PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ 

FACULTAD DE DERECHO 

 

 

 

   

Análisis sobre la viabilidad de exigir un capital social mínimo para que 

las COOPAC puedan ser solventes desde el inicio de sus operaciones: 

¿es posible reinterpretar el primer principio cooperativo? 

 

Tesis para obtener el título profesional de Abogada que presenta: 

Lilibeth Jazmín López Altamirano 

 

Asesora:  

Inés Vega Franco 

 

Lima, 2024 



Informe de Similitud 
 

 
Yo, Vega Franco, Inés, docente de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad 
Católica del Perú, asesor de la tesis titulada: 
 
Análisis sobre la viabilidad de exigir un capital social mínimo para que las COOPAC puedan 
ser solventes desde el inicio de sus operaciones: ¿es posible reinterpretar el primer principio 
cooperativo? 
 
De la autora: 

 
- López Altamirano, Lilibeth Jazmín 

 
Dejo constancia de lo siguiente: 

 
- El mencionado documento tiene un índice de puntuación de similitud de 25%. Así 

lo consigna el reporte de similitud emitido por el software Turnitin el 11/12/2024. 
- He revisado con detalle dicho reporte y confirmo que cada una de las 

coincidencias detectadas no constituyen plagio alguno. 
- Las citas a otros autores y sus respectivas referencias cumplen con las pautas 

académicas. 

Lugar y fecha: Lima, 08 de enero del 2025. 
 
 

 
Apellidos y nombres del asesor / de la asesora: 

 
VEGA FRANCO, INÉS 
DNI: 
42187903 

Firma:  
 
 
 
 
 

 

ORCID: 
0000-0001-5563-3989 

 



 

 

 

 

 

 

DEDICATORIA 

 

 
A mis queridos padres, Pablo López y Rosalía Altamirano, por su amor 
incondicional, comprensión y apoyo constante durante la elaboración de este 
trabajo. Gracias por sus valiosos consejos, por escucharme y por estar siempre 
a mi lado. Todo lo que soy y he logrado se debe en gran parte a ustedes. 

 

A mis hermanas, Cecilia Lisbeth y Anita Gabriela López, por su apoyo constante 
y por alegrar mi vida con su presencia. Gracias por estar a mi lado siempre, por 
alentarme a perseverar y esforzarme para alcanzar mis metas. Las amo con 
todo mi corazón. 

 

A mis abuelitos, Eliseo López, Magnolia del Águila, Justina Fernández y Rafael 
Altamirano, por mantenerme siempre en sus oraciones, por su amor infinito y 
por haberme proporcionado una infancia llena de cariño y felicidad. 

  



 

 

 

AGRADECIMIENTO 

 

 
La elaboración de este trabajo de investigación ha sido un viaje largo y lleno de 
altibajos que no hubiera sido posible sin la gracia de Dios. A Él le debo mi vida, 
la de mi familia y todas las bendiciones que recibo día a día. 

 

Del mismo modo, agradezco a mis padres, Pablo López y Rosalía Altamirano. 
Sin su apoyo incondicional no habría logrado concluir esta investigación. En los 
momentos de duda fueron mi sostén. Me siento profundamente bendecida por 
su amor, comprensión, consejos y por los valores que me han inculcado. Son 
mi mayor ejemplo de vida. 

 

También agradezco a Cecilia Lisbeth y Anita Gabriela por su constante apoyo 
y aliento. Gracias por estar siempre a mi lado, por impulsarme a seguir 
creciendo como persona y por enseñarme a ser una mejor hermana. Su 
compañía, amor y comprensión ha sido fundamental en este proceso. 

 

Asimismo, quiero expresar mi sincero agradecimiento a Inés Vega, por aceptar 
asesorarme y hacerlo de una manera tan excepcional. Su dedicación, esfuerzo 
y calidez humana me inspiran a seguir preparándome para alcanzar su nivel de 
excelencia académica. Agradezco profundamente el tiempo que ha invertido en 
enseñarme y guiarme; he aprendido muchísimo gracias a ella. Es un verdadero 
ejemplo a seguir. 

 

Finalmente, agradezco a Carlos Flores por sus consejos y palabras de aliento. 
Admiro profundamente su integridad y la manera en que vive su fe. Aunque él 
no lo sabe, ha sido el mejor jefe que he tenido. Espero algún día poder ofrecer 
el mismo trato y calidez humana que él me brindó. Gracias por creer en mi 
potencial y en mi capacidad.



1 

RESUMEN 

 

El inicio de la supervisión efectiva de las cooperativas de ahorro y crédito no 

autorizadas a captar recursos del público por parte de la Superintendencia de 

Banca, Seguros y AFP representó un desafío considerable, ya que se trataba 

de un sistema en marcha que, hasta 2019, había operado en un entorno de 

supervisión voluntaria y había experimentado un crecimiento acelerado en la 

última década. Los esfuerzos del regulador para estabilizar el sector mediante 

diversas acciones de supervisión y la emisión de un nuevo marco normativo 

han permitido fortalecer el sistema COOPAC; sin embargo, aún no existe una 

norma que garantice su viabilidad desde el inicio, a pesar de la importancia de 

estas entidades en la actividad de intermediación financiera, especialmente en 

el sistema microfinanciero. En este contexto, el presente trabajo de 

investigación tiene como objetivo demostrar que es viable reinterpretar el primer 

principio cooperativo para requerir un capital social mínimo a las cooperativas 

de ahorro y crédito cuando solicitan su inscripción en el Registro COOPAC, de 

modo que puedan operar con viabilidad desde el inicio. De esta manera, se 

podrá proteger el ahorro de los socios y asegurar el correcto funcionamiento 

del sistema de intermediación COOPAC. 

 

Palabras clave: cooperativas de ahorro y crédito, ahorros, sistema de 

intermediación financiera, solvencia, viabilidad, principios cooperativos, 

reinterpretación.  

  



2 

 

ABSTRACT 
 
 

The commencement of effective supervision of credit unions by the 

Superintendence of Banks represented a considerable challenge, as it involved 

an ongoing cooperative system that, until 2019, had operated in an environment 

of voluntary supervision and had experienced accelerated growth over the past 

decade. The regulator's efforts to stabilize the sector through various 

supervisory actions and the issuance of a new regulatory framework have 

strengthened the credit union system; however, there is still no regulation 

ensuring their viability from the outset, despite the importance of these entities 

in financial intermediation activities, especially within the microfinance system. 

In this context, the present research aims to demonstrate the viability of 

reinterpreting the first cooperative principle to require a minimum share capital 

from credit unions when applying for registration in the COOPAC Registry, 

thereby enabling them to operate viably from the start. This approach will protect 

the members' savings and ensure the proper functioning of the credit union 

intermediation system. 

 

Keywords: credit unions, savings, financial intermediation system, soundness, 

viability, cooperative principles, reinterpretation.



3 

ÍNDICE 

 

RESUMEN 1 

ÍNDICE 3 

INTRODUCCIÓN 6 

CAPÍTULO I: “HISTORIA DEL COOPERATIVISMO Y DESARROLLO  
DE LA IDENTIDAD COOPERATIVA” 10 

I. Antecedentes históricos del cooperativismo 11 

II. Explorando la identidad cooperativa: naturaleza de la cooperativa  
y desarrollo de los principios y valores cooperativos 15 

1. Antecedentes e importancia de los principios y valores  
cooperativos 16 
2. Principios cooperativos 24 
3. Valores cooperativos 33 
4. Primer principio cooperativo: Afiliación voluntaria y abierta 37 

CAPÍTULO II: “LA EVOLUCIÓN DEL SISTEMA COOPAC PERUANO” 42 

I. Evolución del sistema cooperativo de ahorro y crédito  
peruano 43 

II. Importancia del sector cooperativo de ahorro y crédito antes  
del 2019 y deficiencias encontradas 51 

III. Inicio de la supervisión efectiva de las COOPAC 57 
1. Proceso de registro 60 

a. Fase inicial 60 
b. Modificaciones al procedimiento de Registro 61 
c. Evolución del número de COOPAC 63 

2. Principales medidas para estabilizar el sistema COPAC 65 
3. Fondo de Seguro de Depósitos Cooperativo (FSDC) 71 

IV. Características principales de las COOPAC 75 

CAPÍTULO III: “LAS COOPERATIVAS DE AHORRO Y CRÉDITO EN  
EL DERECHO COMPARADO: ECUADOR Y LA EXIGENCIA DE UN  
MONTO DE CAPITAL SOCIAL MÍNIMO” 82 



4 

I. Sistema económico y financiero ecuatoriano 83 

II. Evolución del sistema cooperativo de ahorro y crédito en  
Ecuador 90 

III. Características principales e importancia de las cooperativas  
de ahorro y crédito en Ecuador 105 

IV. Requerimiento de capital social mínimo para las cooperativas  
de ahorro y crédito de Ecuador y aplicación de moratoria 115 

CAPÍTULO IV: “HACIA LA REINTERPRETACIÓN DEL PRIMER  
PRINCIPIO COOPERATIVO: CAPITAL SOCIAL MÍNIMO COMO  
MEDIO PARA CONTAR CON COOPAC SOLVENTES, DESDE  
SU INICIO” 127 

I. Reinterpretación del primer principio cooperativo en la  
legislación COOPAC 128 

II. Test de Proporcionalidad: derecho de asociación vs. protección  
al ahorro de los socios y al sistema de intermediación COOPAC 132 

1. Test de Idoneidad: 135 
a. Importancia de la protección al ahorro 136 
b. Importancia de la protección del sistema de intermediación  
COOPAC 141 
c. ¿Existe una relación de causalidad entre la medida propuesta  
y los fines constitucionales legítimos? 150 

2. Test de Necesidad: 153 
a. Cobertura del Fondo de Seguros de Depósitos Cooperativo  
(FSDC) 160 
b. Constitución de provisiones ante la eventualidad de  
créditos impagos 164 
c. Cumplimiento de los límites y prohibiciones 168 
d. Constitución de un porcentaje mayor de la reserva  
cooperativa 174 
e. Implementar una moratoria para evitar la constitución de  
nuevas COOPAC 178 
f. Requerimiento de un capital social mínimo 183 

3. Test de Proporcionalidad en sentido estricto 188 
a. Derecho de asociación 189 
b. Límites al derecho de asociación 191 
c. ¿En qué medida se afecta al derecho de asociación? 192 
d. ¿Cuál es el grado de satisfacción de la protección al ahorro y al sistema 
de intermediación COOPAC? 197 

III. Propuesta de modificación legal para la implementación del  
capital social mínimo 203 



5 

CONCLUSIONES 217 

BIBLIOGRAFÍA 222 

ANEXO N.°1: EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE COOPAC, 2019 - 2023 251 

ANEXO N.°2: EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE COOPERATIVAS DE  
AHORRO Y CRÉDITO, 2015 – 2024 254 

ANEXO N.°3: IMPORTANCIA DEL SISTEMA COOPAC, 2019 – 2023 294 
 

 

 



6 

INTRODUCCIÓN 

 

El ahorro y el funcionamiento efectivo del sistema de intermediación financiera 

son esenciales para el desarrollo del país, ya que facilitan la adquisición de 

bienes y servicios, y promueven el bienestar general. Por esta razón, de 

conformidad con el artículo 87 de la Constitución, el Estado tiene la 

responsabilidad de fomentar y garantizar el ahorro y la intermediación 

financiera, delegando a la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP el 

control de todas las empresas que reciben depósitos del público, incluyendo las 

COOPAC. Estas entidades captan depósitos de sus socios, los cuales forman 

parte del ahorro que la Constitución protege. No obstante, pese a su 

importancia al operar con los ahorros de los más vulnerables y permitirles el 

acceso a fuentes de financiamiento, el ordenamiento legal actual no contempla 

una norma que les permita operar con viabilidad desde el inicio de sus 

operaciones.  

 

En esa línea, en la presente investigación se analizará si es posible exigir un 

capital social mínimo para que las COOPAC puedan ser viables desde el inicio 

de sus operaciones. Nuestra hipótesis inicial es que sí es posible. Para ello, se 

evaluará la posibilidad de modificar el artículo 5 del Texto Único Ordenado de 

la Ley General de Cooperativas y el literal i. del numeral 1 de la Ley COOPAC, 

con el propósito de que las COOPAC cuenten con un capital social suficiente 

para comenzar sus operaciones con viabilidad, luego de ser inscritas en el 

Registro COOPAC. Para desarrollar este análisis, es fundamental evaluar si es 

posible reinterpretar el primer principio cooperativo, el cual está íntimamente 



7 

relacionado con el derecho de asociación, ya que este derecho entra en 

conflicto con la exigencia de un capital social mínimo.  

 

En ese sentido, el objetivo principal de esta investigación es analizar la 

viabilidad de reinterpretar el primer principio cooperativo y proponer 

modificaciones legales para establecer una regulación que faculte a la 

Superintendencia de Banca, Seguros y AFP exigir un capital inicial mínimo, 

cuando las COOPAC solicitan su inscripción en el Registro COOPAC, con el 

propósito de que puedan operar con viabilidad desde el inicio, salvaguardando 

así el ahorro de los socios y el correcto funcionamiento del sistema de 

intermediación COOPAC.  

 

Para lograr este objetivo se hará uso de una metodología dogmática jurídica, 

para lo cual se revisará fuentes bibliográficas sobre la materia, entre las cuales 

se encuentran doctrina y normativa relacionada al tema central de esta 

investigación, tanto nacional como extranjera. De este modo, podremos 

analizar particularmente al sistema cooperativo de ahorro y crédito ecuatoriano, 

ya que este país cuenta con una regulación similar a la que proponemos para 

el caso peruano. Asimismo, se hará uso de una metodología comparativa, con 

la finalidad de comparar los efectos de esta regulación en los sistemas 

cooperativos peruano y ecuatoriano. De este modo, podremos analizar si en el 

caso peruano los beneficios de las modificaciones legales propuestas serían 

mayores a los perjuicios generados si no se realizan las modificaciones 

normativas señaladas previamente.   

 



8 

Para demostrar que es posible reinterpretar el primer principio cooperativo y, 

por lo tanto, exigir a las COOPAC un capital social mínimo para poder operar 

con viabilidad desde el inicio, la presente investigación requerirá de una 

estructura dividida en cuatro capítulos. En el primero de ellos, se desarrollará 

la historia del cooperativismo y la construcción de la identidad cooperativa, con 

la finalidad de comprender la naturaleza jurídica de las cooperativas y conocer 

a profundidad los valores y principios cooperativos que les confieren una 

identidad única. En el segundo capítulo, se detallará la evolución regulatoria e 

histórica del sistema COOPAC desde su aparición en el Perú, junto con las 

acciones emprendidas por la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP para 

estabilizar el sector y afrontar los problemas estructurales presentes en el, con 

el objetivo de comprender la importancia de contar con un regulador y un marco 

normativo adecuado para proteger el ahorro de los más vulnerables. En el 

tercer capítulo, se narrará la evolución del sistema cooperativo de ahorro y 

crédito ecuatoriano y se analizará la obligación de las cooperativas de ahorro y 

crédito de contar con un capital social mínimo, con la finalidad de evaluar si es 

que en el caso peruano podría implementarse una medida similar. La elección 

de Ecuador como país de referencia se debe a las similitudes entre su sistema 

cooperativo de ahorro y crédito y el sistema COOPAC peruano. Finalmente, en 

el cuarto capítulo se analizará la viabilidad de reinterpretar el primer principio 

cooperativo, así como la posibilidad de que el regulador solicite un capital social 

mínimo para que las COOPAC puedan operar con viabilidad desde el inicio de 

sus operaciones. Además, se desarrollarán los criterios cualitativos que podrían 

ser relevantes para que la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP 

determine los niveles de capital social. Ello nos ayudará a determinar si la 



9 

medida propuesta contribuye a fortalecer la solvencia de las COOPAC en esta 

fase inicial, en la que aún no han realizado ninguna operación y, por lo tanto, si 

es idónea para proteger el ahorro de los socios y el funcionamiento efectivo del 

sistema de intermediación COOPAC. 

    



10 

CAPÍTULO I 

“Historia del cooperativismo y desarrollo de la identidad 

cooperativa” 

 

Este capítulo tiene como objetivo proporcionar un marco teórico que explore en 

profundidad la naturaleza de las cooperativas, así como los principios y valores 

cooperativos que las distinguen de otras personas jurídicas, los cuales, a su 

vez, han sido reconocidos en nuestra legislación nacional. Este enfoque busca 

establecer un universo conceptual común que servirá como base para el 

análisis que llevaremos a cabo a lo largo de esta investigación. Asimismo, este 

capítulo pretende explorar los antecedentes y la evolución histórica de las 

cooperativas para comprender su origen y desarrollo a lo largo del tiempo. Ello, 

sumado al reconocimiento del valor de las cooperativas en diversos 

instrumentos internacionales, nos permitirá comprender la importancia que el 

movimiento cooperativo ha tenido y continúa teniendo hasta la fecha. Para ello, 

el presente capítulo abordará dos subcapítulos.  

 

En el primer subcapítulo, se desarrollará una breve introducción de los 

antecedentes históricos del cooperativismo, con la finalidad de comprender el 

contexto en el que surgieron y legitimar el reconocimiento de las cooperativas 

como entidades gestoras del bienestar social y económico de los más 

vulnerables. Por otro lado, en el segundo subcapítulo, se analizará la naturaleza 

de las cooperativas y se desarrollarán los valores y principios cooperativos que 

les confieren una identidad única. Esto nos permitirá profundizar en el primer 



11 

principio cooperativo, con el propósito de analizar en los siguientes capítulos si 

es posible reinterpretarlo.  

I. Antecedentes históricos del cooperativismo 

 

El nacimiento del cooperativismo se remonta al origen de la sociedad. La 

necesidad de los hombres de cooperar con la finalidad de obtener bienes y 

servicios indispensables para la supervivencia apareció en las primeras etapas 

de la civilización. Sin perjuicio de ello, un acontecimiento importante permitió 

que las ideas presentes en el cooperativismo se desarrollaran: La Revolución 

Industrial.  

 

La Revolución Industrial1 se caracterizó principalmente por ser una revolución 

tecnológica, influida por diversos descubrimientos que beneficiaron a la 

industria. No obstante, este avance significativo en la historia de la humanidad 

trajo consigo diversas injusticias sociales de las cuales eran víctimas muchas 

personas de bajos recursos, sobre todo en el ámbito laboral.  

 

En Inglaterra, muchos de los trabajadores de las fábricas recibían su 

remuneración en especies, con productos de mala calidad y a un precio 

elevado. Incluso, en ocasiones, cuando el pago se realizaba con dinero, el 

monto no era suficiente para proveerse de productos básicos. Como resultado, 

los trabajadores se veían obligados a acudir a tenderos; es decir, propietarios 

de las tiendas de alimentos, con la finalidad de obtener créditos a cambio de 

 
1 La influencia de la Revolución Industrial puede ser apreciada inclusive en la 
actualidad, con la presencia del sindicalismo.  



12 

provisiones, lo que generó que el valor de los productos incrementase 

considerablemente. Esta situación desfavorable llevó a que los trabajadores de 

las fábricas consideraran unirse para convertirse en sus propios proveedores, 

dando así origen a las cooperativas de consumo.  

 

Los primeros registros que dan cuenta de una cooperativa provienen de 

Fenwick, Escocia. El 14 de marzo de 1761, algunos tejedores de la localidad 

lograron esconder un saco de avena en una casa de campo, trasladándolo 

luego a una habitación de la casa del señor John Walker, donde empezaron a 

vender el producto a un menor precio. Es así como inició la Fenwick Weavers’ 

Society o “Sociedad de Tejedores de Fenwick” (Alianza Cooperativa 

Internacional, 2022). 

 

Siguiendo este ejemplo, a lo largo del s. XIX se establecieron cooperativas en 

muchos países europeos, con la finalidad de lograr la igualdad social a través 

de la asociación. No obstante, no lograban permanecer en el tiempo (Cracogna, 

2021, p. 19). 

  

Esta situación cambió en 1844, cuando 28 artesanos que laboraban en las 

fábricas de algodón de Rochdale, Inglaterra, se agruparon con la finalidad de 

constituir una organización destinada al autosuministro de artículos de primera 

necesidad, pues no contaban con las condiciones laborales adecuadas ni con 

un salario que les permitiera pagar los precios elevados de los alimentos. Para 

lograr ese objetivo, cada uno aportó una libra esterlina.  

 



13 

Con un patrimonio de 28 libras esterlinas, fundaron la primera cooperativa 

moderna denominada Rochdale Society of Equitable Pioneers o “Sociedad 

Equitativa de Pioneros de Rochdale”, también conocida como Los Pioneros de 

Rochdale, considerada la precursora de las cooperativas modernas y 

fundadora del movimiento cooperativo. Los Pioneros dedicaron más de un año 

al desarrollo de su modelo cooperativo, aprendiendo de las experiencias 

pasadas que llevaron al fracaso de las primeras cooperativas. En otras 

palabras, tomaron ideas preexistentes y las mejoraron.  

  

Inicialmente, disponían únicamente de cuatro productos para la venta: avena, 

azúcar, mantequilla y harina (Alianza Cooperativa Internacional, 2022). Luego 

de un arduo trabajo, para sorpresa de muchos, lograron convertirse en la 

primera cooperativa en recibir el máximo reconocimiento institucional en la 

época. 

 

Los Pioneros determinaron que los consumidores merecían un trato honesto y 

debían participar de los beneficios conforme a sus contribuciones. Asimismo, 

consideraron que debían tener el derecho democrático a formar parte de las 

decisiones del negocio (Alianza Cooperativa Internacional, 2022). Es así como 

cada cliente se convirtió en miembro de la cooperativa, con un interés real en 

su crecimiento. Ello hizo que la entidad operara cinco días a la semana luego 

de tres meses de haberse creado, momento en el cual solo abría dos veces a 

la semana (Alianza Cooperativa Internacional, 2018). 

 



14 

Los Pioneros fueron los primeros en formular un sistema de “reglas” o 

“prácticas” que posteriormente fueron denominados “principios”, simples pero 

concluyentes (Alianza Cooperativa Internacional, 2021, p. 44). Estos principios, 

que permitieron conducir la organización cooperativa en armonía con el 

beneficio de sus miembros, han prevalecido en el tiempo y se han convertido 

en universales. 

 

Simultáneamente a las cooperativas de consumo, comenzaron a surgir 

cooperativas en otros sectores empresariales en diversos países, incluyendo 

las cooperativas financieras de Alemania (Alianza Cooperativa Internacional, 

2021, p. 44). 

  

En efecto, en 1862, luego de la creación de Los Pioneros de Rochdale, Friedrich 

Wilhelm Raiffeisen y Franz Hermann Schultz-Delitsch constituyeron las 

primeras cooperativas de crédito. Estas entidades adoptaron una estructura de 

gobierno democrático basado en el mutualismo, como respuesta a los 

problemas enfrentados por los sectores más pobres debido a la falta de acceso 

a servicios financieros. Desde entonces, este modelo ha crecido y se ha 

expandido a otros sectores, impulsando el desarrollo de este tipo de 

cooperativa en todo el mundo (Alianza Cooperativa Internacional, 2018). 

 

El movimiento cooperativo ha logrado sobrevivir a la era industrial, a la gran 

depresión del s.XX, a dos guerras mundiales, a tensiones generadas por la 

Guerra Fría, a gobiernos totalitarios, a crímenes de lesa humanidad durante 

conflictos nacionales e internacionales, y a múltiples presiones para ajustar sus 



15 

prácticas al modelo empresarial con fines de lucro y de propiedad de los 

inversores (Alianza Cooperativa Internacional, 2021, p. 40).  

 

A la fecha, las cooperativas existen prácticamente en todos los países del 

mundo y participan en todos los sectores de la economía mundial, lo que 

significa que no son un fenómeno marginal. Más del 12% de la población global 

forma parte de alguna de las 3 millones de cooperativas existentes, generando 

empleo al 10% de la población empleada en el mundo (Alianza Cooperativa 

Internacional, 2021, p. 5). Además, muchas fueron constituidas hace más de 

un siglo (Alianza Cooperativa Internacional, 2021, p. 5), lo cual revela que han 

logrado perdurar a lo largo del tiempo.  

II. Explorando la identidad cooperativa: naturaleza de la 

cooperativa y desarrollo de los principios y valores cooperativos 

 

De acuerdo con la Alianza Cooperativa Internacional2, la cooperativa es una 

asociación autónoma de personas que se agrupan de manera voluntaria a fin 

de satisfacer diversas necesidades, que pueden ser de carácter económico, 

 
2 Es una asociación internacional sin ánimo de lucro constituida el 19 de agosto 

de 1895 en Londres, Inglaterra, con la finalidad de impulsar el modelo 
cooperativo. Asimismo, es la administradora global de la Declaración sobre la 
Identidad Cooperativa y el ente responsable de garantizar que los principios 
cooperativos sean interpretados de forma correcta. Cuenta con 317 miembros 
en 100 países, que representan a 789 millones de cooperativistas (de los más 
de 1000 millones de cooperativistas existentes en todo el mundo). Además, 
cuenta con el estatus consultivo ante el Consejo Económico y Social de la 
ONU, y el estatus consultivo general ante la OIT (Alianza Cooperativa 
Internacional, 2021, p.36). Existen cuatro organizaciones peruanas miembros 
de la ACI: (i) COOPAC Crl. Francisco Bolognesi Ltda; (ii) COOPAC del Centro 
- CENTROCOOP; (iii) COOPAC Santa María Magdalena Ltda.; (iv) y 
COOPAC San Martín de Porres Ltda.  



16 

social y cultural, mediante una empresa de propiedad conjunta gestionada 

democráticamente (2015, p. 109).  

 

Aunque comparten algunos rasgos con las sociedades y las asociaciones, las 

cooperativas se diferencian de ambas, pues son, a su vez, asociaciones y 

empresas (Cracogna, 2022, p. 14). Asimismo, se diferencian de otros modelos 

asociativos en cuanto a la propiedad, que es compartida por los socios y 

gestionada por ellos de forma igualitaria. Sin perjuicio de ello, lo que las 

distingue principalmente son los valores y principios cooperativos, ya que les 

otorga una identidad propia.  

1. Antecedentes e importancia de los principios y valores 

cooperativos 

 

Las cooperativas son la única forma organizativa a nivel mundial que sigue un 

único código de valores cooperativos y éticos, alineados con los principios 

cooperativos aceptados de forma internacional. Estos principios, más que 

reglas estrictas, son pautas que guían la aplicación del modelo empresarial 

cooperativo. Es importante resaltar que estos principios no se refieren a normas 

morales (Alianza Cooperativa Internacional, 2021, p. 17), sino a los 

fundamentos que orientan la conducta y filosofía cooperativa, por lo que deben 

ser interpretados en atención a los valores cooperativos.  

 

Originalmente, los principios cooperativos no estaban definidos en un catálogo 

específico, sino que se encontraban integrados en los estatutos de la 

Cooperativa de Rochdale. Con el tiempo, fueron extraídos y deducidos como 



17 

reglas orientadoras de la práctica cooperativa (Cracogna, 2022, p. 12), llevando 

a que diversas cooperativas en el Reino Unido adopten dichas reglas, 

identificándose a través de ellas (Cracogna, 2022, p. 12).  

 

La evolución de las normas de funcionamiento elaboradas por los Pioneros de 

Rochdale condujo a la formulación de “principios”, que sirvieron como 

directrices generales para el funcionamiento de las cooperativas. De este 

modo, la experiencia cooperativa reflejada en los principios cooperativos 

precedió a cualquier legislación que las reguló posteriormente (Cracogna, 2021, 

p. 24). 

  

En 1869, se realizó un Congreso británico de cooperativas, durante el cual se 

planteó la necesidad de establecer un marco normativo dedicado a orientar la 

acción cooperativa, a fin de contar con un modelo asociativo que permita 

armonizar las funciones realizadas por ellas. Este Congreso contribuyó al 

nacimiento de la Alianza Cooperativa Internacional (en adelante, ACI), 

encargada principalmente de definir, promover y defender los principios 

cooperativos (Alianza Cooperativa Internacional, 2021, p. 5).  

 

Hasta la década de 1930, la ACI mantuvo intactos los principios originales de 

los Pioneros de Rochdale (Alianza Cooperativa Internacional, 2021, p. 45). Sin 

embargo, con el paso de los años, resultó conveniente definirlos para identificar 

a aquellas entidades que merecían usar la denominación “cooperativa” y, en 

consecuencia, formar parte de la ACI (Cracogna, 2022, p. 12).  

  



18 

Es así como surgió la Declaración de los Principios Cooperativos, inicialmente 

adoptada por la ACI en su 15° Congreso Cooperativo Internacional celebrado 

en París, en el año 1937, después de varios años de preparación y 

reexaminación. Los principios aprobados en dicho Congreso fueron: (i) 

adhesión voluntaria; (ii) control democrático de los miembros; (iii) distribución a 

los miembros del excedente en proporción a su participación; (iv) e interés 

limitado al capital. 

  

El objetivo de este proceso de definición y ajuste de los principios era facilitar 

su aplicación para todas las cooperativas. Estas modificaciones se llevaron a 

cabo en un contexto difícil, con el ascenso de los regímenes fascista y nazi, que 

no eran compatibles con el modelo cooperativo. Esto llevó a la exclusión de la 

ACI de los movimientos cooperativos de Alemania, Austria e Italia (Alianza 

Cooperativa Internacional, 2021, p. 45).  

  

Luego de este periodo, durante la descolonización de la posguerra, y aun en el 

contexto de la Guerra Fría y fuertes tensiones internacionales, muchas 

cooperativas no europeas se unieron a la ACI, lo cual llevó a que la 

organización contara con cooperativas provenientes de todos los continentes, 

dejando de ser una organización principalmente europea. Esta nueva realidad 

propició una reformulación de los principios cooperativos en el 23° Congreso 

Cooperativo Internacional de la ACI, celebrado en Viena en el año 1966, cuyo 

propósito fue reflejar las prácticas contemporáneas comunes (Alianza 

Cooperativa Internacional, 2021, p. 45).  

 



19 

A partir de entonces, la ACI estableció un catálogo claro que señalaba las 

prácticas que debían observar las cooperativas a fin de ser reconocidas como 

tales, permitiendo así su diferenciación de otras personas jurídicas (Cracogna, 

2022, p. 12). Los principios cooperativos reformulados por la ACI en 1966 

fueron: (i) adhesión abierta y voluntaria; (ii) control democrático; (iii) interés 

limitado, si es que existe, sobre el capital; (iv) las economías pertenecen a los 

socios; (v) provisión para educación; y (vi) cooperación entre cooperativas. 

  

En 1980, las organizaciones cooperativas vinculadas a la ACI comenzaron a 

solicitar una nueva revisión de los principios cooperativos, motivada por 

algunos cambios significativos como la liberación de las colonias europeas 

restantes, el fin de la Guerra Fría, el auge de las políticas neoliberales, la 

globalización de la economía mundial, entre otros. Dichos cambios, junto con 

el crecimiento exponencial de las cooperativas alrededor del mundo y el 

incremento del número de países que se unieron a la ACI, llevaron a la 

realización de la revisión solicitada (Alianza Cooperativa Internacional, 2021, p. 

6). 

 

Luego de quince años de examinar diferentes elementos de la identidad 

cooperativa, se pudo lograr un consenso a nivel mundial. De este modo, en el 

Congreso del Centenario de la ACI realizado en Manchester en el año 1995, se 

aprobó la Declaración sobre la Identidad Cooperativa3 (en adelante, 

 
3 La Declaración sobre la Identidad Cooperativa y su Informe fueron elaborados 

por Ian MacPherson, con la ayuda de un equipo conformado por Raitja 
Itkonen, Hans Münker, Yehuda Paz, Masahiko Shiraishi, Hans-Detlef Wülker 
y el director de la ACI, Bruce Thordarson. También contó con la participación 
de miles de cooperativistas y expertos de todo el mundo a través de un 



20 

Declaración), que estableció normas internacionales para cooperativas e 

introdujo la noción de una identidad cooperativa compartida a nivel mundial. 

Dicha Declaración aportó significativamente al definir por primera vez a nivel 

internacional a la cooperativa, y aprobar diez valores y siete principios 

cooperativos (Fernández y García, 2022, p. 26). 

 

De este modo, el Congreso realizado en Mánchester buscó reformular los 

principios cooperativos, considerando abordar la pertinencia del modelo 

empresarial cooperativo ante los diversos cambios presentados (Alianza 

Cooperativa Internacional, 2021, p. 6).  

 

Algo importante a resaltar, y que demuestra la perdurabilidad de los principios 

cooperativos a lo largo del tiempo, es que las cooperativas que participaron en 

la elaboración de la Declaración señalaron que contaban con más similitudes 

que diferencias, y que, en la mayoría de ellas, habían subsistido los principios 

cooperativos a través del tiempo. Es así como se corroboró que había una 

continuidad -con algunas variaciones- de los siguientes elementos: (i) las 

cooperativas como empresas abiertas; (ii) su neutralidad política; (iii) su 

gobernabilidad democrática; (iv) la prevalencia de las personas por sobre el 

 

proceso de consultas. Luego de varios borradores se logró redactar el 
documento que se presentó en Mánchester y que, tras la introducción de 
algunas modificaciones, fue adoptado por el Congreso en septiembre de 1995 
(Martínez, 1995, p. 42). La Declaración consta de dos partes. La primera, 
titulada “Declaración de la Alianza Cooperativa Internacional sobre la 
Identidad Cooperativa”, es el documento principal que recoge la definición de 
cooperativa, así como el listado de los principios y valores cooperativos. La 
segunda parte, “Informe sobre la Declaración de la ACI sobre la Identidad 
Cooperativa”, abarca los diferentes extremos de la Declaración para 
explicarla, interpretarla y profundizarla, complementándola (Martínez, 1995, 
pp. 42-43). 



21 

capital; y (v) la importancia otorgada a la educación (Alianza Cooperativa 

Internacional, 2021, p. 6).  

 

La Declaración ha sido frecuentemente empleada en las legislaciones 

nacionales y logró un reconocimiento importante por parte de organismos 

internacionales, haciendo que las cooperativas sean las únicas organizaciones 

con una identificación común a escala global, asegurando que su significado 

sea el mismo en cualquier país y actividad (Cracogna, 2022, p. 12). Asimismo, 

ha permitido crear conciencia a nivel mundial sobre el papel de las cooperativas 

en la lucha contra la desigualdad y la pobreza.  

 

La claridad de la Declaración llevó a que la Organización de las Naciones 

Unidas (en adelante, ONU), reconociera su valor e importancia como un medio 

para alcanzar los objetivos del desarrollo sostenible. (Alianza Cooperativa 

Internacional, 2015, p. 50). En consecuencia, la ONU ha emitido diversas 

Resoluciones sobre cooperativas, entre las cuales se encuentran las 

Resoluciones 47/904, aprobada el 16 de diciembre de 1992; 49/1555, aprobada 

 
4 La Resolución 47/90 proclamó al primer sábado de julio de 1995 como el “Día 

Internacional de las Cooperativas”, para celebrar el centenario del 
establecimiento de la ACI. Asimismo, decidió estudiar la posibilidad de 
celebrar un día internacional de las cooperativas cada año. También alentó a 
los gobiernos a estudiar la capacidad de las cooperativas para contribuir a la 
solución de los problemas económicos, sociales y ambientales. 

5 La Resolución 49/155 reconoció que las cooperativas estaban convirtiéndose 
en un factor indispensable del desarrollo económico y social de los países. 
Asimismo, invitó a los gobiernos, organizaciones internacionales, organismos 
especializados y organizaciones cooperativas nacionales e internacionales, a 
observar anualmente el primer sábado de julio, a partir de 1995, como el “Día 
Internacional de las Cooperativas”. 



22 

el 23 de diciembre de 1994; 56/1146, aprobada el 19 de diciembre de 2001; y 

64/1367, aprobada el 18 de diciembre de 2009. 

 

La Declaración también inspiró a la Organización Internacional del Trabajo (en 

adelante, OIT8) a adoptar en el año 2002 la Recomendación 1939. Esta fue la 

primera vez que los estándares cooperativos internacionales se incluyeron en 

un documento oficial de una organización del sistema de las Naciones Unidas 

 
6 En la Resolución 56/114, la ONU solicitó a los estados miembros prestar 

atención al “Proyecto de directrices encaminadas a crear un entorno propicio 
para el desarrollo de las cooperativas”, al momento de elaborar o revisar sus 
políticas nacionales sobre cooperativas. Asimismo, exhortó a los gobiernos a 
aprovechar y desarrollar las posibilidades que tienen las cooperativas para 
conseguir los objetivos del desarrollo social, en especial, en la erradicación de 
la pobreza.  
La Resolución 56/114 y el proyecto de directrices de la ONU sobre la creación 
de un entorno propicio para el desarrollo de las cooperativas, junto con la 
Recomendación 193 de la OIT, son una muestra de la toma de conciencia 
sobre la importancia de las cooperativas para combatir la pobreza y 
desigualdad social (Alianza Cooperativa Internacional, 2015, p. 50). 

7 La Resolución 64/136 proclamó al año 2012 como el Año Internacional de las 
cooperativas, y alentó a todos los Estados miembros y a las Naciones Unidas 
a generar conciencia sobre la labor que realizan en el desarrollo económico y 
social. Asimismo, alentó a los gobiernos a continuar examinando las 
disposiciones jurídicas y administrativas que rigen las actividades de las 
cooperativas, a fin de promoverlas. 

8 La OIT fue fundada luego de la Conferencia de Paz de París realizada con 
posterioridad a la Primera Guerra Mundial. Fue constituida como una 
organización internacional a través del Tratado de Versalles de 1919. La OIT 
está involucrada con las cooperativas desde su fundación. De hecho, Albert 
Thomas, un cooperativista activo, fue su primer director general (Alianza 
Cooperativa Internacional, 2015, p. 52). 

9 La Recomendación 193 de la OIT señala que debe alentarse el desarrollo y 
fortalecimiento de la identidad cooperativa en base a los principios y valores 
cooperativos reconocidos por la ACI. Asimismo, describe una serie de 
medidas que deberían adoptarse para promover el potencial de las 
cooperativas. En lo que respecta a los gobiernos, la Recomendación 193 
señala que estos deberían establecer políticas y marcos jurídicos favorables 
que impulsen el desarrollo de las cooperativas. Además, brinda una serie de 
indicaciones sobre las políticas nacionales que deberían adoptarse, así como 
políticas públicas de promoción. Finalmente, considera que la cooperación 
internacional debería ser facilitada, para lo cual establece una serie de 
recomendaciones con dicha finalidad. 



23 

(Alianza Cooperativa Internacional, 2020, p. 4). La Recomendación abordó la 

promoción de las cooperativas, destacando su importancia en la creación de 

empleos y la generación de inversiones. Asimismo, a través de este 

documento, la OIT exigió que las cooperativas sean reconocidas y respetadas 

como organizaciones autónomas (Alianza Cooperativa Internacional, 2015, p. 

53).  

 

Luego de que la Recomendación 193 fuera adoptada en el año 2002, más de 

100 miembros de la OIT la han utilizado para revisar su legislación 

cooperativa10 (Alianza Cooperativa Internacional, 2015, p. 53), incorporando los 

principios cooperativos en las legislaciones de numerosos países. Además, la 

Recomendación ayudó a informar y concientizar sobre la naturaleza de estas 

entidades a gobiernos, trabajadores, sindicatos y otros actores (Alianza 

Cooperativa Internacional, 2015, p. 69). 

 

En el caso específico de Perú, los principios y valores cooperativos también 

han sido reconocidos a través de diversas normas11 e instituciones, como la 

 
10 Los Estados miembros de la OIT están obligados a considerar e informar si 

cumplen o no con la Recomendación 193 en sus respectivas asambleas 
legislativas nacionales. Si es que el Estado no cumple con la Recomendación, 
está obligado a anunciar las medidas que adoptará para garantizar su 
cumplimiento (Alianza Cooperativa Internacional, 2015, p. 53). 

11 Primero fueron reconocidos en el artículo 5 de la Ley N.°15260, “Ley General 
de Cooperativas”, en el año 1964, y fueron influenciados por los principios 
cooperativos aprobados por la ACI en 1937. Luego fueron introducidos en el 
artículo 5 del Decreto Legislativo N.°085, que aprobó la nueva “Ley General 
de Cooperativas” en el año 1981, y fueron inspirados en los principios 
cooperativos aprobados por la ACI en 1966. Es por ello que el listado de 
principios que contiene la norma es distinto al listado aprobado por la ACI en 
1995; no obstante, ello no quiere decir que no se los reconozca como tales.  



24 

Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (en adelante, Superintendencia)12 

y la Federación Nacional de Cooperativas de Ahorro y Crédito del Perú (en 

adelante, FENACREP)13, que afirmó su adhesión a los mismos14.  

2. Principios cooperativos 

 

 
12 Ley COOPAC  

1. Características de las cooperativas de ahorro y crédito que solo 
operan con sus socios: 

n. Las Coopac deben asegurarse que la Asamblea General, el Consejo de 
Administración, el Consejo de Vigilancia, el Comité Electoral, el Comité de 
Educación, el gerente general y otros encargados de la administración y 
gestión de la Coopac se encuentren capacitados en los principios 
cooperativos y en las normas que regulan la actividad de ahorro y crédito 
cooperativo. 

(...) 
Ley COOPAC  
2. Régimen de Supervisión 

2.7 Las exigencias de regulación y supervisión para las Coopac están en 
función a un esquema modular que son establecidas a propuesta de la 
Superintendencia Adjunta de Cooperativas a través de reglamentos, en 
concordancia con los principios cooperativos y el principio de 
proporcionalidad aplicable a la supervisión. 

(...) 
Ley COOPAC  
4. Facultades de Regulación 

4-A.1. (...) Las normas que emita la referida Superintendencia de Banca, 
Seguros y AFP, deben respetar los principios cooperativos y de 
proporcionalidad aplicables a la supervisión. 

13 La FENACREP es una organización de integración de COOPAC, que hasta 
el año 2018 se encontraba a cargo de su supervisión. Fue fundada el 10 de 
abril de 1959 en la ciudad de Lima por trece cooperativas de ahorro y crédito 
liderados por el R.P. Daniel McLellan, de la orden Maryknoll, por encargo de 
la Asamblea Episcopal del Perú. Antes de que la Superintendencia cuente con 
la facultad de supervisar a las COOPAC, la FENACREP contaba con las 
facultades de recabar información, efectuar auditorías internas, disponer 
medidas económicas, financieras y administrativas con el fin de que las 
cooperativas de ahorro y crédito alcancen un nivel adecuado de solvencia, 
entre otras. Para más detalle, véase el siguiente enlace: 
https://www.fenacrep.org/es/conocenos/historia.  

14 Véase en el siguiente enlace: 
https://www.fenacrep.org/es/conocenos/objetivos-ods.  

https://www.fenacrep.org/es/conocenos/historia
https://www.fenacrep.org/es/conocenos/objetivos-ods


25 

Los principios cooperativos son importantes porque forman parte esencial del 

concepto de identidad cooperativa y se exteriorizan en el acto cooperativo 

(Fernández y García, 2022, p. 27). Estos principios, en total siete, abordan 

distintos aspectos. Los tres primeros se refieren a la dinámica interna de toda 

cooperativa, mientras que los últimos cuatro se orientan tanto al funcionamiento 

interno como a las relaciones externas de estas entidades (Gadea, 2009, p. 

179). 

 

El primer principio es afiliación voluntaria y abierta. Las cooperativas son 

organizaciones voluntarias y abiertas a todas las personas dispuestas a aceptar 

las responsabilidades que implica la afiliación, y a usar los servicios brindados 

por la cooperativa. Esta afiliación debe llevarse a cabo sin discriminación de 

género, clase social, condición socioeconómica, religión, u otros criterios 

(Alianza Cooperativa Internacional, 2015, p. 5). Un ejemplo que ilustra la 

aplicación de este principio se encuentra plasmado en el numeral 1 del artículo 

11 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Cooperativas, aprobado por 

Decreto Supremo N.°074-90-TR (en adelante, TUO LGC), el cual señala que 

los socios tienen la libertad de elegir y ser elegidos como directivos.  

 

El segundo principio es control democrático15 por parte de los miembros. Las 

cooperativas son organizaciones democráticas controladas por sus miembros, 

quienes participan activamente en la toma de decisiones y en la fijación de 

 
15 Algo interesante a resaltar es que este principio fue muy innovador para la 

época en la que se fundaron las primeras cooperativas, especialmente por su 
aplicación universal, que incluía a todos los miembros, incluso mujeres. Este 
principio antecede a la extensión del sufragio universal (Alianza Cooperativa 
Internacional, 2015, p. 17). 



26 

políticas. El control democrático no se aplica en función al monto de capital 

aportado por cada uno de ellos, por lo que cada socio cuenta con un solo voto 

independientemente de su aporte (Alianza Cooperativa Internacional, 2021, p. 

19). 

 

Este principio está relacionado con los valores cooperativos de democracia y 

responsabilidad personal, pues los socios son responsables de sus propias 

cooperativas y su correcto funcionamiento a través de la toma de decisiones en 

ejercicio de su derecho al voto. 

 

El reconocimiento de este principio se refleja en el TUO LGC y la Vigésimo 

Cuarta Disposición Final y Complementaria de la Ley N.°26702, Ley General 

del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la 

Superintendencia de Banca y Seguros (en adelante, Ley General), modificada 

por la Ley N.°30822 (en adelante, Ley COOPAC). Específicamente, el artículo 

28 del TUO LGC reconoce la representación por delegados a partir de 1000 

socios. Asimismo, los artículos 30 (numeral 2), 31 (numeral 1) y 32 (numeral 2) 

del TUO LGC, señalan que los Consejos y Comités deben elegir, de su seno, a 

su presidente, vicepresidente y secretario; es decir, reconocen la elección 

interna de los cargos. Igualmente, el numeral 4 del artículo 33 del TUO LGC y 

el segundo párrafo del literal k. del numeral 1 de la Ley COOPAC, establecen 

la renovación por tercios de manera obligatoria.  

 

El tercer principio cooperativo consiste en la participación económica de los 

miembros. Los socios cooperativistas deben contribuir equitativamente al 



27 

capital social de la entidad16, controlándola democráticamente. Generalmente, 

al menos una parte de dicho capital es propiedad de la cooperativa.  

 

La participación económica de los miembros abarca el control democrático de 

dos tipos de capital: (i) el capital aportado por los miembros, también conocido 

como capital nominal, que es reembolsable; y (ii) el capital que pertenece a la 

cooperativa (Alianza Cooperativa Internacional, 2021, p. 23). 

 

El primer tipo de capital, conocido como aportaciones, confiere a los miembros 

la calidad de copropietarios. El segundo, adopta la forma de reservas, que 

constituye un elemento fundamental para la sostenibilidad financiera y 

garantiza el desarrollo económico de la entidad. La existencia de reservas 

irrepartibles refleja la racionalidad subyacente de las cooperativas: no solo son 

propiedad de sus miembros actuales, sino también de los miembros futuros 

(Alianza Cooperativa Internacional, 2021, pp. 25-26). 

 

En el contexto peruano, la aplicación de este principio se reconoce en los 

artículos 317 y 4018 del TUO LGC. Asimismo, el subnumeral 2.1 del numeral 2 

 
16 Lo cual no quiere decir que lo hagan de igual manera. 
17 TUO LGC  

Artículo 3.- Toda organización cooperativa debe constituirse sin propósito de 
lucro, y procurará mediante el esfuerzo propio y la ayuda mutua de sus 
miembros, el servicio inmediato de éstos y el mediato de la comunidad. 

18 TUO LGC  
Artículo 40.- Las aportaciones totalmente pagadas y no retiradas antes del 
cierre del ejercicio anual podrán percibir un interés limitado, abonable siempre 
que la cooperativa obtenga remanentes. 
El interés de las aportaciones, que será determinado por la asamblea general, 
no podrá exceder, en caso alguno, del máximo legal que se autorice pagar por 
los depósitos bancarios de ahorros. 



28 

del artículo 42 del TUO LGC, establece la obligatoriedad de contar con una 

reserva cooperativa obligatoria. Igualmente, el artículo 7 de la Resolución SBS 

N.°5076-2018, que aprueba el Reglamento de Regímenes Especiales y de la 

Liquidación de las Cooperativas de Ahorro y Crédito no Autorizadas a Captar 

Recursos del Público, y sus modificatorias (en adelante, Reglamento de 

Regímenes Especiales), establece que la Asamblea puede tomar decisiones, 

tales como la inyección de capital, para revertir la intervención por la causal de 

pérdida total del capital social y de la reserva cooperativa de las Cooperativas 

de Ahorro y Crédito No Autorizadas a Captar Recursos del Público (en 

adelante, COOPAC) de Nivel 1 o 2; es decir, los socios pueden participar 

económicamente a fin de concluir dicho régimen.  

 

El cuarto principio cooperativo, denominado autonomía e independencia, 

destaca que las cooperativas son entidades autónomas controladas por sus 

miembros. Aunque pueden establecer acuerdos con otras organizaciones o 

recibir capital de fuente extranjera, deben hacerlo respetando las condiciones 

que garanticen el control democrático por parte de sus socios y su autonomía. 

Es fundamental que los acuerdos con otras entidades no pongan en riesgo su 

independencia (Alianza Cooperativa Internacional, 2015, p. 49). Esto quiere 

decir que las cooperativas cuentan con la libertad de autogobernarse y 

autogestionarse, estableciendo normas que rigen sus actividades internas sin 

la influencia indebida de terceros.  

 

Este principio se refleja en el artículo 31 del TUO LGC, que consolida la 

capacidad de autocontrol ejercida por el Consejo de Vigilancia. Asimismo, el 



29 

artículo 13 del mismo cuerpo normativo otorga a la Asamblea General la 

facultad de modificar el estatuto, prerrogativa que también ha sido reconocida 

en el artículo 4 del Reglamento General de las Cooperativas de Ahorro y Crédito 

No Autorizadas a Captar Recursos del Público y de las Centrales, aprobado por 

Resolución SBS N.°480-2019 y sus modificatorias (en adelante, Reglamento 

COOPAC), previa revisión y aprobación por parte de la Superintendencia. 

 

El quinto principio cooperativo es educación, formación e información. Este 

principio se refiere a la responsabilidad de la cooperativa de proporcionar 

educación y formación, tanto a sus miembros como a sus funcionarios y 

directivos electos, a fin de que puedan contribuir con el desarrollo de la entidad. 

Asimismo, la cooperativa tiene la tarea de informar al público en general, en 

especial a los jóvenes, acerca de las ventajas del cooperativismo. Así, este 

principio busca ayudar a los cooperativistas a comprender la identidad 

cooperativa, sus componentes y aplicar los conocimientos adquiridos en las 

operaciones cotidianas de una empresa cooperativa (Alianza Cooperativa 

Internacional, 2021, p. 30).  

 

La educación fue uno de los principios fundadores de los Pioneros de Rochdale, 

junto con el principio de control democrático, lo cual los llevó a estipular en sus 

normas de conducta que un porcentaje fijo del excedente debía destinarse a 

educación (Alianza Cooperativa Internacional, 2015, p. 63). Este principio 

adquiere especial relevancia debido a que las primeras cooperativas se 

desarrollaron en una sociedad donde la educación estaba reservada 

exclusivamente para una pequeña clase privilegiada, representando un desafío 



30 

significativo, ya que la educación es fundamental para el desarrollo de las 

personas. En ese contexto, las primeras cooperativas reconocieron la 

responsabilidad de educar a sus miembros (Alianza Cooperativa Internacional, 

2015, p. 63). 

 

El desarrollo del modelo cooperativo de Rochdale, así como las prácticas que 

luego se plasmaron como principios cooperativos, son el resultado directo de 

la educación (Alianza Cooperativa Internacional, 2015, p. 63). La disposición 

para compartir experiencias y aprender de los éxitos y fracasos de otras 

cooperativas, contribuyó al fortalecimiento del movimiento cooperativo. En ese 

sentido, la educación es el motor del desarrollo del cooperativismo (Asociación 

Internacional Cooperativa, 2021, p. 30). 

 

Cabe resaltar que los principios segundo y cuarto están interrelacionados con 

el quinto, ya que un mayor conocimiento por parte de los miembros, empleados, 

políticos y público en general sobre las ventajas sociales, culturales y 

económicas de contar con cooperativas sólidas, garantiza una mayor 

autonomía e independencia para estas entidades (Alianza Cooperativa 

Internacional, 2015, p. 61), así como miembros que ejerzan un control 

democrático efectivo sobre ellas, debidamente formados para asumir las 

responsabilidades propias del cargo (Asociación Internacional Cooperativa, 

2021, p. 31). 

 

De manera similar a los primeros cuatro principios cooperativos, el quinto 

también ha sido reconocido en la legislación peruana, específicamente en el 



31 

artículo 5 del TUO LGC19. Asimismo, el literal n. del numeral 1 de la Ley 

COOPAC, señala que las COOPAC deben asegurarse de que sus directivos y 

principales funcionarios conozcan los principios cooperativos. Esta obligación 

recae también en aquellas cooperativas de ahorro y crédito que solicitan su 

inscripción en el Registro Nacional de Cooperativas de Ahorro y Crédito No 

Autorizadas a Captar Recursos del Público y de las Centrales (en adelante, 

Registro COOPAC), ya que uno de los requisitos para que su solicitud sea 

aceptada es que los directivos y principales funcionarios conozcan los 

principios cooperativos y las normas aplicables a las COOPAC, de conformidad 

con lo señalado en los literales x) y xi) del subnumeral 1 del numeral 5.1 del 

artículo 5 del Reglamento de Registro Nacional de Cooperativas de Ahorro y 

Crédito No Autorizadas a Captar Recursos del Público y de las Centrales (en 

adelante, Reglamento de Registro). 

 

El sexto principio se centra en la cooperación entre cooperativas. Este principio 

se refiere al trabajo en conjunto que realizan las cooperativas a través de 

estructuras locales, nacionales e internacionales (Alianza Cooperativa 

Internacional, 2015, p. 77), con el objetivo de fortalecer el movimiento 

cooperativo y servir a sus miembros de manera más efectiva. Las cooperativas 

siempre han reconocido la necesidad de trabajar juntas, pues se benefician 

mutuamente al ampliar su conocimiento. De hecho, en los primeros congresos 

 
19 TUO LGC 

Artículo 5.- Toda cooperativa tiene, el deber de: 
1. Observar los siguientes principios Cooperativos: 

(...) 
1.5 Fomento de la educación cooperativa; 
(...) 



32 

cooperativos, establecidos incluso una década antes de la fundación de los 

Pioneros de Rochdale, no tardaron en conformar organizaciones nacionales 

que las representen (Alianza Cooperativa Internacional, 2015, p. 77).  

 

La fundación de la ACI en 1895, como organismo representativo del 

cooperativismo a nivel global, ejemplifica el sexto principio cooperativo a nivel 

mundial. En la actualidad, es la organización no gubernamental más grande del 

mundo en términos de afiliación y ejerce una influencia considerable al 

desempeñar un papel consultivo para la ONU, la OIT y la Organización de la 

ONU para la Alimentación y la Agricultura - FAO (Alianza Cooperativa 

Internacional, 2015, p. 77). La ACI también cuenta con la capacidad de 

interceder en nombre de los movimientos cooperativos de países donde se ven 

amenazados por sus gobiernos, que no logran comprender los principios 

fundamentales de la empresa cooperativa (Alianza Cooperativa Internacional, 

2015, p. 83). 

 

La premisa del sexto principio cooperativo no es que las cooperativas no 

puedan prosperar de manera independiente, sino que, por su diseño, son 

entidades que pueden autosustentarse y triunfar por sí mismas, pero cuando 

trabajan juntas, pueden compartir experiencias que beneficien a todas (Alianza 

Cooperativa Internacional, 2015, p. 86). 

 

El séptimo principio cooperativo aborda la preocupación por la comunidad. Este 

principio se refiere al trabajo que realizan las cooperativas en favor del 



33 

desarrollo sostenible de sus comunidades, a través de políticas aprobadas por 

sus miembros (Alianza Cooperativa Internacional, 2015, p. 91).  

 

Este principio también ha sido reconocido en el artículo 3 del TUO LGC, el cual 

establece que todas las cooperativas deben procurar la ayuda mutua a sus 

miembros y el servicio a la comunidad. 

 

Como vimos, los principios cooperativos no existen de manera aislada; por el 

contrario, son interdependientes entre sí, ya que su aplicación conjunta los 

fortalece (Alianza Cooperativa Internacional, 2015, p. 2). Esta interrelación 

también se refleja en la regulación peruana, que está estrechamente vinculada 

a estos principios (Chávez, 2018, p. 5). 

3. Valores cooperativos 

 

Los valores cooperativos son normas generales que se espera que las 

cooperativas compartan entre sí, sus miembros, directivos y personal (Alianza 

Cooperativa Internacional, 2021, p. 11). A diferencia de los principios, son más 

permanentes, pues los principios se han modificado en tres ocasiones como 

respuesta a las condiciones y contextos cambiantes, supuesto que no ha 

ocurrido con los valores. Así pues, los valores hacen referencia a las 

convicciones profundas de las cooperativas, que determinan su manera de ser 

y orientan su conducta (Ministerio de la Producción, 2016, p. 31). Los socios de 

las cooperativas adoptan estos valores siguiendo la tradición de los fundadores 

(Martínez, 1995, p. 43).  

 



34 

No fue sino hasta después de la realización del 23° Congreso de la ACI, en el 

año 1966, que los documentos oficiales se ocuparon de los valores 

cooperativos. Sin embargo, esto no implica que se desconocieran (Martínez, 

1995, p. 36). Su incorporación explícita en la Declaración, desarrollada en el 

Congreso del Centenario de la ACI realizado en Manchester en el año 1995, 

permitió que los valores cooperativos revalorizaran los principios y los llenaran 

de sentido pragmático (Martínez, 1995, p. 45).  

 

La Declaración categorizó a los valores cooperativos en dos grupos. El primero, 

denominado “valores cooperativos”, comprende los valores de autoayuda, 

responsabilidad personal, democracia, igualdad, equidad y solidaridad. Por su 

parte, el segundo grupo, conocido como “valores éticos”, abarca a la honradez, 

transparencia, responsabilidad social y preocupación por los demás. A lo largo 

de la historia de las cooperativas, han existido personas destacadas que no 

solo hicieron aportes prácticos, sino también éticos y morales. Este segundo 

grupo de valores permite acercar el ejemplo proporcionado por estas personas 

a lo largo del tiempo a los cooperativistas (Martínez, 1995, p. 44), y pueden 

estar presentes en las actividades de otras organizaciones no cooperativas 

(Martínez, 1995, p. 43).  

 

Es fundamental destacar que esta clasificación no implica una jerarquización 

de valores, pues todos ellos desempeñan un papel crucial en la identificación 

de las cooperativas. Tanto los valores cooperativos como éticos subyacen a los 

principios cooperativos; es decir, son su fundamento.  

 



35 

El valor de la autoayuda se manifiesta en las cooperativas a través de la acción 

conjunta y responsabilidad mutua. Es a partir de la autoayuda que las 

cooperativas fomentan la educación y el desarrollo continuo de los socios 

(Martínez, 1995, p. 44). Este valor alude a la creencia de que las personas 

pueden y deben desarrollar sus propias habilidades y conocimientos a través 

de la acción cooperativa (Alianza Cooperativa Internacional, 2021, p. 12). De 

esta manera, los cooperativistas pueden mejorar su calidad de vida. 

 

La responsabilidad personal se traduce en que los socios son responsables de 

sus propias cooperativas, su independencia frente a otras organizaciones, 

funcionamiento y demás actos necesarios para asegurar el desarrollo 

adecuado de la entidad. 

 

El valor de la democracia ofrece un sistema a través del cual los miembros 

tienen derecho de voz y voto en la toma de decisiones. Este valor se ve 

reflejado en el principio cooperativo de gestión democrática, pues ofrece un 

método que considera los derechos y responsabilidades inherentes a la 

democracia en una cooperativa (Martínez, 1995, p. 44); en otras palabras, 

proporciona un sistema donde, debido a su diseño, permite que los miembros 

tengan derecho de voz, voto, ser informados de los acontecimientos más 

importantes que puedan influir en el desarrollo de la cooperativa, entre otros 

aspectos.  

 

La igualdad, como una de las bases de toda cooperativa, sitúa al socio como la 

unidad fundamental de la organización. En consecuencia, todas las acciones 



36 

deben ejecutarse de acuerdo a este valor, garantizando que cada socio cuente 

con igualdad de derechos de voz, voto y participación en la toma de decisiones 

más importantes (Martínez, 1995, p. 45). La igualdad de derechos y 

oportunidades entre los miembros de una cooperativa, implica la prohibición de 

tratos diferenciados destinados a beneficiar a un grupo de socios (Alianza 

Cooperativa Internacional, 2021, p. 13).  

 

El valor de la equidad implica tratar a los socios de manera equitativa al 

compensar su participación en la cooperativa o distribuir las ganancias en base 

a su contribución (Martínez, 1995, p. 45). Es decir, se refiere a la imparcialidad 

o justicia en el trato de las personas en cuanto a la asignación de recursos y 

oportunidades.  

 

El valor de la solidaridad hace que los intereses individuales de los miembros 

transciendan del plano personal al interés general. Este principio es el punto de 

partida que fundamenta la existencia del movimiento cooperativo, fomenta la 

cooperación entre cooperativas (Martínez, 1995, p. 45) y presupone que el 

trabajo en equipo brinda mejores resultados para el individuo.  

 

En lo que respecta a los valores éticos, el compromiso con la honestidad se 

destaca desde la aparición de las primeras cooperativas, ya que estaban 

comprometidas con las medidas y pesos correctos para la venta de sus 

productos, calidades altas y precios justos. En la actualidad, los miembros de 

las cooperativas continúan persistiendo en un trato honesto por parte de otras 

empresas (Martínez, 1995, p. 45).  



37 

 

El valor de la transparencia se ve reflejado en la claridad de la información 

brindada a los socios y no socios en cuanto a las actividades, cuentas y otros 

aspectos relevantes que permiten el correcto desarrollo de la cooperativa 

(Martínez, 1995, p. 45). Asimismo, busca la accesibilidad del conocimiento, 

tecnología y demás recursos (Alianza Cooperativa Internacional, 2021, p. 14). 

 

La responsabilidad social es consecuencia del compromiso de las cooperativas 

hacia sus comunidades y el entorno en el que se encuentran inmersas 

(Martínez, 1995, p. 45). Es decir, se refiere a la aceptación por parte de la 

cooperativa de la responsabilidad que tiene en reducir las consecuencias 

negativas derivadas de sus acciones y operaciones para con su comunidad 

(Alianza Cooperativa Internacional, 2021, p. 14), así como su contribución con 

el bienestar social y ambiental, reduciendo los impactos negativos en ellos.  

 

Finalmente, la preocupación por los demás está vinculada a la responsabilidad 

social. Este valor invita a las cooperativas a realizar aportaciones personales, 

financieras y formativas a sus respectivas comunidades. La preocupación por 

los demás ha propiciado el fomento de muchas cooperativas en lugares en vías 

de desarrollo (Martínez, 1995, p. 45). 

4. Primer principio cooperativo: Afiliación voluntaria y abierta 

 

Después de desarrollar los principios y valores cooperativos, y considerando 

los objetivos de la presente investigación, es necesario ahondar en el primer 

principio cooperativo. La afiliación voluntaria y abierta es un principio 



38 

fundamental, pues refleja una de las características principales de las 

cooperativas: son entidades a las que las personas eligen pertenecer y 

comprometerse de forma voluntaria. En consecuencia, nadie está obligado ni 

debe ser forzado a ser miembro de una cooperativa. La razón de esta unión 

voluntaria radica en que aquellos que optan por unirse buscan satisfacer 

necesidades comunes, ya sean económicas, sociales, culturales u otras.  

 

El principio de afiliación voluntaria y abierta, además, es una expresión del 

derecho a la libre asociación, reconocida en el artículo 20 de la Declaración 

Universal de Derechos Humanos20, el numeral 1 del artículo 22 del Pacto 

Internacional de Derechos Civiles y Políticos21, el artículo XXII de la Declaración 

Americana de los Derechos y Deberes del Hombre22, el numeral 1 del artículo 

 
20 Declaración Universal de Derechos Humanos  

 Artículo 20 
 1. Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión y de asociación 
pacíficas. 
 2. Nadie podrá ser obligado a pertenecer a una asociación. 

21 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos 
Artículo 22 
1. Toda persona tiene derecho a asociarse libremente con otras, incluso el 

derecho a fundar sindicatos y afiliarse a ellos para la protección de sus 
intereses. 

(...) 
22 Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre 

Artículo XXII. Toda persona tiene el derecho de asociarse con otras para 
promover, ejercer y proteger sus intereses legítimos de orden político, 
económico, religioso, social, cultural, profesional, sindical o de cualquier otro 
orden. 



39 

16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos23 y el numeral 13 

del artículo 2 de la Constitución Política del Perú de 199324. 

 

En ese sentido, el primer principio reivindica la libertad de las personas de 

asociarse o abandonar la cooperativa, así como de participar activamente en la 

satisfacción de los intereses comunes de los miembros.  

 

Asimismo, está íntimamente relacionado con la inclusión. La noción de este 

principio apareció desde la fundación de Los Pioneros de Rochdale, ya que sus 

fundadores admitían a mujeres y personas de diferentes clases sociales, 

independientemente de sus creencias culturales, políticas o religiosas. Para la 

época, era una práctica muy progresista (Alianza Cooperativa Internacional, 

2015, p. 5), lo que demuestra que históricamente las cooperativas se han 

esforzado en reunir a una diversidad de personas (Alianza Cooperativa 

Internacional, 2021, p. 18). 

 

Su naturaleza “voluntaria” implica que la cooperativa se forma gracias a la libre 

elección de sus miembros, sin que existan restricciones arbitrarias para la 

 
23 Convención Americana sobre Derechos Humanos 

Artículo 16. Libertad de Asociación  
1. Todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con fines 

ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, 
deportivos o de cualquiera otra índole. 

(...) 
24 Constitución Política del Perú de 1993 

Artículo 2.- Toda persona tiene derecho: 
(...) 
13. A asociarse y a constituir fundaciones y diversas formas de organización 

jurídica sin fines de lucro, sin autorización previa y con arreglo a ley. No 
pueden ser disueltas por resolución administrativa. 



40 

afiliación, más que aquellos aspectos necesarios para lograr el propósito de la 

cooperativa (Alianza Cooperativa Internacional, 2015, pp. 5-6). Esta afiliación 

también involucra aceptar las responsabilidades asociadas, como ejercer el 

derecho al voto, aportar capital, participar en las asambleas, entre otras.  

 

Por su parte, la afiliación “abierta” supone que no es aceptable la presencia de 

umbrales desproporcionados que impidan a una persona convertirse en 

miembro cooperativista. En otras palabras, establecer ciertos criterios para la 

afiliación a una cooperativa no es irrazonable, siempre y cuando estos no sean 

arbitrarios y permitan realizar el objeto social de la entidad.  

 

Las cooperativas se constituyen para cumplir propósitos específicos. Por 

ejemplo, las cooperativas de trabajadores sólo pueden aceptar a un 

determinado número de miembros que cuenten con dicha condición, por lo que 

es razonable que existan ciertas limitaciones a la afiliación. Más allá de ello, no 

deberían establecerse otras restricciones (Alianza Cooperativa Internacional, 

2015, p. 6). 

 

Un caso similar de limitación se produce cuando las cooperativas agrícolas 

admiten exclusivamente a miembros agricultores, excluyendo la afiliación de 

personas que no participan en ese sector. Es decir, las cooperativas, al buscar 

satisfacer necesidades y aspiraciones de un conjunto de personas, deben 

permitir la adhesión de aquellos que compartan esas necesidades. 

 



41 

A lo largo del tiempo, se han identificado diversos casos en los que el derecho 

de asociación voluntaria ha sido vulnerado. Un ejemplo de esto es cuando, 

debido a consideraciones culturales, se establece que las mujeres deben dejar 

de ser miembros de la cooperativa al contraer matrimonio (Alianza Cooperativa 

Internacional, 2015, p. 6). Otro ejemplo se presenta cuando, por razones 

distintas al incumplimiento de sus obligaciones o porque ya no usan sus 

servicios, los miembros son obligados a desafiliarse de la cooperativa (Alianza 

Cooperativa Internacional, 2015, p. 7).  

 

La afiliación libre y voluntaria también implica que un miembro pueda dejar de 

serlo si así lo desea, aunque en estos casos es razonable aplicar ciertas 

restricciones, como sucede con el retiro de los aportes luego de un periodo de 

tiempo para evitar desestabilizar a la entidad, tal como lo señalan los artículos 

2325 y 3826 del TUO LGC.  

 

En base a lo señalado y después de explorar la naturaleza de las cooperativas, 

así como los principios y valores cooperativos que las caracterizan, 

corresponde analizar en el siguiente capítulo la evolución del movimiento 

 
25 TUO LGC  

Artículo 23.- El retiro voluntario del socio es un derecho. Podrá diferirse la 
aceptación de la renuncia cuando el renunciante tenga deudas exigibles a 
favor de la cooperativa, o cuando no lo permita la situación económica o 
financiera de esta. 

26 TUO LGC 
Artículo 38.- El capital social de la Cooperativa se constituirá con las 
aportaciones de los socios. 
El estatuto señalará el capital inicial de la cooperativa y la suma mínima que 
un socio debe pagar a cuenta de las aportaciones que suscriba, como 
requisito para ser admitido con la calidad de tal, de acuerdo con lo que 
establezca el Reglamento. 
La reducción del capital no podrá exceder del diez por ciento anual de éste. 



42 

cooperativo de ahorro y crédito peruano, desde sus inicios hasta su supervisión 

por parte de la Superintendencia en el 2019. Este aproximamiento inicial nos 

proporcionará una base sólida para adentrarnos al tema central de esta 

investigación en los siguientes capítulos. 

CAPÍTULO II 

“La evolución del sistema COOPAC peruano” 

 

El objetivo de este capítulo es comprender la evolución del marco regulatorio y 

la supervisión de las COOPAC a lo largo de diferentes periodos históricos, 

proporcionando así una visión cronológica que facilite la comprensión de los 

cambios que se han producido gradualmente. Esto nos permitirá apreciar la 

importancia de la Superintendencia en la supervisión y regulación de las 

COOPAC para proteger el ahorro de los socios cooperativistas, cuya labor para 

estabilizar el sistema COOPAC continúa en curso. Además, se abordarán las 

características principales de las COOPAC, con un enfoque en el capital social, 

debido a que constituye un aspecto central en estas entidades y es el tema 

principal de esta investigación. Para ello, el capítulo se dividirá en cuatro 

subcapítulos. 

 

El primero se centrará en la evolución del marco regulatorio del sistema 

cooperativo de ahorro y crédito, desde su aparición en el Perú hasta antes de 

su supervisión efectiva en el año 2019. Esto nos permitirá comprender el 

contexto en el que surgieron los primeros desafíos en el sector y las medidas 



43 

estatales para contenerlos. En el segundo subcapítulo se desarrollarán las 

deficiencias identificadas por la Superintendencia en el sector en 2019, así 

como la importancia del mismo, con la finalidad de demostrar su relevancia en 

el mercado peruano, especialmente en el sistema microfinanciero desde antes 

de su supervisión efectiva. En el tercer subcapítulo se describirá el inicio de la 

supervisión de las COOPAC por parte de la Superintendencia, luego de la 

entrada en vigencia de la Ley COOPAC, así como las principales acciones de 

supervisión y regulación para estabilizar el sector, con el propósito de conocer 

las medidas que se han venido implementando para lograr este objetivo. 

Finalmente, en el cuarto subcapítulo se presentarán las características 

principales de las COOPAC, con el fin de diferenciarlas de las empresas del 

sistema financiero y de las cooperativas de ahorro y crédito autorizadas a 

captar recursos del público. Esto nos ayudará a comprender las 

particularidades de las entidades objeto de estudio en esta investigación, así 

como el marco legal que las rige.  

I. Evolución del sistema cooperativo de ahorro y crédito peruano 

       

El movimiento cooperativista peruano surgió como un movimiento social 

dedicado a mejorar la situación de las poblaciones más vulnerables. Al igual 

que en la mayoría de países latinoamericanos, el cooperativismo en el Perú se 

inició como una manifestación del movimiento obrero27, inspirado en las 

manifestaciones europeas influenciadas por la experiencia rochdaliana, donde 

los obreros se unían en torno a cooperativas para obtener alimentos a precios 

 
27 Su propagación fue alentada por inmigrantes europeos obreros en el puerto 
del Callao.  



44 

más bajos (Ministerio de la Producción, 2016, p. 27). De este modo, el 

mutualismo se convirtió en el origen del movimiento cooperativista peruano, 

precediendo a la ley.  

 

Aunque las cooperativas fueron reconocidas legalmente por primera vez en el 

artículo 132 del Código de Comercio de 190228, no fue sino hasta mediados de 

la década de los 50 que el movimiento cooperativo empezó a despegar. Para 

finales de esa década ya habían surgido 112 cooperativas, principalmente de 

consumo y de crédito (Mogrovejo, Vanhuynegem y Vásquez, 2012, p. 45).  

 

La Iglesia Católica también desempeñó un papel importante en la promoción 

del cooperativismo, dando lugar a la constitución de la Cooperativa de Crédito 

San Juan Bautista de Puno en 1954, reconocida como la primera cooperativa 

de ahorro y crédito formal en el Perú.  

 

En 1960, las cooperativas de ahorro y crédito representaban el 50% de las 

cooperativas existentes en ese momento (Quintanilla, 1982). No obstante, no 

fue sino hasta el 15 de diciembre de 1964 que el movimiento cooperativo logró 

su institucionalización con la publicación de la Ley N.°15260, “Ley General de 

Cooperativas”, durante el primer gobierno de Fernando Belaunde Terry 

(Mogrovejo, Vanhuynegem y Vásquez, 2012, pp. 44-46).  

 

 
28 Código de Comercio de 1902  

Artículo 132: (...) Las Cooperativas de Producción, de crédito o de consumo, 
sólo se considerarán mercantiles y quedarán sujetas a las disposiciones de 
este Código, cuando se dedicaren a actos de comercio extraños a la 
mutualidad, o se convirtieren en sociedades a prima fija. 



45 

Esta ley creó al Instituto Nacional de Cooperativas (en adelante, INCOOP)29, y 

le encargó la promoción y control del sector (Ministerio de la Producción, 2016, 

p. 28), marcando así el inicio de la preocupación estatal por estas entidades 

(Mogrovejo, Vanhuynegem y Vásquez, 2012, p. 59). Sin embargo, la norma no 

proporcionó una definición apropiada ni una regulación precisa para las 

cooperativas, limitándose a señalar que eran personas jurídicas de derecho 

privado (Morales, 2009, p. 152). 

 

Durante el gobierno militar de Juan Velasco Alvarado, a pesar de su política 

paternalista e intervencionista, el sector cooperativo experimentó un 

crecimiento considerable. Las cooperativas de ahorro y crédito lograron captar 

el 18% del ahorro nacional y contaban con casi un millón doscientos mil 

asociados (Mogrovejo, Vanhuynegem y Vásquez, 2012, p. 46). Sin embargo, el 

modelo cooperativo impuesto por el gobierno militar fue vertical y discrecional, 

lo cual condujo al debilitamiento del sector.  

 

Con el cambio de gobierno, la función de supervisión de las cooperativas de 

ahorro y crédito recayó en la Superintendencia hasta el año 1980 

 
29 Ley N.°15260, Ley General de Cooperativas 

Artículo 86.- Créase el Instituto Nacional de Cooperativas como persona 
jurídica de derecho público interno, con autonomía administrativa y económica 
y con las funciones y atribuciones que señala la presente ley. 
El Instituto, como entidad del sub-sector Público Independiente, está sujeto a 
las disposiciones pertinentes de la Ley Orgánica del Presupuesto Funcional 
de la República N.°14816, para cuyos efectos tiene relación funcional con el 
Ministerio de Trabajo y Asuntos Indígenas. 
Artículo 120.- El Instituto Nacional de Cooperativas se regirá hasta que se 
dicte el reglamento general de la presente ley, por el reglamento de la Ley 
N.°14790, contenido en el Decreto Supremo N.°02 del 11 de febrero de 1964, 
en todo cuanto éste fuera aplicable y que no se oponga a la presente ley.  



46 

(Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2006, p. 90). A finales de esta 

década, existían 619 entidades (Cooperativas de las Américas, 2020, p. 4). 

 

El 21 de mayo de 1981, luego de más de 15 años de la promulgación de la 

primera Ley General de Cooperativas, se publicó el Decreto Legislativo N.°085, 

mediante el cual se aprobó una nueva Ley General de Cooperativas. 

Posteriormente, el 07 de enero de 1991 se publicó su Texto Único Ordenado, 

a través del Decreto Supremo N.°074-90-TR (TUO LGC). Esta norma restituyó 

al INCOOP todas sus funciones y facultades (Mogrovejo, Vanhuynegem y 

Vásquez, 2012, p. 47), y estableció la estructura organizativa de las 

cooperativas, su régimen económico y administrativo, entre otros aspectos 

relevantes (Ministerio de la Producción, 2016, p. 29). 

 

No obstante, los escasos esfuerzos en la supervisión efectiva de las 

cooperativas llevaron a concluir que el INCOOP no había desempeñado 

adecuadamente su labor de supervisión y regulación (Mogrovejo, 

Vanhuynegem y Vásquez, 2012, p. 48). 

 

Durante el gobierno de Alberto Fujimori y la aplicación del denominado shock 

económico, hubo una reforma al sistema financiero y una liberalización de los 

mercados (Mogrovejo, Vanhuynegem y Vásquez, 2012, p. 48). Ello, sumado a 

las recomendaciones de política económica contenidas en el Consenso de 

Washington aplicadas en el Perú a inicios de los años 90, llevó a priorizar a las 

empresas privadas sobre otras personas jurídicas, demostrando poco interés 

en la promoción del movimiento cooperativo, lo cual llevó a que mediante el 



47 

Decreto Ley N.°25879, publicado el 05 de diciembre de 1992, se declare la 

disolución y liquidación del INCOOP (Mogrovejo, Vanhuynegem y Vásquez, 

2012, p. 9), quedando sin efecto las funciones conferidas a los Gobiernos 

Regionales en materia cooperativa30; en consecuencia, se transfirieron las 

funciones de control, supervisión y fiscalización de las cooperativas de ahorro 

y crédito a la Superintendencia, mientras que las demás organizaciones 

cooperativas pasaron a ser supervisadas por la Comisión Nacional de 

Empresas y Valores - CONASEV, actualmente conocida como 

Superintendencia del Mercado de Valores (Mogrovejo, Vanhuynegem y 

Vásquez, 2012, p. 42).  

 

En cuanto a la Superintendencia, esta carecía de suficiente apoyo político y 

económico para realizar una correcta labor de supervisión, control y 

fiscalización, debido a que se creía que dentro de una economía social de 

mercado, el autocontrol cooperativo era suficiente para su desarrollo, por lo que 

no se prestaba mucha atención a promover una fiscalización especializada de 

las cooperativas de ahorro y crédito, que además eran consideradas entidades 

sin mucha relevancia. 

 

Como respuesta a esta situación, el 30 de octubre de 1993 se publicó el Decreto 

Legislativo N.°770, que aprobó el nuevo texto de la Ley General de Instituciones 

Bancarias, Financieras y de Seguros, en cuya Décima Cuarta Disposición Final 

 
30 Se ordenó a los Consejos Transitorios de los Gobiernos Regionales 

desactivar todas las dependencias regionales o departamentos encargados 
de los asuntos vinculados a materia cooperativa, y se derogaron todas las 
disposiciones referentes al INCOOP en el TUO LGC. 



48 

se estableció que el control de las cooperativas de ahorro y crédito no 

autorizadas a operar con terceros correspondía, en primera instancia, a su 

Consejo de Vigilancia y a su Asamblea General, y que su supervisión estaría a 

cargo de la FENACREP, supervisada y controlada, a su vez, por la 

Superintendencia. 

 

El 09 de diciembre de 1996 se publicó la Ley General, que derogó al Decreto 

Legislativo N.°770. La norma dispuso en su Vigésimo Cuarta Disposición Final 

y Complementaria que la supervisión de las cooperativas de ahorro y crédito 

estaría a cargo de la FENACREP u otras federaciones de segundo nivel 

reconocidas por la Superintendencia, y a las que se afilien voluntariamente. 

Además, se determinó que en caso de discrepancia con la supervisión, la 

cooperativa podía optar por desafiliarse. Esta disposición limitó la capacidad de 

la FENACREP de ejercer una supervisión efectiva (Mogrovejo, Vanhuynegem 

y Vásquez, 2012, p. 66).  

 

Asimismo, la Ley General señaló que la Superintendencia debía regular las 

operaciones de estas entidades, por lo que emitió la Resolución SBS N.°0540-

99, publicada el 17 de junio de 1999, con la finalidad de establecer medidas 

prudenciales para el desarrollo de dichas operaciones.  

 

No obstante, dicha resolución se vio afectada por dos pronunciamientos en 

sede judicial. El primero de ellos fue la sentencia del Tribunal Constitucional 

recaída en el Exp. N.°0092-2001-AA/TC, ante la Acción de Amparo interpuesta 

por la Cooperativa de Ahorro y Crédito Credicoop Luz y Fuerza contra la 



49 

Superintendencia, con la finalidad de declarar inaplicable a su caso la 

Resolución SBS N.°0540-99. 

 

La entidad sostenía que su fiscalización, supervisión y control debían ser 

llevados a cabo por su Consejo de Vigilancia y su Asamblea General, conforme 

a lo establecido en la Vigésimo Cuarta Disposición Final y Complementaria de 

la Ley General, mientras que la supervisión exterior la debía realizar la 

federación correspondiente. Por lo tanto, las cooperativas de ahorro y crédito 

podían reservarse la potestad de regular sus operaciones. 

 

En relación con este caso, el Tribunal Constitucional resolvió la pretensión 

declarando fundada en parte la demanda y declaró inaplicables con efectos 

individuales (solo para la parte demandante), los artículos del reglamento 

referidos a la facultad de supervisión y sanción de la FENACREP, debido a que 

estas competencias eran exclusivas y excluyentes de la Superintendencia, de 

conformidad con el artículo 87 de la Constitución31, por lo tanto, no debían ser 

delegadas a otras entidades. 

 
31 Constitución Política del Perú de 1993 

Artículo 87. - El Estado fomenta y garantiza el ahorro. La ley establece las 
obligaciones y los límites de las empresas que reciben ahorros del público, así 
como el modo y los alcances de dicha garantía. 
La Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de 
Fondos de Pensiones ejerce el control de las empresas bancarias, de seguros, 
de administración de fondos de pensiones, de las demás que reciben 
depósitos del público y de aquellas otras que, por realizar operaciones 
conexas o similares, determine la ley. 
La ley establece la organización y la autonomía funcional de la 
Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos 
de Pensiones. 
El Poder Ejecutivo designa al Superintendente de Banca, Seguros y 
Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones por el plazo 
correspondiente a su período constitucional. El Congreso lo ratifica. 



50 

 

El segundo pronunciamiento judicial recayó en la sentencia de la Sala 

Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia, ante la acción popular 

interpuesta por la Cooperativa de Ahorro y Crédito Santo Domingo de Guzmán. 

Esta sentencia declaró inaplicables con efectos generales los artículos 

relacionados con la facultad de la FENACREP de imponer sanciones y la 

determinación del monto de las contribuciones. En consecuencia, se derogaron 

algunos artículos vinculados principalmente a sanciones e intervenciones32, 

resultando en la pérdida de facultades importantes que cualquier entidad 

supervisora debe poseer. 

 

Por lo tanto, el que la FENACREP fuera una institución privada gremial 

significó, por un lado, una limitación para llevar a cabo una supervisión efectiva 

y la aplicación de sanciones por incumplimientos regulatorios, al ser esta última 

de uso exclusivo de entidades del Estado (Superintendencia de Banca, 

Seguros y AFP, 2020); y, por otro lado, el escenario perfecto para la presencia 

de conflictos de intereses, ya que los integrantes de los Consejos y Comités de 

este gremio también ocupaban cargos como funcionarios de las cooperativas 

de ahorro y crédito que supervisaban.   

 
32 Mediante la Resolución SBS N.°621-2003, publicada el 22 de mayo de 2003, 

se derogó el literal l) del artículo 39, los artículos 29 al 32; 49 al 53; el artículo 
60 y la Octava Disposición Transitoria de la Resolución SBS N.°0540-99. 
Asimismo, se sustituyeron los artículos 3, 4, 5, 11, 14, 18, 21 y 57 de dicha 
Resolución, por el artículo primero de la Resolución SBS N.°621-2003. 

https://spij.minjus.gob.pe/spij-ext-web/detallenorma/H845531
https://spij.minjus.gob.pe/spij-ext-web/detallenorma/H845531


51 

II. Importancia del sector cooperativo de ahorro y crédito antes del 

2019 y deficiencias encontradas 

 

Antes del 2019, el sistema cooperativo de ahorro y crédito se encontraba en 

una situación difícil, debido a que era un sistema en marcha, operaba en un 

entorno donde la supervisión era voluntaria y, adicionalmente, había 

experimentado un crecimiento acelerado en la última década, superando 

ampliamente a las empresas del sistema financiero (Superintendencia de 

Banca, Seguros y AFP, 2024). De hecho, los recursos de los socios invertidos 

en las cooperativas de ahorro y crédito registraron un aumento notable entre 

los años 2000 al 2017, tal como se muestra en la Figura 1. 

 

Figura 1  

Recursos de los peruanos invertidos en las COOPAC, 2000-2017 (saldos en 

millones de soles) 

 

Nota. 1.6 millones de socios invirtieron más de S/ 11 mil millones en las 
cooperativas de ahorro y crédito, en depósitos y patrimonio. Esta información 
no incluye recursos de socios captados por cooperativas de ahorro y crédito 
que no presentaron información a la FENACREP. De “Nuevo Marco de 



52 

Regulación y Supervisión de las Cooperativas de Ahorro y Crédito – 
COOPAC”, por Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2018 
(https://acortar.link/ixUkaa).  

 

Específicamente, según la FENACREP, hasta septiembre de 2017, los cerca 

de 1.7 millones de socios de las 157 entidades supervisadas contaban con más 

de S/ 11 mil millones invertidos en las cooperativas de ahorro y crédito en 

depósitos y aportes. Estos depósitos constituían el 26% de las captaciones del 

Sistema Financiero No Bancario; mientras que los activos representaban el 

24% de los activos de dicho sector, como se muestra en la Figura 2 

(Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2018). 

 

Figura 2  

Las cooperativas de ahorro y crédito en el Sistema Financiero No Bancario 

 

Fuente. De “Supervisión de las COOPAC: ¿La luz al final del túnel?”, por 
Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, Boletín Semanal SBS Informa 
N.°2, febrero de 2018 (https://acortar.link/9Gpp7v). 

 

Asimismo, el sistema cooperativo de ahorro y crédito experimentó un 

crecimiento anual promedio de activos del 20% durante los años 2008 - 2018. 

https://acortar.link/ixUkaa
https://acortar.link/9Gpp7v


53 

En cambio, tanto el Sistema Bancario como las cajas municipales mostraron un 

crecimiento mucho más moderado, oscilando entre el 5% y 7% 

(Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2022), como se puede ver en la 

Figura 3. Este aumento en los activos durante ese periodo se debió a la 

captación exponencial de depósitos de los socios, motivados por las altas tasas 

de interés ofrecidas por las cooperativas de ahorro y crédito (Superintendencia 

de Banca, Seguros y AFP, 2023). 

 

Figura 3 

Evolución de activos, 2008-2018 

 

Nota. Información reportada por 138 COOPAC. De “Informe N.°00003-2021-
SACOOP - Informe de gestión SACOOP 2020 para el Congreso de la 
República”, por Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2021. 

  

Adicionalmente, se registró un aumento en la cantidad de socios. En marzo de 

2013, se contabilizaron 1,268,986 millones de socios, mientras que en marzo 

de 2018, esta cifra había ascendido a 1,712,772 millones (Federación Nacional 



54 

de Cooperativas de Ahorro y Crédito del Perú, 2018, p. 21), como se puede 

visualizar en la Figura 4.  

 

Figura 4  

Evolución de socios en las cooperativas de ahorro y crédito 

 

Nota. Información actualizada a diciembre de 2018. De “Memoria Anual 2018” 
(p. 21), por Federación Nacional de Cooperativas de Ahorro y Crédito del 
Perú, 2018. 

 

Sin embargo, pese a que las cifras demostraban la importancia del sector en el 

mercado peruano, su crecimiento fue poco orgánico, sin una base sólida de 

solvencia y fue financiado con depósitos ofrecidos a altas tasas de interés 

(Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2022). 

 

Las altas tasas de interés generaron dos efectos perjudiciales: (i) la necesidad 

de realizar inversiones de alta retribución y, por lo tanto, de alto riesgo; y (ii) la 

distorsión de la figura del “socio cooperativista”. En su lugar, se atrajo a una 



55 

suerte de “socio rentista”, poco involucrado en la vida asociativa y gobierno de 

su cooperativa (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2022). 

  

El crecimiento del sistema cooperativo de ahorro y crédito tampoco estuvo 

acompañado de mejoras en cuanto a la calidad de los recursos humanos, 

gestión de riesgos, control interno, modernización tecnológica y sistematización 

de operaciones y registros contables (Superintendencia de Banca, Seguros y 

AFP, 2020), debido a que primó la expansión física y el crecimiento 

desordenado de las carteras (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 

2024). 

 

Asimismo, muchas entidades carecían de sistemas de información adecuados 

para registrar sus operaciones y manejar su contabilidad, y aquellas que los 

tenían eran vulnerables y fáciles de manipular (Superintendencia de Banca, 

Seguros y AFP, 2020). Esta situación dificultaba la supervisión de las 

cooperativas de ahorro y crédito, ya que no se disponía de información precisa 

sobre cada entidad, su situación financiera y sus operaciones 

(Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2020). 

  

Por ello, este crecimiento no solo resultó ser vacuo y riesgoso, sino que en la 

mayoría de casos no implicó una reinversión necesaria para garantizar la 

continuidad ni la provisión ante posibles contingencias (Superintendencia de 

Banca, Seguros y AFP, 2022), cayendo un número considerable de entidades 

en modelos de negocios ambiguos, alejados de su objeto social y, en algunos 



56 

casos, similares a esquemas de actuación piramidal (Superintendencia de 

Banca, Seguros y AFP, 2024). 

 

Por su parte, la falta de supervisión obligatoria33 y ausencia de participación 

estatal por muchos años permitió el uso indebido de la estructura cooperativa 

para realizar actividades ilícitas, afectando al sistema formal y al ahorro de los 

socios (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2020). 

 

Además, la afiliación voluntaria contribuyó al desconocimiento del número 

preciso de cooperativas de ahorro y crédito operando en el país, así como las 

cifras exactas del sector, incluyendo el número de ahorristas, los créditos y los 

datos relativos al capital de estas instituciones (Superintendencia de Banca, 

Seguros y AFP, 2020). 

  

En el año 2017, de las 348 cooperativas de ahorro y crédito encuestadas en 

ese momento, solamente el 70,1% estaba siendo supervisada por algún órgano 

o entidad, de acuerdo con el Censo Nacional de Cooperativas realizado en 

dicho año. Es decir, el 29,9% de estas entidades operaba y captaba dinero de 

sus miembros sin estar sujetas a ningún tipo de lineamiento diseñado para 

proteger los ahorros de los socios (Instituto Nacional de Estadística e 

Informática, 2017, p. 41).  

 
33 Esta ausencia de supervisión estatal se debió principalmente al marco legal 

que regía a las cooperativas de ahorro y crédito hasta el 31 de diciembre de 
2018, pues antes de la implementación de la Ley COOPAC, estas 
organizaciones se regían por lo establecido en la Ley General de Cooperativas 
y las disposiciones originales de la Vigésima Cuarta Disposición Final 
Complementaria de la Ley General (Superintendencia de Banca, Seguros y 
AFP, 2020). 



57 

  

Por lo tanto, era indispensable realizar cambios normativos que lograran una 

supervisión que proteja a las grandes cantidades de pequeños depositantes, 

que no contaban con la información ni la capacidad de supervisar el 

comportamiento riesgoso de estas entidades (Westley y Branch, 2000, p. 11) 

 

Contar con normas especializadas y con una supervisión efectiva contribuiría 

al cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 87 de la Constitución, ya que si 

bien es cierto las cooperativas de ahorro y crédito no son empresas del sistema 

financiero, captan depósitos de sus socios, que constituyen parte del ahorro 

que la Constitución protege (Chávez, 2018, p. 12).  

III. Inicio de la supervisión efectiva de las COOPAC 

 

En junio de 2018, luego de más de 15 años y múltiples intentos por parte de la 

Superintendencia de modificar el marco legal aplicable a las cooperativas de 

ahorro y crédito, con el objetivo de abordar el riesgo que representaba la falta 

de supervisión efectiva de entidades que captaban depósitos de sus socios, 

tanto para los depositantes como para el público en general (aspecto será 

desarrollado ampliamente en el cuarto capítulo), el Pleno del Congreso aprobó 

el dictamen recaído en los Proyectos de Ley N.°350/2016-CR y 1161/2016-

SBS, en la sesión de fecha 13 de junio de 2018. Este dictamen otorgó a la 

Superintendencia la labor de regular y supervisar a las cooperativas de ahorro 

y créditos y sus Centrales (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2020), 

en concordancia con lo señalado en el artículo 87 de la Constitución.   

 



58 

Es así como el 19 de julio de 2018 se promulgó la Ley COOPAC, con la finalidad 

de fortalecer el sistema cooperativo de ahorro y crédito en beneficio de los 

socios cooperativistas, y cubrir los vacíos legales del TUO LGC respecto a 

medidas prudenciales, idoneidad de directivos y trabajadores, entre otros 

aspectos. La norma entró en vigencia el 1 de enero de 2019, con excepción de 

los artículos 7 y 8, y las Disposiciones Complementarias Finales Tercera, 

Cuarta y Séptima, que entraron en vigencia al día siguiente de su publicación.  

 

La Ley COOPAC determinó la creación de la Superintendencia Adjunta de 

Cooperativas34 (en adelante, SACOOP) al interior de la Superintendencia, 

como la unidad orgánica y funcional encargada de la supervisión, 

intervención35, disolución y sanción de las COOPAC y Centrales de COOPAC. 

Para que su supervisión efectiva inicie el 01 de enero de 2019, se la dotó de 

recursos humanos y físicos (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 

2020). 

 

 
34 Mediante la Resolución SBS N.°3912-2018 de fecha 05 de octubre de 2018, 

se actualizó la estructura organizativa de la Superintendencia, incluyendo a la 
SACOOP como órgano encargado de la supervisión de las COOPAC 
(Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2020). 

35 Este régimen abarca la intervención que realiza la Superintendencia a la 
COOPAC que ha incurrido en las causales detalladas en el Reglamento de 
Regímenes Especiales. Como consecuencia de la intervención, la entidad 
debe suspender sus operaciones y la administración de la misma pasa a estar 
a cargo de los Representantes de la Superintendencia designados, quienes 
se encargan de convocar y llevar a cabo la Asamblea General a fin de dar a 
conocer a los socios sobre la declaración de intervención de la COOPAC, sus 
efectos y el plazo máximo con el que cuentan para levantar la o las causales 
de intervención, así como las acciones operativas inherentes a la misma. 



59 

Asimismo, la norma atribuyó a la Superintendencia la labor de supervisar a las 

COOPAC bajo un esquema modular que consta de tres niveles, en función al 

monto de sus activos: 

 

- Nivel 1: COOPAC cuyo monto total de activos sea hasta 600 UIT. 

- Nivel 2: COOPAC cuyo monto total de activos sea mayor a 600 UIT, y hasta 

65,000 UIT. 

- Nivel 3: COOPAC cuyo monto total de activos sea mayor a 65,000 UIT. 

 

Esta clasificación implica que la supervisión y regulación se realice en función 

al Nivel de cada entidad. En el caso de las COOPAC de Nivel 1, la supervisión 

y regulación se centra en verificar el cumplimiento de los requisitos para 

inscribirse en el Registro COOPAC, para lo cual se pueden realizar visitas in 

situ previo aviso. Por su parte, para las COOPAC de los Niveles 2 y 3, la 

regulación y supervisión es acorde a los riesgos que corresponden a las 

operaciones que llevan a cabo; en otras palabras, se trata de una supervisión 

integral prudencial. 

 

Adicionalmente, la Tercera Disposición Complementaria Transitoria de la Ley 

COOPAC dispuso que durante los seis primeros años, contados desde la 

entrada en vigencia de la norma, la SACOOP contaría con el apoyo de 

colaboradores técnicos para la labor de supervisión de las COOPAC de los 

Niveles 1, 2 y 3. Luego de este periodo, la SACOOP sólo podrá contar con el 

apoyo de colaboradores técnicos para supervisar a las COOPAC de los Niveles 

1 y 2. En el caso de las COOPAC de Nivel 3, no se requerirá apoyo alguno.  



60 

 

A la fecha, el colaborador técnico es la FENACREP, institución gremial con la 

cual la Superintendencia suscribió un convenio de colaboración técnica en 

2019. En ningún caso esta suscripción implica la renuncia o delegación de 

competencias que le corresponden al regulador en favor del colaborador. 

1. Proceso de registro 

 

Uno de los elementos fundamentales introducidos por la Ley COOPAC fue la 

creación del Registro COOPAC, como la herramienta principal para determinar 

el número exacto de entidades que estarían bajo el control de la 

Superintendencia.  

a. Fase inicial  

 

Cuando se creó el Registro COOPAC, su objetivo principal en ese momento 

era identificar el número de COOPAC existentes y facilitar su inscripción, pues 

venían operando sin registro alguno y sin una supervisión efectiva. Para llevar 

a cabo esta labor, se creó el aplicativo denominado “Sistema de Registro 

COOPAC”, al cual todas las COOPAC debían ingresar y completar su registro 

desde la página institucional de la Superintendencia (Superintendencia de 

Banca, Seguros y AFP, 2020), en un plazo de 90 días calendario desde la 

entrada en vigencia de la Ley COOPAC, caso contrario, toda COOPAC 

existente y operativa incurriría en informalidad financiera36, debiendo proceder 

 
36 En caso se detecten a cooperativas de ahorro y crédito captando recursos 

de sus socios sin estar inscritas en el Registro COOPAC, la Superintendencia 
debe proceder a clausurar sus oficinas, contando para ello con el apoyo del 



61 

a la clausura de sus oficinas (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 

2024).  

b. Modificaciones al procedimiento de Registro 

 

Inicialmente, el proceso de Registro se sustentó únicamente en las 

declaraciones juradas de los representantes de las COOPAC, por lo cual la 

Superintendencia se limitó a aceptar los datos proporcionados por ellos. Esto 

resultó en la identificación de múltiples inconsistencias entre la información 

proporcionada a través del Registro y la realidad encontrada durante la 

supervisión (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2024).  

 

Además, dicha supervisión evidenció que algunas COOPAC, desde el inicio de 

su inscripción y/o con anterioridad a este, registraban patrimonio negativo, 

mínima o nula liquidez para afrontar los costos de sus operaciones, direcciones 

inubicables, inexistencia de registros contables, entre otras inconsistencias 

(Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2024). 

 

Asimismo, con relación a los directivos y principales funcionarios de las 

COOPAC, se observó que estos desconocían los principios y valores 

cooperativos, las normas aplicables a las COOPAC y el funcionamiento del 

sistema COOPAC (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2021). 

 

Ministerio Público. Asimismo, podrá incautar la documentación que encuentre, 
para lo cual el regulador podrá demandar el apoyo de la fuerza pública. Cabe 
resaltar que únicamente las COOPAC y Centrales de COOPAC inscritas en el 
Registro COOPAC cuentan con autorización para captar depósitos de sus 
socios, quedando prohibidas de operar como COOPAC, cooperativas de 
diferente tipología. 



62 

 

Por estas razones, y en la medida que el plazo para el registro de las COOPAC 

existentes a la fecha de entrada en vigencia de la Ley COOPAC ya había 

vencido, y por lo tanto debían haber quedado debidamente inscritas 

(Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2024), la Superintendencia inició 

la revisión del procedimiento de inscripción en el Registro COOPAC, con la 

finalidad de establecer criterios que permitan que las nuevas COOPAC o 

Centrales de COOPAC, cuando sean inscritas en el Registro, estén en la 

capacidad de cumplir con las exigencias mínimas de funcionamiento 

(Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2020). 

 

Por ello, mediante la Resolución SBS N.°2157-2020, publicada el 08 de 

septiembre de 2020, se modificó el Reglamento de Registro. Esta modificación 

se centró en la verificación previa de: (i) los requisitos de idoneidad moral y 

técnica de los directivos y principales funcionarios, y que no se encuentren 

incursos en los impedimentos señalados en el artículo 6 del Reglamento; (ii) el 

conocimiento de los directivos sobre el marco legal y regulatorio aplicable a las 

COOPAC; y (iii) que la nueva entidad cuente con activos líquidos suficientes 

para iniciar operaciones de intermediación financiera (Superintendencia de 

Banca, Seguros y AFP, 2021).  

 

En consecuencia, se modificó el “Sistema de Registro COOPAC”, con la 

finalidad de permitir que la solicitud de la entidad contenga declaraciones 

juradas sobre los aspectos más relevantes de su situación financiera, la 



63 

idoneidad de sus directivos y gerente general, y otros señalados en la norma 

(Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2021). 

c. Evolución del número de COOPAC 

 

La Ley COOPAC también estableció que todas las COOPAC constituidas antes 

de su entrada en vigencia tenían un plazo de tres meses para registrarse en el 

Registro COOPAC. Cuando finalizó dicho periodo, al 01.04.2019, se recibieron 

413 solicitudes de COOPAC para poder ser evaluadas. De estas, 378 fueron 

inscritas37 (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2020). 

 

Al cierre del año, el Registro contaba con un total de 433 COOPAC y 1 Central 

(Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2020). Asimismo, durante dicho 

año se crearon 74 COOPAC, lo que quiere decir que bajo el procedimiento de 

ese entonces el número de entidades podría haber aumentado en al menos 50 

COOPAC por año (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2020). Esta 

situación era perjudicial, ya que significaba que los recursos necesarios para 

realizar una supervisión efectiva tendrían que aumentar con el transcurso del 

tiempo (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2020), debido a que los 

fondos recaudados a través de las contribuciones eran menores que los costos 

de supervisión (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2020).  

 

 
37 Cuando una COOPAC obtiene el Registro, la Superintendencia le asigna un 

número de registro, su nivel modular y el nivel de operaciones. Este último es 
el que determina el listado de actividades que puede realizar. El nivel de 
operaciones puede diferir del nivel modular. Para las COOPAC constituidas 
después del 2019, independientemente del nivel modular que se le otorgue, 
siempre iniciarán con autorización para realizar operaciones del Nivel 1.  



64 

En el 2020, debido a la pandemia, solamente se llevó a cabo el registro de 4 

COOPAC y 1 Central (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2021). 

Además, se excluyeron a 2 COOPAC, resultando en un total de 435 COOPAC 

y 2 Centrales inscritas al finalizar dicho año (Superintendencia de Banca, 

Seguros y AFP, 2021). 

 

A diciembre de 2021, existían 426 COOPAC y 2 Centrales (Superintendencia 

de Banca, Seguros y AFP, 2022), luego de haberse excluido del Registro a 9 

COOPAC (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2022). Durante ese 

año, ninguna entidad logró su inscripción, pues en función a los nuevos 

requisitos establecidos por la norma, ninguna pudo acreditar las exigencias 

financieras y contables, ni las condiciones para su inscripción 

(Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2024). 

 

Por su parte, a inicios del año 2022, se evaluó y aceptó la solicitud de registro 

de una COOPAC, incrementando el número total de entidades a 427 COOPAC 

y 2 Centrales (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2023). Sin 

embargo, en el transcurso del año se excluyeron a 79 COOPAC, llegando a un 

total de 348 COOPAC y 2 Centrales (Superintendencia de Banca, Seguros y 

AFP, 2023). 

 

Al año siguiente se excluyeron 63 COOPAC, por lo que al 31 de diciembre de 

dicho año, estaban registradas 285 COOPAC y 2 Centrales.  

 



65 

Estas cifras evidencian que desde que la Superintendencia asumió la labor de 

supervisión, Perú ha experimentado una disminución importante en el número 

de COOPAC, como se puede observar en la Figura 5 (ver Anexo N.°1). 

 

Figura 5  

Evolución del número de COOPAC y Centrales de COOPAC, 2019-2023 

 

 

Fuente. De “Informe N.°00009-2024-SACOOP - Informe de gestión SACOOP 
2023”, por Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2024. 
 

2. Principales medidas para estabilizar el sistema COPAC  

 

Luego de la entrada en vigencia de la Ley COOPAC, la Superintendencia llevó 

a cabo distintas actividades de supervisión con la finalidad de estabilizar el 

sector y hacer del sistema COOPAC uno viable, por lo que desde el 2019 se 

sentaron las bases regulatorias y supervisoras para reforzar al sistema 

COOPAC (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2024).  

 



66 

Durante ese año, se detectaron reiterados incumplimientos en el envío de 

información y/o presentación de información deficiente. A pesar de las 

prórrogas otorgadas para la presentación de la información financiera, más del 

30% de las COOPAC no cumplió con dicha obligación al 31 de diciembre de 

2019, y aquellas que sí lo hicieron, mostraron errores y deficiencias en la 

calidad e integridad de sus reportes (Superintendencia de Banca, Seguros y 

AFP, 2020). Además, el 53% de las COOPAC registradas (230 COOPAC) no 

cumplió con la entrega de información sobre sus nuevos directivos ni sus 

declaraciones juradas (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2020).   

  

Asimismo, se identificó a muchas COOPAC con sistemas operativos y 

contables obsoletos, lo cual no solo afectó la integridad del reporte regulatorio, 

sino también la gestión financiera y expuso al patrimonio a distintos riesgos 

(Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2020). 

  

Esta suma de deficiencias reveló que el sector se encontraba en una fase de 

sinceramiento de situación financiera que podía durar años, conocida como 

“etapa de estabilización”. Esta etapa busca que las COOPAC sinceren sus 

estados financieros, implementen estándares mínimos de buenas prácticas en 

gobierno corporativo y gestión financiera, y fortalezcan su patrimonio como 

requisito fundamental para proteger los ahorros de los socios 

(Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2020).  

 

En este contexto, la Superintendencia ha realizado diversas actividades de 

supervisión in situ y extra situ, como visitas de verificación de información 



67 

financiera, visitas de inspección de carácter general, visitas de verificación de 

oficinas, reuniones de seguimiento con los auditores externos de las COOPAC 

y con los proveedores de los sistemas de información, etc. (Superintendencia 

de Banca, Seguros y AFP, 2020).  

 

Estas acciones, junto con las reuniones con las COOPAC, permitieron a la 

Superintendencia conocer los modelos de desarrollo y aproximar los primeros 

perfiles de riesgo (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2020). Luego 

de este diagnóstico inicial, la Superintendencia se encargó de realizar acciones 

de supervisión en función del tamaño y riesgo de las entidades 

(Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2020). 

   

Con la llegada de la pandemia, la SACOOP adoptó una política de seguimiento 

diario, tanto individual como sistémico, de aspectos como la liquidez, calidad 

de la cartera crediticia y calidad operativa de las COOPAC (Superintendencia 

de Banca, Seguros y AFP, 2021), utilizando llamadas telefónicas y reuniones 

virtuales, con la finalidad de diagnosticar las necesidades del sector e identificar 

tempranamente las alertas que permitan a las COOPAC tomar medidas para 

mitigar los efectos adversos sobre su liquidez y solvencia (Superintendencia de 

Banca, Seguros y AFP, 2021). De este modo, la SACOOP priorizó la remisión 

de información económica financiera crítica y puso en marcha una modalidad 

reforzada de supervisión extra-situ (Superintendencia de Banca, Seguros y 

AFP, 2021). 

  



68 

Como respuesta a esta situación, algunas COOPAC aprovecharon la coyuntura 

para replantear sus modelos de desarrollo, cerraron oficinas inviables, 

ralentizaron su crecimiento, reforzaron su solvencia capitalizando sus 

remanentes, replantearon su política de precios e identificaron eficiencias en 

torno a los aspectos operativos (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 

2021). Mientras que otras entidades se limitaron a sobrellevar la pandemia, sin 

implementar cambios que garanticen su viabilidad a largo plazo 

(Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2021). 

 

Aunque la crisis sanitaria agudizó la situación económica y financiera de 

algunas COOPAC en ciertos casos, la mayoría de los problemas eran 

estructurales y previos a la entrada en vigencia de la Ley COOPAC 

(Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2021). En otras palabras, la 

pandemia exacerbó los indicadores de inestabilidad y las deficiencias en la 

solvencia de las entidades (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2021).  

 

Esta situación motivó a la Superintendencia a mantener su intención de regular 

solamente aspectos clave que requieren atención inmediata. En consecuencia, 

no se incrementó la carga regulatoria; en su lugar, se realizaron ajustes o 

precisiones a la normativa ya existente (Superintendencia de Banca, Seguros 

y AFP, 2024). Un ejemplo concreto se refleja en las modificaciones realizadas 

al Reglamento COOPAC, las cuales tuvieron como objetivo aplazar los 

cronogramas de adecuación a ciertos requerimientos prudenciales, como la 

constitución de provisiones (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 

2024). 



69 

 

Además, la Superintendencia implementó medidas prudenciales de carácter 

preventivo, medidas concretas para el fortalecimiento patrimonial, supervisión 

reforzada y uso de atribuciones legales para proteger los activos que respaldan 

los depósitos de los socios (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2024). 

 

En los casos de supervisión reforzada38, donde se identificó situaciones de 

inestabilidad financiera, la Superintendencia estableció restricciones operativas 

con la finalidad de salvaguardar los intereses de los socios depositantes, 

prohibiendo a las entidades en esta situación recibir nuevos depósitos de sus 

socios de cualquier naturaleza; otorgar a deudores no minoristas, créditos o 

cualquier facilidad crediticia con o sin garantía; transferir la propiedad de bienes 

muebles o inmuebles; entre otras medidas (Superintendencia de Banca, 

Seguros y AFP, 2024).  

 

La regulación de la Superintendencia también estableció límites a la 

concentración de créditos e inversiones, así como rigurosos procedimientos de 

gestión de riesgos crediticios y requerimientos de capital y provisiones, con el 

objetivo de salvaguardar los depósitos de los socios mediante un crecimiento 

 
38 En virtud a lo dispuesto en el artículo 349 y el numeral 4-A de la Vigésima 

Cuarta Disposición Final y Complementaria de la Ley General, así como a la 
Décimo Primera Disposición Complementaria Final del Reglamento 
COOPAC, en los casos en los que se identificó inestabilidad financiera, con la 
finalidad de proteger los ahorros de los socios, la Superintendencia estableció 
restricciones operativas, tales como la prohibición de recibir nuevos depósitos, 
otorgar a deudores no minoristas créditos con o sin garantía, entre otros 
(Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2023). Estas prohibiciones se 
impusieron por plazos establecidos. 



70 

de activos sano y sostenible (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 

2024).  

 

Asimismo, con la finalidad de eliminar los aspectos estructurales identificados 

que obstaculizan la solvencia del sistema COOPAC, la Superintendencia 

consideró fundamental que las COOPAC se enfoquen en ordenar sus registros 

contables, sincerar su situación financiera, reforzar su solvencia y replantear 

sus modelos de desarrollo, centrándose en la gestión prudente del riesgo y la 

autosostenibilidad (Superintendencia de Banca, Seguros, y AFP, 2024) 

  

Las COOPAC viables, que resistieron los impactos de la pandemia y la 

inestabilidad política y social reciente, además de adoptar medidas en base a 

las recomendaciones mencionadas, se encuentran trabajando en una segunda 

línea de recomendaciones, entre las que se destacan: (i) la profesionalización 

de personal técnico; (ii) el fortalecimiento de los mecanismos de control interno 

y la gestión integral de riesgos; (iii) la planificación para potenciales 

contingencias; (vi) el fortalecimiento de las áreas y prácticas de recuperación 

de créditos; y (v) el desarrollo de metodologías para determinar los precios de 

los productos activos y pasivos (“pricing”), con el objetivo de garantizar su 

autosostenibilidad (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2024). 

  

Además, las COOPAC que muestran viabilidad financiera continúan 

internalizando la importancia del buen gobierno corporativo y el cumplimiento 

de los requerimientos regulatorios, entre los cuales se encuentran la 



71 

constitución de provisiones o el reconocimiento de pérdidas debido a malas 

decisiones de inversión (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2024). 

 

No obstante, a la fecha, aún subsisten condiciones estructurales que afectan la 

viabilidad de un número considerable de COOPAC (Superintendencia de 

Banca, Seguros y AFP, 2023), de modo que la Superintendencia continua con 

el proceso de estabilización, adecuación y consolidación de las COOPAC 

viables y la salida de aquellas que no lo son o que cayeron en insolvencia 

(Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2024). 

 

En este proceso de estabilización es necesario que todos los agentes que 

participan en el sistema COOPAC cumplan su rol de manera activa y 

responsable (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2024). Esta etapa 

es importante con miras al inicio de la cobertura del FSDC, pues se estima que 

la implementación de esta cobertura, para aquellas COOPAC que hayan 

cumplido con el pago de 24 primas, tenga lugar a finales de enero de 2025 

(Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2024). 

3. Fondo de Seguro de Depósitos Cooperativo (FSDC) 

 

Antes del 2019, no existía un Fondo de Seguro de Depósitos que proteja los 

ahorros de los socios cooperativistas, pues pese a que la FENACREP había 

creado un Fondo de Garantía con esa finalidad, solamente contaba con la 

participación de 22 entidades y no tenía la fuerza legal que requería 

(Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2018). 

 



72 

Con la entrada en vigencia de la Ley COOPAC, se creó el Fondo de Seguro de 

Depósitos Cooperativo (en adelante, FSDC39), como una persona jurídica de 

derecho privado, distinta al Fondo de Seguro de Depósito a que se refiere el 

Capítulo III del Título I de la Sección Segunda de la Ley General, con la finalidad 

de garantizar los depósitos de los socios cooperativistas.  

 

Las COOPAC que captan depósitos de sus socios, que se encuentran inscritas 

en el Registro COOPAC, y que hayan ingresado al FSDC, deben efectuar el 

pago de las primas correspondientes, como mínimo, durante veinticuatro 

meses, para que los depósitos de sus socios se encuentren respaldados. El 

monto máximo de cobertura por socio para cada COOPAC miembro, 

comprendidos los intereses, es de S/ 5 000.00 para las COOPAC de Nivel 1 y 

de Nivel 2 con activos menores o iguales a 32 200 UIT; y de S/. 10 000.00 para 

las COOPAC miembro de Nivel 2 con activos totales mayores a 32 200 UIT, y 

de Nivel 3.  

 

Debido a que el FSDC no contó con un aporte de capital inicial, como en su 

momento el Banco Central otorgó al Fondo de Seguro de Depósitos del Sistema 

Financiero, y dado a que la acumulación de recursos para afrontar la protección 

del ahorro de los socios es gradual y podría no ser suficiente, existe el riesgo 

de que el FSDC no pueda cumplir con su cobertura, generando inestabilidad 

sistémica y social al ser percibido como una herramienta poco eficaz para 

 
39 Mediante la Resolución SBS N.°5061-2018, se aprobó su Reglamento, que 

posteriormente fue modificado por la Resolución SBS N.°5646-2019, y 
mediante la Resolución SBS N.°0158-2020 y su modificatoria, se formalizó su 
constitución. 



73 

proteger los depósitos de los socios del sistema COOPAC (Superintendencia 

de Banca, Seguros y AFP, 2020).  

 

En consecuencia, antes de que el FSDC comience a cubrir los depósitos de los 

socios, es necesario contar con entidades saludables, cuyos aportes permitan 

acumular suficientes recursos antes de que el FSDC sea fundamental para 

asistir a una COOPAC (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2020), 

pues es la solvencia y estabilidad del Sistema COOPAC y la acumulación de 

recursos, lo que permitirá al FSDC capitalizarse para afrontar la protección de 

los ahorros de los socios (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2022). 

En ese sentido, es crucial fortalecer la solvencia de las COOPAC y evitar que 

el FSDC cubra depósitos de entidades próximas a salir del mercado. 

 

Considerando estos aspectos, y con la finalidad de aligerar los costos 

regulatorios de las COOPAC, que además enfrentaban los efectos de la 

pandemia y las medidas del gobierno para contenerla, la Resolución SBS 

N.°1439-2020 autorizó al FSDC iniciar la recaudación de las primas en abril de 

2021. Esto retrasó el inicio de la cobertura del FSDC por algunos meses, 

brindando ayuda a las entidades que culminaron el 2020 con resultados poco 

favorables, otorgándoles más de un año adicional para minimizar el riesgo 

sistémico, pues era indispensable que las COOPAC implementen planes de 

mejora y fortalezcan su solvencia (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 

2021).  

 



74 

Además, ante una nueva solicitud del gremio de COOPAC, y considerando que 

los dueños de las COOPAC son también los beneficiarios de la cobertura, la 

Resolución SBS N.°439-2021 autorizó al FSDC iniciar la recaudación de las 

primas en abril de 2022 (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2022). 

Aprovechando este aplazamiento, la Superintendencia consultó a la 

Confederación Alemana de Cooperativas - DGRV40 si era necesario realizar 

algunos ajustes a los aspectos técnicos del FSDC, debido a los cambios en las 

condiciones financieras de las COOPAC. Esta espera motivó a aplazar por un 

trimestre el inicio del cobro de las primas, hasta junio de 2022, mediante la 

Resolución SBS N.°1087-2022 (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 

2023).  

 

Finalmente, debido a los problemas financieros que enfrentaban las COOPAC 

desde antes de la entrada en vigencia de la Ley COOPAC, agravados por los 

efectos de la pandemia, se consideró oportuno, mediante la Resolución SBS 

 
40 Es una organización de alto nivel que actúa como la principal auditora en el 

sector cooperativo de Alemania. Durante más de cuatro décadas, se ha 
enfocado en la cooperación internacional para el desarrollo. En más de 30 
países aliados, la DGRV proporciona asesoramiento y apoyo para establecer 
y fortalecer sistemas y estructuras cooperativas, con el propósito de promover 
un desarrollo sostenible en este sector (Confederación Alemana de 
Cooperativas - DGRV, s.f.). Para más detalle, véase el siguiente enlace: 
https://www.dgrv.coop/es/acerca-de-nosotros/. 
La Superintendencia y la DGRV suscribieron un Convenio Marco de 
Cooperación para la Ejecución del Programa de Fortalecimiento de la 
Regulación y Supervisión de las Cooperativas de Ahorro y Crédito del Perú, 
cuyo objetivo es el fortalecimiento institucional de la Superintendencia a través 
de la capacitación, asistencia técnica y transferencia de herramientas a fin de 
mejorar los proyectos, programas y actividades de la Superintendencia 
relacionadas con las COOPAC (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 
2024). 

https://www.dgrv.coop/es/acerca-de-nosotros/


75 

N.°1297-2023, suspender por el plazo de seis meses el cobro de las primas del 

primer y segundo trimestre del 2023, reanudándose en octubre de dicho año. 

 

En síntesis, la Superintendencia ha realizado distintos aplazamientos con la 

finalidad de contar con COOPAC viables, pues es la solvencia y estabilidad del 

sistema COOPAC, y la acumulación de recursos mediante las primas 

recaudadas, lo que convertirá al FSDC en un instrumento idóneo para cubrir 

los depósitos de los socios (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2024). 

IV. Características principales de las COOPAC 

 

Luego de haber desarrollado los cambios introducidos por la Ley COOPAC y 

las acciones realizadas por la Superintendencia para estabilizar el sector, es 

necesario explicar las características principales de las COOPAC y su 

regulación principal. 

 

Las COOPAC son entidades asociativas cuyo principal objetivo es generar 

bienestar en sus socios, brindándoles servicios financieros. Esta naturaleza 

especial se debe a los principios y valores cooperativos que estas entidades 

están llamadas a seguir (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2023). 

 

A diferencia del sistema financiero, conformado por sociedades de capitales, el 

Sistema COOPAC está compuesto por sociedades de personas, donde el 

elemento personal, o intuito personae, es fundamental para su conformación y 

funcionamiento. En cambio, en las sociedades de capitales, el elemento 



76 

personal no interesa mucho, lo que importa es la acumulación impersonal de 

capital; es decir, el elemento capital o intuito pecuniae.  

 

Las COOPAC también son diferentes a las cooperativas de ahorro y crédito 

autorizadas a captar recursos del público, debido a que forman parte del 

sistema financiero, por lo tanto, no se rigen por el TUO LGC. 

 

Sin embargo, aunque son entidades especiales y distintas a las del sistema 

financiero en cuanto al desarrollo de sus actividades, las COOPAC están 

expuestas a los mismos riesgos que otras entidades supervisadas que 

intermedian con ahorros. Por este motivo, la Superintendencia se encarga de 

regular y supervisar la gestión adecuada de estos riesgos, con el fin de 

salvaguardar los ahorros de los socios (Superintendencia de Banca, Seguros y 

AFP, 2023). 

 

De conformidad con el literal f. del numeral 1 de la Vigésimo Cuarta Disposición 

Final y Complementaria de la Ley General, modificada por la Ley COOPAC, las 

COOPAC se rigen por el TUO LGC, salvo en las materias objeto de la Vigésimo 

Cuarta Disposición Final y Complementaria, y normas reglamentarias emitidas 

por la Superintendencia, en concordancia con lo estipulado en el numeral 1 del 

artículo 73 del TUO LGC.  

 

En cuanto a su constitución, esta debe ser acordada por la Asamblea General, 

la cual debe aprobar tanto el estatuto como la suscripción de su capital inicial. 

La formalización de este acto fundacional debe constar en Escritura Pública o 



77 

en documento privado con firmas certificadas por un notario o, en su defecto, 

por el Juez de Paz.  

 

Para poder ser inscritas en los Registros Públicos, las COOPAC deben 

presentar sus estatutos a la Superintendencia para la revisión previa de la 

legalidad de sus artículos y su posterior aprobación. Sin esta aprobación previa, 

no es posible la inscripción del Estatuto ni sus eventuales modificaciones. 

 

Respecto al número de socios, la Ley COOPAC no establece un número 

mínimo ni máximo para la constitución de una COOPAC; sin embargo, 

considerando la existencia de cuatro órganos directivos, lo señalado en el literal 

k. del numeral 1 de la Ley COOPAC, que dispone que son directivos aquellos 

socios titulares de los Consejos y Comités, así como los miembros suplentes 

de cada uno de ellos, y lo dispuesto en la Única Disposición Final del 

Reglamento de Autocontrol Cooperativo, el cual señala que el Vicepresidente 

del Consejo de Administración es el Presidente del Comité de Educación, se 

requiere como mínimo 15 socios directivos.  

 

En relación al capital inicial, éste se constituye mediante las aportaciones de 

los socios, y es variable e ilimitado en función a estas aportaciones. En otras 

palabras, el capital social de las COOPAC incrementa o disminuye de manera 

constante conforme los socios ingresan o se retiran, sin necesidad de adoptar 

acuerdos especiales para tales efectos, a diferencia de las sociedades, donde 

se requiere de un acuerdo de la Junta General de Accionistas para aprobar la 

variación del capital social.  



78 

 

Las aportaciones realizadas confieren a los socios los mismos derechos y 

obligaciones, son de igual valor y están representadas en certificados de 

aportación, los cuales son indivisibles, transferibles según las condiciones 

establecidas en el Reglamento y estatuto, y nominativos; es decir, se emiten a 

nombre de un socio y no pueden ser al portador ni ser negociados en el 

mercado. Independientemente del valor de su aporte, cada socio cuenta con 

un voto en la Asamblea, a diferencia de las entidades que conforman el sistema 

financiero, donde los acuerdos se determinan según el valor de las acciones. 

 

Asimismo, en caso de que las COOPAC generen excedentes, estos deben 

distribuirse en proporción a las operaciones individuales de cada socio; 

mientras que en las empresas del sistema financiero, las utilidades suelen 

repartirse de acuerdo al número de acciones que posee cada accionista. 

 

En relación a la protección del capital social, el artículo 23 del TUO LGC señala 

que la cooperativa puede diferir la aceptación del retiro del socio, si es que este 

cuenta con deudas exigibles a favor de la entidad, o si su situación económica 

o financiera no lo permite. Asimismo, el artículo 38 del mismo cuerpo normativo, 

indica que la reducción del capital no puede exceder del 10% anual de este.  

 

En cuanto al régimen administrativo y buen gobierno corporativo, las COOPAC 

deben contar, en el nivel directivo, con una Asamblea General, ya sea de socios 

o delegados, con Consejos de Vigilancia y de Administración, y con Comités 



79 

Electoral y de Educación, estos dos últimos conforman los denominados 

órganos de apoyo. En el nivel ejecutivo se encuentra el gerente general41. 

 

La Asamblea General es la autoridad suprema de las COOPAC y sus acuerdos 

son vinculantes para todos los socios, tanto presentes como ausentes, siempre 

y cuando se adopten de acuerdo a lo estipulado en la Ley y el estatuto. 

Asimismo, se encarga de la dirección de la COOPAC, así como de aprobar, 

reformar e interpretar el estatuto, y de elegir y remover a los miembros de los 

Consejos de Administración, de Vigilancia y Comité Electoral, entre otras 

competencias detalladas en el artículo 27 del TUO LGC. 

 

En cuanto al Consejo de Administración, es el órgano responsable de la 

administración de la COOPAC. Sus funciones incluyen asegurar el 

cumplimiento de la ley, el estatuto y los acuerdos de la Asamblea General, así 

como elegir y remover al gerente y, a propuesta de este último, elegir a los 

demás funcionarios y trabajadores, autorizar el otorgamiento de poderes, entre 

otras funciones desarrolladas en el artículo 30 del TUO LGC. 

 

Por otro lado, el Consejo de Vigilancia es el órgano fiscalizador de la COOPAC 

y debe actuar sin interferir ni suspender las funciones o actividades de los 

órganos fiscalizados. Sus atribuciones, señaladas en el artículo 31 del TUO 

LGC, no pueden ser ampliadas por el estatuto ni por la Asamblea General. 

 

 
41 Esta constituye la estructura básica de toda COOPAC, pero es posible que 

cuenten con otros trabajadores y órganos de apoyo. 



80 

Por su parte, el Comité Electoral es el órgano encargado de los procesos 

electorales de las COOPAC, y el Comité de Educación tiene la función de llevar 

a la práctica el principio cooperativo “Educación, formación e información”, 

capacitando a los socios para que pueda tomar decisiones que les permitan 

llegar a la eficacia cooperativa. 

 

En el nivel ejecutivo, el gerente general es el funcionario de más alto nivel de 

la entidad, y ejerce la representación administrativa y judicial de la misma. 

Además, tiene la responsabilidad de ejecutar los acuerdos de la Asamblea 

General y del Consejo de Administración.  

 

En relación al desarrollo de sus operaciones, las COOPAC que se inscriben en 

los Registros Públicos también deben inscribirse en el Registro COOPAC para 

poder captar depósitos de sus socios. Para ello, deben cumplir adicionalmente 

con todos los requisitos establecidos en el Reglamento de Registro. El Registro 

COOPAC determina el listado de COOPAC y Centrales de COOPAC que se 

encuentran autorizadas a operar, y las operaciones que pueden realizar 

dependen del Nivel de Operaciones otorgado por la Superintendencia. 

 

Para ser inscritas en el Registro COOPAC, es esencial que los directivos de la 

entidad cuenten con idoneidad moral y no estén incursos en los impedimentos 

previstos en el artículo 6 del Reglamento de Registro. El gerente general 

también debe cumplir con estos criterios y no estar incurso en ningún 

impedimento, así como observar los requisitos de idoneidad técnica y moral 

que lo califiquen para desempeñar el cargo. Los requisitos de idoneidad técnica 



81 

se refieren a estudios y experiencia que le permitan desempeñar sus funciones, 

acorde con el esquema modular de la COOPAC.  

 

Asimismo, no pueden ser directivos en el mismo periodo, aquellos que tengan 

parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad 

entre sí, ni los cónyuges ni aquellos que tengan uniones de hecho entre sí; 

tampoco pueden ser directivos quienes tengan la misma relación de parentesco 

previamente descrita con algún trabajador de la COOPAC. 

 

Si la Superintendencia acepta o deniega la inscripción en el Registro COOPAC, 

notificará su decisión a la COOPAC solicitante dentro de los treinta días hábiles 

siguientes a la verificación in situ del cumplimiento de los requisitos 

presentados, o del levantamiento de las observaciones que se le realicen. Una 

vez inscrita en el Registro COOPAC, la entidad podrá operar con ahorros.  

 

Con la inscripción en el Registro COOPAC y la posibilidad de operar con 

ahorros claramente establecida, es fundamental considerar cómo se puede 

fortalecer aún más el marco normativo para asegurar que las COOPAC operen 

con viabilidad desde el inicio. En este contexto, surge la necesidad de explorar 

modelos internacionales que pueden ofrecer perspectivas valiosas. 



82 

CAPÍTULO III 

“Las cooperativas de ahorro y crédito en el derecho 

comparado: Ecuador y la exigencia de un monto de capital 

social mínimo” 

 

En este capítulo, abordaremos la exigencia de un capital social mínimo para las 

cooperativas de ahorro y crédito de Ecuador. Este análisis comparativo nos 

permitirá evaluar la viabilidad de implementar una medida similar en Perú, y 

nos ayudará a determinar si dicha medida contribuirá a que las COOPAC 

peruanas operen con viabilidad desde el inicio. Se ha seleccionado Ecuador 

como país de referencia debido a la similitud entre el sistema cooperativo 

ecuatoriano y el peruano en términos de la implementación de una supervisión 

efectiva, la segmentación de las entidades supervisadas y el tipo de supervisión 

aplicada, entre otros aspectos relevantes. Para ello, el presente capítulo tendrá 

cuatro subcapítulos. 

 

El primer subcapítulo se centrará en el cambio constitucional producido en 

Ecuador en 2008, que redefinió su sistema económico como social y solidario. 

Este cambio implicó modificaciones en el marco normativo que rige el sistema 

financiero del país, por lo que su desarrollo nos permitirá comprender el 

contexto en el que se produjo dicha modificación y la relevancia otorgada por 

el gobierno a las cooperativas de ahorro y crédito. En el segundo subcapítulo 

se abordará la evolución del sistema cooperativo de ahorro y crédito desde 

antes del inicio de su supervisión, revelando un sistema en marcha muy antiguo 



83 

y con diversos problemas; esto nos ayudará a identificar similitudes con el 

sistema COOPAC peruano. El tercer subcapítulo describirá la importancia y las 

características principales de las cooperativas de ahorro y crédito en Ecuador, 

con el objetivo de compararlas con las COOPAC peruanas. Finalmente, el 

cuarto subcapítulo se centrará en las disposiciones normativas que establecen 

la obligatoriedad de contar con un monto de capital social mínimo para las 

cooperativas de ahorro y crédito en Ecuador, así como la moratoria establecida 

para evitar la constitución de nuevas entidades. De este modo, podremos 

analizar ambas medidas y evaluar la viabilidad de contar con una norma legal 

o regulación similar en Perú, tomando como referencia la experiencia 

ecuatoriana. 

I. Sistema económico y financiero ecuatoriano 

 

En los últimos 20 años, se aprobaron dos Constituciones que definieron el 

sistema económico de Ecuador. La Constitución de 1998, promovía una 

economía social de mercado, mientras que la del 2008, favorecía un modelo 

económico social y solidario.  

 

De acuerdo con Jácome (2016), la economía de mercado separaba a la 

economía de las dinámicas culturales y sociales de los pueblos, enfocándose 

en la maximización de las ganancias y su acumulación en manos de pocas 

personas (p. 20).  

  

De conformidad con Luque y Peñaherrera (2021), las premisas que imperaban 

en este modelo eran la descentralización, explotación de recursos, libre 



84 

mercado y competencia. Esto hacía que la empresa privada lidere el mercado 

en virtud de la libertad de manejo de los recursos que le confería la ley, lo cual 

implicaba que en ocasiones se abandonaran las funciones políticas regulatorias 

en beneficio del mercado y sus componentes, que actuaban como las únicas 

herramientas de control. En otras palabras, el Estado regulaba sin realmente 

emitir leyes (p. 4), relegando a un segundo plano a una serie de actores que en 

la actualidad son un eje fundamental en la economía del país (de lo que se 

comentará más adelante), como las cooperativas de ahorro y crédito, cajas de 

ahorro y bancos comunales (Castro, 2018, p. 67). 

 

De acuerdo con Herrera (2018), la Constitución de 1998 reconocía únicamente 

a las actividades empresariales públicas y privadas como formas de 

organización económica, por lo que el sector social y solidario se encontraba 

marginado y poco visibilizado (p. 54). 

 

Asimismo, Herrera (2018) sostiene que con la Constitución de 1998, Ecuador 

se vio sumido en un feriado bancario en marzo de 1999, que prohibió las 

operaciones financieras y congeló los ahorros de la población. Esta crisis afectó 

la confianza en el sector y condujo a la quiebra de 20 bancos, lo que 

representaba la mitad del sistema bancario nacional, desencadenando la peor 

crisis financiera de la historia del país, a la cual se sumó una crisis institucional 

y política (p. 51). 

 

En cuanto al periodo de inestabilidad política, de acuerdo con Sánchez (2016), 

este estuvo marcado por la sucesión de siete presidentes entre los años 1996 



85 

y 2006 (p. 37). La sociedad ecuatoriana también enfrentó varias décadas de 

pobre desempeño económico y social, lo que produjo una desigualdad 

exacerbada y un nivel de pobreza por ingresos del 37,62% en 2006. Estos 

factores, de acuerdo con dicho autor, incrementaron el sentir popular que 

demandaba un cambio estructural que ofreciera mayor justicia, estabilidad y 

racionalidad en el manejo económico y político (2016, p. 37). 

  

Como señalan Luque y Peñaherrera (2021), este cambio se materializó gracias 

a la agenda política del nuevo gobierno en 2007, que propuso abandonar el 

modelo económico heredado hacia uno orientado a la sostenibilidad, justicia y 

democracia, bajo el concepto del Buen Vivir (p. 4). En este contexto, en 

palabras de Herrera (2018), se aprobó una nueva Constitución en el año 200842 

y se dio inicio a un proceso de recuperación de la capacidad rectora del Estado 

(p. 61).  

  

En consecuencia, con el proceso constituyente de Montecristi en 2008, Ecuador 

adoptó un sistema económico definido como social y solidario43. De acuerdo 

con Castro (2018), este cambio fue trascendental porque no consistió en una 

mera reforma, sino que permitió visibilizar otra economía, reconectando así con 

 
42 Fue aprobada vía referéndum en agosto de 2008.  
43 Constitución de la República del Ecuador del año 2008 

Art. 283.- El sistema económico es social y solidario; reconoce al ser humano 
como sujeto y fin; propende a una relación dinámica y equilibrada entre 
sociedad, Estado y mercado, en armonía con la naturaleza; y tiene por objetivo 
garantizar la producción y reproducción de las condiciones materiales e 
inmateriales que posibiliten el buen vivir.  
El sistema económico se integrará por las formas de organización económica 
pública, privada, mixta, popular y solidaria, y las demás que la Constitución 
determine. La economía popular y solidaria se regulará de acuerdo con la ley 
e incluirá a los sectores cooperativistas, asociativos y comunitarios. 



86 

otras “formas de vida” de sectores históricamente marginados, como la 

población indígena o la afroecuatoriana (p. 55). Si bien es cierto la Constitución 

de 1998 también hacía referencia al principio de solidaridad, de acuerdo con 

Herrera (2018), no le confirió la misma importancia que la nueva Constitución 

(p. 53). 

 

Es así como, en palabras de Sánchez (2016), cobró vida la economía social y 

solidaria, en parte como una estrategia para empoderar y visibilizar a los 

sectores más pobres, integrándolos de manera más democrática al sistema 

económico, y en parte como estrategia para impulsar otras formas 

organizativas, como las asociativas y cooperativas (p. 37). De este modo, la 

Constitución del 2008 reconoció distintas formas de organización de la 

producción en la economía44, como las empresas públicas, privadas y mixtas, 

incluyendo a su vez a los sectores cooperativos, asociativos y comunitarios 

(Luque y Peñaherrera, 2021, p. 6).  

 

De acuerdo con Luque y Peñaherrera (2021), la economía social y solidaria se 

basa en la reciprocidad, cooperación, solidaridad, complementariedad y 

desarrollo sostenible (p. 5). Reconoce al ser humano como sujeto y fin, y 

garantiza una protección especial al medio ambiente45. Asimismo, dichos 

 
44 Constitución de la República del Ecuador del año 2008 

Art. 319.- Se reconocen diversas formas de organización de la producción en 
la economía, entre otras las comunitarias, cooperativas, empresariales 
públicas o privadas, asociativas, familiares, domésticas, autónomas y mixtas.  
El Estado promoverá las formas de producción que aseguren el buen vivir de 
la población y desincentivará aquellas que atenten contra sus derechos o los 
de la naturaleza; alentará la producción que satisfaga la demanda interna y 
garantice una activa participación del Ecuador en el contexto internacional. 

45 Constitución de la República del Ecuador del año 2008 



87 

autores sostienen que promueve una relación dinámica y equilibrada entre el 

Estado, la sociedad y el mercado, en armonía con la naturaleza, y asegura las 

condiciones que posibilitan el Buen Vivir (2021, p. 5), donde el mercado está al 

servicio del ser humano. 

  

La Constitución del 2008 incorporó expresamente el reconocimiento de la 

economía solidaria en 17 artículos, lo que, de acuerdo con Naranjo (2016), 

refleja la importancia que le otorgó el constituyente a esta forma de hacer 

economía (p. 144), al poner en evidencia, en palabras de Jácome (2016), la 

existencia de un importante sector económico conformado por personas que 

desarrollan su propia economía, con enfoques y valores de producción 

diferentes, y con otros modos de relacionarse social y culturalmente, los cuales 

pese al paso del tiempo, no han desaparecido (pp. 19-20).  

 

Con el cambio constitucional, también se produjeron modificaciones 

significativas en el sistema financiero ecuatoriano, el cual está compuesto por 

tres elementos importantes: (i) leyes que regulan la actividad financiera; (ii) 

órganos rectores; e (iii) instituciones de servicios financieros. 

  

En lo que respecta a la regulación financiera, el 10 de mayo de 2011 se 

promulgó la Ley Orgánica de Economía Popular y Solidaria y del Sector 

 

Art. 288.- Las compras públicas cumplirán con criterios de eficiencia, 
transparencia, calidad, responsabilidad ambiental y social. Se priorizarán los 
productos y servicios nacionales, en particular los provenientes de la 
economía popular y solidaria, y de las micro, pequeñas y medianas unidades 
productivas. 



88 

Financiero Popular y Solidario de Ecuador (en adelante, LOEPS46), y el 27 de 

febrero de 201247, se emitió el Reglamento General de la Ley Orgánica de 

Economía Popular y Solidaria y del Sector Financiero Popular y Solidario (en 

adelante, Reglamento LOEPS). Con ello, de acuerdo con Herrera (2018), la 

LOEPS unificó el control del sector cooperativo bajo una sola normativa (p. 57). 

 

Asimismo, en septiembre del año 2014, se promulgó el Código Orgánico 

Monetario y Financiero48, que sustituyó a la Ley General de Instituciones del 

Sistema Financiero, emitida en el año 1994, convirtiéndose en la principal 

fuente de regulación financiera en Ecuador. Este Código, de acuerdo con lo 

señalado por Luque y Peñaherrera (2021), establece el marco de políticas, 

supervisión y control que rigen los sistemas monetario y financiero, y concentra 

la emisión de la política monetaria en la Junta de Política y Regulación 

Monetaria y Financiera (en adelante, JPRMF), encargada de dictar las políticas 

públicas, regular y supervisar aspectos monetarios, financieros, cambiarios y 

de seguros49 (p. 6). 

  

 
46 Publicado en el Registro Oficial N.°444, el 10 de mayo de 2011. 
47 Mediante el Decreto Ejecutivo 1061, publicado en el Suplemento del Registro 
Oficial N.°648, el 27 de febrero de 2012. 
48 Publicado en el Suplemento del Registro Oficial N.°332, el 12 de septiembre 

de 2014.  
49 Código Orgánico Monetario y Financiero  

(…) 
Artículo 14.1.-Funciones.  
Para el desempeño de sus funciones, la Junta de Política y Regulación 
Financiera tiene que cumplir los siguientes deberes y ejercer las siguientes 
facultades;  
1. Regular la creación, constitución, organización, actividades, operación y 

liquidación de las entidades financieras, de valores, seguros y servicios de 
atención integral de salud prepagada; 

(…) 



89 

En materia institucional, los órganos rectores del sistema financiero ecuatoriano 

son la Superintendencia de Bancos del Ecuador50 y la Superintendencia de 

Economía Popular y Solidaria (en adelante, SEPS).  

 

La Superintendencia de Bancos del Ecuador, junto con el Banco Central de 

Ecuador, en palabras de Luque y Peñaherrera (2021), se encarga de aplicar 

las directrices emitidas por el Ministerio Coordinador de la Política Económica 

y el Ministerio de Finanzas, a fin de mantener un correcto nivel de liquidez y 

estabilidad en el sistema (p. 6). 

 

Por su parte, la SEPS fue creada en el año 2012, con la finalidad de regular de 

forma especializada a las entidades del sector popular y solidario, tanto del 

sector financiero como no financiero. Ejerce las funciones de vigilancia, 

auditoría, control y supervisión. A la fecha, ha brindado un importante respaldo 

y confianza al sistema cooperativo de ahorro y crédito. 

  

Finalmente, de acuerdo con Luque y Peñaherrera (2021), las instituciones del 

sistema financiero nacional fueron divididas en tres sectores51: (i) público, que 

 
50 Ha emitido diversas normas para una mejor aplicación y cumplimiento de sus 

funciones, como la simplificación del trámite para la constitución de 
asociaciones y cooperativas, o el registro de socios y directivos (Naranjo, 
2016, p. 147).  

51 Constitución de la República del Ecuador del año 2008 
Art. 309.- El sistema financiero nacional se compone de los sectores público, 
privado, y del popular y solidario, que intermedian recursos del público. Cada 
uno de estos sectores contará con normas y entidades de control específicas 
y diferenciadas, que se encargarán de preservar su seguridad, estabilidad, 
transparencia y solidez. Estas entidades serán autónomas. Los directivos de 
las entidades de control serán responsables administrativa, civil y penalmente 
por sus decisiones. 
Código Orgánico Monetario y Financiero 



90 

contempla a los bancos y corporaciones; (ii) privado, que controla a los bancos 

múltiples y especializados, entidades de servicios financieros y de servicios 

auxiliares; y (iii) popular y solidario, donde se encuentran las cooperativas de 

ahorro y crédito52, cajas centrales, entidades asociativas y asociaciones 

mutualistas de ahorro y crédito para la vivienda (p. 6). Los dos primeros están 

supervisados por la Superintendencia de Bancos del Ecuador, mientras que el 

último se encuentra regulado por la SEPS.  

 

Esta nueva regulación ha generado un impacto significativo en las cooperativas 

de ahorro y crédito, consolidándose como las entidades más importantes del 

sector financiero popular y solidario. A continuación, desarrollaremos la 

evolución que tuvo este sector en Ecuador.  

II. Evolución del sistema cooperativo de ahorro y crédito en 

Ecuador 

 

De acuerdo con Guallpa y Urbina-Poveda (2021), las cooperativas de ahorro y 

crédito en Ecuador se originaron siguiendo el mismo principio con el que se 

concibió el cooperativismo en Europa: conseguir la igualdad social por medio 

de la asociación. Surgieron a partir de la instauración de las cajas de ahorro, 

 

Artículo 160.- Sistema financiero nacional.  
El sistema financiero nacional está integrado por el sector financiero público, 
el sector financiero privado y el sector financiero popular y solidario. 

52 Constitución de la República del Ecuador del año 2008  
Art. 311.- El sector financiero popular y solidario se compondrá de 
cooperativas de ahorro y crédito, entidades asociativas o solidarias, cajas y 
bancos comunales, cajas de ahorro. Las iniciativas de servicios del sector 
financiero popular y solidario, y de las micro, pequeñas y medianas unidades 
productivas, recibirán un tratamiento diferenciado y preferencial del Estado, 
en la medida en que impulsen el desarrollo de la economía popular y solidaria. 



91 

las cuales fueron establecidas mediante organizaciones gremiales con la 

finalidad de financiar económicamente a distintos sectores de la población (p. 

4) y así lograr el bienestar común a través de la cooperación (Morales, 2018, p. 

2). Al igual que en el caso peruano, el cooperativismo ecuatoriano preexistió a 

la ley.  

 

En el año 1927, como señala Herrera (2018), surgieron las primeras 

cooperativas de ahorro, siendo la Caja de Ahorro y Cooperativa de Préstamos 

de la Federación Obrera de Chimborazo, la primera cooperativa de ahorro y 

crédito ecuatoriana (p. 43).  

 

Sin embargo, de acuerdo con Pazos, Guamaní y Égüéz (2018), el desarrollo de 

estas entidades como política de Estado no se produjo sino hasta el año 1937, 

en el marco de la promulgación de normas destinadas al progreso social, entre 

las cuales se encontraba la primera Ley de Cooperativas, emitida el 30 de 

noviembre de dicho año mediante el Decreto Supremo N.°10 (p. 26). Antes de 

1937, en palabras de Oleas (2016), el sector se caracterizaba por la nula 

regulación y control del gobierno (p. 53).  

 

La ley buscó fortalecer especialmente a las cooperativas de producción y de 

crédito, asignándoles un papel protagónico en el proceso de desarrollo nacional 

al respaldar financieramente el fomento de la agricultura e industria. Además, 

le encargó el control del movimiento cooperativo a la sobrecargada y poco 

eficaz Sección de Asuntos Sociales del Ministerio de Previsión Social y Trabajo 

-actualmente, Ministerio de Inclusión Económica y Social- (Naciones Unidas, 



92 

1989, pp. 211-212). Asimismo, de acuerdo con Oleas (2016), la norma dispuso 

la obligación para las cooperativas de registrarse en dicho organismo (p. 54) y 

procuró dotar a estas entidades de un marco jurídico adecuado para mejorar 

su oferta de servicios financieros (Morales, 2018, p. 3).  

 

Sin embargo, en palabras de Herrera (2018), la promulgación de la ley tuvo 

lugar en un contexto de inestabilidad institucional y constantes cambios en la 

política gubernamental. Entre los años 1931 y 1948, se sucedieron 23 

gobernantes en diferentes condiciones, lo que limitó el alcance de la ley (p. 45).  

 

Esta situación, de acuerdo con las Naciones Unidas (1989), no impidió que en 

la década de 1960 el cooperativismo experimentara un auge, debido a la 

presencia extranjera, la convergencia de intereses entre el gobierno 

ecuatoriano y el norteamericano53, y la promulgación de la Ley de Reforma 

Agraria (p. 213). Como sostiene Herrera (2018), también influyó el rol 

protagónico de la Iglesia Católica a finales de la década de 1950, como se ve 

reflejado en el nombre de varias cooperativas, entre las que se encontraban: 

“Cooperativa San Francisco de Asís”, “La Dolorosa”, “San José de Chimbo”, 

entre otras (pp. 46-47). 

 

 
53 La presencia internacional surgió con la implementación de la Alianza para 

el Progreso, una iniciativa impulsada por Estados Unidos con el propósito de 
apoyar a los países de América Latina a través de entidades en materia 
cooperativa, como la Agencia Internacional para el Desarrollo, la Asociación 
Nacional de Cooperativas y la Liga Cooperativa de los Estados Unidos. Esta 
ayuda también tenía fines políticos y sociales, ya que coincidía con el contexto 
de la Guerra Fría y la Revolución Cubana, por lo que se buscaba reducir la 
pobreza para evitar el levantamiento de grupos comunistas en la región 
(Herrera, 2018, p. 47). 



93 

Así, entre 1959 y 1969, de acuerdo con las Naciones Unidas (1989), el número 

total de cooperativas de ahorro y crédito creció en un 786.9%, llegando a un 

total de 480 entidades al finalizar dicho periodo (p. 214), como se puede ver en 

la Figura 6. 

  

Figura 6  

Crecimiento cooperativo comparativo, 1959-1969 

 

Nota. Esta tabla se elaboró con los datos extraídos de “El cooperativismo en 
Ecuador. Recopilación estadística”, por Consejo Nacional de Desarrollo 
(CONADE), Quito, Ecuador, 1983. De “Cooperativismo latinoamericano: 
antecedentes y perspectivas” (p. 234), por Naciones Unidas, 1989, CEPAL.  

 

 

Las Naciones Unidas (1989) destaca que las cooperativas de ahorro y crédito 

eran relativamente grandes respecto de las demás, y su importancia 

aumentaba considerablemente debido a la cantidad de activos que poseían (p. 

217).  

 

No obstante, la Ley de 1937 resultó ser insuficiente en términos de regulación 

de las actividades del sector, lo que resultó en un crecimiento débil del mismo. 

En ese entonces, en palabras de Morales (2018), muchas personas se unían a 

cooperativas únicamente con el propósito de obtener beneficios económicos o 

estatales, y no debido a una verdadera convicción cooperativista. La norma 



94 

tampoco daba respuesta a los nuevos desafíos ni proporcionaba un respaldo 

legal apropiado, lo que ocasionó la incapacidad de muchas cooperativas de 

perdurar en el tiempo (p. 3). 

  

En consecuencia, de acuerdo con Da Ros (2007), la Ley de 1937 se volvió 

ineficiente. Esto, aunado a la expansión del movimiento cooperativo en 1960 y 

la importancia del mismo (p. 258), llevó a impulsar la idea de que era necesario 

realizar cambios significativos en el país (Morales, 2018, p. 3), por lo que se 

promulgó una nueva Ley de Cooperativas en el año 1966 -que estuvo vigente 

hasta el 2011-, y se designó a la Dirección Nacional de Cooperativas como su 

órgano regulador.  

 

Aunque esta ley buscaba reforzar los fines asociativos y el carácter de empresa 

colectiva y solidaria de las cooperativas, según Oleas (2016), los avances 

realizados no fueron suficientes para atender las demandas de expansión de la 

economía social y solidaria. La politización de las decisiones de la Dirección 

Nacional de Cooperativas y la corrupción frustraron buena parte de las 

expectativas del sector (p. 56). 

 

Este contexto no favorecía al sistema, ya que la cantidad de cooperativas 

existentes y los socios que participaban activamente en ellas hacían del sector 

uno muy importante en la economía ecuatoriana. De acuerdo con las Naciones 

Unidas (1989), en 1984 existían 3522 cooperativas, incluyendo a las de ahorro 

y crédito; es decir, una de cada trece personas de la población 



95 

económicamente activa estaba directamente involucrada en el movimiento 

cooperativo (p. 218).  

 

Pese a su importancia, según información de las Naciones Unidas (1989), 

solamente 375 cooperativas presentaron sus estados financieros a la Dirección 

Nacional de Cooperativas, lo cual significaba que muchas estaban 

incumpliendo la ley, ya sea por ignorancia de la norma, porque no querían 

divulgar esta información, o debido a que se encontraban inactivas (p. 218).  

  

Por lo tanto, una de las principales labores de la Dirección Nacional de 

Cooperativas, de acuerdo con las Naciones Unidas (1989), era mejorar su 

sistema de control e información, pues era fundamental determinar cuántas 

cooperativas se encontraban inactivas a nivel nacional (p. 218).  

 

No obstante, en palabras de Herrera (2018), la Dirección Nacional de 

Cooperativas carecía del presupuesto y personal necesarios para dar 

seguimiento a las cooperativas del país (p. 48), lo que, según Da Ros (2007), 

limitó su alcance a nivel nacional (p. 259). Para mejorar esta situación, 

mediante la Resolución N.°12083, emitida por la Junta Monetaria en 1985, se 

integró a todas las cooperativas de ahorro y crédito abiertas al sistema 

financiero nacional y su control pasó a la Superintendencia de Bancos 

(Naciones Unidas, 1989, p. 219). De acuerdo con Herrera (2018), esta 

integración al sector bancario significó un desconocimiento de los principios 

cooperativos, pues las instituciones bancarias se organizan de manera 

diferente, priorizando el capital dinerario sobre el capital humano (p. 50).  



96 

 

Sin embargo, en 1992 se estableció que la Superintendencia de Bancos solo 

supervisaría a entidades con activos de al menos 20.000 salarios mínimos 

(Oleas, 2016, p. 63), reduciendo el número a 23 entidades bajo su control y 

dejando a las cooperativas restantes bajo la supervisión de la Dirección 

Nacional de Cooperativas (Superintendencia de Economía Popular y Solidaria, 

2022, p. 4). Esto marcó el comienzo de un sistema de supervisión dual. 

 

En 1994, se aprobó la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. De 

acuerdo con Herrera (2018), esta norma favoreció el predominio de los agentes 

privados, en detrimento del control estatal a través de la Superintendencia de 

Bancos. Esta falta de control facilitó la proliferación de numerosas y pequeñas 

cooperativas de ahorro y crédito, lo cual afectó negativamente al sector que 

empezó a temer el cierre de algunas entidades. Si esto sucedía en el sector 

cooperativo, en el sector bancario la situación era peor (pp. 50-51). 

 

En efecto, como se explicó previamente, en 1999 Ecuador se vio sumido en un 

feriado bancario. Sin embargo, de acuerdo con Herrera (2018), pese a la crisis 

financiera el sector cooperativo de ahorro y crédito fue uno de los que mejor 

evolucionó, conservando el ahorro de sus socios y brindando mayor confianza 

a la ciudadanía (p. 51).  

 

En palabras de Regalado y Espinoza (2018), los ahorristas de los bancos 

buscaron en las cooperativas una alternativa institucional para conservar su 

dinero, luego de la desconfianza generada en el sector bancario (p. 26). De 



97 

este modo, las cooperativas de ahorro y crédito continuaron operativas, 

demostrando ser una fuente de desarrollo económico (Morales, 2018, p. 4), lo 

que llevó al desplazamiento de depositantes desde las instituciones financieras 

privadas hacia ellas. De forma que, entre 1998 y 2006, según Oleas (2016), los 

depósitos a plazo en el sistema cooperativo aumentaron a razón de 58% en 

promedio anual (p. 61).  

 

Asimismo, de acuerdo con Herrera (2018), entre los años 1999 y 2009 los 

activos de las cooperativas registraron un ritmo acelerado de crecimiento de 

más de 26 veces en una década. Mientras que el sistema bancario registró una 

fuerte contracción desde 1999 hasta 2002 (p. 51).  

 

Sin embargo, Herrera (2018) señala que tanto la Dirección Nacional de 

Cooperativas como la Superintendencia de Bancos y Seguros, no establecieron 

mecanismos de supervisión en cuanto al impacto de la gestión de las 

cooperativas de ahorro y crédito en otras esferas adicionales a la financiera, 

como el aspecto social. Asimismo, la Superintendencia de Bancos se enfocó 

en equiparar la supervisión de las cooperativas de ahorro y crédito a la banca 

tradicional, mientras que la Dirección Nacional de Cooperativas se encargó de 

registrar y legalizar a las cooperativas que tenía a su cargo, sin prestar atención 

a su control y supervisión (p. 61).  

 

En efecto, de acuerdo con Regañado y Espinoza (2018), la Dirección Nacional 

de Cooperativas no ejerció un control real y eficiente de estas entidades, lo cual 

permitió un inadecuado y poco responsable control de las mismas. Esta 



98 

situación resultó en el cierre de sus operaciones, la incertidumbre de los socios 

depositantes y la desconfianza en el sector (p. 22). Esta dinámica creó una 

debilidad institucional general.  

 

La falta de desarrollo de mecanismos y procedimientos que permitan una 

supervisión adecuada y control de las organizaciones de la economía popular 

y solidaria, en palabras de Pazos, Guamaní y Égüez (2018), llevó a que sean 

subestimadas, debido a que no existía información sobre el número exacto de 

entidades que conformaban este sector, tampoco información financiera que 

permita develar el impacto en la economía nacional (p. 26). 

 

La incorporación de las cooperativas de ahorro y crédito en la Constitución del 

200854 provocó una renovación en su marco jurídico. Su inclusión por primera 

vez en una norma constitucional modificó la percepción que se tenía de ellas 

como entidades con un rol secundario. De acuerdo con Herrera (2018), ello 

explica, hasta cierto punto, la informalidad en el crecimiento y control que 

caracterizaba al sector hasta ese momento (p. 55). 

 

Bajo el amparo de la Constitución de 1998, las cooperativas de ahorro y crédito 

se encontraban reguladas por la Ley General de Instituciones del Sistema 

Financiero y la Ley de Cooperativas de 1966 (Herrera, 2018, p. 54). El cambio 

constitucional derivó en la derogación de esta segunda Ley de Cooperativas, lo 

que condujo, en el año 2011, a la promulgación de la LOEPS, y en el año 2012, 

 
54 Específicamente, en el artículo 311. 



99 

a la creación de la SEPS, como organismo supervisor y de control para el 

sector. 

 

La supervisión era necesaria para fortalecer la confianza del sector, proteger al 

sistema y al depositante, velar por el crecimiento sostenible de las entidades, 

resolver problemas de gobernabilidad, y para mejorar la protección y seguridad 

de los ahorros de los socios.  

 

A partir del 2012, de acuerdo con Oleas (2016), se inició el proceso de 

transferencia de competencias, que implicó la entrega de toda la información 

por parte de la Superintendencia de Bancos y Seguros, que tenía a su cargo 

39 cooperativas de ahorro y crédito, y de la Dirección Nacional de Cooperativas 

(p. 76), que tenía a su cargo las demás entidades financieras y organizaciones 

de la economía popular y solidaria, que eran aproximadamente 4000 

organizaciones (Pazos, Guamaní y Égüez, 2018, p. 26). Este proceso, de 

acuerdo con la SEPS (2016), culminó en diciembre de 2012 (p. 3).  

 

Cuando la SEPS inició su labor de supervisión, encontró a varias cooperativas 

de ahorro y crédito con problemas. De hecho, durante los años 2012 y 2013, 

18 cooperativas de ahorro y crédito entraron en proceso de disolución y 

liquidación por problemas de liquidez y, en algunos casos, por decisión de la 

Asamblea General55.  

 

 
55 Para más detalle, véase el siguiente enlace: 

https://www.seps.gob.ec/informacion-de-entidades-en-liquidacion-
fusionadas-y-convertidas-del-sfps/.  

https://www.seps.gob.ec/informacion-de-entidades-en-liquidacion-fusionadas-y-convertidas-del-sfps/
https://www.seps.gob.ec/informacion-de-entidades-en-liquidacion-fusionadas-y-convertidas-del-sfps/


100 

Asimismo, la SEPS encontró a un sector que había experimentado un 

crecimiento acelerado en los últimos años. De acuerdo con Regalado y 

Espinoza (2018), en 2016, los activos de las cooperativas de ahorro y crédito 

crecieron 60 veces más en relación con el año 1994, pasando de USD 105 

millones a USD 6 mil millones. En cuanto a la cartera total colocada, en 2016, 

esta cerró en USD 4 mil millones, demostrando un crecimiento de 50 veces más 

que lo que se registró en 1994. Finalmente, las captaciones crecieron 80 veces 

entre 1994 y 2016 (p. 26). 

 

En cuanto a las acciones para estabilizar el sector, en el año 2013, la SEPS 

llevó a cabo el proceso de registro y adecuación de estatutos (Superintendencia 

de Economía Popular y Solidaria, 2022), lo que, según la SEPS (2016), permitió 

identificar a las cooperativas que serían supervisadas y, al mismo tiempo, 

proporcionar a la población ecuatoriana un registro actualizado de estas 

organizaciones (p. 3). 

 

Asimismo, de acuerdo con Pazos, Guamaní y Éguez (2018), en junio de dicho 

año la SEPS solicitó a las cooperativas de ahorro y crédito de los segmentos 1, 

2 y 3 sus estados financieros con fecha de corte a diciembre de 2012. Las 

cooperativas del segmento 4 ya venían reportando esta información, debido a 

que estuvieron bajo la supervisión de la Superintendencia de Bancos (p. 30). 

 

Entre 2013 y 2014, la SEPS, en conjunto con el Ministerio Coordinador de 

Desarrollo Social y el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, trabajaron en 

la elaboración de normas para regular el funcionamiento de las organizaciones 



101 

de la economía popular y solidaria (Superintendencia de Economía Popular y 

Solidaria, 2022, p. 5), adoptando un enfoque regulatorio basado en riesgos, 

similar al caso peruano. 

 

De esta manera, la SEPS empezó a supervisar un sistema en marcha, que 

había operado sin un control efectivo hasta entonces, lo cual explicaba su 

informalidad, desorden y resistencia a cumplir con las normas regulatorias.  

 

Simultáneamente, se iniciaron actividades de recopilación de información y 

capacitaciones. En diciembre de 201356, tras el primer año de supervisión y 

cuando el sistema se encontraba en la etapa de estabilización, de acuerdo con 

la SEPS, se registraron 946 cooperativas de ahorro y crédito más una Central 

(Castro, 2018, p. 75). Al año siguiente, la SEPS reportó 914 cooperativas de 

ahorro y crédito, lo que representó una disminución del 3,6% respecto al año 

anterior, debido al cierre y fusiones de entidades de los segmentos 1 y 2 

(Superintendencia de Economía Popular y Solidaria, 2016, p. 4). 

 

Asimismo, para efectos de supervisión y control, mediante la Resolución 

N.°038-2015-F y sus modificatorias57, del 13 de julio de 2015, las cooperativas 

de ahorro y crédito fueron distribuidas en cinco segmentos, de acuerdo al saldo 

de sus activos58 (Pazos, Guamaní y Égüez, 2018, p. 27). En la Figura 7, se 

 
56 Dicho año fue el que registró la mayor cantidad de entidades. 
57 La norma actual que regula la segmentación de las entidades del sector 

financiero popular y solidario, es la Resolución N.°521-2019-F, aprobada el 14 
de junio de 2019.  

58 La Resolución N.°038-2015-F derogó a la Resolución N.°R-STE-2012-003, 
emitida el 29 de octubre de 2012, estableciendo que las cooperativas de 
ahorro y crédito debían ser distribuidas en cuatro segmentos. Los segmentos 



102 

muestra la división actual de las entidades del sector financiero popular y 

solidario. 

 

Figura 7  

Segmentación de las entidades del sector financiero popular y solidario 

 

 

Nota. Información actualizada al 30 de noviembre de 2024. De “Segmentación 
de entidades del SFPS, año 2023”, por Superintendencia de Economía 
Popular y Solidaria, 2023 (https://www.seps.gob.ec/institucion/segmentacion-
de-esfps/). 

 

 

Asimismo, a propuesta de la SEPS, el 16 de diciembre de 2015, la JPRMF 

emitió la Resolución N.°167-2015-F, que aprobó la moratoria para la 

constitución de nuevas cooperativas de ahorro y crédito (de lo que se 

comentará más adelante). Esta norma ha permitido que el sector deje de crecer 

desordenadamente.  

 

 

1 al 3, consideraron el nivel de activos, el número de cantones en los que 
operaban y el número de socios; mientras que el segmento 4 estuvo 
conformado por las cooperativas de ahorro y crédito que estuvieron bajo la 
supervisión de la Superintendencia de Bancos (Pazos, Guamaní y Égüez, 
2018, p. 27).  

https://www.seps.gob.ec/institucion/segmentacion-de-esfps/
https://www.seps.gob.ec/institucion/segmentacion-de-esfps/


103 

De acuerdo con Luque y Peñaherrera (2021), debido a la aplicación de las 

políticas de supervisión implementadas, para finales de 2016, el número de 

cooperativas de ahorro y crédito descendió a 740 (p. 2). Esta reducción fue 

positiva, ya que al inicio de su labor la SEPS identificó muchas entidades con 

problemas financieros, lo que condujo a su salida del mercado. 

 

Dicha cifra continuó disminuyendo en los siguientes años. Conforme a los datos 

expuestos por la SEPS (2023), en diciembre de 2017 existían 655 cooperativas 

de ahorro y crédito; en diciembre de 2019, había 547 cooperativas; en 

diciembre de 2021, estaban registradas 485 cooperativas; y en diciembre de 

2023, el número se redujo a 404 cooperativas59.  

 

Según la SEPS (2020), el cambio al modelo de supervisión basado en 

riesgos60, que reemplazó al enfoque tradicional basado en la revisión de saldos 

contables, permitió priorizar y mejorar aspectos que representaban mayores 

amenazas para la estabilidad y solvencia del sistema, lo cual significó una 

mayor protección para los recursos de los socios (Superintendencia de 

Economía Popular y Solidaria, 2023).  

 

Como resultado, se emitieron diversas disposiciones que se ajustaron en 

función a la coyuntura y necesidades del sector, como normas para la gestión 

de riesgos de liquidez, buen gobierno, seguridad de la información, gestión de 

 
59 Para más detalle, véase el siguiente enlace: 
https://data.seps.gob.ec/#/dashboards/analytics/0/1.   
60 Se enfoca en identificar, medir y gestionar los riesgos de cada entidad 

supervisada (Superintendencia de Economía Popular y Solidaria, 2023). 

https://data.seps.gob.ec/#/dashboards/analytics/0/1


104 

riesgo de mercado, entre otros (Superintendencia de Economía Popular y 

Solidaria, 2023), incluyendo la Resolución N.°645-2021-F, de fecha 30 de enero 

de 2021, que estableció que las cooperativas de ahorro y crédito debían contar 

con un capital social mínimo de USD 200 000.00 para su funcionamiento (de lo 

que se comentará más adelante). 

 

Asimismo, la supervisión y control de la SEPS permitió el crecimiento sostenible 

del sector, la disminución del riesgo, creó una cultura de supervisión y 

cumplimiento normativo, e incrementó la confianza en los socios.  

 

Cabe resaltar que, pese a la notable reducción en el número de cooperativas 

de ahorro y crédito desde que la SEPS asumió su supervisión (Ver Anexo N.°2), 

continúan siendo importantes en el sector microfinanciero (de lo que se 

comentará más adelante), situación similar al caso peruano. 

 

En síntesis, los inicios de la supervisión de las cooperativas de ahorro y crédito 

en Ecuador guardan similitudes con la experiencia de supervisión de las 

COOPAC peruanas en varios aspectos. En ambos casos: (i) el cooperativismo 

preexistió a la Ley; (ii) el Estado pasó largo tiempo ignorando la importancia del 

sector; (iii) los organismos reguladores empezaron a supervisar sistemas en 

marcha; (iv) tanto la SEPS como la Superintendencia llevaron a cabo procesos 

de registro y adecuación de estatutos, para identificar a las cooperativas de 

ahorro y crédito sujetas a su supervisión; (v) se identificaron cooperativas con 

problemas, que no cumplían con la entrega de información financiera ni con la 

presentación de toda la documentación requerida por la Ley; (vi) ambos países 



105 

implementaron un modelo de supervisión basado en riesgos y emitieron normas 

al respecto; (vii) la aplicación de estas normas llevó a la salida del mercado de 

muchas entidades, sin que ello implicara un deterioro en la importancia de estos 

sectores para sus respectivos países; y (viii) tanto la SEPS como la 

Superintendencia clasifican a las entidades bajo su supervisión en niveles o 

segmentos, en base al monto total de sus activos.  

III. Características principales e importancia de las cooperativas de 

ahorro y crédito en Ecuador 

 

Los inicios del cooperativismo en Perú y Ecuador comparten muchas 

similitudes. Sin embargo, para analizar ambos sectores en su conjunto, es 

importante desarrollar las principales características e importancia de las 

cooperativas de ahorro y crédito en Ecuador.  

  

Las cooperativas de ahorro y crédito de Ecuador son organizaciones sin fines 

de lucro, constituidas para proporcionar servicios financieros a sus socios, 

quienes también son sus propietarios. Se caracterizan por su lógica asociativa 

y por realizar actividades de intermediación financiera y responsabilidad social 

(Cárdenas, Treviño, Cuadrado y Ordóñez, 2021, p. 167).  

  

De acuerdo con Luque y Peñaherrera (2021), al ser entidades sin fines de lucro, 

emplean sus excedentes para ofrecer créditos más accesibles a sus socios, 

brindar un mayor rendimiento sobre sus ahorros y otros servicios (p. 7).  

  



106 

Las cooperativas han adquirido un papel significativo en el desarrollo social y 

económico, mediante la intermediación financiera, debido a que se centran 

especialmente en las microfinanzas, promoviendo una auténtica inclusión 

financiera (Morales, 2018, p. 2). 

  

En palabras de Morales (2018), sus esfuerzos de inclusión abarcan la atención 

de los quintiles más pobres de la población y la presencia de puntos de atención 

en los cantones más pequeños y en sectores rurales (pp. 5-6). En otras 

palabras, representan una alternativa a la banca convencional, especialmente 

para las áreas excluidas por el sistema financiero tradicional. 

  

Los créditos otorgados en los cantones con mayores necesidades de inversión, 

son posibles gracias a la captación de dinero de las áreas con mayor capacidad 

de ahorro (Superintendencia de Economía Popular y Solidaria, 2021), pues las 

cooperativas financian sus carteras de crédito principalmente mediante la 

movilización de los depósitos de sus socios. En palabras de Torresano, Romer, 

Mejía y Viñán (2016), esto permite que estas entidades coloquen sus créditos 

en regiones con altos índices de pobreza (p. 108), beneficiando principalmente 

a personas con niveles de educación primaria y secundaria (Torresano, Romer, 

Mejía y Viñán, 2016, p. 111). 

  

Las cooperativas de ahorro y crédito se encuentran dispersas por todo el 

territorio ecuatoriano. De acuerdo con Pazos, Guamaní y Égüez (2018), la 

ubicación estratégica de sus puntos de atención contribuye a una mayor 

profundización, intermediación e inclusión financiera, especialmente de las 



107 

personas más vulnerables que se encuentran ubicadas en áreas rurales, que 

suelen ser las más recónditas (p. 38) 

  

Las cooperativas de ahorro y crédito, son las instituciones que brindan mayor 

apoyo al desarrollo de la economía ecuatoriana a través de la colocación de 

microcréditos (Vallejo y Ochoa, 2019, p. 149). 

  

De acuerdo con Vallejo y Ochoa (2019), en los últimos años, el microcrédito del 

sector económico popular y solidario frente a la del sector público-privado, ha 

adquirido una gran relevancia en la sociedad y economía de Ecuador, debido a 

que estos créditos han sido cruciales para mejorar la calidad de vida de 

personas de bajos recursos, permitiéndoles acceder a financiamiento para 

iniciar o mejorar sus propios negocios (p. 142).  

 

De hecho, al cierre del 2023, de conformidad con las cifras expuestas por la 

SEPS (2023), el Sector Financiero Popular y Solidario estaba integrado por 404 

cooperativas de ahorro y crédito, 4 asociaciones mutualistas de ahorro y crédito 

para la vivienda, 1 caja central y 1 corporación; sin considerar estas dos últimas, 

las 408 entidades que conformaban el sector registraron USD 26 668 millones 

en activos (que representaba el 22,3% de todo el sistema financiero), USD 23 

242 millones en pasivos y USD 3 426 millones en patrimonio. Asimismo, los 

depósitos ascendieron a USD 21 363 millones, que representaba el 17,9% del 

Producto Interior Bruto (en adelante, PIB) (p. 19). 

  



108 

Además, en 2023 el Sector Financiero Popular y Solidario representaba 

aproximadamente un tercio de la actividad de intermediación financiera del 

país, al concentrar el 31,6% de las captaciones y el 32,1% de las colocaciones 

del sistema financiero nacional (Superintendencia de Economía Popular y 

Solidaria, 2023, p. 20). 

  

En cuanto a la composición de la cartera de créditos, a diciembre de 2023, el 

crédito de consumo representaba el 49,4% de los créditos otorgados (USD 10 

012 millones), el microcrédito concentraba el 39,9% (USD 7 855 millones), y el 

10,7% restante se distribuyó entre créditos de vivienda, productivo y educativo 

(Superintendencia de Economía Popular y Solidaria, 2023, p. 20). Los créditos 

de consumo y el microcrédito representaban el 36,6% y el 69,9% de las 

colocaciones del sistema financiero nacional, respectivamente 

(Superintendencia de Economía Popular y Solidaria, 2023, p. 20). 

  

De acuerdo con la Superintendencia (2021), en la mayoría de los países de 

América Latina los activos de las cooperativas de ahorro y crédito representan 

menos del 5% del Producto Bruto Interno (en adelante, PBI) (p. 54); sin 

embargo, en Ecuador, los activos de estas entidades llegan a alcanzar cerca 

del 18% del PIB, lo que las convierte en un sistema muy relevante.  

 

Las cooperativas de ahorro y crédito, tanto en su actividad como en sus 

relaciones, se deben sujetar a los principios establecidos en la LOEPS, y a los 

valores y principios universales del cooperativismo, de conformidad con el 



109 

artículo 21 de dicha Ley; es decir, a los principios y valores cooperativos 

desarrollados por la ACI.  

 

Respecto a su estructura interna, las cooperativas cuentan con una Asamblea 

General de socios o representantes, un Consejo de Administración y una 

Gerencia, de conformidad con el artículo 32 de la LOPES.  

 

La Asamblea General es el máximo órgano de gobierno de la cooperativa y 

está integrada por todos los socios, quienes tienen derecho a un solo voto, 

independientemente del monto de sus aportes. Sus decisiones obligan a todos 

los miembros.  

 

En cuanto al Consejo de Administración, es el órgano directivo y de fijación de 

políticas de la cooperativa. Está integrado por un mínimo de 3 y un máximo de 

9 vocales principales y sus respectivos suplentes, elegidos en Asamblea 

General en votación secreta, de conformidad con el artículo 38 de la LOEPS.  

 

Por su parte, el Consejo de Vigilancia es el órgano de control interno de las 

actividades económicas y responde a la Asamblea General. Está integrado por 

un mínimo de 3 y un máximo de 5 vocales principales y sus respectivos 

suplentes, elegidos en Asamblea General en votación secreta. 

 

En los Consejos no pueden ser elegidos socios que tengan, entre sí, relación 

conyugal, unión de hecho, o parentesco hasta el cuarto grado de 

consanguinidad o segundo de afinidad, con excepción de aquellos casos 



110 

autorizados por la SEPS, de conformidad con el artículo 41 del Reglamento 

LOEPS. 

 

A nivel ejecutivo, el gerente general es el representante legal, judicial y 

extrajudicial de la cooperativa. Es elegido por el Consejo de Administración y 

es responsable de la gestión y administración integral de la entidad. Además, 

debe acreditar experiencia en gestión administrativa, acorde con el segmento 

en el que se encuentre la entidad, así como capacitación en economía solidaria 

y cooperativismo.  

 

No puede ser gerente quien tenga la calidad de cónyuge, conviviente en unión 

de hecho, o parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de 

afinidad, con algún vocal de los Consejos, de acuerdo con el artículo 45 del 

Reglamento LOEPS.  

 

En cuanto a los socios, la calidad de socio de la cooperativa nace con la 

aceptación y la suscripción de los certificados de aportación, y se puede perder 

por fallecimiento, retiro voluntario, exclusión o pérdida de la personalidad 

jurídica de la entidad.  

 

Al igual que en el caso peruano, los socios que dejen de tener esa calidad, por 

cualquier causa y los herederos, tienen derecho al reembolso de sus haberes, 

previa liquidación de los mismos, en la que se deben incluir las aportaciones 

para el capital, los ahorros de cualquier naturaleza, la alícuota de excedentes y 



111 

otros valores que les correspondan, y se deben deducir las deudas del socio a 

favor de la cooperativa, de conformidad con el artículo 30 de la LOEPS.  

 

Respecto al capital social, es variable e ilimitado y está constituido por las 

aportaciones pagadas por los socios. Cada socio puede tener aportaciones de 

hasta el equivalente al 5% del capital social, de acuerdo con el artículo 49 de la 

LOEPS. Esta disposición es relevante, ya que si un socio se retira de la entidad, 

su salida no generará un desequilibrio importante en el capital de la 

cooperativa.  

 

Pese a que a la fecha no se puede constituir ninguna cooperativa de ahorro y 

crédito debido a la moratoria que la Junta de Política y Regulación Monetaria y 

Financiera aprobó mediante la Resolución N.°167-2015-F, el 16 de diciembre 

de 2015 (de lo que se comentará más adelante), se explicará en qué consiste 

este proceso.  

 

Para constituir una cooperativa de ahorro y crédito, se debe realizar una 

asamblea constitutiva, en la que se debe elegir al gerente y a los integrantes 

de los Consejos de Administración y de Vigilancia, con sus respectivos 

presidentes y secretarios, de conformidad con el artículo 2 del Reglamento 

LOEPS.  

 

De acuerdo con Luque y Peñaherrera (2021), cada socio, sin importar el 

tamaño de su cuenta en la cooperativa, puede postularse para los Consejos y 

emitir un voto en las elecciones (p. 7). Quien ostente la calidad de representante 



112 

legal de la organización a constituirse es el encargado de gestionar la 

aprobación del estatuto social y la obtención de la personalidad jurídica ante la 

SEPS.  

 

Asimismo, en el acta de constitución debe constar, entre otros, la 

denominación, el domicilio y la duración de la entidad, el objeto social, el monto 

del capital social inicial, así como la declaración simple de los socios 

fundadores de no encontrarse incursos en impedimentos para pertenecer a la 

organización, de conformidad con lo señalado en los artículos 2 y 3 del 

Reglamento LOEPS. 

 

El artículo 7 del mismo cuerpo normativo señala que también deben presentar 

un estudio técnico, económico y financiero que demuestre la viabilidad de la 

constitución de la cooperativa, así como un plan de trabajo. Además de estos 

requisitos, la entidad debe contar, como mínimo, con 50 socios y el capital 

social inicial que determine la JPRMF, que en la actualidad es de USD 200 

000.00 (de lo que se comentará más adelante). 

 

Si los documentos presentados cumplen con los requisitos exigidos, la SEPS 

admitirá a trámite la solicitud de constitución y tendrá un plazo de treinta días 

para examinar la documentación. Para un mejor análisis puede realizar una 

visita de verificación in situ, luego de la cual elaborará la resolución que 

conceda o deniegue la personería jurídica de la entidad, de conformidad con el 

artículo 8 del Reglamento LOEPS.  

 



113 

Si la documentación presentada por la cooperativa no cumple con los requisitos 

señalados en la norma, se le concederá un plazo de treinta días adicionales 

para completarla. En caso de no hacerlo, se dispondrá su devolución.  

 

Si la SEPS determina que la constitución de la cooperativa no es viable, por las 

causas establecidas en el informe técnico respectivo, denegará el otorgamiento 

de la personalidad jurídica. Caso contrario, si luego de la evaluación realizada 

por la SEPS se determina su viabilidad, se le otorgará la personalidad jurídica 

mediante acto administrativo y se inscribirá a la entidad en el Registro Público 

correspondiente, de conformidad con el artículo 9 de la LOEPS.  

  

La personalidad jurídica otorgada confiere a la cooperativa la capacidad legal 

para adquirir derechos y contraer obligaciones; es decir, le permite realizar 

operaciones de intermediación, de conformidad con el artículo 11 del 

Reglamento LOEPS.  

 

Este proceso es muy diferente al caso peruano, en el que la inscripción de la 

cooperativa de ahorro y crédito en los Registros Públicos (que le otorga la 

personalidad jurídica), no le permite realizar operaciones. Para poder operar, la 

entidad debe cumplir con los requisitos establecidos en el Reglamento de 

Registro, a fin de que la Superintendencia apruebe su inscripción en el Registro 

COOPAC. 

 

Continuando con el caso ecuatoriano, luego de la obtención de la personalidad 

jurídica, las cooperativas de ahorro y crédito pueden realizar las operaciones 



114 

descritas en el numeral 2 del artículo 194 del Código Orgánico Monetario y 

Financiero, de acuerdo al segmento al que pertenecen, en los términos de su 

autorización (similar al caso peruano). 

 

No obstante, la viabilidad y permanencia en el tiempo de una cooperativa de 

ahorro y crédito no se limita a su constitución. El artículo 449 del Código 

Orgánico Monetario y Financiero61 señala que las cooperativas deben 

mantener índices de solvencia y prudencia financiera que permitan cumplir con 

sus obligaciones y mantener sus actividades acordes a su regulación, 

considerando las particularidades de cada segmento.  

 

En síntesis, al igual que en Perú, las cooperativas de ahorro y crédito 

ecuatorianas desempeñan un papel crucial en la intermediación financiera, 

especialmente en el sistema microfinanciero, beneficiando a los sectores más 

vulnerables que enfrentan dificultades para acceder a fuentes de financiamiento 

mediante la banca convencional. 

 

 
61 Código Orgánico Monetario y Financiero 

Art. 449.- Solvencia y prudencia financiera. Las cooperativas de ahorro y 
crédito deberán mantener índices de solvencia y prudencia financiera que 
permitan cumplir sus obligaciones y mantener sus actividades de acuerdo 
con las regulaciones que se dicten para el efecto, considerando las 
particularidades de los segmentos de las cooperativas de ahorro y crédito. 
Las regulaciones deberán establecer normas, al menos, en los siguientes 
aspectos: 
1. Solvencia patrimonial; 
2. Prudencia Financiera; 
3. Mínimos de Liquidez; 
4. Balance Social; y, 
5. Transparencia. 



115 

Asimismo, estas entidades comparten similitudes con las COOPAC peruanas, 

principalmente en su sujeción a los principios y valores cooperativos de la ACI, 

en el tratamiento de sus aportes, la estructura de algunos de sus órganos de 

gobierno (como la Asamblea General y el Consejo de Administración), la 

existencia de normas que buscan proteger el capital social (en el caso 

ecuatoriano, la disposición que establece que cada socio puede tener 

aportaciones de hasta el equivalente al 5% del capital social; y en el caso 

peruano, la disposición que establece que la reducción del capital social no 

puede exceder el 10% anual de este), el procedimiento para la incorporación y 

el retiro de socios, la existencia de requisitos para ser funcionario de la entidad 

y las prohibiciones que impiden que los socios sean directivos o vocales de los 

Consejos.  

 

Sin embargo, también existen diferencias significativas entre ambos sistemas. 

En el caso peruano, la obtención de la personalidad jurídica no es suficiente 

para que la entidad realice operaciones; para ello, la cooperativa debe estar 

inscrita en el Registro COOPAC. En el caso ecuatoriano, una vez que se 

concede la personalidad jurídica, la entidad puede iniciar sus operaciones de 

inmediato. Asimismo, en el sistema peruano, la Superintendencia no exige un 

capital social mínimo para que la entidad pueda iniciar sus operaciones, 

mientras que en el sistema cooperativo ecuatoriano, este es un requisito 

obligatorio. 

IV. Requerimiento de capital social mínimo para las cooperativas de 

ahorro y crédito de Ecuador y aplicación de moratoria 

 



116 

Después de desarrollar la importancia y características principales de las 

cooperativas de ahorro y crédito en Ecuador, es necesario profundizar en: (i) la 

exigencia de que estas entidades cuenten con un capital social mínimo; y (ii) la 

moratoria que impide la constitución de nuevas cooperativas desde el 2015.  

 

Como se observó en los subcapítulos anteriores, desde su inicio, la economía 

popular y solidaria ha carecido de una estructura completa y bien organizada. 

Esto ha generado un crecimiento desmedido e impropio62 en las cooperativas 

de ahorro y crédito (Toscano, 2022, p. 4), razón por la cual los últimos gobiernos 

han sido testigos del fracaso de muchas de estas entidades (Toscano, 2022, p. 

4). 

 

En respuesta a esta problemática, mediante la Resolución N.°645-2021-F, de 

fecha 30 de enero de 2021, la JPRMF aprobó, a propuesta de la SEPS, incluir 

la “Sección XXIV: Norma para determinar el capital social de las cooperativas 

de ahorro y crédito”, en el Capítulo XXXVII "Sector Financiero Popular y 

Solidario", del Título ll "Sistema Financiero Nacional", del Libro I "Sistema 

Monetario y Financiero", de la Codificación de Resoluciones Monetarias, 

Financieras, de Valores y Seguros.  

 

Antes de su promulgación, las cooperativas de ahorro y crédito no tenían la 

obligación de contar con un capital social mínimo para poder operar, pese a 

 
62 Muchas de las organizaciones se crearon únicamente para aprovechar las 

facilidades y beneficios que ofrecía el Estado, como pagar menos tributos 
(Herrera, 2018, p. 45). 



117 

que el artículo 44763 del Código Orgánico Monetario Financiero y el subnumeral 

1 del numeral 2 del artículo 7 del Reglamento LOEPS64 , establecen que el 

capital social de una cooperativa debe estar fijado por la JPRMF. 

 

Es así como a partir de lo señalado en la Norma para determinar el capital social 

de las cooperativas de ahorro y crédito, el capital social mínimo para el 

funcionamiento de una cooperativa de ahorro y crédito debe ser de USD 200 

000.00.  

 

Para alcanzar este monto, la norma estableció que la capitalización del capital 

social se podía perfeccionar con el aporte de un nuevo socio o con la resolución 

de la Asamblea General que disponga la capitalización de los aportes. Si es 

 
63 Código Orgánico Monetario y Financiero  

Artículo 447.- Capital social y segmentación.  
El capital social de las cooperativas de ahorro y crédito será determinado 
mediante regulación por la Junta de Política y Regulación Monetaria y 
Financiera (…). 

64 Reglamento General de la Ley Orgánica de Economía Popular y 
Solidaria 

Artículo 7.- Requisitos cooperativas. - 
Las cooperativas además de los requisitos exigidos para las asociaciones, 
presentarán los siguientes documentos:  
(...) 
2. Informe favorable de autoridad competente, cuando de acuerdo con el 

objeto social, sea necesario. Para el caso de cooperativas de transporte se 
contará con el informe técnico favorable, emitido por la Agencia Nacional de 
Tránsito o la Autoridad que corresponda, el mismo que señalará el número 
mínimo de socios de la organización.  
Además, deberán cumplir con los siguientes mínimos de socios y capital 
social:  
1. Para la constitución de cooperativas de ahorro y crédito, además de los 

requisitos señalados en el presente reglamento, se requerirá un mínimo de 
50 socios y el capital social inicial que determine la Junta de Política y 
Regulación Monetaria y Financiera; y 



118 

que la capitalización llegaba a involucrar la transferencia de ahorros o 

depósitos, se requería la autorización previa del socio, por escrito. 

 

Asimismo, la norma determinó que las cooperativas que no cuenten con dicho 

capital social en sus respectivos balances al 31 de diciembre del 2020, debían 

seguir el cronograma detallado en la Figura 8, a fin de que puedan incrementar 

su capital social de manera gradual de acuerdo a los plazos establecidos. 

 

Figura 8  

Cronograma de incremento del capital social para las cooperativas de ahorro y 

crédito 

 

Rango de activos al 31 de diciembre de 

2020 

30/06/2021 31/12/2021 30/06/2022 31/12/2022 

capital social mínimo 

Mayor a USD 2 MM 75.000 100.000 150.000 200.000 

Entre USD 1 MM y USD 2 MM 50.000 75.000 125.000 200.000 

Entre USD 500 MIL y USD 1 MM 30.000 50.000 100.000 200.000 

Menor a USD 500 MIL 15.000 30.000 75.000 200.000 

Fuente. Elaboración propia en base al Oficio Nro. SEPS-SGD-IGT-2021-
05236-OFC, de fecha 03 de marzo de 2021, emitido por la Superintendencia 
de Economía Popular y Solidaria. 

 

 



119 

De conformidad con la SEPS (2021)65, los plazos y montos fueron 

determinados tomando como base la información proporcionada por cada 

entidad. Por lo tanto, las cooperativas contaban con plazos y montos diferentes, 

pues la medida buscaba adecuarse al estado particular de cada una de ellas. 

Así pues, el cronograma fue aprobado atendiendo a los principios que rigen la 

segmentación del sector. 

 

Aquellas entidades que no lograron alcanzar el monto mínimo establecido 

podían convertirse o fusionarse, dentro de las fechas establecidas en el 

cronograma, de conformidad con las disposiciones del Código Orgánico 

Monetario y Financiero y la LOEPS. 

 

Si la cooperativa incumplía esta disposición al momento de la verificación, 

estaría inmersa en causal de liquidación de acuerdo al artículo 303 del Libro 1 

del Código Orgánico Monetario y Financiero; es decir, la consecuencia del 

incumplimiento del capital social implicaba su salida del mercado. En ese 

sentido, las cooperativas debían analizar si optaban por salir del mercado o 

realizaban incrementos en su capital social y, en consecuencia, continuaban 

bajo la supervisión y control de la SEPS.  

 

Considerando que desde el año 2012, con la creación de la SEPS y el inicio de 

su supervisión efectiva, el sector financiero popular y solidario ha tenido un 

crecimiento del 195% de sus activos, 222% de sus depósitos y 158% en su 

 
65 Para más detalle, véase el siguiente enlace: 
https://www.youtube.com/watch?v=fYmTJkggkho.  

https://www.youtube.com/watch?v=fYmTJkggkho


120 

cartera de créditos (Superintendencia de Economía Popular y Solidaria, 2021), 

coincidimos con la SEPS (2021) 66 en que la emisión de la norma para 

determinar el capital social mínimo tiene como objetivo fortalecer el patrimonio 

de las entidades financieras populares y solidarias, abonar a la adecuada 

gestión de los depósitos, dar mayor seguridad a los ahorros de los socios y los 

recursos de los depositantes, y visibilizar el cumplimiento normativo efectivo por 

parte de las cooperativas de ahorro y crédito en beneficio de los servicios 

financieros que estas entidades brindan. 

 

Asimismo, de acuerdo con Édgar Peñaherrera67, gerente de la Red de 

Integración Ecuatoriana de Cooperativas de Ahorro y Crédito, la Resolución 

tiene la finalidad de fortalecer a estas entidades, ya que un buen capital social 

permite amortiguar cualquier impacto negativo interno o externo. Además, la 

medida ayudaría a ordenar el sector y garantizaría que las nuevas cooperativas 

que se constituyan sean viables.  

 

Sin embargo, no todos se encontraron conformes con la promulgación de la 

norma. De acuerdo con Toscano (2022), la norma para determinar el capital 

social se promulgó con la finalidad de eliminar a las cooperativas pequeñas de 

los segmentos 4 y 5, que son las que más se preocupan por el bienestar 

económico y social en las zonas rurales (pp. 4-5), pero también son las que 

más falencias presentan. Además, de acuerdo con dicho autor, la norma no se 

 
66 Para más detalle, véase el siguiente enlace: 
https://www.youtube.com/watch?v=fYmTJkggkho.  
67 Para más detalle, véase el siguiente enlace: 

https://www.primicias.ec/noticias/economia/capital-social-cooperativas-
ecuador-regulacion/.  

https://www.youtube.com/watch?v=fYmTJkggkho
https://www.primicias.ec/noticias/economia/capital-social-cooperativas-ecuador-regulacion/
https://www.primicias.ec/noticias/economia/capital-social-cooperativas-ecuador-regulacion/


121 

ajusta a los preceptos establecidos en los artículos 283 y 309 de la Constitución 

ecuatoriana y, particularmente, al artículo 311, que señala que el Estado tiene 

el deber de impulsar el desarrollo de la economía popular y solidaria (2022, p. 

4). 

 

Esta conclusión surgió de un estudio68 realizado en Ecuador, el cual examinó 

los efectos de la Resolución N.°645-2021-F en las cooperativas de ahorro y 

crédito, con el objetivo de determinar si dicha resolución afectaba a la economía 

popular y solidaria. Según el estudio, la mayoría de las cooperativas de ahorro 

y crédito pertenecientes al segmento 4 contaban con el capital mínimo exigido 

por la Resolución. Además, se observó una disposición positiva por parte de 

sus directivos para cumplir con el requerimiento de la JPRMF, concluyendo que 

lo dispuesto en la Resolución fortalece a la economía popular y solidaria 

(Toscano, 2022, p. 45). 

 

 
68 Se realizaron entrevistas a los gerentes de las cooperativas de ahorro y 

crédito de los segmentos 4 y 5 ubicadas en la ciudad de Ambato, respecto a 
la situación jurídica de estas entidades frente a la Resolución. N.°645-2021-F. 
En dicha ciudad, a marzo de 2022, existían 19 cooperativas de ahorro y crédito 
que pertenecían al segmento 4, y 16 que pertenecían al segmento 5. Al 
respecto, se realizaron entrevistas a 16 gerentes de cooperativas de los 
segmentos 4 y 5, que representaban -en ese entonces- al 50% de las 
cooperativas en dicha ciudad (Toscano, 2022, p. 38). Entre las preguntas que 
se les realizaron destacan las siguientes: (i) ¿Qué conoce de la Resolución 
N.°645-2021-F?; (ii) ¿Qué expresan los directivos de la cooperativa sobre el 
capital mínimo que pide esta resolución y las consecuencias de no cumplirlo?; 
(iii) ¿Cuánto capital tiene la cooperativa?; (iv) En caso de que la cooperativa 
no tenga el capital mínimo que pide esta resolución, ¿qué estrategias han 
utilizado para lograr el mismo?; (v) Según su criterio, ¿cuáles son las 
afectaciones a la cooperativa, en caso de no cumplir con el capital mínimo, y 
por qué?; y (vi) ¿Esta política fortalece o debilita la economía popular y 
solidaria? 



122 

No obstante, los gerentes entrevistados de las cooperativas de ahorro y crédito 

del segmento 5 expresaron preocupación, al igual que los directivos, por 

cumplir con los requisitos establecidos por la JPRMF. Además, indicaron que 

ninguna de sus cooperativas alcanzaba aún el capital social mínimo establecido 

en la Resolución N.°645-2021-F, e incluso en algunos casos el patrimonio era 

significativamente inferior al solicitado. Finalmente, a excepción de una 

cooperativa, todas coincidieron en que esta política debilitaba a la economía 

popular y solidaria (Toscano, 2022, p. 51). 

 

En ese sentido, de acuerdo con Toscano (2022), la Resolución N.°645-2021-F 

planteó un desafío significativo para las cooperativas de ahorro y crédito, 

especialmente para aquellas ubicadas en los segmentos 4 y 5 con un capital 

inferior a USD 50,000.00, al otorgar un plazo de 23 meses para alcanzar un 

capital social mínimo de USD 200,000.00. Esta medida exponía a estas 

cooperativas a la posibilidad de desaparecer, perjudicando a las más pequeñas 

y beneficiando a su vez a las más grandes (p. 4). 

 

Por otro lado, adicionalmente a la obligación de contar con un capital social 

mínimo, el ordenamiento ecuatoriano también ha establecido una moratoria 

para la constitución de nuevas cooperativas de ahorro y crédito, mediante la 

Resolución N.°167-2015-F, de fecha 16 de diciembre de 2015, en base a lo 

señalado en ese momento en el numeral 26 del artículo 14 del Código Orgánico 

Monetario y Financiero, texto legal que continúa vigente69. 

 
69 Actualmente, esta disposición se encuentra regulada en el numeral 2 del 

artículo 14 del Código Orgánico Monetario y Financiero, y en el literal f. del 
numeral 7 del artículo 14.1 del mismo texto legal. 



123 

 

Esta segunda medida es aún más restrictiva que la primera, pues la decisión 

legislativa hace que ninguna persona pueda participar en la constitución de 

cooperativas de ahorro y crédito hasta que se levante la moratoria.  

 

Consideramos que ambas medidas implementadas limitan el derecho a la libre 

asociación, ya que, de acuerdo con la SEPS, estas exigencias provocaron que, 

en el caso del requisito del capital social mínimo, no todas las cooperativas 

pudieran cumplir con el monto requerido dentro del plazo establecido y, por lo 

tanto, se vieron obligadas a salir del mercado o a iniciar el proceso de 

conversión (Superintendencia de Economía Popular y Solidaria, 2023, p. 31)70.  

 

En cuanto a la moratoria, impide que cualquier persona participe en la 

constitución de nuevas cooperativas de ahorro y crédito hasta que se levante 

la medida, limitando el derecho de asociación de muchos posibles socios.  

 

Sin embargo, pese a ello, creemos que son constitucionales e idóneas para 

fortalecer el sector, ya que el sistema cooperativo de ahorro y crédito 

ecuatoriano requería de medidas drásticas para frenar el crecimiento 

desmedido e impropio que estaba experimentando.  

 

 
70 El proceso de conversión fue impulsado por la SEPS, ya que consideraba 

que algunas cooperativas debían ser cajas de ahorro o cajas comunales 
debido a sus características particulares (Superintendencia de Economía 
Popular y Solidaria, 2023, p. 31). 



124 

El crecimiento en número de entidades per sé no es bueno si estas no son 

viables y sostenibles en el tiempo. La proliferación de cooperativas de ahorro y 

crédito sin un adecuado respaldo financiero puede llevar a la constitución de 

entidades con estructuras financieras débiles, lo cual podría poner en riesgo la 

confianza de los socios, los ahorros confiados desde el inicio y la estabilidad 

del sistema cooperativo en su conjunto. En ese sentido, es esencial que las 

cooperativas inicien sus operaciones con viabilidad y cumplan con los requisitos 

necesarios para garantizar su funcionamiento adecuado en el tiempo.  

 

Consideramos que ambas medidas son constitucionales porque buscan 

proteger la actividad de intermediación financiera y el ahorro de los socios. De 

conformidad con el artículo 308 de la Constitución ecuatoriana, las actividades 

financieras son un servicio de orden público, destinadas a preservar los 

depósitos y atender los requerimientos de financiamiento para alcanzar los 

objetivos de desarrollo del país. Asimismo, el artículo 338 de la Constitución 

señala que el Estado tiene la responsabilidad de promover y proteger el ahorro 

interno como fuente de inversión productiva en el país. 

  

Por su parte, el artículo 309 de la Constitución ecuatoriana establece que cada 

sector del sistema financiero nacional, incluido el sector popular y solidario, 

debe contar con normas y entidades de control encargadas de preservar su 

seguridad, estabilidad, transparencia y solidez.  

  

De esta manera, si es que una cooperativa de ahorro y crédito cuenta con un 

capital inicial que le permita realizar la actividad de intermediación, nace con un 



125 

patrimonio que proporcionará mayor confianza a los socios, así como mayor 

seguridad a los ahorros captados desde el inicio. Esto facilita la inversión y el 

consumo. De este modo, dicho servicio de orden público podrá ser prestado de 

manera efectiva.  

  

Igualmente, la moratoria busca evitar que un sistema que intermedia con el 

ahorro de los socios crezca desordenadamente y sea usado para realizar 

actividades ilícitas.  Asimismo, esta medida ayuda a mitigar los riesgos 

asociados a la constitución de cooperativas que no cuentan con una base 

financiera que les permita operar con viabilidad desde el inicio, ni con la 

capacidad administrativa adecuada para gestionar los recursos de los socios 

de manera efectiva. Esto reduce la posibilidad de quiebras dentro del sistema 

y proporciona un tiempo valioso para que el supervisor evalúe la normativa y 

realice los ajustes correspondientes para mejorar la solvencia del sector.  

 

De acuerdo con la SEPS (2023), si bien es cierto en el 2023 se observó un 

aumento en el nivel de cumplimiento de los principales estándares técnicos, 

que corresponden al cumplimiento normativo establecido en el marco legal 

vigente, demostrando así un progreso hacia el establecimiento de una cultura 

de cumplimiento, aún no se ha alcanzado un cumplimiento normativo del 100% 

(p. 30). 

  

Por lo que, al 2023, los diferentes cuerpos legales como la LOEPS y su 

Reglamento, el Código Orgánico Monetario y Financiero, y las resoluciones 

emitidas por la JPRMF y por la SEPS, continúan buscando generar 



126 

lineamientos para el buen funcionamiento y fortalecimiento del sector 

(Superintendencia de Economía Popular y Solidaria, 2023, p. 31).  

  

Por lo tanto, consideramos que la moratoria permite que la SEPS concentre sus 

recursos en fortalecer los mecanismos de supervisión y control de las 

cooperativas que se encuentran operando en el sector, en lugar de evaluar la 

constitución de nuevas entidades. De esta manera, se impulsa el 

fortalecimiento del sistema mediante la emisión normativa y la supervisión 

efectiva, con el propósito de evitar una proliferación descontrolada de entidades 

una vez que se levante la moratoria. Esto ayuda a que las cooperativas 

existentes operen con viabilidad, protegiendo así dos fines constitucionales: el 

ahorro de los socios y las actividades financieras. Asimismo, la moratoria 

fomenta la confianza en el sector, ya que permite que la SEPS se centre en 

fortalecer a las cooperativas que se encuentran operando, priorizando la 

existencia de entidades financieramente viables, con una base patrimonial más 

sólida. De esta manera, estarán mejor preparadas para enfrentar desafíos 

económicos, lo cual incrementa la confianza de los socios y el público en 

general. 

 

Es importante que las entidades financieras intermedien de forma prudente y 

transparente los recursos captados, debido a que la intermediación financiera 

contribuye a mejorar el bienestar de la sociedad. El acceso a servicios 

financieros amplía las posibilidades de las personas para adquirir una mayor 

variedad de bienes y servicios.  

  



127 

Ambas medidas nos llevan a concluir que el derecho de asociación puede 

limitarse de diferentes maneras con la finalidad de contar con un sistema 

ordenado, ya sea mediante una moratoria o la exigencia de un capital social 

mínimo para poder operar, especialmente en un contexto donde la supervisión 

inició con un sistema en marcha. 

  

En ese sentido, consideramos que si estas limitaciones al derecho de 

asociación buscan proteger otros intereses jurídicamente relevantes que la 

Constitución protege, son constitucionales y no atentan contra el primer 

principio cooperativo, y en el siguiente capítulo explicaremos el por qué.  

CAPÍTULO IV 

“Hacia la reinterpretación del primer principio cooperativo: 

capital social mínimo como medio para contar con COOPAC 

solventes, desde su inicio” 

 

El propósito de este capítulo es analizar la viabilidad de la reinterpretación del 

primer principio cooperativo, con el objetivo de proponer un cambio en la 

normativa COOPAC. Este cambio permitirá a la entidad supervisora exigir un 

capital social mínimo cuando las cooperativas de ahorro y crédito soliciten su 

inscripción en el Registro COOPAC. Además, se pretende evaluar si la medida 

propuesta contribuye a fortalecer la solvencia de las cooperativas en la fase 

inicial, en la que aún no han llevado a cabo ninguna operación y, por lo tanto, 

no han captado depósitos. Ello nos ayudará a determinar si esta medida es la 



128 

más adecuada para salvaguardar los ahorros de los socios y el funcionamiento 

efectivo del sistema de intermediación COOPAC. Para lograr esto, este capítulo 

se divide en tres subcapítulos que abordarán estos aspectos de manera 

detallada. 

 

En el primero de ellos se desarrollarán los principales argumentos, tanto a favor 

como en contra, de la viabilidad de reinterpretar los principios cooperativos. En 

el segundo subcapítulo se realizará un Test de Proporcionalidad, con la 

finalidad de resolver si la medida propuesta, que restringe el derecho a la libre 

asociación, es idónea, necesaria y proporcional para satisfacer los intereses 

jurídicos relevantes contrapuestos. En otras palabras, se evaluará si es 

constitucional y, por lo tanto, si los beneficios superan las restricciones 

impuestas al derecho. Cabe resaltar que la realización de este análisis 

constituye el eje medular de la presente investigación. Finalmente, en el tercer 

subcapítulo se elaborará una propuesta de modificación legislativa con el 

objetivo de que pueda ser considerada por las autoridades competentes y se 

desarrollarán los criterios cualitativos que podrían ser relevantes para que la 

Superintendencia determine los niveles de capital social. De esta manera, 

contribuiremos al diálogo actual proporcionando un análisis exhaustivo sobre el 

tema.  

I. Reinterpretación del primer principio cooperativo en la 

legislación COOPAC 

 

Los principios y valores cooperativos son los que otorgan una identidad propia 

a las cooperativas de ahorro y crédito. Siendo ello así, ¿el significado de cada 



129 

uno de ellos debe ser considerado inmutable, o es posible que estos 

evolucionen con el transcurso del tiempo y las condiciones que los rodean? Los 

principios han sido revisados en los Congresos de París en 1937, de Viena en 

1966, y de Mánchester en 1995. Así que, aunque se hayan reformulado, su 

esencia permanece (Alianza Cooperativa Internacional, 2015, p. 1).  

 

La Alianza Cooperativa Internacional (2015) reconoce que la aplicación de los 

principios cooperativos no puede restringir la innovación de las cooperativas en 

su búsqueda por satisfacer las necesidades sociales, económicas, culturales y 

medioambientales de sus miembros (p. 3), pues este siempre ha sido el origen 

y motor de la empresa cooperativa.  

 

También reconoce que la manera en que se pueden aplicar de forma legítima 

los principios cooperativos -mediante la interpretación- puede variar, no solo 

debido a factores culturales o de tradición, sino también debido a la escala, el 

estado de desarrollo y el enfoque específico de cada entidad cooperativa 

(Alianza Cooperativa Internacional, 2015, p. 3).  

 

Por su parte, Jean-Louis Bancel, presidente del Comité de Principios71 de la 

ACI, señala que los principios cooperativos no son reglas inflexibles, sino 

principios éticos que se deben aplicar con perspectiva y en la medida 

proporcional que requieran de acuerdo al contexto económico, social y cultural 

 
71 El Comité de Principios está compuesto por un grupo de directores y 

consejeros expertos, designados por la Junta de la ACI con la finalidad de 
estudiar y asesorar sobre cualquier propuesta destinada a modificar los 
Principios Cooperativos a futuro. 



130 

de cada país. Los principios pueden evolucionar a medida que lo haga el 

movimiento cooperativo (Alianza Cooperativa Internacional, 2015, p. 1). 

 

Del mismo modo, Fernández y García (2022) señalan que los principios 

cooperativos no son inmutables. La forma de relacionarnos como individuos en 

cuanto al trabajo, familia, comunicaciones, etc., está experimentando 

transformaciones significativas, por lo tanto, el cooperativismo no puede ser 

ajeno a estos cambios. Incluso la actualización de la Declaración de la ACI 

responde a las exigencias de la coyuntura (p. 26). 

 

En el 33° Congreso Cooperativo Mundial de la ACI realizado en Seúl en el año 

2021 se tocaron diferentes inquietudes, tales como el cambio climático, la 

sustentabilidad, las nuevas tecnologías, el desarrollo sostenible, entre otros, 

respecto de las cuales se sugirió su incorporación en los principios 

cooperativos. Asimismo, los cambios que el mundo está experimentando a una 

velocidad vertiginosa en formas que desafían nuestros estilos de vida “llevaron 

a los participantes a reflexionar sobre la necesidad de analizar la Declaración 

sobre la Identidad Cooperativa y considerar formas de actualizarla e 

interpretarla dadas las exigencias de una sociedad cada vez más globalizada, 

un mundo ecológicamente amenazado y una enorme brecha en la riqueza y la 

seguridad de la población mundial” (Alianza Cooperativa Internacional, 2021, p. 

7). 

 

Por otro lado, para Cracogna (2022), todos estos problemas y aspiraciones se 

reconducen a los valores y principios contenidos en la Declaración. En ese 



131 

sentido, profundizar en la identidad cooperativa no implica modificar los 

principios existentes, sino ahondar en el sentido de los principios a fin de lograr 

su máxima expresión en la práctica cooperativa dentro de las circunstancias del 

mundo actual (2022, p. 13). Si los principios cooperativos se hallan sujetos a 

variaciones o reformas, entonces la figura de la cooperativa sería otra diferente 

(p. 14).  

 

No obstante, los principios cooperativos son directrices generales que orientan 

la práctica cooperativa, razón por la cual pueden reinterpretarse o adaptarse de 

acuerdo al contexto, ya sea para satisfacer las necesidades de los socios 

cooperativistas que cambian con el tiempo, como para dar solución a un defecto 

en la regulación local que es necesario solucionar. Cabe resaltar que cualquier 

reinterpretación debe estar en armonía con el espíritu cooperativo. 

 

De esa manera, la interpretación de los principios cooperativos no conduce a 

la formulación de definiciones rígidas y permanentes, ya que un análisis más 

profundo implica considerar las circunstancias presentes y la forma en que el 

movimiento cooperativo responde a ellas, lo que significa que su interpretación 

puede cambiar con el paso del tiempo. De ahí que sea posible reinterpretar los 

principios cooperativos y otorgarles una lectura diferente de acuerdo a las 

circunstancias y contextos.  

  

En consecuencia, podemos sostener que es factible reinterpretar el primer 

principio cooperativo en la legislación peruana, incorporando la obligatoriedad 

de que las cooperativas de ahorro y crédito cuenten con un capital social 



132 

mínimo determinado por el órgano supervisor para poder lograr su inscripción 

en el Registro COOPAC.  

 

Aunque el primer principio cooperativo no prohíbe específicamente la exigencia 

de contar con un capital social mínimo para que la cooperativa pueda realizar 

operaciones, dicha obligación entra en conflicto con la idea de que la 

membresía sea abierta para todos, sin restricciones en cuanto al monto del 

aporte, lo cual restringe el derecho a la libertad de asociación. 

 

A efectos de verificar si dicha restricción resulta justificada, es indispensable 

evaluar si la propuesta es constitucional, para lo cual, se aplicará el Test de 

Proporcionalidad.  

II. Test de Proporcionalidad: derecho de asociación vs. protección 

al ahorro de los socios y al sistema de intermediación COOPAC 

 

Es importante demostrar que la medida propuesta “obligatoriedad de que las 

cooperativas de ahorro y crédito cuenten con un capital social mínimo 

determinado por el órgano supervisor al momento de solicitar su inscripción en 

el Registro COOPAC”, es constitucional, porque cualquier restricción en el 

ejercicio de algún derecho fundamental debe estar justificada y ser proporcional 

a la necesidad de preservar un bien de importancia análoga (Prieto Sanchís, 

2009, pp. 53-54).  

 



133 

De acuerdo con Alexy, los derechos fundamentales pueden colisionar entre sí 

o con bienes colectivos. Estas situaciones ocurren cuando el ejercicio o la 

realización del derecho fundamental por parte de su titular produce una 

repercusión negativa en el derecho fundamental de otro titular (Burga, 2011, p. 

255).  

 



134 

En otras palabras, no toda restricción de derechos es inconstitucional. En 

determinadas circunstancias, cuando existan situaciones de conflicto de 

derechos, medidas como la propuesta están justificadas si es que están 

dirigidas a proteger otros derechos o bienes jurídicos de mayor relevancia a los 

derechos que se están restringiendo. Para determinar la constitucionalidad de 

la medida propuesta, es necesario hacer uso del examen de 

Proporcionalidad72.  

 

 
72 El examen de proporcionalidad no es la única herramienta para resolver 

conflictos entre principios constitucionales. Desde una perspectiva 
conflictivista de los derechos fundamentales, tenemos a la teoría de la 
jerarquización como criterio de solución de conflictos entre derechos, que 
supone aceptar la supremacía de un derecho sobre otro. En ese sentido, de 
acuerdo con Troper, se debe distinguir entre derechos fundamentales 
comunes y derechos fundamentales “supremos” (Burga, 2011, p. 254). De 
modo que, ante un eventual conflicto entre derechos, se debe recurrir a una 
tabla pretasada de importancia, que permitirá establecer la primacía del 
derecho jerárquicamente superior (Burga, 2011, p. 254). Por lo que, conforme 
a lo señalado por Serna y Toller, la jerarquización, que termina dando la razón 
al derecho superior en cualquier conflicto, parece arbitraria y no considera la 
complejidad y matices de los casos particulares (Burga, 2011, p. 255). Por 
otro lado, desde una perspectiva no conflictivista de los derechos 
fundamentales, de acuerdo con Muñoz Arnau, y Serna y Toller, no es 
necesario establecer jerarquizaciones, ponderaciones o límites que prioricen 
un derecho fundamental sobre otro para resolver conflictos, debido a que el 
mito del conflicto se produce entre las pretensiones y los intereses individuales 
de cada una de las partes, y no realmente entre los derechos (Burga, 2011, 
pp. 263-265). Por lo tanto, según Serna y Toller, los derechos son 
armonizables; es decir, compatibles entre sí (Burga, 2011, p. 264), tanto en 
su formulación teórica como en su ejercicio práctico (Burga, 2011, p. 264). En 
consecuencia, la interpretación constitucional debe realizarse de manera que 
conduzca a la armonización de los derechos, para lo cual estos deben estar 
perfectamente delimitados en la Constitución. 



135 

El Test de Proporcionalidad se emplea como estrategia argumentativa para 

resolver discrepancias entre principios constitucionales, y evaluar la validez y 

adecuación de las medidas o restricciones que estén en conflicto con dichos 

principios. Su función radica en crear una jerarquía axiológica móvil entre dos 

principios contrapuestos, de manera que se establezca una relación de valor 

entre ellos, donde uno de los principios deberá tener más “peso” que el otro 

(León, 2018). En el presente caso, determinaremos si la medida propuesta, que 

restringe el derecho de asociación, es constitucional. Para ello, se debe realizar 

tres exámenes. 

1. Test de Idoneidad: 

 

Con el Test de Idoneidad se pretende analizar si la medida propuesta 

“obligatoriedad de que las cooperativas de ahorro y crédito cuenten con un 

capital social mínimo determinado por el órgano supervisor al momento de 

solicitar su inscripción en el Registro COOPAC”, que limita en cierta medida el 

derecho a la asociación, es adecuada para alcanzar la finalidad constitucional 

que se busca; es decir, si la medida tiene un fin constitucionalmente legítimo. 

La medida debe ser idónea y capaz de fomentarla, de manera que exista una 

relación de causalidad medio-fin entre la medida y el fin constitucional que se 

espera lograr (León, 2018). 

 

Con relación a esta investigación, es preciso señalar que en toda entidad 

financiera existen dos intereses que se deben garantizar: (i) el ahorro per se, y 

(ii) el sistema de intermediación financiera, que incluye tanto el sistema 

financiero como el sistema COOPAC. 



136 

 

En ese sentido, los fines constitucionales que pretende la medida propuesta, 

de conformidad con el artículo 87 de la Constitución, son garantizar el ahorro 

de los socios y el sistema de intermediación COOPAC. Pero, ¿por qué son 

importantes? 

 

a. Importancia de la protección al ahorro 

 

Se puede definir a la institución del “ahorro” como aquella cantidad de unidades 

monetarias de libre disposición de una persona, luego de haber deducido de 

sus ingresos los gastos y costos correspondientes (como alimentación, vestido, 

vivienda, entre otros), de modo que este excedente pueda ser reservado, de 

manera directa y personal, o a través de una entidad supervisada (Cieza, 2020, 

p. 166).  

 



137 

El ahorro desempeña un papel fundamental tanto en el progreso de un país 

como en el bienestar de las familias. Por un lado, una sólida cultura del ahorro 

contribuye a establecer un sistema financiero sólido y estable, y cumple una 

función crucial en las naciones al ser la principal fuente de recursos para 

financiar inversiones y proyectos de reforma estructural que fomentan el 

desarrollo económico y social. Por otro lado, el ahorro también beneficia a las 

familias al permitirles acumular activos financieros que les ayudan a alcanzar 

sus metas a corto y largo plazo, hacer frente a gastos inesperados y asegurar 

su bienestar en la vejez. Además, el ahorro actúa como punto de partida para 

acceder a otros productos y servicios financieros, como créditos, seguros y 

pensiones (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2019). 

 

Dado el constante flujo económico en los mercados financieros, el ahorro 

adquiere mayor relevancia dentro de la vida en sociedad (Cieza, 2020, p. 166). 

Por este motivo, se promueve entre la población el hábito de ahorrar (Gonzáles, 

2017, p. 70). 

 

Si bien es cierto la financiación externa es un componente adicional que se 

agrega al ahorro interno para respaldar un proceso de desarrollo, son los 

recursos generados internamente en un país (es decir, el ahorro) los que 

constituyen el núcleo central del progreso (Merino, 1997, p. 10). 

 



138 

A nivel normativo, el artículo 87 de la Constitución dispone que el Estado debe 

fomentar y garantizar el ahorro, ya sea en moneda nacional o extranjera, 

porque la actividad del ahorro tiene un fin constitucional (Landa, 2016, p. 153), 

al ser importante dentro de todo proceso económico (Merino, 1997, p. 10).  

 

Asimismo, este mismo artículo delega a la Superintendencia el rol de velar para 

que las entidades autorizadas a captar depósitos sean sólidas y merecedoras 

de la confianza del público (Merino, 1997, p. 10). Así, la Superintendencia 

busca proteger los intereses del público en el ámbito de los sistemas financiero 

y de seguros (Tribunal Constitucional, 2005, FJ 37).  

 

Esto es importante porque cuando las entidades financieras captan y colocan 

dinero, asumen un riesgo directo, mientras que los ahorristas, un riesgo 

indirecto, ya que cuentan con un intermediario confiable que contacte al agente 

deficitario. Este intermediario capta recursos a través de cuentas de ahorro, 

cuentas a plazo, entre otros, y los coloca en diferentes formas de créditos 

(Vargas, 2021, p. 132).  

 

Es por ello que en nuestro análisis también debemos considerar la naturaleza 

y el objeto de la persona jurídica autorizada a captar ahorros, pues si bien es 

cierto las entidades con personería jurídica de derecho privado, con una 

finalidad reconocida y protegida por el Estado, están regidas, en principio, por 

el derecho privado que rige su vida institucional, el interés público que denota 

su finalidad hace de ella una entidad especial (Tribunal Constitucional, 2002, 

FJ 2).  



139 

 

De este modo, así como existen organizaciones jurídicas en las que la 

intervención del Estado sólo se justifica si se vulnera el orden legal o los 

derechos de otros, existen otras entidades cuyos fines públicos o sociales 

requieren de una mayor involucración estatal (Tribunal Constitucional, 2002, FJ 

5), tal es el caso de las entidades que operan con ahorros, como las COOPAC, 

que se encargan de captar depósitos de sus socios y realizar con ellos 

operaciones de intermediación. En ese caso, la incidencia estatal no solamente 

es recomendable, sino obligatoria, razón por la cual se encuentran 

supervisadas por la Superintendencia. 

 

Las COOPAC, mediante la obtención de fondos de sus socios, captan 

depósitos, que forman parte del ahorro que la Constitución protege (Chávez, 

2018, p. 12), pues operan con dinero que no es suyo.  

 

Por ello, es importante que los socios tengan la tranquilidad y confianza de que 

sus depósitos están siendo garantizados, pues la desconfianza puede llevar al 

pánico financiero y a que las personas mantengan sus ahorros en casa, lo cual 

reduce la fuerza multiplicadora de la intermediación financiera en la economía 

(de lo que se comentará más adelante), además de conllevar al riesgo de que 

su valor se deteriore físicamente, así como la posibilidad de que se devalúe 

debido a la inflación y aumento constante de los precios (Gonzáles, 2017, p. 

73). 

 



140 

Generalmente, las COOPAC captan y colocan dinero en los sectores más 

pobres del país, que tradicionalmente no son atendidos por el sistema 

financiero; es decir, sirven a sectores con ingresos más bajos que usualmente 

se encuentran ubicados en zonas más recónditas, a diferencia de los bancos 

(Chávez, 2018, p. 6). Las personas que depositan sus ahorros en un banco lo 

hacen para mantenerlos seguros o con la finalidad de obtener una rentabilidad. 

Normalmente el dinero que depositan consiste en los excedentes que han 

obtenido a lo largo del tiempo.  

 

Mientras que los socios que se unen a una COOPAC suelen hacerlo con la 

finalidad de obtener créditos a tasas de interés más bajas que las ofrecidas por 

los bancos, como medio de subsistencia. A menudo, tienen necesidades 

financieras y requieren de préstamos para viviendas, educación o consumo.  

 

De acuerdo con Luque y Peñaherrera (2021), “como instituciones sin fines de 

lucro, las cooperativas de ahorro y crédito emplean sus ingresos excedentes 

para ofrecer a los socios créditos más accesibles, un mayor rendimiento sobre 

sus ahorros, comisiones más bajas o nuevos productos y servicios” (p. 2). Esto 

permite que puedan atender a socios de todos los niveles socioeconómicos, 

incluyendo a los más vulnerables. La idea es que quienes pueden ahorrar 

apoyen a los que necesitan el dinero para invertir o subsistir.  

 

Asimismo, las personas eligen pertenecer a una COOPAC porque sus 

necesidades se satisfacen mejor en estas entidades, que les pertenecen al 

convertirse en copropietarios, lo cual les otorga voz y voto. Valoran más este 



141 

sentido de pertenencia y participación que los servicios financieros de una 

entidad ajena a ellos. Por ello, es crucial garantizar el ahorro en el sistema 

COOPAC, así como una buena gestión y su crecimiento ordenado, pues se 

trata del ahorro de los sectores más vulnerables. 

b. Importancia de la protección del sistema de intermediación 

COOPAC 

 

La intermediación consiste en la captación de ahorros y su posterior colocación 

por parte de las instituciones financieras autorizadas para tal efecto. Permite 

canalizar los recursos de los sujetos superavitarios hacia aquellos sectores que 

los requieran, facilitando su traslado a distintas áreas de la sociedad.  

 

La actividad de captación y colocación de recursos tiene un fin constitucional, 

ya que se sustenta en la confianza del público al depositar sus ahorros en 

instituciones financieras intermediarias, los cuales se encuentran garantizados 

por el artículo 87 de la Constitución (Chávez, 2018, pp. 12-13); es decir, el 

Estado fomenta y garantiza el ahorro a través de la intermediación financiera. 

Si se desincentiva la actividad del ahorro, la canalización de recursos a través 

de esta actividad se verá reducida. 

 



142 

Cuando una gran cantidad de ahorristas deposita su dinero, este no se 

mantiene inactivo ni a la espera de ser retirado de manera inmediata, sino que 

es utilizado para otorgar más préstamos. La permanencia de los ahorros 

permite a las entidades de intermediación financiera destinar estos recursos a 

otras inversiones (Gonzáles, 2017, p. 75), como préstamos a empresas, 

proyectos de infraestructura, desarrollo de viviendas, inversiones en tecnología 

y otros activos financieros. Esto da lugar a una serie de eventos en la que el 

dinero inicial se multiplica a medida que se mueve de una entidad a otra gracias 

al otorgamiento de nuevos créditos, lo cual trae consigo beneficios para el 

Estado a través del pago de tributos, impulsa la creación de empleo y contribuye 

al crecimiento económico del país (Gonzáles, 2017, p. 74).  

 

Cuando la cadena de préstamos y depósitos se multiplica; es decir, cuando el 

ahorro confiado por los depositantes empieza a circular, aumenta la cantidad 

de dinero en circulación en la economía. A este fenómeno se denomina proceso 

de creación de dinero en el sistema financiero o proceso de creación 

secundaria de dinero73 (Fernández-Baca, 2009, pp. 139-140). Es por ello que 

existe una relación directamente proporcional entre la intermediación financiera 

y el crecimiento económico, lo que significa que, a mayor intermediación 

financiera, mayor crecimiento económico, y viceversa.  

 
73 Las entidades financieras necesitan liquidez para llevar a cabo sus 

operaciones. La liquidez de estas instituciones depende de muchos factores, 
pero uno de los más importantes es la política monetaria del BCR, que tiene 
un efecto considerable sobre la tendencia de crecimiento y la variación de la 
oferta de dinero, lo cual también afecta a la liquidez de la economía en su 
conjunto. La emisión primaria de dinero está a cargo del BCR y se refiere a 
las operaciones que realiza para incrementar o disminuir el volumen, o el ritmo 
de crecimiento de la base monetaria. El resto de liquidez que circula en la 



143 

 

El crecimiento económico es el incremento en la renta o el valor de los bienes 

y servicios finales generados por una economía durante un período específico. 

Comúnmente, se mide como el porcentaje de aumento en el PBI. 

Históricamente ha sido visto de manera positiva, ya que está vinculado con la 

disponibilidad de bienes materiales en una economía y con una mejora en el 

nivel de vida de la población (Del Castillo, 2019, p. 7).  

 

Asimismo, está ligado al bienestar social, económico y a la calidad de vida de 

las personas. La intermediación financiera posibilita que cuenten con más 

ingresos para consumir bienes y servicios, logrando de este modo satisfacer 

sus necesidades74, como se pudo apreciar entre los años 2011-2019. 

 

Durante este periodo, se produjo un incremento en los ingresos a nivel nacional 

(como se puede ver en la Figura 9), lo cual llevó a que el gasto real per cápita 

sea mayor que en los años 2020-2022 (como se puede ver en la Figura 10), en 

consecuencia, los peruanos pudieron consumir más bienes y servicios.  

 

 

economía es creado por los intermediarios financieros (Fernández-Baca, 
2009, pp. 139-140). 

74 La prestación de bienes y servicios para el consumo y bienestar de la 
población requiere de una actividad económica directa, en la cual la iniciativa 
privada es libre y se ejerce en el marco de una economía social de mercado, 
de conformidad con el artículo 58 de la Constitución (Landa, 2016, 146). 



144 

Figura 9 

Evolución del ingreso real promedio per cápita, 2011-2022 

 
 

Nota. Este cuadro fue elaborado en base a la Encuesta Nacional de Hogares, 
2011-2022, realizada por el INEI. De “Perú: Evolución de la Pobreza 
Monetaria 2011 – 2022. Informe Técnico” (p. 35), por Instituto Nacional de 
Estadística e Informática – INEI, 2023. 

 

 

Figura 10  

Evolución del gasto real promedio per cápita mensual, 2011-2022 

 
 



145 

Nota. Este cuadro fue elaborado en base a la Encuesta Nacional de Hogares, 
2011-2022, realizada por el INEI. De “Perú: Evolución de la Pobreza 
Monetaria 2011 – 2022. Informe Técnico” (p. 21), Instituto Nacional de 
Estadística e Informática – INEI, 2023.  

 

 

El crecimiento económico también tiene el potencial de establecer un ciclo 

positivo de prosperidad y reducir los niveles de pobreza. Para lograrlo, es 

crucial que las personas en situación de necesidad participen en la construcción 

y generación de riqueza (Asociación de Bancos del Perú, 2019, p. 1), pues un 

mayor nivel de acceso a financiamiento contribuye a disminuir las 

desigualdades en los ingresos. Los países que tienen un alto porcentaje de 

personas incluidas financieramente, tienden a experimentar niveles más bajos 

de pobreza y viceversa (Asociación de Bancos del Perú, 2019, p. 3).  

 

De modo que la inclusión financiera juega un papel fundamental en el desarrollo 

económico de un país, desde el punto de vista de acceso (oferta), uso 

(demanda) y calidad de los servicios financieros. Esto se debe a que el acceso 

y uso de servicios financieros permiten a la población ahorrar excedentes de 

capital para realizar previsiones, gastos de consumo y futuras inversiones, 

incluyendo educación y salud (Vargas, 2021, p. 129). 

 



146 

Durante el periodo 2009-2019, nuestro país vislumbró un marcado descenso 

del índice de pobreza monetaria a nivel nacional, disminuyendo del 33,5% al 

20,2% (como se puede ver en la Figura 11); así como de la pobreza extrema, 

que pasó del 9,5% al 2,9% (Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, 

2023), mientras que la profundización financiera, considerada un buen 

indicador para determinar el nivel de inclusión financiera, mostró incrementos 

significativos en todos los departamentos del país en esos 10 años. Ello nos 

lleva a afirmar que el incremento de la inclusión financiera reduce el nivel de 

pobreza (Asociación de Bancos del Perú, 2019, p. 4), lo cual reafirma la 

importancia que tiene en el desarrollo de las personas.  

 

Figura 11 

Índice de incidencia de la pobreza monetaria, 2004 – 2023 

 

Fuente: De “Pobreza en el Perú aumentaría por segundo año consecutivo 
reforzada por una economía anémica y una inflación aún elevada”, por A. 
Ramos Medina, 2023, INFOBAE (https://acortar.link/wXTnxY).   

 

https://acortar.link/wXTnxY


147 

Además, la Comisión Multisectorial de Inclusión Financiera, a través de su 

Política Nacional de Inclusión Financiera, señala que la inclusión en el sistema 

financiero formal contribuye a mejorar el bienestar económico de la población, 

lo que puede tener efectos en el progreso económico y la estabilidad financiera, 

así como en la competitividad y productividad nacional (Superintendencia de 

Banca, Seguros y AFP, 2023). 

 

A medida que el nivel de vida promedio de la población aumenta, producto del 

incremento de su bienestar económico y social, las personas tienden a usar el 

sistema financiero con mayor intensidad. Por lo tanto, existe una relación 

inversamente proporcional entre el ingreso per cápita y la preferencia por el 

dinero circulante (Fernández-Baca, 2009, p. 167). Lo que significa que cuando 

las personas cuentan con mayores ingresos económicos y su calidad de vida 

mejora, suelen usar el sistema financiero con mayor frecuencia, ayudando al 

proceso de creación de dinero en el sistema financiero.  

 

En ese sentido, la intermediación financiera desempeña un papel crucial en la 

sociedad, pero, ¿cuál es la función de las COOPAC en este sistema y por qué 

es necesario proteger su rol? Es importante proteger su rol debido a que las 

COOPAC operan con los ahorros captados de los socios para realizar la 

actividad de intermediación; es decir, usan dinero que no es suyo.  

 



148 

Asimismo, se ha podido verificar, desde el inicio de su supervisión efectiva, que 

las COOPAC tienen una participación importante en la intermediación 

financiera, especialmente en el sistema microfinanciero y, por tanto, son 

relevantes en el crecimiento económico de dicho sector (Ver Anexo N.°3).  

 

En efecto, al cierre del 2023, el sistema COOPAC registró un total de activos 

netos ascendentes a S/ 13 mil 524 millones, conformado principalmente por 

cartera de créditos o préstamos netos de provisiones por riesgo de crédito por 

S/ 9 mil 576 millones, y fondos disponibles por S/ 2 mil 001 millones. Estos 

fondos constituyen los activos altamente líquidos con los que cuentan las 

COOPAC para cubrir sus pasivos de corto plazo, operaciones corrientes y 

posibles contingencias de liquidez originados por eventos no previstos, ya sean 

internos o externos (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2024). 

 

Asimismo, con relación a la importancia del Sistema COOPAC considerando el 

sistema financiero ampliado (sistema financiero más el sistema COOPAC), en 

términos estrictamente de activos, las COOPAC en el Perú representan el 2,4% 

del total de activos netos; proporción que se ha mantenido estable incluso con 

la salida del mercado de muchas COOPAC y el crecimiento del sistema 

financiero en estricto (sin incluir el sistema COOPAC) (Superintendencia de 

Banca, Seguros y AFP, 2024). 

 



149 

En ese sentido, el sector COOPAC juega un rol importante en el desarrollo 

económico, sobre todo en el sistema microfinanciero, ya que mediante la 

movilización de recursos a través del sistema de intermediación COOPAC, es 

posible que más personas en situación de necesidad puedan acceder a fuentes 

de financiamiento.  

 

Esto no solo estimula el crecimiento económico de dicho sector, sino que 

reduce la desigualdad económica al proporcionarles recursos que les permiten 

mejorar su calidad de vida, contar con más oportunidades, fomentar el 

desarrollo y fortalecer la inclusión financiera.  

 

Por ello, es importante que las COOPAC sean prudentes y operen de manera 

transparente y diligente con el ahorro de sus socios, de lo contrario, pueden 

generar un efecto negativo en las demás entidades pertenecientes al sistema 

financiero y cooperativo, al provocar desconfianza en la intermediación 

financiera, pues si bien es cierto el sistema financiero opera de manera 

independiente al sistema COOPAC y atiende a segmentos diferentes, ambos 

son mecanismos de movilización del ahorro, por lo tanto, es importante que 

funcionen de manera correcta. 

 

En síntesis, la intermediación financiera desempeña un papel fundamental en 

el crecimiento económico de los países, manifestándose a través de su impacto 

en el PBI. Las cifras presentadas subrayan la relevancia del sistema de 

intermediación COOPAC en la economía del país; especialmente, en el sector 

microfinanciero. 



150 

c. ¿Existe una relación de causalidad entre la medida propuesta y 

los fines constitucionales legítimos? 

 

Después de desarrollar la importancia de proteger el ahorro de los socios y el 

sistema de intermediación COOPAC, es necesario preguntarnos si la medida 

propuesta permite proteger dichos intereses; es decir, si existe una relación de 

causalidad medio-fin entre la medida y los fines constitucionales que se 

esperan alcanzar. 

 

Como se mencionó previamente, la actividad del ahorro tiene un fin 

constitucional amparado en el artículo 87 de la Constitución, así como la 

actividad de intermediación financiera, del cual también participan las 

COOPAC, ya que operan con los ahorros de los socios que la Constitución 

protege.  

 

Por lo tanto, la captación y colocación de recursos es materia de regulación y 

control por parte del Estado (Merino, 1997, p. 9). En consecuencia, las 

entidades dedicadas a operar con ahorros del público deben contar con los 

mecanismos necesarios para preservar su confianza, con el objetivo de reducir 

los riesgos que los depositantes puedan enfrentar en caso de que se vuelvan 

insolventes (Merino, 1997, pp. 9-10).  

 

La medida propuesta, que constituye uno de los mecanismos destinados a 

proteger el ahorro de los socios, cuando la COOPAC los empiece a captar, y el 

sistema de intermediación COOPAC, es la siguiente: “obligatoriedad de que las 



151 

cooperativas de ahorro y crédito cuenten con un capital social mínimo 

determinado por el órgano supervisor al momento de solicitar su inscripción en 

el Registro COOPAC”.  

 

Si bien es cierto, antes de su inscripción en el Registro COOPAC la entidad no 

puede captar ahorros75, necesita de un capital social que le permita iniciar sus 

operaciones con viabilidad, de modo que se proteja la confianza y el ahorro de 

los socios, cuando la COOPAC los empiece a captar.  

 

Sin ese respaldo patrimonial, una vez inscrita la entidad en el Registro, es 

probable que no tenga recursos suficientes para cubrir los gastos para iniciar la 

captación más allá de los costos propios de la evaluación. La sola operación de 

la COOPAC y su carga regulatoria podría implicar alcanzar un patrimonio 

negativo a los pocos meses de su inscripción, (Superintendencia de Banca, 

Seguros y AFP, 2021). Esto podría llevar a que la entidad no pueda operar con 

viabilidad.  

 

La COOPAC que inicia sus operaciones debe contar con un capital que le 

permita sostenerse durante el tiempo que le tome llegar al punto de equilibrio; 

es decir, durante el periodo en el que los egresos serán mayores que los 

ingresos. Durante este intervalo, es importante que el capital social respalde 

 
75 Reglamento de Registro 

Artículo 7. Procedimiento de inscripción en el Registro Coopac 
(...) 
7.7 En tanto dure el proceso de inscripción en el Registro Coopac, las Coopac 

o Centrales solicitantes no pueden realizar ninguna operación autorizada 
por la Ley Coopac, bajo apercibimiento de denegarse la inscripción y sin 
perjuicio de las acciones administrativas que la Ley faculta.   



152 

los gastos operativos, administrativos y regulatorios de la COOPAC, de modo 

que la captación y colocación de ahorros no se vea perjudicada, una vez que 

la entidad empiece a operar.   

 

Contar con un capital social mínimo haría que las COOPAC tengan la 

capacidad de asumir riesgos y permanecer estables frente a situaciones 

adversas, protegiendo la confianza y los ahorros de los socios, cuando los 

empiecen a captar. Asimismo, mejoraría la solvencia del sector y brindaría 

seguridad a las operaciones financieras futuras, lo cual implica que puedan 

atender las obligaciones con sus socios. 

 

Del mismo modo, la medida propuesta protegería al sistema de intermediación 

COOPAC al evitar que se constituyan entidades con dificultades económicas 

que conduzcan a su potencial disolución y liquidación, afectando así la 

confianza de los socios en la estabilidad del sector y generando un retiro masivo 

de sus ahorros. 

 

En ese sentido, contar con un capital social que le permita subsistir durante la 

evaluación, y luego, con el transcurso del tiempo, es indispensable, pues esa 

base ayudará a la expansión futura de la entidad. De esta manera, se asegura 

su supervivencia a corto y mediano plazo y se evita su salida del mercado de 

manera prematura. Todo ello garantiza la protección del ahorro de los socios, 

cuando los empiece a captar, y hace del sistema COOPAC uno confiable para 

el público. 

 



153 

Es por ello que la medida cuenta con un fin constitucionalmente legítimo, 

amparado en el artículo 87 de nuestra Constitución, y también es idónea, pues 

el capital social mínimo determinado por la Superintendencia permitiría que la 

COOPAC pueda iniciar su operación con viabilidad, de manera que se proteja 

el ahorro de sus socios, una vez que los empiece a captar, y el sistema de 

intermediación COOPAC.  

2. Test de Necesidad: 

 

El Test de Necesidad pretende analizar si la medida restrictiva es estrictamente 

necesaria para alcanzar los fines legítimos perseguidos. Es decir, se evaluará 

la inexistencia de otro medio menos lesivo al derecho a la asociación, que sea 

igualmente idóneo para alcanzar la protección al ahorro de los socios y al 

sistema de intermediación COOPAC.  

 

Para salvaguardar el ahorro de los socios y el sistema de intermediación 

COOPAC, se han estructurado distintas medidas que el Estado prevé para su 

resguardo (de lo que se comentará más adelante), pues para que el flujo de 

capital funcione, es importante proteger la confianza de los ahorristas.  

 



154 

Es importante destacar, en primer lugar, que la protección al ahorro no es 

absoluta, se garantiza conforme a lo que señala la ley; y, en segundo lugar, que 

las medidas de protección no eliminan el riesgo de quiebra para ninguna 

entidad, ya que en una economía de mercado las quiebras forman parte de la 

asunción de riesgos. De lo que se encarga la Superintendencia es de brindar a 

las entidades las herramientas necesarias para un manejo ordenado de los 

recursos.  

 

Existen distintas medidas que buscan proteger el ahorro, siendo el principal 

mecanismo de protección que toda entidad que pretende captar recursos del 

público debe contar con la autorización previa de la Superintendencia (Merino, 

1997, p. 10).  

 

De acuerdo a los estándares internacionales propuestos por el Comité de 

Supervisión Bancaria de Basilea (2012) (en adelante, Comité de Basilea), 

específicamente el Principio 5, toda entidad que capta ahorros debe licenciarse 

y cumplir con los criterios establecidos por el supervisor. “(…). Como mínimo, 

el proceso de autorización debe incluir evaluar la estructura de propiedad y 

buen gobierno del banco, y del grupo al que pertenece (incluida la adecuación 

e idoneidad de los consejeros y altos directivos), así como su plan estratégico 

y operativo, controles internos, gestión del riesgo y evolución prevista de su 

situación financiera (incluida la base de capital) (…)” (p. 11). La autoridad 

competente puede rechazar la solicitud de licencia si la entidad no cumple con 

los requisitos establecidos o no aporta la información necesaria. 

 



155 

El Comité de Basilea (2012) señala que, incluso a las instituciones no bancarias 

que brindan servicios de depósitos y préstamos similares a los bancos, se les 

debe aplicar muchos de los Principios Básicos (p. 14). 

 

Los Principios Básicos de Basilea son normas mínimas de facto para alcanzar 

la correcta regulación y supervisión prudencial. Estos sirven a los países como 

referencia para evaluar la calidad de sus sistemas autorizados, de modo que 

puedan identificar las medidas necesarias para alcanzar una supervisión de 

calidad similar (Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, 2012, p. 1). Por 

ello, es importante que los supervisores sigan estos lineamientos.  

 

Uno de los criterios esenciales para determinar que sí se está cumpliendo con 

el Principio 5 es verificar que el supervisor haya establecido requisitos que 

exijan a las entidades que captan ahorros contar con un capital inicial mínimo 

para obtener la licencia (Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, 2012, p. 

28).  

 

En la normativa peruana, la Superintendencia cuenta con un procedimiento de 

licenciamiento aplicable a las empresas del sistema financiero y del sistema de 

seguros, que consta de dos autorizaciones: autorización de organización y 

autorización de funcionamiento. 

 



156 

Para obtener la autorización de organización, la Superintendencia evalúa la 

factibilidad del proyecto (factibilidad financiera, de mercado y de gestión) y la 

idoneidad de los participantes (organizadores, accionistas y directores), para lo 

cual toma en consideración la opinión del Banco Central de Reserva respecto 

al impacto de la entidad en la política monetaria, cuando corresponda. Por su 

parte, para otorgar la autorización de funcionamiento, el órgano supervisor 

verifica las condiciones mínimas para operar y evalúa la viabilidad de la 

empresa, para lo cual solicita un capital inicial mínimo. 

 

Este capital inicial es el monto mínimo de solvencia requerido a las entidades 

según su tipo y es crucial porque genera confianza en el público. La 

Superintendencia no puede abrir la puerta a entidades que no cuenten con 

cierto nivel de factibilidad inicial, que se verifica desde el comienzo. Si se 

autoriza el funcionamiento de entidades financieramente débiles, sin un capital 

inicial adecuado, cuando empiecen a operar no podrán sostenerse en el tiempo, 

lo cual afecta a la confianza. La falta de confianza lleva a una menor disposición 

de los ahorristas de depositar su dinero en la institución. 

 

Asimismo, la ausencia de un capital inicial adecuado puede posteriormente 

comprometer el ahorro que los depositantes le confían a la entidad desde el 

inicio de sus operaciones. Por lo tanto, contar con un capital social mínimo 

adecuado que permita operar con viabilidad a la entidad también protege los 

ahorros del público ante eventuales crisis, al evitar que los riesgos sean 

asumidos con los recursos de los depositantes.  

 



157 

No obstante, en el caso de las COOPAC no existe propiamente una 

autorización, sino un registro previo. Si bien es cierto las COOPAC son 

entidades distintas a las empresas del sistema financiero, realizan actividades 

de intermediación con ahorros de los socios, por lo tanto, están sujetas a los 

mismos riesgos que las demás entidades que también captan depósitos 

(Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2023). En ese sentido, la 

protección a los ahorros en ambos sistemas debería ser la misma. 

 

La decisión de la Ley COOPAC de requerir que las COOPAC se registren en 

lugar de obtener una licencia implica que el proceso de registro ante la 

Superintendencia no requiera de los mismos estándares que las instituciones 

financieras y, por lo tanto, el proceso de inscripción sea más flexible y otorgue 

menor fortaleza al sistema COOPAC.  

 



158 

Esta diferencia genera, de por sí, menor confianza en la entidad desde el 

comienzo, antes de que empiece a captar depósitos, ya que la incertidumbre 

sobre su capacidad para sostenerse y operar de manera viable puede generar 

dudas razonables entre los potenciales socios, así como inseguridad sobre si 

depositar su dinero en la institución. La percepción de riesgo incrementa 

cuando no existen estándares que evalúen la fortaleza patrimonial de la 

entidad. Además, esto puede llevar a una situación de desprotección para los 

depositantes una vez que las operaciones inicien, ya que si la entidad no cuenta 

con un capital social mínimo que demuestre cierto nivel de factibilidad inicial, 

los depósitos pueden estar en riesgo al no ser respaldados adecuadamente. 

En otras palabras, la falta de obligación de contar con un capital social mínimo 

para operar agrava aún más esta situación de desprotección. 

 

Las demás medidas de protección al ahorro consisten en la protección a la 

persona del ahorrista (en su intimidad, a través del secreto bancario, y en su 

patrimonio, a través del FSDC) y la adecuada utilización de los recursos 

obtenidos. Dentro de esta última se encuentran las normas que regulan 

aspectos prudenciales, que permiten que las COOPAC operen con viabilidad.  

 

También existen otras medidas de protección al ahorro aplicadas en otros 

sistemas cooperativos, implementadas con la finalidad de evitar la constitución 

de nuevas entidades y de ese modo estabilizar el sector. 

 



159 

En la presente investigación, analizaremos medidas que regulan aspectos 

prudenciales, debido a que están asociadas a la fortaleza patrimonial de las 

COOPAC, como las provisiones, reservas, los límites y prohibiciones, y el 

capital social mínimo.  

 

Asimismo, pese a que el FSDC es una medida de protección al ahorro, 

enfocada en la protección de la persona del ahorrista en su patrimonio, y no en 

la fortaleza patrimonial de las COOPAC, también será incluido en el Test de 

Necesidad debido a que es nueva en el marco legal COOPAC, por lo que 

consideramos necesario analizar si es una medida idónea en esta etapa inicial, 

cuando la COOPAC obtiene el Registro y, por lo tanto, no ha iniciado su 

operación.  

 

Sin embargo, si bien es cierto el FSDC, la constitución de provisiones, de 

reservas, y el cumplimiento de los límites y prohibiciones son importantes para 

proteger el ahorro de los socios, es necesario destacar, como veremos a 

continuación, que no se aplican durante la solicitud de inscripción en el Registro 

COOPAC, sino en una etapa posterior, cuando la entidad se encuentra 

realizando operaciones. Por lo tanto, no se puede analizar la lesividad al 

derecho de asociación que requiere este Test de Necesidad.  

 



160 

Por ello, dentro de las medidas para proteger el ahorro de los socios y el 

sistema de intermediación COOPAC que analizaremos, incluiremos a la 

moratoria para evitar la constitución de nuevas COOPAC, con la finalidad de 

determinar si es necesaria para alcanzar estos fines, para lo cual tomaremos 

como ejemplo el caso ecuatoriano. Consideramos importante examinar la 

necesidad de esta medida porque su análisis nos permitirá examinar la 

lesividad al derecho a la asociación que requiere este Test de Necesidad.  

 

En base a todo lo señalado, consideramos que la regulación COOPAC debería 

incluir un requisito importante: contar con un capital inicial determinado por la 

Superintendencia para poder operar, al ser responsabilidad del Estado 

garantizar un entorno legal y regulatorio que favorezca la presencia continua 

de COOPAC sostenibles en el tiempo. 

 

De este modo, se evaluará la inexistencia de otro medio menos lesivo al 

derecho a la asociación e igualmente idóneo para que la COOPAC pueda iniciar 

su operación con viabilidad, de manera que se proteja el ahorro de sus socios, 

una vez que los empiece a captar, y el sistema de intermediación COOPAC.  

a. Cobertura del Fondo de Seguros de Depósitos Cooperativo 

(FSDC)76 

 

 
76 Si bien es cierto el FSDC es una medida de protección al ahorro enfocada en 

la protección de la persona del ahorrista en su patrimonio, y no en la fortaleza 
patrimonial de las COOPAC, se incluirá a la institución en el Test de 
Necesidad debido a que es nueva en el marco legal COOPAC, por lo que 
consideramos necesario explicar por qué no es una medida idónea para que 



161 

La primera medida que analizaremos será la cobertura del FSDC. El FSDC fue 

creado por el numeral 8 de la Ley COOPAC, como una persona jurídica de 

derecho privado distinta al Fondo de Seguro de Depósito a que se refiere el 

Capítulo III del Título I de la Sección Segunda de la Ley General. En última 

instancia, tiene la finalidad de proteger el ahorro de los socios que realizan 

depósitos en las COOPAC. 

 

Las COOPAC que captan depósitos de sus socios, que se encuentran inscritas 

en el Registro COOPAC y que han ingresado al FSDC, deben efectuar el pago 

de las primas correspondientes, como mínimo, durante veinticuatro meses, 

para que los depósitos de sus socios se encuentren respaldados. 

 

Al mes de noviembre de 2024, ninguna COOPAC cuenta con la cobertura del 

FSDC, debido a que ninguna entidad ha logrado cumplir con el pago de las 

primas durante veinticuatro meses. Esta situación se ha retrasado, además, por 

lo señalado en la Resolución SBS N.°1297-2023, por medio de la cual se 

suspendió, por el plazo de seis meses, el cobro de las primas respecto del 

primer y segundo trimestre del 2023, que se reanudó en el mes octubre de 

dicho año. En consecuencia, el plazo restante para que las COOPAC cuenten 

con esta protección se ha extendido.  

 

La suspensión del cobro de las primas dispuesta por la Resolución SBS 

N.°1297-2023, que se sumó a los demás aplazamientos descritos en el 

 

las COOPAC operen con viabilidad y alcancen la protección al ahorro de los 
socios y al sistema de intermediación COOPAC. 



162 

segundo capítulo de la presente investigación, se debió a los problemas 

financieros que enfrentaban las COOPAC desde antes de la entrada en 

vigencia de la Ley COOPAC, que se agravaron con los efectos de la pandemia.  

 

Esto demuestra que antes de que el FSDC empiece a cubrir depósitos es 

necesario contar con COOPAC financieramente saludables, cuyos aportes 

permitan acumular suficientes recursos antes de que el FSDC sea fundamental 

para asistir a una COOPAC (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 

2020). 

 

El FSDC es una medida estatal por medio de la cual se busca respaldar los 

fondos de los socios hasta el límite establecido en la norma. De este modo, 

cubrirá sus depósitos en cuanto le sea requerido por la Superintendencia, ante 

el no levantamiento de la causal que determinó la intervención o la disolución 

de una COOPAC de Nivel 1 o 2 miembro, o disolución y liquidación declarada 

de una COOPAC de Nivel 3 miembro, de acuerdo con el monto de cobertura 

máxima que se establezca, y ayudará a mitigar los efectos negativos de su 

salida del mercado. 

 

El monto máximo de cobertura por socio para cada COOPAC miembro, 

comprendidos los intereses, será de S/ 5 000.00 para las COOPAC de Nivel 1 

y de Nivel 2 con activos menores o iguales a 32 200 UIT; y de S/. 10 000.00 

para las COOPAC miembro de Nivel 2 con activos totales mayores a 32 200 

UIT, y de Nivel 3. 

 



163 

Por otro lado, es importante destacar que el FSDC, aunque actualmente no 

brinda su protección a ninguna COOPAC, buscará beneficiar principalmente a 

los socios ahorristas más pequeños cuando entre en funcionamiento, tal como 

sucede con el Fondo de Seguro de Depósitos (en adelante, FSD) del sistema 

financiero y como lo establecen los Principios Básicos para Sistemas de 

Depósitos Eficaces77. 

 

Al respecto, de conformidad con José Manuel Bautista, director del Proyecto 

Coopsur de la Confederación Alemana de Cooperativas - DGRV, organismo 

que brindó asesoría técnica a la Superintendencia para determinar la cobertura, 

prima y otros aspectos técnicos del FSDC (Superintendencia de Banca, 

Seguros y AFP, 2019), lo importante no es el monto a cubrir, sino proteger a la 

mayoría de los pequeños socios ahorristas, pues es fundamental generar 

confianza en los sectores que no son atendidos por la banca tradicional 

(Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2019), caso contrario, podría 

generar inestabilidad sistémica y social al ser percibido como una herramienta 

poco eficaz para proteger los depósitos de los socios del sistema COOPAC 

(Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2020).  

 

En ese sentido, si bien es cierto el FSDC es muy importante, cuando la 

Superintendencia evalúa la solicitud de inscripción en el Registro COOPAC, la 

 
77 Específicamente, el Principio 8: “Cobertura”, cuyos criterios señalan, entre 

otros aspectos, que el nivel y alcance de la cobertura de los seguros de 
depósitos deben ser establecidos de modo que la gran mayoría de los 
depositantes se encuentren completamente protegidos. 



164 

entidad no puede realizar ninguna operación, por lo tanto, en esta etapa inicial 

no requiere ni puede contar con la protección del FSDC.  

 

En consecuencia, la medida no es idónea para que las COOPAC operen con 

viabilidad y alcancen la protección al ahorro de los socios, cuando los empiece 

a captar, y al sistema de intermediación COOPAC. 

b. Constitución de provisiones ante la eventualidad de créditos 

impagos 

 

La segunda medida que analizaremos será la constitución de provisiones. Las 

provisiones se constituyen ante la eventualidad de créditos impagos. Se 

adelantan a un hecho negativo como el incumplimiento del deudor, mediante 

un fondo preventivo (Merino, 1997, p. 15). Son importantes porque buscan que 

las entidades se mantengan estables frente a situaciones de pérdida debido a 

un mal desempeño de la cartera. En consecuencia, generan confianza en los 

socios al saber que sus ahorros están protegidos ante posibles incumplimientos 

crediticios.  

 

Después de otorgar un crédito, que fue posible gracias al ahorro de los 

depositantes, se lleva a cabo un control continuo sobre dicho crédito para 

garantizar un uso eficiente de estos fondos. Este control implica monitorear de 

manera constante el comportamiento del deudor y su cumplimiento puntual con 

las obligaciones acordadas, lo cual permite identificar eventuales dificultades 

en la recuperación del crédito (Merino, 1997, p. 16). 

 



165 

Las provisiones están íntimamente vinculadas con la clasificación de los 

créditos en una de las cinco categorías78 establecidas por la Superintendencia, 

en función al comportamiento del deudor y la posibilidad de que se produzca 

un incumplimiento. Esta clasificación determina la constitución de mayores o 

menores provisiones (Merino, 1997, p. 15), pues gracias a la recuperación de 

la cartera es como se tendrá los ingresos para pagar los depósitos del público. 

 

Esto es así debido a que todo crédito, independientemente del deudor, conlleva 

un riesgo de siniestralidad; es decir, el riesgo de que no cumpla con sus 

obligaciones crediticias. Por ello se ha previsto que, aun existiendo un mínimo 

de riesgo, es necesario que toda operación genere inmediatamente una 

provisión (Merino, 1997, p. 16). 

 

Como sabemos, las COOPAC captan ahorros de sus socios que luego son 

colocados y aprovechados por otros que los necesitan. Si los ahorristas son 

conscientes de que se están tomando las medidas necesarias para proteger 

sus ahorros a través de la constitución de provisiones, confiarán en su gestión 

y estarán dispuestos a participar activamente en ellas.  

 

Las COOPAC están obligadas a constituir provisiones genéricas y 

específicas79, de conformidad con el Anexo N.°1 “Criterios para la Evaluación y 

 
78 La primera categoría es Normal, la segunda categoría es Con Problemas 

Potenciales, la tercera es Deficiente, la cuarta es Dudoso y la quinta es 
Pérdida. 

79 Existen diferentes tipos de provisiones. Por un lado, las provisiones genéricas 
y específicas están asociadas con el riesgo de crédito, mientras que, por otro 
lado, las provisiones procíclicas, que solamente están presentes en el sistema 
financiero, tienen fines macroregulatorios y un enfoque agregado; es decir, se 



166 

Clasificación del Deudor y la Exigencia de Provisiones aplicables a las Coopac 

de nivel 1 y 2” del Reglamento COOPAC (en adelante, Anexo N.°1 del 

Reglamento COOPAC), para las COOPAC de los Niveles 1 y 2 con activos 

totales iguales o menores a 32 200 UIT; y el Reglamento para la evaluación y 

clasificación del deudor y la exigencia de provisiones, aprobado por la 

Resolución SBS N.°11356-2008 y sus modificatorias, para las COOPAC de 

Nivel 2 con activos totales mayores a 32 200 UIT, y de Nivel 3. 

 

Las provisiones genéricas son aquellas que se constituyen de manera 

preventiva sobre los créditos directos y la exposición equivalente al riesgo 

crediticio de los créditos indirectos de los deudores clasificados en la categoría 

Normal. Se constituyen cada vez que se otorga un crédito respecto del cual aún 

no se ha identificado un riesgo superior al normal; sin embargo, la experiencia 

sugiere la presencia potencial de pérdidas en la cartera. En estas 

circunstancias, no hay indicios de un comportamiento inusual por parte del 

cliente ni razones que indiquen dificultades en la recuperación del crédito 

(Merino, 1997, p. 15). 

 

Por su parte, las provisiones específicas son aquellas que se constituyen sobre 

los créditos directos y la exposición equivalente al riesgo crediticio de los 

créditos indirectos de los deudores clasificados en una categoría de mayor 

 

centran en cómo se están comportando las entidades y la forma en la que se 
están relacionando unas con otras. Las provisiones procíclicas buscan limitar 
el riesgo sistémico y, en consecuencia, asegurar la estabilidad financiera, que 
ayuda a evitar pérdidas y bienestar en la sociedad. Es por ello que cuando la 
economía está boyante y hay cambios significativos en el PBI, se retira 
liquidez y se provisiona, y durante las fases de recesión, se suelta liquidez 
empleando estas provisiones. De este modo, se modula el ciclo económico. 



167 

riesgo que la categoría Normal. Es decir, se constituyen cuando se detectan 

problemas en el pago, identificándose un riesgo superior al normal en base al 

comportamiento del deudor (Merino, 1997, p. 15). 

 

Debido a que el sistema COOPAC se encuentra en un periodo de 

estabilización, es esencial que la Superintendencia se asegure de que las 

entidades cuenten con el porcentaje necesario de provisiones por cada crédito 

otorgado, que les posibilite enfrentar situaciones adversas relacionadas con la 

posibilidad de que se produzca un incumplimiento por parte del deudor. 

 

Por ello, de conformidad con la Segunda Disposición Complementaria 

Transitoria del Reglamento COOPAC, las COOPAC deben seguir un 

cronograma gradual diseñado en base a su nivel modular, para la constitución 

del 100% de las provisiones requeridas. 

 

Mientras no hayan constituido el 100% de las provisiones ni hayan alcanzado 

los niveles graduales de la reserva cooperativa, no pueden solicitar 

autorizaciones para ampliar sus operaciones ni distribuir excedentes. 

Asimismo, si las COOPAC no han constituido el 100% de las provisiones, 

deberán destinar anualmente no menos del 50% de los remanentes del 

ejercicio a la constitución de la reserva cooperativa, sin perjuicio de que la 

Asamblea establezca un porcentaje mayor. 

 

Si las provisiones constituidas resultan menores a las requeridas, el Consejo 

de Administración tiene el deber de informar a la Superintendencia las razones 



168 

de dicho incumplimiento. La diferencia será detraída, inmediatamente, del 

patrimonio efectivo.  

 

Observamos, por lo tanto, que la normativa COOPAC ha puesto mucho énfasis 

en la constitución de provisiones, haciendo hincapié en contar con los 

porcentajes establecidos en la norma antes de distribuir los remanentes y 

solicitar autorizaciones para la ampliación de las operaciones. 

 

Sin embargo, cuando la Superintendencia evalúa la solicitud de inscripción en 

el Registro COOPAC, la entidad no puede realizar operación alguna, por lo 

tanto, en esta etapa inicial no necesita constituir provisiones al no haber 

otorgado ningún crédito.  

 

En consecuencia, la medida no es idónea para contar con COOPAC que 

posean la solvencia necesaria para afrontar el inicio de sus operaciones y la 

captación de depósitos, y así alcanzar la protección al ahorro de los socios, 

cuando la COOPAC los empiece a captar, y al sistema de intermediación 

COOPAC. 

c. Cumplimiento de los límites y prohibiciones 

 

La tercera medida que analizaremos será el cumplimiento de los límites y 

prohibiciones que la normativa COOPAC ha establecido. Los límites son 

medidas prudenciales asociadas al patrimonio efectivo, destinadas a dos 

objetivos.  

 



169 

En primer lugar, buscan diversificar el riesgo, lo que implica que la COOPAC 

está impedida de realizar operaciones exclusivamente con un solo socio o 

grupo de socios. En segundo lugar, controlan su crecimiento al tener como 

cálculo base al patrimonio efectivo, por lo tanto, si este es considerable la 

COOPAC tendrá mayor capacidad de expansión, pero si es limitado, su 

capacidad de crecimiento se verá restringida. 

 

Considerando que las COOPAC operan con los ahorros de sus socios, al igual 

que las empresas del sistema financiero, que operan con ahorros del público, 

es necesaria la presencia de medidas que regulen las colocaciones que 

realizan con estos fondos (Merino, 1997, p. 12). Los límites contribuyen a 

atenuar las probabilidades de que ocurran eventos negativos, o que las malas 

colocaciones afecten la estabilidad de la entidad y, en consecuencia, del 

sistema (Merino, 1997, p. 12).  

 

Si bien es cierto las COOPAC, al igual que las empresas del sistema financiero, 

son libres de colocar sus recursos en quienes mejor consideran, deben respetar 

ciertos límites que permitan reforzar la seguridad de estas operaciones y evitar 

exponer a la entidad a más riesgos con una operación o persona en particular 

(Merino, 1997, p.12), ya que cuando los recursos se concentran en individuos, 

grupos económicos u operaciones, y se produce el incumplimiento por parte de 

los deudores, la capacidad de devolución se ve perjudicada  (Merino, 1997, 

p.12). 

 



170 

Los límites están clasificados en tres grupos: (i) límites globales, (ii) límites 

individuales y (iii) límites temporales. El primero de ellos tiene énfasis en el 

volumen de la exposición. Se refiere al patrimonio efectivo con el que deben 

contar las COOPAC para respaldar sus operaciones y enfrentar posibles 

pérdidas. Este patrimonio debe ser igual o mayor al 10% de los activos y 

contingentes ponderados por riesgo, de conformidad con lo señalado en el 

literal r. del numeral 1 de la Ley COOPAC y el artículo 31 del Reglamento 

COOPAC.  

 

Para el cálculo de este límite global se debe considerar el cronograma gradual 

de adecuación contemplado en la Tercera Disposición Complementaria 

Transitoria del Reglamento COOPAC, el cual toma en consideración el nivel 

modular de cada entidad. De este modo, según la norma, las COOPAC deben 

contar con la totalidad del límite global en el 2026.  

 

Además del límite global, que abarca el total de las operaciones que realiza la 

entidad, el Reglamento COOPAC también establece límites globales en función 

al tipo de operaciones. Para las COOPAC de todos los niveles, la norma 

establece en los artículos 36 (subnumeral 4, numeral 36.1), 37 (subnumeral 4, 

numeral 37.1) y 38 que la adquisición de bienes muebles o inmuebles, sumados 

a los ya existentes, necesarios para el desarrollo de sus actividades, no puede 

exceder en conjunto del 40% de su patrimonio efectivo. 

 

Para las COOPAC de los Niveles 2 y 3, la tenencia de acciones que negocien 

en algún mecanismo centralizado de negociación y certificados de participación 



171 

en Fondos Mutuos y Fondos de Inversión, no puede exceder del 15% de su 

patrimonio efectivo, de acuerdo con los artículos 37 (subnumeral 3, numeral 

37.1) y 38 del Reglamento COOPAC. Finalmente, para las COOPAC de Nivel 

3, de conformidad con el artículo 38 del mismo cuerpo normativo, las 

operaciones con productos financieros derivados no pueden exceder del 5% de 

su patrimonio efectivo. 

 

Por su parte, los límites individuales se centran en la persona del deudor. Estos 

límites demuestran con claridad la diversificación del riesgo, ya que las 

operaciones que las COOPAC realizan, al igual que las empresas del sistema 

financiero, se distribuyen en distintos deudores (Merino, 1997, p. 13). 

 

Al respecto, el Reglamento COOPAC en los artículos 36 (subnumerales 1, 2, 3 

y 5; numeral 36.1), 37 (subnumerales 1, 2, segundo párrafo del 3 y 5; numeral 

37.1) y 38 establece límites para el financiamiento que se otorgue: (i) a un socio 

o grupo de socios incluyendo COOPAC, directa o indirectamente, que 

representen un riesgo único; (ii) a un socio o grupo de socios que no constituyan 

COOPAC, directa e indirectamente, o trabajador, que representen un riesgo 

único; y (iii) a una COOPAC socia y los depósitos constituidos en ella o en una 

empresa del sistema financiero, que representen riesgo único, sumados a los 

avales, fianzas y otras garantías que se haya recibido de dicha COOPAC o de 

dicha empresa del sistema financiero.  

 

Por último, los límites temporales se refieren a los límites en la tenencia de 

bienes. De conformidad con el numeral 43.1 del artículo 43 del Reglamento 



172 

COOPAC, como consecuencia del pago de una deuda, las COOPAC pueden 

recibir o adjudicarse en pago total o parcial, bienes muebles o inmuebles.  

 

Asimismo, los numerales 43.2 y 43.3 del artículo 43 del Reglamento COOPAC 

disponen que, tratándose de COOPAC de los Niveles 1 y 2 con activos totales 

iguales o menores a 32 200 UIT, los bienes deben valuarse siguiendo las 

pautas del Anexo N.°1 del Reglamento COOPAC. Para las COOPAC de Nivel 

2 con activos totales mayores a 32 200 UIT, y de Nivel 3, los bienes que se 

adjudique una entidad en pago de una deuda se deben sujetar a las 

disposiciones contenidas en el Reglamento para el Tratamiento de los Bienes 

Adjudicados y Recuperados y sus Provisiones, aprobado por la Resolución 

SBS N.°1535-2005 y sus modificatorias.  

 

Esta norma dispone la venta de los bienes muebles e inmuebles que las 

COOPAC reciben o se adjudican en pago total o parcial, en el plazo de 1 año, 

que puede ser prorrogado por la Superintendencia por un máximo de 6 meses. 

Si es que el bien no es enajenado en el plazo señalado, la entidad debe 

provisionar.  

 

Cabe resaltar que, de conformidad con el artículo Tercero del Reglamento 

COOPAC, las COOPAC tienen plazo hasta el 31 de diciembre de 2025 para 

cumplir con lo establecido en los numerales 43.2 y 43.3 del artículo 43 del 

Reglamento COOPAC, respecto al tratamiento de bienes adjudicados y 

recibidos.  

 



173 

Lo que se busca con ello es evitar que la entidad acumule bienes, pues el core 

business de una COOPAC es captar y colocar ahorros de los socios, al igual 

que las empresas del sistema financiero con los ahorros del público, y no la 

adquisición de bienes que puedan inmovilizar los recursos con los que operan 

e incluso aumentar sus costos en lugares de almacenamiento, seguridad, entre 

otros (Merino, 1997, p. 14). 

  

Por otro lado, las COOPAC están sujetas a diversas prohibiciones destinadas 

a evitar situaciones que puedan poner en riesgo el patrimonio efectivo y, en 

consecuencia, perjudicar el ahorro de los socios. 

 

Algunas de las prohibiciones que deben observar las COOPAC, señaladas en 

el artículo 41 del Reglamento COOPAC, son: (i) conceder créditos para 

financiar actividades políticas; (ii) conceder créditos con la finalidad de 

destinarlos a pagar, directa o indirectamente, aportaciones en la misma 

COOPAC; (iii) otorgar fianzas o respaldar obligaciones de sus socios por 

montos y/o plazo indeterminado; y (iv) conceder créditos a los directivos o 

trabajadores en condiciones más ventajosas que las otorgadas a los demás 

socios. 

 

No obstante, pese a que estas medidas son muy importantes en el desarrollo 

de las operaciones de una COOPAC, cuando la Superintendencia evalúa la 

solicitud de inscripción en el Registro COOPAC, la entidad no puede realizar 

ninguna operación, por lo tanto, en esta etapa inicial no necesita observar 

ningún límite o prohibición al no tener ahorros que resguardar.  



174 

 

En consecuencia, la medida no es idónea para contar con COOPAC que 

posean la solvencia necesaria para afrontar el inicio de sus operaciones y la 

captación de depósitos, y así alcanzar la protección al ahorro de los socios, 

cuando la COOPAC los empiece a captar, y al sistema de intermediación 

COOPAC. 

d. Constitución de un porcentaje mayor de la reserva cooperativa 

 

La cuarta medida que analizaremos será la constitución de un porcentaje mayor 

de la reserva cooperativa. La reserva cooperativa es un fondo financiero 

destinado a suplir las pérdidas eventuales que se generen en la entidad. Por 

tanto, es una herramienta eficaz para transferir el capital cooperativo inter 

generaciones, debido a que no puede ser distribuida entre los socios, ni siquiera 

después de una disolución y del pago de todas las obligaciones pendientes, lo 

que, en principio, mejora la sostenibilidad del modelo empresarial cooperativo 

(Bance, 2016, p. 79). 

 

La justificación filosófica de las reservas es que las COOPAC deben ser 

percibidas como empresas intergeneracionales; es decir, destinadas a perdurar 

durante varias épocas. Las reservas acumuladas por los socios anteriores de 

una COOPAC no les pertenecen exclusivamente a los socios actuales; del 

mismo modo, las reservas acumuladas por los socios actuales no son de 

propiedad exclusiva de ellos, sino que constituyen una inversión para futuros 

socios (Roelants, 2016, p. 27). 

 



175 

Las reservas sirven como medio de prevención para evitar los efectos que se 

producen cuando la entidad registra pérdidas (Merino, 1997, p. 14); es decir, 

fortalecen su situación patrimonial frente a eventuales contingencias. Sus 

principales ventajas son: (i) que permiten que los socios ingresen y se retiren 

de la COOPAC sin desestabilizarla; (ii) contribuyen a prevenir o limitar la 

corrupción de funcionarios y directivos, ya que sus acciones pueden poner en 

peligro a la institución, y gracias a la protección legal que tienen las reservas, 

no pueden fugarse con ellas (Roelants, 2016, p. 29); y (iii) operan como un 

sostén en tiempos de crisis.  

 

De conformidad con el artículo 44 del TUO LGC80, la reserva cooperativa es 

irreparable, por lo tanto, no tienen derecho a reclamar ni a recibir parte alguna 

de ella, los socios, los que renunciaron, los excluidos, los herederos, entre 

otros. Asimismo, el numeral 2 del artículo 43 del mismo cuerpo normativo81 

señala que la reserva cooperativa debe ser destinada exclusivamente a cubrir 

pérdidas u otras contingencias imprevistas de la entidad.  

 

 
80 TUO LGC 

Artículo 44.- La reserva cooperativa es irreparable; y, por tanto, no tienen 
derecho a reclamar ni a recibir parte alguna de ella, los socios, los que 
hubieren renunciado, los excluidos ni cuando se trate de personas naturales, 
los herederos de uno ni otros. 
(…) 

81 TUO LGC 
Artículo 43.- El artículo anterior será aplicado con observancia de las 
siguientes normas: 
(…) 
2. La reserva cooperativa será destinada exclusivamente a cubrir pérdidas u 

otras contingencias imprevistas de la cooperativa; la reserva utilizada deberá 
ser repuesta por ella en cuanto sus resultados anuales arrojen remanentes, 
en el número de ejercicios que determine el estatuto, o la asamblea general. 



176 

La reserva cooperativa se forma con al menos el 20% de los remanentes 

obtenidos al cierre del ejercicio, sin perjuicio de que el Reglamento señale 

porcentajes mayores, según lo detallado en subnumeral 2.1 del numeral 2 del 

artículo 42 del TUO LGC. 

 

De este modo, las reservas son los elementos patrimoniales más estables 

(Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2020), por lo tanto, actúan como 

una especie de “colchón” cuando la COOPAC atraviesa dificultades financieras, 

ya que son los primeros recursos utilizados para superar una crisis. Una vez 

que esta se agota, se recurre al capital social.  

 

Debido a que el sistema COOPAC se encuentra en la etapa de estabilización, 

es esencial que la Superintendencia se asegure de que las entidades cuenten 

con las reservas suficientes antes de autorizar el reparto de los remanentes.  

 

Es por ello que dispuso que las COOPAC de Nivel 1 deben alcanzar una 

reserva cooperativa no menor al equivalente del 15% de su capital social, las 

de Nivel 2, al equivalente del 25% de su capital social, y las de Nivel 3, al 

equivalente del 35% de su capital social, para lo cual se debe considerar la 

gradualidad establecida en la Décima Primera Disposición Complementaria 

Transitoria del Reglamento COOPAC. Mientras las reservas cooperativas no 

alcancen los niveles del capital social de acuerdo con la gradualidad antes 

mencionada, las COOPAC no pueden distribuir excedentes ni solicitar 

autorización para realizar nuevas operaciones.  

 



177 

El objetivo de las reservas no es procurar su capitalización. La Asamblea 

General sólo puede acordar la capitalización de los intereses y los excedentes 

correspondientes a los socios, en lugar de distribuirlos. Si es que la COOPAC 

constituye reservas más allá de lo dispuesto en la norma, no puede reasignar 

el exceso a otros conceptos (Superintendencia de Banca, Seguros, y AFP, 

2020). 

 

En ese sentido, si las reservas no se pueden capitalizar, pero son la fortaleza 

patrimonial de las COOPAC, ya que son los recursos más estables al no poder 

ser repartidas, y crecen paulatinamente a medida que la entidad obtiene 

remanentes, ¿por qué no incrementar el porcentaje destinado a las reservas en 

lugar de solicitar un capital social mínimo? 

 

Consideramos que sí es importante fortalecer la reserva por su vocación de 

permanencia, al ser un medio de prevención necesario ante situaciones de 

pérdidas; sin embargo, por sí sola no es suficiente. Se requiere, además, de 

capital social mínimo.  

 

Como se mencionó previamente, las reservas se van constituyendo con el 

tiempo, pero una COOPAC necesita ser viable desde el inicio de sus 

operaciones. Es decir, el fortalecimiento con las reservas depende de qué tan 

bien le esté yendo a la entidad. Si es que no cuenta con mecanismos para 

generar ingresos, no podrá realizar operaciones ni obtener remanentes, por lo 

tanto, será muy difícil para ella constituir reservas.  

 



178 

Si una entidad no posee una base financiera sólida desde que ingresa al 

Registro COOPAC, no podrá fortalecerse. Esta situación genera un círculo 

vicioso. En otras palabras, la falta de viabilidad inicial puede llevar a dificultades 

en la acumulación de reservas, lo cual a su vez limita la capacidad de la entidad 

para enfrentar pérdidas y fortalecerse con el tiempo. Esta falta de fortaleza 

patrimonial hace que la COOPAC sea más vulnerable ante situaciones 

financieras adversas, las cuales pueden presentarse aún en la etapa inicial, de 

modo que el círculo vicioso de falta de viabilidad se perpetúa.  

 

En ese sentido, si bien es cierto el incremento de las reservas es importante, 

por sí solas no son suficientes para que las COOPAC operen con viabilidad. En 

consecuencia, la medida, de manera individual, no es idónea para alcanzar la 

protección al ahorro de los socios, cuando la COOPAC los empiece a captar, y 

al sistema de intermediación COOPAC, al momento de solicitar su inscripción 

en el Registro. 

e. Implementar una moratoria para evitar la constitución de nuevas 

COOPAC  

 

La quinta medida que analizaremos será la implementación de una moratoria 

para evitar la constitución de nuevas COOPAC. La moratoria es una medida 

preventiva que impide temporalmente la constitución de nuevas entidades. Su 

objetivo es proteger la estabilidad e integridad del sistema, regulando el 

crecimiento descontrolado del sector para evitar riesgos sistémicos.  

 



179 

A continuación, narraremos brevemente cómo fue implementada en el caso 

ecuatoriano, detallado en el tercer capítulo de esta investigación, con el 

propósito de analizar si sería idónea en el contexto peruano.  

 

En diciembre de 2013, después del primer año de supervisión de la SEPS, se 

registraron 946 cooperativas de ahorro y crédito, además de una Central 

(Castro, 2018, p. 75). Debido al número considerable de entidades existentes, 

la capacidad supervisora se veía afectada. Esta situación, sumada a los 

problemas detectados en muchas cooperativas de ahorro y crédito, los cuales 

explicaban su informalidad, desorden y resistencia a cumplir con las normas 

regulatorias, complicaba las labores de supervisión y regulación de la SEPS, 

que necesitaba que el sistema se estabilice cuanto antes. Por lo tanto, después 

de tres años de supervisión, la SEPS, mediante el oficio N.°SEPS-2015-21523, 

de fecha 04 de diciembre de 2015, remitió para conocimiento y aprobación de 

la JPRMF, la propuesta de resolución “Moratoria para la Constitución de 

Cooperativas de Ahorro y Crédito”. 

 

La JPRMF, en sesión extraordinaria celebrada el 16 de diciembre de 2015, 

emitió la Resolución N.°167-2015-F, aprobando la moratoria para la 

constitución de cooperativas de ahorro y crédito. Esta resolución determinó que 

la SEPS no podrá autorizar la constitución de nuevas cooperativas hasta que 

la JPRMF levante la moratoria. De este modo, la medida cuenta con un 

fundamento legal y se encuentra vigente en Ecuador desde el 16 de diciembre 

de 2015.  

 



180 

Es así que la medida limita el derecho de asociación, ya que impide que 

cualquier persona participe en la constitución de nuevas cooperativas de ahorro 

y crédito. Sin embargo, pese a ello, consideramos que fue idónea, ya que 

resultaba sumamente riesgoso permitir que un sistema de intermediación de 

ahorros, que podría estar siendo utilizado para otros fines, continuara creciendo 

desordenadamente.  

 

A la fecha, la SEPS continúa trabajando en el buen funcionamiento y 

fortalecimiento del sector, que aún no ha alcanzado un cumplimiento normativo 

del 100% (Superintendencia de Economía Popular y Solidaria, 2023, p. 30).  

 

Por lo tanto, tal como se mencionó en el tercer capítulo, la moratoria permite 

que la SEPS concentre sus recursos en la supervisión y regulación de las 

cooperativas de ahorro y crédito que actualmente se encuentran operando en 

el sistema, en lugar de evaluar la constitución de nuevas entidades. De este 

modo, se impulsa el fortalecimiento del sector mediante la emisión normativa y 

la supervisión efectiva, con el propósito de evitar una proliferación 

descontrolada de entidades una vez que se levante la moratoria. Esto ayuda a 

que las cooperativas existentes operen con viabilidad. 

 

Consideramos que la medida también es constitucional porque busca proteger 

la actividad de intermediación financiera y el ahorro de los socios. Según lo 

establecido en el artículo 308 de la Constitución ecuatoriana, las actividades 

financieras son un servicio de orden público, destinadas a preservar los 

depósitos y atender los requerimientos de financiamiento para alcanzar los 



181 

objetivos de desarrollo del país. Además, el artículo 338 de la Constitución 

señala que el Estado tiene la responsabilidad de promover y proteger el ahorro 

interno como fuente de inversión productiva en el país. Por su parte, el artículo 

309 de la Constitución ecuatoriana establece que cada sector del sistema 

financiero nacional, incluido el sector popular y solidario, debe contar con 

normas y entidades de control encargadas de preservar su seguridad, 

estabilidad, transparencia y solidez.  

 

Por lo tanto, creemos que la aplicación de esta medida no es perjudicial per sé, 

siempre y cuando esté dirigida a proteger otros intereses relevantes. Como se 

pudo observar, de acuerdo a las necesidades particulares de los sistemas 

cooperativos, se pueden adoptar medidas para salvaguardar otros fines.  

 

En el caso peruano, la supervisión efectiva inició en 2019, con el Registro de 

433 COOPAC y una Central (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 

2020); es decir, casi la mitad del número de entidades que la SEPS supervisó 

en 2013.  

 

Pese a que se observaban indicadores de inestabilidad y deficiencias en la 

solvencia de las COOPAC, así como problemas estructurales que persistían 

con anterioridad al 2019 (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2021), 

como se detalló en el segundo capítulo de esta investigación, el número de 

COOPAC que la Superintendencia debía supervisar no era tan elevado como 

el caso ecuatoriano, lo cual permitió al regulador realizar una labor destacable. 

 



182 

Para diciembre de 2023, el número de COOPAC y Centrales Registradas 

descendió a 285 y 2, respectivamente; en otras palabras, desde el 2019 fueron 

excluidas del Registro COOPAC 158 entidades (Superintendencia de Banca, 

Seguros y AFP, 2024). 

 

Por lo tanto, la medida analizada, en esta etapa de estabilización en la que se 

encuentra el sistema COOPAC, aunque podría contribuir a continuar con dicha 

estabilización, al permitir que la Superintendencia destine más recursos a la 

supervisión de las COOPAC que actualmente se encuentran inscritas en el 

Registro, en lugar de ocuparse de la revisión y aprobación de los estatutos de 

nuevas entidades (necesarias para su inscripción en los Registros Públicos) y 

de la evaluación de las solicitudes de inscripción en el Registro COOPAC, 

resulta ser muy lesiva para el derecho a la asociación.  

 

Esto debido a que actualmente no existe un crecimiento descontrolado en el 

sector. De hecho, en los últimos 4 años de supervisión, solo se han inscrito 6 

entidades en el Registro COOPAC (Superintendencia de Banca, Seguros y 

AFP, 2014), como se detalló en el segundo capítulo. Además, la medida 

negaría por completo la posibilidad de asociarse, afectando la libertad de las 

personas de constituir cooperativas de ahorro y crédito y de pertenecer a ellas, 

vulnerando así el contenido constitucionalmente protegido del derecho de 

asociación. 

 

Si la situación cambia con el transcurso del tiempo y el contexto demanda 

medidas más drásticas para evitar el crecimiento desordenado del sector, se 



183 

podría considerar la implementación de una medida similar a la adoptada en el 

caso ecuatoriano, estableciendo una moratoria para evitar la constitución de 

nuevas COOPAC. Sin embargo, en la situación actual, esta medida no es 

idónea. 

 

De este modo, aunque la medida podría ser beneficiosa para mejorar la 

viabilidad de las COOPAC que ya se encuentran inscritas en el Registro 

COOPAC, garantizando así la protección al ahorro de los socios y al sistema 

de intermediación COOPAC, es lesiva con el derecho de asociación en un nivel 

alto.  

f. Requerimiento de un capital social mínimo 

 

La última medida que analizaremos será el requerimiento de un capital social 

mínimo, cuando la entidad solicita su inscripción en el Registro COOPAC.  

 

Como vimos, existen muchas medidas que tienen como fin último garantizar el 

ahorro de los socios mediante el fortalecimiento de la solvencia patrimonial, 

algunas de ellas ya existen y otras están siendo implementadas de manera 

gradual con ayuda del nuevo marco normativo COOPAC; no obstante, aún 

hace falta la protección inicial más idónea cuando la entidad solicita su 

inscripción en el Registro COOPAC.  

 

La mayoría de las medidas que analizamos previamente no son requeridas en 

esta etapa, y otras, al ser lesivas al derecho a la asociación en un nivel alto, no 

son idóneas para el contexto peruano. 



184 

 

Cuando las cooperativas de ahorro y crédito solicitan su inscripción en el 

Registro COOPAC, la Superintendencia -a la fecha- no puede exigirles un 

monto mínimo de capital inicial, debido a que este requisito no está establecido 

en el Reglamento de Registro. Lo más parecido que tenemos es que la entidad 

que solicita su inscripción en el Registro COOPAC, siguiendo las pautas del 

numeral 3.7 del artículo 3 del Reglamento82, debe evidenciar que cuenta con la 

solvencia necesaria para realizar las operaciones autorizadas. No obstante, la 

normativa no profundiza en los detalles de este criterio. 

 

Abordar esta cuestión es importante, porque la COOPAC que es inscrita en el 

Registro COOPAC tras una evaluación minuciosa posee los elementos 

necesarios para ser merecedora de la confianza de los socios, ya que la 

aprobación de la Superintendencia es producto de un escrutinio previo y 

exhaustivo. 

 

En ese sentido, consideramos que dicho análisis preliminar debe incluir al 

capital social inicial porque, en términos generales, los socios no tienen la 

capacidad de evaluar la solvencia de las COOPAC a las que pertenecen. 

 
82 Reglamento de Registro 

Artículo 3. Obligación de inscripción en el Registro Coopac 
(...) 
3.7 Para que proceda la inscripción de las Coopac y las Centrales en el 

Registro Coopac, estas deben cumplir con los requisitos y las condiciones 
establecidas en este Reglamento, acreditando que sus directivos y 
gerentes no se encuentran incursos en los impedimentos previstos en el 
artículo 6, que conocen los principios cooperativos y las normas aplicables 
a las Coopac, así como demostrar solvencia y las condiciones tecnológicas 
y operativas necesarias para realizar las operaciones autorizadas. 



185 

Mantener un capital social adecuado contribuye a contar con un buen sistema 

de protección de la solvencia, así como a mitigar los costos de un 

comportamiento imprudente por parte de los directivos de la entidad (Arregui, 

Guerrero, Herrera, Mariño y Mora, 2017, p. 25).  

 

La solvencia patrimonial representa la capacidad de la entidad de responder 

por sus obligaciones, gestionar fondos futuros y fomentar el crecimiento de los 

recursos (Amado, Mendoza y Zerpa, 2019, p. 61). Asimismo, el capital social 

posibilita llevar adelante a la empresa cooperativa, crecer y satisfacer las 

demandas de los socios (Chieh y Weber, 2016, p.12). Los niveles considerables 

de aportes tienden a hacerla más económicamente sostenible (Roelants, 2016, 

p. 23). El capital también es una primera línea de defensa para proteger los 

ahorros de los socios (Mariño, Arregui, Guerrero, Mora y Pérez, 2014, p. 26) y 

es fundamental para que las COOPAC realicen operaciones, ya que representa 

el monto de los recursos disponibles para ello.  

 

En otras palabras, un capital adecuado podrá hacer frente a circunstancias 

económicas adversas, debido a que evita que los riesgos propios de la actividad 

de la COOPAC sean asumidos íntegramente con los ahorros de los socios. Sin 

embargo, ¿por qué esto es importante si los socios son a su vez copropietarios 

y ahorristas de la COOPAC?  

 

Al respecto, aunque los socios son a su vez copropietarios y ahorristas de la 

COOPAC, la entidad es una persona jurídica distinta a sus miembros. Esto 

significa que posee una esfera jurídica independiente y, por lo tanto, cuenta con 



186 

sus propios recursos financieros, lo que le permite llevar a cabo sus 

operaciones.  

 

El capital de la COOPAC, que representa el monto de los recursos financieros 

disponibles para el desarrollo de sus actividades, se constituye con las 

aportaciones de los socios, quienes adquieren así la calidad de copropietarios. 

Dichos aportes son los que responden por las obligaciones de la entidad, por 

lo tanto, no son de libre disponibilidad de los socios, pese a ser reembolsables, 

de acuerdo al artículo 38 del TUO LGC, como se explicará más adelante.  

 

Por su parte, a diferencia del capital social, los ahorros consisten en los 

depósitos (obligaciones a la vista, por cuentas de ahorro, por cuentas a plazo u 

otro tipo) que los socios colocan en la COOPAC, con la finalidad de obtener 

una retribución fija (interés) y pueden ser devueltos de acuerdo al plazo de 

redención pactado con la entidad. Estos depósitos permiten que la COOPAC 

pueda realizar la actividad de intermediación. 

 

Para el intermediario financiero, obtener fondos a través de los depósitos suele 

ser más económico que utilizar su propio capital, ya que el costo de oportunidad 

asociado a sus propios fondos es mayor. En consecuencia, le resulta 

conveniente apalancarse tanto como sea posible. Sin embargo, esta conducta 

conlleva riesgos para los ahorros, cuyo único respaldo serían los activos y el 

capital comprometido en la entidad, los cuales podrían ser menos líquidos en 

caso de quiebra. Por lo tanto, para los depositantes es importante que la entidad 

intermediaria cuente con un capital que sea de tamaño y calidad (liquidez) 



187 

adecuados (Vega y Vega, 2012, p. 22). De ahí que establecer un capital social 

mínimo como nuevo requisito resulte razonable.  

 

No obstante, surgen algunas interrogantes sobre la determinación del capital 

social mínimo: ¿Por qué es importante contar con un capital social mínimo si el 

carácter repartible de los remanentes podría inducir a que los socios acuerden 

la disolución y liquidación de la COOPAC tras acumular una cantidad 

considerable sin distribuir? ¿Qué garantiza que la naturaleza reembolsable de 

los aportes no resultará en que los socios opten por retirarse de la entidad en 

cualquier momento, afectando negativamente al capital social? 

 

Al respecto, el TUO LGC ha previsto este escenario y ha determinado en su 

artículo 38 que la reducción del capital social no puede exceder del 10% anual 

de este. Es decir, durante el periodo de un año, la entidad no puede reducir el 

capital social en más del 10% de la suma que tenía a inicios del mismo. Esta 

restricción limita la reducción significativa del capital y garantiza que no se 

desestabilice financieramente en un breve lapso de tiempo.   

 

La razón principal de ello es que las personas que eligen pertenecer a una 

COOPAC lo hacen con el propósito de satisfacer ciertas necesidades o 

aspiraciones en una entidad que les inspira confianza al convertirse en 

copropietarios de ella. No buscan obtener una rentabilidad; si su intención fuese 

invertir capital, optarían por otras opciones que les permitan obtener un 

rendimiento significativo por su inversión. 

 



188 

Esta situación, que permite que los aportes estén cautivos por un periodo de 

tiempo, aumenta los incentivos para que los socios adopten una actitud más 

activa en las políticas y gobernabilidad de la COOPAC, y se conviertan en 

defensores de la gestión prudente (Westley y Branch, 2000, p, 14).  

 

De este modo, vemos que la medida que proponemos ya cuenta con una 

protección en el artículo 38 del TUO LGC, el cual impide la reducción 

significativa del capital de la COOPAC en un corto periodo de tiempo. En ese 

sentido, adicionalmente a todos los requisitos del Reglamento de Registro, un 

capital social mínimo determinado por el órgano supervisor es necesario, 

debido a que no existe otra opción que logre la protección al ahorro de los 

socios, cuando la COOPAC los empiece a captar, y al sistema de 

intermediación COOPAC en igual medida. 

 

Es decir, no existe otro medio menos gravoso para el derecho a la libre 

asociación, que sea igualmente idóneo para lograr los fines constitucionalmente 

legítimos señalados, cuando la Superintendencia evalúa la solicitud de 

inscripción al Registro COOPAC. 

3. Test de Proporcionalidad en sentido estricto  

 



189 

En los apartados precedentes observamos que la medida propuesta 

(obligatoriedad de que las cooperativas de ahorro y crédito cuenten con un 

capital social mínimo determinado por el órgano supervisor al momento de 

solicitar su inscripción en el Registro COOPAC) es adecuada y necesaria para 

lograr los fines constitucionales (protección al ahorro de los socios y al sistema 

de intermediación COOPAC), por lo que ahora se debe analizar si su 

satisfacción es igual o mayor a la afectación al derecho contrapuesto; es decir, 

al derecho a la libertad de asociación.  

 

Para ello, debemos tener presente la premisa de que mientras más alto sea el 

grado de incumplimiento o perjuicio de un principio, tanto tiene que ser la 

satisfacción e importancia de la realización del otro (Alexy, 2009, p. 9). Por lo 

tanto, analizaremos si la limitación al derecho de asociación es proporcional al 

beneficio que se espera obtener en cuanto a la protección al ahorro de los 

socios y al sistema de intermediación COOPAC. Es decir, debemos sopesar el 

impacto en el ejercicio del derecho de asociación frente a los beneficios de 

proteger el ahorro de los socios y el sistema de intermediación COOPAC. 

a. Derecho de asociación 

 

El numeral 13) del artículo 2 de la Constitución reconoce el derecho de toda 

persona a asociarse. De conformidad con el Tribunal Constitucional (2005), el 

derecho de asociación se refiere a:  

 



190 

La libertad que tienen las personas para reunirse entre ellas con un 

objetivo en común; comprende no solo el derecho a asociarse, sino 

también el derecho de establecer la organización propia del ente 

constituido, y la delimitación de sus finalidades con sujeción a la 

Constitución y las leyes (FJ 7). 

 

El derecho a la libre asociación se fundamenta en la libertad del ser humano y 

en su necesidad de convivir con otros y buscar objetivos comunes, con alianzas 

de permanencia en el tiempo y de forma institucional (Rubio, Eguiguren y 

Bernales, 2010, p. 446), solo puede llegar a concretizarse cuando dos o más 

personas se unen en torno a una institución. La titularidad de este derecho es 

individual, pero su ejercicio es colectivo (Tribunal Constitucional, 2006, FJ 4). 

 

A través del derecho de asociación, las personas pueden integrarse de manera 

libre y de forma organizada, en función a los objetivos que quieren alcanzar. 

Las COOPAC son instituciones en las que este derecho es puesto en práctica. 

 



191 

El derecho de asociación también ha sido reconocido en diversos instrumentos 

internacionales. En efecto, el artículo 20 de la Declaración Universal de 

Derechos Humanos, el numeral 1 del artículo 22 del Pacto Internacional de 

Derechos Civiles y Políticos, el artículo XXII de la Declaración Americana de 

los Derechos y Deberes del Hombre, y el numeral 1 del artículo 16 de la 

Convención Americana sobre Derechos Humanos (conocida como Pacto de 

San José), también reconocen el derecho de las personas a asociarse 

libremente con otras con la finalidad de promover, ejercer o proteger sus 

intereses políticos, económicos, religiosos, sociales, culturales, entre otros. 

 

Según el Tribunal Constitucional (2023), el contenido constitucionalmente 

protegido del derecho de asociación está constituido por: (i) el derecho de 

asociarse, entendido como la libertad de las personas para constituir entidades 

y pertenecer a aquellas ya constituidas; (ii) el derecho de no asociarse, que 

comprende no ser obligado a formar parte de una asociación o de dejar de 

pertenecer a ella; y (iii) la facultad de autoorganización, entendida como la 

posibilidad de que la entidad se dote de su propia organización, lo que implica 

que su estatuto debe contemplar los requisitos de ingreso, salida, elección de 

cargos, postulación, entre otros (FJ 3). 

b. Límites al derecho de asociación 

 



192 

El derecho de asociación tiene especial relevancia en la interpretación del 

primer principio cooperativo, pues exigir que las COOPAC cuenten con un 

capital social mínimo restringe en cierta medida dicho derecho. En efecto, los 

socios que constituyeron una COOPAC haciendo uso de su derecho de 

asociación, no podrían obtener el Registro ni intermediar con ahorros si no 

cuentan con un monto mínimo que le permita operar con viabilidad. 

 

No obstante, debemos recordar que los derechos no son absolutos, sino 

relativos; en otras palabras, el contenido constitucionalmente protegido de cada 

derecho fundamental no es definitivo, sino que se podrá definir en cada caso 

concreto, en función a las circunstancias y grados de restricción o satisfacción 

de los bienes jurídicos relevantes o derechos que se encuentren en conflicto 

(Tribunal Constitucional, 2011, FJ 26). 

 

Los derechos fundamentales pueden ser restringidos en alguna medida cuando 

dicha limitación esté justificada en la protección proporcional y razonable de 

otros derechos fundamentales o bienes jurídicos relevantes 

constitucionalmente (Tribunal Constitucional, 2011, FJ 26). 

 

De este modo, tal como lo señala el Tribunal Constitucional (2001), resulta 

indiscutible que cualquier persona tiene derecho a asociarse; no obstante, ello 

no implica que su ejercicio sea incompatible con la realización de otros valores 

o el ejercicio de otros derechos constitucionales (FJ 4). 

c. ¿En qué medida se afecta al derecho de asociación? 

 



193 

En este análisis es importante precisar que la restricción al derecho de 

asociación con la finalidad de garantizar otros intereses constitucionales 

jurídicamente relevantes puede presentarse de diferentes formas, no 

solamente exigiendo a las cooperativas de ahorro y crédito un capital social 

mínimo para poder realizar operaciones. Otra manera es limitando la 

constitución de nuevas cooperativas hasta que el sistema sea más sólido y 

logre controlar la proliferación de entidades, tal como sucedió en Ecuador. Este 

país aprobó una moratoria para la constitución de nuevas cooperativas de 

ahorro y crédito, debido a que era necesario evitar que el sistema continuara 

creciendo desordenadamente. En ese sentido, podemos notar que, según las 

demandas específicas de los sistemas cooperativos, se pueden aprobar 

medidas que aborden otros intereses relevantes.  

 

En el presente caso, la inclusión de un requisito que obligue a las cooperativas 

de ahorro y crédito a contar con un capital social mínimo determinado por el 

órgano supervisor al momento de solicitar su inscripción en el Registro 

COOPAC, restringe el derecho de asociación en cierta medida, debido a que la 

falta de capital mínimo haría que los socios que inicialmente se unieron no 

puedan llevar a cabo ninguna operación de intermediación financiera y, por lo 

tanto, no podrían utilizar a la persona jurídica creada con este propósito.  

 



194 

Si los socios no disponen del capital necesario según lo establecido por la 

Superintendencia, deberán contribuir con una suma adicional y puede que no 

todos estén en condiciones de efectuar el aporte suplementario. Sin embargo, 

la restricción al derecho a la asociación es mínima, debido a que esta obligación 

no limita la libertad de las personas de constituir cooperativas de ahorro y 

crédito ni de pertenecer a ellas, mucho menos las fuerza a no formar parte de 

estas organizaciones. En otras palabras, no se impide la asociación, ya que es 

posible inscribir a la entidad en los Registros Públicos. La única exigencia es 

que la cooperativa disponga de un capital inicial que le permita empezar a 

operar con ahorros. Este requisito no está destinado a limitar la membresía, 

sino a garantizar la existencia de entidades que puedan permanecer en el 

tiempo. No es un requerimiento excesivo como dejar de constituir cooperativas 

por un periodo de tiempo sin ninguna justificación, o requerir un monto de 

capital social fijo para todos los casos, sin una evaluación preliminar.  

 

Asimismo, la medida tampoco restringe la facultad de autoorganización de 

estas entidades. Aunque pueda parecer que la Superintendencia interviene en 

esta facultad al ser la responsable de establecer el monto del capital social 

necesario para llevar a cabo operaciones, en lugar de dejar esta decisión en 

manos de los propios miembros, esto no altera los requisitos de ingreso, salida, 

elección de cargos, postulaciones y otros regulados en el estatuto, sino 

únicamente requiere que la entidad disponga de un monto inicial que le permita 

operar con viabilidad.  

 



195 

Además, la medida no se diferencia mucho de los requerimientos que regulan 

otros aspectos prudenciales, como el porcentaje solicitado de reservas, 

provisiones o el ratio patrimonial que deben alcanzar, que están asociadas a la 

fortaleza patrimonial y a que las COOPAC operen con viabilidad. Así como 

existen cooperativas de otras tipologías que se dedican a diferentes 

actividades, las COOPAC captan ahorros de sus socios, por lo tanto, necesitan 

disponer de un patrimonio que les permita realizar su objeto social. 

 

Por otro lado, la medida propuesta no es nueva ni mucho menos propia del 

sistema COOPAC. En la actualidad, la Ley General establece que las empresas 

que pertenecen al sistema financiero deben contar con un capital social mínimo, 

a fin de poder operar con fondos del público. Del mismo modo, el sistema 

cooperativo de ahorro y crédito ecuatoriano ha establecido que para su 

funcionamiento todas estas entidades deben contar con un capital de 200 

000.00 USD. 

 

Asimismo, organismos internacionales de gran relevancia en materia 

cooperativa, como la ACI y la Confederación Alemana de Cooperativas - 

DGRV, con la cual la Superintendencia ha suscrito un Convenio Marco de 

Cooperación para la Ejecución del Programa de Fortalecimiento de la 

Regulación y Supervisión de las COOPAC, reconocen la posibilidad de 

establecer un requisito que obligue a las cooperativas de ahorro y crédito a 

contar con un capital social mínimo.  

 



196 

La ACI (2015) señala que el monto no puede ser excesivamente alto a tal punto 

de no permitir el ingreso de otras COOPAC al mercado. Tampoco puede ser 

arbitrario ni debe obstaculizar la afiliación (p. 37). Igualmente, la Confederación 

Alemana de Cooperativas - DGRV indica que no es necesario fijar niveles de 

capital excesivamente altos, de modo que impidan el acceso al mercado 

(Arzbach y Durán, 2023, p. 26). 

 

En ese sentido, es importante que las restricciones al derecho a la libre 

asociación sean lo menos gravosas posible y al mismo tiempo lo bastante 

adecuadas para garantizar que la COOPAC pueda llevar a cabo sus 

actividades de manera efectiva y mantener su funcionamiento viable.  

 

Consideramos que el capital inicial debe ser un monto mínimo, un “piso” o una 

base segura que le permita operar. Al ser variable, el marco regulatorio integral 

para fortalecer el capital debe ser analizado “a la baja”. Es decir, será el mínimo 

requerido hasta que la entidad pueda llegar al punto de equilibrio.  

 

Para ello es necesario un análisis minucioso que considere diferentes aspectos 

y variables. La Superintendencia no puede determinarlo de manera arbitraria.  

 



197 

Finalmente, cabe precisar que si la cooperativa logra su inscripción en el 

Registro COOPAC, la Superintendencia podría solicitar un fortalecimiento 

patrimonial de la entidad y una de las maneras de lograrlo es mediante 

aumentos del capital. Esto se debe a que la determinación del capital social no 

se limita únicamente al proceso de registro (de lo que se comentará más 

adelante). 

 

En síntesis, el grado de afectación al derecho de asociación es leve debido a 

que: (i) el capital social debe ser el mínimo requerido hasta llegar al punto de 

equilibrio; (ii) no debe ser determinado de manera arbitraria y (iii) la medida no 

establece una limitación absoluta o total del ejercicio del derecho de asociación, 

sino una limitación parcial, circunscrita a un monto mínimo de capital para 

realizar operaciones.  

d. ¿Cuál es el grado de satisfacción de la protección al ahorro y al 

sistema de intermediación COOPAC? 

 

En este periodo de estabilización en el que nos encontramos, el objetivo es 

lograr que el sistema COOPAC sea reconocido por lo que realmente es: un 

vehículo de cooperación social de gran relevancia en nuestro país, pero para 

ello es esencial que las entidades sean sólidas, éticas y que prioricen la 

promoción del bien común, de acuerdo con los principios cooperativos que las 

rigen (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2023). 

 



198 

La protección al ahorro de los socios y al sistema de intermediación COOPAC 

siempre se materializa con la presencia de entidades solventes. Por ello, la 

Superintendencia debe velar para que las COOPAC que logren su inscripción 

en el Registro COOPAC presten el servicio de intermediación con los recursos 

necesarios para poder operar con viabilidad. 

 

En primer lugar, es importante que las COOPAC operen con viabilidad desde 

el inicio de sus operaciones porque ello evita su salida precipitada del mercado. 

Si la Superintendencia prevé que luego de un periodo de tiempo la institución 

no podrá continuar en el mercado debido a su bajo capital inicial, carece de 

sentido aprobar su inscripción en el Registro.  

 

Las consecuencias sociales de esta situación son significativas, ya que conlleva 

la pérdida del ahorro de los socios, rompimiento de la cadena de pagos, 

confianza en el sistema, pérdida de puestos de trabajo, disminuye las 

oportunidades de financiamiento para posibles socios y produce un impacto 

negativo en la economía local, lo cual afecta al bienestar de la comunidad. 

 

Si bien la declaración de intervención y/o disolución de una COOPAC no 

conlleva un perjuicio en sí mismo, sino que es la materialización formal de una 

causal en la que su gestión ha incurrido, la misma implica reconocer la pérdida 

progresiva que ha venido generando en perjuicio de los socios ahorristas. La 

pérdida es lamentable tanto para el socio ahorrista que depositó sus ahorros 

en la COOPAC, como para el sistema en su conjunto, ya que esto socava su 

confianza y credibilidad. Además, la magnitud de esta pérdida solo se conocerá 



199 

al final de la liquidación de la entidad, cuando se pueda determinar la capacidad 

de los activos para cubrir los pasivos (Superintendencia de Banca, Seguros y 

AFP, 2023).  

 

En segundo lugar, es importante que las COOPAC sean viables desde el inicio 

de sus operaciones porque generan confianza en la solidez del sistema, lo cual 

repercute en el bienestar de la población. Si las entidades empiezan a salir del 

mercado debido a la pérdida del capital social, es probable que cada vez sean 

menos los socios dispuestos a confiarles sus ahorros.  

 

Esta falta de confianza puede provocar una reducción en la inversión y 

consumo de los sectores más vulnerables, ya que si no hay captación de 

depósitos, tampoco habrá recursos para su colocación. Lo que significa que la 

preferencia del sistema COOPAC por parte de estos sectores se podría reducir.  

 

Las COOPAC más grandes tienden a colocar sus créditos en medianas y 

pequeñas empresas urbanas y en créditos de consumo; mientras que las 

COOPAC pequeñas y medianas suelen dirigir sus colocaciones en pequeños 

emprendedores, agricultores y ganaderos, cooperativas agrarias, 

microempresas urbanas, pensionistas, empleados y trabajadores 

independientes (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2024).  

 

No obstante, independientemente del público específico que atienden, 

coincidimos con la Superintendencia en que no se puede negar la importancia 

de las COOPAC para el desarrollo descentralizado en el Perú, así como su 



200 

competencia en materia de intermediación e inclusión financiera en sectores 

olvidados (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2022). Sin embargo, 

para que continúen cumpliendo este rol, el sistema debe fortalecerse y afianzar 

un crecimiento prudente sobre una base patrimonial sólida y una gestión de 

riesgos que permita que las COOPAC puedan ser auto sostenibles y proteger 

los depósitos de sus socios (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 

2022). 

 

En tercer lugar, es importante que las COOPAC operen con viabilidad desde el 

inicio de sus operaciones porque de esta manera se salvaguarda la integridad 

reputacional del sistema y el peligro de contagio se reduce. Si las COOPAC no 

tienen la capacidad de ser viables, pueden generar un efecto negativo en las 

demás entidades pertenecientes al sistema financiero y COOPAC, al provocar 

desconfianza en la intermediación financiera, pues, tal como se mencionó 

anteriormente, a pesar de que el sistema financiero y el sistema COOPAC 

operen independientemente y se enfoquen en segmentos distintos, ambos son 

mecanismos de movilización del ahorro, por lo tanto, es esencial que los dos 

funcionen de manera correcta. 

 

Lo idóneo es que las COOPAC se publiciten como entidades supervisadas por 

la Superintendencia, con un capital social suficiente para garantizar su 

viabilidad a largo plazo. Esto les proporcionaría ese “sello de confianza” y les 

permitiría crecer de manera estable.  

 



201 

En cuarto lugar, es fundamental que las COOPAC operen con viabilidad desde 

el inicio de sus operaciones porque participan activamente en la inclusión 

financiera. Al ser numerosas y tener presencia regional, ofrecen sus servicios 

a sectores que generalmente no tienen acceso al sistema financiero tradicional. 

Esto hace que tengan mucho potencial de expandir la inclusión financiera 

(Superintendencia de Banca, Seguros, y AFP, 2019) y el desarrollo económico 

en la región (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2021, p. 55), ya que, 

tal como se evidenció en el Test de Idoneidad, la inclusión financiera ayuda a 

reducir la pobreza y mejorar la calidad de vida de las personas.  

 

Las cooperativas de ahorro y crédito forman parte de un sector que cada vez 

cobra más importancia en la oferta de servicios financieros (créditos y 

depósitos), principalmente para la población de medianos y bajos recursos que 

no cuentan con acceso a estos (Mogrovejo, Vanhuynegem y Vásquez, 2012, p. 

53), intermediando recursos locales hacia socios en situación de escasez de 

capital, promoviendo la actividad emprendedora (Superintendencia de Banca, 

Seguros y AFP, 2021, p. 55). 

 

Por lo tanto, es crucial que todos los segmentos de la población participen en 

el sistema financiero, ya que los beneficios de la inclusión financiera la 

convierten un instrumento fundamental para lograr una mayor inclusión social 

y desarrollo económico (Poggi, Romero, Luy y Sotomayor, 2015, p. 5). 

 

Finalmente, las COOPAC que no operan con viabilidad desde el inicio de sus 

operaciones pueden llevar a la proliferación de entidades poco sostenibles en 



202 

el tiempo, sobre todo si se cuenta con el incentivo perverso generado por la Ley 

N.°29683, “Ley que precisa los alcances de los Artículos 3 y 66 del Decreto 

Legislativo 85, Ley General de Cooperativas”, que señala que las cooperativas 

son sujetos inafectos al impuesto general a las ventas por las operaciones que 

realicen con sus socios83, y al impuesto a la renta por los ingresos netos 

provenientes de las operaciones que realicen con ellos84. 

 

De este modo, solo las cooperativas de ahorro y crédito que conozcan la lógica 

cooperativista, el manejo financiero y las normas de asociatividad estarán 

interesadas en presentar su solicitud de inscripción en el Registro COOPAC. 

Aquellas que no cuenten con el capital social mínimo y cuyo único objetivo sea 

obtener beneficios tributarios se verán desincentivadas a conseguir su 

inscripción.  

 

 
83 Ley que precisa los alcances de los Artículos 3 y 66 del Decreto 

Legislativo 85, Ley General de Cooperativas 
Artículo 2.- Inafectación al Impuesto General a las Ventas (IGV) 
Precísase que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 
Legislativo 85, Ley General de Cooperativas, cuyo Texto Único Ordenado fue 
aprobado por Decreto Supremo 074-90-TR, las cooperativas están inafectas 
al Impuesto General a las Ventas (IGV) por las operaciones que realicen con 
sus socios. 

84 Ley que precisa los alcances de los Artículos 3 y 66 del Decreto 
Legislativo 85, Ley General de Cooperativas 
Artículo 3.- Inafectación al Impuesto a la Renta 
Precísase que, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 
66 del Decreto Legislativo 85, Ley General de Cooperativas, cuyo Texto Único 
Ordenado fue aprobado por Decreto Supremo 074-90-TR, las cooperativas 
están inafectas al Impuesto a la Renta por los ingresos netos provenientes de 
las operaciones que realicen con sus socios. 

 



203 

En ese sentido, luego de haberse llevado a cabo una ponderación adecuada 

entre los derechos e intereses jurídicamente relevantes en juego, se concluye 

que la satisfacción de la protección al ahorro de los socios y al sistema de 

intermediación COOPAC justifican la restricción al derecho a la libre asociación. 

En consecuencia, debido a las razones expuestas, la satisfacción de dichos 

intereses jurídicos relevantes es alta y mayor a la afectación al derecho 

contrapuesto, que es leve. 

III. Propuesta de modificación legal para la implementación del 

capital social mínimo 

 

Después de demostrar que la eficacia de la protección del ahorro de los socios 

y del sistema de intermediación COOPAC es alta y mayor a la afectación al 

derecho de asociación, que es leve, es importante emitir una propuesta para 

que la medida pueda ser implementada en la normativa vigente.   

 



204 

Al respecto, como ya se ha indicado, toda limitación a un derecho fundamental 

debe estar prevista en una ley y debe ser diseñada con el propósito de proteger 

otros bienes jurídicos relevantes85, en concordancia con el literal a) del numeral 

24 del artículo 2 de la Constitución86, el numeral 2 del artículo 22 del Pacto 

Internacional de Derechos Civiles y Políticos87, y el numeral 2 del artículo 16 de 

la Convención Americana sobre Derechos Humanos88.  

 
85 Convención Americana sobre Derechos Humanos 

Artículo 30.  Alcance de las Restricciones 
Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y 
ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden 
ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés 
general y con el propósito para el cual han sido establecidas. 
(...) 
Artículo 32. Correlación entre derechos y deberes 
(...) 
2. Los derechos de cada persona están limitados por los derechos de los 

demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien 
común, en una sociedad democrática. 

86 Constitución Política del Perú de 1993 
Artículo 2.- Toda persona tiene derecho: 
(...) 
24. A la libertad y a la seguridad personales. En consecuencia: 

 a. Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de 
hacer lo que ella no prohíbe 

 (...) 
87 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos 

Artículo 22 
(...) 
2. El ejercicio de tal derecho sólo podrá estar sujeto a las restricciones 

previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en 
interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden 
público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y 
libertades de los demás. El presente artículo no impedirá la imposición de 
restricciones legales al ejercicio de tal derecho cuando se trate de 
miembros de las fuerzas armadas y de la policía. 

(...) 
88 Convención Americana sobre Derechos Humanos 

Artículo 16. Libertad de Asociación 
(...) 



205 

 

En ese sentido, se necesita una autorización expresa del TUO LGC, 

específicamente, del subnumeral 2.5 del numeral 2 del artículo 5. La 

modificación puede ser redactada de la siguiente manera:  

 

Artículo vigente Propuesta de modificación 

Artículo 5.- Toda cooperativa tiene, el 
deber de: 
 
(...) 
2.5 Estar integrada por un número 
variable de socios y tener capital 
variable e ilimitado, no menores a los 
mínimos que, de acuerdo con su tipo 
o grado, le corresponda según el 
Reglamento. 

Artículo 5.- Toda cooperativa tiene, el 
deber de: 
 
(...) 
2.5 Estar integrada por un número 
variable de socios y tener capital 
variable e ilimitado. 
 
Cuando la presente Ley o la 
legislación especial de la 
cooperativa o Central exijan un 
capital mínimo, dicho capital es 
variable e ilimitado por encima del 
mínimo. 

 

Asimismo, también es necesario que la Ley COOPAC faculte a la 

Superintendencia solicitar un capital social mínimo, para lo cual se requiere 

modificar dicha norma. Esta modificación puede ser redactada de la siguiente 

manera: 

 

Artículo vigente Propuesta de modificación 

 

2. El ejercicio de tal derecho sólo puede estar sujeto a las restricciones 
previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en 
interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o 
para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los 
demás. 

(...) 



206 

Ley COOPAC 
 
1. Características de las 
cooperativas de ahorro y crédito 
que solo operan con sus socios: 
(...) 
i. Tienen un capital variable en 
función del importe de las 
aportaciones de sus socios 
cooperativistas, las cuales se 
efectuarán conforme a lo establecido 
en el estatuto de cada Coopac. 
(...) 

Ley COOPAC 
 
1. Características de las 
cooperativas de ahorro y crédito 
que solo operan con sus socios: 
(...) 
i. Tienen un capital variable por 
encima del mínimo en función del 
importe de las aportaciones de sus 
socios cooperativistas, las cuales se 
efectuarán conforme a lo establecido 
en el estatuto de cada Coopac.  
(...) 

 

Esta propuesta no es nueva. En el año 2022, a través del Proyecto de Ley 

N.°4242/2022-CR, se propuso modificar, entre otros, el artículo 5 del TUO LGC, 

el cual plantea que el supervisor pueda exigir un capital mínimo de acuerdo con 

lo señalado en la legislación especial. Así que, a nivel de iniciativas legislativas 

también existe una comprensión de la importancia del supervisor en la 

determinación del capital social. 

 

Debemos recordar que cuando una cooperativa de ahorro y crédito solicita su 

inscripción en el Registro COOPAC no puede iniciar sus operaciones hasta que 

obtenga el registro89. Por lo tanto, consideramos que para poder lograr su 

inscripción y realizar operaciones con ahorros es necesario que la entidad 

 
89 Reglamento de Registro 

Artículo 7. Procedimiento de inscripción en el Registro Coopac 
(...) 
7.7 En tanto dure el proceso de inscripción en el Registro Coopac, las Coopac 

o Centrales solicitantes no pueden realizar ninguna operación autorizada 
por la Ley Coopac, bajo apercibimiento de denegarse la inscripción y sin 
perjuicio de las acciones administrativas que la Ley faculta.   



207 

cuente con un capital social que le permita operar con viabilidad y alcanzar el 

punto de equilibrio. 

 

El capital inicial requerido no debe constituir un obstáculo, tal como ello ha sido 

revisado en el presente documento; sin embargo, este debe ser establecido de 

manera razonable. Este trabajo no tiene como objetivo establecer cuál debe ser 

la cifra de capital mínimo exigido, en la medida que dicha definición requiere un 

análisis técnico de la situación del sector, de la estructura y tamaño de las 

cooperativas, el contexto económico nacional y regional, entre otros aspectos 

que escapan al análisis de la valoración legal de la viabilidad de la exigencia. 

Sin embargo, con motivo de lo revisado, se sugieren criterios que la 

Superintendencia podría tener en cuenta para determinar el capital social 

mínimo. 

 

En primer lugar, las cooperativas de ahorro y crédito pueden constituirse con 

calidad abierta o cerrada. De conformidad con el numeral 2 del artículo 8 del 

TUO LGC90, las cooperativas cerradas son aquellas que por disposición de su 

estatuto admiten como socios únicamente a personas que reúnen 

determinadas calidades ocupacionales, laborales o profesionales, u otras 

 
90 TUO LGC 

Artículo 8.- Para la aplicación del artículo anterior rigen las siguientes 
normas: 
(…) 
2. Tiene la calidad de “cooperativa cerrada” la que, por disposición expresa de 

su estatuto, admita como socios únicamente a personas que reúnan 
determinadas calidades ocupacionales, laborales o profesionales, u otras 
condiciones especiales comunes a todas ellas, como requisitos esenciales 
para su inscripción y permanencia en su seno; 

(…) 



208 

condiciones especiales comunes a todas ellas, como requisitos indispensables 

para su inscripción y permanencia en la entidad. Por su parte, las cooperativas 

abiertas son aquellas en las que se aceptan a socios de todas las profesiones 

y/u ocupaciones.  

 

Consideramos que la Superintendencia debería tener en cuenta la calidad 

abierta o cerrada de la cooperativa al determinar el capital social mínimo, y, al 

ser cerrada, el universo al que podría atender, ya que esto impacta 

directamente en el tamaño potencial y en la capacidad de la entidad para captar 

recursos, así como en su sostenibilidad a largo plazo.  

 

Si la cooperativa de ahorro y crédito es cerrada, el número de socios tendrá un 

universo definido por aquellas personas que reúnen las condiciones comunes 

establecidas y tendrá garantizado un ingreso fijo mensual, ya que las 

aportaciones suelen ser extraídas de las remuneraciones pagadas por los 

empleadores. Esta característica permite a la Superintendencia prever el 

desarrollo de la entidad y su crecimiento moderado con mayor constancia, 

facilitando la estimación de un capital social mínimo acorde con su capacidad 

de expansión y gestión de riesgos. 

 

Por otro lado, si la cooperativa de ahorro y crédito es abierta, al poder aceptar 

miembros de diversas ocupaciones y profesiones, el número de socios podría 

llegar a ser elevado, dependiendo del nivel de exposición que pretenda 

alcanzar la entidad, lo que significa que cuenta con el potencial de expandirse 

hacia diferentes sectores y disponer de un mayor número de recursos para el 



209 

desarrollo de sus operaciones. La capacidad de atraer una amplia variedad de 

socios también permite a estas cooperativas invertir en estrategias de 

marketing y desarrollo de productos financieros, lo que a su vez puede 

incrementar su capital social. Por lo tanto, la Superintendencia debe considerar 

este potencial de crecimiento y los recursos adicionales que las cooperativas 

abiertas pueden generar al fijar el capital social mínimo necesario para obtener 

el registro. 

 

En segundo lugar, creemos la Superintendencia podría considerar el impacto 

del alcance geográfico que pueden llegar a tener las cooperativas de ahorro y 

crédito. Es importante que la Superintendencia tenga presente que estas 

entidades pueden crecer y expandirse a distintas regiones.  

 

El alcance geográfico de una cooperativa depende principalmente del número 

de sus oficinas. Si desde el estudio de factibilidad se aprecia que la entidad 

iniciará operaciones con más de una oficina, deben contemplarse los aspectos 

vinculados a una mayor expansión y presencia en zonas estratégicas, donde la 

canalización de recursos puede ser mayor y, por lo tanto, los productos 

financieros pueden llegar a más socios. Con la presencia en más de una región, 

las cooperativas podrían especializarse y satisfacer las necesidades 

específicas de una determinada localidad.  

 

Sin embargo, esta expansión implica enfrentar gastos operativos significativos, 

como el pago del alquiler de todas sus oficinas, el pago de los servicios básicos, 

la compra de mobiliario y equipo, la inversión en sistemas tecnológicos e 



210 

informáticos que darán soporte a las operaciones, medidas de seguridad, 

infraestructura, publicidad y marketing, entre otros.  

 

Además de los gastos operativos, las cooperativas deben considerar los gastos 

administrativos, que incluyen el pago del personal, las capacitaciones a sus 

trabajadores, asesorías legales y contables, entre otros; así como los gastos 

regulatorios derivados del cumplimiento de las normas emitidas por la 

Superintendencia. 

 

Si las cooperativas abren oficinas fuera de la región de la oficina principal, los 

gastos aumentan considerablemente, ya que además de los gastos 

mencionados, deberán invertir en la vinculación de todas sus oficinas a lo largo 

del país para asegurar una mayor coordinación y sinergias entre ellas.   

 

Por ejemplo, la Superintendencia brinda un tratamiento diferenciado a la 

apertura de oficinas si se encuentran ubicadas fuera de la región de la oficina 

principal. Para este escenario, de acuerdo con el artículo 52 del Reglamento 

COOPAC91, la entidad deberá adjuntar su ubicación, dirección exacta, copia 

 
91 Reglamento COOPAC 

Artículo 52.- Oficinas 
52.1 Las Coopac pueden contar con oficina principal, sucursales y otras 

oficinas. 
52.2 Las Coopac deben solicitar la autorización previa de la Superintendencia 

para la apertura, traslado y cierre definitivo de sucursales y oficinas fuera 
de la región donde se encuentra ubicada su oficina principal, indicando su 
ubicación y dirección exacta y adjuntando copia del acuerdo del Consejo 
de Administración. Para el caso de apertura, deben adjuntar adicionalmente 
el perfil de factibilidad económica con el contenido mínimo señalado en el 
siguiente párrafo. En el caso de sucursales, debe adjuntarse también una 
declaración de cumplimiento de los requisitos establecidos para tal fin en la 
legislación del país anfitrión. Para las oficinas que se constituyan dentro de 



211 

del acuerdo del Consejo de Administración y el perfil de factibilidad económica, 

a fin de obtener la autorización para la apertura. Por su parte, las oficinas que 

se constituyan dentro de la región de la oficina principal no requieren de 

autorización previa, pero esta acción debe ser comunicada a la 

Superintendencia. 

 

De este modo, consideramos que la expansión geográfica que se plantee en el 

estudio de factibilidad debería ser un aspecto importante que la 

Superintendencia debería analizar al determinar el capital social mínimo.  

 

En tercer lugar, y con relación a lo previamente señalado, la Superintendencia 

podría considerar los gastos que se proyecta que incurrirá la cooperativa de 

ahorro y crédito hasta alcanzar el punto de equilibrio, así como los gastos fijos 

a lo largo de su vida operativa. Es fundamental que el capital social mínimo 

determinado por la Superintendencia permita a las cooperativas cubrir sus 

costos operativos, administrativos y regulatorios para cumplir con sus 

obligaciones financieras y operar con viabilidad desde el inicio.   

 

Estos gastos incluyen, pero no se limitan a, el pago de alquiler de oficinas, 

servicios básicos, compra de mobiliario y equipo, inversión en sistemas 

tecnológicos y de seguridad, así como gastos en publicidad y marketing. 

 

la región en la cual se encuentra ubicada la oficina principal, no se requiere 
autorización previa y se comunica a la Superintendencia conforme al Anexo 
2 señalado en el párrafo 52.4. Para efectos de lo señalado en el presente 
artículo, se considera las regiones de Lima y Callao como una sola. 

(…) 



212 

Además, deben considerarse los gastos administrativos, como el pago del 

personal, capacitaciones y asesorías legales y contables. 

 

Asimismo, las cooperativas enfrentan gastos regulatorios derivados del 

cumplimiento de las normas emitidas por la Superintendencia, que pueden 

incluir auditorías, informes financieros y otros requisitos de cumplimiento. 

Todos estos factores deben ser tenidos en cuenta para asegurar que el capital 

social mínimo sea suficiente para garantizar su viabilidad desde el inicio. 

 

En cuarto lugar, consideramos que la Superintendencia debería considerar el 

número de socios con los que se constituirá una cooperativa de ahorro y crédito. 

El número de socios puede ofrecer una indicación sobre la capacidad de la 

entidad para generar recursos financieros a partir de las aportaciones de sus 

miembros, lo cual puede influir en su estabilidad y proyección de crecimiento.  

 

Iniciar operaciones con un mayor número de socios significa disponer de 

mayores recursos financieros, lo cual es crucial para la expansión de la 

cooperativa. Si la entidad planea aumentar significativamente el número de 

socios, debe planificar adecuadamente sus recursos y tomar decisiones 

informadas sobre la asignación de fondos, asegurando que tenga la capacidad 

de manejar el crecimiento del número de sus miembros y que los recursos 

financieros se encuentren disponibles para dicha expansión. Todo esto debería 

estar detallado en el proyecto de la cooperativa, contenido en el estudio de 

factibilidad.   

 



213 

Algunas cooperativas pueden planear expandirse e incorporar a una cantidad 

considerable de socios, mientras que otras prefieren mantener una expansión 

limitada. En cualquier caso, la cooperativa de ahorro y crédito debe contar con 

recursos y usarlos de forma eficiente para satisfacer las necesidades de sus 

socios.  

 

La Ley COOPAC no establece un número mínimo o máximo de socios para 

constituir una COOPAC; sin embargo, considerando la existencia de cuatro 

órganos directivos, lo señalado en el literal k. del numeral 1 de la Ley COOPAC, 

que dispone que son directivos aquellos socios titulares de los Consejos y 

Comités, así como los miembros suplentes de cada uno de ellos, y la Única 

Disposición Final del Reglamento de Autocontrol Cooperativo, que señala que 

el Vicepresidente del Consejo de Administración es el Presidente del Comité 

de Educación, se requiere como mínimo 15 socios directivos. Este puede ser 

considerado el número base para determinar el capital social mínimo.  

 

Por lo tanto, el número de socios debería ser un aspecto a considerar por la 

Superintendencia para determinar el capital social que una cooperativa de 

ahorro y crédito debería disponer para su inscripción en el Registro COOPAC. 

 

El hecho de que la Superintendencia determine el capital social implica 

únicamente una evaluación inicial, donde le otorga el permiso para operar, que 

en el caso de las COOPAC se materializa con su inscripción en el Registro 

COOPAC.  

 



214 

Para resguardar el ahorro se requiere de un control permanente, de acuerdo 

con lo señalado en el artículo 87 de la Constitución. La supervisión constante 

es importante porque ayuda a mantener la confianza de los ahorristas; de lo 

contrario, no será posible lograr la canalización de recursos (Merino, 1997, p. 

11).  

 

Por lo tanto, consideramos que la Superintendencia, además de requerir un 

capital inicial mínimo cuando las cooperativas solicitan su inscripción en el 

Registro COOPAC, debe realizar una supervisión continua. Esta supervisión es 

crucial para el buen funcionamiento de las cooperativas a lo largo del tiempo, 

ya que una supervisión constante permite que las COOPAC continúen 

cumpliendo con los estándares regulatorios y mantengan su viabilidad.  

 

Es por ello que, por ejemplo, ante las alertas regulatorias que detectan 

deficiencias patrimoniales, la Superintendencia puede solicitar incrementos de 

capital o implementar otras medidas a fin de evitar que la entidad continúe 

comprometiendo su patrimonio, como sucede cuando una COOPAC de Nivel 3 

incurre en causal de vigilancia. 

 

Según lo establecido en el artículo 16 del Reglamento de Regímenes 

Especiales, cuando una COOPAC de Nivel 3 se encuentra incursa en una 

causal del régimen de vigilancia, la Superintendencia puede requerir al Consejo 

de Administración de la COOPAC que aumente el capital social por el monto 

necesario para que pueda funcionar adecuadamente y establece un plazo para 



215 

que la COOPAC realice dicho aumento. Este aumento debe efectuarse 

mediante la capitalización de deudas o a través de aportes en efectivo.  

 

La COOPAC debe demostrar, con la periodicidad establecida en el convenio 

de recuperación, mejoras en la situación que motivó su sometimiento al 

régimen de vigilancia. Si la Superintendencia considera que las causales que 

llevaron a la COOPAC a estar bajo dicho régimen han desaparecido, lo dará 

por concluido. 

 

Asimismo, de conformidad con la Décima Primera Disposición Complementaria 

Final del Reglamento COOPAC, y en virtud de la facultad de regulación de la 

Superintendencia establecida en el numeral 4-A de la Ley COOPAC, en casos 

de inestabilidad financiera de una COOPAC la Superintendencia puede 

determinar su patrimonio real y, de ser el caso, requerir los ajustes 

patrimoniales que estime pertinentes, con cargo a las reservas y al capital 

social. De igual manera, la Superintendencia puede solicitar a los socios 

aportes extraordinarios en efectivo de forma inmediata y/o la capitalización de 

deudas. 

 

Es fundamental que las COOPAC operen con viabilidad durante toda su vida 

operativa. Si la regulación permite solicitar fortalecimientos patrimoniales 

cuando el patrimonio no resulta suficiente, por qué no podría solicitarse uno 

inicial que fomente la viabilidad, considerando especialmente que no deberían 

poder registrarse cooperativas que no van a poder tener viabilidad y que su 

eventual fracaso tendría un impacto negativo en la confianza del sistema. Si la 



216 

entidad dispone de un capital social adecuado desde el inicio de sus 

operaciones, podrá brindar confianza a los socios y gestionar los riesgos 

asociados a su actividad financiera, sostener su viabilidad y cumplir con sus 

objetivos de crecimiento y fortalecimiento patrimonial; sin perjuicio de que luego 

deba fortalecerse motu proprio o a pedido del supervisor. 

 

En base a todo lo expuesto en esta investigación, podemos concluir que no solo 

conviene y es viable, sino que también es necesario que la Superintendencia 

determine el monto de capital social mínimo para que las cooperativas de 

ahorro y crédito que soliciten su inscripción en el Registro COOPAC puedan 

operar con viabilidad desde el inicio. En esa línea, se han presentado criterios 

de índole cualitativo que podrían ser relevantes para determinar los niveles de 

capital social. Establecer un capital social mínimo es una solución viable que 

fortalece la confianza en el sistema cooperativo y protege el ahorro de los 

socios, cuando la COOPAC los empiece a captar, y el sistema de 

intermediación COOPAC. Al buscar que las cooperativas de ahorro y crédito 

operen con viabilidad desde el inicio, la medida propuesta contribuye a construir 

un sistema COOPAC más sólido, beneficiando principalmente a los sectores 

más vulnerables que necesitan acceder a fuentes de financiamiento.  

  



217 

 

CONCLUSIONES 

 

1) Las COOPAC operan con los ahorros captados de los socios para realizar 

la actividad de intermediación; es decir, usan dinero que no es suyo. 

Asimismo, tienen una participación importante en la intermediación 

financiera, especialmente en el sistema microfinanciero y, por tanto, son 

relevantes para el crecimiento económico de dicho sector. 

 

2) En ese contexto, es necesario que las COOPAC cuenten con un capital 

social mínimo cuando solicitan su inscripción en el Registro COOPAC, 

porque existe una relación de causalidad entre dicha obligación y la 

protección al ahorro de los socios y al sistema de intermediación COOPAC. 

Un capital adecuado permite que las COOPAC tengan la capacidad de 

asumir riesgos y permanecer estables frente a situaciones adversas, 

protegiendo la confianza y ahorros de los socios, cuando los empiecen a 

captar, así como el sistema de intermediación COOPAC.  

 

3) No obstante, pese a su importancia y a lo establecido en el mandato del 

artículo 87 de la Constitución, la protección a los ahorros en el sistema 

COOPAC es distinta a la protección que se brinda a las empresas del 

sistema financiero. En el sistema financiero, para que las entidades 

empiecen a captar ahorros, la Superintendencia ha establecido un 

procedimiento de licenciamiento que consta de la autorización de 



218 

organización y de la autorización de funcionamiento; no obstante, en el 

caso de las COOPAC no existe propiamente una autorización, sino un 

registro previo. Si bien es cierto las COOPAC son entidades distintas a las 

empresas del sistema financiero, realizan actividades de intermediación 

con ahorros de los socios, por lo tanto, están sujetas a los mismos riesgos 

que las demás entidades que también captan depósitos. En consecuencia, 

la protección a los ahorros en ambos sistemas debería ser la misma.  

 

4) La decisión de la Ley COOPAC de requerir que las COOPAC se registren 

en lugar de obtener una licencia implica que el proceso de registro ante la 

Superintendencia no requiera de los mismos estándares que las 

instituciones financieras y, por lo tanto, el proceso de inscripción sea más 

flexible y otorgue menor fortaleza al sistema COOPAC. Esta diferencia 

genera, de por sí, menor confianza en la entidad desde el comienzo, antes 

de que empiece a captar depósitos, ya que la incertidumbre sobre su 

capacidad para sostenerse y operar de manera viable puede generar dudas 

razonables entre los potenciales socios, así como inseguridad sobre si 

depositar su dinero en la institución. La percepción de riesgo incrementa 

cuando no existen estándares que evalúen la fortaleza patrimonial de la 

entidad. Además, esto puede llevar a una situación de desprotección para 

los depositantes una vez que las operaciones inicien, ya que si la entidad 

no cuenta con un capital social mínimo que demuestre cierto nivel de 

factibilidad inicial, los depósitos pueden estar en riesgo al no ser 

respaldados adecuadamente. En otras palabras, la falta de obligación de 



219 

contar con un capital social mínimo para operar agrava aún más esta 

situación de desprotección. 

 

5) Por ello, consideramos que la regulación COOPAC debería requerir a las 

cooperativas solicitantes un capital inicial determinado por la 

Superintendencia para lograr su inscripción en el Registro COOPAC, al ser 

responsabilidad del Estado garantizar un entorno legal y regulatorio que 

favorezca la presencia continua de COOPAC sostenibles en el tiempo.  

 

6) Este requisito es viable porque no desconoce el primer principio 

cooperativo, afiliación voluntaria y abierta, que está vinculado al derecho 

de asociación. Los principios cooperativos son directrices generales que 

orientan la práctica cooperativa, razón por la cual es posible reinterpretarlos 

y otorgarles una lectura diferente de acuerdo con las circunstancias y 

contextos específicos, ya sea para satisfacer las necesidades de los socios 

cooperativistas que cambian con el tiempo, como para dar solución a un 

defecto en la regulación local que es necesario solucionar. Por lo tanto, en 

el caso de la legislación peruana, se puede reinterpretar el primer principio 

cooperativo para incorporar la obligatoriedad de que las COOPAC cuenten 

con un capital social mínimo determinado por el órgano supervisor para 

lograr su inscripción en el Registro COOPAC. 

 

7) Asimismo, si bien es cierto existen distintas medidas adicionales que 

buscan proteger el ahorro de los socios, las cuales son importantes para 

que las COOPAC puedan operar con viabilidad, tales como las provisiones, 



220 

los límites y prohibiciones, y la reserva cooperativa, así como otros 

mecanismos que refuerzan la garantía constitucional al ahorro, como el 

FSDC y la moratoria que impide la constitución de nuevas entidades (esta 

última medida no se aplica al caso peruano), la medida menos lesiva al 

derecho a la asociación e igualmente idónea para que las COOPAC puedan 

iniciar sus operaciones con viabilidad, de manera que se proteja el ahorro 

de sus socios, una vez que los empiece a captar, y el sistema de 

intermediación COOPAC, es contar con el capital social mínimo exigido por 

la Superintendencia. 

 

8) Esta medida trae muchos beneficios. En primer lugar, contar con el capital 

social mínimo exigido por la Superintendencia evita la salida precipitada del 

mercado de las COOPAC, lo cual conlleva la pérdida del ahorro de los 

socios, rompimiento de la cadena de pagos, confianza en el sistema, 

pérdida de puestos de trabajo, disminuye las oportunidades de 

financiamiento para posibles socios y produce un impacto negativo en la 

economía local. En segundo lugar, genera confianza en la solidez del 

sistema, lo cual repercute positivamente en el bienestar de la población. En 

tercer lugar, salvaguarda la integridad reputacional del sistema y el peligro 

de contagio se reduce. En cuarto lugar, ayuda a la inclusión financiera, lo 

que permite reducir la pobreza, mejorar la calidad de vida de las personas 

e impulsar el desarrollo económico. Finalmente, evita la proliferación de 

entidades poco sostenibles en el tiempo, especialmente si se considera el 

incentivo perverso generado por la Ley N.°29683.  

 



221 

9) Para lograr que las COOPAC cuenten con un capital social mínimo al 

momento de solicitar su inscripción en el Registro COOPAC, es necesario 

modificar el artículo 5 del TUO LGC y el literal i. del numeral 1 de la Ley 

COOPAC e incluir esta disposición. Esto se debe a que dicha obligación 

implica una restricción al derecho de asociación y cualquier limitación a un 

derecho fundamental debe estar prevista en una ley y debe ser diseñada 

con el propósito de proteger otros bienes jurídicos.  

 

10) Finalmente, los criterios de índole cualitativo que podrían ser relevantes 

para que la Superintendencia determine los niveles de capital social son el 

número de socios, la calidad abierta o cerrada de la cooperativa, el impacto 

del alcance geográfico que pueden llegar a tener y los gastos que se 

proyecta que incurrirá la entidad hasta alcanzar el punto de equilibrio, así 

como los gastos fijos a lo largo de su vida operativa.   

 

En ese sentido, de acuerdo con la información expuesta, se obtiene como 

conclusión principal que es posible reinterpretar el primer principio cooperativo 

y permitir que la Superintendencia solicite un capital social mínimo para que las 

COOPAC puedan ser inscritas en el Registro COOPAC. Por lo tanto, la medida 

propuesta es constitucional al ser idónea, necesaria y proporcional para 

alcanzar la protección al ahorro de los socios y al sistema de intermediación 

COOPAC.  

  



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Semanal SBS Informa N° 2. https://www.sbs.gob.pe/Portals/0/jer/BOL-

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Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (2018, mayo). Supervisión de las 

cooperativas de ahorro y crédito: En la recta final. Boletín Semanal SBS 

Informa N° 16. https://www.sbs.gob.pe/Portals/0/jer/BOLETIN-

SEMANAL/2018/Boletin_Semanal_16_2018.pdf  

Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (2018, junio). Supervisión de 

COOPAC: Buscando el modelo apropiado. Boletín Semanal SBS Informa 

N° 19. 

https://www.sbs.gob.pe/boletin/detalleboletin/idbulletin/20?title=Supervisi

%C3%B3n%20de%20COOPAC:%20Buscando%20el%20modelo%20ap

ropiado    

Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (2018, junio). Supervisión de 

COOPAC: El trabajo recién empieza. Boletín Semanal SBS Informa N° 

21. 

https://www.sbs.gob.pe/boletin/detalleboletin/idbulletin/22?title=Supervisi

%C3%B3n%20de%20COOPAC:%20El%20trabajo%20reci%C3%A9n%2

0empieza 

Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (2018, octubre). Inscripción en el 

Registro Nacional: Primer paso para la supervisión de las COOPAC. 

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Boletín Semanal SBS Informa N° 40. 

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Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (2018, noviembre). COOPAC: 

Continúa proceso de implementación de nuevo marco regulatorio. Boletín 

Semanal SBS Informa N° 43. 

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Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (2019, marzo). Ahorro: 

Indispensable para una inclusión financiera responsable. Boletín Semanal 

SBS Informa N° 10. 

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Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (2019, abril). Concluye proceso de 

inscripción de las COOPAC. Boletín Semanal SBS Informa N° 11. 

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Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (2019, mayo). Experiencia 

internacional en supervisión COOPAC. Boletín Semanal SBS Informa N° 

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https://www.sbs.gob.pe/boletin/detalleboletin/idbulletin/58?title=Usuarios%20de%20seguros:%20Mejor%20asesorados%20y%20m%C3%A1s%20protegidos
https://www.sbs.gob.pe/boletin/detalleboletin/idbulletin/58?title=Usuarios%20de%20seguros:%20Mejor%20asesorados%20y%20m%C3%A1s%20protegidos
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https://www.sbs.gob.pe/boletin/detalleboletin/idbulletin/66?title=Experiencia%20internacional%20en%20supervisi%C3%B3n%20COOPAC
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Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (2019, junio). Principios que deben 

sustentar un Fondo de Seguro Cooperativo. Boletín Semanal SBS Informa 

N° 21. 

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Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (2019, septiembre). Las IMF en el 

Perú y su rol en el financiamiento que demandan las MYPE. Boletín 

Semanal SBS Informa N° 33. 

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Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (2019, diciembre). Fondo de 

Seguro Cooperativo: Una red de seguridad para el ahorro. Boletín 

Semanal SBS Informa N° 47. 

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estado de emergencia nacional. Boletín Semanal SBS Informa N° 6. 

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N.º 7704-2005- AA/TC. https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2007/07704-2005-

AA.pdf. 

- Tribunal Constitucional (2020, 06 de agosto). Sentencia del Expediente 

N.º 03299-2016-PA/TC. 

https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2020/03299-2016-AA.pdf.  

- Tribunal Constitucional (2011, 14 de marzo). Sentencia del Expediente N.º 

00004-2010-PI/TC. https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2011/00004-

2010-AI.html. 

https://www.ica.coop/sites/default/files/2022-08/Congress-Discussion-Paper-Final-ES-2021-10-09.pdf
https://www.ica.coop/sites/default/files/2022-08/Congress-Discussion-Paper-Final-ES-2021-10-09.pdf
https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/03161-2004-AA.html
https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/03161-2004-AA.html
https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2007/07704-2005-AA.pdf
https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2007/07704-2005-AA.pdf
https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2020/03299-2016-AA.pdf
https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2011/00004-2010-AI.html
https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2011/00004-2010-AI.html


246 

- Tribunal Constitucional (2001, 06 de diciembre). Sentencia del Expediente 

N.º 481-2000-AA/TC. https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2002/00481-

2000-AA.html.  

- Tribunal Constitucional (2002, 10 de junio). Sentencia del Expediente N.º 

011-2002-AI/TC. https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/00011-2002-AI.pdf  

- Tribunal Constitucional (2007, 09 de enero). Sentencia del Expediente N.º 

9149-2006-PA/TC. https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2007/09149-2006-

AA.pdf   

- Tribunal Constitucional (2010, 30 de junio). Sentencia del Expediente N.º 

03833-2008-PA/TC. https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2010/03833-2008-

AA.pdf    

- Tribunal Constitucional (2023, 21 de julio). Sentencia del Expediente N.º 

05009-2022-PA/TC. https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2023/05009-2022-

AA.pdf  

- Tribunal Constitucional (2005, 18 de noviembre). Sentencia del 

Expediente N.º 0005-2005-CC/TC. 

https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/00005-2005-CC.pdf  

- Tribunal Constitucional (2002, 10 de julio). Sentencia del Expediente N.º 

0092-2001-AA/TC. https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/00092-2001-

AA.pdf. 

ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO  

- Organización Internacional del Trabajo (2002, 03 de junio). 

Recomendación N.º 93, Recomendación sobre la promoción de las 

cooperativas. 

https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2002/00481-2000-AA.html
https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2002/00481-2000-AA.html
https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/00011-2002-AI.pdf
https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2007/09149-2006-AA.pdf
https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2007/09149-2006-AA.pdf
https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2010/03833-2008-AA.pdf
https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2010/03833-2008-AA.pdf
https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2023/05009-2022-AA.pdf
https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2023/05009-2022-AA.pdf
https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/00005-2005-CC.pdf
https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/00092-2001-AA.pdf
https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/00092-2001-AA.pdf


247 

https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P1

2100_ILO_code:R193  

ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS 

- Organización de las Naciones Unidas (1993, 22 de marzo). Resolución 

aprobada por la Asamblea General N.º 47/90. 

- Organización de las Naciones Unidas (1995, 07 de febrero). Resolución 

aprobada por la Asamblea General N.º 49/155. 

- Organización de las Naciones Unidas (2022, 18 de enero). Resolución 

aprobada por la Asamblea General N.º 56/114. 

- Organización de las Naciones Unidas (2010, 11 de febrero). Resolución 

aprobada por la Asamblea General N.º 64/136.  

Legislación 

NORMAS ECUATORIANAS 

- Asamblea Nacional de la República de Ecuador. (2011, 10 de mayo). Ley 

Orgánica de Economía Popular y Solidaria y del Sector Financiero Popular 

y Solidario de Ecuador. Registro Oficial N°444. 

- Asamblea Nacional de la República de Ecuador. (2014, 12 de septiembre). 

Código Orgánico Monetario y Financiero. Segundo Suplemento del 

Registro Oficial N°332. 

- Junta de Política y Regulación Monetaria y Financiera. (2015, 16 de 

diciembre). Resolución N°167-2015-F. Por el cual se aprobó la Moratoria 

para la constitución de cooperativas de ahorro y crédito. Registro Oficial. 

https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_code:R193
https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_code:R193


248 

-  Junta de Política y Regulación Monetaria y Financiera. (2021, 30 de enero). 

Resolución N°645-2021-F. Por el cual se incluyó la “Sección XXIV: Norma 

para determinar el capital social de las cooperativas de ahorro y crédito” en 

el Capítulo XXXVII "Sector Financiero Popular y Solidario", del Título ll 

"Sistema Financiero Nacional", del Libro I "Sistema Monetario y 

Financiero", de la Codificación de Resoluciones Monetarias, Financieras, 

de Valores y Seguros. Registro Oficial. 

- Presidencia de la República (2012, 27 de febrero). Decreto Ejecutivo 1061. 

Por el cual se aprobó el Reglamento General de la Ley Orgánica de 

Economía Popular y Solidaria y del Sector Financiero Popular y Solidario. 

Registro Oficial Suplemento 648.  

NORMAS PERUANAS 

- Congreso de la República del Perú (1996, 9 de diciembre). Ley N°26702. 

Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica 

de la Superintendencia de Banca y Seguros. Diario Oficial El Peruano. 

- Congreso de la República del Perú (2018, 19 de julio). Ley N°30822. Ley 

que modifica la Ley 26702, Ley General del Sistema Financiero y del 

Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y 

Seguros, y otras normas concordantes, respecto de la regulación y 

supervisión de las cooperativas de ahorro y crédito. Diario Oficial El 

Peruano. 

- Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (1991, 7 de enero). Decreto 

Supremo N°074-90-TR. Aprueban el Texto Único Ordenado de la Ley 

General de Cooperativas. Diario Oficial El Peruano. 



249 

- Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (2018, 18 de diciembre). 

Resolución SBS N°4977-2018. Aprueban el Reglamento de Registro 

Nacional de Cooperativas de Ahorro y Crédito No Autorizadas a Captar 

Recursos del Público y de las Centrales e incorporan procedimiento Nº178 

en el TUPA de la SBS. Diario Oficial El Peruano. 

- Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (2018, 28 de diciembre). 

Resolución SBS N°5061-2018. Aprueban el Reglamento del Fondo de 

Seguro de Depósitos Cooperativo. Diario Oficial El Peruano. 

- Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (2018, 28 de diciembre). 

Resolución SBS N°5076-2018. Aprueban el Reglamento de Regímenes 

Especiales y de la Liquidación de las Cooperativas de Ahorro y Crédito 

No Autorizadas a Captar Recursos del Público. Diario Oficial El Peruano. 

- Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (2019, 7 de febrero). 

Resolución SBS N°0480-2019. Aprueban el Reglamento General de las 

Cooperativas de Ahorro y Crédito No Autorizadas a Captar Recursos del 

Público. Diario Oficial El Peruano. 

Proyectos de Ley 

Comisión de Producción, Micro y Pequeña Empresa y Cooperativas (2022). 

Dictamen recaído en los Proyectos de Ley N.º 350/2016-CR, 1161/2016-

SBS, que propone la «Ley que modifica la Ley 26702, Ley General del 

Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la 

Superintendencia de Banca y Seguros, y otras normas concordantes, para 

incluir precisiones sobre la regulación y supervisión de las organizaciones 

cooperativas de ahorro y crédito». 



250 

https://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Dictamenes

/Proyectos_de_Ley/00350DC18MAY20171213..PDF. 

Hernando Guerra García Ramos (2002). Proyecto de Ley N.º 4242/2022-CR, 

que propone la «Ley de fortalecimiento y modernización de las 

cooperativas del Perú». 

 

https://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Dictamenes/Proyectos_de_Ley/00350DC18MAY20171213..PDF
https://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Dictamenes/Proyectos_de_Ley/00350DC18MAY20171213..PDF


251 

 

ANEXO N.°1 

EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE COOPAC, 2019 - 2023 

 

 

(*) Incluye una Central de COOPAC 

Nota. Distribución de cooperativas de ahorro y crédito al 31.12.2019. De “Informe 
N.°001-2020-SACOOP - Informe de gestión SACOOP 2019 para el Congreso de 
la República”, por Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2020.  

 

 

 

(*) Incluye dos Centrales de COOPAC 

Nota. Distribución de cooperativas de ahorro y crédito al 31.12.2020. De “Informe 
N.°00003-2021-SACOOP - Informe de gestión SACOOP 2020 para el Congreso 
de la República”, por Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2021. 

 

 



252 

 

(*) Incluye dos Centrales de COOPAC 

Nota. Distribución de cooperativas de ahorro y crédito al 31.12.2021. De “Informe 
N.°00012-2022-SACOOP - Informe de gestión SACOOP 2021”, por 
Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2022. 

 

 

(*) Incluye dos Centrales de COOPAC 

Nota. Distribución de cooperativas de ahorro y crédito al 31.12.2022. De “Informe 
N.°00004-2023-SACOOP - Informe de gestión SACOOP 2022”, por 
Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2023. 

 

 

 

 

 

 

 

  (*) Incluye dos Centrales de COOPAC 

Nota. Distribución de cooperativas de ahorro y crédito al 31.12.2023. De “Informe 
N.°00009-2024-SACOOP - Informe de gestión SACOOP 2023”, por 
Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2024. 

 

 

 



253 

 

Las COOPAC excluidas del Registro COOPAC, desde el 2019 hasta el 2023, 

fueron 158. Su salida del Registro se debió a las siguientes causales: (i) 120 por 

disolución directa (causal de inactividad); (ii) 22 por haberse declarado su 

disolución luego del proceso de intervención; y (iii) 16 por otros motivos, tal como 

lo muestra la Figura 12. 

 
Figura 12 

COOPAC excluidas según motivo, 2019-2023 

 
Fuente. De “Informe N.°00009-2024-SACOOP - Informe de gestión SACOOP 
2023”, por Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2024. 

  



254 

ANEXO N.°2 

EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE COOPERATIVAS DE AHORRO Y CRÉDITO, 

2015 – 2024 

 

Enero 2015 

 
 

 

Febrero 2015 

 
 

 

Marzo 2015 

 
 



255 

Abril 2015 

 
 

 

Mayo 2015 

 
 

 

Junio 2015 

 
 

  



256 

 

Julio 2015 

 
 

 

Agosto 2015 

 
 

 

Septiembre 2015 

 
 

  



257 

 

Octubre 2015 

 
 

 

Noviembre 2015 

 
 

 

Diciembre 2015 

 
 

  



258 

 

Enero 2016 

 
 

 

Febrero 2016 

 
 

 

Marzo 2016 

 
 

  



259 

 

Abril 2016 

 
 

 

Mayo 2016 

 
 

 

Junio 2016 

 
  



260 

 

Julio 2016 

 
 

 

Agosto 2016 

 
 

 

Septiembre 2016 

 
 

  



261 

 

Octubre 2016 

 
 

 

Noviembre 2016 

 
 

 

Diciembre 2016 

 
 

  



262 

 

Enero 2017 

 
 

 

Febrero 2017 

 
 

 

Marzo 2017 

 
  



263 

 

Abril 2017 

 
 

 

Mayo 2017 

 
 

 

Junio 2017 

 
 

  



264 

 

Julio 2017 

 
 

 

Agosto 2017 

 
 

 

Septiembre 2017 

 
  



265 

 

Octubre 2017 

 
 

 

Noviembre 2017 

 
 

 

Diciembre 2017 

 
 

  



266 

 

Enero 2018 

 
 

 

Febrero 2018 

 
 

 

Marzo 2018 

 
 

 

 

  



267 

 

Abril 2018 

 
 

 

Mayo 2018 

 
 

 

Junio 2018 

 
  



268 

 

Julio 2018 

 
 

 

Agosto 2018 

 
 

 

Septiembre 2018 

 
  



269 

 

Octubre 2018 

 
 

 

Noviembre 2018 

 
 

 

Diciembre 2018 

 
  



270 

 

Enero 2019 

 
 

 

Febrero 2019 

 
 

 

Marzo 2019 

 
 

 

 

  



271 

 

Abril 2019 

 
 

 

Mayo 2019 

 
 

 

Junio 2019 

 
  



272 

 

Julio 2019 

 
 

 

Agosto 2019 

 
 

 

Septiembre 2019 

 
  



273 

 

Octubre 2019 

 
 

 

Noviembre 2019 

 
 

 

Diciembre 2019 

 
  



274 

 

Enero 2020 

 
 

 

Febrero 2020 

 
 

 

Marzo 2020 

 
 

 

 

  



275 

 

Abril 2020 

 
 

 

Mayo 2020 

 
 

 

Junio 2020 

 
  



276 

 

Julio 2020 

 
 

 

Agosto 2020 

 
 

 

Septiembre 2020 

 
  



277 

 

Octubre 2020 

 
 

 

Noviembre 2020 

 
 

 

Diciembre 2020 

 
  



278 

 

Enero 2021 

 
 

 

Febrero 2021 

 
 

 

Marzo 2021 

 
 

 

 

  



279 

 

Abril 2021 

 
 

 

Mayo 2021 

 
 

 

Junio 2021 

 
  



280 

 

Julio 2021 

 
 

 

Agosto 2021 

 
 

 

Septiembre 2021 

 
 

  



281 

 

Octubre 2021 

 
 

 

Noviembre 2021 

 
 

 

Diciembre 2021 

 
  



282 

 

Enero 2022 

 
 

 

Febrero 2022 

 
 

 

Marzo 2022 

 
 

 

 

  



283 

 

Abril 2022 

 
 

 

Mayo 2022 

 
 

 

Junio 2022 

 
  



284 

 

Julio 2022 

 
 

 

Agosto 2022 

 
 

 

Septiembre 2022 

 
  



285 

 

Octubre 2022 

 
 

 

Noviembre 2022 

 
 

 

Diciembre 2022 

 
  



286 

 

Enero 2023 

 
 

 

Febrero 2023 

 
 

 

Marzo 2023 

 
 

 

 

  



287 

 

Abril 2023 

 
 

 

Mayo 2023 

 
 

 

Junio 2023 

 
  



288 

 

Julio 2023 

 
 

 

Agosto 2023 

 
 

 

Septiembre 2023 

 
  



289 

 

Octubre 2023 

 
 

 

Noviembre 2023 

 
 

 

Diciembre 2023 

 
  



290 

 

Enero 2024 

 
 

 

Febrero 2024 

 

 

 

Marzo 2024 

 

 

 

 

 

 

 



291 

 

Abril 2024 

 

 

 

Mayo 2024 

 
 

 

Junio 2024 

 
 

 

 

 

 

 



292 

 

Julio 2024 

 

 

 

Agosto 2024 

 

 

 

Septiembre 2024 

 
 

 

 

 

 

 

 



293 

 

Octubre 2024 

 
Nota. Distribución de cooperativas de ahorro y crédito desde enero de 2015 
hasta octubre de 2024. De “DATA SEPS”, por Superintendencia de Economía 
Popular y Solidaria, 2023 (https://data.seps.gob.ec/#/dashboards/analytics/0/1) 

  

https://data.seps.gob.ec/#/dashboards/analytics/0/1


294 

ANEXO N.°3 

IMPORTANCIA DEL SISTEMA COOPAC, 2019 – 2023 

 

1. Importancia del Sistema COOPAC en el 2019 

 

Para septiembre del año 2019, los activos de las COOPAC representaban el 3% 

del Sistema Financiero y el 23% del Sistema Financiero No Bancario, como se 

detalla en la Figura 13. Asimismo, su participación en cuanto a depósitos 

representaba el 4% del Sistema Financiero y el 25% del Sistema Financiero No 

Bancario, tal como se muestra en la Figura 14 (Superintendencia de Banca, 

Seguros y AFP, 2020). 

 

Figura 13 

Participación de los Activos de las COOPAC al 30.09.2019 

 

 



295 

Fuente. De “Informe N.°001-2020-SACOOP - Informe de gestión SACOOP 2019 
para el Congreso de la República”, por Superintendencia de Banca, Seguros y 
AFP, 2020. 

  

Figura 14 

Participación de los Depósitos de las COOPAC al 30.09.2019 

 

 
Fuente. De “Informe N.°001-2020-SACOOP - Informe de gestión SACOOP 2019 
para el Congreso de la República”, por Superintendencia de Banca, Seguros y 
AFP, 2020. 

 
Asimismo, durante este año los activos que administraban las COOPAC 

equivalían al 2.2% del PBI, que es un porcentaje ligeramente superior a lo que 

administraban las cooperativas de ahorro y crédito de los países de la Alianza del 

Pacífico (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2021, p. 54), tal como se 

muestra en la Figura 15. 

 



296 

Figura 15  

Importancia de las COOPAC en Latinoamérica (activos como porcentaje del PBI) 

 
Nota. Data al 2019. De “Informe de Estabilidad del Sistema Financiero” (p. 56), 
por Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2021 
(https://acortar.link/DVwJ6k).  

 

 

2. Importancia del Sistema COOPAC en el 2020 

 

Durante el año 2020, las COOPAC administraban aproximadamente S/ 16,500 

millones de activos, lo cual representaba el 2,8% de los activos totales del Sistema 

Financiero y el 22,7% de los activos del Sistema Financiero No Bancario92, 

posicionándolas como el segundo subsistema más importante de este último 

detrás de las Cajas Municipales, que tenían una participación del 48%. Además, 

las COOPAC captaban recursos de sus socios por un valor de S/ 11,975 millones, 

lo que equivalía al 25.3% de los fondos captados por el Sistema Financiero No 

Bancario (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2021, p. 54), tal como se 

muestra en la Figura 16.  

 

 
92 Instituciones que se dedican a las microfinanzas. 

https://acortar.link/DVwJ6k


297 

Figura 16 

Participación de las COOPAC en el Sistema Financiero No Bancario 

 

Nota. De conformidad con la Primera Disposición Complementaria Final del 
Decreto Legislativo N.°1531, toda referencia a “entidad de desarrollo a la 
pequeña y micro empresa – EDPYME”, debe entenderse como “empresa de 
créditos”. Las empresas de créditos no captan depósitos del público. De “Informe 
de Estabilidad del Sistema Financiero” (p. 56), por Superintendencia de Banca, 
Seguros y AFP, 2021 (https://acortar.link/DVwJ6k). 

 

3. Importancia del Sistema COOPAC en el 2021 

 

De igual manera, a finales del año 2021 el sistema COOPAC continuó siendo 

importante para el crecimiento económico, pues mantuvo un total de activos 

superior a los S/ 14 mil millones, principalmente conformado por su cartera de 

créditos y préstamos netos que superaban los S/ 9 mil millones, así como fondos 

disponibles por más de S/ 2 mil 500 millones (Superintendencia de Banca, 

Seguros y AFP, 2022).  

 

En cuanto a la importancia del Sistema COOPAC dentro del Sistema Financiero, 

en términos de activos, en el 2021 las COOPAC representaban el 2,4% del total 

https://spij.minjus.gob.pe/spij-ext-web/#/detallenorma/H1307517
https://spij.minjus.gob.pe/spij-ext-web/#/detallenorma/H1307517
https://acortar.link/DVwJ6k


298 

de activos netos, de acuerdo con la Figura 17 (Superintendencia de Banca, 

Seguros y AFP, 2022). 

  

Figura 17 

Participación de los Activos Netos de las COOPAC en el Sistema Financiero en 

el 2021 

 
Fuente. De “Informe N.°00012-2022-SACOOP - Informe de gestión SACOOP 
2021”, por Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2022. 

 

 

En lo que respecta a la distribución de la cartera de créditos del Sistema COOPAC, 

el 36% se encontraba colocada en medianas empresas, el 31% en créditos de 

consumo, un 16% en pequeñas empresas, un 10% en microempresas, un 4% en 

créditos hipotecarios y el porcentaje restante a otras modalidades 

(Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2022). 

  

En términos de financiamiento de los activos, los depósitos de los socios son y 

han sido tradicionalmente la principal fuente de financiamiento con lo que cuenta 

una COOPAC, con un importe global superior a los S/ 9 mil 800 millones al cierre 

del 2021, a excepción de algunas entidades que operaron exclusivamente con 

aportes de sus socios (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2022).  

 



299 

4. Importancia del Sistema COOPAC en el 2022 

 

En el año 2022, el Sistema COOPAC registraba un total de activos netos de S/ 13 

mil 886 millones, compuesto principalmente por cartera de créditos y préstamos 

netos de provisiones por riesgo de créditos por S/ 9 mil 558 millones, y fondos 

disponibles por S/ 2 mil 515 millones (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 

2023). 

 

En cuanto a la importancia del Sistema COOPAC considerando el Sistema 

Financiero, durante este año estas entidades representaron el 2.3% del total de 

activos netos, proporción que se ha mantenido relativamente estable en los 

últimos años, a pesar de la salida del mercado de un número considerable de 

COOPAC debido a su intervención o disolución (Superintendencia de Banca, 

Seguros y AFP, 2023). Por otro lado, al cierre de diciembre de 2022 el Sistema 

COOPAC mantuvo una cartera bruta de S/ 10 mil 814 millones (Superintendencia 

de Banca, Seguros y AFP, 2023). 

 

 

 

 


	Informe similitud - López Altamirano, Lilibeth Jazmín.pdf
	Informe de Similitud

	2024 12 11.Tesis - LÓPEZ ALTAMIRANO, Jazmín con VB asesora e informante