.php?order=TIPO https://ppto-participativo.mef.gob.pe/pp_agentlist.php?order=TIPO https://ppto-participativo.mef.gob.pe/pp_agentlist.php?order=ORGANIZAC https://ppto-participativo.mef.gob.pe/pp_agentlist.php?order=ORGANIZAC https://ppto-participativo.mef.gob.pe/pp_agentlist.php?order=ORGANIZAC https://ppto-participativo.mef.gob.pe/pp_agentlist.php?order=CARGO https://ppto-participativo.mef.gob.pe/pp_agentlist.php?order=PROFESION https://ppto-participativo.mef.gob.pe/pp_agentlist.php?order=fecnac https://ppto-participativo.mef.gob.pe/pp_agentlist.php?order=fecnac 143 Claudio Quispe Molina 41611098 Masculino Otra organización social representativa Quichu NINGUNA 30-11-1999 Claudio Quispe Molina 41611098 Masculino Otra organización social representativa Quichu NINGUNA 30-11-1999 Constantino Molina Suichiri 01695826 Masculino Otra organización social representativa Barrio Bellavista NINGUNA 30-11-1999 Cornelio Mayhua Vargas 01694984 Masculino Otra organización social representativa Quichu NINGUNA 30-11-1999 Dario Jose Vilcapaza Ccuno 02431255 Masculino Otra organización social representativa Quichu NINGUNA 30-11-1999 Efrain Mamani Vargas 01698737 Masculino Otra organización social representativa Rosaspata NINGUNA 30-11-1999 Enrique Carrasco Mamani 44002879 Masculino Otra organización social representativa Quichu NINGUNA 30-11-1999 144 Erasmo Gayoso Vargas 01695411 Masculino Otra organización social representativa Altiplano Chia NINGUNA 30-11-1999 Godofredo Mamani Quispe 29560307 Masculino Otra organización social representativa Quichu NINGUNA 30-11-1999 Gregorio Garia Atamari 01696105 Masculino Otra organización social representativa Altiplano Chia NINGUNA 30-11-1999 Gregorio Molina Challa 01695531 Masculino Otra organización social representativa Palca NINGUNA 30-11-1999 Hector Rene Quispe Ccopa 02039886 Masculino Otra organización social representativa Quichu NINGUNA 30-11-1999 Hernan Molina Flores 16987016 Masculino Otra organización social representativa Com. Rosaspata NINGUNA 30-11-1999 Issac Cuba Mamani 41184968 Masculino Otra organización social representativa Quichu NINGUNA 30-11-1999 145 Jose Miranda Duran 01261678 Masculino Otra organización social representativa Quichu NINGUNA 30-11-1999 Juan Gayoso Mamani 01696540 Masculino Otra organización social representativa Palca NINGUNA 30-11-1999 Juan Mamani Gayoso 01696320 Masculino Otra organización social representativa Palca NINGUNA 30-11-1999 Juan Mamani Quispe 01695333 Masculino Otra organización social representativa Com. Parusani NINGUNA 30-11-1999 Julian Gayoso Molina 01695576 Masculino Otra organización social representativa Palca NINGUNA 30-11-1999 Justiniano Quispe Pacco 01695460 Masculino Quichu NINGUNA 30-11-1999 Justiniano Quispe Pacco 01695460 Masculino Otra organización social representativa Quichu NINGUNA 30-11-1999 146 Justiniano Quispe Pacco 01695460 Masculino Otra organización social representativa Quichu NINGUNA 30-11-1999 Marcelino Ccasa Quispe 01695426 Masculino Otra organización social representativa Quichu NINGUNA 30-11-1999 Martin Cayo Silvestre 01698794 Masculino Otra organización social representativa Quichu NINGUNA 30-11-1999 Martin Cayo Silvestre 01698794 Masculino Otra organización social representativa Quichu NINGUNA 30-11-1999 Martin Mamani Molina 01698616 Masculino Otra organización social representativa Munaypata NINGUNA 30-11-1999 Martin Mamani Molina 01698616 Masculino Otra organización social representativa Munaypata NINGUNA 30-11-1999 Martin Montesinos Apaza 01695878 Masculino Otra organización social representativa Palca NINGUNA 30-11-1999 147 Martin Quispe Arosquipa 01695064 Masculino Otra organización social representativa Munaypata NINGUNA 30-11-1999 Mauro Mamani Molina 01877403 Masculino Otra organización social representativa Altiplano Chia NINGUNA 30-11-1999 Modesto Suichiri Pilco 80406194 Masculino Otra organización social representativa Chullupampa NINGUNA 30-11-1999 Nicolas Flores Quispe 01694962 Masculino Otra organización social representativa Bellavista NINGUNA 30-11-1999 Nolberto Tacca Quispe 01696108 Masculino Otra organización social representativa Rosaspata NINGUNA 30-11-1999 Pedro Molina Gayoso 01695910 Masculino Otra organización social representativa Palca NINGUNA 30-11-1999 Sabino Quispe Molina 01698654 Masculino Otra organización social representativa Chullupampa NINGUNA 30-11-1999 148 Teodoro tacca Quispe 01695438 Masculino Otra organización social representativa Quichu NINGUNA 30-11-1999 Valentin Pozzo Mamani 01698776 Masculino Otra organización social representativa Quichu NINGUNA 30-11-1999 Valentin Vargas Sanga 01694823 Masculino Otra organización social representativa Altiplano Chia NINGUNA 30-11-1999 Victor Escalente Huaman 02299549 Masculino Otra organización social representativa Quichu NINGUNA 30-11-1999 Victor Suichiri Molina 43950374 Masculino Munaypata NINGUNA 30-11-1999 Fuente : Aplicativo del Presupuesto Participativo https://ppto-participativo.mef.gob.pe/pp_agentlist.php?start=26 https://ppto-participativo.mef.gob.pe/pp_agentlist.php?start=26 149 Anexo N° 08: Relación de participantes en el proceso presupuesto participativo 2011 Fuente : Aplicativo del Presupuesto Participativo https://ppto-participativo.mef.gob.pe/pp_agentlist.php?&anio=2011 https://ppto-participativo.mef.gob.pe/pp_agentlist.php?&anio=2011 150 Anexo N° 09: Agentes participantes por tipo de organización. Fuente : Aplicativo del Presupuesto Participativo https://ppto-participativo.mef.gob.pe/graficos/org.php?cmd=resetall https://ppto-participativo.mef.gob.pe/graficos/org.php?cmd=resetall 151 Anexo N° 10: Agentes participantes participación en el proceso participativo por edad. Fuente: Aplicativo del Presupuesto Participativo https://ppto-participativo.mef.gob.pe/graficos/gen_edad.php?cmd=resetall https://ppto-participativo.mef.gob.pe/graficos/gen_edad.php?cmd=resetall 152 Anexo N° 11: Proyectos por línea de acción Fuente: Aplicativo del Presupuesto Participativo Año 2016 https://ppto-participativo.mef.gob.pe/graficos/lineas.php?cmd=resetall https://ppto-participativo.mef.gob.pe/graficos/lineas.php?cmd=resetall 153 Anexo N° 12: Consulta de transferencias Fuente: Transparencia Económica Consulta Amigable apps5.mineco.gob.pe/transferencias/gl/default.aspx – Año 2016. Informe de Similitud Cuadro 2.1. Aspectos Normativos sobre el Presupuesto Participativo. .. 54 Cuadro 3.1: Actores sociales y Agentes Participantes 67 Cuadro 3.2. Unidades de Análisis de la investigación. 68 Cuadro 3.3. Definición de Variables de la investigación. 71 Cuadro 3.3. Preguntas de investigación, variables e indicadores 73 Cuadro 4.1 Participación de la población en el Presupuesto participativo. Distrito de Ollachea. 76 Cuadro 4.2: Razones que dan los entrevistados sobre la escasa participación. 77 Cuadro 4.3. Manifestaciones de exclusión social en el presupuesto participativo 79 Cuadro 4.4. Escasa representatividad y descontento con las obras realizadas 83 Cuadro 4.5: Muestras de Institucionalidad desde la presencia de autoridades. 88 Cuadro 4.6: Asesoría en la organización y normatividad del presupuesto participativo 89 Cuadro 4.7: Criterios para priorizar los proyectos de inversión. 94 Cuadro 4.8: Desestimación de criterios señalados por la población. 95 Cuadro 4.9: Asignación presupuestal para la ejecución de proyectos. 99 Cuadro 4.10: Funcionamiento del Comité de Vigilancia 102 1.1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 1.2. JUSTIFICACIÓN 1.3. OBJETIVOS 1.3.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS 2.1. MARCO TEÓRICO REFERENCIAL DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN RELACIÓN AL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE OLLACHEA 2.1.1. Presupuesto participativo 2.1.2. Plan de Desarrollo Local Concertado 2.1.3. Concertación, participación y democracia 2.1.3.1. Participación Activa 2.1.4. Institucionalidad y gobernabilidad. 2.1.5. Criterios de priorización. Gráfico 2.1. Proceso de priorización de proyectos 2.1.6. Asignación de recursos 2.1.6.1. Sistema Nacional de Presupuesto 2.1.6.2. Presupuesto Público 2.1.6.3. Presupuesto Público Institucional 2.1.6.4. Gasto Público 2.1.6.5. Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) 2.1.6.6. Presupuesto Institucional Modificado (PIM) 2.1.6.7. Presupuesto Institucional Ejecutado (PIEJ) 2.1.6.8. Asignación Presupuestaria 2.1.6.9. Etapas del proceso presupuestario: Gráfico 2.2. Etapas del proceso presupuestario: Etapa de Programación: Gráfico 2.3. Pasos de la Programación del Presupuesto Participativo Etapa de Formulación: Etapa de Aprobación: Gráfico 2.4: Pasos de la aprobación presupuestaria. Etapa de Ejecución: Gráfico 2.5. Tres pasos del Gasto público Etapa de Evaluación: 2.1.7. Seguimiento y fiscalización. 2.1.7.1. Rendición de Cuentas 2.1.7.1.1. Tipos de Rendición de Cuentas 2.1.7.1.1.1. Rendición de cuentas vertical o control social: 2.1.7.1.1.2. Rendición de cuentas horizontal: 2.1.7.1.1.3. Aspectos de Rendición de Cuentas 2.1.7.2. Vigilancia Ciudadana 2.1.7.3. Comité de Vigilancia 2.1.8. Organización social y política 2.1.8.1. Autoridades y Liderazgo Comunal 2.1.8.2. Órganos de Gobierno de la Comunidad 2.2. ASPECTO NORMATIVO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Cuadro 2.1. Aspectos Normativos sobre el Presupuesto Participativo. 2.3. ASPECTO SITUACIONAL DEL GOBIERNO LOCAL DE OLLACHEA EN RELACIÓN AL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO 3.1. METODOLOGÍA Y FORMA DE INVESTIGACIÓN 3.2. DEFINICIÓN DE UNIDADES DE ANÁLISIS, FUENTES DE INFORMACIÓN, MUESTRA Y TÉCNICAS DE RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN Cuadro 3.1: Actores sociales y Agentes Participantes. 3.2.2. Fuentes de información. 3.2.2.2. Fuentes de Información Secundaria 3.2.3. Unidades de análisis, muestra y recolección de datos. Cuadro 3.2. Unidades de Análisis de la investigación. 3.2.4. Técnicas de recolección de información 3.3. DEFINICIÓN DE VARIABLES Cuadro 3.3. Definición de Variables de la investigación. Cuadro 3.3. Preguntas de investigación, variables e indicadores. 4.1. PARTICIPACIÓN Y CONCERTACIÓN DE LOS ACTORES INVOLUCRADOS EN EL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Cuadro 4.1 Participación de la población en el Presupuesto participativo. Cuadro 4.2: Razones que dan los entrevistados sobre la escasa participación. Gráfico 4.1. Participación en el presupuesto participativo según género. Cuadro 4.3. Manifestaciones de exclusión social en el presupuesto participativo. Cuadro 4.4. Escasa representatividad y descontento con las obras realizadas. 4.2. INSTITUCIONALIDAD EN EL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Cuadro 4.5: Muestras de Institucionalidad desde la presencia de autoridades. Cuadro 4.6: Asesoría en la organización y normatividad del presupuesto participativo. 4.3. ADOPCIÓN DE CRITERIOS DE PRIORIZACIÓN DE LOS PROYECTOS Cuadro 4.7: Criterios para priorizar los proyectos de inversión. Cuadro 4.8: Desestimación de criterios señalados por la población. Gráfico 4.2: Inversión presupuestal en los proyectos priorizados en el distrito de Ollachea. 4.4. ASIGNACIÓN PRESUPUESTAL PARA LA EJECUCIÓN DE PROYECTOS Cuadro 4.9: Asignación presupuestal para la ejecución de proyectos. 4.5. FISCALIZACIÓN DEL PRESUPUESTO Cuadro 4.10: Funcionamiento del Comité de Vigilancia. 5.1. PARTICIPACIÓN Y CONCERTACIÓN DE LOS ACTORES INVOLUCRADOS EN EL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO 5.2. INSTITUCIONALIDAD EN EL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO 5.3. ADOPCIÓN DE CRITERIOS DE PRIORIZACIÓN DE LOS PROYECTOS 5.4. ASIGNACIÓN PRESUPUESTAL PARA LA EJECUCIÓN DE PROYECTOS 5.5. FISCALIZACIÓN DEL PRESUPUESTO 6.1. PARTICIPACIÓN Y CONCERTACIÓN DE LOS ACTORES INVOLUCRADOS EN EL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO 6.2. INSTITUCIONALIDAD EN EL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO 6.3. ADOPCIÓN DE CRITERIOS DE PRIORIZACIÓN DE LOS PROYECTOS 6.4. ASIGNACIÓN PRESUPUESTAL PARA LA EJECUCIÓN DE PROYECTOS 6.5. FISCALIZACIÓN DEL PRESUPUESTO 6.6. RECOMENDACIONES SEGÚN ACTORES SOCIALES. 6.6.2. Ciudadanía 6.7. NORMATIVIDAD REFERENTE AL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO. 7.1. PROPUESTA 7.2. OBJETIVOS DE LA PROPUESTA 7.2.2. Objetivos específicos 7.3. EJES DE ACCIÓN 7.4. OPORTUNIDADES IDENTIFICADAS PARA MEJORAR LA GESTIÓN PARTICIPATIVA Y EL RELACIONAMIENTO ENTRE LOS ACTORES DEL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO 7.5. ESTRATEGIA 7.6. DINÁMICA DE LA RED Y ALIANZA 7.7. GESTIÓN PARTICIPATIVA 7.8. FASES Anexo N 02: Guía de Entrevista Anexo N 04: Guía de Entrevista Anexo N 07: Relación de participantes en el proceso del presupuesto participativo 2006. Anexo N 08: Relación de participantes en el proceso presupuesto participativo 2011 Anexo N 09: Agentes participantes por tipo de organización. Anexo N 10: Agentes participantes participación en el proceso participativo por edad. Anexo N 11: Proyectos por línea de acción Anexo N 12: Consulta de transferencias