Pontificia Universidad Católica del Perú Facultad de Derecho El procedimiento administrativo de modificación del derecho minero en el IGAFOM: análisis del precedente de observancia obligatoria - Resolución N° 503- 2019-MINEM/CM Trabajo de suficiencia profesional para obtener el título de Abogada Autor Lucía Milagros Martínez Mezones Revisor Joel Freddy Segura Alania Lima, 2021 1 El procedimiento administrativo de modificación del derecho minero en el IGAFOM: análisis del precedente de observancia obligatoria - Resolución N° 503- 2019-MINEM/CM RESUMEN: El Concejo de Minería en la resolución N° 503-2019-MINEM/CM sentó como precedente de observancia obligatoria que cuando un minero informal solicite modificar la concesión que ha consignado en su IGAFOM, se deberá notificar al titular de la concesión minera sobre la que se está solicitando traslado para que este emita su consentimiento en un plazo de 10 días, caso contrario el procedimiento no podrá continuar. Esto, en un intento de velar por una mejor tutela de los derechos de exploración y explotación del titular minero de la concesión, quien se ve perjudicado cuando un minero informal realiza actividad en su concesión sin su permiso, pues afecta el futuro desarrollo de la actividad minera del titular minero de la concesión, además de la extracción de los minerales que están en la misma. Sin perjuicio de ello, cuando los titulares toman conocimiento de que se está aprovechando su concesión sin su autorización es complicado detener la actividad; ya que el minero informal ha podido gestionar la aprobación de su IGAFOM con ese derecho minero consignado, y salvo que ellos tengan una autorización de inicio o reinicio de actividad o se encuentren inscritos en el REINFO no podrán oponerse a esta por la vía administrativa; no obstante, esto no limita las acciones civiles o penales que se encuentran facultados a ejercer. Por otro lado, consideramos que este precedente agrega requisitos al procedimiento de modificación de nombre y código del derecho minero en el IGAFOM, pues, a partir de este precedente, es obligatoria la notificación al titular minero de la concesión de traslado y su manifestación de consentimiento exhibiendo los contratos o autorizaciones suscritas con el minero informal. Para nosotros, este nuevo requisito puede representar una tara para el proceso de formalización minera, ya que el obstáculo principal para culminar la formalización es obtener los contratos de cesión o explotación de la concesión. Palabras clave: Derecho minero, concesión minera, formalización minera, IGAFOM, titular de la concesión minera, derecho de exploración, derecho de explotación. 2 ABSTRACT: The Mining Council in Resolution No. 503-2019-MINEM/CM established as a precedent of mandatory observance that when an informal miner requests to modify the concession that has been recorded in its IGAFOM, the holder of the mining concession on which the transfer is being requested must be notified so that it may issue its consent within 10 days, otherwise the procedure cannot continue. This, in an attempt to ensure a better protection of the exploration and exploitation rights of the mining concession holder, who is harmed when an informal miner carries out activities in his concession without his permission, since it affects the future development of the mining activity of the mining concession holder, in addition to the extraction of the minerals that are in the concession. Notwithstanding, when the owners become aware that their concession is being used without their authorization, it is complicated to stop the activity, since the informal miner has been able to manage the approval of his IGAFOM with that mining right consigned, and unless they have an authorization to start or restart the activity or are registered in the REINFO, they cannot oppose it through administrative channels; however, this does not limit the civil or criminal actions that they are entitled to exercise. On the other hand, we consider that this precedent adds requirements to the procedure to modify the name and code of the mining right in the IGAFOM, since, as of this precedent, it is mandatory to notify the mining owner of the transfer concession and his consent by showing the contracts or authorizations signed with the informal miner. For us, this new requirement may represent a hindrance for the mining formalization process, since the main obstacle to complete the formalization is to obtain the concession transfer or exploitation contracts. KEY WORDS: Mining law, mining concession, mining formalization, IGAFOM, mining concession holder, exploration right, exploitation right. ÍNDICE: RESUMEN 1-2 1. INTRODUCCIÓN 3-4 2. MARCO JURÍDICO MINERO PERUANO 5 2.1 EL SISTEMA DE CONCESIONES MINERAS EN EL PERÚ 5-6 2.1.1 LA CONCESIÓN MINERA EN EL PERÚ 6-7 2.1.2 EL DERECHO DE EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE LOS TITULARES MINEROS 2.2 EL PROCESO DE FORMALIZACIÓN MINERA EN EL PERÚ 10 2.2.1 MARCO LEGAL DE LA FORMALIZACIÓN MINERA 11-17 2.2.2 EL PROCEDIMIENTO DE MODIFICACIÓN DE NOMBRE Y CÓDIGO DEL DERECHO MINERO PARA TRASLADARSE A UNA CONCESIÓN MINERA DISTINTA A LA QUE DECLARÓ EL SUJETO DE FORMALIZACIÓN EN EL REINFO 3. ANÁLISIS DEL CASO: 19 3.1 HECHOS DEL CASO 19-21 3.2 ANÁLISIS DE LOS PROBLEMAS JURÍDICOS: 21 3.2.1 DETERMINAR SI LA RESOLUCIÓN DIRECTORAL DE LA DREMH DE MADRE DE DIOS QUE APROBÓ LA MODIFICACIÓN SE EMITIÓ CONFORME A LEY. 32.2 DETERMINAR SI EL PRECEDENTE ADMINISTRATIVO OBJETO DE ANÁLISIS SE EMITIÓ CONFORME A LEY. 4. CONCLUSIONES 24-25 BIBLIOGRAFÍA 26-28 8-10 17-19 21-22 22-23 ...................................................................................................................................... ................................................................................................................. ......................................................................... ................................... ....................................................... .................................................................................... ................................. .................................. .................................... ........................................................................................................... ..................................................................................................... ............................................................ ................................................. ............. ................................................................................................................. ..................................................................................................................................... 3 1. INTRODUCCIÓN Para la elaboración de este informe jurídico hemos elegido analizar la Resolución N° 503- 2019-MINEM/CM del Concejo de Minería del Ministerio de Energía y Minas. Consideramos importante analizar la misma, debido a que esta sienta un precedente de observancia obligatoria que vela por la protección de los derechos de exploración y explotación del titular de la concesión minera. Sin perjuicio de ello, el análisis también pone sobre la mesa evaluar si este precedente afecta el proceso de formalización minera y si cumple con los requisitos de legalidad. La preocupación por el impacto de la minería informal y los temas de formalización minera se encuentran en la agenda del Estado desde el 2002, es decir son temas nuevos, por lo que el aporte jurídico sobre los mismos es fundamental a efectos de proponer mejoras e impulsar el desarrollo de adecuados marcos normativos que ayuden a combatir este problema. El caso materia de análisis versa sobre la solicitud del Sr. Jesús Edison Baca, un minero en proceso de formalización, quien solicita modificar el nombre y código del derecho minero consignado en su Instrumento de Gestión Ambiental de Formalización Minera (IGAFOM). En ese sentido, el Sr. Edison Baca consignó en su IGAFOM el Derecho minero “GAVILÁN DE ORO N° 3 “, concesión donde realizaba actividades mineras, pero que a la fecha se encuentra en estado de abandono y usa como poza de sedimentación. Debido a que esta concesión ya no le es útil para realizar su actividad minera, solicita el cambio de nombre y código hacia el derecho minero “CHAVINSA N° 3”. La DREMH de Madre de Dios autoriza el cambio mediante la Resolución Directoral Regional N° 128-2019-GOREMAD-GRDE/DREMH, pero la Sra. Gregoria Casas Huamahuilca interpone recurso de revisión contra la mencionada resolución de la DREMH. Frente a ello, la Oficina Jurídica de la DREMH decide elevar el recurso presentado al Consejo de Minería. Al respecto, el Consejo de Minería, más allá de pronunciarse sobre el recurso de revisión presentado, plantea como cuestión controvertida analizar la legalidad de la resolución directoral elevada; pero además establece que en el caso señalado el titular minero de la concesión sobre la que se está solicitando traslado es un tercero administrado, pues ostenta derechos de exploración y explotación. En ese sentido, señala que debe ser previamente notificado y que debe sustentar su consentimiento presentando los 4 documentos que acrediten que el minero solicitante se encuentra autorizado, caso contrario el procedimiento no podrá continuar. En virtud de ello, en el presente informe buscamos resolver los siguientes problemas jurídicos: 1. Determinar si la Resolución Directoral de la DREMH de Madre de Dios que aprobó la modificación se emitió conforme a ley. 2. Determinar si el Precedente Administrativo objeto de análisis se emitió conforme a ley. Para responder la pregunta planteada es necesario que primero delimitemos el marco jurídico minero aplicable, así como que entendamos en qué consiste el proceso de formalización minera y los derechos que ostentan los titulares de las concesiones mineras, para finalmente centrarnos en el análisis del caso concreto. 5 2. MARCO JURÍDICO MINERO PERUANO En el Perú, por mandato constitucional, el Estado es dueño de los recursos naturales. De esta manera el artículo 66 de la Constitución peruana señala que: “Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal.” En virtud de ello, para el aprovechamiento de los recursos naturales del Estado es necesario contar con una concesión, licencias y/o permisos, según las normas especiales aplicables a cada caso en particular, así como diversos títulos habilitantes que faculten al administrado a ejercer la actividad extractiva, esto es aplicable al caso de la minería en el Perú. 2.1 EL SISTEMA DE CONCESIONES MINERAS EN EL PERÚ El acceso a los recursos minerales se divide básicamente en dos sistemas: el de Accesión y el Dominalista. En el Sistema de Accesión, el propietario del terreno superficial también cuenta con la titularidad de los recursos minerales que subyacen su terreno; es decir, se concentra en el titular del terreno todos los derechos, por lo que puede realizar las actividades de explotación de manera directa o puede negociar con terceros para que estos la realicen. Esto es así, porque se fundamenta sobre la base del principio general del Derecho que dispone que lo accesorio sigue a lo principal, siendo aquí el terreno superficial lo principal y el subsuelo lo accesorio. Por otro lado, en el Régimen Dominalista, la titularidad de los recursos minerales la ostenta el Estado. Aquí se diferencia al propietario del terreno superficial (particular, comunidad campesina, persona jurídica) del titular de los recursos minerales: el Estado. Es importante señalar que en este régimen el Estado gestiona la administración de estos recursos en favor del interés general y del beneficio para todos sus ciudadanos (Salazar Niño, 2014). En el caso peruano, así como en casi toda Latinoamérica, contamos con un Sistema Dominalista donde, como hemos explicado, los yacimientos minerales constituyen una categoría diferente a la del terreno superficial. De esta manera, se describe a la concesión minera como un inmueble distinto y diferente del predio donde se encuentra. De igual 6 manera, sobre los yacimientos minerales es indiscutible que el Estado ostenta y ejerce la propiedad minera con carácter absoluto e ilimitado con derecho a disfrutar (jus fruendi) y de disponer (jus disponendi) conforme al precepto constitucional que consagra que los recursos naturales renovables y no renovables son patrimonio de la Nación (artículo 66 de la Constitución). En este sistema, el goce de los minerales se ejerce bajo dos formas: por la primera, denominada también radical o eminente donde el Estado se atribuye el dominio completo; y, por tanto, puede ejercer directamente la explotación de los recursos minerales realizando la actividad empresarial; mientras por la segunda, lo ejerce indirectamente otorgando a particulares la concesión para que puedan realizar la explotación del yacimiento minero (Gutiérrez, 2014). 2.1.1 LA CONCESIÓN MINERA EN EL PERÚ La Ley General de Minería señala que “la concesión minera otorga a su titular el derecho a la exploración y explotación de los recursos minerales concedidos que se encuentren dentro de un sólido de profundidad indefinido, limitado por planos verticales correspondientes a los lados de un cuadrado, rectángulo o poligonal cerrada, cuyos vértices están referidos a coordenadas Universal Transversal Mercator (UTM)”. Además, la Concesión Minera es un título obtenido producto de un procedimiento administrativo otorgado en cumplimiento con los requisitos señalados por la Ley General de Minería y sus reglamentos. Asimismo, el artículo 17 de la LGM establece que: “La concesión minera otorga a su titular un derecho real, consistente en la suma de los atributos que esta Ley reconoce al concesionario. Las concesiones son irrevocables, en tanto el titular cumpla las obligaciones que esta ley exige para mantener su vigencia.” En ese sentido, puede decirse que la concesión minera es considerada un bien inmueble sobre el que recae un derecho real, irrevocable —siempre que el titular actúe conforme a ley—, a favor del concesionario, y que incluye a las partes integrantes y accesorias de la concesión. De igual manera, en tanto la Concesión otorgue un derecho real, eso significa que el titular de la misma gozará las atribuciones de uso, goce, disfrute, disposición y reivindicación. El legislador ha dotado a la concesión de tal naturaleza a efectos de brindar 7 seguridad y predictibilidad a los concesionarios, así como también para que este pueda apalancar cargas y gravámenes, ser susceptible de valoración económica en el mercado y favorecerse de todas las implicancias económicas que las propiedades tienen en el sistema financiero bancario (Del Águila, 2018). Todo inicia cuando una persona natural o jurídica que desee realizar actividades de exploración y/o explotación minera en el Perú obtiene una concesión minera; ya que esta otorga a su titular un derecho real y exclusivo para realizar actividades de exploración y/o explotación de sustancias metálicas o no metálicas dentro de sólido de profundidad indefinida, el cual se encontrará dividido en cuadrículas de no menos de 100 ha., ni más de 1,000 ha. Para ser titular de una concesión minera de forma «originaria» se debe iniciar un procedimiento administrativo ante el Instituto Geológico Minero y Metalúrgico del Perú - INGEMMET, de acuerdo con los requisitos y procedimientos regulados en Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por el Decreto Supremo N° 014-2012- EM («TUO») y sus reglamentos, aquí con el cumplimiento de los requisitos se otorga la concesión. La forma «secundaria» de adquisición de concesiones mineras es a través de un contrato de transferencia; la cual puede originarse de un acuerdo entre partes o, eventualmente, en casos de sucesión entre personas naturales (Pachas, 2014). Por otro lado, ser titular de una concesión minera acarrea ciertas obligaciones, dentro de las cuales se encuentran: (i) el pago del derecho de vigencia; (ii) alcanzar la producción mínima en el plazo exigido por ley, caso contrario deberá pagar una penalidad o acreditar una inversión mínima, según sea el caso. Cumplir con estas obligaciones es de suma importancia, ya que el incumplimiento del pago de derecho de vigencia o del pago de penalidad por 2 años consecutivos puede conllevar a la caducidad de la concesión minera. Sin perjuicio de ello, es pertinente precisar que la concesión minera no otorga per se la autorización para el inicio de las actividades de exploración y/o explotación minera en una determinada zona. Para ello, el inversionista deberá obtener una serie de autorizaciones adicionales, las cuales dependerán del proyecto minero a desarrollar. 8 2.1.2 EL DERECHO DE EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE LOS TITULARES DE LAS CONCESIONES MINERAS Como hemos hecho mención en las páginas anteriores, la concesión minera es un acto estatal jurídico administrativo y subjetivo, esto último porque el acto que otorga la concesión crea una situación jurídica particular en el solicitante de la concesión, pues lo convierte en titular de la concesión minera y lo habilita para el aprovechamiento de los minerales contenidos en la concesión (Gutiérrez, 2010). Por mandato legal, la norma ha otorgado a los titulares mineros el derecho exclusivo y excluyente de explorar y explotar la concesión. En ese sentido, el sujeto de derecho es el titular de la concesión minera, a quien entenderemos como aquella persona natural o jurídica que, en virtud de la resolución que concede el título de concesión minera, o a una subsecuente adquisición de la misma por cualquiera de las vías contempladas en la LGM, tiene el derecho de explorar y explotar los recursos minerales dentro de un área delimitada por coordenadas UTM (WGS 84), así como la propiedad sobre los recursos minerales que se extraigan de los mismos (Portaro:2014). Hecha esta precisión, ahora debemos explicar en qué consiste la exploración y explotación minera. Actividad de Exploración Minera.- El Decreto Ley 18225 definió la exploración minera como la “etapa de operación minera tendiente a demostrar las dimensiones, posición, características mineralógicas, reservas y valores de los yacimientos minerales”. Posteriormente el Decreto Ley 18880 y el Decreto Legislativo 109 la definieron en los mismos términos. Actualmente, el TUO de la Ley General de Minería define la exploración minera como aquella actividad que busca “demostrar las dimensiones, posición, características mineralógicas, reservas y valores de los yacimientos minerales”. Esta actividad requiere, a diferencia de la actividad de cateo o la prospección, de una concesión minera. En esta etapa de exploración, no sólo se ubica y determina la cantidad aproximada de los cuerpos minerales, sino que también son establecidos los valores promedio de mineralización y las características físicas del recurso, asimismo, se establece la viabilidad de la recuperación metalúrgica; para nosotros aquí radica su punto medular, pues recordemos que en la actividad minera se evalúa no solo que los minerales que están 9 en el subsuelo tengan valor, sino que la extracción de los mismos no sea igual de costosa que los minerales por extraerse (Fernández, 2019). Además, la exploración permite obtener información que servirá para la evaluación sobre la viabilidad del proyecto, así como para el planeamiento de la explotación minera. Durante esta etapa se pueden clasificar a los minerales de acuerdo con su grado de riqueza, grado de accesibilidad al depósito y a su valor (Gutiérrez, 2014). Actividad de explotación El Art 8. del TUO de la Ley General de Minería define la explotación minera como “la actividad de extracción de los minerales contenidos en un yacimiento”, es decir consiste en la extracción de los minerales contenidos en el subsuelo de la concesión. Generalmente, la actividad de explotación minera no paraliza las tareas de exploración minera, pues la empresa titular de la concesión deberá asegurar la continuidad de la misma, restituyendo o ampliando la capacidad productiva de la mina en tanto la explotación de los recursos minerales conducirá ineludiblemente a su agotamiento. Para iniciar la actividad de explotación es necesario evaluar diversas variables tales como el monto del capital de inversión, características del yacimiento (geometría del yacimiento, distribución de la ley del mineral, propiedades del mineral a extraer, limitaciones ambientales, condiciones sociales, etc.), métodos de explotación a utilizar, entre otros. Los aspectos anteriormente descritos cuentan con un carácter bastante versátil, por lo que su cuantificación exacta es casi un imposible. Los métodos de explotación de yacimientos de común uso en nuestro país son Minería a Tajo Abierto o Cuello Abierto y Minería Subterránea o de Socavón; sin embargo, se evidencia que es predominante el uso del Tajo Abierto por parte de la Gran Minería, mientras que la Explotación Subterránea es generalmente utilizada por la Mediana y Pequeña Minería, esto debido a que como hemos señalado la minería a Tajo Abierto requiere de mayor inversión (Gutiérrez, 2014). Por otro lado, sobre los derechos de exploración y explotación de la concesión minera, estos devienen del derecho real que el art. 66 de la Constitución otorgan a su titular (en este caso, la concesión de naturaleza administrativa) los derechos que emanan de un título con la condición de derecho real tienen eficacia erga omnes, es decir, brindan la posibilidad de oponer su derecho frente a terceros. 10 Incluso, siguiendo la doctrina de Hauriou, son oponibles hasta al propio Estado. Ningún derecho real es absoluto y carente de restricciones o condiciones, tal como en este caso lo son el pago de vigencia o penalidad, pero la exigencia de estos requisitos no afecta la posibilidad de oponer su contenido esencial, que, en el caso de concesiones mineras, se trata específicamente del derecho de aprovechamiento (exploración y explotación). Es decir, las condiciones inherentes a todo derecho real (la posibilidad de oponerse) debería bastar para evitar o suspender cualquier perjuicio o por parte del propio Estado de abstenerse de cualquier medida que lo perjudique; más aún si la propia Constitución reconoce que la concesión sobre recursos naturales otorga a su titular un derecho real y un derecho exclusivo y excluyente de exploración y explotación, declaración que no cobra sentido si a nivel constitucional y dado el régimen de Economía Social de Mercado no se traduce en una protección efectiva los derechos conferidos. Por todo lo mencionado, consideramos que, al otorgar un derecho de aprovechamiento, el mismo debe contar con un mínimo de garantía y respaldo del sistema jurídico ante cualquier suceso, al margen de coyunturas políticas o sociales (Salazar Niño, 2014). 2.2 EL PROCESO DE FORMALIZACIÓN MINERA EN EL PERÚ La minería informal es la actividad minera realizada usando equipos que no corresponden a las características de la actividad minera que desarrolla (como pequeño productor minero o minero artesanal) o sin cumplir con las exigencias de las normas de carácter administrativo, técnico, social y medioambiental que rigen dichas actividades, en zonas no prohibidas para la actividad minera, y realizadas por persona natural o jurídica, o grupo de personas organizadas para ejercer dicha actividad, que hayan iniciado un proceso de formalización conforme se establece en inciso b) del artículo 2 del Decreto Legislativo 1105. En líneas generales, se distingue la minería ilegal de la minería informal porque mientras la primera se lleva a cabo en zonas prohibidas (áreas protegidas o donde esté prohibido realizar actividad minera), la segunda no lo hace; en ese sentido, la primera nunca podrá formalizarse, mientras la segunda sí. En el Perú, a partir del año 2002, el Estado colocó en agenda la problemática de la minería informal e ilegal, por lo que empezó a promulgar una serie de medidas destinadas a la formalización de los mineros informales. 11 2.2.1 MARCO LEGAL DE LA FORMALIZACIÓN MINERA El proceso de formalización se trata de un medio para combatir la minería ilegal porque pone en evidencia que se está realizando actividad minera sin contar con las autorizaciones respectivas. Antes no existía distinción entre la minería ilegal y la minería informal, lo que era aprovechado para seguir realizando las actividades mineras sin sujeción a las normas (Galiano Gallardo, 2016) El primer intento del Estado por impulsar la formalización minera ocurre en el año 2002 con la Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal (Ley N° 27651). Sin embargo, a pesar de que la norma contenía un conjunto de elementos orientados a lograr contratos de explotación, capacitación, entre otros elementos; no mostró resultados de avance. Es más, podríamos considerar que hubo más bien un cierto nivel de retroceso, ya que se reveló que más gente ingresaba a la ilegalidad que a la formalidad (Informe Defensorial N° 160, 2013). Posterior a ello, surge el corredor minero, un proceso de formalización que pretendía hacerle frente a la minería informal de Puno y Madre de Dios. La presencia de minería informal e ilegal en 21 de las 25 regiones del país obligó al Estado a que el proceso de formalización se aplique a nivel nacional a través del Decreto Legislativo Nº 1105 (Informe Defensorial N° 160, 2013). Este Decreto Legislativo tenía como finalidad constituir disposiciones que complementaran la formalización minera, tanto para la pequeña minería como para la minería artesanal. Así, en su artículo 3 definen al Proceso de Formalización de la Actividad Minera de Pequeña Minería y Minería Artesanal como “aquel mediante el cual se establecen y administran los requisitos, plazos y procedimientos para que el sujeto de formalización pueda cumplir con la legislación vigente”. El sujeto de formalización al que se refiere el párrafo anterior puede ser una persona natural, una persona jurídica o un grupo de personas organizadas para ejercer dicha actividad” (Granados Posso, 2019). Otro aspecto importante a mencionar es que se delega la fiscalización y supervisión de este proceso a los Gobiernos Regionales mediante sus Direcciones Regionales de Energía y Minas, desde el 2004 en adelante hemos podido observar que el MINEM ha delegado diversas facultades con la finalidad de que el enfoque sectorial impulse y agilice este proceso (Informe de Adjuntía Nº 17, 2011). El Decreto Legislativo 1105, también planteaba protocolos para que los actores encargados de fiscalizar (gobiernos regionales, 12 capitanías, OEFA, etc) pudieran hacerlo de manera coordinada y no se ahogue la iniciativa de formalización del minero informal con inspecciones y sanciones. El artículo 4 del DL 1105, señalaba que para iniciar o continuar con el proceso de formalización minera se debían cumplir los siguientes requisitos: ● Presentar la Declaración de Compromiso ● Acreditar la titularidad, contrato de cesión o contrato de explotación sobre la concesión minera. ● Acreditar la propiedad o autorización de uso del terreno superficial. ● La autorización de uso de aguas. ● La aprobación del Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo (IGAC). ● Autorización para el inicio o reinicio de las actividades mineras. La norma estableció que el proceso de formalización culminaba en un plazo de 24 meses, pues buscaba presionar a los mineros para que se formalicen; sin embargo, se estableció la posibilidad de ampliar el proceso de formalización, y como consecuencia los mineros no vieron la necesidad de cumplir con los plazos de formalización rápidamente (Galiano Gallardo, 2016). Luego, en el 2016 se publicó el Decreto Legislativo Nº 1293, que en su artículo 1 señala “declarar de interés nacional la reestructuración del proceso de formalización de las actividades de la pequeña minería y minería artesanal, el mismo que se regula en el Decreto Legislativo Nº 1105”. El D.L. Nº 1293 en el artículo 3 creó “el proceso de formalización minera integral de la pequeña minería y minería artesanal, a cargo de las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Energía y Minas”, así como la creación del Registro Integral de Formalización Minera, a cargo de la Dirección General de Formalización Minera del Ministerio de Energía y Minas. Un aspecto importante que la norma ha contemplado es la continuidad de las disposiciones previas a la actual, ya que considera a las personas que han iniciado previamente su procedimiento de formalización minera como parte de este nuevo proceso sin necesidad de dejar sin efecto lo que los administrados hayan podido avanzar. Por tal motivo, considera en su artículo 4 como parte de los sujetos que forman parte del REINFO: 13 1. Los sujetos que cuenten con inscripción vigente en el Registro de Saneamiento, a que se refiere el artículo 2 del Decreto Supremo Nº 029-2014-PCM. 2. Los sujetos que formen parte del Registro Nacional de Declaraciones de Compromisos, con inscripción vigente, y que acrediten su inscripción en el RUC. 3. Excepcionalmente, las personas naturales que se encuentren desarrollando actividades de pequeña minería o de minería artesanal de explotación, que cumplan con las condiciones establecidas en el artículo 91 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por el Decreto Supremo Nº 014-92-EM, y que además realicen su actividad en una sola concesión minera, a título personal y que cuenten con inscripción en el Registro Único de Contribuyentes. Posteriormente, se emitió el Decreto Legislativo 1336 que estableció las disposiciones para el proceso de formalización a efectos de que éste sea coordinado, simplificado y aplicable en el ámbito del territorio nacional. El Decreto Legislativo 1293 y el Decreto Legislativo 1336, plantean cambios sustanciales al proceso de formalización minera, los mismos sobre los que nos detendremos a continuación. El nuevo proceso de formalización minera Debido a los pobre resultados del proceso de formalización minera, se introdujeron cambios sustanciales al mismo, a lo que denominaremos “el nuevo proceso de formalización minera”. En palabras de Tamayo (2017), ministro de Energía y Minas, sostuvo que el nuevo proceso de formalización minera integral que acaba de establecer el Gobierno mediante los decretos legislativos N° 1293 y N° 1336, beneficiará a todos los pequeños mineros y mineros artesanales del país a través de la simplificación de los trámites, incentivos económicos y trabajo multisectorial, que involucra a varios ministerios. Dentro de esta simplificación de trámites administrativos observamos el cambio de Intrumento de Gestión Ambiental Correctivo (IGAC) al Instrumento de Gestión Ambiental de Formalización Minera (IGAFOM) El cambio del IGAC al IGAFOM fue parte del conjunto de acciones vinculadas a la decisión del Estado de declarar de interés nacional la formalización de actividades de pequeña minería y minería artesanal, las mismas que se han dado para facilitar -más- el proceso de formalización minera. Esta mayor flexibilización del proceso de formalización 14 minera, ha surtido efectos; ya que con el proceso de formalización anterior se formalizaron 113 mineros (Grossheim, 2018), p. 82), y con el actual se han formalizado más de 40 000, con una proyección a 70 000 mineros formalizados hasta fin de año. Lamentablemente, este número no es una muestra real de lo que el ejercicio de minería formal significa; ya que el minero informal alcanza la formalización al cumplir con su proceso administrativo para obtener su autorización de inicio o reinicio de actividades- que no es nada fácil-, pero es un estatus que abandonan en el desarrollo de su actividad minera formal (Arista, 2018). Pero ¿por qué el IGAFOM es parte de las acciones de mayor flexibilización del proceso de formalización minera? Aunque ya hemos respondido parcialmente a esta interrogante es necesario que nos detengamos a analizar brevemente este instrumento de gestión ambiental. El IGAFOM es el instrumento de gestión ambiental de formalización minera desde el 2017, el mismo que consta de dos aspectos: a) aspecto correctivo y b) aspecto preventivo. El aspecto correctivo está abocado a que el minero declare por escrito las acciones que realizará con el fin de corregir los impactos negativos que haya generado durante el desarrollo de su actividad minera informal. Por otro lado, el aspecto preventivo está orientado a que el minero que se va a formalizar establezca las acciones que va a realizar para prevenir y mitigar los impactos ambientales que su actividad como pequeño productor minero (PPM) o Minero artesanal genere (Sáciga, 2019), la misma que debe cumplir con respetar los estándares de calidad ambiental (ECA), límites permisibles, así como todo lo aplicable de acuerdo con la normativa minera y ambiental. El IGAFOM tiene como objetivo adecuar las actividades de la pequeña minería y de la minería artesanal a las normas ambientales vigentes, según corresponda (artículo 3.4.1. del Decreto supremo N° 038-2017-EM). La elaboración del IGAFOM se hace llenando los espacios consignados en el formato elaborado por la Oficina de Formalización Minera, la misma que se aprobó mediante resolución ministerial N° 473-2017-MEM/DM el 13 de noviembre de 2017. 15 Fuente: Página Web del Ministerio de Energía y Minas El formato de presentación del IGAFOM contiene menos de 05 páginas y se presenta en conjunto con el formato de expediente técnico, ambos conforman un formato simple que se encuentra listo para su descarga en el portal web del Ministerio de Energía y Minas. La idea que subyace al mismo es que cualquier administrado bien informado o con orientación de las Direcciones Regionales o de la oficina de Formalización Minera del MINEM pueda completarlo y presentarlo. A diferencia del IGAC, el IGAFOM es un 16 instrumento más sencillo donde se consignan los datos más importantes, y aun cuando se declaren las medidas correctivas y las preventivas, consideramos que el espacio otorgado no es exigente para ahondar en especificaciones técnicas sobre los impactos ambientales, generados ni por generarse, menos para establecer parámetros claros de fiscalización sobre la operación minera formal, así como para las medidas de cierre del aspecto preventivo. Sin perjuicio de ello, el IGAFOM señala con mayor claridad su finalidad de instrumento de adecuación y a diferencia del IGAC contempla un cronograma de medidas de remediación y manejo ambiental, las cuales serán fiscalizadas (Sáciga, 2019). En esa línea, sostenemos que el Estado optó por flexibilizar el instrumento de gestión ambiental del proceso de formalización, ya que era muy complejo para los mineros informales y, por la extensión, el instrumento no era adecuadamente evaluado por las DREM, por lo que al final terminaba siendo ineficiente. Además, para la aprobación del IGAC el minero informal debía conseguir la previa aprobación de permisos como Agua, superficie, contrato de explotación o exploración con el titular minero, los mismos que hasta el día de hoy son considerados como las principales trabas a la formalización de los mineros (Defensoría del Pueblo, 2014). Por el contrario, el IGAFOM es un instrumento simple, donde lo consignado tiene carácter de declaración jurada, por lo que las observaciones al mismo son por información incompleta (falta de presentación de uno de los aspectos- correctivo o preventivo-) o error en la consignación. Aquí el requisito previo no es la obtención de ningún permiso sino la inscripción en el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO) (Ministerio de Energía y Minas, 2016). Otro cambio sustancial fue la creación e implementación de Registro Integral de Formalización Minera (REINFO), el cual se implementa para responder a la necesidad de contar con una plataforma informática interconectada que permita la rápida identificación de los mineros, en este caso mediante el RUC. La Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria (SUNAT) fue la encargada de recibir la información de los mineros, los requisitos de inscripción eran: contar con Registro Único de Contribuyente (RUC), que la actividad minera desarrollada tenga una antigüedad no menor a 5 años, no contar con Declaración de Compromiso cancelada como consecuencia de no encontrarse desarrollando actividad minera, no encontrarse inhabilitado para realizar actividad minera conforme a los establecido en el Título Cuarto del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por el Decreto Supremo N° 014-92-EM, cumplir con las 17 condiciones del art. 91° del Decreto Supremo N° 014-92-EM y realizar actividad en una sola concesión minera a título personal (Alerta Minero, 2016) . Como se puede observar, los requisitos para inscribirse al REINFO son más simples que los estipulados como prerrequisitos para la presentación del IGAC, ya que aquí lo importante es contar con un RUC y realizar actividad minera desde hace no menos de 5 años, pues, sobre la concesión, no se le exige al minero que presente su contrato de exploración o explotación, sino únicamente que señale el nombre o código de la concesión. Por todo ello, afirmamos que el IGAFOM y las modificaciones realizadas al proceso de formalización minera, significan un avance al proceso de formalización por las acciones de flexibilización realizadas. Por otro lado, los decretos aludidos también instauran medidas de interdicción, sanciones administrativas y multas. Al respecto, Schwarz (2020) opina que los actuales esfuerzos de formalización minera aplicados en el Perú resultan un verdadero fracaso administrativo, operacional y funcional que solo se ha enfocado en poner requisitos incumplibles y trabas burocráticas con sobrerregulación y oficinas sectoriales que solo ahuyentan las pocas iniciativas de formalización vigentes. Los sucesivos gobiernos solo promovieron en la práctica la criminalización del minero y su lamentable condena a la informalidad permanente. Se requiere hacer un cambio para poner en valor esta parte perdida de la cadena minera. Un reto de gestión que aún no ha empezado a forjarse y que al parecer nadie quiere abordar seriamente. 2.2.2 EL PROCEDIMIENTO DE MODIFICACIÓN DEL DERECHO MINERO PARA TRASLADARSE A UNA CONCESIÓN MINERA DISTINTA A LA QUE DECLARÓ EL SUJETO DE FORMALIZACIÓN EN EL REINFO El artículo 10 del Decreto Legislativo N° 1336 señala lo siguiente: “Por única vez, el minero informal inscrito en el Registro Integral de Formalización que declara desarrollar actividad minera de explotación en un determinado derecho minero puede solicitar la modificación del nombre y código del respectivo derecho en el indicado registro. 18 A fin de realizar la modificación precitada, las Direcciones Regionales de Energía y Minas o quienes hagan sus veces, verifican la presentación del IGAFOM en su aspecto correctivo o del IGAC, según corresponda”. En ese sentido, observamos que la norma prevé la posibilidad de modificar la concesión minera consignada en el REINFO. El supuesto de hecho de la norma contempla el escenario en el que el minero en proceso de formalización requiere trasladarse de la concesión donde se encontraba realizando la actividad minera a otra donde desarrollará la actividad minera; por tal motivo le solicita el IGAFOM correctivo o IGAC, ya que este instrumento comprende la corrección, mitigación, cierre y/u otras medidas que permitan minimizar los impactos ambientales negativos generales en el área donde el minero informal declare que ha desarrollado y viene desarrollando actividad minera (DS 3.4.4 038-2017 EM). Posteriormente el artículo 16.4 del Decreto supremo 018-2017-EM establece los requisitos para realizar la modificación de la concesión consignada en el REINFO: Modificación de declaración respecto del derecho minero: “Se puede solicitar, por única vez, la modificación del nombre y código del derecho minero en el que se desarrolla la actividad minera, conforme a lo establecido en el artículo 10 del Decreto Legislativo Nº 1336. El minero informal debe presentar un escrito exponiendo las razones para trasladarse a una concesión minera distinta a la que declaró inicialmente, indicando lo siguiente: - Número de la Resolución de la autoridad competente que concede el título de concesión minera del área en que desarrolla actualmente la actividad minera. - Copia del cargo de recepción respecto de la solicitud de presentación del Instrumento de Gestión Ambiental para la Formalización de las Actividades de Pequeña Minería y Minería Artesanal - IGAFOM en su aspecto correctivo o del Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo - IGAC, y mención de la autoridad ante la cual se presentó, según corresponda. La modificación a que se sujeta el presente párrafo sólo puede ser otorgada previa verificación en campo, debidamente sustentada.” 19 De aquí observamos que, al igual que para la inscripción, se le solicita al minero el número de resolución de la concesión donde se encuentra realizando actividad minera y el Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo. Por otro lado, mediante Decreto Supremo 038-2017-EM, se establece que “para el caso del derecho minero al cual se traslada el minero informal y que es objeto de modificación en el Registro Integral de Formalización Minera, corresponde la presentación del IGAFOM en sus dos aspectos, conforme a las etapas establecidas en el artículo 8 del presente Reglamento”, en ese sentido, también se deberá presentar el IGAFOM en su aspecto preventivo sobre la concesión de traslado. De lo hasta aquí expuesto, podemos afirmar que en virtud de las normas que regulan el proceso de modificación del derecho minero para trasladarse a una concesión minera distinta a la que declaró el sujeto de formalización en el REINFO, el minero debe cumplir con los siguientes requisitos: ● Presentar un escrito exponiendo las razones señalando el Número de la Resolución de la autoridad competente que concede el título de concesión minera del área al que se trasladará. ● Copia del cargo de recepción de IGAFOM correctivo (antiguo derecho minero). ● Copia del cargo de recepción del IGAFOM preventivo/correctivo (de la concesión de traslado). ● Verificación en campo debidamente sustentada en la concesión sobre la cual se solicita el traslado. Pese a lo señalado, mediante resolución N° 503-2019-MINEM/CM, el Concejo de Minería emitió el citado precedente administrativo de observancia obligatoria mediante el cual estableció un conglomerado de requisitos adicionales y una serie de pasos que la autoridad administrativa deberá llevar a cabo a efectos de evaluar la solicitud del minero en proceso de formalización. 3. ANÁLISIS DEL CASO 3.1 HECHOS DEL CASO: El Sr. Jesús Edison Baca Condori es un Minero en proceso de formalización que consignó en su REINFO la concesión minera “Gavilán de Oro N°3”. Sin embargo, manifiesta que dicha concesión ya no cuenta con reservas de mineral, por lo que no le es útil para la 20 realización de su actividad minera. En virtud de ello, solicita cambio de nombre y código del derecho minero consignado en el REINFO a la concesión “Chavinsa N° 3”. Para tal fin, primero solicita la corrección del código de la concesión Gavilán de oro N° 3, la cual estaba consignada como 170036961X01 por 17003696X01. Posteriormente, la DREMH de Madre de Dios realiza la constatación en campo de ambas concesiones y deja constancia en actas lo siguiente: A) Gavilán de Oro N° 3: No existe actividad minera reciente, la concesión no cuenta con reservas de minera rentables para la explotación, usada como poza de sedimentación de las concesiones aledañas. B) Chavinsa N° 3: Sin actividad minera, pero con rasgos de actividades mineras antiguas, se identificó el área de minado donde desarrollará actividad. Mediante Resolución Directoral Regional N° 128-2019-GOREMAD-GRDE/DREMH, la DREMH de Madre de Dios resolvió corregir el error material del código de la concesión Gavilán N°3 consignado erróneamente y aprobar la modificación de concesión en el REINFO. El 04 de junio de 2019 la Sra. Gregoria Casas Huamanhuillca interpone recurso de revisión contra la Resolución aludida. El 04 de Julio del mismo año la DREMH de Madre de Dios eleva el recurso de revisión presentado al Consejo de Minería. El Consejo de Minería del Ministerio de Energía y Minas, mediante Resolución N° 503- 2019-MINEM/CM, evalúa si la resolución de la DREMH Madre de Dios, que aprueba la modificación de concesión en el REINFO del Sr. Baca Condori es conforme a Ley. Al respecto, el Consejo concluye: 1. El Sr. Baca no cumplió con presentar su IGAFOM correctivo de la concesión Gavilán N° 3; y, aunque la DREMH tampoco se lo requirió, al incumplir los requisitos legales se encuentra incursa en causal de nulidad. 2. La solicitud y la visita de campo realizada a la concesión Chavinsa N° 3 se debieron notificar al titular de la concesión, ya que afecta sus derechos de exploración y explotación. 3. Determina que el titular minero sobre la concesión de la que se solicita traslado (Chavinsa N° 3 en este caso) es un tercero administrado del procedimiento administrativo de modificación de nombre y código del derecho minero para 21 trasladarse a concesión distinta a que se declaró en el REINFO. Asimismo, reconoce que su participación no se encuentra regulada en las normas mineras. 4. Señala que en este procedimiento administrativo se debe notificar la solicitud al titular minero de la concesión de traslado para que, dentro del plazo de 10 días hábiles se pronuncie respecto a si otorga su consentimiento. Para tal fin, si no contesta o se niega, se declarará improcedente, pero si declara su consentimiento deberá remitir: contrato de explotación o contrato de cesión a la autoridad minera. Solo cuando el titular remita su consentimiento el trámite del minero informal podrá continuar. 5. Determina que previo a la aprobación del procedimiento se debe presentar la resolución aprobatoria del IGAFOM correctivo. 6. Declara la nulidad de oficio de la aprobación de la modificación. 7. No se pronuncia sobre el recurso de revisión interpuesto. 8. Declara la resolución como precedente administrativo de observancia obligatoria. De igual manera, en el Anexo I de la resolución esquematiza la evaluación del procedimiento administrativo de modificación del nombre y código del derecho minero para trasladarse a una concesión minera distinta a la que declaró el sujeto de formalización en el REINFO. Teniendo los hechos claros pasaremos a analizar los problemas jurídicos planteados. 3.2 ANÁLISIS DE LOS PROBLEMAS JURÍDICOS: 3.2.1 DETERMINAR SI LA RESOLUCIÓN DIRECTORAL REGIONAL N° 128- 2019-GOREMAD-GRDE/DREMH SE EMITIÓ CONFORME A LEY Como hemos explicado en páginas anteriores, el procedimiento de modificación de cambio de derecho minero (nombre y código) en el REINFO es un procedimiento que se puede realizar por única vez. Además, el minero en proceso de formalización que lo solicita debe cumplir con presentar con los requisitos del artículo 16.4 del Decreto Supremo N° 018-2017-EM: un escrito exponiendo las razones y señalando el Número de la Resolución de la autoridad competente que concede el título de concesión minera del área al que se trasladará, copia del cargo de recepción de IGAFOM correctivo y verificación en campo debidamente sustentada en la concesión. 22 Al respecto, el Sr. Jesús Edison Baca Condori, cumplió con presentar el escrito y la DREMH de Madre de Dios realizó las verificaciones tanto en la concesión en la que se ubica como sobre la que solicita traslado, además del IGAFOM en su aspecto correctivo sobre la concesión de la que se está retirando; sin embargo, no presentó el cargo de recepción del IGAFOM en su aspecto preventivo de la concesión de traslado. En ese sentido, Jesús Baca Condori habría obtenido su resolución aprobatoria sin haber cumplido con uno de los requisitos, por lo que el acto administrativo de la DREMH Madre de Dios estaría en el supuesto de nulidad que contempla el artículo 267 de la Ley General de minería: “Son nulos de pleno derecho los actos administrativos: 1) Dictados por órgano incompetente: 2) Contrarios a la Constitución y a las leyes y los que contengan un imposible jurídico; 3) Dictados prescindiendo de las normas esenciales del procedimiento, y de la forma prescrita por la Ley”. De este modo, la Resolución que aprueba la modificación de IGAFOM de Baca Condori se encuentra en el segundo supuesto de la norma, ya que este acto contraviene la séptima disposición complementaria final del Decreto Supremo N° 038-2017-EM que establece la obligatoriedad de presentar el IGAFOM de la concesión sobre la que se solicita traslado en su aspecto preventivo. 3.2.2 DETERMINAR SI EL PRECEDENTE ADMINISTRATIVO DE OBSERVANCIA OBLIGATORIA RESOLUCIÓN N° 503-2019-MINEM/CM SE EMITIÓ CONFORME A LEY El TUO de la Ley 27444 señala en el Artículo VI del título preliminar lo siguiente: “Precedentes administrativos 1. Los actos administrativos que al resolver casos particulares interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria por la entidad, mientras dicha interpretación no sea modificada. Dichos actos serán publicados conforme a las reglas establecidas en la presente norma. 2. Los criterios interpretativos establecidos por las entidades, podrán ser modificados si se considera que no es correcta la interpretación anterior o es contraria al interés general. La nueva interpretación no podrá aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere más favorable a los administrados. 3. En todo caso, la sola modificación de los criterios no faculta a la revisión de oficio en sede administrativa de los actos firmes” 23 De esta manera, el numeral 1 establece claramente que el precedente es una interpretación de la norma, una actuación donde la administración señala de qué manera se está interpretando la norma. En otras palabras, “el precedente administrativo es, por tanto, aquella actuación pasada de la Administración que, de algún modo, condiciona sus actuaciones presentes exigiéndoles un contenido similar para casos similares” (Díez- Picazo, 1982). En ese sentido, el precedente no puede contravenir o excederse de lo que dispone la norma que está dando origen a su actuación. En esa misma línea, Díez Picazo señala que la ilegalidad del precedente constituye un requisito negativo, no cabe la alegación del mismo cuando este es ilegal, sería como repetir una serie de situaciones antijurídicas (1982). Así, en nuestro caso de análisis, observamos que el procedimiento de modificación de derecho minero en el REINFO estaba regulado en el artículo 10 del Decreto Legislativo N° 1336 y la séptima disposición complementaria final del Decreto Supremo N° 038- 2017-EM; ya que estas establecían que el administrado debía cumplir con: presentar el escrito exponiendo sus razones, el IGAFOM correctivo de la concesión sobre la que se está retirando, el IGAFOM preventivo y correctivo sobre la que solicita traslado y el haber pasado por una visita de campo debidamente sustentada. Sin embargo, el precedente de observancia obligatoria agrega que se le deberá remitir al titular de la concesión minera de traslado la solicitud del minero informal para que este, en el plazo de 10 días hábiles, otorgue su consentimiento y si el titular no se pronuncia o lo niega, el trámite será improcedente; y, si lo otorga, deberá presentar una declaración jurada de dicho consentimiento o contrato de explotación o cesión. De esta manera, el precedente está añadiendo requisitos al procedimiento establecido en la norma. Además, es importante mencionar que la autorización del titular del derecho minero es uno de los requisitos más complicados de cumplir por los mineros en vías de formalización, de acuerdo con el Ministerio del Ambiente, este es el principal “cuello de botella” para culminar el proceso de formalización minera (2016). Conscientes de este problema, el razonamiento que subyace todo el proceso de formalización minera no ha establecido un momento específico para la presentación de este requisito, sino que este será obligatorio para concluir el proceso, pero no se exige al momento de la inscripción del REINFO ni en ningún momento específico, justamente, debido a su complejidad. 24 4. CONCLUSIONES 1. La minería ilegal es un problema con muchas aristas tales como la afectación del medio ambiente y salud, trata de personas, explotación laboral, entre otras. Frente a esta situación, el Estado optó por hacer una distinción entre Minería Ilegal y Minería Informal, sancionando la primera y buscando la formalización de los segundos. Para cumplir con tal objetivo, ha brindado una serie de disposiciones normativas las cuales brindan requisitos más flexibles a los del procedimiento ordinario minero. Por mencionar algunos, tenemos que para inscribirse en el REINFO no es necesario ser titular de una concesión o estar autorizado por el titular para consignar ese derecho minero en la inscripción; o que no existe un orden de prelación para presentar el cumplimiento de los requisitos del proceso de formalización minera. 2. El procedimiento de modificación de derecho minero en el REINFO debe tener una estructura que vaya en armonía con la razonabilidad que sigue el proceso de formalización minera. Sin embargo, consideramos que el precedente está yendo en contra de este al incrementar nuevos requisitos y solicitar la presentación de uno nuevo requisito de mayor complejidad. 3. La resolución directoral de la DREMH de Madre de Dios es un acto administrativo que ha incurrido en una causal de nulidad; ya que el solicitante, Sr. Jesús Edison Baca Condori, no presentó uno de los requisitos obligatorios. 4. Sobre el recurso de revisión de Gregoria Casas Huamahuillca, debemos señalar que Gregoria Casas no era una tercera interesada, toda vez que el precedente señala que un tercero administrado es el Titular Minero de la concesión; sin embargo, Gregoria Casas no es titular de la concesión. 5. Consideramos que el precedente administrativo de observancia obligatoria analizado no está de acuerdo con la ley toda vez que excede las disposiciones 25 normativas sobre las que está estableciendo criterios de interpretación, pues está introduciendo nuevos requisitos para la evaluación y procedencia del trámite del minero informal. Además, consideramos que contraviene la razonabilidad que subyace todo el proceso de formalización minera. 6. El titular de la concesión minera puede proteger sus derechos de exploración y explotación ejerciendo acciones civiles y penales cuando el minero informal lo perjudique. 7. En la actualidad, debido a la complejidad del procedimiento de modificación de derecho minero en el REINFO, los mineros en proceso de formalización optan por reinscribirse antes que acudir al procedimiento de modificación. 26 BIBLIOGRAFÍA Alerta Minero (2016). Este 6 de febrero inicia la inscripción en el Registro Integral de Formalización minera (REINFO) (Agricultura - Riego) [Archivo de PDF]. Alerta Minero. http://www.alertaminero.pe/recursos/Recurso%201_%2006%20Feb%20inicia%20REI NFO.pdf Arista, F. (2018, 02 de febrero). Mineros formalizados ¿Y ahora qué? Gestión. https://www.plataformaintegraldemineria.org/es/noticias/opinion-mineros- formalizados-y-ahora-que Del Águila, J. (2018). Concesión minera: ¿Derecho de naturaleza real o habilitación de actividad minera? Revista MINAS & DERECHO. (6). https://derecho.usmp.edu.pe/cedemin/revista/explorando_veta/concesion_minera.pdf Defensoría del Pueblo. (2014). 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