PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ ESCUELA DE POSGRADO “El Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile: una expresión de la para-diplomacia” Tesis para optar el grado de Magíster en Ciencia Política y Relaciones Internacionales AUTOR Mario Javier Núñez Cornejo ASESOR Sebastien Marcel Albert Adins Vanbiervliet JURADO Oscar Vidarte Arevalo Oscar Mayte Anais Dongo Sueiro LIMA – PERÚ ENERO - 2020 ii RESUMEN Perú y Chile, despliegan esfuerzos de cooperación e integración a través de mecanismos bilaterales como el Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile, creado con el objetivo de facilitar el flujo migratorio, de vehículos y mercancías a través de la frontera, así como el intercambio de conocimientos y experiencias en la gestión de temas de interés común y lograr una convivencia armoniosa y menos restrictiva. Para lograrlo, el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, como órgano rector del Sistema Nacional de Desarrollo de Fronteras e Integración Fronteriza, articula las acciones y genera las agendas en coordinación con los órganos e instituciones adscritos al gobierno nacional, con los gobiernos sub-nacionales y la sociedad civil, para la adopción y ejecución de acuerdos, sobre todo de contenido económico y social, para la zona fronteriza conformada por las regiones de Tacna y Arica y Parinacota. La presente investigación tiene como objetico determinar si los acuerdos adoptados y ejecutados en el ámbito del Comité, pueden considerarse manifestaciones de la para- diplomacia. Por tanto, la presente investigación se plantea las siguientes preguntas: ¿el caso del Comité puede considerarse como una manifestación de la para-diplomacia? y ¿cómo funciona la para-diplomacia en el ámbito del Comité? Examinado el funcionamiento del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile – CIDF, la hipótesis que plantea la presente investigación es que, el Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile, constituye un espacio en el que coexisten prácticas de la diplomacia (interestatal) tradicional con acciones propias de la para-diplomacia. Siendo la Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos la que establece que el órgano rector es el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, los demás actores intervinientes requieren de la capacidad o competencia legal que los faculte para formular y ejecutar sus agendas de trabajo. La investigación también evidenció, en el ámbito del Comité, la existencia de lo que hemos denominado la para-diplomacia ad hoc, para referirnos a las actuaciones improvisadas e informales de los funcionarios participantes, en la etapa de la ejecución de los acuerdos, sin el apoyo, recursos, suministros, materiales, ni procedimientos de los organismos e instituciones públicas que representan, asumiendo en algunos casos los costos de la gestión y ejecución de los iii acuerdos. Asimismo, se identificaron algunos casos que no pudieron ser identificados ni desarrollos diplomáticos ni para-diplomáticos, como parte de un mecanismo bilateral. Para el desarrollo de la investigación, se optó por una metodología de carácter cualitativa, acopiando información a partir de fuentes primarias y secundarias como las actas finales y documentación referida al Comité, noticias de prensa, entrevistas a los funcionarios participantes en el Comité de 2017 y 2018, a académicos y funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. iv ÍNDICE Pág. Carátula i Resumen ii Índice iv Índice de Gráficos vi Introducción 1 CAPÍTULO PRIMERO. Enfoques teóricos sobre la para-diplomacia 4 1.1 Marco Teórico 4 1.2 Estado de la Cuestión 7 1.3 Para-diplomacia: nuestra definición 9 1.4 Para-diplomacia Ad Hoc 11 CAPÍTULO SEGUNDO. Marco normativo - Desarrollo e Integración Fronteriza en el Perú 14 CAPÍTULO TERCERO. Estado de la cooperación bilateral Perú - Chile 21 3.1 Cooperación bilateral Perú - Chile 23 3.2 Zona de frontera 27 CAPÍTULO CUARTO. VII Reunión del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú - Chile 2018 29 4.1 Ámbito territorial 30 4.2 Estructura orgánica y actores intervinientes 31 4.3 El proceso 35 4.3.1 El Comité: un proceso continuo 37 4.3.2 Fases del proceso 38 4.3.2.1 Fase de formulación 40 4.3.2.2 Fase de negociación 43 4.3.2.3 Fase de ejecución 45 4.4 Evaluación 47 4.4.1 Comisión de Facilitación Fronteriza 47 4.4.2 Comisión de Infraestructura, Transporte y Normas 48 4.4.3 Comisión de Integración 48 4.5 Autonomía 49 v 4.6 Para-diplomacia Ad Hoc 51 CAPÍTULO QUINTO. El desempeño del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo 53 5.1 Nivel de implementación 53 5.2 La informalidad y la falta de asignación presupuestaria 59 5.3 El interés de los Estados del Perú y Chile 60 Conclusiones 62 Bibliografía 64 Apéndices 69 vi ÍNDICE DE GRÁFICOS Gráfico N° 1: Actores participantes en la Para-diplomacia – Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile 2018........................... 10 Gráfico N° 2: Actores de la Para-diplomacia Ad Hoc .................................................. 12 Gráfico N° 3: Mapa de las Zonas de Integración Fronteriza del Perú ..........................14 Gráfico N° 4: Espacios de Frontera ……………………………….............................. 15 Gráfico N° 5: Consejo Nacional de Desarrollo de Fronteras e Integración-CONADIF 16 Gráfico N° 6: Conformación y Articulación del SINADIF y del CONADIF................ 19 Gráfico N° 7: Ámbito Territorial del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú-Chile …….................................................................... 30 Gráfico N° 8: Estructura Funcional Organizacional Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile 2018............................................ 31 Gráfico N° 9: Actores Participantes – VII Reunión del Comité de Integración Y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile 2018 …………………………… 33 Gráfico N°10: Línea de tiempo continuo - Proceso del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile .................................. 39 Gráfico N° 11: Fases del proceso del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile 2018 ......................................................................................... 41 Gráfico N° 12: Nivel de Implementación Comité de Frontera Perú – Chile 2003-2011 Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile 2012-2015………………………………………................ 53 Gráfico N° 13: Nivel de Implementación Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile 2017....................................................54 Gráfico N° 14: Comisión de Facilitación Fronteriza – Subcomisión de Aduanas..............55 Gráfico N° 15: Comisión Facilitadora Fronteriza – Subcomisión de Cooperación y Coordinación Policial, Judicial y Penitenciaria........................................55 - 1 - INTRODUCCIÓN Suscrito el Protocolo complementario entre los Estados del Perú y Chile, en 1999, para la ejecución de las cláusulas pendientes del Tratado de Lima de 1929, se tenía por concluida una etapa tensa de la relación bilateral, caracterizada por las mutuas percepciones de desconfianza, incertidumbre y antagonismo, consecuencia de la Guerra del Pacífico. Entre ambos países se implementaron esfuerzos cooperativos y de integración en el ámbito de las relaciones bilaterales, que perduran a pesar que, en el decurso del tiempo, surgieron situaciones que las tensionaron, como la venta chilena de armas al Ecuador durante el conflicto del Cenepa en 1995, la intervención del gobierno peruano en las negociaciones bolivianas-chilenas sobre la concesión de un puerto en 2001, la demanda peruana contra Chile sobre delimitación marítima ante la Corte Internacional de Justicia en 2008, el caso de espionaje chileno en 2009, el entendimiento de Perú y Ecuador sobre límites marítimos en 2011, los militares chilenos pasando a territorio peruano en 2012, la resolución de la Corte Internacional de Justicia a favor del Perú en 2014 y el surgimiento de la interpretación chilena respecto del Triángulo Terrestre. En ese sentido, han sido recurrentes las tensiones entre las cancillerías del Perú de Chile, las que una vez superadas, volvieron a tensionarse a consecuencia de eventos menores pero que, desde nuestra perspectiva, fueron sobredimensionados en los medios de comunicación, avivándose las tensiones, las mutuas desconfianzas y percepciones negativas (Deustua 2004: 212), ralentizando los mecanismos bilaterales de integración y cooperativos (Artaza y Paz 2007: 421). El Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile constituye uno de los mecanismos vigentes de la relación bilateral, cuyo objetivo es promover el desarrollo económico y social sostenible en la zona de frontera a través de acciones cooperativas e integradoras. Es en ese contexto que nuestra investigación pretende determinar si el Comité puede ser considerado como una manifestación de la para-diplomacia; cómo funciona, en la práctica, este instrumento bilateral y cuál ha sido su desempeño a lo largo de los últimos años. El presente trabajo de tesis cuenta con la siguiente división. En el primer capítulo, en la sección correspondiente al marco teórico, se exponen teorías o conceptos sobre la para- - 2 - diplomacia, los actores involucrados, sus capacidades y la zona de impacto de los desarrollos para-diplomáticos. Respecto del estado de la cuestión, haremos referencia a Khiabet Salazar (2017), Cristian Ovando y Sergio González (2018) y Jorge Peralta y Luis Rochetti (2016), los pocos autores quienes tomaron como objeto de estudio al Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile. Luego de ello, proponemos, una definición acotada, nuestra definición de para-diplomacia y de para-diplomacia ad hoc, ésta última, presentada como un modesto aporte a las Relaciones Internacionales y Ciencia Política, desde una perspectiva peruana. En el segundo capítulo, se describe y analiza la normatividad que regula el Sistema Nacional de Desarrollo de Fronteras e Integración Fronteriza – SINADIF, la Ley Marco para el Desarrollo e Integración Fronteriza, la Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos, y por lo tanto al Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile. En el tercer capítulo, desarrollamos una breve aproximación al estado de la cooperación bilateral Perú-Chile, inclusive en el ámbito fronterizo, concluyéndose que la política exterior chilena optó priorizar la bilateralidad con los países latinoamericanos, a través de mecanismos que promuevan el desarrollo económico y social. Además, hacemos un planteamiento hacia qué nuevos espacios de cooperación e integración fronteriza se debería direcciona la política internacional chilena y peruana, para la construcción de una macroregión fronteriza. Siendo el objetivo de este capítulo, el mostrar el contexto en el cual se ha desarrollado la para-diplomacia a nivel bilateral, se mostrarán los mecanismos bilaterales existentes entre Perú y Chile que promueven el desarrollo económico y social, diferenciándolos de aquellos mecanismos bilaterales cuyo objetivo es, sobre todo, generar confianza en los ámbitos político y de seguridad, reduciendo las históricas tensiones, discrepancias y desconfianzas mutuas, que han direccionado las relaciones bilaterales hacia el fortalecimiento de la cooperación, más no de la integración. En el capítulo cuarto, analizadas el acta final de la VII Reunión del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile 2018 y las 18 actas finales de los subcomités, las actas finales de las reuniones anteriores (sus antecedentes históricos y su reglamento, se identificó que el espacio territorial corresponde a la zona fronteriza, como el conformado por las regiones de Tacna en Perú y de Arica y Parinacota en Chile, así como su estructura orgánica funcional con la participación de los tres niveles de gobierno y representantes - 3 - de la sociedad civil. Asimismo, se identificó la estructura orgánica funcional, la participación de funcionarios de los tres niveles de gobierno y a los representantes de la sociedad civil organizada. Se le identificó como un proceso continuo, en el que reconocieron las fases de postulación, adopción y ejecución de los acuerdos adoptados en el ámbito del Comité. En el capítulo quinto, proponemos cinco variables o elementos de análisis que, los que consideramos, contribuyen a determinar si el Comité es una manifestación de la paradiplomacia, lo que responde a la pregunta principal de nuestra investigación. La investigación, aspira aportar a las Relaciones Internacionales y Ciencia Política, desde una perspectiva peruana, reportando la identificación de “acciones ad hoc” en la fase de ejecución de los acuerdos, hallazgo al que hemos denominado Para-diplomacia Ad Hoc. Por la naturaleza del caso de investigación, consideramos apropiado utilizar el método cualitativo, haciendo una exploración bibliográfica de fuentes primarias y secundarias. El objeto de estudio es la VII Reunión del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile, realizada en la ciudad de Arica entre el 1 y 2 de agosto de 2018, analizándose, únicamente, la sección peruana del Comité. Para el trabajo de campo, se proyectaron y realizaron dos viajes a la ciudad de Tacna, donde se localizó a gran parte de los actores intervinientes. Se realizaron 18 entrevistas semiestructuradas grabadas en audio, fotografías y anotación en el diario de campo, a funcionarios y actores de la sociedad civil. En la ciudad de Lima, también, se logró contactar y entrevistar a participantes de los Comité 2017 y 2018, a catedráticos y funcionarios especialistas en el tema de investigación. - 4 - CAPÍTULO PRIMERO Enfoques teóricos sobre la para-diplomacia Desde la década de los sesenta del siglo pasado, la para-diplomacia va ganando espacios en el ámbito de las relaciones internacionales, ejecutando acciones que correspondían únicamente a los gobiernos nacionales. Cada vez más, los gobiernos sub-nacionales e inclusive la sociedad civil, a través de la para-diplomacia, proponen, promueven, suscriben acuerdos y los ejecutan, con sus pares de otros países, respecto de múltiples temáticas. Algunos autores consideran que la para-diplomacia ha sido poco abordada por lo que carecería de institucionalización (Zeraoui 2011: 59). Desde otra perspectiva, se sostiene que el concepto de para-diplomacia, presente en discusiones académicas y en la teoría de las relaciones internacionales, viene desplazando gradualmente la concepción de concentrar en el Estado las acciones del sistema internacional (Zeraoui y Castillo 2016: 228). La indefinición del concepto para-diplomacia podría explicarse, debido a que, los procesos de globalización e interconexión han impactado en las relaciones internacionales, lo que forja nuevos ámbitos, mecanismos bilaterales y multilaterales en los que surgen nuevos procedimientos, instrumentos y nuevas formas de relacionamiento internacional, que, imbricados con los procesos de descentralización y regionalización de la gestión pública, como ocurre en el Perú, resultan en escenarios propicios para que la para-diplomacia gane espacios. 1.1 Marco Teórico La para-diplomacia gana espacios en el ámbito de las relaciones internacionales a través de la acción exterior desarrolladas por las entidades sub-nacionales, en Europa y América del Norte, pero también en Latinoamérica donde la actividad internacional de los gobiernos sub-nacionales no mereció la atención de los estudiosos de las ciencias políticas (Ferrero 2006: 11). Ovando (2013) define para-diplomacia como “…la participación de gobiernos no centrales, en las relaciones internacionales…”, sobre temas e intereses específicos con la sociedad civil y organismos o instituciones públicas extranjeras, dentro “…de sus competencias constitucionales.” (p.5). El autor reconoce a la para-diplomacia - 5 - como una manifestación de los gobiernos sub-nacionales en relación con asuntos específicos de su interés, ya sea con organismos públicos o actores de la sociedad civil extranjeros. Zeraoui (2011) señala que, Estados tradicionalmente federales, cedieron hacia arriba y hacia abajo a favor de organismos internacionales y de los gobiernos sub-nacionales respectivamente, insertando en la política internacional asuntos locales, irrumpiendo en la tradicional prerrogativa del gobierno central en el manejo de las relaciones internacionales, fenómeno que se observa inclusive en países fuertemente centralizados, como Francia, que, “…también han aceptado el hecho de la política internacional de sus regiones.” (p. 84). El autor, además, hace referencia de las características de la para- diplomacia de Estados federales. Así, la para-diplomacia desarrollada por los gobiernos sub-nacionales es constitutiva de los gobiernos nacionales porque no se oponen a los lineamientos establecidos por éste. No es divergente, disruptiva o protodiplomática al no oponerse a los lineamientos u objetivos del gobierno nacional, como sería el caso de la Comunidad Autónoma de Cataluña en su afán separatista del Estado español. Sería convergente por ser complementaria de la política nacional. Para el autor, la diplomacia es exclusiva del poder político federal, para los gobiernos intermedios está reservada la para-diplomacia, pero no para instituciones privadas, las que pueden desarrollar actividad internacional pero diferenciada de la diplomacia y la para-diplomacia (Zeraoui 2016: 11) Castillo y Zeraoui, refiriéndose a Halliday (2002), indican que, inicialmente, la para- diplomacia no estaba referida a relaciones internacionales, sino a las realizadas por los Estados, tal como ocurriría internamente entre los Estados de Brasil o los Estados de México. Bajo esa línea argumentativa, también podría tratarse de las relaciones entre los distintos niveles de gobiernos sub-nacionales de un Estado, que en el Perú sería entre gobiernos regionales, gobiernos municipales provinciales o distritales. Sin embargo, en nuestros días, para-diplomacia se acepta mayoritariamente para referirse a las relaciones en el ámbito internacional (Castillo y Zeraoui 2016: 228-229) Desde la óptica de Ovando (2013), Duchacek (1986) y Soldatos (1990), los gobiernos no nacionales son los actores de mayor relevancia en la para-diplomacia. Además, a diferencia de Castillo y Zaraoui (2016), Duchacek (1986) y Soldatos (1990), el autor no excluye entidades o actores de la sociedad civil con quienes más bien se establecerían relaciones internacionales ad hoc. - 6 - Rodrigo Tavares, que, para mayo de 2015, se desempeñaba como jefe de la Oficina de Asuntos Exteriores del Gobierno de São Paulo, nos dice que, en tiempos modernos, la gestión de las grandes ciudades requiere de la para-diplomacia como un nuevo mecanismo de interrelación bilateral reductora de costos. El Estado de São Paulo con una proyección internacional, que responde a la lógica de un Estado Federativo, desarrolla la para- diplomacia a través de decenas de oficinas comerciales en las grandes metrópolis del mundo, suscribiendo acuerdos de inversión y cooperación internacionales con otros países, sin pasar por el filtro y aprobación del gobierno nacional. Además, debido al gran tamaño y especialización del staff para-diplomático, funciona como una diplomacia sub- nacional con alcance internacional. Desde esa perspectiva, respecto de los gobiernos sub- nacionales, la para-diplomacia es un mecanismo de apertura para las relaciones internacionales eficaz y eficiente (Tavares 2013). En ese sentido, El Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur – Sur, sostiene que en Brasil existe la necesidad de un marco normativo específico para “…las políticas internacionales de las ciudades y los Estados (…) que den mayor más claridad y flexibilidad “…que permita la firma de Protocolos de Cooperación entre el estado de Sao Paulo y el Reino Unido, Francia o los Estados Unidos de América.”(Cooperación Sur- Sur 2016: 27). Alexander S. Kuznetsov se enfoca en la globalización y la regionalización, como motores de reconfiguraciones políticas, económicas y culturales a nivel global, donde los gobiernos sub-nacionales se encuentran inmersos desplegando acciones para-diplomáticas como vehículos impulsores del desarrollo (Kuznetsov: 2015). En ese contexto, se configurarían como actores para-diplomáticos, entidades no estatales como las corporaciones multinacionales, ONGs transnacionales, organismos multilaterales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional o personalidades como George Soros, que, según el autor, parecieran estar socavando, parcialmente, la autoridad y soberanía tradicionales de los Estados. Este enfoque inclusivo o de apertura, en el ámbito de las relaciones internacionales para-diplomáticas, incorpora no sólo a actores del sector privado, sino también a organismos e instituciones internacionales. La para-diplomacia puede desarrollarse en ámbitos de cooperación transfronteriza, como es el caso del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile. En ese sentido, Markus Perkmann, define la cooperación transfronteriza como “…colaboración - 7 - institucionalizada entre autoridades sub-nacionales vecinas, a través de las fronteras nacionales (…) sobre diversos temas de la baja política1 de la vida administrativa cotidiana…” (Perkmann 2003: 3). Claramente, el autor, refiriéndose a la cooperación fronteriza, está, al mismo tiempo, describiendo el desarrollo de la para-diplomacia. Marco Cobino sostiene que es posible que los objetivos y los lineamientos de la política internacional, puedan ser establecidos y definidos respectivamente, por el gobierno nacional, y que actores que no sean los del Ministerio de Relaciones Exteriores puedan realizar actividad internacional; es decir, que puedan desarrollar para-diplomacia (Cobino 2005: 2). Ovando y Gonzáles (2018: 82) con la expresión “diplomacia subnacional” busca superar el constructo histórico, rígido y formalista sobre la rectoría del gobierno nacional de la política internacional, que excluye el cotidiano social privándolo de relevancia política, elevándose esta expresión como la que toma en cuenta la subjetividad de cada actor social, reivindicándolo y reconociéndole un rol internacional. 1.2 Estado de la Cuestión Khiabet Salazar (2017), en su investigación de tesis “Construyendo una agenda a futuro: Una mirada institucional a los mecanismos de cooperación bilateral en materia de seguridad y defensa entre Perú y Chile”, analizando mecanismos bilaterales Perú – Chile, sobre seguridad entre los años 2000 y 2014, incluye como objeto de estudio al Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile. Según Salazar, el Comité, a pesar del contexto adverso caracterizado por mutuas desconfianzas y percepciones negativas, por hechos que nos remiten a la Guerra del Pacífico y otros ocurridos en el pasado reciente, logró resultados positivos, debido a que las instituciones de la sección peruana “…son bastante autónomas en la concertación de su propia agenda de trabajo” (Salazar 2017: 81); y, que cancillería, aun cuando preside las reuniones, su función es para orientar, coordinar y articular esfuerzos, no estando las instituciones “…sujetas a que la Cancillería apruebe el Plan de Trabajo, tan solo se reciben recomendaciones de esta entidad.” (Salazar 2017: 82). Al respecto, diferimos con Salazar, considerando que, la autonomía o capacidad a la que hace referencia, si bien existe, no es plena, sino relativa, 1 Markus Perkmann sostiene que las entidades sub-nacionales no pueden suscribir tratados internacionales con autoridades extranjeras, restringiendo su acción a temas de cooperación transfronteriza sobre temas de baja política. - 8 - ya que las agendas de las instituciones, requieren pasan por el filtro de la Oficina Desconcentrada en Tacna del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, por ser el órgano rector que determina qué propuestas serán autorizadas y cuáles no, tal como lo confirmó el Informante N° 1, asesor de la Dirección de Desarrollo e Integración Fronteriza - DGA del Ministerio de Relaciones Exteriores, que “ …todo acuerdo que se adopte en el ámbito del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú - Chile, primero, deberá pasar por Relaciones Exteriores. Nada se hace sin nuestro conocimiento ni aprobación previa.”. Entonces, una vez aprobadas las agendas de las subcomisiones, los actores recién pueden ejercen la autonomía a la que se refiere Salazar. Toda iniciativa de los gobiernos sub-nacionales, primero debe pasar por el control y autorización del gobierno nacional, para luego proponerse y ser aprobado en la reunión final del Comité, evitándose así, que cada actor interviniente, en representación de los gobiernos sub-nacionales, tome iniciativa y se comprometa sobre temas que contravengan con los lineamientos de la política exterior y de Relaciones Internacionales del Perú. El Perú es un Estado unitario, por tal motivo, todos los “agentes autorizados” (Ovando 2018: 82) y todos los acuerdos adoptados en el ámbito del Comité, normativamente, se supeditan a los lineamientos establecidos para la política exterior peruana, a los lineamientos fijados por el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, como ente rector de la Dirección de Desarrollo e Integración - DDF, del Consejo Nacional de Desarrollo de Fronteras e Integración Fronteriza – CONADIF y del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico -SINAPLAN y, a los lineamientos establecidos en la Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos y el Plan Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos. Cristian Ovando y Sergio González (2018: 86) analizando el papel de la para-diplomacia en el ámbito del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile 2014, tras el fallo de La Haya, manifiestan que, de parte del gobierno nacional, tras el fallo, predominaron las medidas complementarias unilaterales, mientras que la para- diplomacia, que no responde a marco jurídico exhaustivo, demostró que mediante acciones informales del cotidiano social, identificadas como acciones para-diplomáticas, ha sido posible, que asuntos políticos sustanciales, sean superados satisfactoriamente. Jorge Bernal y Luis Rocchetti, sobre el impacto de la gestión del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú-Chile, concluyen que, por la cercanía e interdependencia entre Tacna y Arica, brotan un sin número de actividades de carácter internacional que - 9 - “…sobrepasan la capacidad de los gobiernos centrales para interpretarlas, canalizarlas, orientarlas, monitorearlas y, finalmente, conducirlas (…) superando la realidad los esfuerzos diplomáticos para atender la dinámica de la integración y el desarrollo fronterizo de esta zona.”, y que, gran parte de la actividad gubernamental, en ambos lados de la frontera, respecto a los temas migratorios, a la actividad económica y social “…muchas veces se realiza de forma espontánea, directa y al margen de los canales y coordinaciones diplomáticas u oficiales.” (Bernal y Rocchetti 2017: 9). En la investigación no se hace referencia expresa acerca de la para-diplomacia en el ámbito del Comité, sin embargo, se hace referencia a aspectos que revelan su presencia. 1.3 Para-diplomacia: nuestra definición La para-diplomacia, una vez establecidas las líneas directrices de la política internacional, es el desarrollo de la diplomacia sub-nacional, respecto de asuntos de interés y alcance sub-nacional, por los tres niveles de gobiernos y la sociedad civil organizada, a través de actores y funcionarios autorizados por el gobierno nacional. Nuestra definición, en el ámbito del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile, en la línea de pensamiento de Amilhat Szary (2016), no considera manifestaciones para-diplomáticas a los acuerdos adoptados y ejecutados, exclusivamente, por funcionarios de los gobiernos nacionales del Perú y de Chile, a los que identificamos como diplomacia tradicional. Tampoco se consideran desarrollos para- diplomáticos, las acciones realizadas exclusivamente entre actores de la sociedad civil tacneña y ariqueña. Así, definimos la para-diplomacia como, las acciones desarrolladas por funcionarios de los tres niveles de gobierno y la sociedad civil, respecto de asuntos de interés y alcance sub-nacional, siendo requisito sine qua non, la concurrencia complementaria del gobierno nacional. Los actores intervinientes en la para-diplomacia, en el ámbito del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo 2018, han sido representados en el Gráfico N° 1, indicándose los relacionamientos que pueden darse, entre los distintos niveles de gobierno y la sociedad civil peruana con su contraparte chilena. De acuerdo a nuestra definición de para- diplomacia, quedan excluidos los acuerdos adoptados entre gobierno central con gobierno central y sociedad civil con sociedad civil, tal como se ejemplifica a continuación. Respecto al relacionamiento entre gobierno nacional con gobierno central, en el ámbito del Comité 2018, la Comisión de Facilitación Fronteriza, Subcomisión de Asuntos - 10 - Migratorios, evaluó un acuerdo, adoptado en el Comité 2017, con alcance que trasciende al ámbito territorial zonal fronterizo del Comité, referido a la reciprocidad en el otorgamiento de residencia, en el marco del acuerdo del MERCOSUR. La evaluación estuvo a cargo de los funcionarios de los Ministerios de Relaciones Exteriores del Perú y de Chile, quiénes finalmente decidieron por su no aplicación. Entonces, por tratarse de una negociación entre funcionarios de ambos Ministerios de Relaciones Exteriores, sobre un tema de ámbito nacional, este acuerdo no puede ser considerado como una manifestación de la para-diplomacia, sino como una que corresponden a la diplomacia tradicional. Gráfico N° 1 Actores participantes en la Para-diplomacia Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú - Chile 2018 Fuente: Elaboración propia. Respecto al relacionamiento entre actores de la sociedad civil tacneña y ariqueña, en el ámbito del Comité 2018, la Comisión de Integración, Subcomité de Turismo, adoptó un - 11 - acuerdo sobre la creación y desarrollo de nuevos productos y destinos conjuntos. En este acuerdo sólo participaron organizaciones del sector privado, en representación de la sociedad civil, sobre acciones que, si bien impactarán en la sociedad tacneña y ariqueña, su finalidad es netamente empresarial privada. En este caso, no participaron funcionarios de ninguno de los tres niveles de gobierno, por lo que consideramos no se trata de una manifestación diplomática ni de un desarrollo de la para-diplomacia. 1.4 Para-diplomacia Ad Hoc En el primer viaje de campo en la ciudad de Tacna, se verificó que algunas “acciones ad hoc” fueron ejecutadas, por funcionarios de los gobiernos sub-nacionales, más por una motivación personal que como parte de sus responsabilidades laborales funcionales. Varios funcionarios, manifestaron que algunas acciones las ejecutan sin el apoyo de las instituciones que representan, por lo que deben improvisar2 asumiendo los costos de movilidad, del traslado de implementos y equipos, para alimentos y bebidas, gestionando por cuenta propia, el apoyo para conseguir las instalaciones y equipos necesarios para desarrollar las actividades programadas como parte de los acuerdos adoptados en el Comité. Definimos la Parad-diplomacia Ad Hoc como las “acciones ad hoc” ejecutadas “ad honoren” por los funcionarios de instituciones u organismos adscritos al gobierno nacional, de los gobiernos sub-nacionales. Caracteriza a la Para-diplomacia ad hoc la informalidad e improvisación en cuanto a la ejecución de los acuerdos adoptados en el ámbito del Comité. Un funcionario para-diplomático en simultaneo puede desarrollar la paradiplomacia ad hoc, en la medida que desarrollo “acciones ad hoc” (Gráfico N° 2). De las entrevistas y del trabajo de campo realizados, en el marco de la presente investigación, los actores participantes, responsables de la ejecución de los acuerdos, manifestaron que, fueron pocas las ocasiones en las que se les dotó de los recursos, medios y de la logística necesarios, para realizar su trabajo. Fue el caso del Informante N° 4, de la Dirección Regional Sectorial de Educación Tacna, del Ministerio de Educación, coordinadora del Subcomité de Educación y Deportes, del Comité de Integración, quien nos manifestó que, su institución no le proporciona los medios ni los recursos para 2 En el texto “Arica y la triple frontera. Integración y conflicto entre Bolivia, Perú y Chile”, Sergio González Miranda postula que la para-diplomacia también se da de manera informal dentro de las relaciones cooperativas gubernamentales. La informalidad inmersa en la Para-diplomacia Ad Hoc, es la que está presente en la administración gubernamental. - 12 - organizar y realizar las actividades, por lo que en algunas ocasiones asumió parte de los costos y, respecto de otras actividades debió programarlas a ser ejecutadas en los fines de semana, para que no se le descuente por concepto de inasistencia laboral. Gráfico N° 2 Actores de la Para-diplomacia Ad Hoc Fuente: Elaboración propia. Por su lado, el Informante N° 8, de la Defensoría Municipal del Niño y del Adolescente – DEMUNA de la Municipalidad Provincia Provincial de Tacna, nos reveló que, con los miembros de la Subcomisión Desarrollo Social y Género, en partes iguales, debieron solventar los gastos de alimentación, transporte y hospedaje al asistir a la VII Reunión del Comité 2018. Además, que, al no habérseles concedido autorización para viajar y asistir al Comité, debieron gestionar permisos sin goce de haber a cuenta de sus vacaciones. Estas de actuaciones, no forman parte de las responsabilidades laborales de un funcionario público. Son la evidencia de la informalidad, imbricada con la falta de recursos presupuestarios, en las entidades públicas peruana. Carencia, a su vez generan acciones ad hoc de los funcionarios estatales, con la finalidad de ejecutar las actividades acordadas y programadas, en el ámbito del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile. En el marco de la presente investigación, consideramos que, para la ejecución de los acuerdos, se ha desarrollado para-diplomacia ad hoc, por la concurrencia de ciertos - 13 - elementos o variables como, la informalidad presente en la administración pública peruana; la falta de recursos presupuestarios en las entidades públicas, para los fines del Comité; la capacidad el funcionario para ejecutar el acuerdo a través de acciones ad hoc; y, por la baja prioridad que el Estado Peruano le asigna a este mecanismo bilateral. Esto último, guardaría estaría relacionado a cómo el Perú percibe a Chile, y a los lineamientos que definen su política exterior. La informalidad en la gestión pública, no ciñéndose, los funcionarios públicos, a los trámites y procedimientos establecidos, desde nuestra perspectiva, sería un elemento que ayuda a identificar y diferenciar un desarrollo para- diplomático ad hoc, de uno diplomático. El primero tenderá a la improvisación, se caracterizará por el escaso o nulo seguimiento en la etapa de la ejecución3, mientras que la diplomacia se caracteriza por la formalidad, el rigor en los trámites y procedimientos establecidos, así como el cumplimiento del exhaustivo seguimiento en la ejecución de los compromisos adquiridos. En el ámbito del Comité, estaríamos ante una práctica paradiplomática ad hoc, similar a la que se refiere Mario Saavedra (2015), a consecuencia de un pragmatismo miope, que además se pone de costado para no mirar, pero validando finalmente los resultados ejecutados por los actores y funcionarios para-diplomáticos. 3 El artículo 8° del Reglamento del Comité establece que, a los seis meses de realizada la Reunión Final del Comité, los funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, deberán hacer la evaluación y el seguimiento correspondiente a la ejecución de los acuerdos. - 14 - CAPÍTULO SEGUNDO Marco normativo - Desarrollo e Integración Fronteriza en el Perú Para desempeñarse como Secretaría Ejecutiva del Consejo Nacional de Desarrollo de Fronteras, adscrita al Viceministro y Secretaría General de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, crea la Dirección Nacional de Desarrollo Fronterizo y Límites, en febrero de 1999. En junio de 2005, pasa a denominarse Dirección Nacional de Desarrollo Fronterizo – DDF. El 2011 le cambian la denominación a Dirección de Desarrollo e Integración Fronteriza – DDF (Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú 2012: 1). Respecto a lo último, el Informante N° 1, de la Dirección de Desarrollo e Integración Fronteriza -DGA del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, puso énfasis que se haya modificado la denominación retirándole el término “nacional”, lo que evidenciaría y estaría relacionado, desde su perspectiva, con la histórica escasa presencia del Estado, el escaso interés y el escaso compromiso con el desarrollo e integración de las fronteras, lo que es verificable al constatarse los bajos niveles de desarrollo económico y social alcanzados en la mayoría de las poblaciones fronterizas del Perú. Gráfico N° 3 Mapa de las Zonas de Integración Fronteriza del Perú Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. - 15 - En el documento denominado Plan Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos 2018, se deja constancia que el Perú comparte frontera con los países de Chile (Gráfico N° 3), Ecuador, Brasil y Ecuador, respecto de nueve departamentos, 29 provincias y 84 distritos, abarcando una extensión territorial de 757,455 km2, lo que representa el 58.94% del territorio nacional peruano, con un total de 1´412,325 habitantes, que representan el 5% del total de la población nacional, señalándose que, estas gran parte de estas poblaciones, presentan problemas de inseguridad, no cuentan con los servicios básicos de agua, desagüe y alcantarillado, falta de ordenamiento territorial y, lo que es más grave, desde nuestra perspectiva, la falta de identidad nacional, a consecuencia de la escasa presencia del Estado (Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú 2018: 27). Gráfico N° 4 Espacios de Frontera Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. Elaboración propia. El Ministerio de Relaciones Exteriores propone que el tradicional concepto de frontera debe cambiar, pasando de ser concebida como la línea demarcatoria y de defensa, a ser pensada como el espacio de desarrollo e integración cultural, social y económica de las poblaciones fronterizas (Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú: 2018: 19) (Gráfico N° 4). Con esta nueva visión, la complementariedad y la interdependencia coadyuvarían para alcanzar mejores niveles de vida; coincidiendo con la Política Comunitaria Andina (Decisiones 459, 501 y 502) en la consolidación e integración subregional y su proyección regional (Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú: 2012: 1). En esa línea de pensamiento, Rhi- - 16 - Sausi y Oddone (2012: 252), refiriéndose al artículo 5° de la Ley Marco para el Desarrollo e Integración Fronteriza – Ley N° 29778, sostienen que, esta norma combina la visión tradicional con la moderna integración fronteriza. Gráfico N° 5 Consejo Nacional de Desarrollo de Fronteras e Integración - CONADIF Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. Mediante D. S. N° 057-2001-PCM, en mayo de 2001, se crea el Consejo Nacional de Desarrollo de Fronteras - CONADIF, para ser presidido por RREE y, conformada por un viceministro de cada cartera ministerial, los gobernadores de los gobiernos regionales de frontera. El CONADIF formula la política de Estado sobre el desarrollo fronterizo en concordancia con las acciones del Estado para la promoción del desarrollo sostenible, el fomento del empleo y acuerdos internacionales de cooperación técnica y financiera internacional (Gráfico N° 5). En febrero de 2006, el CONADIF aprueba las Bases de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos 2007-2021, con el objetivo de orientar las acciones del Estado y de las organizaciones de la sociedad civil, promotoras del desarrollo sostenible, la ocupación racional de los espacios fronterizos y la presencia del Estado, como mecanismo de intervención en los ámbitos fronterizos para mitigar la pobreza articulando las dinámicas local, regional y nacional y, contribuyendo con el proceso de integración fronteriza y la reafirmación de la soberanía y la seguridad nacional (Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú: 2012: 4), en concordancia con lo establecido en la Carta Magna peruana. - 17 - El 26 de julio de 2011 se promulga la Ley Marco para el Desarrollo e Integración Fronteriza - Ley N° 29778, en la que se definen los espacios de frontera; se establecen los mecanismos de formulación, coordinación, ejecución y seguimiento de la Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos, como parte de la Política Exterior y de la Política Nacional de Desarrollo; y, se regula el Sistema Nacional de Desarrollo de Fronteras e Integración Fronteriza - SINADIF4. Concordante con la Constitución5, el CONADIF, formula, promueve, coordina, conduce y evalúa la política de Estado en materia de desarrollo de fronteras e integración fronteriza. Formula la Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos 6 , en coordinación con los gobiernos sub-nacionales, para ser aprobada por el presidente de la República. Este instrumento prioriza el fortalecimiento del carácter unitario de la Nación, la afirmación de la identidad nacional, consolidando la soberanía, seguridad y defensa nacional, la ocupación racional del territorio y la consolidación de la descentralización. Por lo establecido en el artículo 8° del Decreto Supremo N° 019-2018-RE, el CONADIF, en sus sesiones tiene la capacidad de invitar a gobernadores regionales, alcaldes, titulares de entidades públicas y privadas para tratar asuntos de desarrollo e integración fronterizos; propiciar los mecanismos de coordinación interinstitucional; y, velar que, en el proceso de formulación de propuestas, se cuente con la participación y control de los representantes de la sociedad civil directamente involucrada. Esto, en el ámbito del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile, está estipulado en el artículo 5° de su reglamento. Se define como espacios de frontera, con convenio de CONADIF: a) área de frontera como la franja de territorio nacional adyacente al límite internacional, pudiéndose comprender los distritos fronterizos; b) zona de frontera como el territorio de un distrito fronterizo, pudiéndose comprender los territorios del gobierno regional respectivo, el departamento o 4 El artículo 11° del Decreto Supremo N° 017-2013-RE, concordante con los artículos 6° al 11°de la Ley N° 29778, establece que, la finalidad del SINADIF es articular, armonizar y garantizar la ejecución de las acciones del Estado y de las organizaciones representativas de la sociedad civil, en los espacios de frontera del país. 5 Constitución Política del Perú. Artículo 44°. Son deberes primordiales del Estado: defender la soberanía nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger a la población de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación. 6 El Decreto Supremo N° 019-2018-RE, del 16 de junio de 2018, aprueba la Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos. Disponible en: https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/205425/2_Reglamento_Ley_29778.pdf https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/205425/2_Reglamento_Ley_29778.pdf - 18 - provincia fronteriza; c) región de frontera está constituida por el territorio de dos o más departamentos fronterizos conformantes de una unidad territorial de planificación, programación y gestión del desarrollo; d) macro región de frontera constituida por el territorio de dos o más regiones de frontera adyacentes e integradas por corredores económicos y ejes de integración y desarrollo fronterizos; y, e) zona de integración de frontera constituida por el espacio territorial fronterizo en el que se proyectan y ejecutan planes, programas y proyectos para impulsar su desarrollo integral de manera conjunta, compartida y coordinada con el país o los países vecinos en el marco de convenios bilaterales o multilaterales. La norma prevé secciones nacionales de los mecanismos bilaterales de desarrollo e integración fronterizos: 1. El Comité Regional de Desarrollo de Fronteras e Integración Fronteriza – CRF, presidido por el gobernador regional. Lo conforma el miembro de las Fuerzas Armadas de mayor jerarquía de la región, designado por el Ministerio de Defensa; el jefe policial de mayor graduación de la región, designado por el Ministerio del Interior; dos alcaldes representantes de las municipalidades provinciales de frontera de la región; y, dos alcaldes representantes de las municipalidades distritales de frontera de la región. 2. El Comité Provincial de Desarrollo de Fronteras e Integración Fronteriza – CPF, lo preside el alcalde de la municipalidad provincial de frontera. Conforman el comité, el miembro de las Fuerzas Armadas de mayor jerarquía de la provincia; el jefe policial de mayor graduación de la provincia; el alcalde representante de las municipalidades distritales de frontera de la provincia. 3. El Comité Distrital de Desarrollo de Fronteras e Integración Fronteriza – CDF, tiene como presidente al alcalde de la municipalidad distrital de frontera. El comité está conformado por el miembro de las Fuerzas Armadas de mayor jerarquía del distrito, donde lo hubiera; y, el jefe policial de mayor graduación del distrito. La Ley N° 29778 – Ley Marco para el Desarrollo e Integración Fronteriza, define los espacios de frontera, establece los mecanismos de formulación, coordinación, ejecución y seguimiento de la Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos; y, como marco institucional establece la creación del SINADIF. Esta institución la conforman las organizaciones representativas de la sociedad civil en los espacios de frontera, las entidades - 19 - del gobierno nacional y sub-nacionales vinculadas funcionalmente. Su órgano rector es RREE7. El SINADIF lo conforman el CONADIF, los comités regionales de desarrollo de fronteras e integración fronteriza, los comités provinciales de desarrollo de fronteras e integración fronteriza y, los comités distritales de desarrollo de fronteras e integración fronteriza sólo donde se requiera su participación (Gráfico N° 6). Gráfico N° 6 Conformación y Articulación del SINADIF y del CONADIF Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. En 2002 se crean las Oficinas Descentralizadas y Consulados Fronterizos, por el Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante el establecimiento de unidades desconcentradas, coadyuvantes y ejecutoras de la Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos y, del proceso de descentralización, promueven las inversiones, el turismo, las exportaciones locales e implementan las capacidades locales en la economía de las regiones, todo esto en coordinación con la DDF, con la que contribuyen en la gestión de iniciativas y proyectos para el desarrollo de las zonas de frontera. Mediante Decreto Supremo N° 017-2013-RE, el 2 de abril 2013, se aprueba el Reglamento de la Ley Marco para el Desarrollo e Integración Fronteriza, estableciéndose que el objetivo 7 Concordante con el artículo 4° de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo - Ley N° 29158, con el Artículo 6° de la Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores - Ley N° 29357, con la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales - Ley Nº 27867 y con la Ley Orgánica de Municipalidades - Ley N° 27972. - 20 - general de la Política de Fronteras es promover la satisfacción de las necesidades básicas de la población en los espacios de frontera y su incorporación a la dinámica del desarrollo nacional. Dispone se articulen las iniciativas públicas y privadas, el fortalecimiento de las capacidades de gestión local y regional, bajo criterios de sostenibilidad, desarrollo humano en igualdad de derechos y oportunidades y seguridad nacional. El reglamento establece los mecanismos para la promoción del desarrollo sostenible e integración fronteriza como política de Estado, que se ejecutarán en coordinación con todos los actores involucrados en el SINADIF y el CONADIF. Los convenios, tratados internacionales, las secciones nacionales de los mecanismos bilaterales y multilaterales de desarrollo e integración fronteriza, son parte de la institucionalidad para el desarrollo e integración fronterizos del Perú. Entonces, las oficinas desconcentradas del MRE, instaladas en las regiones fronterizas, asesorarán a los comités regionales y provinciales de fronteras, con otras instituciones públicas, y, en los casos convenidos, con instituciones privadas y de la sociedad civil, las acciones de la Política de Fronteras. Finalmente, el reglamento establece quiénes podrían asumir la responsabilidad para la ejecución de los acuerdos adoptados en el ámbito de la integración fronteriza regional, la integración fronteriza municipal y en las zonas de integración de frontera. El Reglamento del Consejo Nacional de Desarrollo de Fronteras e Integración Fronteriza, aprobado por Resolución Ministerial N° 0683/RE-2014, el 29 de setiembre de 2014, dispone que, el CONADIF puede invitar a participar, con voz, pero sin voto, a autoridades que no conformen el CONADIF o el SINADIF, a entidades y representantes de la sociedad civil organizada, involucrados en temas de desarrollo e integración fronterizos. Finalmente. Como parte de la Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos, se han conformado Gabinetes Binacionales con Ecuador, Colombia, Bolivia, Brasil y Chile, para adoptar, con cada país, acuerdos sobre integración fronteriza, mediante mecanismos bilaterales específicos. Mediante acuerdos bilaterales, se han conformado Zonas de Integración Fronteriza - ZIF con Ecuador, Colombia, Bolivia y Brasil; las tres primeras en el marco de la Decisión 501 sobre Zonas de Integración Fronteriza de la Comunidad Andina, mientras que, con Brasil, en el marco del Acuerdo Perú – Brasil. Con Chile se ha adoptado, sobre la base territorial, por conformar el Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo, que es justamente materia de nuestra investigación (Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú 2012: 8) . - 21 - CAPÍTULO TERCERO Estado de la cooperación bilateral Perú - Chile En la década de 1830, Chile habría iniciado el proyecto de país hegemónico en el Pacífico Sur de las Américas, el que continúa. Chile, internacionalmente, es percibido como un país económicamente viable, que privilegia la educación, la civilidad, la ciudadanía y la institucionalidad. Cuenta con un proyecto de consolidación nacional, sobre la base de un Estado fuerte y estructurador, en el que participan, coadyuvantes, las fuerzas sociales, políticas y armadas, proyectándose al mundo como una nación moderna progresista. No ha estado exento a las dificultades internas y las derivadas de un mundo cada vez más globalizado e interconectado. Desde la década de 1990, de ser un país receptor de cooperación internacional, pasó a cumplir un rol dual, promotor de la cooperación para el desarrollo regional. Chile ha adoptado el desarrollo como uno de los ejes directrices de su política de cooperación internacional, lo que implica mayor margen de acción en la región (AGCID 2015: 11). El Perú, mediante la Resolución Ministerial N° 0007-2019/RE, del 7 de enero de 2019, declaró la importancia de la Cooperación Técnica Internacional, como un elemento fundamental de su Política Exterior contribuyente al desarrollo interno sostenible e inclusivo y de la integración regional. Que, siendo el Perú un país oferente y receptor de la cooperación internacional, promueve y adopta nuevos compromisos y responsabilidades que trascienden la visión tradicional de la Cooperación Norte-Sur. El Perú busca consolidar el desarrollo nacional, alineando su política exterior con los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030. Además, prioriza, al igual que Chile, la Cooperación Sur-Sur (CSS) y la Cooperación Triangular (CTr), armonizándolo con su interés de formar parte de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Siendo el Perú, un País de Renta Media Alta, al igual que Chile, requiere de nuevos mecanismos de cooperación e instrumentos para abordar los desafíos que el contexto internacional actual les plantea. - 22 - Ambos países participan en mecanismos de cooperación e integración económica subregional como el MERCOSUR (ambos en su calidad de Estados asociados), y en el mecanismo de cooperación regional de la Alianza del Pacífico. Sin embargo, a diferencia del Perú, la política chilena ha sido guiada más por el bilateralismo –conocido en la literatura como un enfoque hub and spokes– que por el regionalismo. En este punto, caben las preguntas de si los éxitos económicos del Perú, en la última década, están supeditados de los beneficios de la solidaridad y aproximaciones complementarias; y, si los éxitos peruano y chileno dependen de la solidaridad o son el resultado del comercio extra regional. Nicole Jenne y Sebastian Briones sostienen que existen contradicciones entre la retórica chilena que promueve los procesos para la integración regional latinoamericana, y la falta de integración en la práctica (2018: 9). Así, los lineamientos y prioridades de la política exterior chilena, discursivamente, priorizan a los países latinoamericanos, pero en la práctica su política pragmática (Jenne y Briones 2018: 17) se orienta al comercio y la inversión, a través de acuerdos en materia comercial y financiera que no expresan un compromiso de integración política; esto sin abandonar gestos regionales, en la ONU, votando en bloque (Jenne y Briones 2018: 11). La Alianza del Pacífico, conformada el 28 de abril de 2011, es una iniciativa de integración regional, que tiene el objetivo y está definida como un “área de integración regional profunda”, promotora del crecimiento, desarrollo y competitividad de las economías de los países miembro. Se conforma como una plataforma de articulación política, de integración económica y comercial, de proyección al mundo. Los acuerdos que adopta están referidos a la liberalización del comercio de bienes y servicios, la libre circulación de capitales e inversiones, la facilitación comercial y aduanera, la cooperación en materia migratoria y consular para facilitar el movimiento de las personas, la coordinación en materia de seguridad contra la delincuencia transnacional y los mecanismos de cooperación para promover la integración de los países miembros (Levi y Reggiardo 2016: 189). En el marco del Grupo de Trabajo de Cooperación de la Alianza del Pacífico, el 29 de noviembre de 2016, ambos países participaron, en las áreas de cambio climático, producción y consumo sustentable, diplomacia deportiva para la inclusión social y programa de voluntariado a través del programa “Vives tus Parques” de la Corporación Nacional Forestal. En formación profesional, Chile apoyó la formación en pre y posgrado de profesionales peruanos, mediante el Programa de Becas República de Chile, y estudios - 23 - de pregrado en la Universidad de Tarapacá, a través del Programa de Becas de Integración Fronteriza. Chile, durante el 2015, mediante la plataforma de Capacitación en Reducción de Riesgos de Desastres “KIZUNA” capacitó funcionarios peruanos en materia de Tsunamis y sobre criterios sísmicos y evaluación de daño estructural8. Los esfuerzos cooperativos entre ambos países han continuado, siendo que, el 06 de marzo de 2018, se realizó la cumbre virtual, en la que, el presidente peruano Pedro Pablo Kuczynski, expresó para impulsar el comercio en el ámbito de la Alianza del Pacífico, convirtiéndola en puente hacia el Asia-Pacífico9. 3.1 Cooperación bilateral Perú - Chile Hechos que tensionaron y frenaron las relaciones entre Perú y Chile, se dieron apenas concluida la Guerra del Pacífico. Las relaciones bilaterales peruano chilenas se han caracterizado por las mutuas percepciones de desconfianza, incertidumbre y antagonismo. Sin embargo, en las últimas décadas, se implementaron diversos esfuerzos, a través de mecanismos bilaterales, con el objetivo de promover el desarrollo económico y social sostenible a través de la integración y la cooperación, como la instauración del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile, el Consejo de Integración Social Perú- Chile; pero también, se implementaron acciones bilaterales con el objetivo de generar confianza en los ámbitos político y de seguridad, como el Comité Permanente de Consulta y Coordinación Política (Mecanismo 2+2), el Mecanismo de Consulta y Coordinación Política a Nivel de Vicecancilleres del Perú y Chile, la Comisión Mixta Peruano-Chilena de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas y el Comité de Seguridad y Defensa. El más antiguo de los mecanismos mencionados, la Comisión Mixta Peruano-Chilena de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas, fue instaurada el 19 de octubre de 1990, y recomienda y propone a los gobiernos acciones específicas conjuntas contra el tráfico ilícito de drogas, el monitoreo y la evaluación del cumplimiento de las mismas; propone planes, estrategias y los criterios sobre planes contra este delito; y, recomendaciones para la mejor aplicación del convenio (Novak y Namihas 2014: 56). A su vez, el Comité Permanente de Consulta y Coordinación Política (Mecanismo 2+2) entre los gobiernos de Perú y Chile, creado el 30 de junio de 2001, se instituyó con la 8 https://www.agci.cl/index.php/sala-de-prensa/1672-chile-y-peru-firma-acuerdo-para-fortalecer-su- cooperacion-internacional-para-el-desarrollo-de-ambos-paises-y-terceros 9 https://elcomercio.pe/politica/ppk-alianza-pacifico-bastion-integracion-noticia-502342 https://www.agci.cl/index.php/sala-de-prensa/1672-chile-y-peru-firma-acuerdo-para-fortalecer-su-cooperacion-internacional-para-el-desarrollo-de-ambos-paises-y-terceros https://www.agci.cl/index.php/sala-de-prensa/1672-chile-y-peru-firma-acuerdo-para-fortalecer-su-cooperacion-internacional-para-el-desarrollo-de-ambos-paises-y-terceros https://elcomercio.pe/politica/ppk-alianza-pacifico-bastion-integracion-noticia-502342 - 24 - finalidad de fortalecer e intensificar la confianza mutua en los ámbitos de defensa10 y seguridad, así como promover la cooperación en otros ámbitos de la relación bilateral. Ésta opera a nivel de Vicecancilleres, como el mecanismo de consulta política; y, para abordar temas de la agenda de coordinación e integración11. Por otro lado, el Comité de Seguridad y Defensa Perú-Chile (COSEDE), está conformado por representantes de los ministerios de Defensa, de Relaciones Exteriores y representantes de sus fuerzas armadas. El 25 de octubre de 2001, se conformó el Comité Permanente de Seguridad y Defensa, con el propósito de incrementar la confianza y el conocimiento recíproco de los altos mando de las fuerzas militares, intensificando el proceso de cooperación en materia de seguridad hemisférica y amenazas comunes a la seguridad; la transparencia y estandarización del sistema de medición de gastos militares; y, la reducción gradual de los gastos de defensa (Novak y Namihas 2014: 57). Con el objetivo de intercambiar información y la cooperación mutua en la prevención, investigación y represión de la comisión de ilícitos de contrabando y el tráfico ilícito de drogas, la Comisión Aduanera Binacional, es creada el 16 de diciembre de 2003, celebrándose el Acuerdo Bilateral de Cooperación y Asistencia Mutua en Materias Aduaneras. Este mecanismo, además, conformó la Subcomisión Aduanera Fronteriza, integrada por la Intendencia de la Aduana de Tacna y la Administración de la Aduana de Arica, para ser en ente ejecutor de las decisiones de la Comisión y resolver las contingencias que se presenten en sus jurisdicciones Los Ministerios de Relaciones Exteriores de ambos países del Perú y de Chile, constituyeron el Consejo de Integración Social se constituyó, el 24 de octubre de 2006, incorporando las carteras ministeriales de los sectores Salud, Educación, Trabajo, y Promoción del Empleo, de la Mujer y Desarrollo Social, Justicia e Interior. Sus objetivos son el fortalecer la cooperación horizontal, en áreas relacionadas al desarrollo social y las políticas en beneficio de los migrantes de ambos países; y, realizar el intercambio de las buenas prácticas sobre diseño, implementación de políticas públicas12. El 28 de mayo de 2013, se realizó su primer encuentro, ratificándose la continuidad y fortalecimiento de la 10 https://www.infodefensa.com/latam/2018/11/07/noticia-ministros-defensa-exteriores-chile-acercan- posturas-santiago.html 11https://minrel.gob.cl/minrel/site/artic/20141127/asocfile/20141127112411/comunicado_conjunto_per__. pdf 12https://rpp.pe/politica/actualidad/destacan-importancia-de-primer-consejo-de-integracion-social-chile- peru-noticia-598778 https://www.infodefensa.com/latam/2018/11/07/noticia-ministros-defensa-exteriores-chile-acercan-posturas-santiago.html https://www.infodefensa.com/latam/2018/11/07/noticia-ministros-defensa-exteriores-chile-acercan-posturas-santiago.html https://minrel.gob.cl/minrel/site/artic/20141127/asocfile/20141127112411/comunicado_conjunto_per__.pdf https://minrel.gob.cl/minrel/site/artic/20141127/asocfile/20141127112411/comunicado_conjunto_per__.pdf https://rpp.pe/politica/actualidad/destacan-importancia-de-primer-consejo-de-integracion-social-chile-peru-noticia-598778 https://rpp.pe/politica/actualidad/destacan-importancia-de-primer-consejo-de-integracion-social-chile-peru-noticia-598778 - 25 - confianza mutua, reiterando, además, el compromiso de Estado de respetar el fallo de la Corte Internacional de Justicia que definiría, al año siguiente, la delimitación marítima entre ambos países13 La primera reunión entre la Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI y la Agencia Chilena de Cooperación Internacional para el Desarrollo – AGCID, en el marco del proyecto “Fortalecimiento Institucional”, se llevó a cabo el 21 de agosto de 2012, con los objetivos de compartir prácticas en materia de gestión de proyectos de cooperación y becas; la posibilidad de llevar a cabo un programa conjunto de becas de pregrado; la cooperación técnica en salud oncológica; y, la valoración del programa de Becas de Integración Transfronteriza por la Universidad de Tarapacá, de pregrado, a favor de peruanos residentes en zonas fronterizas a Chile14. En el marco de la Cumbre Alianza del Pacífico, en julio de 2016, el presidente Pedro Pablo Kuczynski manifestó la voluntad del Perú de fortalecer la relación bilateral, restableciendo las reuniones 2+2, entre los ministerios de Defensa y los cancilleres de ambos países15. El nuevo Tratado de Extradición entre el Perú y Chile, y el Memorándum de Entendimiento para crear un Mecanismo de Diálogo y Cooperación en materia de Derechos Humanos, fue suscrito el 29 de noviembre de 2016. En la ciudad de Tacna, se realizó la IV Reunión de la Comisión Mixta de Cooperación Técnica y Científica Perú-Chile, y el Evento de Difusión Académica sobre las Becas que otorga Chile a Perú, el 31 de marzo de 2017, que permitió capacitar, hasta esa fecha, 239 estudiantes peruanos en ciencias médicas, economía, educación, urbanismo, tecnología y geografía. Además, en aquella ocasión, la Comisión Mixta aprobó nueve proyectos bilaterales en temas áreas de protección medioambiental y recursos naturales, salud, cooperación descentralizada y cooperación interagencial APCI-AGCID. Además, las partes manifestaron la voluntad de extender las experiencias de cooperación mutua y hacia terceros países, a través de la constitución de un Fondo Perú-Chile de cooperación16. 13 http://www.rree.gob.pe/noticias/Documents/Declaraci%C3%B3n%20CIS.pdf 14 https://www.agci.cl/index.php/noticias/835-agencias-de-cooperacion-de-chile-y-peru-se-reunen-para- fortalecer-sus-relaciones-institucionales 15 https://www.24horas.cl/politica/presidenta-bachelet-se-reune-con-el-mandatario-electo-de-peru- 2061369 16 http://www.apci.gob.pe/index.php/noticia/item/1653-agencias-de-cooperacion-de-peru-y-chile- desarrollaron-importantes-reuniones-en-tacna http://www.rree.gob.pe/noticias/Documents/Declaraci%C3%B3n%20CIS.pdf https://www.agci.cl/index.php/noticias/835-agencias-de-cooperacion-de-chile-y-peru-se-reunen-para-fortalecer-sus-relaciones-institucionales https://www.agci.cl/index.php/noticias/835-agencias-de-cooperacion-de-chile-y-peru-se-reunen-para-fortalecer-sus-relaciones-institucionales https://www.24horas.cl/politica/presidenta-bachelet-se-reune-con-el-mandatario-electo-de-peru-2061369 https://www.24horas.cl/politica/presidenta-bachelet-se-reune-con-el-mandatario-electo-de-peru-2061369 http://www.apci.gob.pe/index.php/noticia/item/1653-agencias-de-cooperacion-de-peru-y-chile-desarrollaron-importantes-reuniones-en-tacna http://www.apci.gob.pe/index.php/noticia/item/1653-agencias-de-cooperacion-de-peru-y-chile-desarrollaron-importantes-reuniones-en-tacna - 26 - El Gabinete Binacional Perú – Chile, el primero entre ambos países, celebrado en Lima el 7 de julio de 2017, con la participación del empresariado de ambos países, en palabras del embajador peruano en Chile, Jorge Luis Valdez, puso de manifiesto las buenas relaciones entre ambos países, al manifestar la disposición y voluntad de ambos países “…de afianzar los lazos de amistad y fortalecer el trabajo conjunto.”17 Los funcionarios de la APCI del Perú y la AGCID de Chile, en evaluación de medio tiempo, el 28 de junio de 2018, evaluaron los avances del Programa Bilateral de Cooperación Técnica y Científica 2017-2017, para la cooperación futura e implementar los ajustes requeridos consolidar el Programa Bilateral de Cooperación Técnica y Científica 2017-2019, en el marco de las reuniones de la Comisión Mixta y Científica, celebradas desde 1988, que trata, entre otros temas, sobre metodologías para la identificación y técnicas de remediación y recuperación de sitios contaminados entre Perú y Chile, el intercambio de experiencias con el objetivo de fortalecer la gestión de los proyectos de Cooperación Sur-Sur y Triangular, la importancia de nuevos proyectos de integración entre la Macrozona norte de Chile y Macrozona sur del Perú, sobre la base el Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile18. En el encuentro presidencial y II Gabinete Binacional de Ministros de Perú y Chile, llevado a cabo el 27 de noviembre de 2018, se efectuó la Declaración Conjunta 009-18. Entre los múltiples temas abordados, destacaron el alto nivel de la relación de vecindad, siendo este tipo de encuentros contribuyentes de la integración y cooperación bilateral; resaltaron el alto grado de cumplimiento de los 121 compromisos acordados en el I Gabinete Binacional, que alcanzó el 90.9% en la ejecución de acciones en las que, se incluye a la sociedad civil; destacaron la relevancia de los 13 instrumentos suscritos en el I Gabinete y las 163 iniciativas del Plan de Acción de Santiago sobre el diseño e implementación de políticas sociales, lucha contra la corrupción y el lavado de activos, la erradicación de la violencia contra la mujer y el tráfico ilícito de drogas; e, infraestructura de transporte. Asimismo, valoraron la realización de la VI Reunión del Comité Permanente de Consulta y Coordinación Política (Mecanismo 2+2), fortaleciendo el diálogo bilateral y la cooperación entre las Fuerzas Armadas y el desarrollo de la agenda compartida. Reconocieron la labor 17 https://www.americatv.com.pe/noticias/actualidad/pcm-califico-hito-fundamental-gabinete- binacional-peru-chile-n283075 18 http://www.apci.gob.pe/index.php/noticia/item/2212-peru-y-chile-evaluaron-avances-de-su-programa- bilateral-de-cooperacion-2017-2019 https://www.americatv.com.pe/noticias/actualidad/pcm-califico-hito-fundamental-gabinete-binacional-peru-chile-n283075 https://www.americatv.com.pe/noticias/actualidad/pcm-califico-hito-fundamental-gabinete-binacional-peru-chile-n283075 http://www.apci.gob.pe/index.php/noticia/item/2212-peru-y-chile-evaluaron-avances-de-su-programa-bilateral-de-cooperacion-2017-2019 http://www.apci.gob.pe/index.php/noticia/item/2212-peru-y-chile-evaluaron-avances-de-su-programa-bilateral-de-cooperacion-2017-2019 - 27 - del Consejo Binacional de la Juventud de Tacna y Arica, en el marco de la Subcomisión de Voluntariado Juvenil del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile, y reiteraron su firme compromiso con el desarrollo y la integración fronteriza entre Tacna y Arica19. 3.2 Zona de frontera Los esfuerzos cooperativos y de integración fronteriza son de escala territorial zonal, en lo que corresponde a las Regiones de Tacna y Arica y Parinacota. Ambas con rangos de población media, que concentran el comercio y desde de donde se dan los flujos de personas, mercancías y vehículos, que, para julio de 2017 es, en promedio, de 17,000 personas al día, cruzando la frontera, en ambas direcciones20. En esa dinámica, en el ámbito del Comité de Frontera Perú - Chile, se puso en función la Subcomisión Mixta de Cooperación Fronteriza Peruana-Chilena, con competencia dentro de las jurisdicciones territoriales de las ciudades de Tacna y Arica. Con el tiempo, la agenda del Comité de Frontera se fue complejizando respecto del desarrollo compartido de sus territorios, lo que requirió se definiera la Zona de Integración Fronteriza – ZIF, evaluándose su compatibilidad y complementariedad con el Comité de Frontera, que, como mecanismo bilateral, se constituye como el único para temas de cooperación, desarrollo e integración fronteriza entre Perú y Chile (Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú 2012: 12) a través de encuentros binacionales, que se llevaron a cabo desde el 2000 hasta 2011. La facilitación fronteriza, el control integrado, el programa fronterizo de intercambio y la colaboración mutua en temas de desarrollo social, como los referidos a la lucha contra la pobreza y a la atención de salud, que se llevaron a cabo por más de una década, contribuyendo a disipar los resquemores y desconfianzas mutuas, fueron elementos necesarios para lograr un clima de colaboración en la zona de frontera, acordándose, en 2011, incluir temas de desarrollo económico-productivo, lo que coadyuvó a que, en noviembre de 2012, el Comité de Frontera Perú – Chile, pasara a denominarse Comité de Integración 19 Cabe mencionar que, uno de los cinco ejes (el eje 5) del mecanismo mencionado, refiere al desarrollo e integración y asuntos de infraestructura. https://peru21.pe/politica/peru-chile-firmaron-14-acuerdos-ii-gabinete-binacional-santiago-nndc- 443100 20 https://www.gob.pe/institucion/rree/noticias/23084-declaracion-de-santiago-encuentro-presidencial-y- ii-gabinete-binacional-de-ministras-y-ministros-de-chile-y-el-peru https://peru21.pe/politica/peru-chile-firmaron-14-acuerdos-ii-gabinete-binacional-santiago-nndc-443100 https://peru21.pe/politica/peru-chile-firmaron-14-acuerdos-ii-gabinete-binacional-santiago-nndc-443100 https://www.gob.pe/institucion/rree/noticias/23084-declaracion-de-santiago-encuentro-presidencial-y-ii-gabinete-binacional-de-ministras-y-ministros-de-chile-y-el-peru https://www.gob.pe/institucion/rree/noticias/23084-declaracion-de-santiago-encuentro-presidencial-y-ii-gabinete-binacional-de-ministras-y-ministros-de-chile-y-el-peru - 28 - y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile, circunscrito a la Región de Tacna y la Región de Arica y Parinacota (Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú 2012: 12). Ante el nuevo escenario mundial globalizado e interconectado, mecanismos bilaterales de cooperación e integración plantean objetivos como los del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú-Chile. Sin embargo, ente ambos países, aún pervivirían animadversiones del pasado, que no compatibilizan con el nuevo contexto internacional, que requiere se adopte una nueva visión que no considere como área de exclusión la zona de frontera, sino como un espacio de encuentro, cooperación, integración e interrelación, para lo que se deberán articular procesos cooperativos e integradores, como los temas tratados en el ámbito del Comité 2018. Aspirar a viabilizar espacios de cooperación e integración a escalas mayores, podría ser el siguiente escenario de cooperación fronteriza entre el Perú y Chile, pasando primero por incorporar poblaciones adyacentes y vinculadas a Tacna y Arica, para después pasar a una escala de macroregión fronteriza, donde los resquemores, recelos, desconfianzas y rivalidades cedan a la cooperación, la integración, como pilares sobre los que se edifiquen la convivencia pacífica y el desarrollo mutuo. Logrado ello, se posibilitaría la aspiración de proyectarse como países emergentes con importantes lazos vinculantes y cooperativos. En ese camino parecieran estar dándose los primeros pasos, lo que queda fehacientemente evidenciado, en el Acta Final de la VII Reunión del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo 2018, al consignarse, como Punto 4 de la Coordinación General, la propuesta de incorporación del Departamento de Moquegua, Perú al Comité 2019. Así, tras concluir la VII Reunión del Comité 2018, los funcionarios de APCI, se desplazaron hasta la ciudad de Moquegua para recoger iniciativas, en el marco de la Cooperación Sur-Sur Descentralizada, las que serán presentadas en la VIII Reunión del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile 2019. - 29 - CAPÍTULO CUARTO VII Reunión del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile 2018 El Comité de Frontera Perú - Chile, antecesor del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú - Chile, según el Acta de Constitución, de 10 de junio de 1999, en el marco de la III Reunión del Mecanismo de Consultas Políticas – Diplomáticas de Vicecancilleres, fue concebido como el foro bilateral donde se abordarían e impulsarían los temas de interés común en el área fronteriza peruano-chilena “…para fortalecer los lazos de amistad entre ambas naciones…”21 y facilitar la operatividad y fluidez en el tráfico de personas, vehículos y mercancías (Anexo N° 1). El 15 de noviembre de 2012, a lo dispuesto por los ministros de Relaciones Exteriores del Perú y de Chile, en junio de 2011, se suscribe el Acta de Aprobación del Reglamento del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo entre la República del Perú y la República de Chile, con el objetivo de reforzar el proceso de cooperación e integración fronteriza, privilegiando los aspectos económicos y sociales (Anexo N° 2). Según Bernal y Rochetti, de los casi 1,400 micro-acuerdos suscritos en el ámbito del Comité en el periodo 2000 - 2015, en promedio, se logró concretar el 42.50% (Bernal y Rochetti 2017: 5) Aunque consideran bajo el grado de ejecución de los acuerdos, gracias a estos se identificaron elementos de interdependencia económica, comercial, cultural, y social que habrían contribuido en la mutua y permanente movilidad migratoria transfronteriza, el comercio y la prestación de servicios. El Informante N° 11, de la Oficina Desconcentrada en Tacna del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú manifestó que, la articulación de las acciones de cooperación entre Tacna y Arica, si bien han logrado mantener y fortalecer las buenas relaciones, no se habrían logrado establecer acuerdos que promuevan la integración a que aspira el Comité. El Informante N° 2, de la Gerencia de Cooperación Internacional del Gobierno Regional de Tacna, refiere, como un ejemplo, las acciones que se han continuado adoptando sobre 21 https://andina.pe/agencia/noticia.aspx?id=436079 https://andina.pe/agencia/noticia.aspx?id=436079 - 30 - el control integrado de migraciones como lo más importante y beneficioso respecto a la capacidad integradora en el ámbito del Comité, ya que proyectos en común de relevancia, por ejemplo, en el sector turismo, no se han logrado. 4.1 Ámbito territorial El artículo 2° del Reglamento, define como espacio territorial del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile, el área territorial de la Región de Tacna en el Perú y la Región Arica y Parinacota en Chile (Gráfico N° 7). Gráfico N° 7 Ámbito Territorial del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú-Chile Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú22. 22 https://bit.ly/2PTItJu - 31 - 4.2 Estructura orgánica y actores intervinientes El artículo 8° del Reglamento, dispone que, para el funcionamiento del Comité y el desarrollo de las reuniones, se constituirán tres comisiones. En el Comité 2018, la Comisión de Integración estuvo conformada por diez subcomisiones; la Comisión de Facilitación Fronteriza por cinco subcomisiones; y, la Comisión de Infraestructura, Transporte y Normas por dos subcomisiones (Gráfico N° 8). Gráfico N° 8 Estructura Funcional Organizacional Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile 2018 Fuente: Elaboración propia. En la VII Reunión del Comité 2018, de acuerdo a lo establecido en los artículos 4° y 5° del Reglamento, participaron funcionarios de los tres niveles de gobierno y de la sociedad civil organizada. El artículo 5° del mismo cuerpo legal, concordante con el artículo 14° de la Ley N° 29778 - Ley Marco para el Desarrollo e Integración Fronteriza, contempla la participación del Cónsul del Perú en Arica, y de los representantes del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú y de la Oficina Desconcentrada en Tacna, funcionarios que, por lo establecido en el artículo 8° del Reglamento, a fin de contribuir con el mejor - 32 - seguimiento de los temas, participarán en las reuniones de la Comisión de Integración y sus Subcomisiones. Además, por Resolución Ministerial N° 218-2018-MIMP, del 30 de julio de 2018, se dispuso la participación de funcionarios de la Oficina de Cooperación Internacional de la Oficina General de Planeamiento y Presupuesto de la Cancillería peruana, cuya labor fue la evaluación del trabajo realizado en las mesas de trabajo de las subcomisiones, así como evaluar las líneas de acción para la VIII Reunión del Comité de 2019. Los actores intervinientes, en cada mesa de trabajo, evaluará el grado de ejecución de los acuerdos adoptados en la Reunión del Comité del año anterior. Participaron de la VII Reunión del Comité 2018, funcionarios de los tres niveles de gobierno y representantes de la sociedad civil organizada (Gráfico N° 9) para deliberar sobre propuestas de acción, relacionadas con los ejes temáticos de sus sectores, y con los objetivos planteados para el Comité, en el artículo 3° del Reglamento. La agenda de cada Comité contiene una gran cantidad de desarrollos por evaluar, así como de propuestas por evaluar, negociar y aprobar. En ese sentido, haremos mención de algunas de ellas con la finalidad de dar a conocer, parte de las necesidades, problemáticas e intereses involucrados en el cotidiano de las poblaciones de Tacna y Arica, así como de la operatividad, problemáticas y requerimientos del aparato público, y los de sus funcionarios. En la Comisión de Infraestructura, Transporte y Normas, se evaluaron el grado de ejecución de los acuerdos adoptados en el ámbito del Comité 2017, tomándose, además, nuevos acuerdos con el objetivo de mejorar las condiciones en la prestación de servicios brindados por los operadores de transporte terrestre de pasajeros entre Tacna y Arica, así como para agilizar el flujo migratorio, vehicular y de mercancías en los controles fronterizos de Santa Rosa y Chacalluta. Otros están referidos al mejoramiento de la fluidez y facilitación de las gestiones que los transportistas deben realizar en las paradas ante Provías Nacional; la agilización de las gestiones a realizar por los transportistas del servicio de taxi colectivo, en los complejos fronterizos de Santa Rosa y Chacalluta; sobre los horarios de las administraciones de los complejos fronterizos que permitan el control a partir de las 5:00 am hasta las 12:00 pm, hora peruana; y, el acuerdo para la continuación de la ejecución de la doble calzada hacia los pasos fronterizos. Un aspecto a tomar en cuenta, en la sección de evaluación de nuestra investigación, es que, en esta Comisión sólo participaron funcionarios de instituciones y organismos adscritos al gobierno nacional. - 33 - Gráfico N° 9 Actores Participantes – VII Reunión del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile 2018 Fuente: Elaboración propia. - 34 - En la Subcomisión de Asuntos Migratorios, únicamente participaron funcionarios de los Ministerios de Relaciones Exteriores de ambos países, adoptándose acuerdos referidos, por ejemplo, al control migratorio de menores de edad; la fijación de reuniones de coordinación para el control migratorio; reuniones de coordinación entre la Policía Nacional del Perú y la Policía de Investigaciones de Chile, para tratar sobre la problemática migratoria y plantear posibles procedimientos de actuación. En las mesas de trabajo, de la Comisión de Infraestructura, Transporte y Normas, los asuntos a tratar estaban referido, por ejemplo, a la incorporación del Sistema de Información Binacional, con la finalidad de agilizar los procesos de control en el Paso Concordia; la realización de ejercicios binacionales para enfrentar emergencias ante accidentes de envergadura o catástrofes naturales; la definición del FUD o FU como documento de naturaleza electrónica; la eliminación de papel para la relación de pasajeros a sustitución de un trámite electrónico23; el intercambio de información sobre declaración de dinero transfronterizo en los complejos fronterizos de Santa Rosa y Chacalluta; el establecimiento de un enlace permanente con la finalidad de mantener una comunicación directa y fluida en relación a los delitos de corrupción, realizando el intercambio de correos electrónicos y telefónicos; la investigación, detección y prevención de robo de vehículos; la celebración de foros para exponer las modalidades de contrabando; la realización de un coloquio forense en Arica, entre las secciones dibujo y planimetría fotografía forense; y, la coordinación ente las Oficinas de Criminalística del Perú y de Labocar Arica (Carabineros), con la finalidad de generar el intercambio de información. Sólo en la Subcomisión de Transporte estuvo programada la participación de funcionarios tanto de organismos adscritos al gobierno nacional como funcionarios adscritos al Gobierno Regional de Tacna. No participó la sociedad civil. En la Comisión de Integración, a diferencia de las otras dos Comisiones, participaron funcionarios de los tres niveles de gobierno y de la sociedad civil, tratando temas una gran diversidad de temas relacionados al cotidiano social, cultural, económico y de salud de las poblaciones de las ciudades de Tacna y Arica, como por ejemplo, la instauración del Plan Integrado de atención a la Infancia Tacna – Arica; el Festival Gastronómico Tacna y Arica; coordinación para la jornada sobre Trata de Personas; llevar a cabo el seminario en políticas 23 Es el Formulario Único de Declaración – FUD, implementado para el ingreso y salida temporal de vehículos particulares, utilizado en el Complejo Fronterizo Integrado de Chacalluta - Santa Rosa. - 35 - públicas en violencia basada en género; la jornada sobre experiencias en prevención del alcoholismo en la población infanto-juvenil; realizar encuentros intergeneracionales sobre saberes productivos, culturales y deportivos; efectuar el intercambio de buenas prácticas de vivencia escolar; la realización del evento deportivo Ultra Maratón Bifrontera Tacna-Arica 2019; generar tecnologías para la producción del olivo, granada, arándano, frutilla, zapallo y vainita; el intercambio binacional en el marco del premio Roberto Bolaño y la creación literaria Joven 2018-2019; el traslado de pacientes críticos entre hospitales de Tacna y Arica; la generación de un Plan de Gestión Binacional de Riesgo de Desastres en temas de fortalecimiento de capacidades y Medios de Vida, con visitas guiadas; la realización del VII Festival Internacional de Jóvenes Artistas – Tacna y Arica, y del Festival Cultural Sobre Ruedas – Tacna y Arica. 4.3 El proceso La VII Reunión del Comité 2018 se llevó a cabo el 1 y 2 de agosto de 2018, en la ciudad de Arica. El artículo 4° del Reglamento del Comité establece que, las reuniones ordinarias se realizarán una vez al año, en la fecha y lugar a determinarse por vía diplomática, turnándose la sede anualmente entre Arica (los años pares) y Tacna (los años impares), ejerciendo alternadamente la presidencia el representante del país visitante y la vicepresidencia el representante del país sede. De acuerdo a lo manifestado por el Informante N° 1, del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, y el Informante N° 2, del Gobierno Regional de Tacna, las Cancillerías de ambos países, respetando el procedimiento establecido en el artículo 7° del Reglamento, con la debida antelación y en coordinación, trabajaron la agenda de la VII Reunión del Comité 2018. El Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, realizó las coordinaciones con el Consulado del Perú en Arica, con las autoridades de los gobiernos regionales y locales, y con los representantes de la sociedad civil organizada, priorizándose los intereses y la dinámica de los intercambios en la zona de frontera. Anterior a la materialización de la VII Reunión del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile 2018, el 12 de julio de 2018, la Cancillería de Chile había trasladado, a la Cancillería del Perú, la tercera versión de la agenda. El 26 de julio, tras haber coordinado y definido los temas a tratar en la Reunión del Comité 2018, la Cancillería del Perú remitió la agenda y el programa de la VII Reunión a los actores intervinientes, solicitando se prioricen los temas de mayor importancia que, razonablemente, podrán - 36 - tratarse en el Comité, y que, se disponga la asistencia sólo del personal indispensable para defender los temas propuestos por la delegación peruana24. Luego, el 31 de julio, se comunicó a la Cancillería de Chile, la lista de participantes a ser acreditados al Comité, en representación del Perú. De esta manera, el 1 de agosto de 2018, previa acreditación de las delegaciones, la VII Reunión del Comité da inicio con los actos protocolares a cargo de la delegación chilena, presidida por el Sr. Carlos Dettleff Berros, Director de la Dirección Nacional de Fronteras y Límites del Estado del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, acompañado del Embajador de Chile en Perú Sr. Roberto Ibarra García, el Delegado del Ministerio de Relaciones Exteriores en la Región de Arica y Parinacota el Embajador Gabriel Zepeda, el Cónsul General de Chile en Tacna el Sr. Gustavo Díaz Hidalgo, el Consejero de la Embajada de Chile en Perú el Sr. José Miguel Concha y, el Jefe de la Unidad Perú de la Dirección de América del Sur del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile el Sr. René Ortega. A continuación, tomó la palabra, en representación de la delegación peruana, el Embajador Sr. Juan del Campo Rodríguez, Director de Desarrollo e Integración Fronteriza del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, quien estuvo acompañado del Director de la Oficina Desconcentrada en Tacna del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú Ministro Sr. Alberto Massa Murazzi, el Cónsul General del Perú en Arica el Ministro Sr. José Eduardo Zeballos Valle, el Cónsul General Adscrito del Perú en Arica el Ministro Consejero Sr. Luis Felipe Isasi, el Consejero de la Embajada del Perú en Chile el Sr. David Tejada, el Subdirector de Integración Fronteriza del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú el Consejero Sr. Julio Sánchez, y el asesor Sr. Luis Oliveros. Concluida la ceremonia de inauguración, se procedió con la aprobación de la agenda, tras lo cual se dio lectura del formato establecido para la VII Reunión del Comité 2018. De acuerdo al artículo 8° del Reglamento del Comité, se conformaron las Comisiones y las Subcomisiones, designándose a los funcionarios que serían los enlaces permanentes para viabilizar la realización de encuentros de trabajo posteriores a la VII Reunión del Comité 2018. Las Comisiones y Subcomisiones trabajaron los acuerdos contenidos en la agenda, 24 Aun cuando el texto de la comunicación indica que “…se disponga la asistencia sólo del personal indispensable…” por cada subcomisión, los Informante refieren que, el número de asistentes es determinado por el Ministerio de Relaciones Exteriores. Respecto a la determinación de quiénes asistirán, los Informantes señalan que, cada institución pública y cada organización de la sociedad civil lo define con total autonomía, lo cual fue confirmado por el Informante N° 11, de la Oficina Desconcentrada en Tacna del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. - 37 - conformándose para ello las denominadas mesas de trabajo, a cargo de un coordinador por cada sección nacional. Acto seguido, cada Subcomisión procedió a efectuar el balance del grado de ejecución de cada acuerdo adoptado en el ámbito de la VI Reunión del Comité 2017. Luego de ello, en cada subcomisión se postularon, sustentaron, discutieron y aprobaron los acuerdos agendados, para luego redactar el acta y el resumen para ser elevados a la Secretaría del Comité, que es la instancia del Comité que finalmente las revisa y aprueba. El 2 de agosto, se reinicia la jornada de trabajo, ultimando los detalles pendientes del día anterior. Concluidos los ajustes y cierre de acuerdos, en todas las subcomisiones, se procedió con la redacción, lectura y suscripción del Acta Final de la VII Reunión del Comité 2018 y de las actas de cada Subcomisión. Siguiendo el procedimiento establecido en los artículos 10° al 13° del Reglamento, la delegación peruana informó que la VIII Reunión del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile se realizará en la ciudad de Tacna, en el segundo semestre de 2019, estando el mes y día por convenir. Finalizó la VII Reunión del Comité 2018 con las palabras de cierre pronunciadas por el representante de la delegación chilena, el Sr. Carlos Dettleff Beros, Director de Fronteras del Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Chile. Los acuerdos adoptados en el ámbito del Comité 2018, según lo previsto en el artículo 6° del Reglamento, sin dilación, pueden ser puestos en práctica de inmediato. El artículo 8°, del mismo cuerpo normativo, establece que, durante los seis meses siguientes de efectuada la Reunión del Comité, se deberá realizar una reunión de seguimiento a los acuerdos adoptados, para verificar los avances alcanzados, a cargo del Consulado del Perú en Arica, en coordinación con los delegados del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú en la Oficina Desconcentrada en Tacna, con la participación, de ameritarlo, de otros funcionarios de los entes públicos y representantes de la sociedad civil. En esta reunión es que se adoptarán los lineamientos para la realización de la próxima Reunión del Comité. El Informante N° 10, de la Subcomisión de Turismo, manifestó que, antes de efectuarse la VII Reunión del Comité 2018, la Oficina Desconcentrada en Tacna del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, convocó a los representantes de las subcomisiones a dos “reuniones intermedias” llevadas a cabo entre los meses de febrero y junio de 2018. 4.3.1 El Comité: un proceso continuo - 38 - La VII Reunión del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile 2018, operativamente corresponde a un proceso continuo, por no culminar éste en la fase de la adopción de los acuerdos y la suscripción de las actas finales (Gráfico N° 10). Estos deben ser planificados, organizados, dirigidos y ejecutados dentro de los plazos establecidos. El Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, en sujeción a lo dispuesto en el artículo 8° del Reglamento del Comité, deberá hacer el seguimiento para determinar el porcentaje de cumplimiento, las dificultades para el desarrollo de los acuerdos o si se requerirán efectuarles modificaciones. Es durante el seguimiento que, los integrantes de las subcomisiones, tienen la capacidad de proponer temas específicos de su sector, para ser evaluados y agendados para la siguiente Reunión del Comité. El Informante N° 2, del Gobierno Regional de Tacna, precisa que, algunos acuerdos del Comité 2017, fueron desarrollados parcialmente y otros se estuvieron ejecutando, al tiempo que Cancillería del Perú realizaba las coordinaciones para la VII Reunión del Comité 2018. El Informante N° 7, de la Subcomisión de Voluntariado Juvenil, manifestó que, algunos acuerdos del Comité 2017, por distintas razones o circunstancias, se postergaron hasta que se dieran las condiciones adecuadas y/o se contaran con los recursos necesarios. Ambos coinciden en sostener que, es frecuente se acuerde en los Comités por la continuación de la ejecución de los desarrollos en proceso y los pendientes de ejecución. En pocas oportunidades, las subcomisiones, tomaron la determinación de no seguir con su ejecución descartándolos. 4.3.2 Fases del proceso Los acuerdos adoptados y ejecutados en el proceso del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile 2018, están referidos a actividades relacionadas a la cotidiana convivencia e intercambio social, cultural y económico entre las poblaciones de las ciudades de Tacna y Arica. Las necesidades sociales y las problemáticas locales, compartidas por sus poblaciones, son recogidas por las organizaciones de la sociedad civil y las instituciones públicas locales, las que son traducidas en acuerdos en el ámbito del Comité. Se concretan en acciones adoptadas con el objetivo de mejorar los servicios de transporte terrestre de personas, de mejorar la infraestructura vial fronteriza, reducir la tramitología relacionada a la dinámica migratoria, así como el intercambio de experiencia de, conocimiento e información. El plazo para ejecutar los acuerdos es de 12 meses de celebrada la VII Reunión del Comité 2018. - 39 - Gráfico N° 10 Línea de tiempo del proceso continuo - Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú - Chile Fuente: Elaboración propia. - 40 - 4.3.2.1 Fase de formulación Los temas que se agendarán para la siguiente Reunión del Comité, provienen de dos fuentes. La primera, de los funcionarios conformantes de los subcomités del Comité anterior, quienes proponen nuevas iniciativas. La segunda, de acuerdo a lo manifestado por los Informantes, son los acuerdos que, por distintas circunstancias o contingencias, no se ejecutaron o fueron parcialmente, de tal manera que, si se consideran necesario llevarlas a cabo o se requiere su culminación, vuelven a ser insumo del próximo Comité. Para ello, mediante el mecanismo de seguimiento, a cargo de los funcionarios de la Oficina Desconcentrada en Tacna, designados por el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, se deberá establecerse su nivel de avance, la identificación de las dificultades que impidieron su ejecución, así como plantear las modificaciones necesarias. El artículo 8° del Reglamento establece que, seis meses posteriores a la celebración de la Reunión del Comité, los funcionarios de la Oficina Desconcentrada en Tacna del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, deberán realizar el seguimiento de los avances de acuerdos adoptados. la comunicación y coordinación con los actores enlace responsables de las subcomisiones, lo que, según manifestó el Informante N° 11, de la Oficina Desconcentrada en Tacna del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, coadyuva a mejorar los avances en la ejecución de los acuerdos, de tal manera que se han instituido, como parte del mecanismo de seguimiento, no sólo las comunicaciones y coordinaciones vía telefónica o correos electrónicos, sino también las denominadas reuniones intermedias. Al respecto, el Informante N° 10, de la Subcomisión de Turismo, que tales reuniones se habrían llevado a cabo, en dos oportunidades, en los meses de febrero y junio de 2018. Según el Informante N° 4, de la Dirección Regional Sectorial de Educación Tacna, del Ministerio de Educación, y el Informante N° 5, de la Gerencia Regional de Desarrollo Social del Gobierno Regional de Tacna, son en estas reuniones que, se realizó el control de las propuestas, verificando su viabilidad y alineamiento con la política exterior del Perú. A través del mecanismo de seguimiento, también se van recibiendo de los actores intervinientes, las propuestas de temas, que previa evaluación podrían ser agendadas para la siguiente Reunión del Comité. Entonces, sería en esta fase del proceso en la que los actores intervinientes, tienen la posibilidad y capacidad de hacer propuestas de acciones a ser evaluadas, consideradas y agendadas para la siguiente versión del Comité. Según el - 41 - Gráfico N° 11 Fases del proceso del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile 2018 Fuente: Elaboración propia. - 43 - Informante N° 7, de la Subcomisión de Voluntariado Juvenil, tras el control previo de la Oficina Desconcentrada en Tacna del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú “…prácticamente, las actividades propuestas por su subcomisión, nunca han sido observadas.” Es durante el seguimiento cuando, la Oficina Desconcentrada en Tacna del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, hace la actualización de la continuidad de los funcionarios enlaces responsables de la ejecución de los acuerdos. Según el Informante N° 3, de la Subcomisión de Desarrollo Económico, la movilidad de los funcionarios dentro del aparato gubernamental, suele darse, con mayor intensidad, después de las elecciones regionales y municipales, lo que precisamente ocurrió a inicios de 2019. Es por ello que, según el Informante N° 2, del Gobierno Regional de Tacna, tras las últimas elecciones, funcionarios que participaron en la VII Reunión del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile 2018, representando a determinada institución u organismo, no lo harán en la VIII Reunión del Comité 2019. Por tal motivo, la Oficina Desconcentrada en Tacna del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, solicita a los funcionarios enlace comuniquen de la continuidad o de la designación del nuevo responsable. Es en esta etapa que, las subcomisiones comunican a la Oficina Desconcentrada en Tacna del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, de las nuevas iniciativas que sus organizaciones vienen coordinando con sus pares chilenos para ser adoptados y ejecutados durante el periodo del Comité 2019. Todas las iniciativas prevén el costeo para su ejecución. El Reglamento del Comité, no ha previsto, partida presupuestal para el Comité, de tal manera que, cada ente gubernamental, deberá proveerse de los recursos necesarios a ser insumidos a lo largo del proceso. 4.3.2.2 Fase de negociación Definida la agenda y quiénes serán los actores participantes por cada subcomisión, para asistir a la VII Reunión del Comité 2018, las instituciones y organismos de los tres niveles de gobierno, así como las organizaciones de la sociedad civil, realizaron las coordinaciones, con los funcionarios enlaces designados, para operativizar y determinar si se contaba con la logística y recursos necesarios para asistir a la Reunión del Comité. El Informante N° 9, de la Gerencia Regional Desconcentrada en Tacna de INDECI del Ministerio de Defensa, manifestó que, su institución puso a disposición un vehículo para - 44 - su traslado hasta Arica y qué, por falta de recursos, por la cercanía entre Tacna y Arica, y por tener responsabilidades laborales pendientes en Tacna, sólo permaneció en Arica el 1 de agosto hasta culminar la mesa de trabajo, ya que con antelación se habían coordinado, con su par chileno, todos los acuerdos a adoptarse en la Subcomisión Gestión de Reducción de Riesgos de Desastres. El Informante N° 8, de la Defensoría Municipal del Niño y del Adolescente de la Provincia de Tacna del Gobierno Regional de Tacna, manifestó que su institución no le proveyó los recursos necesarios para su traslado, hospedaje y alimentación, siendo que tuvo que asumir el íntegro de los gastos. Así también, el Informante N° 3, de la Subcomisión de Desarrollo Económico, manifestó que, en su institución “No se cuenta con presupuesto. En nuestro caso se tuvo que asistir con recursos personales.” Los Informantes refieren que, instaladas las mesas de trabajo, cada Subcomisión procedió con la lectura de su acta final del Comité 2017. Tras ello, se determinó el grado de ejecución de cada acuerdo, para luego tomar la decisión de continuar con la ejecución de aquellos que se consideran necesarios o dejarlos sin efecto. El Informante N° 7, de la Subcomisión de Voluntariado Juvenil manifestó que, cuando se decide no seguir con la ejecución de alguna acción, es debido a que, si en dos años no ha sido posible hacerlo “…carece de sentido persistir, siendo mejor optar por otra actividad que sea factible y necesaria.” En esta fase del proceso, aun cuando los temas fueron coordinados con antelación, los intercambios de opiniones, las discusiones, las negociaciones son lo previo a la consolidación y aprobación de los acuerdos. En esta dinámica, las mesas de trabajo cuentan con el apoyo de los funcionarios designados por la Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI y la Agencia Chilena de Cooperación Internacional para el Desarrollo y de los funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores de cada país. Los acuerdos, que no lograron consolidarse el primer día de trabajo, fueron trabajados al inicio de la jornada del 2 de agosto. Como consta en las actas finales de algunas subcomisiones, no se contó con la participación de funcionarios peruanos de alguno de los tres niveles de gobierno que, de acuerdo a lo manifestado por los Informantes, se debió a la falta de presupuesto, por falta de interés o por contingencias de diversa índole. El Informante N° 1, del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, manifestó que existen funcionarios que “…simplemente no quieren asistir.” Sin embargo, tratándose de un proceso continuado, la no asistencia - 45 - de éstos, no implica que, en la VII Reunión del Comité 2018, los acuerdos adoptados en el ámbito de la VI Reunión del Comité 2017, no sean materia de evaluación, ni que los temas agendados para el Comité 2018 dejen de ser sustentados y adoptados para su ejecución. El Proceso del Comité 2018 inició meses antes de la celebración de la VII Reunión del Comité 2018, en simultaneo con el proceso de seguimiento que inició inmediatamente después de culminada la VI Reunión del Comité 2017, fase en la que los funcionarios enlaces van coordinando y proponiendo los temas para el siguiente Comité. Entonces, aun cuando no hayan asistido los funcionarios peruanos a la VII Reunión del Comité 2018, los acuerdos se entienden por adoptados, y en todo caso, en base a la comunicación y coordinación ya establecida entre las partes, se pondrán de acuerdo para su modificación y/o ejecución. Concluidas las negociaciones, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 11° del Reglamento, cada mesa de trabajo elaboró un borrador de acta acompañada con un resumen informativo, que se elevaron a la Coordinación General del Comité para su evaluación y posterior aprobación por el Comité, procediéndose luego a la redacción del Acta Final de la Reunión del Comité 2018 y de las actas finales de las subcomisiones. Los representantes de la Cancillería del Perú, de acuerdo a lo establecido en el artículo 4° del Reglamento, elaboró y elevó el informe sobre lo actuado al Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. 4.3.2.3 Fase de ejecución El artículo 6° del Reglamento, prevé que los acuerdos que, de acuerdo al ordenamiento legal del Perú puedan ser puestas en práctica de inmediato, serán implementadas sin dilación en base a los plazos acordados en las mesas de trabajo. En ese sentido, la fase de ejecución, se entiende inicia inmediatamente culminada la fase de las negociaciones. Del análisis de las actas finales de las subcomisiones se aprecia que, los acuerdos que no se culminaron con su ejecución, dentro del periodo del Comité 2017, fueron los primeros en programarse para su ejecución dentro de los primeros seis meses correspondientes al periodo del Comité 2018 (Gráfico 10). Los Informantes han manifestado que, durante la fase de ejecución, ha sido recurrente la falta de recursos, medios, logística, programación y de interés lo que predomina en las - 46 - entidades públicas peruanas. Pero, además, manifiestan que, las acciones acordadas en el Comité, son incorporadas como parte de sus obligaciones laborales funcionales, por haber sido designados responsables de sus subcomisiones. En ese sentido, sus instituciones les exigen se logren los compromisos adoptados. Es por esta razón, según nos manifestó el Informante N° 5, de la Gerencia Regional de Desarrollo Social del Gobierno Regional de Tacna que, en diversas oportunidades debió asumir parte de los costos. El Informante N° 4, de la Dirección Regional Sectorial de Educación Tacna del Ministerio de Educación manifestó que, tuvo que programar algunas acciones para ser ejecutadas los fines de semana, de tal manera que no le genere inconvenientes para el cálculo de sus remuneraciones, ya que el tiempo que insume para ejecutar los acuerdos, en ocasiones no se le ha computado como parte de sus horas laborables. El Informante N° 8, de la Municipalidad Provincial de Tacna, manifestó que, como miembro de la delegación asistente a la VII Reunión del Comité 2018, se vio en la necesidad de gestionar permiso sin goce de haber a cuenta de vacaciones, sin reintegro. El Informante N° 11, de la Oficina Desconcentrada en Tacna del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, manifestó que, los funcionarios de su institución tienen conocimiento de los inconvenientes que ocasiona la falta de presupuesto. Sin embargo, manifestó que “…es poco en lo que podemos aportar, más allá de las coordinaciones y gestiones que están a nuestro alcance.” En el acta final de cada Subcomisión, se dejó constancia del nivel de ejecución de cada acuerdo adoptado en la VI Reunión del Comité 2017. El Informante N° 1, del Ministerio de Relaciones Exteriores, el Informante N° 2, del Gobierno Regional de Tacna, el Informante N° 7, del Subcomité de Voluntariado Juvenil, manifestaron que el grado de ejecución consignado en las actas de sus subcomisiones, en algunos casos, es una apreciación subjetiva que no se ajusta a la realidad. El Informante N° 9, de la Gerencia Regional Desconcentrada en Tacna de INDECI del Ministerio de Defensa, manifestó que, los niveles de ejecución consignados en las actas de otras subcomisiones a veces no corresponden a la realidad; pero que, respecto de su Subcomisión, aunque a veces fuera de plazo, los compromisos asumidos por su institución, se logran ejecutar, reconociendo que, han existido ocasiones en las que se postergaron actividades, que fueron consignadas como pendiente de ejecución o con un grado mayor a lo que corresponde en la realidad. - 47 - Es de recalcar que, el mecanismo de seguimiento, también está presente en esta fase del proceso. La de negociación toma dos días del año25, mientras que las fases de formulación y ejecución de los acuerdos26, cubre el resto del periodo del Comité 2018. 4.4 Evaluación Esta parte de la investigación, se contrae a la evaluación de las manifestaciones consideradas manifestaciones de la para-diplomacia, dentro del ámbito del Comité 2018. Para ello, se analizarán las todas las subcomisiones que integran los tres Comités, qué actores intervienen en éstas y el alcance de los acuerdos y las acciones ejecutadas para dar cumplimientos a los acuerdos adoptados por estas.27 La evaluación se efectuará respecto de cada Comisión, para lo cual se analizarán acuerdos que ejemplifiquen o evidencien la particularidad que consideramos necesario resaltar, como sería su alcance. Algunos, claramente, se circunscriben al ámbito territorial del Comité, mientras que otros que, técnicamente sí clasifican como paradiplomacia, tienen un alcance que trasciende el ámbito zonal fronterizo, lo cual no es óbice para descalificarlo como una manifestación de la para-diplomacia, pero sí para identificarlo como un tema que abarca un desafío nacional. 4.4.1 Comisión de Facilitación Fronteriza En esta Comisión, todos los acuerdos se consideran manifestaciones de la diplomacia tradicional, debido a que no participaron, en sus subcomisiones, funcionarios de los gobiernos sub-nacionales ni de la sociedad civil organizada; sólo participaron funcionarios de entidades adscritas al gobierno nacional. Este sería el caso del acuerdo N° 1, de la Subcomisión de Cooperación y Coordinación Policial, Judicial y Penitenciaria, adoptado en el ámbito del Comité 2017, sobre investigación de robo de vehículos, que, determinó sí cumplieron con las investigaciones, pero que se continuarán realizando mediante el intercambio permanente de información. La institución, adscrita al gobierno nacional en representación del Perú, es la Policía Nacional del Perú y por Chile la Policía de 25 Esto es relativamente cierto ya que, al realizarse el seguimiento de los avances de los acuerdos adoptados en el Comité 2018, el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, en simultaneo, ya está coordinando con el resto de actores intervinientes, los temas a proponerse para la agenda de la VIII Reunión del Comité 2019. 26 Estas dos fases se imbrican, siendo que se les ha considerado y graficado por separado (Gráfico N° 11) debido a que, metodológicamente, resulta útil para la descripción del proceso y las fases del Comité. 27 Las manifestaciones de la paradiplomacia acciones desarrolladas por funcionarios de los tres niveles de gobierno y la sociedad civil, respecto de asuntos de interés y alcance sub-nacional; siendo requisito sine qua non, la concurrencia complementaria de algún funcionario de algún organismo o institución adscrito al gobierno nacional. - 48 - Investigaciones de Chile. El alcance del acuerdo es nacional. Se ha verificado que los acuerdos de esta esta Subcomisión, son sobre investigación de robo de vehículos; contrabando; narcotráfico y crimen organizado; criminalística; régimen penitenciario; anticorrupción; y, cooperación y coordinación judicial; que, trascienden al ámbito zonal territorial zonal del Comité. 4.4.2 Comisión de Infraestructura, Transporte y Normas En esta Comisión, al igual que, en la Comisión de Facilitación Fronteriza, la mayor parte de los acuerdos, están referidos a manifestaciones de la diplomacia, ya que están dentro del ámbito de responsabilidad y ejecución del gobierno nacional, a través de entidades y organismos adscritos a él. Sin embargo, haremos referencia un acuerdo que sí es considerado como una manifestación de la para-diplomacia. Es el referido a la adopción del acuerdo N° 5 de la agenda de la Subcomisión de Transporte, adoptado en el ámbito del Comité 2018, sobre la conclusión de la elaboración del Proyecto de Acuerdo sobre el Régimen de Integraciones y Sanciones para el transporte de pasajeros Tacna-Arica. Los actores intervinientes fueron funcionarios del Ministerio de Transportes y Comunicaciones y de la Dirección Regional de Transporte del Gobierno Regional de Tacna. El alcance se circunscribe al ámbito territorial zonal fronterizo del Comité. 4.4.3 Comisión de Integración En la Comisión de Integración, de las diez subcomisiones que la conforman, sólo una no está integrada por funcionarios de ninguno de los tres niveles de gobierno, y en dos sólo intervienen funcionarios de organismos e instituciones del Gobierno Nacional. A continuación, haremos referencia de tres acuerdos. El primero, considerado como manifestación de la para- diplomacia; el segundo, una manifestación de la diplomacia tradicional; y, el tercero, un acuerdo que consideramos cae en zona gris de indefinición. Primero. La Subcomisión de Desarrollo Social y Género, área Mujer, en la evaluación del Acuerdo N° 3, adoptado en el ámbito del Comité 2017, referido a la ejecución de la campaña de difusión, mediante volanteo en el Terminal Internacional Terrestre de Tacna, sobre la campaña para la prevención de violencia, dejándose constancia que, gracias a gestiones particulares, se logró dar a conocer, la campaña, mediante difusión radial, televisiva y escrita. Participaron funcionarios de organismos adscritos al gobierno central como son la Policía Nacional del Perú y del Ministerio Público, funcionarios del Gobierno Regional de - 49 - Tacna y representantes de la sociedad civil organizada (Asociación Salud Integral para la Familia, el Centro de la Promoción de la Mujer y el Servicio Jesuita Migrante). El alcance del acuerdo se circunscribe al ámbito zonal del Comité. Por estas consideraciones, afirmamos que se trata de una manifestación de la para-diplomacia. Segundo. La Subcomisión de Gestión de Reducción de Riesgos de Desastres evaluó el acuerdo N° 1, sobre la participación en el Fórum Interuniversitario “La Universidad y su compromiso en la Gestión del Riesgo de Desastre y la Adaptación al Cambio Climático”, acción de alcance zonal, en la que participaron por el Perú, funcionarios del Instituto Nacional de Defensa Civil – INDECI, institución adscrita al Ministerio de Defensa, y por Chile, funcionarios de la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior y Seguridad Pública – ONEMI. El alcance es de ámbito zonal. Por no haber participado funcionario alguno de gobierno nacional o de la sociedad civil, consideramos que estamos ante una manifestación de la diplomacia tradicional. Tercero. La Subcomisión de Turismo, en el ámbito del Comité 2018, adoptó el acuerdo N° 2, referido a la elaboración de nuevos productos y destinos turísticos, y la elaboración del Calendario Turístico de eventos binacionales. Para ello, solicitarán a los municipios de Tacna y Arica y Parinacota el envío de información respecto a los eventos y actividades turísticas y/o culturales que realizan durante el año, incorporándolas a las programadas por el Servicio Nacional de Turismo de Chile y por la Dirección Regional de Comercio Exterior y Turismo de Tacna. Esta iniciativa será presentada ante la Mesa Binacional de Turismo, a fin de aunar información y gestionar un calendario integral. Este evento está programado a realizarse en julio de 2019. En este caso, definir si es una manifestación de la para- diplomacia, o si se trata de una acción privada con fines económicos, consideramos cae en zona gris de indefinición, aun cuando el alcance del acuerdo es zonal fronterizo. Es importante precisar que, la intervención de las entidades públicas es sólo coadyuvante, y que no participaron en la Subcomisión. 4.5 Autonomía La evaluación de la autonomía o capacidad de acción de los actores intervinientes, ya se mención en a lo largo del texto. Sin embargo, consideramos que es importante analizar por separado esta variable, que guarda relación con lo que hemos considerado condición sine qua non, para que una manifestación se considere una manifestación de la para- diplomacia; es decir, la concurrencia de algún funcionario de algún organismo o - 50 - institución del gobierno sub-nacional. Aquí, caben las preguntas: ¿cómo es que participa un funcionario estatal o un representante de la sociedad civil participa en el Comité? y, si ¿si sola participación coadyuva para que un desarrollo pueda ser considerada una manifestación de la para-diplomacia? El análisis normativo efectuado en el capítulo segundo determina que, la institución responsable de la política exterior del Perú es el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. La Ley N° 29778 - Ley Marco para el Desarrollo e Integración Fronteriza establece que, este organismo es la entidad rectora del Sistema Nacional de Desarrollo de Fronteras e Integración Fronteriza y del Consejo Nacional de Desarrollo de Fronteras e Integración Fronteriza. Además, establece que es quien define el Plan Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos y la Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos. El Acta de Aprobación del Reglamento del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile, en su artículo 7° dispone que, las agendas deberán ser elaboradas en forma coordinada por los representantes de las Cancillerías de ambos países, con las autoridades regionales, locales y los Cónsules de ambos países, con sujeción a las instrucciones de sus respectivos Ministerios de Relaciones Exteriores. El artículo 5° del mismo cuerpo legal establece que, al Comité asistirán los Cónsules de las respectivas jurisdicciones, los representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores y de las embajadas, los funcionarios encargados de la actividad fronteriza, las autoridades regionales y los representantes de la sociedad civil organizada, esto último, concordante con lo dispuesto en la Ley N° 29778 - Ley Marco para el Desarrollo e Integración Fronteriza, que faculta al Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú a invitar a participar a la sociedad civil organizada. Entonces, toda iniciativa proveniente de los funcionarios de los tres niveles de gobierno y los representantes de la sociedad civil organizada, primero deberá pasar por el control previo del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, con la finalidad de verificar que sus propuestas no contravengan los lineamientos de la política exterior peruana. El Perú es un Estado unitario, por tal motivo, todos los “agentes autorizados” (Ovando 2018: 82) y todos los acuerdos adoptados en el ámbito del Comité 2018, normativamente, se supeditan a los lineamientos establecidos para la política exterior peruana. En ese sentido, todos los representantes de las instituciones y organismos adscritos al gobierno nacional, de los gobiernos sub-nacionales y de la sociedad civil, al haber sido convocados por el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, cuentan con la capacidad para proponer - 51 - acciones, discutirlas, negociarlas, adoptarlas y ejecutarlas en el ámbito del Comité. Sin embargo, de acuerdo a nuestra definición de para-diplomacia, es requisito sine qua non, la concurrencia de algún funcionario de alguna entidad u organismos de algún gobierno sub-nacional o de la sociedad civil para que se configure como tal. 4.6 Para-diplomacia Ad Hoc En el acápite 1.4 del primer capítulo y en algunas secciones del texto, se ha definido la Para-diplomacia Ad Hoc y se ha hecho referencia de las Acciones Ad Hoc de parte de funcionarios de los participantes en el proceso del Comité. Sin embargo, en esta parte de la investigación, haremos mención de dos escenarios en los que se han identificado se manifiestan. El primero, es durante las acciones previas a la fase de la negociación. Algunos Informantes manifestaron que, para asistir a la VII Reunión del Comité 201, sin habérseles asignado los viáticos correspondientes, tuvieron que asumir el íntegro de los costos de su traslado, hospedaje y alimentación. El segundo, es la fase de la ejecución de los acuerdos. Ante la carencia de recursos presupuestarios en las instituciones del Estado, al no haberse previsto, gestionado ni asignado los recursos necesarios para la ejecución de los acuerdos adoptados en el ámbito del Comité 2018, ante los requerimientos de los funcionarios de los organismos e instituciones de los tres niveles de gobierno participantes del Comité 2018, se genera un efecto no previsto, que se concreta en las acciones ah hoc, por parte de algunos funcionarios involucrados. A continuación, haremos referencia de un caso que, consideramos se han configurado como manifestación de la para-diplomacia ad hoc. El Informante N° 5, de la Gerencia Regional de Desarrollo Social del Gobierno Regional de Tacna, manifestó que, en ocasiones, prefiriendo evitar la burocracia documentaria y procedimental, con la finalidad de acelerar la efectividad de sus acciones, recurriendo a la comunicación a través de plataformas comunicacionales informáticas como el WhatsApp, logró resolver, en algunas oportunidades, casos de tráfico de personas, que posiblemente no hubiese sido posible a través de los trámites y procedimientos formales administrativos. Entonces, la burocratización en la gestión pública, desde nuestra perspectiva, estaría promoviendo se recurran a las acciones ad hoc, generando mayor informalidad, posibilitando las manifestaciones para-diplomáticas. Un segundo aspecto, está relacionado con la falta de presupuesto en la administración pública. Estas - 52 - consideraciones, han sido los dos factores comunes predominantes, en las manifestaciones de nuestros informantes, los que, desde nuestra perspectiva coadyuvan se configure la para-diplomacia en el ámbito del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile. - 53 - CAPÍTULO QUINTO El desempeño del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo En este capítulo se analizará, brevemente, el desempeño de la Comisión de Integración y Desarrollo Fronterizo, tomando en cuenta las problemáticas detectadas en el capítulo anterior, vinculadas, principalmente, con el rol de los agentes para-diplomáticos, las prácticas informales y la falta de asignación presupuestaria en algunos organismos gubernamentales. A fin de realizar este análisis se tomará como punto de partida el nivel de implementación de los acuerdos suscritos en el marco del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo. 5.1 Nivel de implementación Gráfico N° 12 Nivel de Implementación Comité de Frontera Perú – Chile 2003-2011 Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile 2012-2015 Fuente: Elaboración propia. Del análisis realizado, de los cerca de 1,400 micro-acuerdos suscritos en el ámbito del Comité durante el periodo 2000-2015 (Gráfico N° 12), se habría alcanzado, en promedio, un nivel de ejecución del 42.50%. Tras la implementación del Comité de Frontera Perú – Chile en 200028, en 2003 se obtuvo un nivel de implementación de 17% (con un pico de 28 Bernal y Rochetti no cuentan con información del nivel de ejecución de los años 2000 y 2001. - 54 - 74% en 2006) hasta llegar a 45% en 2011. En el periodo 2000-2011 se alcanzó un nivel de ejecución de 39.40%, mientras que en el periodo 2012-201529 se alcanzó el nivel de 42.50% (Bernal y Rochetti 2017:5-16). Analizadas las actas finales de las 17 subcomisiones del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú - Chile 2017 (Anexo N° 3), en las que se consigna, según el Informante N° 1, del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, el nivel de evaluación oficial para cada Subcomisión, determinándose, según los cálculos realizados (Gráfico N° 13), que, el grado de implementación fue de un sorprendente 97.00%30. De las 17 subcomisiones, 13 están evaluadas con 100% de implementación. La subcomisión de Asuntos Migratorios, fue evaluada con 80.00%, como la de menor nivel de implementación (Gráfico N° 13). Gráfico N° 13 Nivel de Implementación Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile 2017 Fuente: Elaboración propia. Sin embargo, debemos dejar constancia que, en algunas actas finales de las subcomisiones, se consignaron como ejecutadas acciones que en realidad no lo fueron, lo que implicaría que, el nivel de implementación sería menor al 97.00%. En ese sentido, varios de los informantes manifestaron que, por distintas motivaciones o argumentos, de mutuo acuerdo entre las partes, se varían las fechas para la implementación de acciones, 29 No se cuenta con información sobre el nivel de implementación del año 2016. 30 Porcentaje calculado en base a los niveles de implementación consignados, como dato oficial, en el acta final de cada subcomisión. - 55 - postergándolas para ser ejecutadas como correspondientes al Comité siguiente (Gráfico N° 14), pero obteniendo una alta evaluación, y en otros casos no consignando valor alguno, de tal manera que no afecte en el cálculo evaluativo final. Gráfico N° 14 Comisión de Facilitación Fronteriza - Subcomisión de Aduanas Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. Del contenido del acta final de la Subcomisión de Cooperación y Coordinación Policial, Judicial y Penitenciaria, queda evidenciado que, si bien se consignó una evaluación del 100% de implementación, lo cierto es que la valuación que correspondía es de 74%. Gráfico N° 15 Comisión de Facilitación Fronteriza Subcomisión de Cooperación y Coordinación Policial, Judicial y Penitenciaria Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. - 56 - Sin embargo, la línea de tendencia, obtenida a partir de los datos aportados por Bernal y Rochetti, indican que este mecanismo bilateral, en el tiempo ha tendido al incremento, lo que guardaría relación con lo expresado por la Embajadora de Chile Sra. María Teresa Infante, consignado, en el Acta Final del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile 2013: “…resaltando el trabajo y los avances progresivos iniciados en 1999 en el Comité de Frontera.”. Asimismo, en el Acta Final del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile 2013, el Director de Desarrollo e Integración Fronteriza, Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú Sr. Luis Hernández resaltó “…el afianzamiento de las relaciones fronterizas, que se ven reflejadas en grandes avances…”. En este marco, Bernal y Rochetti, identificaron lazos de interdependencia económica, comercial, cultural y social, entre las ciudades de Tacna y Arica, que reflejaban la mutua y permanente movilidad migratoria transfronteriza, el comercio y la prestación de servicios; siendo la proximidad entre Tacna y Arica, de apenas 58 km, la que posibilita su interrelación en actividades vinculadas a los servicios fronterizos y de la actividad privada, pero, que en numerosas ocasiones se realizan espontáneamente, directamente y “…al margen de los canales y coordinaciones diplomáticas u oficiales.” (2017: 9). Por otro lado, consideramos los procesos de globalización, regionalización31 y descentralización, como elementos contribuyentes para incrementar la autonomía de los gobiernos sub-nacionales, definiendo los temas a tratar, de su interés, en el ámbito del Comité, potenciando su capacidad de intervención como actores internacionales. Miryam Colacrai (2013) sostiene que estas tendencias estarían determinando que los gobiernos sub-nacionales tiendan hacia su proyección internacional y, además, que, sería el proceso de descentralización la que estaría contribuyendo a mermar la exclusividad de los gobiernos nacionales en las relaciones internacionales. El Perú ha sido alcanzado por la globalización, y está implementando los procesos de regionalización y descentralización. Evidencia de ello, sería, desde nuestra perspectiva, lo establecido en el artículo 5° del Reglamento del Comité, que dispone la participación de los representantes de las entidades públicas vinculadas a la actividad fronteriza, así como la participación de las instituciones del sector privado. Esto es concordante con la legislación sectorial fronteriza, estableciéndose que, los gobiernos sub-nacionales y la 31 Regionalización como el proceso que contribuye a la cohesión e integración entre sociedades nacionales de una región determinada, más allá de los mecanismos oficiales de cooperación intergubernamental, a través, entre otros, del intercambio comercial, el turismo. - 57 - sociedad civil participarán en los mecanismos fronterizos, siendo el órgano rector el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, al que estarán sujetos todos los actores intervinientes en el ámbito del Comité. En ese sentido, tanto los gobiernos sub-nacionales como los representantes de la sociedad civil, cuentan con autonomía y capacidad para intervenir como actores internacionales en el ámbito del Comité, operando de manera complementaria con el gobierno nacional. Siguiendo a Jiménez y Peresutti (2013: 5), los funcionarios de los gobiernos sub- nacionales y los representantes de la sociedad civil, no deberían ser considerados como actores secundarios, en la medida que no dependen de la iniciativa del gobierno nacional para fomentar e impulsar sus intereses, pero sí es necesaria su autorización, tal como ocurre en el ámbito del Comité. En ese sentido, los gobiernos sub-nacionales y los representantes de la sociedad civil, como actores internacionales, con habilidades para impulsar sus objetivos e intereses regionales, gozarían de cierto grado de autonomía, lo que, en el ámbito del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile, se estaría evidenciando en las manifestaciones para-diplomáticas identificadas en la evaluación efectuada en el capítulo cuarto. Efectivamente, el grado relativamente reducido de autonomía de los gobiernos sub- nacionales y la sociedad civil, en el ámbito del Comité, se debe a que el Perú es un Estado unitario. Sin embargo, normativamente se ha previsto otorgarles, a los gobiernos sub- nacionales y la sociedad civil, la capacidad de intervenir en el ámbito internacional, sin que ello implique desconocer la prerrogativa del gobierno nacional, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, como el ente rector de la política exterior. En ese sentido, la Ley N° 29357 - Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, del 30 de abril de 2009, establece en su artículo 6°, entre otras, las funciones específicas del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú es el ente rector en los temas vinculados a la Integración Fronterizos y participa en el Sistema Nacional de Desarrollo de Fronteras; y, es el encargado de formular, promover, supervisar y evaluar el cumplimiento de la Política Nacional de Desarrollo de Fronteras e Integración Fronterizos, conjuntamente con las otras instituciones competentes, entre ellos los regionales sub-nacionales. Respecto de los gobiernos municipales, la Ley N° 2797 – Ley Orgánica de Municipalidades, del 26 de mayo de 2003, establece que, estarán sujetas a régimen especial las municipalidades de frontera, que podrán celebrar convenios y protocolos de integración entre sí y con sus similares nacionales, asistidas por el Consejo - 58 - Nacional de Descentralización - CND, así como celebrar convenios y protocolos de integración internacionales siempre con la participación del Ministerio de Relaciones Exteriores - MRE, con la finalidad de promover el intercambio de experiencias sobre gestión municipal y planes de desarrollo conjunto, de asistencia técnica así como brindar o recibir apoyo financiero. La Ley Nº 27867 - Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, del, 18 de noviembre de 2002, dispone que, como atribución del presidente regional, el suscribir convenios o contratos con la cooperación técnica internacional, con el apoyo del Consejo Nacional de Descentralización - CND, y de otras entidades públicas y privadas, en el marco de su competencia. Asimismo, se dispone la atribución del Consejo Regional para promover y desarrollar acciones de integración fronteriza, de conformidad con los convenios y tratados internacionales, en acuerdo con el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. Desde nuestra perspectiva, lo que ayudaría a explicar que, el ámbito del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile 2017, el nivel de implementación de los acuerdos adoptados, haya tendido a lograr mejores ratios de ejecución, hasta alcanzar casi un 100.00% de efectividad, y que la para-diplomacia se manifieste, son los procesos de globalización, regionalización y descentralización, que estarían incidiendo en la generación y la consolidación de una dinámica de relacionamiento complementario entre los tres niveles de gobierno y de la sociedad civil, dónde el gobierno nacional, sin que se enerve su condición de Estado unitario, incorpore a los gobiernos sub-nacionales y la sociedad civil, autorizando su participación en mecanismos como el Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile, cumpliendo su labor cautelar de no trasgresión de los lineamientos de la política exterior del Perú, respetando las autonomías y capacidades de los otros actores internacionales, que buscan impulsar el bienestar y desarrollo regional. Las relaciones entre el Perú y Chile, ante los procesos ante mencionados, no se han mantenido estancas, sino que obedecen a una dinámica en constante adaptación a las circunstancias que los relacionan, siendo que, las relaciones entre ambos países han mejorados sustancialmente desde el fallo de la Corte Internacional de Justicia - CIJ, lo que, si bien no hizo desaparecer asuntos aún pendientes, sí redujeron las tensiones y con ello la mejora en nuestras relaciones internacionales, lo que se estaría manifestando, en los hechos, en la mejora sustantiva en el nivel de implementación de los acuerdos adoptados en el ámbito del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile. - 59 - Además, se identificaron problemáticas transversales, a todos los sectores intervinientes en el proceso. A pesar de ello, el nivel de implementación de los acuerdos adoptados en el ámbito del Comité, ha seguido una línea de tendencia ascendente, lo que, se debería, en parte, a la maduración del proceso, que, aun manteniendo dificultades, estaría en proceso de consolidación complementaria de sus actores participantes. 5.2 La informalidad y la falta de asignación presupuestaria La informalidad y la falta de asignación presupuestaria en las entidades del Estado, son variables que, imbricadas, estarían determinando surja la para-diplomacia ad hoc, en el ámbito del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile. La informalidad ha sido enfocada, por autores como Ovando (2017: 8 y 2018: 83) y Ovando y González (2018: 86), como un aspecto que acompaña o que forma parte de las manifestaciones para-diplomáticas, a consecuencia de la incapacidad del Estado para estar presente en todas las circunscripciones del Perú, de tal manera que, los lazos de integración y cooperación existentes entre poblaciones fronterizas, así como las dinámicas sociales, comerciales y culturales históricas, muchas veces superan las iniciativas y mecanismos promovidos por el gobierno nacional. Así, los actores sub- nacionales internacionales, tenderían a no acudir a los trámites y procedimientos establecidos por la diplomacia tradicional, por considerarlos innecesarios, además de burocráticos y costosos. La falta de asignación presupuestaria y la informalidad en las entidades del Estado, estarían contribuyendo surjan acciones ad hoc, provenientes de los funcionarios responsables de la ejecución de los acuerdos adoptados en el ámbito del Comité. Sin embargo, la carencia de recursos presupuestarios no sería óbice para que no se cumplan con los compromisos adoptados. Bajo este escenario de presión administrativa laboral, los funcionarios recurren a diversas acciones ad hoc para lograr los objetivos, muchas veces asumiendo parte de los costos para su ejecución. Este comportamiento, poco ortodoxo, pareciera haberse naturalizado en la administración pública peruana, de tal manera que, en la práctica, ninguna entidad pública peruana (de acuerdo a lo manifestado por los Informantes), en el ámbito del Comité, ha previsto solicitar, como parte de su pliego presupuestario anual, los recursos para la ejecución de los acuerdos adoptados y de responsabilidad de su sector. - 60 - Esta variable que es trasversal a todos los niveles de la administración pública, también lo es en el ámbito del Comité, ya que, acciones ad hoc son realizadas por funcionarios de alto rango como por los de los niveles subalternos. Funcionarios que ocupan las gerencias, nos han manifestado que, ante la carencia de recursos han debido improvisar, acudiendo o aprovechando las instalaciones o la logística de otras áreas de sus instituciones o las de otras entidades del Estado. Lo mismo estaría ocurriendo con los funcionarios de niveles inferiores, quienes, además, alternativamente, estarían asumiendo parte de los costos o acudirían a fuentes externas del ámbito del Comité. Es evidente que estos no son casos aislados ni exclusivos del ámbito del Comité, sino que es una problemática recurrente y naturalizada en el aparato gubernamental peruano, que en el ámbito del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile se manifiestan como Para-diplomacia Ad Hoc. 5.3 El interés de los Estados del Perú y Chile La retórica integracionista de los Estados del Perú y de Chile, en la práctica, se contrasta con el pragmatismo de sus actuaciones que, más bien estarían direccionadas a fortalecer los lazos de cooperación mutua, como serían el Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile y el Gabinete Binacional. Efectivamente, entre el Perú y Chile, no se estaría construyendo, menos consolidando, un verdadero proceso de integración, aun cuando han optado por modelos de desarrollo con orientación al comercio y la inversión, a través de acuerdos y mecanismos bilaterales, que no expresan un compromiso de integración, pero que sí contribuirían a proyectarlos como países emergentes, con importantes lazos vinculantes y cooperativos, ante la macro- región del Asia-Pacífico. Otro factor que, estaría determinado, no se opte por un verdadero proceso de integración, sería la persistencia de la imagen de “rivales”, resultado del pasado, de hechos recientes (como el tema del Triángulo Terrestre), el predominio de una lógica westfaliana pro- soberanía nacional que bloquean cualquier tipo de integración e interdependencia social entre ambas sociedades. Sin embargo, hay avances como el Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile y el Gabinete Binacional. En efecto, el Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile, antes denominado Comité de Frontera Perú – Chile, que viene operando, desde el 2000, alcanzó el 2017 un nivel de implementación de 97.00%; mientras que, en el II Gabinete - 61 - Binacional de Ministros de Perú y Chile, celebrada el 27 de noviembre de 2018, se hizo referencia al alto nivel de cumplimiento de los compromisos acordados, en el ámbito del I Gabinete Binacional, que habría alcanzado un nivel de implementación del 90.90%, aun cuando es un mecanismo instituido recién el 7 de julio de 2017. Edgar Londoño (2015) propone que, la eficacia de “…los procesos de cooperación e integración fronteriza se sustenta en el nuevo entendimiento de frontera y en la necesidad de establecer mecanismos de diálogo y coordinación con los Estados vecinos para el desarrollo local.” (p. 206) En ese sentido, el Perú y Chile, manteniendo el pragmatismo de sus políticas exteriores, sustancialmente habrían incrementado sus esfuerzos cooperativos, como se evidenciaría en los mecanismos bilaterales del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile y el Gabinete Binacional, a consecuencia de la culminación de un antagonismo histórico, que pareciera estar menguando a raíz del fallo emitido por la Corte Internacional de Justicia, que puso fin a las tensiones, estableciendo la delimitación marítima definitiva, entre ambos países, de tal manera que pareciera ir configurándose la base para una integración duradera. - 62 - CONCLUSIONES Escasa es la literatura que aborda las relaciones bilaterales entre el Perú y otros países, sobre desarrollos cooperativos complementarios entre el gobierno nacional, los gobiernos sub-nacionales y la sociedad civil organizada, en los que se manifieste la para-diplomacia. En esta investigación, se ha tomado como objeto de estudio, a la VII Reunión del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile, analizando las fases de su proceso, constatando se trata de un mecanismo híbrido que contiene expresiones de la diplomacia tradicional con expresiones de la para-diplomacia, detectándose, además, manifestaciones a las que hemos denominado Para-diplomacia Ad Hoc. Los niveles de implementación de los acuerdos, adoptados en el ámbito de este mecanismo, tras 18 años de su instauración, ha seguido una línea de tendencia ascendente similar a los obtenidos en mecanismos que pertenecen a la diplomacia tradicional. A continuación, se exponen las conclusiones a las que hemos llegado. 1. La para-diplomacia, en el ámbito del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile, ya definida la política internacional del Perú, está referida al desarrollo de la diplomacia sub-nacional, en el ámbito, alcance e interés sub-nacional, por funcionarios de los tres niveles de gobiernos y los representantes de la sociedad civil organizada, autorizados por el gobierno nacional. No se han considerado para-diplomacia, las manifestaciones en las que, exclusivamente, intervienen funcionarios de los gobiernos nacionales, a las que identificamos como diplomacia tradicional. Tampoco, las acciones realizadas, exclusivamente, entre actores de la sociedad civil. Así, definimos la para- diplomacia como, las acciones desarrolladas por funcionarios de los tres niveles de gobierno y la sociedad civil, respecto de asuntos de interés y alcance sub-nacional, siendo requisito sine qua non, la concurrencia complementaria del gobierno nacional. 2. El Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile, se constituye como un híbrido en la que conviven la para-diplomacia y la diplomacia tradicional interestatal, con la participación de entidades gubernamentales sub-nacionales e integrantes de la sociedad civil. - 63 - 3. El Perú es un Estado unitario, por lo que el nivel nacional predomina, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. Por tal motivo, todos los “agentes autorizados” y todos los acuerdos adoptados en el ámbito del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile, funcional y normativamente, se supeditan a los lineamientos establecidos para la política exterior peruana, a los lineamientos fijados por el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, como ente rector y tutelar de la Política Internacional del Perú, de la Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos y el Plan Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos. 4. El nivel de implementación de los acuerdos adoptados, en el ámbito del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile, ha seguido una línea de tendencia ascendente, lo que, se debería, en parte, a la maduración del proceso, que, aun manteniendo dificultades, estaría en proceso de consolidación complementaria de sus actores participantes. 5. Por la carencia de recursos presupuestarios, en la generalidad de las instituciones y organismos públicos participantes, en el ámbito del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile; por la informalidad generada por lo anterior; y, por los defectos en el proceso de descentralización; se están desarrollando, sobre todo, en la fase de la ejecución de los acuerdos, manifestaciones a las que hemos denominado "Para- diplomacia Ad Hoc". 6. El ascendente nivel de implementación, de los acuerdos, en el ámbito del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú – Chile, evidencian que, mecanismos como éste, pueden contribuir con una integración más profunda entre el Perú y Chile, en el largo plazo. - 64 - BIBLIOGRAFÍA AMILHAT, Anne-Laure 2016 “Gentes y agentes, condiciones paradiplomáticas de la creación de una frontera móvil.” en: Sergio González, Noé Cornago y Cristian Ovando. Relaciones transfronterizas y paradiplomacia en América Latina: Aspectos teóricos y estudios de casos. Editorial RIL. Santiago de Chile. pp. 47- 72. ARTAZA, Mario 2007 “Las relaciones entre Chile y Perú: una vecindad difícil. Nuestros vecinos. Editores: Mario Artaza Rouxel y Paz Milet García. 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Acta Comisión de Facilitación Fronteriza - Subcomisión de Aduanas. 3. Acta Comisión de Facilitación Fronteriza - Subcomisión de Asuntos Migratorios. http://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/bitstream/handle/20.500.12404/9159/SALAZAR_MUJICA_KHIABET_ALITHU_CONSTRUYENDO.pdf?sequence=6&isAllowed=y http://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/bitstream/handle/20.500.12404/9159/SALAZAR_MUJICA_KHIABET_ALITHU_CONSTRUYENDO.pdf?sequence=6&isAllowed=y http://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/bitstream/handle/20.500.12404/9159/SALAZAR_MUJICA_KHIABET_ALITHU_CONSTRUYENDO.pdf?sequence=6&isAllowed=y http://www.scielo.org.co/pdf/desa/v28n1/v28n1a02.pdf https://www.redalyc.org/articulo.oa?id=359633169003 - 70 - 4. Acta Comisión de Facilitación Fronteriza - Subcomisión de Fitozoosanitaria. 5. Acta Comisión de Facilitación Fronteriza - Subcomisión de Cooperación y coordinación Policial, Judicial y Penitenciaria. 6. Acta Comisión de Infraestructura, Transporte y Normas - Subcomisión de Transporte. 7. Acta Comisión de Infraestructura, Transporte y Normas - Subcomisión de Infraestructura Vial y Complejos Fronterizos. 8. Acta Comisión de Integración - Subcomisión de Desarrollo Social y Genero. 9. Acta Comisión de Integración - Subcomisión de Educación y Deporte, área Educación. 10. Acta Comisión de Integración - Subcomisión de Educación y Deporte, área Deporte. 11. Acta Comisión de Integración - Subcomisión de Desarrollo Económico. 12. Acta Comisión de Integración - Subcomisión de Cultura. 13. Acta Comisión de Integración - Subcomisión de Salud en Frontera. 14. Acta Comisión de Integración - Subcomisión de Turismo. 15. Acta Comisión de Integración - Subcomisión de Reducción de Riesgos de Desastre. 16. Acta Comisión de Integración - Subcomisión de Trata de Personas y Tráfico Ilícito de Migrantes. 17. Acta Comisión de Integración - Subcomisión de Voluntariado Juvenil, 18. Acta Comisión de Integración - Subcomisión de Control de Recursos Flora y Fauna Silvestre. - 71 - Anexo N° 1 Acta de Constitución del Comité de Frontera Perú – Chile, del 10 de junio de 1999 - 72 - Anexo N° 2 Acta de Aprobación del Reglamento del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo entre la República del Perú y la República de Chile, 15 de noviembre de 2012 - 73 - - 74 - - 75 - - 76 - - 77 - - 78 - Anexo N° 3: Acta final de la VII Reunión del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú-Chile. Arica, 1-2 de agosto de 2018 - 79 - - 80 - - 81 - - 82 - - 83 - - 84 - - 85 - - 86 - - 87 - - 88 - - 89 - - 90 - - 91 - - 92 - 1 - Comisión de Facilitación Fronteriza Subcomisión de Control Integrado - 93 - - 94 - - 95 - - 96 - - 97 - - 98 - - 99 - - 100 - - 101 - - 102 - - 103 - 2 - Comisión de Facilitación Fronteriza Subcomisión de aduanas - 104 - - 105 - - 106 - - 107 - - 108 - - 109 - - 110 - - 111 - - 112 - - 113 - - 114 - - 115 - - 116 - - 117 - - 118 - - 119 - - 120 - - 121 - - 122 - 3 - Acta Comisión de Facilitación Fronteriza Subcomisión de Asuntos Migratorios - 123 - - 124 - - 125 - - 126 - - 127 - - 128 - - 129 - - 130 - - 131 - 4 - Comité de Facilitación Fronteriza Subcomisión Fitozoosanitaria - 132 - - 133 - - 134 - - 135 - - 136 - - 137 - - 138 - - 139 - - 140 - - 141 - 5 - Acta Comisión de Facilitación Fronteriza Subcomisión de Cooperación y coordinación Policial, Judicial y Penitenciaria - 142 - - 143 - - 144 - - 145 - - 146 - - 147 - - 148 - - 149 - - 150 - - 151 - - 152 - - 153 - - 154 - - 155 - - 156 - - 157 - 6 - Comisión de Infraestructura, Transporte y Normas Subcomisión de Transporte - 158 - - 159 - - 160 - - 161 - - 162 - - 163 - 7 - Comisión de Infraestructura, Transporte y Normas Subcomisión de Infraestructura Vial y Complejos Fronterizos - 164 - - 165 - - 166 - - 167 - - 168 - - 169 - - 170 - - 171 - - 172 - - 173 - - 174 - 8 - Comisión de Integración Subcomisión de Desarrollo Social y Género - 175 - - 176 - - 177 - - 178 - - 179 - - 180 - - 181 - - 182 - - 183 - - 184 - - 185 - - 186 - - 187 - - 188 - - 189 - - 190 - - 191 - - 192 - - 193 - - 194 - - 195 - - 196 - - 197 - - 198 - - 199 - - 200 - - 201 - - 202 - - 203 - - 204 - - 205 - - 206 - - 207 - - 208 - 9 - Comisión de Integración Subcomisión de Educación y Deporte – Área Educación - 209 - - 210 - - 211 - - 212 - - 213 - - 214 - - 215 - - 216 - 10 - Comisión de Integración Subcomisión de Educación y Deporte – Área Deporte - 217 - - 218 - - 219 - - 220 - - 221 - 11 - Comisión de Integración Subcomisión de Desarrollo Económico - 222 - - 223 - - 224 - - 225 - - 226 - - 227 - - 228 - - 229 - - 230 - - 231 - - 232 - - 233 - 12 - Comisión de Integración Subcomité de Cultura - 234 - - 235 - - 236 - - 237 - - 238 - - 239 - 13 - Comisión de Integración Subcomisión de Salud en Frontera - 240 - - 241 - - 242 - - 243 - - 244 - - 245 - - 246 - - 247 - - 248 - - 249 - - 250 - - 251 - - 252 - - 253 - - 254 - 14 - Comisión de Integración Subcomisión de Turismo - 255 - - 256 - - 257 - - 258 - - 259 - - 260 - - 261 - - 262 - 15 - Comisión de Integración Subcomisión de Reducción de Riesgos de Desastres - 263 - - 264 - - 265 - - 266 - - 267 - - 268 - - 269 - 16 - Comisión de Integración Subcomisión de Trata de Personas y Tráfico Ilícito de Migrantes - 270 - - 271 - - 272 - - 273 - - 274 - - 275 - - 276 - - 277 - - 278 - - 279 - 17 - Comisión de Integración Subcomisión de Voluntariado Juvenil - 280 - - 281 - - 282 - - 283 - - 284 - - 285 - - 286 - - 287 - 18 - Comisión de Integración Subcomisión de Control de Recurso Flora y Fauna Silvestre - 288 - - 289 - - 290 - - 291 - - 292 - - 293 - - 294 - - 295 -