PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ
ESCUELA DE POSGRADO
Política de Comunicación para la Inclusión Social:
Gestión de la Comunicación Gubernamental en los dos primeros años del
Gobierno de Ollanta Humala (Julio 2011 – Julio 2013)
Tesis para optar el Grado Académico de Magíster en Comunicaciones
AUTORA
Blanca Rosales Valencia
ASESORA
Carla Colona Guadalupe
LECTORES
Rolando Pérez Vela
Agustín Segundo Cortegana Gonzales
Lima, Perú
Junio, 2014
Para mi mamá, quien a sus 96 años
me enseña cada día que la vida es lucha.
Título: Política de Comunicación para la Inclusión Social: Gestión de la
Comunicación Gubernamental en los dos primeros años del Gobierno de
Ollanta Humala (Julio 2011 – Julio 2013)
Title: Communication Policy for Social Inclusion: Government Communication
Management in the first two years of the Ollanta Humala administration (July
2011 – July 2013
Resumen:
La comunicación es un proceso integral que vincula y articula a las personas.
En la última década, los gobiernos de América Latina han incorporado
estrategias de comunicación que colaboren con el logro de objetivos políticos
en torno a las temáticas de gobernabilidad e inclusión social. En este
documento se recupera la experiencia en comunicaciones emprendida por la
Oficina General de Comunicación Social de la Presidencia del Consejo de
Ministros, en los dos primeros años del gobierno de Ollanta Humala, así como
los mecanismos de interacción entre el Estado, los medios y la sociedad civil a
partir del uso del concepto de inclusión social en las comunicaciones, a la luz
de las dinámicas sociales y las tecnologías de la información.
Para ello, se abordan los principales problemas presentados en la gestión de la
comunicación del Estado que darán pie a la propuesta de una Política de
Comunicación para la Inclusión Social, como primer paso para la configuración
de acciones de comunicación estratégica en la gestión pública de gobiernos
democráticos. Como resultado, la política de comunicación presentada da
cuenta de una articulación entre un concepto de gestión gubernamental con
uno de gestión comunicativa, permitiendo poner relevancia el fomento de
valores democráticos en el ejercicio político y contribuyendo al desarrollo
ciudadano.
4
Abstract:
Communication is a comprehensive process linking people. In the last decade,
the Latin American governments have incorporated communication strategies
which contribute to the achievement of political objectives related to governance
and social inclusion issues. This document talks about the communication
experience undertaken by the General Office of Social Communication of the
Presidency of the Council of Ministers, in the first two years of the Ollanta
Humala administration, and the interaction mechanisms among the State, the
media and the civil society based on the use of social inclusion concept in
communications, considering the social dynamics and the information
technologies.
To that end, the document addresses the main problems presented in the
State’s communication management, which will result in the proposal of a
Communication Policy for Social Inclusion, as a first step to configure the
strategic communication activities in the public management of democratic
governments. The communication policy reveals a link between one concept of
government management and one of communication management; a fact that
enables the relevance of democratic values in the political exercise and
contributes to civic development.
Palabras clave:
Política de comunicación, inclusión social, gestión de comunicación de
gobierno, comunicación política, Estado y comunicación, Perú, Ollanta Humala.
Key words:
Communication policy, social inclusion, government communication
management, political communication, State and communication, Peru, Ollanta
Humala.
5
TEMARIO
INTRODUCCIÓN ................................................................................................ I
CAPÍTULO 1
POLÍTICA Y COMUNICACIÓN .......................................................................... 1
1. La comunicación en la política ................................................................. 1
2. Aproximación al concepto de comunicación política ................................ 4
3. Surgimiento de la comunicación política .................................................. 6
CAPÍTULO 2
ESTADO Y COMUNICACIÓN ............................................................................ 9
1. La importancia de la opinión pública ........................................................ 9
2. Los medios tradicionales de información ............................................... 10
3. La agenda pública y los nuevos medios ................................................. 15
4. Sobre las Políticas de Comunicación ..................................................... 19
CAPÍTULO 3
INCLUSIÓN SOCIAL: RELACIÓN ENTRE EL GOBIERNO Y LOS
CIUDADANOS ................................................................................................. 23
1. La exclusión social ................................................................................. 23
2. La inclusión social y lucha contra la pobreza ......................................... 26
CAPÍTULO 4
LA POLÍTICA DE COMUNICACIÓN DEL GOBIERNO DE OLLANTA HUMALA
......................................................................................................................... 29
1. Los Desafíos de la Comunicación Estatal .............................................. 30
1.1. El Estado de las oficinas de comunicación de gobierno .................. 30
1.2. Percepciones sobre la gestión del Gobierno de Ollanta Humala ..... 34
2. El camino de las comunicaciones .......................................................... 40
2.1. La Inclusión Social en el Gobierno de Ollanta Humala orientado a la
construcción de una Política de Comunicación Social .............................. 41
6
2.2. Política Nacional de Comunicación del Estado Peruano para la
Inclusión Social .......................................................................................... 46
2.3. Construcción de una política en materia de gestión estratégica:
Secretaría de Comunicación Social ........................................................... 52
2.4. Construcción de una Política de Comunicación en materia de medios
de comunicación del Estado con fines públicos ........................................ 55
CONCLUSIONES ............................................................................................ 58
LOS NUEVOS RETOS .................................................................................... 61
BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................ 65
ANEXOS .......................................................................................................... 76
i
INTRODUCCIÓN
En el Perú, el 73% de los ciudadanos menciona estar poco o nada
interesado en la política1. En gobiernos donde no se aplica un verdadero
Estado democrático, «[…] la centralidad de la política se encuentra cuestionada
por la crisis del Estado de bienestar o por las dinámicas del mercado que
determinan el dinamismo social» (Lechner 1995: 441). Por ello, la política debe
hacer ejercicio de mecanismos de participación, como compromiso con un
sistema de gobierno democrático.
La comunicación es un proceso integral que vincula y articula a las
personas y la sociedad en su conjunto. Es también un proceso de producción,
coproducción y colectivización de contenidos que adquieren sentido
interpretativo, en la medida que las significaciones compartidas sean relevantes
y de interés para los interlocutores. Para ello, se hace uso de diferentes
canales o medios que se van transformando en el tiempo, mientras la
civilización evoluciona y se generan escenarios cada vez más distintos.
El lenguaje crea realidades, significados y estructura el modo en que
pensamos acerca de las cosas. «Se tiene éxito en la tarea de cambiar
perspectivas cuando el lenguaje empleado resuena en los códigos de
expresión habitualmente empleado por las personas, se vuelve aceptado a la
cultura dominante y comienza a ser considerado ‘normal’ desde el punto de
vista ideológico» (García et al. 2011: 99).
El paradigma de la comunicación es lograr una sociedad dialogante y
participativa. La propuesta implica una ruptura con los discursos actuales
respecto a la comunicación, la cual se confunde con la información o las
intencionalidades persuasivas o de cambio de comportamiento donde se
1
Datos obtenidos de la Evaluación Cuantitativa Nacional, Urbana – Rural. Realizado por GFK
en el 2012 para un proyecto de PNUD, coordinado por la Oficina General de Comunicación
Social de la PCM.
ii
asume a la población como un conjunto de sujetos que pueden ser
transformados y dominados a la voluntad de otros con sus propias
intencionalidades y que obedecen a la lógica del mercado o a los liderazgos
autoritarios. Y es, en este espacio, donde los medios cumplen un importante rol
en la construcción o mantenimiento de la democracia. Rosa María Alfaro (2008:
1253) sostiene que los medios de comunicación contribuyen a la construcción
de redes que configuran lo público. «Se trata de hacer un balance equilibrado
entre la cultura política, la deliberación, las capacidades comunicativas de cada
persona y el instrumental (medios) que toda sociedad moderna posee para
gestar ciudadanía.»
En la última década, los sistemas de gobierno de América Latina han
incorporado técnicas y estrategias de comunicación que colaboren con el logro
de los objetivos políticos planteados en torno a las temáticas de gobernabilidad
e inclusión social.
Pero ¿cómo materializar esa inclusión social? Desde el inicio del periodo
gubernamental de Ollanta Humala en 2011, se propuso asignar a las
comunicaciones el rol de acercar el Estado a las personas, pero bajo una
insignia de participación ciudadana y manejo público de los medios. Por ello, se
realizó una investigación de carácter cualitativo que recupera la experiencia de
comunicación política desarrollada en los dos primeros años del gobierno del
Perú a cargo de la presidencia de Ollanta Humala, que corresponde de julio de
2011 a julio del 2013. El presente documento describe y explica el modo en el
que la Oficina General de Comunicación Social de la Presidencia del Consejo
de Ministros articula el discurso de valores democráticos e inclusión con la
propuesta de comunicación social de gobierno a través de la generación de
una política de comunicación para la inclusión social.
Ésta propuesta respondía a un compromiso político anunciado en la
campaña electoral2 que llamó la atención de diversos actores sociales y
2
Las elecciones para elegir al presidente de la República del Perú realizadas en el año 2011,
iii
políticos puesto que suponía un compromiso siu generis en el Perú, en materia
de participación ciudadana y la instauración de bases que contribuirían a la
construcción de la institucionalidad que necesita el país a través de la inclusión
social.
Acerca del objetivo y el proceso de esta investigación
Esta investigación tiene como objetivo establecer el rol de las
comunicaciones en la esfera política a través de la descripción y la
reconstrucción de procesos de implementación de políticas públicas en
comunicación desarrollados por la Oficina General de Comunicación Social de
la Presidencia del Consejo de Ministros, durante los dos primeros años del
gobierno de Ollanta Humala. Igualmente, busca articular el discurso de valores
democráticos e inclusión con la propuesta de comunicación social de gobierno
a través de la generación de una Política de Comunicación para la Inclusión
Social.
Considerando las bases teóricas de Arendt en relación a la importancia
de la política para el ejercicio de la democracia, así como la fundamentación
teórica de Gerstlé respecto a la incorporación de la dicotomía comunicación y
política en el establecimiento de un espacio de interpretación de los procesos
comunicativos en la esfera pública, se ha realizado un análisis de documentos
oficiales y un seguimiento descriptivo de las acciones estratégicas
implementadas por la Oficina General de Comunicación Social. Se ha puesto
supusieron un nuevo esquema en materia de comunicación política electoral. Por un lado, se
ubicaba la candidata Keiko Fujimori asociada a una serie de antecedentes del gobierno de su
padre Alberto Fujimori, y por el otro se encontraba Ollanta Humala como un outsider vinculado
a la izquierda con poca experiencia política. La campaña electoral se realizó durante el período
de gobierno de Alan García Pérez del Partido Aprista Peruano. La elección convocó a 19
millones 949 mil 915 votantes peruanos, tanto a nivel nacional como en el extranjero. En
primera vuelta, el Partido Nacionalista, liderado por Humala, logró un total de 31.7% de
respaldo, seguido por Keiko Fujimori con 23.3%. En segunda vuelta, de acuerdo a la Oficina
Nacional de Procesos Electorales (ONPE, 2011) la candidata Fujimori logró el 48.5% de votos,
mientras que Humala alcanzó el 51.4% de los votos, cifra con la cual asumió la Presidencia de
la República.
iv
en relevancia el rol de los medios de comunicación, el Estado y la formación de
opinión pública desde el enfoque de Habermas para describir al estado de la
cuestión de las oficinas de comunicación del Ejecutivo, desde el cual se inicia
el establecimiento de un modelo de comunicación política que incorpora el
enfoque de desarrollo con inclusión y que ha conllevado a la configuración de
lineamientos de política que permiten forjar las bases de una institucionalidad
de las comunicaciones en el Estado, necesarias para el fortalecimiento y
desarrollo de propuestas de comunicación política y pública.
Tomando en consideración la experiencia desarrollada de manera
personal tanto en la campaña electoral como en las acciones comunicativas del
gobierno desde el cargo asumido de directora de la Oficina General de
Comunicación de la PCM desde el 2011, he incorporado una mirada vivencial
al análisis de caso que presento, y que detalla el proceso de revisión y
articulación del discurso de desarrollo con inclusión social proclamado por el
presidente Ollanta Humala con las acciones comunicativas.
A lo largo de los dos primeros capítulos, se detallará el concepto de
comunicación política, la relación entre el Estado y la sociedad, y los
mecanismos de interacción entre ambos para la consecuente conformación de
la opinión pública. Plantear la relevancia del espacio público y el rol ciudadano
es el desafío de la comunicación del Estado, pero requiere un compromiso
serio a la luz de los cambios y transformaciones generadas por las dinámicas
sociales y las nuevas tecnologías en el espectro comunicativo.
En el tercer capítulo se presenta el concepto de inclusión social y su
aproximación a temas como la gobernabilidad y la democracia, sobre los
cuales se construye la propuesta de comunicación del gobierno y su modelo de
desarrollo, considerando el objetivo de comprender la necesidad de insertar un
enfoque de comunicación política y social dentro de las acciones del Estado.
v
En el cuarto capítulo se muestra el estado de la cuestión en las oficinas
de comunicación del Ejecutivo, así como el rol estratégico de la comunicación
en la gestión pública que aterriza en un modelo de política de comunicación
que incorpora el enfoque de desarrollo con inclusión para contribuir a un mejor
ordenamiento de la gestión comunicacional en el Estado. Tanto en el tercer
como cuarto capítulo se han incorporado los testimonios de personas que
acompañaron la gestión de la comunicación durante la campaña electoral así
como los dos primeros años de gobierno que abarca la investigación3.
Finalmente, realizaremos una lista de conclusiones y recomendaciones
derivadas del presente trabajo que puedan contribuir al enriquecimiento de la
propuesta descrita a modo de lecciones aprendidas y retos para el futuro de las
comunicaciones en el Estado. Esta investigación busca resaltar el rol de las
comunicaciones en la esfera política, tomando en consideración la aplicación
de acciones que resalten y hagan tangibles los valores democráticos
requeridos en el Estado de Derecho. Estos primeros pasos permiten iniciar un
proceso de acercamiento del Estado a la gente, en correspondencia al ejercicio
del modelo democrático y al enfoque de desarrollo con inclusión social.
3
Como parte de los anexos, se han incluido tanto las guías de entrevistas aplicadas a quienes
participaron en la gestión de las comunicaciones en el período registrado, como los perfiles y la
relevancia de su participación.
1
CAPÍTULO 1
POLÍTICA Y COMUNICACIÓN
En ocasiones, la política y la comunicación han sido tratadas como
disociadas una de la otra; la comunicación vista como herramienta, mientras
que la política como un juego de lucha de poderes privilegiando sólo a unas
pocas personas. La unión de ambas, entonces, se restringía a espacios de
poder alejados de las demandas de la población o de su propio ejercicio
ciudadano.
El presente capítulo ofrece algunas referencias teóricas sobre las cuales
se pueda repensar la política y la comunicación, devolviéndoles su finalidad
pública y permitiendo incorporar las concepciones epistemológicas necesarias
para una interpretación más integral de la comunicación política.
1. La comunicación en la política
«Sin comunicación, no hay acción política válida» (Yanes 2007: 356). Los
políticos son comunicadores que, a través de los medios de comunicación, se
dirigen a la sociedad con el fin de transmitir planteamientos ideológicos con
credibilidad.
La política se vincula directamente con la persuasión. En una sociedad
democrática, las personas que desempeñan actividades públicas y creen en los
principios que defienden su formación política, emplean la persuasión como
herramienta para ganar seguidores y legitimar sus acciones. Por ello, «el
mensaje persuasivo, lejos de constituir un riesgo para la libertad, se vuelve
imprescindible para la pluralidad y su existencia es símbolo de una sociedad
abierta» (Yanes 2007: 358).
2
En una sociedad democrática, cuando el ciudadano ejerce sus derechos
y participa en las decisiones de gestión de su país, ejerce también su deber
político. En este escenario, las plataformas de comunicación que viabilizan los
mensajes contribuyen al ejercicio político y participan en la configuración de la
realidad.
Según Arendt (1997: 20), «[…] la acción sólo es política si va
acompañada de la palabra o del discurso porque, en la medida en que siempre
percibimos el mundo desde la distinta posición que ocupamos en él, sólo
podemos experimentarlo como mundo común en el habla». Refiriéndose a la
polis griega como posible paradigma de espacio público, afirma que se trataba
del «[…] único lugar donde los hombres podrían mostrar real e invariablemente
quienes eran, donde lo público indica tanto el mundo común o de comunidad
unida a través de relaciones que no supongan la fusión» (Arendt 1997:21). De
ahí parte la condición indispensable de la política como la irreductible pluralidad
expresada en el hecho de que somos alguien y no algo.
En un sistema dictatorial, por ejemplo, no existe contraste de distintos
mensajes persuasivos. Se impone una determinada visión del mundo y una
comunicación unidireccional que puede transformarse en una oportunidad de
manipulación de la opinión pública. En este sentido, Yanes (2007: 355 - 365)
señala: «La pluralidad de comunicaciones persuasivas de los políticos
constituye la esencia de una sociedad democrática. La política y la persuasión
forman un binomio indisoluble. La primera no alcanza su plenitud sin la
segunda, y ésta supone la identidad de la actividad pública. Ambas conforman
la unidad que da contenido a la democracia».
Por ello, el refuerzo de la comunicación es fundamental para el ejercicio
de la política en un sistema democrático de gobierno. Conocer las propuestas
de los políticos y sus implicancias para el desarrollo y la gestión del Estado
permitirá tomar una actitud veedora de los derechos ciudadanos y su defensa.
3
De acuerdo con Canel (2006: 18), «[…] la comunicación incide en la
actividad política por la injerencia en la adopción y aplicación de decisiones en
y para la comunidad». La comunicación es esencial en la toma de decisiones
(por el intercambio de información y opiniones suscitadas al respecto), en la
generación de vínculos entre el emisor y las audiencias, y en la organización de
la comunidad, en la medida que orienta a la sociedad por medio de la definición
de objetivos e identificación de problemas de la ciudadanía.
El alcance y poder que radica en la comunicación entre instancias como
el Estado y los medios de comunicación es vital para la toma de decisiones y
para que las medidas adoptadas entre los actores sociales sean vinculantes
dentro del orden de la vida en comunidad. La comunicación política establece
relaciones de poder, pues por naturaleza el hombre es un ser político y su
comunicación afecta de forma positiva o negativa su vida pública. En el caso de
la propaganda, por ejemplo, algunos autores sugieren que los métodos
planteados configuran las representaciones esperadas por el público, «[…] en
el momento específico en el que se encuentran, con relación a los problemas
prácticos y actuales que enfrentan» (García et al. 2011: 97).
Habermas (1997: 262) advierte que «[…] el espacio público se presenta
como el lugar donde surge la opinión pública que constituye el eje de la
cohesión social, de la construcción y legitimación (o deslegitimación) política».
Por tanto es importante considerar la comunicación y la política bajo un
contexto de poder (o lucha de poder) con relación a la facultad de aparecer en
los medios y tener un correlato con la acción política.
Si dejamos de pensar la política en los términos estrictamente modernos de
lucha por el poder, la lucha por conquistar el Estado, y la entendemos de
manera amplia como una actividad inherente a los hombres y mujeres en
general y a nuestra condición de ciudadanos(as) en particular, descubriremos
que la noción de “esfera” o “espacio” público puede resultar sumamente
enriquecedora para comprender nuestro tiempo (Patrón 2000: 6).
La redefinición del espacio público y los nuevos actores que interactúan
en él son quizá los nuevos retos que requiere abordar la comunicación
4
mediática para recuperar densidad y trascendencia. Pero este ejercicio
demanda un debate interno serio, un nuevo compromiso con el colectivo social,
una revisión de los temas éticos bajo la luz de la realidad que imponen los
nuevos tiempos preservando la pasión que está en la base misma del ejercicio
comunicativo.
2. Aproximación al concepto de comunicación política
La comunicación política es, para muchos teóricos de la comunicación,
un objeto difuso. Para Gerstlé (2005: 15), a pesar que la incertidumbre
conceptual referida tanto a la comunicación como a la política deja un gran
margen de maniobra semántica para su combinación, existen cuatro
concepciones de la comunicación política. «Sobre la dicotomía
comunicación/política se construye una interfaz de interpretación de los
procesos comunicativos vinculados a los ámbitos de la política».
De esta manera, una concepción instrumental de la comunicación
política estaría constituida por las técnicas y procedimientos de los actores
políticos, donde se disocia a la comunicación como algo estrictamente técnico
mientras que se cataloga a la política como un mecanismo de manipulación.
Bajo esta concepción, el expertise de los instrumentos comunicativos sirve para
asentar la dominación en la esfera pública.
Por su parte, la concepción ecuménica apunta a la comunicación como
un proceso interactivo de transmisión de información entre los actores políticos,
los medios y el público en el que se asume una igualdad en la relación
comunicacional de los sujetos.
La concepción competitiva de la comunicación plantea que los sujetos
políticos entran en competencia para influir y controlar, a través de los medios,
las percepciones públicas de los acontecimientos. Bajo esta concepción, en los
procesos políticos se instaura un rol central de lo cognitivo y lo simbólico.
5
Finalmente, la concepción sobre la cual se sustenta la propuesta
comunicacional de la Oficina General de Comunicación Social es la
deliberativa. En ella, se retorna a la concepción griega de que la comunicación
y la política son consustanciales y además son condiciones que permiten la
democracia deliberativa4.
Sin embargo, las concepciones de la comunicación política planteadas
por Gerstlé responden a un análisis que no contempla los contextos donde se
originan los debates de la comunicación. De acuerdo con Canel (1999: 15 - 31),
«[…] hay una diferenciación entre los tipos de aproximación al concepto de
comunicación política a lo largo de la historia». En primer lugar, se encuentran
las aproximaciones del ámbito jurídico, quienes la toman como un área de
investigación desde el ámbito de la política. Luego, se encuentran quienes
asumen la comunicación como un orden simbólico sobre el poder, desde el
cual se constituye la teoría política de la comunicación. Y, finalmente, la tercera
aproximación es la cual concibe a la política y la comunicación como áreas de
investigación distintas que confluyen en un punto substancial dentro de la
ciencia social. De acuerdo a ello, se plantea la definición de comunicación
política como proceso mediador que permite las relaciones entre instituciones
gubernamentales y electores.
Asumiendo esta crítica, Gerstlé señala la existencia de tres dimensiones
de la comunicación política que contribuyen a la identificación de su ámbito de
investigación y por la cual se puede tener una aproximación conceptual más
integral. En primer lugar se encuentra la dimensión pragmática, la cual resalta
la relación social generada entre los interlocutores en el espacio, concibiéndolo
como una plataforma de tensión que puede desencadenar en situaciones de
4
Término acuñado por Joseph Bessette en 1980, que fue posteriormente discutido por autores
como Habermas, Cohen, Rawls, entre otros y que se define como un modelo normativo que, en
complemento con la noción de la democracia representativa, atribuye a los ciudadanos la
responsabilidad de participar activamente en procesos colectivos de toma de decisiones sobre
temas que les afecte de manera directa e indirecta (Velasco 2009:75).
6
cooperación o conflicto. Otra dimensión es la simbólica, en la cual se da
relevancia al lenguaje, la generación de códigos de intercambio y su realización
en el discurso, considerando la sobrecarga semántica de la forma en la
manifestación del poder. Finalmente, se encuentra la dimensión estructural,
que representa a los canales, medios y redes de información generadas para
que se dé el proceso de comunicación política.
Estas tres dimensiones son las que, de acuerdo al autor, deben tomarse
en cuenta para la comprensión de los procesos de comunicación política,
considerando como base la concepción necesaria para la lectura y la propuesta
que se busque generar a futuro, y que esgrimiremos en el siguiente capítulo
para la configuración de la política de comunicación.
3. Surgimiento de la comunicación política
Por tratarse de un ámbito de investigación relativamente nuevo y en
construcción, Gerstlé identifica cuatro enfoques históricos de la comunicación
política. El primero es el enfoque comportamentalista, iniciado por el estudio de
la comunicación como tal a través de Laswell en 1948 y desarrollado por
Shannon y Weber en 1949 en un modelo lineal. Aunque «[…]algunos
observadores consideran que el libro “Opinión Pública” de Walter Lippmann es
un documento fundador del estudio de la comunicación» (Rogers 2004: 4). Este
enfoque da relevancia al impacto de los mensajes del emisor en la
comunicación de masas, concibiendo una posición pasiva del destinatario.
El enfoque estructural-funcionalista, por su parte, «[…] está inspirado en
una concepción holística de lo político en el que la comunicación es el
instrumento que permite describir fenómenos políticos» (Gerstlé 2005: 36). La
relación entre el individuo y sociedad es un objeto nuclear de indagaciones de
las ciencias humanas y sociales, en tanto las tensiones y los desafíos más
diversos hacen de esa relación una fuente permanente de conflictos; por ello,
7
bajo este enfoque se indagan algunas investigaciones sobre las relaciones
entre las instituciones, el rol de los medios y el desarrollo de redes.
En tercer lugar, el enfoque interaccionista considera a la comunicación
política como una estructura de juego que dirige un conjunto de recursos de
poder, entre los que se encuentran los bienes, los derechos, los apoyos y el
conocimiento. Este enfoque introduce la perspectiva de la interacción
estratégica o estrategia de comunicación que explica procesos de poder e
interrelación entre diversos actores (gobernantes, medios y gobernados) y sus
mecanismos de acción/percepción en el escenario de juego.
Finalmente, «[…] el enfoque dialógico de la comunicación política se
basa en la idea de que la legitimidad reside en el consenso obtenido por la
discusión[…]» (Gerstlé 2005:40), dando cabida a la significación y construcción
conjunta de la comunicación política en la interacción social para hacer
emerger un mundo común.
A pesar del surgimiento de estos enfoques, en la actualidad coexisten
varias aproximaciones para el tratamiento de la comunicación política. La
concepción epistemológica, que se encuentra vinculada a los dos primeros
enfoques concibe la comunicación-representación como una producción y
transmisión de conocimientos e información sobre el entorno, mientras que la
concepción praxeológica, considera la construcción de un mundo común por la
acción recíproca que hace concebible el espacio público.
De igual forma, Graber (2005: 486 - 488) menciona la existencia de dos
grandes teorías de la comunicación política. Por un lado, se ubica la teoría de
procesamiento de información, la que tiene su base en los estudios de
psicología cognitiva y busca «[…] explicar cómo las personas distorsionan sus
opiniones para evitar inconsistencias en una situación por tratarse de algo
psicológicamente doloroso […]» y que en el campo de las comunicaciones se
8
expresa en la interpretación del proceso de comunicación, la memoria del
receptor y el análisis de la información recibida.
La segunda teoría planteada por Graber corresponde al impacto
mediático y está basada en los análisis sociológico-filosóficos de los procesos
de comunicación política. Se destacan dos líneas de análisis en esta teoría: la
primera referida al establecimiento de la agenda y la segunda a la subjetividad,
tomando una perspectiva más relacional de la comunicación y los efectos de la
misma en la vida de las personas.
Es, sin embargo, a partir del enfoque dialógico de Gerstlé desde donde
nace de forma explícita y propositiva el interés por abordar la comunicación
política como «[…] la gestión de 'lo público', el conocimiento de ello y la
interacción de los actores sociales y políticos en una concepción de la
comunicación pública» (2005: 43). Este enfoque, generado por la
consustancialidad entre política y comunicación, nace de la preocupación de
Gerstlé por conocer el funcionamiento comunicativo y la evolución de los estilos
de comunicación en las instancias gubernamentales, en los que la prioridad por
la imagen y el día a día del sujeto político en los medios de comunicación se
superpone a los fines públicos.
En este capítulo se establece la importancia de hacer valer la
consustancialidad entre la comunicación y la política para el ejercicio ciudadano
y democrático. A través del debate sobre los fines públicos, las múltiples voces
de los ciudadanos se incorporan al sistema político como un espacio en
comunidad. Por ello, se adopta la concepción deliberativa de la comunicación
como teoría central del análisis y propuesta comunicativa que se desarrollará
en adelante, se consideran también las tres dimensiones del análisis de la
comunicación y el enfoque dialógico de la misma.
9
CAPÍTULO 2
ESTADO Y COMUNICACIÓN
Uno de los puntos iniciales desde el cual la Oficina de Comunicación
Social se interesa por trabajar la política de comunicación del Estado parte de
la preocupación de pensar en el rol de éste para el ejercicio de la democracia y
el cumplimiento de las promesas electorales. Pero pensar en el rol del Estado
también implica proyectar sus dimensiones, recursos y mecanismos de
acercamiento y llegada al ciudadano. Por ello, este capítulo plantea la
importancia de la opinión pública, la influencia de los medios de comunicación,
así como la generación de las agendas públicas para el ejercicio de una
ciudadanía informada. Igualmente, de manera introductoria, el documento se
aproxima a dar algunos alcances sobre las experiencias previas en la
generación de políticas nacionales de comunicación, así como su relevancia y
pertinencia acotada al contexto peruano.
1. La importancia de la opinión pública
Reivindicar la democracia y, con ello, la opinión pública es una
«condición de posibilidad para el desarrollo de una sociedad democrática»
(Sanpedro y Resina 2010: 157). Su objeto son las opiniones, percepciones e
imágenes sobre el acontecer económico, social y político. Crespi (2000: 29)
señala que «[…] la opinión pública es un proceso de intercambio de ideas que
parte desde la aparición del asunto público, al establecimiento del debate y la
discusión pública y que, por tanto, incorpora una interacción multidimensional
de elementos psicológicos, sociológicos y políticos». Por ello, se considera que
la opinión pública es una variable política donde las opiniones ciudadanas
toman valor y facilitan el entendimiento de realidades diversas para una mejor
gestión del Estado.
Sartori (1993: 56) señala que « […] lo público no es sólo el sujeto sino
también el objeto de la expresión y como tal una opinión es pública cuando es
10
del público y porque implica materias de naturaleza pública: la res pública».
Pero la aparición del concepto de opinión pública se encuentra más allá del
sentir común de los ciudadanos y de su posible evaluación a los gobernantes,
es un «[…] mecanismo legitimador y formador del consenso que permitiría el
establecimiento de las democracias modernas en donde el gobernante se
sostendría por acatar la soberanía popular» (Kuschick s.a.).
La opinión pública tiene una dimensión de carácter político y otra
comunicativa, puesto que es uno de los «[…] mecanismos mediante el cual se
adjudica el poder político, se genera el consenso y se permite la existencia de
un espacio público de debate de temas discordantes» (Habermas 1998: 440).
Si la opinión pública interviene en la toma de decisiones políticas, la gestión de
la comunicación gubernamental puede estar orientada a la generación de
espacios de consenso respecto a temas de interés público, fortaleciendo los
mecanismos de interacción y la puesta en marcha de una agenda que
responda a las reales necesidades e intereses ciudadanos.
2. Los medios tradicionales de información
Los medios de comunicación han transformado la vida de las personas y
su relación con el entorno, pues permiten conocer sobre diferentes actividades
a diversos públicos de forma simultánea, planteando un lenguaje social capaz
de trastocar las percepciones sobre el mundo y las relaciones entre las
personas. «Los medios ya no sólo tienen éxito indicando sobre qué pensar sino
también cómo pensar acerca de los asuntos públicos al cargarlos de atributos»
(Charron 1988: 82). Según Castells (2009: 262), «[…] los medios de
comunicación constituyen el espacio en el que se deciden las relaciones de
poder entre los actores políticos y sociales rivales», por lo cual no debe dejarse
de lado su relevancia en la comprensión del espacio público así como la
dinámica entre la comunicación y la política.
11
Por su parte, Virilio (1988) señala que los medios de comunicación han
contribuido al adelgazamiento de las esferas pública y privada de las personas.
«Al reducirse la privacidad, la intimidad, el control social o resguardo cultural de
normas y costumbres, la mirada pública penetra e invade nuestros hogares y,
en menor tiempo, se convierte en producto para el consumo de las mayorías».
Los medios entran en los hogares, se involucran con la vida cotidiana e influyen
en la formación de opinión.
Los medios hacen política y desde sus nuevos espacios la redefinen, ya
no como el arte del consenso y el diálogo, sino como un subproducto mediático
donde prima la anécdota y la simplificación, fundamentando sobre opiniones
particulares que aseguran verdad generalizada. «A lo largo de un siglo, la
conjunción entre el predominio del mercado y la competencia entre los medios
para ganar audiencias ha redefinido la agenda mediática, ponderando la esfera
privada sobre la esfera pública» (Lozano s.a.).
Dentro de los retos de los medios tradicionales, Ortega (2010: 213)
plantea que «[…] una de las mayores exigencias que desde el ámbito social y
político se hace al servicio público de radiofusión tiene que ver con su
obligación para garantizar la producción de contenidos cualitativamente
diferentes a los que predominan en el mercado audiovisual». La importancia de
asignar al Estado un papel fundamental en la gestión de los medios con
finalidad pública se vuelve una demanda necesaria para garantizar la mejora
de la calidad de la democracia y la ciudadanía, así como un ejercicio efectivo
de comunicación política del Estado.
En el Perú, se cuenta con un total de 3,421 estaciones de radio, de las
cuales 62 son radios públicas y 73 son comunitarias. Igualmente, se han
registrado 1,273 estaciones de televisión, siendo 35 TV públicas y 73 radios
comunitarias5. La televisión es el principal medio de información del acontecer
político y nacional, seguida por la radio y prensa escrita.
5
Ésta información fue construida por la Oficina General de Comunicación Social de la PCM en
12
Cuadro 1: Principales medios de comunicación e información en el Perú (año 2012)
Medio informativo
Total
Ámbito
Lima Provincia
Televisión 95% 96% 95%
Radio 48% 35% 55%
Prensa escrita (periódicos, revistas) 45% 52% 42%
Diario local (periódicos de su localidad) 23% 13% 28%
Radio local (radio de su localidad) 16% 2% 23%
Interpersonal (amigos/ familiares) 14% 10% 17%
Internet 12% 12% 13%
Afiches, volantes, paneles 5% 4% 5%
Dirigente de mi comunidad 3% 1% 4%
Fuente: Instituto de Opinión Pública. Pontifica Universidad Católica del Perú. Pregunta:
¿A través de qué medios se informa de los temas del acontecer político y nacional?
De acuerdo con un estudio sobre actitudes, hábitos y opinión sobre radio
y televisión en el Perú a nivel nacional, realizado por el Consejo Consultivo de
Radio y Televisión (CONCORTV) en el 2013, la audiencia peruana tiene una
percepción negativa respecto al contenido de los medios de comunicación. La
evaluación señala que la televisión abierta está considerada en un 71% como
sensacionalista. Respecto a una evaluación similar en el 2011, «la percepción
de la presencia de contenidos inadecuados en la radio y televisión ha
disminuido; sin embargo la percepción sobre la presencia de violencia (82%)
continúa siendo el dato más recurrente» (CONCORTV 2013: 8). Igualmente,
más de la mitad de peruanos (51%) opina que los niños son quienes aparecen
perjudicados con la televisión.
julio de 2013, con base en documentos producidos por ConcorTV (2013), AMARC (2012) y
CNR (2013), y estuvo a cargo del Área de Gestión de Riesgo Comunicativo.
13
Gráfico 1: Evaluación cualitativa de acuerdo a tipos de medio (año 2013)
Fuente: CONCORTV. Estudio de actitudes, hábitos y opinión sobre la radio y
televisión a nivel nacional.
El Perú tiene un sistema de medios centralistas basado en el punto de
vista de la capital. Acevedo (2012: 46) señala que «En el Perú no existen
límites a la propiedad cruzada de medios de comunicación […], lo cual facilita
la concentración y el carácter centralista de los contenidos y las agendas
periodísticas de los medios de alcance nacional que, a su vez, limita la
posibilidad de acceso de diversos sectores políticos y sociales al debate
público y político».
Por su parte, la legislación vigente6 en materia de medios de
comunicación está enfocada en la autoregulación y plantea la necesidad de
gestionar códigos de ética en cada medio de comunicación sobre el cual se
regulen sus emisiones. A pesar de ello, al 2013, el 55% de empresas de radio
y TV en el Perú no habían presentado el código requerido. A ello se suma la
ausencia de la figura del newsombudsman7 (defensor de la audiencia) para que
pueda hacer valer los derechos de información y comunicación.
6
Refiere a la Ley N°28278, promulgada en julio del año 2004, durante el gobierno del entonces
presidente Alejandro Toledo (gestión 2001-2006).
7
Término acuñado por primera vez en 1967, en un diario de los Estados Unidos para hacer
notar la importancia de contar con un funcionario que reciba e investigue las quejas de los
14
Gráfico 2: Situación de los códigos de ética de empresas de radio y
TV en el Perú (año 2013)
Fuente: CONCORTV. 2013
Éste tipo de regulación imposibilita una gestión de contenidos adecuada
a las finalidades e intereses públicos. Así mismo, no se considera la calidad de
información como parte de una regulación estatal que garantice una opinión
pública informada y contenidos que promuevan valores democráticos.
Sin embargo, una oportunidad de cambio respecto a la gestión de los
medios es el sistema incluido en el “Plan maestro para la implementación de la
TV digital terrestre en el Perú”, el cual establecerá los procedimientos para que
los operadores realicen la transición de la televisión analógica a la televisión
digital, así como los mecanismos y requisitos necesarios para obtener nuevas
autorizaciones para prestar servicios de televisión digital, las condiciones para
su uso, los plazos y etapas del proceso, entre otros aspectos regulatorios
claves, hecho que permitiría contribuir a la mejora de la calidad de información
y comunicación así como al fortalecimiento del rol del Estado.
En el Perú, la configuración de la agenda de los medios no comprende
un componente público. Con una mayoría de medios privados que lideran las
audiencias, no se ha logrado establecer una estructura dialógica en la
construcción de temas de interés público con enfoque educativo, cultural o
consumidores sobre la calidad en la cobertura de las informaciones dispuestas en los medios
de comunicación. Ésta figura ha sido incorporada en los modelos de autoregulación de medios
existentes en algunos países europeos; sin embargo, no ha sido considerada en la formulación
de la ley de medios peruana vigente.
15
político. Con ello, se obstaculiza el libre ejercicio de la comunicación expuesta
en el capítulo anterior, pues se minimizan los fines públicos de los medios bajo
el argumento de la libertad de prensa y la elección del libre consumo y el fin
comercial de los productos mediáticos.
Luego de hacer una revisión a la televisión pública en países de América
Latina, donde se destaca el incipiente avance del caso peruano en
comparación con países como Chile o Argentina, Ortega (2010: 213) concluye
que «[…] el mayor reto está en lograr medios que no estén comprometidos ni
con los intereses económicos ni del gobierno sino con el interés público, con
los intereses de una sociedad cada vez más plural y culturalmente
diversificada». Hecho que implica fortalecer la administración pública con
participación de la sociedad organizada, haciendo un uso trasparente y
eficiente de los recursos para su implementación.
3. La agenda pública y los nuevos medios
En el Perú no se ha logrado establecer una agenda pública donde la
sociedad civil organizada ponga en relevancia temas de interés que puedan ser
captados por los medios. La práctica usual de la audiencia ha sido la de
receptora de una información que, en muy pocos casos, ha dado lugar a la
retroalimentación (sea para ampliarla o refutarla). Casos muy específicos como
la experiencia iniciada por ‘Radio Capital’8 respecto a cómo el periodismo
puede incorporar la opinión del oyente en el tratamiento de una noticia. Sin
embargo, este comportamiento no ha garantizado una inclusión real de la
demanda ciudadana para la configuración de una agenda pública, donde
además es discutible el rol del periodista para propiciar la discusión en torno a
opiniones particulares provistas de su propia valoración e intencionalidad.
8
Emisora radial de frecuencia modulada (96.7) que inició su funcionamiento en octubre de
2009, bajo el lema “tu opinión importa” con una difusión inicial en Lima Metropolita.
16
Los intentos más próximos a la conformación de dicha agenda son las
corrientes de opinión generada en las redes sociales que están empezando a
ganar terreno en la agenda mediática. Muestra de esto se ve en la
incorporación del uso de redes sociales (Facebook y twitter) como parte de los
mecanismos de comunicación institucional del gobierno, las organizaciones de
la sociedad civil o las empresas, así como la creación de colectivos en red y fan
pages que, bajo diversos discursos, buscan captar la atención ciudadana y
organizar corrientes de opinión.
En una investigación sobre el uso de la categoría ‘redes sociales’ para el
estudio de acciones colectivas desarrollado a partir de algunos ejemplos de
movimientos sociales en América Latina, Scherer-Warren (2005: 82) afirma que
en el contexto del mundo contemporáneo, «[…] las nuevas tecnologías se
presentan como medios eficaces para la aproximación y revisión de varias
temporalidades sociales por parte de las redes políticas.» Es en la sociedad de
la información donde se debe considerar la multidimensionalidad de las
prácticas sociales que pueden [o no] generar redes y movimientos que
permiten resaltar problemáticas ciudadanas reales. Es a través de esos medios
que las redes sociales informatizadas no sólo consiguen una comunicación en
tiempo real sino que también aproximan y permiten la exposición simultánea de
temporalidades históricas distintas: la tradición, la modernidad y/o la
posmodernidad.
El análisis de las dinámicas sociales generadas en los medios de
comunicación, particularmente en la Internet, es relevante para la comprensión
de las nuevas interacciones dialógicas entre los actores sociales que «[…]
pueden tratar de moverse de la cotidianidad a la esfera pública y a la
construcción de utopías de transformación» (Scherer-Warren 2005: 91).
Todos los sistemas de estratificación tienen un cierto grado de
estabilidad y movilidad derivados de su propio carácter social y cultural. Desde
el punto de vista de la política, las posibilidades de movilidad son tan amplias
17
como las oportunidades que pueda brindar la sociedad. Realizamos esta
mención para hacer referencia y distinción con los movimientos sociales, los
cuales tienen también un carácter organizativo y trascienden los niveles
socioeconómicos de una sociedad.
Siempre se ha discutido la falta de institucionalidad en el Perú. La
ausencia de partidos políticos y la generación de organizaciones sociales
constituidas en base a una firme posición política. Durante la campaña
electoral, las agrupaciones políticas se organizan basándose en la simpatía y el
activismo movido por la personalidad de los líderes. Es así que las redes
sociales toman mayor relevancia en la medida que facilitan la libertad de
opinión necesaria en todo sistema democrático, activan la participación e
incitan a la toma de acción frente a temas de interés público. De acuerdo con
Eliana Carlín, ex miembro del equipo de comunicaciones de la Oficina General
de Comunicación Social (OGCS), la toma de espacio de las redes sociales
sirve para la activación real de las personas. Haciendo referencia al trabajo
desplegado durante la campaña electoral de 2011, afirma que mediante la
viralización de los mensajes en redes se lograba la movilización de personas
incluso a nivel mundial.9
Los nuevos medios de comunicación han replanteado el rol de la
sociedad civil, proveyendo mecanismos para fortalecer acciones más
protagónicas en la generación de debates y facilitando la posibilidad de
establecer una agenda pública con base en las demandas ciudadanas
planteadas en las redes sociales. El uso de los medios masivos tiene
consecuencias cívicas que pueden ser utilizadas para construir comunidad y
ciudadanía. En especial, «Internet presenta grandes posibilidades no solo
9
La presente cita proviene de una entrevista grupal sostenida con miembros del equipo de
comunicación social de la OGCS y participante en la implementación de la campaña de
comunicación política de Ollanta Humala en 2011, con la finalidad de fortalecer la presente
investigación. Particularmente, en el caso de Eliana Carlín, se consideró relevante su
experiencia tanto en la gestión de redes sociales durante la campaña electoral como su
experiencia en la coordinación del área de investigación en la OGCS. Las cursivas son
nuestras.
18
como fuente de información y esfera de comunicación sino como expresión que
canaliza los efectos de la información sobre la acción» (Shah 2009: 47), y que
puede ser aprovechado por instancias estatales para el posicionamiento de
temas de interés público que incluso puede contribuir a la mejora de la calidad
de los servicios públicos, fortaleciendo el rol veedor y participativo del
ciudadano.
La importancia de los medios y las mediaciones toma relevancia cuando
se plantea el escenario de la comunicación política y la gestión que debe
asumir el Estado en relación con los tipos de medios a emplear. Ésta gestión
tiene dos vías; por un lado, el uso de los medios de comunicación tradicionales
significa incurrir en una negociación con los medios privados pues, como se
señaló anteriormente, existen medios comerciales que manejan una agenda
propia derivada de los intereses de sus dueños y que puede generar el riesgo
que éstos decidan cómo se dará a conocer el mensaje. Y por otro lado, el uso
de los medios de comunicación propios o institucionales, presentan el problema
de la percepción de legitimidad por parte de los receptores del mensaje pues
pueden poner en duda los contenidos vertidos.
En éste sentido, resulta no sólo pertinente sino también necesario «[…]
dar el siguiente paso y reconvertir los medios en plataformas para la
comunicación social abierta, hecho que fomentaría la asociación y la
participación entre los medios de servicio público y la sociedad civil»
(Jakubowicz 2010: 237). Esto, «[…] en un marco donde la Internet resulta un
medio al alcance de todos y sin estándar alguno de validez o autoridad: un
evanescente murmullo o griterío sobre infinidad de asuntos y juicios, todos de
idéntico valor» (Sampedro y Resina 2010: 143), se puede instaurar un libre
ejercicio de la política a través de la comunicación. Las referencias con relación
a la relevancia de la Internet y los movimientos sociales generados permiten
destacar cómo la extensión de esta nueva plataforma «[…] contribuye a la
emergencia de una naturaleza de una ciudadanía sin fronteras» (Cammaerts y
Van Audenhove 2005: 180).
19
La Oficina General de Comunicación Social de la PCM reconoce ésta
importancia y plantea la necesidad de generar un modelo de gestión de los
medios donde el contenido responda a verdaderos intereses de la agenda
pública. Medios que puedan poner en valor las demandas informativas de la
sociedad, evitando la espectacularización o el sensacionalismo y que, además,
puedan llegar a los ciudadanos en todas las esferas de acuerdo con sus
alcances y posibilidades para una real inserción e inclusión tecnológica.
4. Sobre las Políticas de Comunicación
Las políticas nacionales de comunicación son importantes para
desarrollar y reorientar todo el sistema de comunicación de manera intensiva y
coherente con las diversas tareas del desarrollo y el compromiso del gobierno
en la promoción de la democracia. Por ello, implementar y desarrollar una
política de comunicación social, permitirá ordenar el sistema de comunicación
de acuerdo con las necesidades prioritarias de la sociedad, es decir, con los
intereses y bienestar común que una sociedad en desarrollo persigue. Luis
Ramiro Beltrán define la política nacional de comunicación como «[…] un
conjunto integrado, explícito y duradero de políticas parciales de comunicación
armonizadas en un cuerpo coherente de principios y normas dirigidas a guiar la
conducta de las instituciones especializadas en el manejo del proceso general
de comunicación de un país» (Beltrán 1976: 4 - 34).
Para el autor, la política de comunicación debería considerar un rol
activo del Estado como promotor de procesos de comunicación y su
interrelación con el sector privado y las organizaciones sociales de base, la
asignación de recursos para el desarrollo de la comunicación social, la
importancia de un enfoque de derechos y libertades que deban gobernar la
esfera de la comunicación, el uso extendido de las tecnologías de
comunicación, un marco legal - jurídico para desarrollar igualdad de
oportunidades para el gran y pequeño empresario en medios, la defensa de los
valores nacionales y de la diversidad política y cultural que debe caracterizar a
20
los procesos de comunicación, la generación de sistemas de comunicación
regionales que dialoguen con el sistema nacional del Estado y los medios
privados, así como el desarrollo de capacidades comunicacionales con la
presencia de las universidades y centros formadores.
El tema de las políticas nacionales de comunicación acaparó la atención
mundial entre las décadas de 1970 y 1980. El reclamo de un Nuevo Orden
Mundial de Información y Comunicación (NOMIC) expuesto por el Informe Mac
Bride (1993: 18 - 25) hizo eco en algunos países y los Gobiernos asumieron
diferentes posturas para desarrollar lineamientos de políticas de comunicación
social.
Los intentos de políticas de comunicación planteados en algunos países
latinoamericanos se han basado en una concepción culturalista del rol de la
comunicación para proponer una comunicación pública. No obstante, esta
concepción excluye el dinamismo político en que se gestan las
representaciones sociales y culturales de los ciudadanos en un país. Para
Roncagliolo (1990: 102 - 111), adaptar la concepción culturalista de las
políticas de comunicación no garantizaría una real inclusión de la diversidad en
la esfera pública:
La afirmación más cabal de la democracia es la condición para que en
el milenio que se inicia con la galaxia bit, el fantasma orwelliano del ”big
brother” termine de evaporarse y los hombres puedan gozar de las
posibilidades que el progreso les ofrece cuando lo encaran como
ciudadanos, y les niega y reniegan cuando lo asumen como meros
consumidores.
Roncagliolo propone así que el modo de pensar los moldes
comunicativos no resulta aplicable a los contextos actuales, dadas las
particularidades que se ofrecen con la cultura promovida por los medios de
comunicación, que no recogen la diversidad de actores, y afirma que «[…] sólo
una percepción adecuada de los nuevos espacios y escenarios producirá una
democracia a la altura de los tiempos10» (Roncagliolo 1990: 110). En la línea de
10
La cursiva es nuestra.
21
la comunicación política, Mattelart (2008: 981 - 993) señala que «[…] la
investigación en relación con las distinciones sociales demuestra que los
discursos sobre las identidades particulares se han adelantado a los discursos
sobre el principio de igualdad como objetivo prioritario de la acción política».
Si bien es importante considerar a la cultura como un mecanismo de
inclusión, se deben considerar las particularidades desde visiones
integracionistas, principalmente las generadas por el enfoque de
interculturalidad para la construcción del desarrollo. Al respecto, con relación a
un estudio sobre políticas públicas en educación se plantea que «[…] debemos
ampliar el radio de acción del enfoque intercultural, concebirlo como un
enfoque intersectorial y empezar a concebirlo como el gran eje transversal de
las políticas de Estado» (Tubino 2002: 26).
La importancia que reviste el concepto de política nacional de
comunicación, a la que se llegó luego de la revisión de los referentes antes
mencionados, propone romper con todos los esquemas anteriores de gestión
de la comunicación del Estado peruano. Parte del supuesto que la
comunicación social no se limita solamente a los medios tradicionales y sus
contenidos, sino que incluye el sistema de telecomunicaciones, el flujo de
noticias y el trabajo de publicidad, las nuevas tecnologías de comunicación y la
redes sociales, la labor comunicativa, la investigación de la comunicación y la
formación de comunicadores sociales y toda la infraestructura legal que regula
las variadas actividades de la comunicación estatal.
En la actualidad, en aras del compromiso con la democracia y el
pluralismo, los modelos de comunicación tradicional y unidireccional ya no
tienen el mismo nivel de repercusión. La democracia garantiza el rol informativo
de los medios y la capacidad de fortalecer la respuesta de la ciudadanía. Como
señala Roncagliolo (2007: 100), «[…] el problema de los efectos está hoy en
día presente y más que nunca porque el desarrollo de la vida democrática se
ha mediatizado a tal punto que el problema de las comunicaciones puede ser
22
central. Yo diría que el problema número uno para la democracia son las
comunicaciones».
La democracia representativa no se caracteriza por ser un gobierno del
saber sino por ser un gobierno de la opinión. Lo que significa que a la
democracia representativa le basta que el público tenga opiniones propias.
¿Pero, cómo se forma una opinión pública autónoma que sea realmente del
público? En el caso de la democracia deliberativa expuesta en el primer
capítulo del presente documento, se plantea que no es suficiente contar con
opiniones diversas sino tener una actitud y práctica de consensos que permitan
llevar a cabo acciones en favor de los intereses públicos. Este proceso de
opinar debe estar expuesto a flujos de información sobre el estado de la cosa
pública que permita ampliar la opinión pública a flujos de informaciones
recibidas tanto desde el Estado como de los medios de comunicación en una
confluencia de saberes en el ejercicio de la política.
El manejo de la comunicación política debe estar anclada al compromiso
por el establecimiento democrático en el país. La comunicación tiene la misión
de intervenir en los procesos de gestión del Estado con el fin de mejorar la
calidad informativa y, a su vez, reducir los conflictos suscitados en el país. No
obstante, el enfoque de comunicación participativa es nuevo en el Perú. Lo que
hemos tenido como experiencia de comunicación es el enfoque difusionista,
propagandista o de marketing. Los medios privados han paralizado la
capacidad crítica de los ciudadanos respecto a los temas públicos, enfatizando
su atención en temas de coyuntura que realzan la cotidianeidad y la vida
privada.
23
CAPÍTULO 3
INCLUSIÓN SOCIAL: RELACIÓN ENTRE EL GOBIERNO Y LOS
CIUDADANOS
Uno de los argumentos principales en la campaña electoral de 2011 que
permitió posicionar al, ahora, presidente Ollanta Humala fue el discurso sobre
la inclusión social. Un concepto bastante ambicioso dada la complejidad del
término, la coyuntura sociopolítica peruana y las demandas de un grupo social
largamente excluido de los procesos de desarrollo.
La inclusión comprende diversas dimensiones que permiten ubicar un
estado de desarrollo social en función de la satisfacción de necesidades
básicas y su correspondiente ejercicio de derechos. Es por ello que, en este
capítulo, se presenta una aproximación al término, considerando sus
implicancias en el modelo de desarrollo planteado por el gobierno de Humala
con la intención de articularlo posteriormente a la propuesta de una política de
comunicación.
1. La exclusión social
Si bien se suele asociar la exclusión con la pobreza, el concepto de
exclusión refiere también a los múltiples y cambiantes factores que provocan
que determinadas personas queden fuera de los intercambios y las prácticas y
derechos de la sociedad moderna. La exclusión afecta a individuos y a grupos
sociales que están sujetos a discriminación o a segregación, enfatizando la
debilidad de la infraestructura social. De acuerdo con Roca Rey y Rojas (2002:
699 - 724), el concepto moderno de la exclusión social tiene por lo menos dos
antecedentes. El primero de ellos son los estudios sobre los efectos del
desempleo en los vínculos con la comunidad iniciados en 1933 en el poblado
de Marientahl en Austria y la segunda fuente son los estudios antropológicos
de Lewis sobre ‘La Cultura de la Pobreza’ en los años 60. «Ambas vertientes
24
parten de estudiar hogares e individuos pobres para identificar otras
dimensiones relacionadas con el contexto social y cultural de la vida familiar y
comunitaria de los más pobres, enfatizando ambas perspectivas en la falta de
integración de estos hogares/individuos con la vida y los recursos
institucionales de su medio».
El fenómeno de la exclusión posee características internas (endógenas)
o externas (exógenas) que imposibilitan el desarrollo integral de la persona en
los diversos aspectos de su vida. Algunos factores estructurales que generan
situaciones de exclusión son la influencia de las pautas culturales en los
procesos de socialización vinculados a estándares de desarrollo personal y
laboral, las estructuras familiares, el desmembramiento del Estado de
bienestar, los fenómenos migratorios, entre otros.
La exclusión tiene una naturaleza dinámica y se refiere mucho más a un
proceso o a un conjunto de procesos que a una situación estable. Jiménez
(2008: 173 – 186), señala que la exclusión social es el proceso por el cual
ciertos individuos y grupos son impedidos sistemáticamente al acceso a
posiciones que les permita una subsistencia autónoma dentro de los niveles
sociales determinados por las instituciones y valores en un contexto dado.
Definiendo así a la «[…] exclusión como un proceso que descalifica a una
persona como trabajador en el contexto del capitalismo».
Una de las más preocupantes características de la exclusión social es
que se puede transmitir entre generaciones, ampliando la brecha de
desigualdad de los derechos entre las personas. De acuerdo con el documento
‘Perú en el umbral de una nueva era’, del Banco Mundial (2011: 1-9), a pesar
que «el Perú ha logrado importantes avances en la última década en la
reducción de la pobreza, los niveles logrados son bajos en comparación con el
nivel de ingresos del país». Esto se ahonda con el hecho que en el Perú siguen
25
existiendo grandes desigualdades rural-urbana, y se ha ampliado la brecha de
ingresos entre los ricos respecto a los pobres11.
Por su parte, un documento elaborado por Instituto Internacional de
Estudios Laborales (IIEL) identifica tres esferas de interacción social sobre las
cuales se asientan las dimensiones que componen la exclusión social. Así, «los
procesos de exclusión social se inician por acontecimientos traumáticos que
rompen un esquema de vida y sobre la que, históricamente, se incrementan las
diferencias» (Figueroa et al. 1996: 21), generando que las políticas de ajuste y
las transformaciones de los sistemas de producción conlleven a rupturas con el
ordenamiento social y constituyan acontecimientos fundamentales para
entender las formas de exclusión que han de prevalecer en los próximos años.
Gráfico 3: Análisis de la Exclusión Social
Fuente: IIEL y PNUD. (1996) “Exclusión Social y Desigualdad en el Perú”
12
.
Elaboración propia.
11
Si bien el Índice de Desarrollo Humano (IDH) en el Perú asciende a 0.741, considerando un
valor de evaluación positiva. Cuando éste factor se ajusta al nivel de desigualdad, el valor del
IDH se reduce en 24.3%. Hecho que demostraría que «[…] si bien existe una perspectiva de
crecimiento, existe una significativa diferencia entre el crecimiento de las grandes ciudades con
las zonas rurales» (Discurso de Rebeca Arias, coordinadora residente de las Naciones Unidas
en el Perú, en la presentación del Informe de Desarrollo Humano Perú 2013, realizado el 10 de
abril de 2013).
E
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Exclusión Económica:
Medios y capacidades para participar en los
sistemas productivos.
Exclusión Política:
Carencia de derechos (civiles, políticos y
culturales).
Exclusión Cultural:
Marginación (códigos distintos) y
discriminación.
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26
La exclusión social tiene un impacto no sólo en el nivel o la calidad de
vida de las personas que pertenecen a una sociedad que los margina sino que
cuenta con un efecto psicológico sobre las mismas. Estas personas sienten
que no pertenecen a la sociedad y que incluso es ella misma la que no les
permite ingresar y/o no le interesa incluirla. Es por este motivo que se dice que
la exclusión social va más allá del término “pobreza”, y se refiere más bien al
sentimiento de marginación.
La aproximación al concepto no es exclusiva de los estratos más
pobres, sino que es un concepto que incluye las particularidades del resto de la
sociedad, el cual tiene acepciones físicas, económicas, étnicas, religiosas,
ideológicas, culturales, etecétera. Esta concepción nos permite comprender por
qué resulta complejo realizar una definición precisa del concepto de exclusión
y, más aún, definir la propuesta política de inclusión social.
El experto en marketing electoral, Luis Favre13, considera que uno de los
hitos más importantes para la campaña electoral de Ollanta Humala en el 2011
fue la manifestación clara del candidato de hacer un gobierno de inclusión
social, lo cual se tradujo en la promesa de programas de atención a
poblaciones excluidas como Pensión 65, Beca 18, Cuna más, Qali warma, el
SAMU, entre otros.
2. La inclusión social y lucha contra la pobreza
«La pobreza es una de las categorías relacionadas con la exclusión
social que permite comprender la desigualdad» (Figueroa et al. 1996: 24). La
pobreza es la expresión más común de la exclusión social, aunque no significa
12
Gráfico basado en Cap. 1: La exclusión como categoría de análisis del libro “Exclusión Social
y Desigualdad en el Perú”. Elaborado por la Organización Internacional del Trabajo, a cargo de
los investigadores Adolfo Figueroa, Teófilo Altamirano y Denis Sulmont. (Lima:1996)
13
La presente cita proviene de una entrevista a profundidad sostenida con Luis Favre, asesor
en temas de comunicación política a nivel internacional que participó en la estructuración de la
campaña de elecciones presidenciales del 2011, en apoyo a la postulación del entonces
candidato Ollanta Humala. Ver anexo 1.
27
que padezca de todas las dimensiones de exclusión planteadas anteriormente.
Al igual que la pobreza, otras categorías son la explotación o la marginalidad.
Estudios sobre medición de la pobreza señalan que, en el Perú se ha
transitado de los estudios sobre la distribución de la riqueza a las mediciones
sobre la pobreza, lo que significa evaluar los efectos o impactos sociales de la
aplicación de las medidas estatales para la superación de la misma. Sin
embargo, con escasas excepciones, «[…] se ha descuidado el tema crucial de
la enorme desigualdad en la distribución del ingreso» (Verdera 2007:131).
La exclusión social concibe la pobreza en términos más amplios que la
capacidad adquisitiva de las familias y permite comprender el problema en
términos de relaciones sociales que generan condiciones de vulnerabilidad en
sus condiciones de vida; lo cual, a su vez, plantea que «la exclusión de una
persona o un grupo de personas puede depender de una sociedad particular,
valorizando más los procesos que condicionan la exclusión (o la superación de
la misma) que los mismos resultados» (Iguíñiz 2011).
Al respecto, Subirats (2004: 139) menciona que «[…] el término
exclusión social resulta útil para expresar un conjunto pluriforme de situaciones
de carencia económica, relacional, habitacional, administrativa, etc. que son
cada vez más habituales en nuestras sociedades, y que nos hablan de
recuperar un sentido integral de la humanidad, de la condición de persona, de
ciudadano».
De acuerdo a ello, no toda exclusión social deriva de la falta de recursos
económicos, aunque toda persona que sufra una situación de pobreza presenta
más posibilidades de caer en un conjunto de desconexiones y déficits de
ciudadanía que pueden excluirlo socialmente. En ese sentido, la doctrina
ideológica del Partido Nacionalista Peruano promulga el nacionalismo
integrador, el cual plantea un «[…] modelo de desarrollo de nación sin
exclusión alguna de las diferentes clases sociales y etnias culturales del país
28
como condición indispensable para hacer realidad las aspiraciones sociales,
económicas y culturales del pueblo peruano» (PNP 2009: 1).
La importancia de este planteamiento, sin embargo, fue propuesto en el
año 2000, en Lisboa, cuando el Consejo Europeo reconoció la necesidad de
luchar contra la exclusión social para el impulso al desarrollo señalando que las
«sociedades más inclusivas serán las más preparadas para realizar y absorber
los cambios estructurales exigidos para la consecución del desarrollo» (ADES
2000: 5).
Por ello, el Partido Nacionalista Peruano ha capitalizado el concepto de
inclusión social como eje de la estrategia política y de comunicación del
gobierno, desde los documentos oficiales como el Plan de Gobierno y la Hoja
de Ruta, en respuesta a la insatisfacción con el modelo económico y la
disparidad generada por éste en los distintos estratos de la sociedad peruana,
así como «[…] una reinvindicación de los movimientos sociales de izquierda y
la esperanza de un cambio» (Patrón 2011).
Otro punto importante en la configuración de la estrategia de
posicionamiento del concepto de inclusión social en la campaña electoral fue,
según Favre, la intención de Ollanta Humala de un compromiso para una
continuidad [en términos de crecimiento económico] y una propuesta social
cualitativamente diferente que era el cambio. Lo cual hizo a través de un
compromiso con el pueblo peruano, con la firma del documento denominado
‘Juramento por la Democracia’ que lejos de ser una simple pieza electoral se
convirtió en un primer paso para hacer tangible la inclusión y que permitió que
personas de diferentes orígenes y con diferentes ideas converjan en su
candidatura bajo una sola propuesta.
29
CAPÍTULO 4
LA POLÍTICA DE COMUNICACIÓN DEL GOBIERNO DE
OLLANTA HUMALA14
Con el inicio del gobierno, las acciones derivadas del día a día toman
mayor relevancia en el funcionamiento orgánico de una oficina de
comunicación. Particularmente, al 2011, en la Oficina General de
Comunicación Social de la Presidencia del Consejo de Ministros existía poco
trabajo previo en materia de generación de planes estratégicos de
comunicación que permitieran encaminar el rumbo de las acciones de
comunicación política y pública a largo plazo.
Esto, por un lado, resultaba beneficioso pues posibilitaba armar una
propuesta con las libertades necesarias para garantizar el diseño de un sello de
gobierno. Sin embargo, también resultaba complicado armar una política sin
tener referencias previas del trabajo de comunicación del Estado, o con
incipientes conocimientos respecto a la estructura orgánica del funcionamiento
de las oficinas de comunicación del Estado.
En este capítulo se exponen los retos planteados en la comunicación del
Estado tanto a nivel de la gestión y estructura de las comunicaciones en las
oficinas del Estado [particularmente del Ejecutivo], como las demandas
ciudadanas y el nivel de aprobación que acompaña la gestión. Igualmente, se
exponen los alcances realizados para la formulación de la Política Nacional de
Comunicación del Estado considerando el modelo de desarrollo con inclusión
social del gobierno.
14
Basado en los diagnósticos y planes preliminares del Estado de la Comunicación de la
Oficina General de Comunicación Social: (i) Plan de Estrategia Publicitaria Institucional “Perú,
progreso para todos” en el año 2012; (ii) Plan de Estrategias y Campañas de comunicación
social 2012, elaborado en enero 2012; (iii) Documento para la construcción de una Estrategia
de Comunicación por Resultados, elaborado en marzo 2012; (iv) Hacia una política de
Comunicación social para el desarrollo en el Perú, elaborado en diciembre de 2011; y (v) Plan
Estratégico 2013-2016, elaborado en Junio de 2012.
30
1. Los Desafíos de la Comunicación Estatal
En ésta sección se plantean los desafíos iniciales que enfrentó la Oficina
General de Comunicación Social con el inicio de la nueva gestión
gubernamental. El primer punto está basado en las primeras aproximaciones
analíticas a la gestión de la comunicación interna, entendiéndose ésta desde la
configuración de la Oficina General de Comunicación Social así como las
oficinas de comunicación de los ministerios, tomando en consideración el rol
gestor de la OGCS para desarrollar y coordinar la política de comunicación
Social del Poder Ejecutivo15.
Por su parte, el segundo punto permite situar el contexto en el que se
desarrollan las acciones a nivel de conocimiento de la aprobación de la gestión
gubernamental y sobre los cuales se fortalecería la propuesta de la política de
comunicación.
1.1. El Estado de las oficinas de comunicación de gobierno
En el Perú, la comunicación del Estado no se encuentra organizada en
torno a una política de comunicación. Cuando se inició la gestión de gobierno
de Ollanta Humala en julio de 2011, no existía una institución que ordenara las
intervenciones de comunicación a nivel de gobierno. «La comunicación se
desempeñaba sin tener una línea clara de acción que permita visualizar los
problemas y las prioridades de la administración en torno a objetivos del
Estado, era dispersa y carecía de un enfoque integral» (OGCS 2011).
La falta de orientación en la gestión comunicativa había planteado la
necesidad de apegarse a los deseos y las preferencias de las autoridades de
turno en cada nivel del aparato del Estado, las que se orientaban a una gestión
15
Función establecida en el Reglamento de organización y Funciones de la Presidencia del
Consejo de Ministros, de acuerdo al Decreto Supremo N° 63-2007-PCM. Firmado por el
entonces Presidente de la República, Alan García Pérez.
31
“difusionista” de la comunicación, con un enfoque predominantemente
personalista y preocupado en la asignación de los fondos para campañas
publicitarias o para la gestión de crisis.
Luego de una revisión a los modelos de comunicación política electoral y
gubernamental implementados en Argentina entre los años 2001 al 2007,
Augusto Reina (2008), señala la necesidad de comunicar más y mejor en
sociedades democráticas: «la comunicación de gobierno es (o debe ser) una
respuesta al desarrollo del régimen democrático, el pluralismo informativo y la
apertura en el campo del debate público, dos atributos claves en el desarrollo
de la democracia». Por tanto, las comunicaciones de gobierno son políticas
públicas de jerarquía sobre las cuales se explican las acciones de gobierno y,
de esa forma, se integra la respuesta de la ciudadanía frente a la política. El
reto consiste en «convertir la comunicación en una herramienta de cambio para
la gestión pública».
La Oficina General de Comunicación Social de la Presidencia del
Consejo de Ministros, mostraba serias debilidades; «no existía planificación de
la comunicación, salvo como mecanismo de tipo formal para justificar el gasto
publicitario, no solían fijarse indicadores de ejecución ni de impacto, y por tanto
era poco común que existan evaluaciones de los procesos» (OGCS 2011). Así
mismo, «no se consideraba un enfoque proactivo de la comunicación pública,
lo que generaba dificultades serias para el funcionamiento regular y, en
especial, para el manejo de situaciones de conflicto y crisis» (OGCS 2012).
Este hecho motivó a que la nueva gestión tome acciones inmediatas; que
permitieran organizar acciones estratégicas en las áreas de prensa, publicidad,
redes sociales y análisis de coyuntura.
En el 2013, un estudio de la OGCS verificó un alto número de
comunicadores en el Ejecutivo16; se hallaron también diferentes modelos de
16
El documento denominado “Informe de Línea de Base: Oficinas de Comunicación, Prensa e
Imagen ministeriales”, realizado por la OGCS en julio de 2013, registra un total de 318
32
gestión de las oficinas de comunicación. La ausencia de estrategias y manejo
de comunicación en respuesta a las crisis imposibilitaban llevar a cabo una
comunicación pública adecuada. Bajo este esquema, predominaba un
desconocimiento del rol de la comunicación estratégica para potenciar las
acciones del Ejecutivo y los liderazgos políticos solían asignar un papel
instrumental a los comunicadores para la implementación de campañas
publicitarias y ante situaciones de conflictos.
Además, el rol del comunicador responde a una posición subordinada y
con un marcado enfoque difusionista. Si bien existe mayor interés en incorporar
perfiles profesionales de comunicadores en el sector público, no existe un
registro del número de comunicadores en todo el Estado. Parte de los alcances
de la situación dan cuenta de una «[…] heterogeneidad de los profesionales y
una necesidad de fortalecer capacidades en materia de nuevas tecnologías de
la información y la comunicación, así como en la gestión de crisis en
comunicación» (OGCS 2013).
Por su parte, la gestión de los medios públicos y privados presentan un
variado panorama de dificultades. Los medios privados comerciales muestran
niveles importantes de concentración de la propiedad, «[…] están influenciados
por grupos de poder económico y buscan imponer agendas donde se visibiliza
la vida privada de las personas y el escándalo, bajo la proclama comercial y de
rating» (OGCS 2011), a pesar que «[…] nunca las actividades privadas
manifestadas abiertamente constituyen una esfera pública» (Arendt 1997: 22).
Los medios del Estado, aun cuando en ciertas áreas tienen importantes
niveles de penetración, cuentan con recursos escasos y mal distribuidos. Se
desarrollaron «[…] bajo un formato cultural-educativo clásico que no reflejan
adecuadamente la diversidad social y cultural del país, y su débil perfil
informativo está muy asociado a la agenda cotidiana del gobierno» (OGCS
comunicadores en el Ejecutivo (sede en Lima). En ese mismo informe se señala que, si bien ha
existido una rotación de personal, el incremento del mismo sólo ha variado en un 10%.
33
2012). Por su parte, los medios educativos y comunitarios en el Perú son en su
mayoría débiles y están poco desarrollados17.
A esto, se suma la situación de carencia de institucionalidad en el país.
Según Pizzorno (1995: 52), «no existe una base partidaria –al menos de
magnitud relevante- que apoye sistemáticamente el proceso político que lleva
adelante el gobierno». La base social de apoyo está organizada sólo
parcialmente, y se expresa de manera limitada, sobre todo en conflictos de tipo
regional. El gobierno está respaldado en una alianza parlamentaria compleja y
lábil, que está compuesta por grupos políticos de orientación ideológica
diversa, lo que impone la permanente negociación política para la construcción
de acuerdos que den soporte a las medidas planteadas, multiplicando los
riesgos de veto en la toma de decisiones.
Ante este panorama, visualizado entre julio de 2011 a diciembre de
2012, era importante definir una política comunicativa inclusiva e integral en
sus aspectos teórico y práctico, que se complemente con las acciones y
políticas que recojan la visión de desarrollo de crecimiento económico con
inclusión social del gobierno de Ollanta Humala. Por ello, el equipo de
comunicadores que acompañaron la campaña asumió las fortalezas y
debilidades del aparato de comunicadores del Ejecutivo para continuar con la
campaña permanente18 en la gestión de procesos comunicativos y la
generación de mecanismos de acercamiento del Estado a los ciudadanos.
17
El Informe sobre Estadísticas de la radio y televisión en el Perú 2013, elaborado por la CONCORTV y
el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), registra un total de 4694 estaciones de radio y
televisión a nivel nacional, de las cuales 3560 (76%) son comerciales, 1133 (24%) educativas y sólo una
opera como comunitaria.
18
En “Treinta claves para entender el poder. Léxico de la nueva Comunicación Política. Vol I”, publicado
en 2010, se define como campaña permanente a la utilización de los instrumentos de la comunicación
política para construir y mantener una amplia base de apoyo popular a los gobernantes elegidos. Se
señala que, como los ciudadanos son cada vez más independientes políticamente y ya no hay fidelidad
partidaria, la campaña permanente sirve para mantener la popularidad bajo la traducción de la promesa
de la campaña electoral en el cumplimiento de las expectativas básicas del electorado.
34
1.2. Percepciones sobre la gestión del Gobierno de Ollanta
Humala
A finales del 2012, luego de comprender las características de la gestión
de la comunicación al interior del Ejecutivo, resultaba importante no perder de
vista los fines políticos que perseguía en un inicio el gobierno de Ollanta
Humala. No se podían dejar de lado las demandas ciudadanas con relación a
las promesas de campaña para construir la política de comunicación, sobre
todo considerando el impacto de los primeros resultados obtenidos en la
materialización del concepto de inclusión social, planteado a través de la
implementación de los programas sociales y que permitiera vislumbrar las
necesidades de esta conceptualización.
En este punto se consideran los resultados de las encuestas sobre
percepciones del candidato Ollanta Humala y el nivel de su aprobación
presidencial durante sus dos primeros años de gestión; las principales
promesas de gobierno recordadas y sobre todo; la articulación entre los
resultados alcanzados con el concepto de inclusión social.
El presidente Humala ingresa al gobierno con el 51.449% de votos
válidos19, y la principal razón que esgrimía el electorado para justificar su
elección era que Ollanta Humala representaba el cambio para el país,
considerando como las mejores propuestas de su plan de gobierno: «la lucha
contra la pobreza, la lucha contra la corrupción y Pensión 65» (IPSOS APOYO
2011). Igualmente, en el 2011, entre los ciudadanos predominaba una actitud
de incertidumbre frente al cambio de gobierno y las interrogantes sobre el
rumbo que se le imprimiría a la gestión del país, con una «[…] fuerte
expectativa de esperanza y optimismo de que el nuevo Gobierno represente un
cambio» (PNUD et al. 2012:19).
19
Cifra registrada en los Resultados de las Elecciones Generales 2011, Segunda Elección Presidencial,
realizado por el ONPE y actualizado el 15/06/2011 a las 13:11:55 horas, con un total de 19, 949, 915
votantes.
35
Gráfico 4: Mejores propuestas de Ollanta Humala (año 2011)
Fuente: Ipsos – Apoyo (2011). Opinión y Mercado S.A. Consulta sobre las mejores propuestas
del candidato Ollanta Humala (con tarjeta). Elaboración Propia.
Desde el inicio del gobierno, el presidente mantuvo una aprobación que
se ubicaba por encima del 50%, decreciendo en épocas de crisis política hasta
llegar al 40% a nivel nacional. En los gráficos siguientes se puede identificar
que los niveles de desaprobación más altos de la gestión corresponden a los
meses de diciembre de 2011, junio – julio de 2012, y a partir de mayo empieza
una tendencia a la baja.
Gráfico 5: Nivel de aprobación/desaprobación presidencial
del Gobierno de Ollanta Humala (años 2011 - 2013)
Fuente: Ipsos – Apoyo. Niveles de aprobación y desaprobación presidencial entre los años
2011 a 2013. Elaboración propia.
•Lucha contra la delincuencia 45%
•Lucha contra la corrupción 40%
•Pensión 65 para jubilados 35%
•Incremento del salario básico a 750 soles 32%
•Lucha contra el narcotráfico
•Gas para el mercado y consumo interno
•Lucha contra el terrorismo
29%
36
Las épocas de crisis de aprobación presidencial coinciden con el
tratamiento inadecuado de conflictos sociales y, en el segundo año, con la
sensación de incumplimiento de promesas electorales20. «La evaluación
positiva del gobierno por parte de la opinión pública se fundamenta en
temáticas relacionadas básicamente con los programas sociales, la educación
y el manejo de la economía, mientras que la evaluación negativa está centrada
en la percepción de incumplimiento de promesas, el aumento de los precios y
la inseguridad ciudadana» (OGCS y GFK 2012).
Gráfico 6: Principales razones de aprobación/desaprobación (año 2013)
Fuente: Ipsos – Apoyo. Evaluación de las razones de aprobación/ desaprobación
del Gobierno de Ollanta Humala. Agosto 2013
Los programas sociales se erigen como la principal razón de aprobación,
percibiéndose como la mayor fortaleza de la gestión. Respecto al tema es
necesario mencionar que si bien es la razón más esgrimida por la opinión
pública, no todos los programas son conocidos en igual dimensión. Gfk nos
muestra que para el mes de diciembre del 2012, Pensión 65 y Beca 18 eran los
20
Ipsos APOYO. Niveles de aprobación y desaprobación presidencial entre los años 2011 a
2013. Agosto 2013.
Razones de
Desaprobación
Razones de
Aprobación
Buen manejo de la
economía
Trabajando por la
educación
Programas
sociales
Inseguridad
Ciudadana
Los precios están
subiendo
No cumple sus
promesas
37
programas más recordados y conocidos por la población. Sin embargo, el
primero es conocido entre el sector A/B; el programa Juntos, por ejemplo, es
más conocido en las provincias y en el ámbito rural. Cuna Más es más
conocido en el Oriente y Centro del país.
Gráfico 7: Porcentaje de recordación de los programas sociales del
gobierno (año 2012)
Fuente: OGCS y GFK. Estudio cualitativo a nivel nacional sobre percepciones de la gestión
comunicativa del Gobierno de Ollanta Humala. Diciembre 2012
En general, en la mayor parte de programas sociales predomina el
porcentaje de quienes no han escuchado o no conocen el programa referido,
sin embargo se tiene la idea de que existen y que son positivos, y los asocian
con bonos económicos entregados a los más pobres. Por ejemplo en el caso
de Juntos, muy pocos los reconocen como un programa que va más allá de la
transferencia económica contando con incentivos para que los niños asistan al
colegio o para la generación de empleo.
La principal razón para la desaprobación de la gestión es el
incumplimiento de promesas que se realizaron durante la campaña, esta
decepción básicamente se incrementa en el Norte y Centro del país, en las que
el cambio y las mejoras propuestas fueron la principal razón para la elección de
Ollanta Humala. Existe una percepción generalizada de que el Presidente solo
38
está cumpliendo con algunas de sus promesas como la creación y
mejoramiento de programas sociales y el aumento del salario mínimo, sin
embargo, «la promesa más recordada y percibida como la menos cumplida es
la del gas barato para todos» (OGCS y GFK 2012).
Gráfico 8: Percepción de cumplimiento de promesas electorales (año 2012)
Fuente: OGCS y GFK. Estudio cualitativoa nivel nacional sobre percepciones de la gestión
comunicativa del Gobierno de Ollanta Humala. Diciembre 2012
Respecto a la inclusión social, un estudio de Ipsos señala algunas de las
consideraciones sobre las expectativas depositadas en el candidato Ollanta
Humala en el 2011 y cómo se entiende el membrete de inclusión social. Al
respecto, la mayoría de encuestados (37 %) señalaba una vinculación con la
igualdad de oportunidades, mientras que otra proporción (24 %) relacionaba el
concepto con la ayuda a los más pobres.
• 72% Gas barato
• 52% Programas sociales
• 50% Aumento salario minimo
• 17% Hospital en cada provincia
• 17% Reconstrucción de Pisco
• 14% Impuesto mineras
• 10% Inclusión social (MIDIS)
¿Qué promesas hizo
Humala en la campaña
presidencial?
• 6%
• 78%
• 75%
• 21%
• 24%
• 25%
• 52%
¿Ésta
promesa
ha sido
cumplida?
SI
39
Cuadro 2: Percepción sobre significado de Inclusión Social (año 2011)
Respuestas
Total
Ámbito
Lima Interior
Igualdad de oportunidades 37% 37% 36%
Ayuda a los más pobres 24% 23% 24%
Mejora de la calidad de vida 19% 18% 21%
Mejora económica 9% 8% 10%
Mejores servicios públicos 4% 4% 5%
No precisa 7% 10% 4%
Fuente: Ipsos – Apoyo. Opinión y Mercado. Estudio de percepciones: Para Ud. ¿qué significa
inclusión social? (con tarjeta). 1200 encuestados. Septiembre de 2011
Adicionalmente, se identifica la necesidad de incluir a las provincias y
sectores rurales del país por lo cual la descentralización está directamente
vinculada con la percepción de inclusión. «La clave que da contenido al
“cambio” es la inclusión, entendida como una forma de gobernar que ponga al
Estado al servicio de todo el pueblo, especialmente de los más pobres»
(PNUD et al. 2012:21).
Cuadro 3: Percepciones sobre factores para conseguir la Inclusión Social
Respuestas
Total
Ámbito
Lima Interior
Inversión en educación 44% 41% 47%
Promoción de la creación de empleos 39% 41% 37%
Implementación de programas de apoyo a los
más pobres
30% 34% 27%
Más inversión y crecimiento de la economía 22% 19% 24%
Inversión en salud pública 20% 20% 21%
Promoción de la pequeña empresa 13% 11% 15%
Inversión en infraestructura 10% 9% 11%
No precisa 6% 9% 3%
Fuente: Ipsos – Apoyo. Opinión y Mercado. Estudio de percepciones: ¿Cuáles considera que
son los dos factores más importantes para conseguir más Inclusión Social? (con tarjeta). 1200
encuestados. Septiembre de 2011
40
Sobre los mecanismos de inclusión, la población señala que los dos
factores más importantes para la inclusión son la educación y la creación de
empleo. En este sentido, y tomando en consideración la definición de la
exclusión social trabajada en el tercer capítulo, que indica que el excluído es
quien se encuentra impedido sistemáticamente al acceso a posiciones que le
permitan una subsistencia autónoma en los aspectos económico, político y
cultural, se refleja que las dimensiones de inclusión social percibidas por la
ciudadanía son primordialmente de orden económico y cultural.
Dada la amplitud del término de inclusión social, la determinación de
trabajar el primer año de gobierno con un énfasis en los programas sociales
(que apuntan a la inclusión económica de la población) resultaba insuficiente
respecto a las expectativas de la ciudadanía. A dos años de gobierno, la OGCS
ha identificado que la materialización del concepto, a través de los programas
sociales, es escasa y ahora se necesita incorporar mecanismos vinculados al
ejercicio de la comunicación política para reforzar los esfuerzos emprendidos
por el Estado, sobre los cuales se funda la necesidad de formular una Política
de Comunicación del Estado con Inclusión Social que, de acuerdo al concepto
trabajado, pueda reforzar los aspectos políticos y culturales de la propuesta de
“Incluir para Crecer21”.
2. El camino de las comunicaciones
Luego de recuperar las bases conceptuales en materia de comunicación,
política e inclusión, la descripción de las necesidades nacionales de
comunicación pública en el país y el rol participativo del ciudadano, el
documento se propone detallar y analizar una propuesta de política nacional de
comunicación del Estado.
21
El slogan “incluir para crecer”, desarrollado por el MIDIS, resalta la importancia de incorporar
a las poblaciones excluidas en las dinámicas productivas para que tal capital humano y social
movilice el crecimiento económico del país, desterrando el concepto del “chorreo” que
acompañó a gestiones anteriores.
41
Se busca que la investigación permita comprender la necesidad de
insertar un enfoque de comunicación política y social dentro del Estado, a
través de la descripción de los lineamientos generales de la política de
comunicación planteada por la Oficina General de Comunicación Social.
Considerando el rol estratégico de la comunicación política en la gestión
pública, en correspondencia con el modelo de desarrollo con inclusión social
planteado en el discurso político de la campaña electoral del 2011, la propuesta
intenta «reconcebir la ciudadanía como estrategia política» (García Canclini
1995: 20), donde la comunicación del Estado contribuya al ejercicio de los
derechos ciudadanos.
2.1. La Inclusión Social en el Gobierno de Ollanta Humala orientado a
la construcción de una Política de Comunicación Social
El concepto de inclusión social fue empleado por el Partido Nacionalista
desde la campaña electoral del 2010 como motor del discurso político del
gobierno de Ollanta Humala. Según Susana Grados, miembro del equipo de
comunicaciones de la Oficina General de Comunicación Social de la PCM, la
utilización de la insignia de inclusión social fue una preocupación del propio
candidato. Indicó que Humala, a través de su experiencia como militar, tuvo
conciencia de la brecha social existente al interior del país y la ha considerado
injusta pues el Estado, por años, ha visto a los pobres como miserables22. Es
entonces, a partir del interés del candidato, que se empieza a hablar de los
pobres como los excluidos de los beneficios de la bonanza económica,
mientras que la política tradicional (funcionarios de los gobiernos predecesores)
sólo hablaba de pobreza como asistencia social. El nuevo enfoque es el de
derechos. Los pobres tienen ‘derecho’ a la salud, la educación, el empleo,
etcétera.
22
Susana Grados, quien fue parte del equipo de campaña electoral de Ollanta Humala en el
2006 y 2011, ha tenido oportunidad de tratar de manera directa tanto con el presidente como
con miembros cercanos de la gestión de gobierno. Actualmente, se desempeña como asesora
en la Oficina General de Comunicación Social de la PCM. Ver Anexo 2.
42
Durante la campaña electoral de Ollanta Humala en los años 2010 -
2011 se tomaron en consideración dos grandes mensajes: (i) la importante
necesidad de generar políticas y acciones de inclusión social en el Perú, a
partir del crecimiento económico que ha sostenido el país en los últimos años; y
(ii) constituir un nuevo gobierno más cercano a la gente con un ‘nuevo Estado’
más eficiente, con una gestión transparente y sin corrupción. La gestión de
Ollanta Humala buscó, desde la campaña electoral, poner énfasis en el valor
de la honradez y la igualdad para posicionar la imagen del candidato y una
nueva forma de gestión de gobierno que daba énfasis a las políticas de Estado.
De acuerdo a Elvis Mori, ex miembro del Partido Socialista y allegado al Partido
Nacionalista, la inclusión social y la honestidad no van separados del
nacionalismo; a decir verdad representan los valores del partido y por eso han
sido la insignia del discurso de gobierno23.
La inclusión social que propone promover el gobierno, parte de la
necesidad de llevar los beneficios del crecimiento económico del país a los
sectores más pobres y vulnerables, localizados principalmente en las zonas
rurales y se materializa en la constitución del Ministerio de Desarrollo e
Inclusión Social en el 2011. El mensaje de crecimiento económico con
distribución equitativa de la riqueza es la base desde la cual se presenta el
concepto de inclusión social que además, con una gestión transparente,
garantizaría un gobierno democrático más justo.
En la hoja de ruta del Partido Nacionalista Peruano elaborada en la
campaña electoral de Ollanta Humala en segunda vuelta, se plantean los
lineamientos centrales de política económica y social para un gobierno de
concertación nacional. Este documento establece lineamientos para un modelo
de gobierno de concertación y diálogo, sobre el que se construyen las
prioridades de gobierno, centrándose principalmente en la ejecución y
promoción de las políticas sociales como eje de la inclusión social.
23
Información extraída de la entrevista grupal realizada el 09 de marzo de 2014 en la OGCS. Ver anexo 2.
43
Gráfico 9: Lineamientos de la política económica y social de la propuesta de
gobierno de Ollanta Humala (año 2011)
Fuente: Hoja de ruta 2011. Elaboración propia.
En el primer capítulo hemos visto la relación entre la política y la
comunicación para el ejercicio coherente de la democracia. El Perú, si bien
mantiene un sistema democrático desde fines del 2000, es en el año 2011
cuando el Gobierno de Ollanta Humala asume algunas medidas para una
gestión cualitativamente distinta sobre el rol de las comunicaciones24. En primer
lugar, se dispone mantener en los cargos directivos de los medios de
comunicación estatales a los funcionarios que ya desempeñaban esa función
(IRTP), quebrando la costumbre de gestiones gubernamentales anteriores que
asumieron control político sobre los mismos, y añadiendo la participación de
académicos especialistas en temas de comunicación pública en el Directorio
del Instituto de Radio y Televisión del Perú (IRTP) y de Editora Perú. Como
segunda medida, se plantea el desarrollo de los medios estatales con
perspectiva de medios públicos, propiciando una mayor oferta en la generación
24
Si bien estas medidas no necesariamente se registran en documentos oficiales, forman parte
de las directivas encomendadas a mi persona dentro del cargo ejercido como directora de la
OGCS o compartidas en reuniones de trabajo.
Políticas sociales
Política macroeconómica y crecimiento económico inclusivo
Política tributaria
Políticas de energía
Políticas de regulación
Políticas de empleo de calidad y derechos laborales
Estado más seguro eficiente, transparente y descentralizado
44
de su contenido. Finalmente, dado que la Oficina General de Comunicación
Social se encontraba en un estado de sub-utilización, se plantea fortalecer el
rol gestor de la oficina en la conducción de la política de comunicación del
Estado y la coordinación intersectorial para el ordenamiento de las acciones
comunicativas del Estado.
La participación efectiva constituye una de las metas de la democracia.
Para hacerla posible, se necesita contar con libre acceso a la información y la
comunicación. En ese sentido, Raúl Rivadeneyra plantea que, para que se
pueda cumplir el reto de las comunicaciones en democracia, la participación
tendrá que ser integral. Esto representa «reconocer la importancia de la
educación, el aterrizaje en los sistemas económicos productivos y el acceso
pleno de todos los sectores políticos y sociales a la información así como al
ejercicio de las decisiones sobre políticas informativas nacionales» (2002: 57 -
58).
Construir esas bases, desde el enfoque de las comunicaciones, nos
plantea el reto de instaurar una comunicación pública que sea impartida por el
gobierno como un primer intento de acercar el Estado a la gente.
La comunicación social, en un proceso democrático, busca mejorar la
calidad de vida de las poblaciones con su plena participación. Ello implica
incluir a las poblaciones históricamente marginadas y para ello, se propone
establecer lineamientos de políticas de comunicación inclusivas que posibiliten
la gobernabilidad y la democracia a partir del desarrollo de procesos de
comunicación social que acerquen el Estado a las personas, y que vayan en
concordancia a lo planteado por Martín-Barbero (2001: 70), quien señala la
necesidad de «[…] insertar las relaciones de comunicación/política en un mapa
cruzado por tres ejes: la reconstrucción de lo público, la constitución de los
medios y las imágenes en un espacio de reconocimiento social, y bajo las
nuevas formas de existencia y ejercicio de la ciudadanía25».
25
Las cursivas son nuestras.
45
Tomando en consideración la línea de base de las oficinas de
comunicaciones del Ejecutivo, así como el análisis de notoriedad planteado en
la primera sección del presente capitulo, se identificaron tres pilares de acción
para la puesta en marcha de la gestión de la comunicación social en el Estado
en sus diversos ámbitos:
Gráfico 10: Propuesta para una gestión de Comunicación en el Estado
Fuente: Elaboración propia.
El primer pilar de la intervención en comunicaciones sería generar los
mecanismos necesarios para acercar el Estado al ciudadano mediante una
propuesta de Política de Comunicación para la Inclusión Social que ponga en
relevancia el rol del Estado amable y la cercanía con la ciudadanía; el segundo
es dotar de los mecanismos necesarios a las comunicaciones del Estado para
fortalecer la institucionalidad en el país mediante el fortalecimiento de medios
de comunicación que respondan de manera oportuna y adecuada a las
demandas de la agenda pública; y, finalmente, la consolidación de la gestión
comunicacional del gobierno a través de un aparato sólido que facilite la
coordinación interinstitucional y garantice un Estado mejor conectado con las
demandas de la población.
Gestión de Comunicación en el Estado
Política Nacional de
Comunicación:
Estado amable y
cercano
Generación
de espacios
de diálogo
Gestión de
la
transparencia
de la gestión
Medios de
comunicación:
Comunicación Pública
Promoción
del
desarrollo de
capacidades
Gestión de
iniciativas y
formulación
de
contenidos
Secretaría de
Comunicación Social:
Gestión estratégica e
interinstitucional
Comunica-
ción para
articular
intervencio-
nes
Comunica-
ción
estratégica
46
2.2. Política Nacional de Comunicación del Estado Peruano para la
Inclusión Social
Considerando los conceptos descritos en el segundo capítulo del
presente documento, se define a la Política Nacional de Comunicación del
Estado como ‘un conjunto integrado y duradero de lineamientos de
comunicación estructurados en un cuerpo coherente de principios que permite
la creación de normas y directrices que guían la conducta de las instituciones e
instancias especializadas en la gestión de las estrategias y procesos de
comunicación del país para el ejercicio pleno de los derechos del ciudadano y
su acercamiento con el Estado’. En éste sentido, el enfoque de inclusión social
permite orientar la política nacional de comunicación hacia al diálogo, el
respeto por la pluralidad y la diversidad, y exige la promoción de iniciativas
ciudadanas para su participación en la auditoría sobre el ejercicio efectivo del
derecho a la comunicación.
Tener una Política Nacional de Comunicación del Estado establece la
necesidad de instaurar conceptos y objetivos para optimizar la calidad del
servicio de comunicación. Para la construcción de la Política de Comunicación
del Estado Peruano se realizó un desglose del concepto de inclusión social26,
considerando los tres componentes del mismo, la propuesta de inclusión social
de la Hoja de Ruta y las demandas de gestión de la comunicación trabajadas
en el punto anterior. De acuerdo a ello, la política incluiría los siguientes puntos:
Comunicación para la Inclusión Económica: Donde la comunicación
del Estado acompaña las acciones del ejecutivo con información clara,
transparente, receptiva y dirigida a la mejora de la calidad de los
servicios públicos así como contribuye a la articulación de los estadios
26
Para mayor detalle, se puede revisar el anexo 3: Matriz de análisis del concepto de Exclusión en
paralelo con la política de Inclusión Social del Gobierno de Ollanta Humala 2011.
47
de superación de la exclusión, proponiendo ejes articuladores entre
servicios de atención al ciudadano.
Comunicación para la Inclusión Política: Compromete un enfoque
estratégico, desde el cual se fomentan procesos de investigación,
planificación, producción y evaluación, de cara a las demandas y
necesidades de los ciudadanos. Igualmente, fomenta la articulación
entre instituciones públicas, medios de comunicación, organizaciones de
base y entidades privadas.
Comunicación para la Inclusión Cultural: Permite que el enfoque de
la comunicación del Estado responda a una propuesta Intercultural e
integradora de la población, con un esquema de derechos. La
Comunicación del Estado se compromete con la generación de espacios
de diálogo y articulación de propuestas entre la ciudadanía y el Estado a
través del uso efectivo y público de los medios de comunicación del
Estado para liderar las iniciativas educativas, culturales y de desarrollo
de ciudadanía en sus contenidos.
El cruce entre los ámbitos de la gestión de la comunicación del Estado
con el modelo de inclusión social, bajo sus tres dimensiones, permite presentar
un modelo de Política de Comunicación que incorpore las necesidades reales
de la práctica comunicativa con un enfoque que valora los derechos de los
ciudadanos en el ámbito social.
48
Cuadro 4: Propuesta de gestión de la comunicación del Estado
bajo el enfoque de Inclusión Social
Gestión de la Comunicación
Estado amable y
cercano
Comunicación Pública Gestión estratégica
In
c
lu
s
ió
n
S
o
c
ia
l
In
c
lu
s
ió
n
E
c
o
n
ó
m
ic
a
1.2.
Vigilancia ciudadana
de la gestión pública
2.1.
Gestión de la Publicidad del
Estado
3.1.
Articulación de planes,
estrategias y procesos
In
c
lu
s
ió
n
P
o
lí
ti
c
a
1.1.
Generación de
canales de diálogo
2.2.
Medios de comunicación con
fines públicos
3.2.
Desarrollo de
procesos de
investigación,
planificación y
evaluación
In
c
lu
s
ió
n
C
u
lt
u
ra
l
1.1.
Recojo de demandas y
necesidades de la
población excluida
2.3.
Apoyo a iniciativas educativas
3.3.
Identificación clara de
audiencias
Fuente: Elaboración propia.
La presente propuesta establece también un conjunto de definiciones
básicas sobre las cuales se pueda construir un lenguaje unificado en materia
de comunicaciones en el Estado. Los conceptos considerados fueron:
La Comunicación del Estado: Entendiendo la comunicación
como el conjunto de procesos mediante el cual transmitimos y
recibimos información para la comprensión y la acción, la
comunicación tiene la finalidad de acercar el Estado a los
ciudadanos mediante un acompañamiento y fortalecimiento de
sus acciones de acuerdo a sus distintos escenarios de
intervención. A través de la gestión de la comunicación del
Estado, se debe contribuir a la construcción de ciudadanía
integral y a la satisfacción con la democracia, tomando en
consideración el escenario actual de la interactividad social, su
vinculación con el conocimiento y la aplicación de los derechos
humanos. La sociedad civil debe ser impulsada para participar en
49
la diversidad de voces de la comunicación que permitan una
mirada integral de país.
Ciudadanía: Se entiende por ciudadanía al rol asignado a todos
aquellos miembros de una comunidad que acceden
armoniosamente al conjunto indivisible y articulado de derechos
políticos, económicos, sociales, civiles, culturales y ambientales
establecidos en la Constitución Política y cuentan con la
capacidad y las condiciones para ejercerlos. En este sentido, el
Estado peruano es responsable de generar mecanismos que
gobiernen el proceso de inserción de grupos excluidos en el
disfrute pleno de la ciudadanía aceptando las diferencias de sus
miembros e integrándolos en su diversidad.
Gobernabilidad Democrática: La Gobernabilidad Democrática
es producto de la capacidad de todos los actores políticos y
sociales para establecer mecanismos, procesos e instituciones
por medio de los cuales expresan sus intereses, ejercen
funciones de mediación respecto de sus diferencias y ejercitan
sus derechos y obligaciones en un escenario de consenso. El
fortalecimiento de la gobernabilidad requiere del desarrollo de
mecanismos para la participación de la población como de la
generación de actitudes hacia temas de interés público.
Inclusión Social: Se entiende por inclusión social a la generación
de condiciones, el fortalecimiento de capacidades y la extensión
de oportunidades hacia la población, brindadas oportunamente de
acuerdo a su situación de pobreza, vulnerabilidad y exclusión con
el objetivo de que puedan ejercer sus derechos y participar
activamente en la toma de decisiones.
50
Interculturalidad: Refiere a la relación de comunicación
comprensiva, respeto, reconocimiento y valoración mutua entre
diversas culturas que conviven en un mismo espacio dentro de un
marco de igualdad. La interculturalidad asume la reducción de las
relaciones asimétricas entre las culturas mediante el diálogo y la
tolerancia.
Estado Amable: Se considera un Estado amable a la gestión y
dotación de los servicios públicos de manera eficiente, afectuosa,
atenta y respetuosa hacia los ciudadanos, particularmente, a los
sectores socialmente excluidos. Esta conducta tiene como
finalidad mover a los funcionarios públicos a comportarse de
manera similar como servidores públicos.
Medios de Comunicación del Estado: Los medios de
comunicación del Estado son los instrumentos mediante los
cuales se obtiene, procesa y comunica las temáticas de interés
público y prioritario de acuerdo a las necesidades informativas,
educativas y culturales de la población. Igualmente, se define
como medio de comunicación del Estado al instrumento que
canaliza los mensajes de forma masiva, en su rol de
acompañamiento a la consolidación del Estado moderno, su
generación de vínculos con la ciudadanía, y la optimización de la
información sobre la calidad de los servicios públicos.
De ésta manera, se definió que los lineamientos de la política se
formularían en función a los ejes de (i) gestión estratégica, (ii) Estado amable y
cercano, el cual se traduciría en ‘participación ciudadana’, y (iii) comunicación
pública, que trabajaríamos desde los ‘medios públicos’.
En materia de gestión estratégica, se consideraron tres lineamientos que
permitan orientar la organización al interior y entre las instituciones del Estado:
51
Lineamiento 1.1. Integrar y articular planes, estrategias y procesos de
comunicación de manera unificada, en acompañamiento a las acciones
del Estado y en respuesta a las necesidades de los ciudadanos.
Lineamiento 1.2. Desarrollar procesos de investigación, planificación,
producción y evaluación en comunicaciones de cara al eficiente ejercicio
del servicio público.
Lineamiento 1.3. Prever una definición clara de sus audiencias
involucrando a los actores vinculados de acuerdo a sus intervenciones y
considerando las particularidades de cada uno para una efectiva
recepción del mensaje y generando cercanía con el servicio público.
En materia de participación ciudadana se consideraron sólo dos
lineamientos que reúnen los puntos centrales en promoción del diálogo y
monitoreo de las acciones del Estado desde las comunicaciones:
Lineamiento 2.1. Promover el Estado amable a través de la generación
de canales de interacción y diálogo entre todos sus niveles, articulados
con las necesidades y demandas de la ciudadanía, con especial énfasis
en los sectores excluidos del país.
Lineamiento 2.2. Impulsar acciones para comunicar los avances y/o
logros del Estado como acto de vigilancia ciudadana de la gestión
pública, generando acercamiento con las demandas de los ciudadanos.
En materia de medios de comunicación, la propuesta incorpora tres
lineamientos que puedan orientar las acciones de los medios de comunicación
del Estado, con la finalidad de afianzar democratizar su alcance y perfilar
contenidos de interés público:
52
Lineamiento 3.1. Promover una adecuada gestión de la publicidad del
Estado en sus medios de comunicación, con enfoque participativo y
pertinente en sus intervenciones comunicativas.
Lineamiento 3.2. Articular e integrar las acciones del sistema de medios
de comunicación del Estado, respondiendo al interés público y bajo un
enfoque de derechos.
Lineamiento 3.3. Promover y apoyar las iniciativas educativas,
culturales y con fines de desarrollo, promovidas por la sociedad civil,
generando espacios de difusión en los medios del Estado.
Es sobre la base de éstos lineamientos, donde la Oficina General de
Comunicación Social emprendió el camino para la generación de políticas,
protocolos y acciones orientadoras de la comunicación del Estado partiendo
desde la gestión comunicativa del Ejecutivo.
2.3. Construcción de una política en materia de gestión estratégica:
Secretaría de Comunicación Social
Actualmente, la comunicación social trabajada desde el Ejecutivo está a
cargo de la Oficina General de Comunicación Social, dependiente de la
Presidencia del Consejo de Ministros. La situación de las oficinas de
comunicación a nivel nacional en el aparato estatal se encuentra en una fase
de desarrollo incipiente y, por ello, los estándares de calidad internos han sido
materia de cuestionamiento y análisis. Por ello, a partir de la gestión
gubernamental de Ollanta Humala en el 2011, se planteó la necesidad de
convertir la OGCS en una Secretaría de Comunicación Social de la Presidencia
del Consejo de Ministros como ente rector de la comunicación del Estado.
La creación de esta instancia responde directamente a la necesidad de
institucionalizar el tema de la comunicación social dentro de las acciones del
53
Estado, enfatizando su rol estratégico en la formulación de políticas y
lineamientos que unifiquen los procesos de comunicación para optimizar la
gestión comunicativa del Estado frente a la opinión pública y al conjunto de la
sociedad.
La propuesta de una Secretaría de Comunicación, sin embargo, no es
nueva. En el 2003, de acuerdo al Decreto Supremo N°067-2003-PCM, se
aprobó un Reglamento de Organización y Funciones que incluía la figura de
una Secretaría de Comunicaciones constituida por cuatro oficinas
especializadas en: (i) medios de comunicación, (ii) comunicación publicitaria,
(iii) estudios y análisis y (iv) comunicación estratégica. La medida, sin
embargo, fue derogada por el Decreto Supremo N°094-2005-PCM, a través del
cual se crea la Oficina General de Comunicación Social desagregando sus
oficinas internas y restando el peso atribuido a la gestión de las
comunicaciones estratégicas.
Dadas las problemáticas de comunicación al interior del Estado en los
temas de articulación estratégica, priorización temática y acercamiento del
Estado a los ciudadanos a través de las comunicaciones planteadas en la
primera sección del presente capítulo, se consideró regresar al esquema de
Secretaría de Comunicación Social. En éste planteamiento se propone que
ésta nueva instancia sea responsable de diseñar, desarrollar, dirigir, y evaluar
la política de comunicación social del Poder Ejecutivo así como articular y
establecer la estructura y metodología de sus procesos de trabajo en materia
de comunicación social27. Esto, en una intención de institucionalizar la
contribución de las comunicaciones al desarrollo inclusivo de la población.
27
Esta definición se encuentra planteada en el documento que propone la creación de la
Secretaría de Comunicación Social con su respectivo Reglamento de Organización y
Funciones. El documento en mención fue elaborado en el 2012 y enriquecido durante el 2013.
Hasta la fecha se encuentra en espera de aprobación y publicación.
54
Para el cumplimiento de sus funciones, la propuesta de Secretaría de
Comunicación Social estaría conformada por las siguientes unidades
orgánicas:
(i) Dirección General de Comunicación para la Inclusión; encargada
de impulsar y gestionar procesos y estrategias de comunicación
que contribuya a crear espacios de dialogo, construcción de
ciudadanía y gobernabilidad democrática.
(ii) Dirección General de Comunicación para la Administración
Pública; encargada de implementar las políticas de comunicación
y el rol estratégico de la comunicación social a través de la
elaboración de directivas, guías y documentos técnico normativos
a ser aplicados por las entidades de la Administración Pública,
articular acciones de comunicación inter y multisectoriales y
gestionar la evaluación de la comunicación pública.
(iii) Dirección General de Investigación, Publicidad y Medios;
encargada de la implementación de las políticas
comunicacionales a través de los medios del Estado y la
interrelación del Poder Ejecutivo con los medios privados.
Asimismo, desarrolla procesos de investigación, medición,
validación de procesos de producción y estrategias publicitarias.
Como órgano rector, la Secretaría de Comunicación también sería
responsable de la implementación de la Política de Comunicación del Estado
Peruano para la Inclusión Social, en aras de fortalecer el ejercicio de una
comunicación pública que fortalezca la gobernabilidad democrática mediante el
uso efectivo de los medios y/o plataformas de comunicación del Estado,
refuerce la comunicación estratégica al interior del aparato estatal y organice el
recurso humano con las necesidades de comunicación del Ejecutivo, dentro de
una perspectiva de inclusión social que combata la desigualdad desde lo
comunicativo.
55
2.4. Construcción de una Política de Comunicación en materia de
medios de comunicación del Estado con fines públicos
El Perú no cuenta con medios públicos. Los medios de comunicación del
Estado, históricamente, han respondido a los intereses de los gobiernos de
turno, generando insatisfacción y crítica por parte de la ciudadanía. Como
hemos visto anteriormente, entre los medios de comunicación masivos, la
televisión es el medio por el cual la población se informa mayormente de los
temas del acontecer político y nacional, seguida de la radio, y prensa escrita.
Por su parte, en el Perú se cuenta con un total de 3,421 estaciones de radio, de
las cuales 62 son radios públicas y 73 son comunitarias.
De acuerdo al estudio sobre actitudes, hábitos y opinión sobre radio y
televisión en el Perú a nivel nacional, realizado por el Consejo Consultivo de
Radio y Televisión (CONCORTV) en el 2013, la audiencia peruana tiene una
percepción negativa respecto al contenido de los medios de comunicación.
En el 2012, en el marco de la ley de modernización de la gestión del
Estado, el gobierno peruano a través del Decreto Supremo N° 001-2012-PCM
dispuso la adscripción del IRTP a la PCM con el fin de optimizar los recursos
del Estado para brindar un mejor servicio al ciudadano. Este hecho permite
visualizar el carácter intersectorial del Instituto de Radio y Televisión del Perú
en la promoción de la cultura, la información, la educación y el entretenimiento.
Como disposiciones complementarias del decreto, se estipula la
adecuación de reglamentos de organización y funciones, así como la creación
de una Comisión Multisectorial de carácter temporal, que estaría encargada de
elaborar un anteproyecto de ley sobre la radiodifusión estatal en un plazo de 60
días y estaría conformada por un representante de la PCM, un representante
del Ministerio de Cultura, un representante del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones y un representante del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos.
56
El resultado formulado fue un documento denominado “Anteproyecto de
Ley de Radiofusión Pública”, que regula la prestación de los servicios de
radiofusión de titularidad del Estado, de acuerdo a la tercera cláusula de las
disposiciones complementarias de la Ley N°28278. En ésta propuesta se pone
en relevancia el uso público de los medios de comunicación estatales, tomando
en consideración valores orientadores como la universalidad del servicio
informativo, así como la independencia, diversidad y objetividad de sus
contenidos.
A pesar de la poca socialización de la propuesta en la sociedad civil, los
puntos más resaltantes del anteproyecto son el replanteamiento organizativo y
funcional del Instituto de Radio y Televisión del Perú, la incorporación de la
figura del ‘defensor del radioyente y televidente’, y el establecimiento de las
características para que un medio sea público.
Si bien la Oficina General de Comunicación Social no es responsable de
la gestión de los medios en su Reglamento de Organización y Funciones
(ROF), pensar en las comunicaciones del Estado implica considerar la
importancia de propiciar los mecanismos necesarios para fortalecer los medios
estatales. Por ello, en el marco de la Política de Comunicación del Estado
planteada líneas arriba, se han iniciado las coordinaciones necesarias para
contribuir con el debate público del Anteproyecto de Ley de Radiofusión
Pública, promover la utilización pertinente de los medios de comunicación del
Estado en concordancia con las necesidades comunicativas de los ciudadanos
y asegurar la articulación y alineación de los contenidos de los medios públicos
a un enfoque de derechos.
Una de las actividades planteadas para tales fines ha sido la
incorporación de la temática sobre medios públicos en los foros de
comunicación a nivel nacional donde se discuten temas de gobernabilidad
57
como inclusión, lucha contra la corrupción, desarrollo sostenible y participación
ciudadana.
En cumplimiento al encargo de la OGCS en contribuir a mejorar la cercanía
entre el Estado peruano y la población, el Foro de Comunicación “Hablemos”
busca construir un espacio donde se puedan discutir temas centrales del
Estado, a fin de mejorar los procesos de comunicación y articular acciones
conjuntas de manera intersectorial y en los niveles subnacionales.
Con los avances relatados en la construcción de la Política Nacional de
Comunicación del Estado para la Inclusión Social se ha fundado una nueva
práctica para gestionar las comunicaciones, fortaleciendo la estructura orgánica
de la administración de las comunicaciones en el Ejecutivo, devolviendo el fin
público a los medios del Estado y poniendo en relevancia el rol ciudadano en
este ejercicio. Con la propuesta se busca iniciar la institucionalización de las
comunicaciones del Estado en respuesta a las necesidades ciudadanas,
haciendo realidad el reto de la inclusión social.
Sin embargo, este esfuerzo constituye un primer paso dentro del largo
camino que significan las comunicaciones estratégicas en un Estado
democrático. Queda pendiente una larga agenda de políticas, estrategias,
actividades y acciones a concretar que puedan ser asumidas desde las
diversas instancias del Estado en el implementación de la presente propuesta.
58
CONCLUSIONES
El presente documento describe y explica el modo en el que la Oficina General
de Comunicación Social de la Presidencia del Consejo de Ministros articula el
discurso de valores democráticos e inclusión con la propuesta de comunicación
social de gobierno a través de la generación de una política de comunicación
para la inclusión social. Considerando, desde la función ética de las
comunicaciones, que se necesita rescatar el rol de la política para contribuir a
la construcción de una efectiva democracia deliberativa. El presente
documento, cumpliendo el objetivo de recuperar la experiencia en
comunicación desarrollada durante los dos primeros años del gobierno de
Ollanta Humala, pone en relevancia el rol de las comunicaciones en el ejercicio
de la democracia concluyendo lo siguiente:
1. Esta investigación ha logrado mostrar cómo el ejercicio de las
comunicaciones en la esfera política se corresponde con el modelo de
inclusión social, permitiendo poner relevancia el fomento de valores
democráticos en el ejercicio político y contribuyendo al desarrollo
ciudadano; sin embargo, el ejercicio de las comunicaciones en el Estado
todavía se encuentra en una etapa incipiente.
59
Durante muchos años, las comunicaciones del Estado han respondido a
fines particulares por lo cual es comprensible visibilizar un aparato de
comunicaciones del Estado débil, orientado al difusionismo y que ha
perdido su finalidad pública. Por ello, la definición de una Política
Nacional de Comunicación del Estado deberá empezar por fortalecer
sus mecanismos de intervención y perfiles profesionales; promover el
uso adecuado de los medios de comunicación destinados a fines
públicos; y finalmente, contribuir al acercamiento entre el ciudadano y el
Estado. En este sentido, la Política de Comunicación planteada en ésta
gestión ha procurado articular tanto las dimensiones necesarias para la
inclusión social (que involucra la inclusión económica, política y cultural),
como los tres ejes de acción de la comunicación estatal (que incluye el
fomento de un Estado amable y cercano, la promoción de la
comunicación pública y la gestión estratégica e interinstitucional) y
comprometida con la democracia.
2. El esfuerzo realizado en estos años ha significado un primer paso para
instaurar las bases de la orientación comunicativa del Estado a través de
la configuración de una Política de Comunicación; sin embargo, ésta
precisa ser conocida y reconocida por la sociedad civil en su diversidad,
adaptándose a los nuevos cambios, a las particularidades sociales y a la
interculturalidad como mecanismo de integración social.
3. La exclusión social es un concepto bastante amplio que tiene
dimensiones económicas, políticas y culturales, y que pueden perjudicar
el desempeño del individuo en la esfera pública. En ese sentido, un
Estado comprometido con la inclusión social garantiza la ampliación de
derechos fundamentales orientados a un real desarrollo del ciudadano.
El ejercicio comunicativo contribuye con esta ampliación de derechos,
sobre todo en los aspectos político y cultural por lo cual no se puede
descuidar el planteamiento de una política de comunicación que no
incorpore como fin la inclusión social.
60
4. Las comunicaciones cumplen una importante tarea pues permiten
ampliar la voz de los ciudadanos, propiciar el debate público e incluir a
todos sus ciudadanos a través del uso público de los medios de
comunicación. Es así que, a partir de la formulación de una Política
Nacional de Comunicación del Estado Peruano para la Inclusión Social,
se materializa el propósito de institucionalizar el derecho a la
comunicación.
5. Las políticas de comunicación permiten orientar la acción de las
comunicaciones del Estado e institucionalizar prácticas para un ejercicio
democratizador del servicio público. Sin embargo, éstas necesitan de
una orientación que dé cuenta del modelo de desarrollo que adopta el
Estado y que, en el presente caso, se corresponde con el modelo de
“incluir para crecer” adoptado por el gobierno. De modo tal que las
comunicaciones no son sólo una parte instrumental de la política sino
que forman parte constitutiva de la misma.
61
LOS NUEVOS RETOS
A pesar que en este documento se describen algunas iniciativas tomadas para
institucionalizar el rol de las comunicaciones para el ejercicio político, aún
queda trabajo por hacer para fortalecer las capacidades de los funcionarios del
Estado, responsables de las comunicaciones, a fin de organizar
adecuadamente el trabajo de las comunicaciones al interior de cada
dependencia e instaurar mecanismos de real acercamiento entre el Estado y la
sociedad civil y, sobre todo, para reorientar el enfoque de las comunicaciones
hacia uno más proactivo y estratégico. En tal sentido, se presenta a
continuación la mención de los retos más significativos:
1. Hacer un cambio en la forma de gestionar la comunicación del Estado
implica tener un equipo de comunicadores que contribuya con este
objetivo. Sobre todo cuando, en la actualidad, el rol del comunicador
responde a una posición subordinada y con un marcado enfoque
difusionista. Si bien existe mayor interés en incorporan perfiles
profesionales de comunicadores en el sector público, no existe un
registro del número de comunicadores en todo el Estado (nacional y
subnacional), por ello una de las acciones primordiales de la actual
gestión fue realizar un diagnóstico respecto al número y perfil de
profesionales en comunicación en el Ejecutivo ubicado en Lima.
De acuerdo a una investigación orientada a conocer los perfiles del
comunicador del Estado (OGCS: 2013), se muestra una gran
heterogeneidad de los profesionales en comunicación en el sector
público, así como la necesidad de fortalecer capacidades en materia de
nuevas tecnologías de la información y la comunicación. Por ello, a
través del planteamiento de las siguientes premisas, se pretende
orientar el nuevo perfil del comunicador del Estado:
62
o De acuerdo a la necesidad de posicionar productos y servicios del
Estado y en conformidad con los lineamientos de política
planteados, es importante indicar que un comunicador del Estado
debe tener capacidad dialógica, guiado por la necesidad de
acercar las instituciones a la gente.
o El comunicador debe comprender el proceso comunicativo en
toda su amplitud, considerando la posición del emisor y el
receptor (desde las premisas de igualdad de acceso y
reconocimiento de la pluralidad cultural), la gestión del contenido
o mensaje adecuado, la comprensión del contexto en el que se
suscita la comunicación, el rol público de los medios, la
interpretación de códigos particulares y el uso efectivo de los
canales.
o Dado el avance de las nuevas tecnologías de la información y
comunicación expuestos así como las nuevas dinámicas sociales
generadas por ellas, el comunicador debe tener una actitud
proactiva, con capacidad de innovar y responsabilidad al pensar
constantemente en que su función está vinculada con el
comportamiento que pueda generar en la sociedad. Se necesita
personas comprometidas con los alcances de la acción
comunicativa.
o Las comunicaciones no actúan sobre sí mismas, se basan en un
sustento técnico o una propuesta política. Por eso se necesita
profesionales con una mirada multidisciplinaria, que puedan
separar los fines privados de los fines públicos para el ejercicio de
una adecuada comunicación estatal y con vocación de servicio al
ciudadano.
o Para el ejercicio adecuado de las funciones comunicativas del
profesional encargado, se necesita que el comunicador sea
tomado en cuenta en la parte directiva. Toda toma de decisión
repercute directamente sobre el trabajo de las comunicaciones y
63
éstas no deben estar exentas de las políticas, al momento de la
ejecución de los planes operativos.
2. Uno de los más grandes retos planteados en la propuesta es la de
acercar el Estado a los ciudadanos, generando una relación dialógica
entre ellos. Un primer esfuerzo realizado por la Oficina General de
Comunicación Social en ese sentido fue plantear la creación de un
espacio nacional y descentralizado de diálogo entre los representantes
de la sociedad civil y el Estado, a través de foros de comunicación
denominados “Hablemos Perú28”.
Estos foros se crearon como una iniciativa que busca promover el
debate nacional en torno al rol de la comunicación en la construcción
participativa de la democracia en el Perú, con el propósito de generar
políticas públicas de comunicación inclusiva.
La iniciativa de “Hablemos Perú”, realizado inicialmente en el
2012, es la primera experiencia de comunicación pública que busca
proponer espacios de encuentro y participación en torno al rol del
Estado, la comunicación y la ciudadanía. La agenda propuesta se realizó
en torno a la búsqueda de insumos y propuestas para la elaboración de
políticas públicas de comunicación, la generación de lineamientos para
la gestión de comunicación estratégica, y la conformación de una red de
comunicadores aliados y conectados a los medios de comunicación
públicos.
“Hablemos Perú” ha permitido dar una mirada integral a aquello
que consideramos necesario: contar con una comunicación pública que
incluya a quienes no suelen tener voz para los medios masivos, pero
28
Nombre acuñado en el 2012 por la OGCS y que logró reunir a más de 900 comunicadores del Estado y
la sociedad civil, en cinco foros a nivel nacional. Este año fue denominado: “Hablemos Perú: Compromiso
ético con los más pobres” y ha logrado la participación de otros nuevos 950 comunicadores a octubre del
2013.
64
que tienen una riqueza de experiencias y muchas iniciativas para
compartir. Sus objetivos representan las aspiraciones de un conjunto de
organizaciones políticas y sociales y sintetiza la idea de sumar todas las
voces, en la convicción que debemos tener un Estado que escucha y
que todos necesitamos incorporados, escuchados, atendidos y
satisfechos; es decir, para hacer ejercicio de una inclusión que sea
sentida y reconocida por las personas en el proceso de fortalecer la
ciudadanía y la democracia.
65
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76
ANEXOS
1. Entrevista a especialista
Objetivo: Contribuir al conocimiento de la estrategia de comunicación política
del ejecutivo, a partir de la experiencia ganada en la campaña electoral y los
primeros lineamientos de comunicación social durante la gestión del presidente
Ollanta Humala. Esto, considerando la participación del especialista Luis Favre
en la concepción e implementación de la estrategia de comunicación
publicitaria y política.
Felipe Belisario Wermus: Asesor de gobierno. Experto en temas de
comunicación política a nivel internacional.
¿Cómo vincula la comunicación a la política?
¿Cómo se establece o configura la simbología nacional con la propuesta
de comunicación política?
Desde tu experiencia, ¿existe un encuentro entre la comunicación
comercial y la comunicación social?
¿Qué papel juegan las redes sociales en una campaña de comunicación
política y cómo se articulan con la sociedad civil?
¿Qué consideraciones cree que se deben tomar en cuenta en la
elaboración de una campaña de comunicación política?
¿Qué opinión le merece la comunicación política en el Perú?
¿Cuál fue el diagnóstico cuando llegó al Perú para hacer la estrategia
publicitaria de Ollanta Humala?
¿Cuáles cree que fueron los momentos de quiebre (hitos) en la campaña
de Ollanta Humala?
¿En qué momento/ momentos cree que se deba hacer una evaluación
de la estrategia de comunicación política?
¿En cuántas etapas se dividió la campaña política de Ollanta Humala?
¿Cuáles fueron?
77
¿Cómo cree que se articula la comunicación de la campaña política de
Ollanta Humala con la comunicación de gobierno?
¿Qué se debería considerar para diseñar y proponer como estrategia de
comunicación de Gobierno?
El Perú tiene un elevado nivel de conflictos socio-ambientales, ¿Cómo
trabajaría usted esta complejidad en términos comunicativos?
La falta de institucionalidad política genera, en el Perú, vacíos de
representatividad que se manifiestan en constantes situaciones de crisis,
¿Qué recomendaría usted para minimizar o gestionar los riesgos de la
gobernabilidad?
2. Entrevista Grupal: Miembros del equipo de comunicaciones de la
Campaña Electoral de Ollanta Humala 2010 – 2011 y actuales miembros
de la Oficina General de Comunicación Social de la Presidencia del
Consejo de Ministros 2011 – 2016
Objetivo: Conocer cómo se elaboró la comunicación de gobierno con la toma
de mando de Ollanta Humala en el 2011 y lo que significó en materia de
desarrollo de la comunicación política.
Susana Grados: Miembro del Equipo de Campaña de Comunicación Política
de O. Humala en las elecciones del 2006 y 2010 y asesora de la OGCS de la
PCM. Periodista especialista en comunicación pública.
Elvis Mori: Miembro del Equipo de Campaña de Comunicación Política de O.
Humala en las elecciones del 2010 y responsable de Redes Sociales de la
OGCS de la PCM en 2011 - 2013.
Eliana Carlín: Miembro del Equipo de Campaña de Comunicación Política de
O. Humala en las elecciones del 2011 y analista política de la OGCS de la PCM
en 2011 – 2013.
Realizado: 9 de marzo de 2013
Duración: 2 horas
78
¿Qué retos encontraron en el Ejecutivo en materia de comunicaciones
con la llegada del Gobierno de Ollanta Humala en el 2011?
¿Cuáles son las orientaciones de políticas que han considerado en las
acciones de comunicación del ejecutivo?
¿Cuáles serían los ejes de intervención en la comunicación de
gobierno?
Tengo entendido que hay una continuidad entre la propuesta presentada
por el candidato Ollanta Humala a la formulación de la estrategia del
Ejecutivo, ¿Cómo surge la necesidad y la propuesta de la estrategia de
comunicación de la OGCS?
En materia de comunicaciones, ¿a qué nos referimos cuando hablamos
de un Gobierno con inclusión social?
¿Cómo funciona la comunicación del Estado, teniendo en consideración
la diversidad de los ciudadanos?
¿Qué rol juegan las NTICs en este proceso?
A nivel interno, ¿cómo se organiza el equipo de comunicaciones?
Entiendo que para trabajar de forma óptima en el tema de
comunicaciones, se necesita contar con un equipo que tenga todas las
condiciones necesarias para llevar a cabo la labor, en este sentido ¿Qué
características tiene o debería tener el comunicador del Estado?
79
3. Matriz de análisis del concepto de Exclusión en paralelo con la
política de Inclusión Social del Gobierno de Ollanta Humala 2011.
PROBLEMÁTICA PROPUESTA DE SOLUCIÓN
Según
OIT - IIEL
(Perú)
Caracterización según Joan
Subirats (España)
Propuesta Hoja de Ruta
Comunicación como soporte a la
Gestión de Gobierno
Análisis
de la
Exclusión
Social
Componentes
Factores de
Exclusión
Lineamientos de política
económica para un gobierno
de concertación nacional
Política de Comunicación para la
Inclusión Social
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subempleo,
inestabilidad, falta
de seguridad social.
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Estabilidad de precios
y sostenibilidad fiscal,
competitividad,
formalización.
Comunicaci
ón para la
Inclusión
Económica
La comunicación del Estado
acompaña las acciones del
ejecutivo con información
clara, transparente, receptiva
y dirigida a la mejora de la
calidad de los servicios
públicos.
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Insuficiencia
monetaria,
endeudamiento,
economía informal.
Aument de salario
mínimo, creación y
ampliación de
programas sociales
(Juntos, pensión 65,
cuna más,
FONCODES, SAMU)
Desarrollo empresarial
La comunicación del Estado
articula a los estadíos de
superación de la exclusión,
proponiendo ejes
articuladores entre servicios
de atención al ciudadano.
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Carencia de
vivienda,
hacinamiento,
infravivienda,
distancia geográfica
a recursos.
Dotación de agua
potable, electricidad y
saneamiento.
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Carencia de
vínculos familiares,
debilidad de redes
sociales
Creación de un
Consejo Económico
social.
Comunicaci
ón para la
Inclusión
Política
La comunicación social
fomenta la articulación entre
instituciones públicas,
medios de comunicación,
organizaciones de base y
entidades privada.
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Privación de
derechos sociales y
políticos, acceso
restringido a la
ciudadanía
Capacitación a
prodesores en
educación básica,
calidad de los
medicamentos,
seguridad, derechos
laborales
La Comunicación del Estado
tiene un enfoque estratégico,
desde el cual se fomentan
procesos de investigación,
planificación, producción y
evaluación, de cara a las
demandas y necesidades de
las y los ciudadanos.
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Analfabetismo,
desinformacion,
falta de acceso a
NTICs
Programa de Becas
(18 y de postgrado)
Comunicaci
ón para la
Inclusión
Cultural
Los medios de comunicación
del Estado liderarán las
iniciativas educativas,
culturales y de desarrollo de
ciudadanía en sus
contenidos.
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Barreras linguisticas
y pertenencia a
grupo estigmatizado
La Comunicación del Estado
se compromete con la
generación de espacios de
diálogo y articulación de
propuestas entre la
ciudadanía y el Estado.
Componente
Personal y
sociosanitaria
Enfermedad,
discapacidad,
antecedentes
penales, violencia,
adicción
El enfoque de la
comunicación del Estado
responde a una propuesta
Intercultural e integradora de
la población, con un
esquema de derechos.
Componente
Sociocultural
Discriminación
racial, sexual