PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ FACULTAD DE DERECHO Programa de Segunda Especialidad en Derecho Administrativo Desafíos y Estrategias en la normativa referente a la Minería Informal en Perú: formalización e implementación administrativa en la lucha para lograr la minería formal. Trabajo académico para optar el título de Segunda Especialidad en Derecho Administrativo Autor: Maria Stephanie Perales Ocampo Asesor: Diego San Martín Villaverde Lima, 2024 Informe de Similitud Yo, DIEGO SAN MARTÍN VILLAVERDE, docente de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, asesor(a) del Trabajo Académico titulado “Desafíos y Estrategias en la normativa referente a la Minería Informal en Perú: formalización e implementación administrativa en la lucha para lograr la minería formal”, del autor(a) MARIA STEPHANIE PERALES OCAMPO, dejo constancia de lo siguiente: - El mencionado documento tiene un índice de puntuación de similitud de 20%. Así lo consigna el reporte de similitud emitido por el software Turnitin el 11/12/2024. - He revisado con detalle dicho reporte y el Trabajo Académico, y no se advierten indicios de plagio. - Las citas a otros autores y sus respectivas referencias cumplen con las pautas académicas. Lima, 11 de diciembre del 2024 DIEGO SAN MARTÍN VILLAVERDE DNI: 43652717 Firma: ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0541-3758 1 RESUMEN La presente investigación se centra en las debilidades del ordenamiento jurídico minero peruano y el efecto que éstas causan en el contexto actual de la interrelación de los diferentes tipos de derecho en la pequeña minería. En la Sección 1, se pone de manifiesto el marco constitucional y legal de la minería, haciendo palpable la necesidad de contar con normas que logren separar y regular correctamente los diferentes tipos de minería, así como las debilidades dificultando la correcta gestión de las zonas geográficas mineras. La Sección 2 identifica el impacto social y ambiental de la minería informal/ilegal y los títulos administrativos como instrumentos básicos para la regularización. Se analizan programas y estrategias ejecutadas, entre las que se incluyen la descripción de los requisitos a cumplir. En la Sección 3 se estudia la aplicación del derecho administrativo en la formalización de la minería informal: se detectan problemas como la falta de recursos, la corrupción o la burocracia en la instancia regional; la ausencia de coordinación entre las autoridades competentes. Por lo cual, se sugieren estrategias de fortalecimiento de la regulación y formulación de mejores trámites para asegurar que la aplicación del derecho administrativo en el sector sea más eficaz, indicando como alternativa la estipulación de un límite temporal. Palabras clave Procedimiento de formalización minera, minería ilegal, instituciones administrativas, minería informal, actores mineros ABSTRACT This research focuses on the weaknesses of the Peruvian mining legal system and the effect they have on the current context of the interrelation of the diverse types of law in small-scale mining. Section 1 highlights the constitutional and legal framework for mining, highlighting the need for rules that separate and correctly regulate the different types of mining, as well as the weaknesses that hinder the correct management of mining deposits. Section 2 identifies the social and environmental impact of informal/illegal mining and administrative titles as basic instruments for regularization. Programs and strategies implemented in Peru are analyzed, including a description of the requirements to be met. Section 3 studies the application of administrative law in the formalization of informal mining: 2 problems such as lack of resources, corruption or bureaucracy in the regions, lack of coordination between competent authorities are detected. Therefore, strategies are suggested to strengthen regulation and the formulation of better procedures to ensure that the application of administrative law in the sector is more effective, indicating as an alternative the stipulation of a time limit. Keywords Mining formalization procedure, illegal mining, administrative institutions, informal mining, mining stakeholders 3 ÍNDICE INTRODUCCIÓN ............................................................................................... 4 Sección 1: Impacto de las Deficiencias en la Legislación Minera Peruana 5 1.1. Marco constitucional y legal relacionado con la actividad minera en Perú: 5 1.2. Análisis de la legislación minera peruana y su impacto en la regulación de la minería informal, ilegal y formal. ............................................................. 7 1.2.1. Minería Formal ................................................................................... 7 1.2.2 Tipología de la forma de explotación de yacimientos minerales ......... 9 1.3. Revisión de la normativa sobre la distinción de la tipología minera y su efectividad en la regulación. .......................................................................... 12 Sección 2: Impacto Socio ambiental y Títulos Administrativos Ambientales en la Lucha contra la Minería Ilegal ........................................ 15 2.1 Impacto social y los procedimientos administrativos de formalización minera ........................................................................................................... 15 2.2 Programas y Estrategias de Formalización con Enfoque en los Títulos Administrativos Ambientales Implementados en el Perú. ............................. 20 2.2.1 Aprobación del título ambiental ......................................................... 21 2.2.2 Verificación de la titularidad, cesión o explotación en la concesión minera ........................................................................................................ 23 2.2.3 Propiedad o autorización del uso de terreno superficial ................... 24 Sección 3: Implementación del Derecho administrativo en minería informal ........................................................................................................... 25 3.1. Escasos recursos y niveles altos de corrupción para la implementación del procedimiento administrativo de la formalización. ................................... 25 3.1.1. Acciones de fiscalización a nivel regional ........................................ 25 3.1.2 Burocracia y corrupción a nivel regional ........................................... 26 3.1.3 Falta de coordinación entre las autoridades encargadas de la implementación del derecho administrativo ............................................... 28 3.2. Estrategias de regulación para un procedimiento eficiente de los procedimientos de formalización minera. ...................................................... 31 CONCLUSIONES Y/O RECOMENDACIONES ............................................... 33 BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................... 37 4 INTRODUCCIÓN Para entender la complejidad de la minería de menor dimensión en el ordenamiento peruano, será importante ejemplificar por medio del siguiente escenario hipotético. En un pequeño pueblo del sur, se tiene a la familia Suárez, la cual cuenta con una concesión minera denominada “Winter”, manejada por la empresa “La Esperanza S.A.C”. De las investigaciones realizadas por un periodo independiente, se tiene la revelación de una noticia inesperada. A pesar de que la concesión minera cuenta con algunos de los títulos habilitantes en el contexto del procedimiento de formalización minera, se ha identificado que tal se encuentra en estado de inactividad. De esta manera, mientras que la empresa reportaba ganancias máximas por la exportación de minerales a mercados internacionales, en la práctica no se encuentran razones que reflejen la cantidad de mineral extraído e informado a las autoridades, presumiendo la existencia de una red dedicada a la minería ilegal y lavado de activos. Por lo cual, aun cuando este caso es ficticio demuestra la problemática peruana en cuanto a la actividad extractiva minera referente a la existencia de acciones de explotación fuera del marco normativo peruano, la debilidad institucional para realizar una fiscalización adecuada por parte de la administración regional y la falencia de un procedimiento de formalización minera eficiente a pequeña envergadura. Mediante este ejemplo podemos ver la conexión y cooperación entre los distintos tipos mineros, pese a los intentos por establecer mecanismos de control gubernamental por parte de las políticas nacionales. Por lo cual, en este trabajo se realizará un análisis de la legislación del ordenamiento peruano sobre el procedimiento de formalización de la minería a menor dimensión y las acciones para combatir su realización de forma ilegal. En la Sección 1, se examina el marco constitucional y normativo que regula la explotación minera, revisando las políticas que diferencian la tipología de la actividad extractiva. La Sección 2 relata el impacto socioambiental de la minería en relación con las poblaciones locales y los pasos esenciales del procedimiento de formalización. Finalmente, en la Sección 3 se discute sobre la eficacia del derecho administrativo en la minería informal y los problemas referidos a la falta 5 de actuación interconectada entre las autoridades mineras, así como la carencia de personal y presupuesto para llevar un proceso minero exitoso. Sección 1: Impacto de las Deficiencias en la Legislación Minera Peruana 1.1. Marco constitucional y legal relacionado con la actividad minera en Perú: Los recursos naturales son fuente vital de bienestar para cada sociedad. Por ello, resulta importante que cada gobierno que asume las riendas políticas de un país solidifique o implemente un marco normativo para la protección adecuada compatible con los principios y derechos de orden constitucional. En el ordenamiento normativo peruano se observa que la Carta Magna por medio del artículo 66° reconoce la titularidad del aprovechamiento de forma estatal, la soberanía tanto de los recursos naturales renovables o no renovables. No obstante, al mismo tiempo identifica que el aprovechamiento es entregado a los particulares, personas naturales o jurídicas, para su respectiva utilización, pero bajo el respeto de criterios de sostenibilidad. En cuanto a ello, se tiene que la actuación en torno al patrimonio natural peruano se rige por la teoría dominialista, el cual sostiene que los bienes se encuentran bajo la protección y gestión del Estado, el cual en ejercicio de esa soberanía regula las actividades y derechos otorgados a los particulares (Huapaya, 2014, p.339). En ese sentido, se tiene que el Estado ejerce su poderío (regulación, fiscalización y sanción) en relación con los tipos de recursos naturales. Este principio esencial otorga al gobierno peruano la potestad suprema de regular y disponer el uso de estos recursos en cumplimiento a lo establecido en la normativa. Así, el artículo 4º de la Ley Orgánica de los Recursos Naturales Nº 26821 regula que los recursos naturales, mientras permanezcan en su estado original, son de dominio público; no obstante, los productos finales de forma legal pertenecen a los actores de los títulos habilitantes. En el sector minero, los particulares acceden al uso de los recursos a través de concesiones mineras. Estas concesiones no transfieren la propiedad del recurso, 6 sino que autorizan su aprovechamiento. Por lo cual, el Estado, a través de sus órganos competentes, conserva la titularidad del dominio y ejerce un control permanente sobre las actividades mineras desde la etapa inicial de exploración hasta la comercialización de los materiales obtenidos. El ordenamiento normativo regula las entidades públicas encargadas de su legislación, así como aquellas que se dedicaran a la implementación de políticas públicas para ser ejecutadas y supervisadas conforme a una actividad extractiva minera en relación con un desarrollo económico sostenible y equitativo. Entre la normativa con la que cuenta el Estado peruano se tienen distintas leyes, reglamentos, decretos legislativos/supremos a nivel nacional, para establecer las condiciones en que una persona puede optar por tener una concesión mineros, los derechos de los concesionarios, así como el marco de fiscalización y sanción cuando exista un incumplimiento. El accionar de la actividad minera debe realizarse acorde con otros derechos fundamentales, los cuales son recogidos por nuestra carta magna, con la finalidad de garantizar una actitud responsable, promover la mitigación de riesgos ambientales, respetar la protección de la cosmovisión de los derechos a las comunidades locales, proteger los niveles de alteración del ecosistema, entre otros. En concordancia con ello, el máximo entre resolutor de conflictos constitucionales en el su pronunciamiento jurisdiccional recaído en el expediente N°00012-2019/TC, ha reafirmado que la Constitución subordina el ejercicio del poder económico a la protección de los derechos constitucionales, especialmente aquellos referentes al carácter social (2020, p.25). Por lo tanto, al momento de analizar la legislación peruana en torno a la actividad minera deberá tener en cuenta al mismo tiempo el desarrollo legislativo, el contexto y el impacto de los parámetros ambientales, culturales y sociales para una actividad empresarial adecuada. 7 1.2. Análisis de la legislación minera peruana y su impacto en la regulación de la minería informal, ilegal y formal. La industria en sectores mineros compone una base esencial en la riqueza peruana desde tiempos antiguos. De manera histórica, se cuenta con información que las civilizaciones prehispánicas ya realizaban tareas extractivas en los territorios no solo para la agricultura, sino también en la búsqueda de minerales. Se debe indicar que en las etapas de expansión significativa de la actividad minera se encuentran especialmente las décadas de 1950, 1970 y 2000, los cuales fueron promovidos por el desarrollo tecnológico y las políticas de los gobiernos de turno. De la evidencia mostrada se observa que la injerencia en el ámbito de la minería no solo ha sido por parte de las grandes compañías de capital nacional y extranjero, sino que también han involucrados a las personas jurídicas con capital minoritario y personas que se dedican con motivo de subsistencia. Así, la industria minera ilícita representa un problema ancestral, especialmente en territorios pertenecientes a las regiones con mayor impacto ambiental y social como Madre de Dios, Cajamarca y Cusco. De ello, se tiene la problemática de las estrategias nacionales por una actividad que cumpla con criterios de equilibrio ecológico y cumplimiento del marco jurídico, siendo una evidencia palpable el que en el 2010 menos del 1% de los titulares de concesiones mineras poseía el licenciamiento ambiental (Juárez, 2014, p.35). 1.2.1. Minería Formal El marco normativo a nivel nacional se encuentra regulado por la Ley General de Minería (Decreto Supremo Nº 014-92-EM), el cual considera a la explotación minera como de aquella de utilidad pública. Por ende, con el propósito de fomentar las inversiones a nivel nacional e internacional, se instituyó el principio de igualdad en la competencia del mercado interno. Por lo cual, el gobierno peruano facilitó la actuación minera de gran impacto, sin tomar en cuenta la importancia de la pequeña minería y los resultados económicos que esta presenta. Así, mediante el artículo III del Título Preliminar de la misma fuente normativa se planteó una incidencia en la protección gubernamental de la actividad minera de 8 menor impacto, más no existió un desarrollo normativo. De hecho, inicialmente se solía utilizar la definición del Banco Mundial, que describe esta actividad como “una labor básica realizada por individuos o pequeños grupos que explotan depósitos a baja escala con métodos manuales o equipos simples” (Defensoría del Pueblo, 2014, p. 8). Esta definición comprobaba la necesidad de una legislación que identificará las diferencias de la minería a distintas escalas, así como un régimen promocional para esta frente a los problemas particulares que enfrentan los empresarios. Lo cual recién sucedió a inicios de los años 2000 mediante la promulgación de la Ley N° 27651 de formalización a pequeña escala. Dicha norma, menciona en el artículo 2 a la minería artesanal como una ocupación de sostenimiento que emplea intensivamente fuerza laboral precaria, siendo una base de empleo y desarrollo en las regiones aisladas del país. Por su parte, la minería a menor escala se distingue por desarrollar la actividad dentro del alcance señalado por el artículo 91 de la Ley General de Minería, bajo un régimen promocional superior (beneficios en temas de retribución por derecho de vigencia y penalidades), mediante el cual se buscaba impulsar el desarrollo integral y social. A partir de ello, bajo la necesidad de clarificar tal estratificación de la minería a menor envergadura, se muestra el siguiente cuadro: Cuadro Nº1 RÉGIMEN DE LA PEQUEÑA MINERÍA Y MINERÍA ARTESANAL ESTRATO PEQUEÑO MINERO (PM) MINERO ARTESANAL (MA) FORMACIÓN - Persona Natural -Personas Jurídicas -Organizaciones mineras Dedicación habitual - Persona Natural -Personas Jurídicas -Organizaciones mineras Dedicación habitual y como medio de sustento CAPACIDAD PRODUCTIVA INSTALADA Hasta 350 TM/día Hasta 25 TM/día 9 ÁREA DE CONCESIÓN Hasta 2000 hectáreas Hasta 1000 hectáreas PRODUCCIÓN MÍNIMA -10% de una UIT por año y por hectárea otorgada (minería metálica) -5% de una UIT por año y por hectárea otorgada (minería no metálica) 5% de una UIT por año y por hectárea otorgada Fuente: Artículo 10 Ley 27651 De esta forma, la normativa estableció las diferencias de las categorías de la minería a nivel local basándose en dos criterios: el nivel de superficie y el volumen de producción. No obstante, esta categorización omitió aspectos como el tipo de herramientas utilizadas y no diferenciaba entre las distintas categorías (minería informal e ilegal se utilizaban indistintamente). Esto no solo generó un desorden normativo y una falta de claridad conceptual, sino que no trajo como resultado un gran impacto en la posibilidad que se realice la minería de forma legal cumpliendo todos los requisitos y licencias ambientales. Por lo cual, ante la necesaria intervención estatal por los problemas sociales y ambientales, se requirió un marco normativo para indicar no sólo los estratos mineros sino las categorías legales con la finalidad de buscar la promoción sectorial y ampliar la base de operaciones mineras formales. 1.2.2 Tipología de la forma de explotación de yacimientos minerales Los cambios normativos iniciales buscaban controlar el alarmante nivel del incremento de una actividad minera depredadora, la cual resultaba insuficiente en su capacidad de integración de los mineros informales dentro del marco jurídico. Si bien el Decreto de Urgencia N° 012-2010 es considerada como la primera iniciativa de regulación con enfoque de ordenamiento territorial como base para diferenciar de la minería formal frente a la ilegal. Sin embargo, tal se encontraba limitada a plantear las áreas geográficas específicas, exigiendo condiciones ambientales y territoriales rigurosas. Tal normativa indicaba las áreas pasibles de autorización, la exigencia de determinados métodos de extracción que no implicarán un impacto ambiental 10 considerable, cierto tipo de maquinaria que no genere un gran impacto, y la prohibición de interferencia en zonas con títulos administrativos aprobados. Aún con todos estos esfuerzos, la minería ilícita persiste debido a los bajos niveles de capacidad de fiscalización y la resistencia de los actores de la formalización para cumplir con las condiciones impuestas, tema que se abordará en la última sección. Dada la complejidad del problema, la política gubernamental del año 2011-2016 identificó y reconoció la necesidad de una intervención estatal más integral, lo que condujo a la creación de una normativa con mayor desarrollo para abordar la formalización minera. A través de la promulgación de diversos decretos legislativos y reglamentos enfocados en esta materia, se estableció un procedimiento extraordinario de formalización para dicha actividad extractiva a menor envergadura a nivel nacional al margen del régimen general. Entre la reforma normativa se tuvo lo expuesto en el Decreto Legislativo 1100, por medio del cual el artículo 3 indicaba que se tipificó a la minería ilícita como aquella ocupación que se realiza bajo la obtención de una autorización administrativa de una concesión minera, pero sin estar habilitado para el inicio/ reinicio de la operación, sin comprender todavía el concepto de minería informal. Dicha normativa posteriormente fue actualizada con el objetivo de clarificar el marco legal, aumentar la eficiencia en la supervisión de las actividades mineras e incrementar la incorporación progresiva de los mineros informales dentro de un sistema regulado, fomentando así operaciones alineadas a estándares de sostenibilidad ambiental y social. De esta manera, mediante el Decreto Legislativo N°1105 se identificó que tanto la explotación de yacimientos mineros desarrollada de forma ilegal como informal son actividades ejercidas por individuos o personas morales, u organizaciones; que suelen emplear maquinaria no adecuada para la menor escala (PPM o PMA), y sin cumplir con la totalidad de la normativa administrativa, social y medioambiental establecida. Sin embargo, la principal distinción entre ambas radica en la ubicación geográfica de influencia. La extracción minera ilícita se lleva a cabo en zonas expresamente prohibidas por ley, como Áreas Naturales Protegidas, propiedades de las comunidades 11 indígenas, Zonas de Reserva Ecológica, entre otras, generando un impacto ambiental y social aún mayor. Por su parte, la minería tendiente a la formalización se desarrolla en zonas en donde está permitida, aun cuando los operadores no cuentan con todos los permisos y licencias requeridos. Para cumplir con los objetivos se llevó a cabo el diseño de un procedimiento de regularización, mediante el cual se estableció las etapas, los plazos, y procedimientos que debía seguir un minero ilegal/informal para llegar a ser un minero formal, este proceso tenía la naturaleza de excepcional frente al proceso ordinario que rige la minería a mediana y gran escala. Por ello, se debe indicar que la norma primigenia que regula el procedimiento de regularización fue el Decreto Legislativo Nº1105, mediante el cual se indicó que para el inicio se debe cumplir lo siguientes requisitos “presentación de la Declaración de Compromisos; contrato de explotación sobre la concesión minera; acreditación de propiedad o uso del terreno superficial, autorización de uso de aguas, aprobación del Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo IGAC (cuando esté operando) y autorización para el inicio o reinicio de actividades de exploración, explotación y/o beneficio de minerales” (Ipenza, 2012, p.111). Etapas que son consideradas esenciales y que fueron materia de conflictos sociales, así como ambientales, como parte del planeamiento de las distintas políticas nacionales del ordenamiento minero. Posteriormente ante el ineficiente procedimiento de formalización, se incluyeron los cambios indicados por el Decreto Supremo Nº 029-2014-PCM Estrategia de Saneamiento de Formalización a pequeña escala, a través del cual se indica que formarán parte de dicho sistema registral aquellos que conformen los anteriores sistemas (Registro Nacional de Declaración de Compromisos y Registro Único de Contribuyentes), siendo competente para revisar tal acción la Dirección General de Formalización Minera del MINEM. Por ende, mediante esta normativa se ha buscado realizar una clara diferenciación de los actores mineros de forma lícita y de forma ilícita promoviendo la responsabilidad compartida de supervisión y fiscalización de los funcionarios públicos competentes. De esta manera, el ordenamiento normativo busca establecer un fortalecimiento de impactos disuasorios de prácticas 12 mineras irresponsables y fomentar el cumplimiento de regulaciones socioambientales. De hecho, se tiene que desde el inicio la regulación normativa se ha enfocado en el impacto en los ecosistemas que provoca las actividades proveniente de la minería ilegal/ informal y formal; siendo inicialmente el enfoque de establecer el ordenamiento minero geográfico en los cuales se puede realizar la actividad, señalando que solo se permite el inicio de la actividad a que los que cumplan con presentar el título habilitante ambiental. Con la existencia de un nuevo marco normativo se implementó un nuevo sistema de competencias. Así, el artículo 93 de la Ley General de Minería establece nuevas instancias mineras a nivel nacional y dependencias a nivel regional que tienen competencia administrativa en asuntos mineros. En cuanto a estos últimos, la Ley N° 27651 otorgó la responsabilidad de gestionar la regularización de la actividad minera, por medio de las instancias a nivel regional de minería, quienes evalúan las solicitudes de los titulares mineros a pequeña envergadura, verifican el cumplimiento de los requisitos legales y otorgan las autorizaciones necesarias para operar formalmente (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2021, p. 83). Bajo la necesidad de contar con un marco normativo sancionador no sólo administrativo sino penal se promulgó e incorporó como delito el accionar de la minería ilícita (D.L. Nº 1351), por medio del cual se sanciona a cualquier persona que realice actividades mineras sin cumplir con los títulos habilitantes administrativos necesarios y que tenga un impacto ambiental. Cuerpo normativo que contiene al mismo tiempo situaciones agravantes, entre las que se encuentra, la realización de la productividad minera que se realiza en zonas protegidas, la utilización de maquinaria pesada no acorde a este régimen, uso de menores de edad y el abuso de una función pública, entre otros. 1.3. Revisión de la normativa sobre la distinción de la tipología minera y su efectividad en la regulación. La estratificación y el establecimiento de diferencias en los niveles y tipos legales de actividad minera, tiene la función no sólo clarificar el concepto a nivel de los 13 funcionarios que forman parte de las entidades competentes en las distintas funciones administrativas y jurisdiccionales, sino también en pro de que los propios activistas mineros comprendan la realidad y el impacto social de minería. Ante ello, la Sala Penal Transitoria, como máximo órgano competente de solución de conflictos jurisprudenciales, ha indicado en el Recursos de Casación N°1446-2018 Tacna que la principal distinción entre los dos tipos de minería a menor escala radica el territorio o área desarrollada y en la posibilidad de la regularización: la minería informal puede llegar a ser legal, mientras que la minería ilegal opera al margen del cuerpo normativo peruano y normalmente se encuentra interconectado con redes criminales dedicadas a las actividades materias de sanción penal, como trata de personas y lavado de activos, siendo materia de eliminación (2021, p.12). Por lo cual, aun cuando ambos son materia de regulación y fiscalización, existen grandes diferencias por las formas y la funcionalidad a la cual se dedican, siendo la legalidad uno de ellos. La diferenciación entre ambos conceptos resulta de suma importancia para las entidades que se avocaran al conocimiento de casos que involucren la actividad minera a menor envergadura, con la finalidad de determinar la presencia de la presunta comisión del delito de minería que no cumple con las licencias administrativas y se desarrolla en zonas prohibidas, o ante la existencia de minería informal. En el caso tratado por la máxima instancia del Poder Judicial, se estaba frente a la evaluación de un caso vinculado al delito de minería ilícita, en el cual la instancia anterior de forma equivocada había señalado que una persona que realizaba la actividad como pequeño productor minero podía ser considerado como un minero informal, sin tener en cuenta las condiciones ya indicadas en el subcapítulo anterior. En concordancia con ello, al no contar con un análisis profundo y no realizar una interpretación acorde al cuerpo normativo legal, se vulnera el derecho a la fundamentación en el caso de pronunciamientos jurisdiccionales. A partir de ello, se debe identificar que resulta un factor esencial determinar no solo la categoría de la estratificación minera, sino tener en cuenta la zona geográfica de la concesión, siendo materia de protección ambiental las zonas de 14 exclusión minera. Por ende, aun en cumplimiento con ciertos requisitos formales para ser determinado como productor minero artesanal, el actuar puede recaer en la categoría de minería ilegal. De hecho, la doctrina ha planteado un punto adicional al principal problema del sistema normativo, siendo que más allá de la diferenciación, también se cuenta con los conflictos relacionados a la extensión del plazo que cada cierto periodo se brinda por el cuerpo legislativo nacional para lograr la formalización. Así, el plazo hasta el cual podrían denominarse mineros informales, con el actual sistema de Registro Integral de Formalización, contemplaba la conclusión para julio del 2020, pero con las continuas prórrogas basadas en la presión de los grupos de poder minero, se tiene que el actual plazo concierne a la culminación del procedimiento el 31 de diciembre de 2024 (Ley Nº 31388); siendo un plazo debatido en la actual conformación del Poder Legislativo. En consecuencia, en lo que respecta a la continuación del procedimiento de formalización minera se ve obstaculizado por las constantes disposiciones legislativas que prorrogan el plazo para la culminación de los pasos a seguir, aunado a las exenciones de responsabilidad por la presunta comisión del tipo penal de minería ilícita. A pesar de esto, se han señalado advertencias de las consecuencias significativas que involucraría la continuación de dichas decisiones resultando de por medio la perpetuación de minería que carece de los instrumentos legales y la sobrepuesta del mercado ilícito de minerales (González et AI., 2024, p.56). En atención a ello, se expande no solo un clima de inseguridad jurídica, sino que dificulta el cumplimiento real de las normas de combate en la minería ilícita, no sólo con la finalidad de prevenir la extensión de dichas prácticas en zonas vulnerables, sino también con la posibilidad de sancionar aquellos actores que vulneran de forma alevosa la normativa ambiental. 15 Sección 2: Impacto Socio ambiental y Títulos Administrativos Ambientales en la Lucha contra la Minería Ilegal El ordenamiento jurídico nacional en cuanto a minería hereda su característica de complejidad, no solo del caos normativo, sino de la multiplicidad de entidades funcionales tanto al ámbito nacional como diferido. Bajo este cuerpo regulador se pretende alentar un desarrollo sostenible no solo económicamente, ampliando la base imponible; sino también bajo el respeto al ecosistema y la integridad de la población adyacente, según determina nuestra carta magna. Esta norma fundamental no solo reconoce la soberanía nacional, sino que identifica la forma de conceder autorización y títulos administrativos habilitantes para la explotación. No obstante, los altos niveles de informalidad, e inclusive con mayor potencial los de ilegalidad persistente, han generado conflictos socioambientales e invadiendo funciones de las autoridades, imposibilitando una adecuada gestión. Por lo cual, pese a las constantes evoluciones, cambios legales, implementación de políticas promocionales, no se ha logrado el cumplimiento efectivo de los principios recogidos en nuestra carta magna, al contar con constantes extensiones de plazo, vacíos legales y limitada capacidad de fiscalización del Estado. Así, se ha identificado que entre los principales impactos a nivel de minería tradicional se encuentran las consecuencias socioambientales, especialmente en poblaciones vulnerables y en los ecosistemas infranqueables como los de la Amazonía. 2.1 Impacto social y los procedimientos administrativos de formalización minera El impacto generado por la industria minera no solo repercute en la biodiversidad, sino que amenaza la salud de las comunidades aledañas, la calidad de los suelos para la agricultura y las fuentes de agua, estableciendo la minería ilícita como un riesgo real, existente y latente. Por lo cual, el diseño de un procedimiento de formalización en cualquier ámbito debe tener en cuenta cuales son los factores y bienes constitucionales que se busca proteger. 16 La ausencia de control y de regulación de actividades disruptiva de este sector traen consigo problemas de desplazamiento forzado, precarización del trabajo, trabajo infantil, incremento de la criminalidad, daño a la salud pública por el uso sin control de sustancias tóxicas tales como el mercurio. Estas poblaciones sufren los efectos de aislamiento y falta de acceso a servicios primordiales como salud, educación o seguridad; situación que afecta en mayor medida a las comunidades originarias en condiciones de vulnerabilidad social. Ante ello, el Decreto Supremo N°012-2009-MINAM, acentuaba que la administración ambiental en el sector minería buscaba mejorar los estándares internacionales referente al principio de sostenibilidad ambiental y social de las actividades a partir del cumplimiento de la normativa, el fomento la formalización de la minería con un control efectivo y la consolidación de la credibilidad del Estado frente a las comunidades locales, al brindar información oportuna y transparente antes de toda decisión que impacte los derechos sociales y ambientales (MINEM, 2009, p.19). Es importante enfatizar que las alternativas gubernamentales del Estado peruano del no solo focalizan un impacto medioambiental aislado, sino más bien de toda una vasta economía ilícita que ha llegado a repercusiones alarmantes, por el nivel de flujos comerciales anuales del oro proveniente de la minería ilícita, las cuales son estimadas alrededor de los tres mil millones de dólares (Anto, 2020, p.52). Estas cifras no solamente representan la magnitud de la problemática, sino que también muestran que en términos económicos la minería ilegal, supera a escenarios criminales como el narcotráfico, convirtiéndose en una de las principales actividades ilegales en el Perú. La situación descrita da cuenta de los retos paradigmáticos que enfrenta la sociedad peruana en un contexto delictivo, gestión gubernamental ineficaz, múltiples actores funcionales con la finalidad de buscar alternativas para reaccionar frente a esta economía paralela y sus efectos sociales y medioambientales. Por lo tanto, al tratar el fenómeno de la minería ilegal no se debe evaluar únicamente la extracción no autorizada de minerales; es necesario realizar un examen más amplio que incluya un conjunto de delitos asociados. La trata de 17 personas, la extorsión, el lavado de activos, la violencia, el secuestro, la defraudación tributaria, el ilícito ambiental, son delitos que tienen una relación inmediata dentro de este fenómeno social, los cuales están asociados unos con otros y que a su vez refuerzan la economía criminal a partir de la cual se produce una problemática para el Estado en sus dos caras: la financiera y la social. A su vez, estos delitos que se encuentran estrechamente relacionados entre sí están vinculados con redes delictivas organizadas, lo que agrava considerablemente las gestiones de las autoridades para desmantelar estos grupos y reducir los efectos nefastos que tienen sobre las comunidades aledañas. Con tal panorama, el andamiaje normativo ha tratado de hacer frente a la problemática con la regulación del control de insumos químicos empleados en las operaciones de la minería ilícita (D. L N° 1103); tipificación de la pérdida de dominio de bienes ilícitos sin compensación (D. L N° 1104), un conjunto de medidas para la fiscalización de la maquinaria y los productos obtenidos de la minería ilegal (D. L N°1107), entre otros (César Ipenza et al, 2020, 22). Los procesos de formalización minera - promovidos por el Estado - tienen por objetivo reducir las repercusiones desfavorables. A través de ello se busca mejorar las condiciones laborales y medioambientales de los mineros informales y, a su vez, insertar a estas comunidades a la economía formal, facilitando el acceso a un ejercicio efectivo de derechos sociales y laborales. Sin embargo, la aplicación de estos procesos se ha visto enfrentada a diversos obstáculos. La burocracia, la falta de recursos y la desconfianza de los mineros para hacer frente a las autoridades son factores que han limitado su efectividad. Como aspecto relevante, el impacto social de la formalización produce la generación de empleo decente, que da acceso a derechos laborales y, posteriormente, a una mejor calidad de vida de los trabajadores mineros, que sujeta a regulaciones más estrictas, ve restringida la ocurrencia de irregularidades. Esta situación contrarresta de forma especial, en relación con temas de explotación infantil y la discriminación de género, realidades que son propio de la minería ilegal. Sin embargo, también existen efectos sociales negativos asociados a los procesos de formalización. En muchos casos las exigencias normativas y 18 económicas que plantea el Estado son inalcanzables para los pequeños productores mineros, lo que conlleva incluso a aumentar la pobreza y la exclusión social de quienes no logran cubrir las exigencias necesarias para la regularización. Lo anterior provoca tensiones sociales y puede condenar a un ciclo de ilegalidad. Por tanto, resulta pertinente resaltar que, en la mayor parte de los territorios en los cuales hay producción de la minería informal e ilegal se afecta a territorios de las comunidades indígenas. A este respecto debe mencionarse que la norma suprema del Perú dispone en el artículo N°89 sobre el reconocimiento jurídico de los pueblos originarios. Ello les ofrece la posibilidad del ejercicio de su derecho consuetudinario, además de establecer condiciones para su autonomía organizativa y administrativa dentro de los márgenes que corresponden a la ley. Además de señalar lo anterior debe observarse la salvaguarda territorial otorgada, tipificando cualidades como la imprescriptibilidad, lo que se traduce en la imposibilidad de pérdida por el paso del tiempo. Así, el Estado reconoce y garantiza la protección de la identidad cultural de las Comunidades Campesinas y Nativas, aludiendo a una mejor protección formal, y, por lo tanto, implica un mayor reconocimiento de las costumbres, prácticas, formas de vida, es decir, de su diversidad como parte del patrimonio nacional. Dentro de la normativa internacional de protección de los derechos inalienables está el Convenio N° 169 de la OIT, mediante el cual se establece que el patrimonio natural que están ubicados dentro de las zonas de influencia de pueblos indígenas goza de una protección especial, referente a la utilización, administración y conservación territorial. Al respecto, el desarrollo de las actividades extractivas debe respetar la perspectiva de las comunidades, garantizando su involucramiento en la adopción de decisiones, con el propósito que sus tierras y recursos no se vean sacrificados. En tal sentido, la literatura que da cuenta del vínculo de la minería informal/ilegal con los pueblos indígenas, ha planteado 3 etapas: de finales de los años noventa se centra en la conflictividad; del 2000 al 2009 una resolución parcial en la formalización de la actividad de la minería informal/ilegal, desarrollando acuerdos informales entre ambos actores; y del 2002 aparece paralelamente las 19 tensiones de los mineros y otros actores como usuarios del bosque, agricultores, adjudicatarios de concesiones forestales y ecoturísticas (Valencia & Palao, 2016, p.217). En la relación de los pueblos originarios, se ha expuesto que su dominio territorial se encuentra en situación de indefensión constante por políticas de propuestas de desarrollo económico público y privado que vulneran el uso y goce en la respectiva tenencia. Otra de las principales amenazas para estos pueblos indígenas proviene de las acciones de extracción, dado que las concesiones mineras, suelen solaparse en su mayoría en estos territorios, generando conflictos y afectando sus derechos (Hallazi, 2019, p.389). En virtud de lo anterior, se hace necesario identificar tres conductas. En primer lugar, se encuentran comunidades que establecen acuerdos con los mineros ilegales, con el objetivo de buscar una confraternidad viable que beneficie económicamente a ambas partes. Este tipo de acuerdos puede incluir compromisos sobre el uso de la tierra y un pago motivante, que se sobreponga a los efectos ambientales o sociales. Como segundo tipo de conductas se encuentran comunidades ancestrales que objetan la aplicación de la industria de minerales, toda vez que despliegan sus actividades tradicionales (agricultura, manejo de bosques, turismo, etc.), o por intentar defender su territorio, así como sus modos de vida ancestrales. Y, en tercer y último lugar, se encuentran algunas comunidades campesinas que, al no tener alternativas vigentes de producción, optaron por participar en la minería ilegal/informal, decisión que muchas veces está mediada por aspectos económicos y sociales sumamente relevantes. Así, cada tipo de conducta refleja una estrategia de adaptación distinta frente a la expansión minera, subrayando la complejidad de las dinámicas entre minería informal y comunidades indígenas. Por lo cual, será importante que la regulación normativa tome en cuenta las distintas dinámicas y sobre el cual el proceso de formalización deberá analizar enfocado en las relaciones conflictivas persistentes en torno al derecho de propiedad y diversidad cultural. 20 2.2 Programas y Estrategias de Formalización con Enfoque en los Títulos Administrativos Ambientales Implementados en el Perú. Por medio del Decreto Legislativo Nº 1293 se creó el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO), conforme al cual se instituye como un único sistema registral compuesto por aquellas personas que pertenecen al Registro de Declaración de Compromisos (DL N°1105), Registro de Saneamiento (DS N°029-2014-PCM), y las personas naturales que cuentan con Registro Único de Contribuyentes y desarrollan la actividad bajo el cumplimiento del artículo 91ºdel TUO de la Ley General de Minería por un periodo de 5 años, y los que acrediten titularidad de concesiones mineras en áreas de exclusión en la región de Madre De Dios en zonas restringidas de acuerdo con el Decreto de Urgencia Nº 012- 2010 (Wiener, 2019, p. 13). El proceso que inicialmente se estableció en el año 2012, ha sido materia de constantes actualizaciones por la existencia de nuevos sistemas registrales, teniendo constantes prórrogas hasta la actualidad. Dicho contexto se debe a los intentos de parte de las autoridades de promover la incrementación de agentes mineros que cumplan con el ejercicio de una minería sostenible. El Estado peruano por medio del Decreto Legislativo Nº 1336 define las pautas para el proceso de regularización en la minería de forma integral e identifica los requisitos para su culminación: aprobación del título ambiental (IGAC o IGAFOM); acreditación de la titularidad de los derechos mineros y superficiales, certificación de la inexistencia de Restos Arqueológicos, a fin de obtener la autorización administrativa correspondiente de inicio/reinicio de las fases de producción por la Dirección o Gerencia Regional de Energía y Minas. Adicional a ello, por medio del Decreto Supremo Nº 018-2017-EM estableció la reducción burocrática y la impuesta de motivaciones financieras, para los cuales estableció una serie de criterios en los que se determinaba la extinción de derecho minero en formalización, siendo los factores el incumplimiento de lo dispuesto en el régimen principal de mediana o gran minería, desarrollar las actividades con infracción a las normas de zonificación minera, realizar prácticas mineras irregulares no registradas en el REINFO o en zona de frontera siendo extranjero, realizar la actividad utilizando maquinaria con fuerte impacto 21 ambiental (dragas u otros artefactos similares), desistir del proceso de regularización minera, transferir o ceder la titularidad, incumplir con las obligaciones ambientales (Wiener, 2019, p.15). De esta manera, se tiene que conforme al portal web del Base de Datos de Formalización Minera en la actualidad se dispone con 87,267 mineros registrados en el sistema; siendo que 16,216 se encuentran "vigentes" y 71,051 "suspendidos" (Ventura, 2024, p.149). La situación subraya la necesidad de revisar y mejorar las estrategias a fin de alentar la regularización y garantizar un avance equilibrado de la actividad minera, al observar la carencia de porcentajes mínimos aceptables de este procedimiento. Para ello, se pasará a analizar cada uno de los elementos necesarios para que el minero pase del ámbito de la ilegalidad a la formalización. Siendo una evaluación imprescindible los pasos claves de forma individual y las materias conflictivas que eliminan el desincentivo del cumplimiento. 2.2.1 Aprobación del título ambiental En cuanto a este presupuesto, se tiene que a lo largo del marco del proceso de institucionalidad minera se cuenta con dos títulos administrativos de manejo ambiental, siendo el Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo (IGAC) y el Instrumento de Gestión Ambiental para la Formalización de Actividades de Pequeña Minería y Minería Artesanal (IGAFOM). El artículo 3 del Decreto Supremo N°004-2012-MINAM indica que el IGAC tiene como propósito coordinar las actividades de la minería a baja escala con las exigencias legales ambientales actuales. A través del IGAC, el agente minero implementa estrategias para prevenir, controlar, mitigar y remediar las alteraciones ecológicas de su actividad, según corresponda siendo aprobados por el Gobierno Regional. El IGAC incluye objetivos progresivos, un esquema de inversiones y consecuencias ambientales, sujetos a supervisión y penalización, para lo cual se ha especificado las etapas del procedimiento siendo la elaboración, revisión, aprobación, seguimiento y control. La inobservancia del IGAC puede llevar a la cancelación de la inscripción del Sistema Unificado de Formalización Minera, 22 según el artículo 5º del Decreto Legislativo Nº 1105. Este escenario condiciona a que el interviniente de la actividad minera se considere ilegal y sea susceptible de medidas de interdicción. Por otro lado, la herramienta de administración ambiental para la regularización de la minería de bajo impacto conocido como IGAFOM es un instrumento excepcional y de manejo ambiental inmediato conforme a lo determinado en el artículo 6 del Decreto Legislativo Nº 1336, cuya apreciación es indispensable para la implementación del Proceso de Formalización Minera Integral. Este instrumento permite informar a los mineros informales las medidas que deben adoptar para identificar, controlar, mitigar y prevenir impactos ambientales negativos en las áreas de intervención y el procedimiento de clausura. La licencia ambiental está condicionada a un proceso de evaluación preliminar. Este mecanismo comprende atributos correctivos y preventivos, ambos con carácter de declaración jurada, con las siguientes orientaciones: aspecto correctivo referente a acciones y prospectivas para corregir, mitigar y cerrar impactos negativos ya generados; y aspecto preventivo que se ocupan de identificar, prevenir, controlar y supervisar impactos potenciales, incluyendo medidas de cierre. Una vez evaluado el IGAFOM, la entidad correspondiente emite el acto administrativo que lo valida o deniega, según el artículo 13 del Decreto Supremo Nº 038-2017-EM. Este debe incluir el nombre del agente minero inscrito en el REINFO, su número de RUC, la descripción de la práctica minera, la zona geográfica, incluyendo el nombre y código del derecho minero, el esquema de implementación de las medidas correctivas de administración ambiental, además de estar debidamente motivado por un informe técnico legal. Así, a diferencia de ambos instrumentos se encuentra que el IGAC es un instrumento correctivo para actividades ya en curso, mientras que el IGAFOM está diseñado para la formalización de nuevas actividades mineras, así como para aquellos que sean parte del Proceso de Formalización Integral que cuenta con plazos renovados. 23 2.2.2 Verificación de la titularidad, cesión o explotación en la concesión minera El artículo 20 establece que los actores mineros inscritos en el sistema unificado de regularización están obligados a acreditar la titularidad, del contrato de cesión, o del contrato de explotación de la concesión minera. Si se tiene la titularidad deben especificar el código de partida y la entidad registral. En caso de no ser titulares, se debe seguir el mismo procedimiento, pero en relación con el contrato de cesión o contratos de explotación, por el cual el titular debió suscribir conforme a la normativa vigente, además de especificar la zona de explotación minera. La superposición de la concesión de la gestión territorial y del patrimonio natural es una barrera para el desarrollo de la política ambiental minera. En este sentido, disponemos de un ordenamiento normativo caracterizado por un sistema de concesiones desarticulado y sin vinculación con los procesos de desarrollo local, lo que afecta el acceso a recursos, el desconocimiento de los derechos de terceras personas respecto de sus concesiones, por el cual el Estado debe mantener un diálogo abierto y concertar los derechos a través de la concertación con los concesionarios afectados por este tipo de superposición de derechos (Romero, 2017, p.29). Entre las decisiones adoptadas por el Estado se encontraban las mesas de negociación en los recintos en los que se realizaba la explotación minera a pequeña escala con vistas a la firma de los contratos mineros de explotación, frente a los cuales el más destacado es el plazo de cuatro años, en aras de fomentar las inversiones (Chávez, 2019, p.48). De este modo se ha identificado que los principales problemas radican en que los agentes de la gran minería encuentran reticencia a la hora de firmar contratos que permiten la actividad a los que desarrollan la minería de menor envergadura, o de permitirles imponer condiciones claramente desfavorables como por ejemplo la venta de producto a precios bajos, permitiendo el desincentivo. Por ende, resulta importante que el Estado mantenga procedimientos coherentes y eficaces de resolución de conflictos de superposición de derechos. No solo tal situación facilita la posibilidad de un manejo más sostenible y justo en la materia 24 de los recursos naturales, sino que contribuiría efectivamente a la estabilidad y a la legalidad de este sector. La creación de mesas de diálogo y de acuerdos multipartidarios pueden ser una estrategia central para poder asegurar que todas y cada una de las partes que forman parte de la producción sean puestas en la mesa, y así poder llegar a acuerdos que beneficien a todos los intervinientes, promoviendo de este modo un desarrollo más inclusivo y armónico. 2.2.3 Propiedad o autorización del uso de terreno superficial El artículo 18 del Decreto Supremo N°018-2017-EM indicó que el actor informal para del sistema registral unificado puede acreditar la propiedad o autorización de uso del terreno superficial dentro del procedimiento de regularización minera. Esto se condiciona por medio de una certificación notarial, los detalles de la inscripción registral, o duplicado del título de propiedad. Para el uso del terreno, se requiere una manifestación suscrita por el agente de la actividad extractiva y el propietario, una copia legalizada del documento de cesión, o el número de partida registral correspondiente. Si el terreno es eriazo del Estado, se necesita una declaración jurada indicando su ubicación geográfica, o un informe negativo de búsqueda catastral. En muchos de los casos, se tiene que las zonas geográficas en los cuales se quiere desarrollar la actividad extractiva se encuentran en territorios de comunidades indígenas o pueblos originarios, quienes como ya se ha señalado anteriormente tienes 3 posiciones: realizar de forma directa la actividad extractiva, cuentan con acuerdos informales con los mineros informales/ilegales, o se encuentran reticentes a desarrollar la actividad por ser parte de otras actividades forestales. 25 Sección 3: Implementación del Derecho administrativo en minería informal 3.1. Escasos recursos y niveles altos de corrupción para la implementación del procedimiento administrativo de la formalización. En el presente capítulo se analizará los desafíos más significativos a los que se enfrenta la formalización minera en el Perú, entre los cuales se encuentra la supervisión en las regiones, la burocracia y la corrupción, la falta de financiamiento, entre otros. Uno de los mayores retos se encuentra que mediante la descentralización, se facultó a las administraciones regionales la supervisión de las prácticas mineras, siendo la vía exclusiva para el aseguramiento del cumplimiento en los límites del marco normativo. Lamentablemente, la escasez de recursos humanos y financieros hace que éstas no puedan cumplir de manera adecuada con la tradición de la supervisión relacionada con la actividad minera. 3.1.1. Acciones de fiscalización a nivel regional Para el primer aspecto, uno de los puntos críticos que se determinó apunta a la baja o nula fiscalización en cuanto lo ambiental. El marco normativo a nivel de la Nación se rige por la Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, en la que se elaboran y detallan las formas y las actuaciones gubernamentales de vigilancia. La fiscalización debe abarcar identificación de la comisión de infracciones administrativas potenciales o existentes, la penalización de incumplimientos en los títulos administrativos ambientales y las normas sectoriales, así como la recomendación de la adopción de medidas correctivas. Sin embargo, en el modelo de descentralización las acciones del sistema de control de las instancias regionales (DREM o GORE) son deficientes, porque no han asumido debidamente los procedimientos normativos, lo que restringe la eficacia y oportunidad de la supervisión (Chávez, 2019, p. 46). De este modo, ha quedado en evidencia la falta de mecanismos y de capacidades de contraloría y de verificación de las características de los minerales extraídos desde las concesiones que se indican, dado que muchas se encuentran en zonas de influencia muy alejadas de los puntos de fiscalización y 26 de procesamiento (Ministerio del Interior, 2024, p. 55). De lo expuesto, entre las razones determinantes se tiene a nivel de instancia regional las falencias en temas de recursos humanos y económicos. La escasa red de puntos de control, así como la falta de tecnologías avanzadas para determinar el origen de los minerales extraídos impactan fuertemente cuando se efectúa un monitoreo en tiempo real. La ausencia de estos procedimientos de verificación, de la misma forma que tampoco de fiscalización no solamente presenta un obstáculo de por sí para la misma, sino que desafía también las acciones del gobierno peruano por enfrentar el crecimiento de la minería ilegal, lo que pone de manifiesto la necesidad de transferir recursos al puesto de control así como en tecnologías de control, para permitir el acompañamiento efectivo de la actividad del control, lo que debe aproximarse mucho más a la frontera de extracción. La identificación de este problema cuadra con la postura del Ministerio del Interior, el mismo que alerta de la carencia de medios en aquellos puntos de control para poder llevar operativos en zonas de emergencia como en Cerro el Toro-La Libertad, El Cenepa- Amazonas, La Pampa-Madre de Dios en donde se presenta la minería ilegal, las cuales precisan de acciones previas en materia de inteligencia, proyección, y de promoción de funcionario policiales altamente calificados de forma especializada (Defensoría del Pueblo, 2022, p.4). 3.1.2 Burocracia y corrupción a nivel regional A nivel latinoamericano, entre los principales cuestionamientos a escala regional se encuentran las carencias estructurales, los niveles de capacitación de las instituciones y la prevención de prácticas que involucren corrupción. Siendo uno de los principales factores la confianza de los agentes mineros con los funcionarios institucionales se logra con la simplificación administrativa y los niveles de burocracia, buscando un proceso eficiente de ampliación de la base minera formal. En cuanto a ello, se ha advertido de que pese a que se les ha facultado con la función de fiscalización de la minería tradicional; no obstante, la ausencia de una adecuada ejecución de operativos de interdicción en zonas geográficas de alta influencia y en sectores de plantas de beneficio que 27 funcionan fuera de los márgenes de legalidad (Ministerio del Interior, 2024, p. 55). Con la finalidad de cumplir los objetivos trazados por las políticas gubernamentales en materia de sostenibilidad se requiere implementar protocolos de fiscalización intensificada y diseñar mecanismos de control de desempeño y gestión de resultados de las actividades de las Direcciones Regionales de Energía y Minas. Asimismo, se busca promover la asignación de los recursos financieros y técnicos indispensables para garantizar una formación continua de calidad y competencias para los funcionarios encargados de combatir el escenario criminal en el cual se desarrolla la minería ilícita. Por otro lado, una mayor articulación entre el gobierno central y las autoridades regionales redundaría en la posibilidad de poner en práctica políticas adecuadas frente a la minería ilegal (en tanto que evitarían duplicidades y se generarían recursos para los operativos de control de la industria minera ilegal). De esta forma, se estaría ayudando a robustecer un sistema de fiscalización alineado con las exigencias del sector en orden a poder garantizar la correcta gestión y consolidación de una minería sostenible y legal. En el mismo sentido, uno de los puntos relevantes en el que se hace énfasis tiene que ver con la deficiencia de: transparencia, participación ciudadana, y acceso a la información en la creación y divulgación de los Instrumentos de Gestión Ambiental (IGA) potencia la capacidad de corrupción existente. La normativa del IGAFOM no incluye procesos de participación, y los IGA aprobados por las autoridades regionales no están disponibles en los portales de transparencia, lo cual impide un control ciudadano efectivo, facilitando actos corruptos, como sobornos, aprovechándose del desconocimiento de la población y afectando el derecho al acceso a información ambiental, especialmente en situaciones de conflicto de derechos (Prevenir Amazonia, 2020, p.56). Esta carencia de información y falta de transparencia se completan con un contexto predispuesto para la manipulación de los procesos de control y el incumplimiento de la regla. La falta de mecanismos de participación ciudadana, o la escasa disponibilidad de los IGA, al no hallarse en los portales web de las entidades competentes, acentúa la problemática de la supervisión funcional del 28 correspondiente proceso de prevención, investigación y sanción; al igual que la posibilidad de prácticas irregulares, donde la falta de rendición de cuentas y de control contribuyan a que existan situaciones de corrupción y de despilfarro de los recursos, a partir de efectos contraproducentes para el medio ambiente y para las poblaciones. Adicionalmente, los mineros ilegales e informales de la MAPE, que operan fuera de la ley, emplean distintos métodos para evitar la inspección de sus actividades, con el fin de eludir sanciones por incumplimientos ambientales y prevenir el inicio de procedimientos sancionadores. En algunos casos, incluso se confabulan con funcionarios públicos para impedir la realización de supervisiones en sus concesiones; en la medida, que las actas de fiscalización, que deberían reflejar los hallazgos de la supervisión, a veces no se elaboran correctamente por corrupción, lo que impide que se inicie un procedimiento sancionador por los incumplimientos detectados (Prevenir Amazonia, 2020, p.56). La falta de fiscalización adecuada favorece la impunidad de las actividades mineras informales en cuanto a los incumplimientos ambientales que se producen sin corrección ni sanción. La ausencia de documentación cotidianamente completa, verificable y auténtica de las fiscalizaciones permite que los mineros ilegales sigan desempeñando su trabajo sin ser detectados, lo cual para el medio ambiente es devastador. Esto ocurre no sólo omitiendo la normativa vigente, sino que, además, afecta a la confianza mutua entre los organismos encargados de hacer cumplir la normativa sectorial y la protección del medio ambiente. 3.1.3 Falta de coordinación entre las autoridades encargadas de la implementación del derecho administrativo Uno de los pilares que integra la estrategia gubernamental de la lucha contra la minería ilegal refiere a los problemas denominados corrupción y debilitamiento de la institucionalidad minera. El primer problema radica en que mediante los lineamientos estratégicos se habilitó a la Sunarp para el dictado de normas de administración en el caso del régimen de los bienes registrables como el involucramiento de maquinaria pesada de la minería tradicional en el Registro de 29 Bienes Muebles (en el contexto del DL 1100); sin embargo, la función de reglamentación no se hizo efectiva. El marco normativo actual comprende falencias que involucran la falta de información de identificación en las bases del Ministerio de Energía y Minas, de modo que, según la práctica actual, si el responsable de la unidad de transporte o maquinaria no presentara las autorizaciones, licencias o habilitaciones legales, serían el Ministerio del Interior y los efectivos policiales las entidades competentes para la confiscación de dichos bienes, siendo la única opción la destrucción (Ministerio del Interior, 2024, p.35). En ese sentido, se observa la importancia que tiene el Ministerio de Energía y Minas como eje para que las demás instituciones cumplan con las funciones asignadas en la política central. Por otro lado, la falta de un marco normativo que restringe las funciones de las autoridades de ejercitar de manera articulatoria las responsabilidades compartidas entre las distintas instituciones que tienen potestad de actuación sobre la minería, por ejemplo, el Ministerio de Energía y Minas, la SUNARP o el Ministerio del Interior, las cuales deben colaborar para implementar controles de seguimiento sobre la maquinaria de la minería ilícita. Sin un marco regulatorio, la aplicación correcta de los procedimientos para la intervención de la maquinaria para hacer un seguimiento sobre éstos se ve afectada y no sólo se imposibilita la detección de la actividad ilegal, sino que también disminuye la capacidad de los actos de fiscalización en las zonas de alta incidencia de la minería. Así, cuando se carece de la trazabilidad no existe el canal para que las autoridades obtengan la información que permitan realizar el debido seguimiento e ir haciendo frente, a la vez, a los efectos ambientales y sociales característicos de esta actividad que tiene consecuencias en las comunidades de zonas de influencia. Para poder propiciar, desde el Estado, políticas de lucha eficaces para enfrentar la minería ilegal, sería especialmente útil contar con un marco adecuado de intervención de la maquinaria, es decir, su destino final, puesto que ello también puede propiciar un uso adecuado de las actividades de la maquinaria que interviene en la minería peruana. 30 En segundo lugar, las autoridades ambientales del Ministerio Público mencionaron la falta de reacción del cuerpo policial peruano respecto a solicitudes de la necesaria acción de inteligencia para poder realizar los operativos de interdicción, situaciones que es extremadamente preocupante a los efectos de poder realizar un accionar pertinente y adecuado (Defensoría del Pueblo, 2022, p.4) El caso, entonces, pone de manifiesto un ausente significativo por el cual, en las instancias de planificar y ejecutar intervenciones para hacer frente a la problemática ambiental esta cooperación es inexistente. En consecuencia, se hace necesario implementar mecanismos de coordinación, a fin de superar dichas limitaciones y hacer frente a la problemática ambiental de un modo más efectivo y oportuno. En tercer lugar, se tiene que el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP), promulgó la “Estrategia de Lucha Contra la Minería Ilegal en Áreas Naturales Protegidas de Administración Nacional 2022-2027”, Resolución Presidencial N° 128-2022-SERNANP, que dispone que la función de la Dirección de Medioambiente (DIRMEAMB) de la Policía Nacional del Perú (PNP) restringe su actuación a los planes operativos de interdicción, sin incluir el refuerzo de sistemas de investigación y análisis (Ministerio del Interior, 2024, p.66). Esta desventaja limitante de la competencia de la DIRMEAMB-PNP le resta eficacia a los operativos, porque esta limitación, que genera una falta de un enfoque integral con participación de la investigación e inteligencia, evita poder dar una respuesta preventiva, estratégica a las redes de minería ilegal. Estos componentes en la respuesta operativa a este problema los centrará en intervenciones puntuales no coordinadas, es decir, sin enfrentar la estructura de la minería ilegal. Con toda esa deficiencia, sería clave que la estrategia hiciera hincapié en programas de capacitación en inteligencia y análisis criminales y en tecnologías de monitoreo o rastreo de actividades para zonas delimitadas y la implementación de estos programas. Así la DIRMEAMB-PNP podría no solo 31 reaccionar frente a los delitos de minería ilegal, sino anticiparse a estos delitos, buscando la consolidación de bienes fundamentales frente a la minería ilegal. 3.2. Estrategias de regulación para un procedimiento eficiente de los procedimientos de formalización minera. Considerando lo anterior, debe tenerse por entendido que dos de los mayores conflictos que presenta la minería ilegal, consiste en que, por un lado, los trabajadores ilegales venden el oro a empresas que tienen concesiones mineras vigentes las cuales después lo venden; por otro lado, los trabajadores ilegales usan y abusan de las guías de remisión de los trabajadores legales con el objetivo de comprobar que el oro extraído proviene de fuente legal (Ministerio del Interior, 2024, p.20). Por lo cual, se puede advertir que la regularización minera no solo no ha cumplido con sus cometidos, sino que, que sus consecuencias abarcan un contexto más amplio que es el de facilitar que el mineral extraído de manera ilegal se mezcle con el mercado formal sin levantar sospechas, dificultando así la posibilidad de determinar su origen. En ese sentido, debe dejarse planteada la hipótesis de que el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO) podría ser aprovechado como un mecanismo facilitador para la minería ilegal, ya que los financistas de la minería ilegal tendrían la posibilidad de registrar a un número de mineros informales y así obtener permisos de extracción de la mano de estos (Ministerio del Interior, 2024, p.54). La captación de oro procedente de canales ilegales se lleva a cabo mediante transportadores que, al momento de ser verificados, llevan consigo documentos que inducen a la autoridad fiscalizadora a suponer erróneamente la apariencia de legalidad del mineral, convirtiendo de este modo la verificación de su condición efectiva en una tarea imposible. La incapacidad de poder comprobar si el mineral efectivamente proviene del lugar que figura en la guía de remisión, favorece el blanqueo de su estado y evita las fiscalizaciones de las instancias policiales. 32 En la norma se deja establecido que el Ministro de Energía y Minas (MINEM) es responsable de la fiscalización de esa guía remisión mediante el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO), régimen que se ha creado para la formalización de los mineros informales y que ha llegado a ser un documento utilitario para el desarrollo de los mineros informales. Se ha dicho que las normas se pensaban con una visión demasiado burocrática o concentrada y vertical, y sin conocer la realidad del sector minero se delegaba en los gobiernos regionales la tarea de formalizar a los mineros informales. En consecuencia, se observa que entre las soluciones planteadas ante la falta de eficacia del procedimiento de formalización minera se encuentra la estipulación de un plazo de finalización de cumplimiento de los pasos establecidos. Así, el contar con normativa que señale la fecha límite precisa o un marco temporal rígido del REINFO posibilitará el acatamiento y promovería un ambiente de regularización con fines de observancia normativa nacional, así como de estándares internacionales (San Martín, 2024, p.1.). En ese sentido, resulta menester indicar que, en el diseño de una política pública como un procedimiento administrativo, por medio del cual se busque la regularización de la minería sin cumplir con el ordenamiento normativo, debe regirse bajo determinadas condiciones, entre los cuales uno de los más importantes involucra el plazo de cumplimiento para la actuación de la administración pública. Así, tal disposición no solo involucra la actuación de los actores de la minería en la ejecución dentro de los límites temporales establecidos, sino que posteriormente se obtenga una respuesta dentro de un tiempo razonable de la autoridad competente. Por lo cual, se debe examinar una dinámica ambivalente de parte de la gestión pública. Por ende, debe indicarse que un planeamiento adecuado de programas gubernamentales debe regirse bajo los principios generales de seguridad jurídica, al poder brindar al administrado el conocimiento de las consecuencias legales de su accionar; celeridad, la posibilidad de planificar un trámite reglamentario eliminando las irregularidades mínimas que dificulten la continuación del procedimiento; y eficiencia administrativa buscando al actuación de los funcionarios de conformidad a la normativa estipulada. 33 CONCLUSIONES Y/O RECOMENDACIONES En esta parte se pasarán a describir cada una de las conclusiones advertidas en las secciones anteriores con la finalidad de ilustrar la problemática referente al proceso de regularización minera - La normativa de la minería en el Perú no refleja el grado de importancia que tiene la minería cuando no hay claridad en la distinción entre minería formal, informal e ilegal, lo que impide a las personas y a las empresas distinguir una actividad de la otra y como consecuencia, muchas de esas actividades son ilegales, además de haber hecho poco respetuosas las regulaciones ambientales y sociales. - La escasa capacidad estatal de fiscalizar la minería informal y la pequeña minería, en regiones como Madre de Dios, ha permitido la permanencia de la minería ilegal. La normativa existente no ha logrado incluir a los mineros informales en el ordenamiento jurídico, cosa que dificulta la lucha contra la minería ilegal. - La formalización de la actividad minera en el país tiene poco acogida debido a las complejidades, la lentitud y la variedad de cambios de los procesos de formalización; toda esa burocracia ha desanimado a los mineros no formales a formalizarse y ha avalado la vigencia de la minería informal, además de aumentar la inseguridad jurídica. - No se han otorgado suficientes beneficios y tampoco se ha excluido la responsabilidad penal para las personas o empresas que se inscriban en el Registro Integral de Formalización Minera. La secretaría de plazos de cierre ha generado desconfianza entre el gobierno y los mineros que han favorecido que continúen operando fuera de la ley - El Estado, desde el punto de vista de la propiedad de los recursos naturales, se enfrenta a grandes desafíos, especialmente en el ámbito de la formalización de la minería informal de la pequeña minería y minería artesanal. A pesar de los esfuerzos por parte del Estado de promover la 34 formalización de la minería, los resultados indican que la informalidad, y por tanto también la ilegalidad, continúan en niveles altos, lo que no solo pone en riesgo el respectivo ecosistema, sino que también hace estallar serios conflictos sociales, complicando el cumplimiento de la normativa existente y las políticas públicas adecuadas y efectivas para el sector. A pesar de los avances normativos y del compromiso del Estado por promover la formalización de la minería, los procesos de fiscalización y control son indicativos de que son aún insuficientes. - Deberían ser incluidos dentro de los procesos de formalización minera un enfoque integral que no sólo formalice la actividad extractiva, sino que además genere un desarrollo sostenible para las comunidades afectadas, manteniendo viables opciones económicas para reducir el Nº de personas que dependen de la minería no reglamentada. La informalidad minera afecta desproporcionadamente a las personas en situación de vulnerabilidad y posiblemente incrementa la pobreza y la exclusión social en el mundo rural. - El Registro Integral de Formalización Minera (REINFO), conocido desde su aparición por la Ley N° 1293, ha pretendido recoger diversos registros existentes en un único sistema, orientando la formalización de los mineros; sin embargo, ha sido insuficiente para atraer a la mayoría de los mineros informales hacia dicha formalidad. A pesar de los esfuerzos del Estado peruano por generar incentivos o mecanismos de normalización como las prórrogas, una gran parte de los mineros continúan fuera del sistema, lo que demuestra la poca persistencia de la estrategia que se pretende adoptar. - La distancia entre el IGAC y el IGAFOM, los cuales son instrumentos que apoyan a los mineros en el proceso de formalización, se puede establecer con base en los enfoques correctivo y preventivo que implementan. No obstante, el impacto de ambos instrumentos se ha visto sensiblemente limitado por una deficiente supervisión y la complejidad de los procedimientos, lo que ha hecho que muchos mineros no formalizan sus 35 actividades. A mayor simplificación y acompañamiento técnico se podría alcanzar mayor impacto, por un lado, y una minería menos insostenible, por otro. - La consecución de la acreditación de la existencia de la titularidad de un contrato por parte de un concesionario vigente o el reconocimiento del derecho explotación de un minero artesanal continúa siendo una barrera notoria para la formalización. Las superposiciones de concesión minera y la desorganización en los derechos de uso del suelo han dado lugar a situaciones de conflicto que han puesto en pugna a mineros y, si cabe, dificultan la regularización de los mineros informales. La falta de diálogo y acuerdos entre las partes interesadas, grandes concesionarios y pequeños mineros continúa siendo una de las grandes barreras del éxito de la formalización minera. - La validación de la propiedad o el uso del terreno superficial en el proceso de formalización constituye un obstáculo importante, principalmente en zonas donde los terrenos son comunales, dado que aunque el Estado ha impulsado mecanismos para facilitar la acreditación, los conflictos por el uso del suelo, la falta de acuerdos formales entre los mineros y los titulares del terreno son válidas y son obstáculos que todavía contribuyen a poder alcanzar la formalización, especialmente cuando son zonas de importancia medioambiental o cultural. - La falta de recursos económicos y humanos en los Gobiernos Regionales y Direcciones Regionales de Energía y Minas (DREM), constituye una limitación muy importante para poder fiscalizar y supervisar eficazmente las zonas rurales y remotas. Cuando no existe un presupuesto, la verificación y la monitorización de la actividad son ineficaces y mantendrán el estado de informalidad al mismo tiempo que no se llega a implementar las políticas de formalización minera, ni se llega a su extinción. - La limitada capacidad de las autoridades para realizar inspecciones y la falta de tecnología de punta para comprobar el origen de los minerales 36 extraídos disminuyen la efectividad de la supervisión de las actividades de minería; dicha situación permite que las labores de minería informal se realicen sin la supervisión de una autoridad competente, aumentando el deterioro del ambiente y afectando así la vida de las comunidades aledañas. - El aparato burocrático existente en las Direcciones Regionales de Energía y Minas, así como el nivel de corrupción, atentan contra la puesta en marcha de las políticas para el control y la formalización. La falta de transparencia en la gestión y en el tratamiento de los Instrumentos de Gestión Ambiental (IGA) dificulta la supervisión de dicha gestión, lo cual favorece procedimientos de corrupción que afectan la legalidad de la actividad minera. - La falta de coordinación entre las distintas entidades del Estado (Ministerio de Energía y Minas, SUNARP, Policía Nacional del Perú) dan lugar a demoras y a actuaciones inefectivas. La falta de coordinación da lugar a procedimientos administrativos inconexos con una respuesta inadecuada frente a la minería informal e informal - Las intervenciones de la Policía Nacional del Perú y de los otros actores públicos administrativos están focalizadas en intervenciones puntuales y no se fijan en las causas o factores estructurales de la minería ilegal. El escaso componente en inteligencia e investigación no permite que los esfuerzos fiscales se traduzcan en una posibilidad de prevenir la minería ilegal y hacer un efecto más o menos duradero en el tiempo, o bien explica la poca capacidad de las instituciones para desarticular las redes ilegales. 37 BIBLIOGRAFÍA Castillo Hernández, J. A. (2015). La regulación del contrato de explotación en los regímenes vigentes de formalización minera. Revista de Derecho Administrativo, (15). Disponible en https://repositorio.pucp.edu.pe/index/handle/123456789/133405 Chávez Bazán, J. L. (2021). Evolución de las disposiciones para la formalización minera en el Perú: Análisis de los procesos de formalización desde el año 2002 hasta la actualidad [Tesis de maestría, Pontificia Universidad Católica del Perú]. 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