PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ  
  

-FACULTAD DE DERECHO-  
  

  
  
  

¿Regionalizar el Estado?: La ordenación del territorio y su 

planteamiento jurídico como eje de gobierno en el contexto de 

la regionalización  
  

Tesis para obtener el título profesional de abogado que presenta  

  

Juan Luis Ossio Ruiz de Somocurcio  
  

Asesor: Magno Abraham García Chávarri  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  

Lima, 2024  



 

Informe de Similitud  
  

  

Yo, García Chávarri, Magno Abraham, docente de la Facultad de Derecho de la  
Pontificia Universidad Católica del Perú, asesor de la tesis titulada:  
  
¿Regionalizar el Estado?: La ordenación del territorio y su planteamiento jurídico como eje de 

gobierno en el contexto de la regionalización  
  

Del autor:  
  

- Ossio Ruiz De Somocurcio, Juan Luis  
  

Dejo constancia de lo siguiente:  
  

- El mencionado documento tiene un índice de puntuación de similitud de 28%. Así lo 

consigna el reporte de similitud emitido por el software Turnitin el 30/10/2024.  
- He revisado con detalle dicho reporte y confirmo que cada una de las coincidencias 

detectadas no constituyen plagio alguno.  
- Las citas a otros autores y sus respectivas referencias cumplen con las pautas 

académicas. Lugar y fecha: Lima, 30 de octubre del 2024.  

  

  

  

 

Apellidos   y   nombres   del   asesor   /   de   la   asesora:   
  
GARCÍA  CHÁVARRI, MAGNO ABRAHAM   
DNI:   
40459548   

Firma:   

ORCID:   
0000 - 0003 - 2661 - 3991   

  



 
 

  
 

1 

“El Perú es un país de inmensas distancias. La distancia es un 
factor cuya importancia no ha encontrado aún eco en ningún 
capítulo de geografía humana del Perú. Nuestros pueblos se 
encuentran doblemente alejados en razón del relieve del suelo 
de angustiada topografía cataclísmica. La distancia es además 
un factor que influye poderosamente en nuestra sicología 
nacional, en nuestra política y en nuestra administración. Los 
peruanos somos seres solitarios como los montañeses. Al 
menos en el sector blanco-mestizo de la nacionalidad, un 
individualismo intenso es la característica peruana. Pueblos y 
hombres viven aún en esta patria alejados unos de otros, con 
tierra o espíritu de por medio”.  

  

Emilio Romero (1984). El descentralismo. p. 9. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



 
 

  
 

2 

RESUMEN 

 

La reciente incorporación de la noción de ordenación del territorio (OT) en las políticas de 

gobierno da cuenta de un nuevo modelo de organización de los Estados modernos a fin de 

corregir los desequilibrios sociales y ambientales que inciden en el territorio. Dentro de esta 

óptica, la presente investigación sostiene que el modelo unitario que viene caracterizando al 

Estado peruano empieza a virar hacia un modelo de Estado regional o descentralizado. De 

esta manera, el enfoque estado-céntrico que concebía al Estado como una estructura 

jerárquicamente organizada sobre un territorio nacional (y soberano) empieza a operar sobre 

la base de una estructura multipolar o territorial. Dicha transición ha puesto en evidencia la 

falta de capacidad de los diversos Estados nacionales para gestionar de modo eficiente sus 

territorios en lo que comúnmente se refiere a “gobernabilidad” (Augusto, Dargent y 

Rousseau, 2017). 

 

Como hipótesis se plantea que la ausencia de una definición jurídica de territorio más allá a 

lo establecido en el primer párrafo del artículo 54º de la Constitución da lugar a un conflicto 

entre las competencias y funciones de los diversos niveles de gobierno. Ante este escenario, 

el territorio concebido como aquel atributo constitutivo y exclusivo de los Estados nacionales 

ha dejado de cumplir dicha función para convertirse en el principal agente articulador de una 

política autónoma de planificación (y de gobierno) que se plasma a través de la noción de 

ordenación del territorio. 

 

Mediante una eficiente y explícita asignación de competencias y funciones en materia de OT 

el presente trabajo plantea que es posible superar los actuales conflictos o yuxtaposiciones 

entre las diferentes escalas de gobierno si se plantea un nuevo modelo regional o territorial 

de Estado. Para ello los gobiernos regionales deberán recuperar su facultad de ordenamiento 

territorial y, en tal medida, iniciativas como la Corporación Regional de Desarrollo (CRD) 

organizada sobre la base de la PMO (por sus siglas en inglés, Project Management Office) 

podrían actuar como instancia rectora para el diseño e implementación de los Planes de 

Ordenamiento Territorial (POTs) en un sistema de gestión intersectorial y multiescalar. 

 

Como conclusión, la reestructuración del Estado peruano implica una nueva visión sobre la 

administración territorial que contemple las diferentes escalas de gobierno y la participación 

de los actores sociales en los procesos de planificación, con el fin de lograr una gobernabilidad 

más efectiva y sostenible. 

  



 
 

  
 

3 

ÍNDICE ANALÍTICO 

 
AGRADECIMIENTOS p. 7 
 
INTRODUCCIÓN p. 9 
 
CAPÍTULO 1: El Estado moderno y la ordenación del territorio: una aproximación 

conceptual y metodológica p. 13 
 
1.1.) Los orígenes del territorio como fundamento político y jurídico de los Estados 

modernos p. 14 
 
 1.1.1.) El concepto de territorio y su rol en la gestación del Estado nación p. 15 

1.1.2.) La naturaleza jurídica de la relación de dominio entre el Estado y su territorio: 
la noción de soberanía p. 18 

 
1.2.) Los modelos o tipos de Estado según la doctrina comparada p. 20 
 

1.2.1.) El modelo de Estado unitario y la centralización del poder estatal p. 20 
1.2.2.) El Estado federal p. 22 
1.2.3.) El Estado regional p. 23 
1.2.4.) El Estado autonómico español y las diputaciones provinciales como 

alternativa al modelo federal p. 25 
 
1.3.) La ordenación del territorio y la reestructuración de las formas jurídicas de Estado: el 

Estado policéntrico o multipolar p. 27 
 

1.3.1.) El proceso urbano-regional y el surgimiento del municipio como órgano de 
gobierno (local) p. 28 

 
1.3.2.) Del Plan integrado de gestión del Valle del Tennessee (o TVA) a la Carta 

Europea de Ordenación del Territorio p. 34 
 
1.3.3.) La OT y la reestructuración de las escalas de gobierno p. 38 

 
1.4.) Los contenidos y la regulación de la ordenación del territorio p. 39 
 

1.4.1.) Los órganos de gobierno y su competencia en la ordenación del territorio p. 41 
 

1.4.1.1.) La escala nacional y la centralización del poder estatal p. 41 
1.4.1.2.) La región como nivel intermedio entre lo nacional y lo local p. 49 
1.4.1.3.) El municipio como órgano de gobierno urbano (de por qué se 

denomina al municipio gobierno local) p. 53 
 
1.4.2.) La rectoría y el enfoque relacional al territorio p. 54 

 



 
 

  
 

4 

CAPÍTULO 2: Regionalización, descentralización y la reforma del Estado peruano: un 
estado de la cuestión p. 57 

 
2.1.) Los aportes desde el Derecho Constitucional y las ciencias sociales para una 

comprensión del fenómeno del gobierno y la administración del territorio p. 59 
 
2.2.) La planificación y el ordenamiento del territorio como nuevo modelo para la reforma 

del Estado p. 59 
 

2.2.1.) Del modelo Fordista o Keynesiano al modelo post nacional o postindustrial p. 
64 

2.2.2.) El ordenamiento territorial en la literatura europea p. 70 
2.2.3.) El enfoque del ordenamiento territorial en América Latina p. 72 
2.2.4.) Los estudios del territorio en el Perú p. 72 

  
2.3.) Hacia una definición del ordenamiento del territorio y su incorporación en las políticas 

de descentralización p. 76 
 
2.4.) Posibilidades para una ley de ordenamiento territorial como eje de articulación y 

coordinación de las políticas públicas en el Perú p. 78 
 
2.5.) Del modelo nacional a la nueva relación constituyente entre Estado y territorio p. 80 
 
2.6.) Balance de los esfuerzos descentralistas, la planificación y la ordenación del territorio 

p. 82 
  
CAPÍTULO 3: La configuración del Estado peruano y la reglamentación de su territorio p. 

85 
 
3.1.) La primera ocupación territorial y la gestación del espacio andino p. 86 
 

3.1.1.) La organización territorial del espacio andino p. 86 
3.1.2.) El Cusco como eje de dominio del Estado Inca p. 86 

 
3.2.) La empresa colonizadora y la restructuración del territorio andino: de encomiendas, 

corregimientos, cabildos, parroquias e intendencias p. 89 
 
 3.2.1.) De los repartimientos de indígenas a los corregimientos p. 90 
 3.2.2.) El cabildo como unidad de gobierno urbano p. 91 
 3.2.3.) Las Reformas Borbónicas y el nuevo régimen de intendencias p. 94 
 
3.3.) La consolidación de la República y la adopción del modelo de Estado unitario y 

descentralizado p. 97 
 

3.3.1.) El modelo de Estado unitario y su prevalencia sobre el federal p. 98 
 



 
 

  
 

5 

3.3.2.) El sistema de administración territorial revolucionario-napoleónico y la 
creación de los departamentos p. 104 

3.3.3.) Las regiones y el nuevo impulso hacia la descentralización p. 109 
 
3.4.) De la experiencia de los CTARs al nuevo régimen de (de)centralización política p. 111 
 

3.4.1.) De la Ley 27680 a la Ley de Bases de Descentralización (Ley 27783) p. 113 
3.4.2.) La Ley de Gobiernos Regionales (Ley 27867) p. 116 
3.4.3.) La Ley Orgánica de Municipalidades y las nuevas funciones de la provincia y el 

distrito p. 119 
 
3.5.) Balance y perspectivas de la estructura de gobierno en el Perú p. 120 
 
CAPÍTULO 4: La ordenación del territorio como eje de gobierno multisectorial y 

multiescalar p. 124 
 
4.1.) Antecedentes normativos de la OT y su organización institucional p. 125 
 
4.2.) Una perspectiva multiescalar: el territorio y el principio de jerarquía estatal p. 134 
 

4.2.1.) El territorio y su concepción a partir de la Ley Orgánica de Gobiernos 
Regionales Ley 27867) p. 135 

4.2.2.) El artículo 149º de la Constitución y el Convenio 169 de la OIT p. 136 
 
4.3.) La región como escala intermedia y su rectoría en materia de OT p. 138 
 

4.3.1.) La creación de la región y su incorporación como escala intermedia p. 139 
4.3.2.) La escala intermedia y su rectoría en materia de OT p. 140 

 
4.4.) La perspectiva sectorial y la asignación de competencias en materia de OT p. 143 
 
CAPÍTULO 5: Prospecto para un replanteamiento jurídico de la estructura de gobierno en 

el Perú: los lineamientos normativos para un proyecto de ley sobre OT y su 
carácter vinculante p. 155 

 
5.1.) El artículo 190º de la Constitución y la definición jurídica del concepto de región p. 156 
 
5.2.) Propuesta para una ley de ordenación del territorio p. 165 
 

5.2.1.) Principales lineamientos para una propuesta normativa de ordenación del 
territorio p. 166 
5.2.2.) La ordenación del territorio y la reforma del capítulo XIV de la Constitución 
sobre descentralización: el PMO como marco y estructura de la Corporación Regional 
de Desarrollo (CRD) p. 169 

 
CONCLUSIONES p. 171 
 



 
 

  
 

6 

BIBLIOGRAFÍA p. 176 
 
ANEXOS 
  



 
 

  
 

7 

AGRADECIMIENTOS 

 

La presente investigación constituye el resultado de un conjunto de cavilaciones y reflexiones 

del autor sobre qué rumbo debería adoptar el Estado peruano para alcanzar su pleno 

desarrollo. Para ello cabe precisar que si bien su crecimiento económico expresado en nuevos 

proyectos de inversión posibilita la reducción en sus índices de pobreza este requiere además 

de una reforma integral que sólo puede construirse con mayor institucionalidad. De ahí que 

este estudio no constituya un cuerpo organizado de ideas sino una investigación-propuesta 

que como todo análisis académico no es acabado, sino abierto a una constante crítica y 

revisión a fin de explorar nuevas alternativas a la gestión y la reforma del Estado. Asimismo, 

este trabajo se propone convocar un análisis desapasionado y libre de los intereses de corte 

político a fin de que los ideales democráticos, en el marco del proceso de descentralización, 

se hagan realidad. 

 

Son numerosos los aportes que tanto profesores y amigos han contribuido con sus 

observaciones y sugerencias en el desarrollo de la presente investigación. En tal medida, 

quisiera empezar por agradecer a los profesores Abraham García Chávarri por su asesoría 

constante e informada desde la perspectiva del Derecho Constitucional y Johnny Zas Friz por 

sus observaciones agudas al documento desde el campo del Derecho Administrativo quienes 

supieron guiarme en la formulación del planteamiento teórico y metodológico, así como 

Wilfredo Ardito cuyas reflexiones peruanas estimularon al autor a evaluar las bases empíricas 

para una interpretación de los problemas institucionales por los que atraviesa el Estado 

peruano. 

 



 
 

  
 

8 

Asimismo, debo mencionar a Álvaro Campana cuyo trabajo sobre la implementación de las 

políticas territoriales en el Perú constituyó la base empírica para la realización y planificación 

de la presente tesis. También mi agradecimiento a la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas 

de la universidad por compartir sus diversas sesiones virtuales en materia de ordenación 

territorial. Al equipo docente y al personal administrativo de la Facultad de Derecho que en el 

proceso de preparación de este estudio permitió al autor someter su trabajo a los rigores del 

análisis y la crítica académica. Finalmente quisiera agradecer muy especialmente a mi familia 

que me acompañó en todo el proceso de preparación del presente manuscrito y a quienes 

debo principalmente este esfuerzo que, desde el plano académico, busca comprender y 

conocer más los problemas del Perú y la promesa de su gestión pública. 

  



 
 

  
 

9 

INTRODUCCIÓN 
 

La adopción de un modelo descentralizado de gobierno que permita al Estado peruano 

responder de manera efectiva y eficiente a las diversas demandas y necesidades de la 

ciudadanía ha formado parte de los ideales que inspiraron los primeros debates 

constitucionales (ver Morales y la discusión entre federalistas y unitaristas en el proyecto de 

la constitución de 1823). A partir de la Constitución de 1823 la naciente República peruana 

optó por el modelo de Estado unitario y descentralizado comprendiendo a las Juntas 

Departamentales como órganos ejecutivos a nivel subnacional. La extensión de su territorio 

comprendía los límites establecidos de manera posterior al régimen virreinal por el norte con 

la Gran Colombia, por el sur y sudeste, el Alto Perú y al este con Brasil. 

 

La reciente incorporación de las nociones de ordenamiento territorial (OT) y de región en las 

políticas de gobierno da cuenta de una nueva tendencia global de reestructuración política 

que abandona el viejo esquema fordista del Estado central o nacional y empieza a operar en 

una estructura multipolar (Brenner, MacLeod, Insausti).  Esta transformación en la estructura 

de gobierno requiere indagar en un nuevo marco normativo que se adapte mejor al territorio 

y su forma de gestión a partir de la conjunción de actores estatales (llámense alcaldes, 

regidores o concejales) y no estatales (ONGs, organismos multilaterales, juntas vecinales, 

organismos de cooperación internacional) en la conducción de las nuevas dinámicas 

territoriales. Esta situación plantea diversos desafíos sobre el estatuto normativo que rige al 

actual modelo descentralizado de gobierno el cual se encuentra actualmente disperso y difuso 

(al carecer de un eje de gobierno que centralice y reoriente en forma eficiente sus 

operaciones). Para ello se han dispuesto nuevos instrumentos de planificación como son los 



 
 

  
 

10 

Planes de Ordenamiento Territorial (POTs) que permiten identificar y elaborar políticas de 

gobierno desde los espacios locales y regionales1. 

 

Los conflictos que se suscitan por casos como los de Conga, Tía María, Las Bambas o Bagua se 

caracterizan así por una inadecuada asignación de competencias entre los diferentes niveles 

o escalas de gobierno que buscan adaptarse al ámbito local y regional. Nociones como 

ordenación del territorio hacen su entrada con la finalidad de asignar competencias de 

gobierno de acuerdo al marco jurídico de sus atribuciones. Por ello, la presente investigación 

plantea que el actual modelo descentralizado de gobierno que rige al Estado peruano se 

encuentra en una encrucijada, es decir, prevalece un enfoque estado-céntrico por parte de las 

políticas descentralizadas de gobierno que se contrapone con la visión de comunidades 

regionales autónomas que “escapan” o de alguna manera se encuentran fuera de su radio de 

influencia. En otros términos, el territorio (y la región) tiene una interpretación o naturaleza 

distinta a la oficial en la cual el Estado nacional o central fija las competencias de las unidades 

subnacionales de gobierno. 

 

Ante este panorama que se presenta al Estado peruano es preciso definir qué concepto de 

territorio y de región se viene empleando en la actual estructura de gobierno de acuerdo a la 

legislación. Asimismo, se postula que existen normas de superior jerarquía que limitan la 

autonomía de los gobiernos descentralizados al momento de confeccionar sus respectivos 

planes de ordenamiento territorial (en adelante POT). El problema precisa determinar así 

cuáles son las competencias y funciones que desempeñan los diversos niveles (o escalas) de 

 
1 Por ejemplo, cabe mencionar el rol de los mapas de riesgo en el diseño de un POT (eg. Zonas sísmicas, características del 
suelo como ocurrió con el sismo del 15 de agosto del 2007 que afectó al distrito de Tambo de Mora, Chincha). 



 
 

  
 

11 

gobierno y sobre qué normas o determinantes de superior jerarquía estos basan su actuación 

según las escalas regional, nacional, global y local. La pregunta que cabe plantear es si estas 

normas o determinantes limitan legítimamente la discrecionalidad (y autonomía) de los 

gobiernos regionales y locales para gestionar los recursos y atribuciones que les fueron 

transferidas a partir del proceso descentralizador que forma parte del modelo unitario que 

caracteriza al Estado peruano. 

 

Así, la presente investigación plantea como primera hipótesis de trabajo que la ausencia de 

una definición unívoca de región y territorio (o su falta de claridad) da lugar a un conflicto 

entre las competencias y funciones que corresponden a cada una de las diferentes escalas de 

gobierno. Para ello es preciso partir de una indagación sobre cuál de estos niveles o escalas 

debe asumir la rectoría para conducir una política de ordenación territorial la misma que 

deberá reflejar los reales intereses del Estado peruano en todo el territorio nacional. Como 

segunda hipótesis se propone que ante el reciente proceso de reestructuración política (que 

redefine las escalas o niveles de gobierno) la región se configura en la escala rectora en 

materia de ordenación de territorio. El Plan de Ordenamiento Territorial (POT) puede 

convertirse así en un valioso instrumento de planificación que permitirá organizar las 

competencias de cada nivel de gobierno y superar así la falta de un sistema de gestión 

territorial efectiva en el Estado peruano2. 

 

A decir de Sieyès (1973), se requiere una nueva relación constituyente entre gobierno y 

territorio que, sin menoscabar el modelo unitario que rige al Estado peruano, permita dotarla 

 
2 El Ministerio de Ambiente, a través de la Dirección General de Ordenamiento Territorial se constituye en el ente rector en 
la materia (MINAM, 2015). 



 
 

  
 

12 

de un nuevo marco institucional. Ante este vacío normativo es preciso formularse algunas 

preguntas fundamentales: ¿Qué se entiende por territorio? ¿Cuál es el marco jurídico que 

regula la relación entre gobierno y territorio en el Estado peruano? ¿Cuáles son las 

competencias territoriales de los organismos descentralizados de gobierno y si existe un 

conflicto de priorización entre los intereses supralocales y la autonomía de los gobiernos 

subnacionales? ¿En qué medida las políticas de gobierno pueden ser reconducidas desde el 

Estado central hacia la región a partir de un modelo de gestión territorial como el propuesto 

por las Zonas Económicas y Ecológicas (ZEEs)? ¿Qué estructura de gobierno resulta aplicable 

al Estado peruano ante su creciente re-escalamiento e interdependencia con la sociedad 

internacional? Estas son algunas interrogantes que parten de un análisis en torno a la 

construcción del Estado peruano y la administración de su territorio a través del marco 

normativo que establece la Constitución. ¿Qué determinantes supralocales o supranacionales 

deben contemplarse para una adecuada gestión del territorio acorde con las necesidades 

locales? ¿Qué mecanismos legales de tutela de dichas necesidades deben incorporarse en la 

relación de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno? ¿Quién (o qué escala de 

gobierno) tiene competencia para implementar un plan de ordenamiento territorial (que 

asuma también los usos del suelo)3? A partir de estas preguntas el presente trabajo busca 

presentar el problema de la ordenación del territorio y su relación con la estructura de 

gobierno que rige actualmente al Estado peruano en el contexto de la regionalización4. 

  

 
3 En el caso español, el ordenamiento territorial es una materia exclusiva de las comunidades autónomas. Frente a la 
planificación urbana cuyo enfoque es eminentemente local la ordenación del territorio tiene una visión “necesariamente 
supralocal, habitualmente regional” (Santaella, citado por Zegarra Valdivia (2023: 106). 
4 Así el Estado peruano tiende a ingresar en una etapa heterárquica (o relacional) por la presencia de organizaciones no 
gubernamentales (actores no estatales), empresas transnacionales y diversos actores que de una u otra manera comparten 
el poder en el espacio público. A ello se añade el término de gobernanza que empieza a ser empleado por diversas 
instituciones y autores (Quiñones, 2019). Para ello, el presente trabajo postula que el fenómeno del gobierno ya no cabe 
entenderlo en términos centrales sino relacionales o, más bien, territoriales. 



 
 

  
 

13 

CAPÍTULO 1 

El Estado moderno y la ordenación del territorio: una aproximación conceptual y 

metodológica 

 

La irrupción de los tratados de libre comercio, los procesos de descentralización (o 

devolución5) y la creciente importancia que empiezan a experimentar las regiones como 

motores de la economía global dan cuenta de una transformación sin precedentes en la 

concepción tradicional del Estado moderno a lo que muchos refieren como una transición del 

modelo de gobierno nacional o estado céntrico a un modelo policéntrico o multipolar 

(Castells, 1995; Hardt y Negri, 2002; Beck, 2004; Keohane, 1986)6. Dicha transición ha puesto 

en evidencia la capacidad de los diversos Estados nacionales para gestionar de modo eficiente 

sus territorios en lo que comúnmente se refiere a “gobernabilidad” (Augusto, Dargent y 

Rousseau, 2017). Ello constituye un verdadero desafío que los Estados modernos deberán 

enfrentar a fin de atender de manera eficiente y efectiva las diversas demandas de la 

ciudadanía. 

 

Ante este escenario, el territorio concebido como aquel atributo constitutivo y exclusivo de 

los Estados nacionales ha dejado de cumplir dicho dicha función para convertirse en el 

principal agente articulador de una política autónoma de planificación (y de gobierno) que se 

 
5 Autores como Cheema y Rondinelli (1983) definen la devolución como un proceso de transferencia de recursos y poderes 
de decisión mayores que la descentralización. Para efectos de la presente investigación devolución y descentralización se 
emplearán indistintamente para referirse al mismo proceso en cuestión. 
6 Antes de la puesta en marcha del proceso denominado como globalización, el orden internacional estaba dominado por 
gobiernos fuertemente centralizados mientras que los gobiernos regionales eran considerados en su mayoría débiles o que 
carecían de los medios de presión para que sus demandas sean atendidas por el gobierno central (Agnew, 2000). En palabras 
de autores como Rodríguez-Posé, “globalisation tends to promote what Agnew (2000, page 101) has called a new 
international homogeneity across the global order. Such homogeneity implies a certain erosion of the importance of 
spatiality at the national, and by extension the regional, level as global processes succeed in diluting and internationalising 
the traditional `nexus of interactions' associated with local and regional spaces (Gray, 1998; see also Castells, 1996; Massey, 
1999; Storper, 1997). (Rodríguez-Posé, 2003: 333). 



 
 

  
 

14 

plasma a través de la noción de ordenación del territorio7. Este nuevo enfoque busca 

establecer nuevas reglas para la gobernabilidad en aquellos espacios que abarcan desde 

grandes áreas metropolitanas hasta las comunidades locales u originarias presentes en la era 

contemporánea8. Para tal fin, el presente capítulo analizará los orígenes del territorio como 

elemento constitutivo y constituyente del Estado moderno. Seguidamente, se plantea la 

cuestión de las escalas o niveles territoriales de gobierno y las jerarquías que dan forma a los 

procesos de descentralización. Para ello se deberá emprender un análisis de la ordenación 

del territorio a la luz del proceso urbano-regional. A partir de un análisis de su naturaleza 

jurídica, su rol en la gestación de los Estados nacionales y su reciente incorporación en los 

debates sobre regionalización se tendrán las bases institucionales para comprender los 

fundamentos jurídicos y normativos de la ordenación del territorio como nuevo modelo 

descentralizado de desarrollo y de gobierno. 

 

1.1.) Los orígenes del territorio como fundamento político y jurídico de los Estados 

modernos 

 

La formación de los primeros clanes y tribus de la Tierra dio lugar a una primera división social 

del trabajo (Durkheim, 1967) y con ella a un sistema de organización política9 que empezaría 

 
7 Son diversas las voces que en el nuevo siglo anuncian un cambio de paradigma en la forma de organización política que 
caracteriza al Estado nación (Beck, 1998; Suelt, 2013; Elazar, 2017; Bauman, 1998; Hardt y Negri, 2002). 
8 Las regiones y las denominadas comunidades autónomas empiezan a ocupar un lugar central como principal objeto de las 
políticas de planificación y gestión del territorio a fin de asegurar los modos de vida de las poblaciones que habitan en su 
entorno. 
9 El fenómeno del gobierno ha sido materia de discusión de las ciencias sociales y políticas desde su formación como 
disciplinas autónomas. Para Balandier, la palabra “política” encierra diversas acepciones que van desde los modos de 
organización de las sociedades, los tipos de acción que conducen a la dirección de los asuntos públicos y las estrategias que 
resultan de la competición de los individuos y grupos (Balandier: 33). Una primera aproximación al fenómeno político lo 
brinda la localización a través de los modos de organización espacial. En esta perspectiva que cuenta con los aportes de 
juristas como Henry Sumner Maine y antropólogos como Lewis Morgan se asigna una importancia particular al criterio 
territorial. El gobierno ha emanado tradicionalmente de una autoridad que ejerce dominio sobre un territorio sobre el cual 
ejerce una función de orden público. 



 
 

  
 

15 

a operar en el marco de un territorio delimitado (Balandier, 1969). Dichas formaciones 

sociales o comunidades empezaron a requerir un modo de reglamentación que les permita 

defenderse frente a posibles invasiones y regular las actividades (económicas, sociales o 

residenciales) en su interior con la finalidad de asegurar la convivencia pacífica de todos sus 

integrantes10. Todo ello fue posible gracias a una estructura de gobierno que garantizaba la 

cooperación interna y permitía la defensa de la integridad de la comunidad frente a las 

amenazas exteriores (Balandier, 1969: 34). 

 

A medida que va creciendo el número de asociaciones y se amplían las redes de comunicación 

y de comercio más allá del espacio social delimitado surge la necesidad de centralizar el 

aparato de gobierno bajo una nueva unidad política: el Estado (Krader, 1972: 56). El Estado 

nace entonces como una forma de organización política que establece ciertas reglas y modos 

de conducta de una población sobre la base de un territorio. Al poseer el monopolio de la 

violencia legítima dicha unidad política goza del atributo de un poder absoluto sobre su 

territorio el mismo que se encuentra limitado únicamente por el marco jurídico que rige sus 

normas de convivencia (Weber, 2014). ¿Pero qué es el territorio? ¿Cuál es su relación jurídica 

con el grupo humano que se establece en él? En la presente sección se analizará el concepto 

de territorio y su relación con el surgimiento de los Estados modernos. 

 

1.1.1.) El concepto de territorio y su rol en la consolidación del Estado nación 

 

 
10 Como menciona Gluckman, el territorio de una tribu cumple una función de orden ritual y sagrado: “The ritualization of 
land is partly in relation to the manner in which land produces sustenance, and partly in relation to the fact that men’s social 
relations are markedly influenced by their distribution on the land” (Gluckman, 1965: 104). 



 
 

  
 

16 

A lo largo de la historia moderna, la conformación y posterior dominio de una población sobre 

un territorio ha pasado a constituirse en materia de disputa por parte de las diversas 

comunidades humanas que reclaman un derecho sobre el mismo11. Pero no siempre fue así. 

La relación entre las comunidades humanas y el lugar que estas ocupaban no fue siempre 

pacífica. Como observan algunos autores como Bruno Latour, la relación entre humanos y 

naturaleza estuvo marcada por un conjunto de tensiones y desequilibrios caracterizados por 

la falta de un sentido de pertenencia con el entorno inmediato o también denominado medio 

ambiente (Latour, Descola). De hecho, sociedades como las estudiadas por Bronislaw 

Malinowski se caracterizaban por un ecosistema caracterizado por intercambios 

ceremoniales más allá del territorio delimitado lo que constituía el denominado intercambio 

de Kula o anillo de Kula (“Kula ring”) en la provincia de Milna Bay en Papúa Nueva Guinea. La 

naturaleza de un ecosistema se puede equiparar entonces al territorio en tanto un espacio 

con contenido semántico para quienes residen en él. 

 

Por territorio cabe entender entonces a un espacio geográfico que adquiere significado para 

quienes lo habitan y establecen un vínculo de pertenencia o de comunidad frente a agentes 

externos. Sin este significado el territorio como fundamento de toda unidad de gobierno 

comprende un área carente de contenido y de valor dado que requiere de la existencia de un 

grupo humano que reclama un derecho sobre el mismo. El ejercicio de este derecho requiere 

pues de un agente que reconoce la titularidad sobre quienes reclaman su dominio. Con la 

mayor complejidad de la vida social el territorio ha pasado a formar parte del interés de 

diversos países que reclaman un derecho sobre él ya sea en términos de soberanía y/o de su 

 
11 Este es caso de diversas disputas territoriales como las expresadas en conflictos recientes como los de Ucrania y Rusia y 
Palestina e Israel. 



 
 

  
 

17 

vínculo de pertenencia. Es por ello por lo que resulta difícil establecer un acta de nacimiento 

del territorio como parte integrante y significativa de un grupo humano, no obstante, es 

indiscutible su rol fundante en la constitución de los Estados nacionales. Como aclara Agnew: 

 

“But the main point of contention inspiring this paper is that even when rule is 

territorial and fixed, territory does not necessarily entail the practices of total mutual 

exclusion which the dominant understanding of the territorial state attributes to it” 

(Agnew, 1994: 54). 

 

El territorio consiste entonces en un hecho social y político que cobra preeminencia para el 

grupo humano que le atribuye un derecho sobre el mismo. Si bien existieron diversas 

colectividades que carecían de un gobierno organizado12 el surgimiento de un Estado 

centralizado y su relación de dominio sobre un territorio constituye, no obstante, un 

fenómeno que tuvo lugar en las sociedades modernas13 (Jellinek, 1943; Heller, 2007). Pero 

¿cuál es la naturaleza de dicha relación de dominio de un Estado con su territorio ante los 

recientes procesos de integración regional y global? El territorio incorpora a diversos actores 

para su gestión como agentes privados y de la sociedad civil (o más bien ciudadanos) que son 

titulares de un derecho sobre el mismo. De ahí que los Estados nacionales y la disciplina 

conocida como “relaciones internacionales” deben salir de la trampa territorial (Agnew, 

1994). 

 

 
12 Como los Yurok de California estudiados por W.C. Macleod o los Vedda y los nativos australianos que, según Malinowski, 
carecían de grupos políticos. En el caso de los Andaman estudiados por Radcliffe-Brown estos grupos insulares no disponían 
de ningún “Gobierno organizado” (Balandier: 31) 
13 Las ciudades con predominio político se constituían por formar parte de rutas comerciales o ejes económicos importantes 
que permitían el desarrollo de un mercado para el comercio y las finanzas. Este fue el caso, por ejemplo, de Venecia que en 
el siglo XV se consolidó como el núcleo económico y comercial más importante de Europa. 



 
 

  
 

18 

1.1.2.) La naturaleza jurídica de la relación de dominio entre el Estado y su territorio: la 

noción de soberanía 

 

El Estado territorial surge asociado al derecho de dominio que reclama el soberano sobre el 

mismo y el cual tiene una naturaleza semejante al erga omnes del derecho de propiedad. 

Dicho derecho fue materia de análisis de diversos autores entre los que cabe citar a Jean 

Bodin. Para este autor, el elemento esencial de una comunidad política es la presencia de un 

soberano común cuya influencia se irradia a todos los territorios que cubren sus dominios 

(Sabine, 1998: 317). A decir de Hobbes, la autoridad delegada a un órgano de gobierno 

denominado Estado será la expresión de la voluntad colectiva que da vida a su existencia. A 

partir de la Ilustración se pondrá fin al ancien régime y dará lugar a la formación de las 

primeras repúblicas europeas y a los Estados Unidos de Norteamérica. Así, la soberanía, como 

entiende Agnew, “se desplazó desde la persona del monarca, identificado con un “orden 

divino”, al territorio del Estado y las instituciones estatales” (Collins, 1989 citado por Agnew, 

1994: 61, traducción nuestra). 

 

El territorio empezará entonces a convertirse en el elemento político de los modernos Estados 

nacionales. No obstante, ello, autores como Charles Tilly (1992) afirman que el Estado 

nacional como organismo de gobierno surge a partir de las revoluciones europeas que 

siguieron luego del derrumbe del Sacro Imperio Romano Germánico y la firma de la Paz de 

Westphalia14. La centralización del aparato estatal va a poner en marcha un poder de 

 
14 En su clásica obra Coercion, capital and European States (1992), Charles Tilly sostuvo que el continente denominado Europa 
era un conjunto de ciudades, aldeas, puentes y caminos que quedaron como rezagos de lo que alguna vez fue el Imperio 
Romano. En su bien documentado trabajo Tilly enfatiza el rol de la guerra en las conquistas de los territorios que luego 
formarían parte de la soberanía de los nacientes estados europeos. El continente europeo se destacaba por su enorme 

 



 
 

  
 

19 

dirección que se extenderá sobre una diversidad de territorios que pasarán a formar parte de 

su dominio15. El Estado nacional nace entonces como una corporación territorial (Jellinek, 

1943) en la cual existe un proyecto histórico común que da vida a la representación que una 

colectividad se hace de sí misma16. Su constitución orgánica requirió del Derecho como 

instrumento para definir y reglamentar sus funciones de gobierno teniendo como principal 

fuente a la ley17. 

 

Para autores como Max Weber (2014) el surgimiento de una burocracia se constituye en el 

principal estímulo para la organización de los Estados nacionales. El Estado administrador 

pasaría de ese modo a formar parte de las políticas de gobierno que empezaba a deslindarse 

de su carácter autocrático y monárquico a medida que el poder va siendo delegado a otras 

instancias que van requiriendo de nuevas leyes concebidas y emitidas a través de la voluntad 

popular. Progresivamente, esta estructura va adquiriendo la forma de un Estado centralizado 

que ejercerá un poder de dirección sobre un territorio. Para Heller, la unidad estatal “no 

aparece, de hecho, ni como “orgánica” ni como ficticia, sino como unidad de acción humana 

organizada de manera especial” (Heller, 2007: 293)18. De este modo, la institución estatal “se 

justifica, pues, por el hecho de que en determinada etapa de la división del trabajo y del 

intercambio social la certidumbre de sentido y de ejecución del derecho hacen preciso el 

 
fragmentación política y territorial. “Emperadores, reyes, príncipes, duques, califas, sultanes y otros potentados del 990 DC  
prevalecieron como conquistadores, recolectores de tributos y rentistas, no como jefes de Estado que regulan densamente 
la vida en sus reinos” (Tilly: 39). A finales del siglo X Europa era un conglomerado de principados, arzobispos, ciudades-estado 
y otras autoridades que ejercían funciones de gobierno yuxtapuestas en sus respectivas ciudades y alrededores (del 
hinterland). Existían asimismo diversos ejércitos privados por lo que difícilmente podía hablarse de un Estado nacional 
centralizado. 
15 Esta relación de dominio territorial conocido con el nombre de soberanía (Bodin) permitirá a los nacientes Estados 
nacionales extender su influencia política y poder de dirección. 
16 Es decir, se trata de un hecho o fenómeno que no sólo aconteció en Occidente sino en regiones como El Delta del Nilo o 
los imperios Inca y Azteca en América del Sur.  
17 De ahí que el Estado de derecho pasó a conformar el nuevo cimiento sobre el cual los Estados modernos operaban para 
regular la vida ciudadana.  
18 Cabe mencionar a autores como Gideon Elazar quien observa el cambio del paradigma del estatismo al federalismo (Elazar, 
2017). 



 
 

  
 

20 

Estado” (Heller, 2007: 285). Ahora bien, ¿cuál es la naturaleza jurídica de dicho Estado? 

¿Cuáles son los tipos o formas jurídicas que puede adoptar? ¿Cómo se delimita su influencia 

política o dominio sobre un territorio? 

 

1.2.) Los modelos o tipos de Estado según la doctrina comparada 

 

Como puede observarse, la constitución del Estado moderno atravesó por diversos 

momentos y modos de clasificación según la forma histórica que dicho Estado adoptaría en 

su relación de dominio sobre un territorio. Así, estos modos de clasificación pueden 

entenderse en dos sentidos. Uno primero, a través de sus formas de Estado y otra política o 

de función denominada por la doctrina (Ballado, 1957) como formas de gobierno. Por forma 

de gobierno se entiende la clásica división aristotélica entre monarquías, aristocracias y 

democracias19. Para una amplia mayoría, los modelos de Estado que pueden identificarse en 

la doctrina comparada son tres: el primero es el modelo de Estado unitario, el segundo el 

regional y el tercero el Federal. Según el dominio que ejerza sobre un territorio dependerá la 

forma que adopte ya sea como un Estado centralizado o descentralizado. Según esta 

concepción, el Estado va a estar sujeto a un territorio nacional sobre el cual ejerce su 

soberanía. Por ejemplo, en el caso del modelo federal, existirá una diferencia de la unión de 

Estados con la federación. 

 

1.2.1.) El modelo de Estado unitario y la centralización del poder estatal 

 

 
19 Para una mayor profundización sobre esta clasificación ver Bobbio, N. (2007). La teoría de las formas de gobierno en la 
historia del pensamiento político: año académico 1975-1976. México D. F.: Fondo de Cultura Económica. 



 
 

  
 

21 

De acuerdo con Badía, un Estado se considera unitario o simple cuando posee sólo un centro 

de impulsión política y un conjunto único de instituciones de gobierno (Badía, 1986: 47). El 

adjetivo “central” implica que el órgano a que se aplica constituye un centro (no que está en 

el centro): el centro jurídico de una colectividad o de un grupo humano. Es decir, “la 

competencia del órgano central irradia hacia todos y cada uno de los individuos que 

componen la colectividad, sin distinción. En cambio, un órgano cuya competencia se limita a 

una fracción de esa colectividad no es un centro unitario y común a todos sus miembros, sino 

a una parte de ellos, de manera que la existencia de una pluralidad de estos órganos supone 

la de una pluralidad de centros en la colectividad. En suma, centralización significa centro 

único, unidad de centro; descentralización, centros múltiples, pluralidad de centros” (Badía, 

1986: 50). Para Prélot (citado por Badía, 1986), la denominación Estado unitario se justifica 

porque en esta forma política el Poder es uno en su estructura, en su elemento humano y en 

sus límites territoriales (Badía, 1986: 47). Como se aprecia del gráfico 1, su influencia se irradia 

a todo el territorio no obstante dejando un cierto margen de autonomía a las regiones. 

 

Gráfico 1: Modelo unitario o estado-céntrico 

 

 

Fuente: Elaboración propia. 



 
 

  
 

22 

 

La pregunta que cabe formular es cuál es el alcance unitario del Estado y qué funciones de 

este son ejercidas de manera descentralizada. Ello no obsta para que el Estado unitario sea a 

la vez un Estado descentralizado siempre que exista un vínculo de soberanía con su territorio 

(nacional). Ello contempla la autonomía de las demás escalas de gobierno, pero articulados al 

Estado unitario y descentralizado concebido como un todo nacional. La pregunta que cabe 

confrontar es cómo se adecúa la reestructuración de estas escalas de gobierno con el modelo 

de Estado unitario y descentralizado que permanece vigente desde la Constitución peruana 

de 1979. Articular estos niveles o escalas depende de las competencias que se asignen a cada 

una y en función a la ciudad o centro poblado que se integran de manera dispersa en el 

territorio de la localidad (por ejemplo, la figura del teniente gobernador). 

 

1.2.2.) El Estado federal 

 

El Federalismo consiste en una segunda forma jurídica de Estado en la cual existe una división 

del poder soberano en múltiples estados que gozan de plena autonomía y están sujetos a una 

constitución. Los estados confederados son comunidades políticas que, por ejemplo, gozan 

de plena autonomía frente a la unión. El federalismo de Madison y Hamilton (1957) llevarían 

así a una mejor administración de la naciente nación norteamericana al tiempo que dejaba 

margen para la autonomía de los estados de la unión. De acuerdo con Ziblatt (2004: 76), 

existen dos ímpetus en la formación de los Estados federales. Uno primero caracterizado por 

relaciones políticas de Estado a Estado y orientado a la búsqueda de bienes públicos como la 

seguridad y el mercado y otro de infraestructura caracterizado por las relaciones verticales 



 
 

  
 

23 

del Estado con sus propias sociedades. La relación entre Estado y ciudadanos comprende así 

la relación entre el Estado de la unión y el territorio federado. 

 

1.2.3.) El Estado regional 

 

A partir de una desconcentración de las funciones administrativas y la conformación de 

espacios autónomos la organización política del gobierno central da lugar al Estado regional. 

Como advierte Badía, el concepto de región puede ser entendido como “un área homogénea 

que posee características físicas y culturales, distintas de las áreas que le rodean”. Ahora bien, 

“[L]a región forma parte del dominio nacional, pero mantiene un grado de conciencia que 

define a sus miembros como un grupo humano unitario, con un distintivo sentimiento de 

identidad cultural. El término regionalismo -inconfundible con la idea de nacionalismo-, 

representa la idea regional como fuerza actuante, como ideología o como base teórica de una 

planificación regional. Se aplica también a la tarea científica de delimitar y analizar las 

regiones como entidades a menudo carentes de actuales fronteras jurídico-formales” (Badía, 

1978: 9). 

 

“Cada región tiene, pues, una configuración geográfica precisa y una personalidad histórica 

delimitada por el habla, afectos y usos y costumbres inconfundibles con las otras. La variedad 

de tierras, de clima, de genio, de dialectos y de escuelas son los determinantes de la región..., 

amalgamados todos estos factores por un sentimiento de solidaridad que llamamos 

conciencia regional” (Badía, 1977: 9). De ahí que la región es, por consiguiente, “un hecho 

geográfico, etnográfico, económico e histórico vivido en común”. 

 



 
 

  
 

24 

Gráfico 2: Estructura del modelo regional 

 

 

Fuente: Elaboración propia. 

 

Como anota Badía a partir de Santoni Rugiu: 

 

“La región es una entidad pública territorial dotada de personalidad ni originaria ni 

soberana. No originaria porque deriva su vida del reconocimiento del Estado (...); no 

soberana, porque no está dotada de la potestad de gobierno o de imperio, propia del 

Estado, sino solamente de una potestad normativa y de administración limitada y 

condicionada por la primera y a ella subordinada” (Badía, 1986: 167). 

 

Dicha afirmación confirma el principio de jerarquía vertical y no el de competencia por el cual 

las regiones cuentan con autonomía plena para dirigir y dirimir los asuntos de su competencia. 

 



 
 

  
 

25 

1.2.4.) El Estado autonómico español y las diputaciones provinciales como alternativa al 

modelo federal 

 

En España ha tenido lugar una mayor tendencia a descentralizar el aparato del Estado a través 

de la constitución de los denominados Estados autonómicos. Estos Estados tuvieron su origen 

a fines de la década del setenta tras la promulgación de la Constitución Española de 1978 en 

Cádiz que devendría con el fin del régimen franquista. El Estado autonómico puede verse 

como otra denominación al modelo federal que caracteriza a los EEUU. Este modelo 

ampliamente estudiado por autores como Juan Ferrando Badía (1986) y Eduardo García de 

Enterría (2004) comprende un poder autónomo que rige a las regiones españolas. Pero el 

Estado autonómico constituye una escala en parte monolítica y que actúa más como una 

camisa de fuerza antes que vincular las políticas autonómicas con las necesidades del 

territorio. En ese sentido conviene adoptar lo expresado por Aragón: 

 

“De lo que estoy hablando es de una perspectiva mediante la cual la parte nuclear del 

Derecho Público autonómico se conciba y se practique como auténtico Derecho 

Constitucional autonómico. Un enfoque así resulta imprescindible porque es, me 

parece, el único que puede intentar explicar, y por ello ayudar a resolver, los 

problemas fundamentales que en materia de autonomía política territorial nuestro 

Estado tiene planteados” (Aragón, 1998: 162). 

 

Como refiere Aragón, el modelo de gobierno autónomo debe atribuirse a una instancia 

intermedia entre el Estado central y los municipios que permita articular dichos espacios de 

acuerdo con un principio rector de organización política con base en un territorio. En ese 



 
 

  
 

26 

sentido García de Enterría y Fernández comentan en su Curso de derecho administrativo 

(2004) que “el territorio es algo más que el espacio físico en el que pueden ejercer 

válidamente sus competencias es propiamente un elemento constitutivo esencial (o, si se 

quiere, un presupuesto necesario) sin el cual no es posible imaginar la existencia misma del 

ente” (García de Enterría y Fernández, 2004: 384). De esta manera autores como Quiroga 

sostienen que “la relación entre las normas autonómicas derivadas del Estatuto y las estatales 

derivadas de la Constitución no es de subordinación; de modo que para explicarla no hay que 

recurrir al principio de jerarquía sino al de competencia, según el que el ámbito competencial 

autonómico excluye al del Estado en materia autonómica, lejos de lograr superioridad alguna 

sobre leyes, o aún reglamentos, autonómicos será radicalmente nula por violación 

constitucional y estatutaria, como lo prevé el Art. 149.3 de la Constitución” (Quiroga, 1987: 

39). 

 

Por su parte, las diputaciones provinciales se convirtieron en entidades susceptibles de actos 

de corrupción. Como anota Tajadura (2019) ello se deriva de la extrema fragmentación del 

mapa municipal. De esta manera, sostiene que “la Diputación provincial se insertaba en la 

arquitectura institucional de un Estado políticamente centralizado y, en consecuencia, el muy 

avanzado grado de descentralización política que ha supuesto la creación del Estado 

Autonómico, con el surgimiento de un nuevo nivel de gobierno (el autonómico o regional) 

obliga a plantearse la posición o encaje de las Diputaciones en el nuevo Estado. De hecho, la 

creación de cinco CCAA uniprovinciales supuso la desaparición de la Diputación en ellas y la 

consiguiente asunción de las competencias provinciales por las nuevas administraciones 

autonómicas” (Tajadura, 2019: 230). El estado autonómico español se constituye entonces 

en una escala intermedia sobre cuya base se organizan los sectores de gobierno. Su relativa 



 
 

  
 

27 

autonomía le confiere autoridad y poder de decisión sobre qué metas alcanzar según la 

particularidad de cada territorio. 

 

1.3.) La ordenación del territorio y la reestructuración de las formas jurídicas de Estado 

 

La creciente expansión y densificación que empezaron a experimentar las ciudades europeas 

a raíz de la revolución industrial hicieron cada vez más necesaria una función pública de 

ordenación o planificación que permita equipar al territorio con una infraestructura adecuada 

para albergar a los nuevos pobladores y sus actividades económicas (Zegarra Valdivia citando 

a Parejo). El surgimiento de nuevas centralidades en las ciudades metropolitanas20 implica un 

desafío para las estructuras tradicionales de gobierno que requieren una estrategia de 

planificación y gestión que permita reducir o evitar los desequilibrios ambientales y urbanos 

que estos procesos generan con el fin de alcanzar el mayor bienestar de sus habitantes21. La 

tarea no es sencilla considerando las nuevas dinámicas territoriales que introduce la actividad 

económica, así como la negativa por parte de los diversos Estados para adoptar sus 

compromisos ambientales22. Es en este contexto que empiezan hacer su aparición nuevos 

instrumentos y modelos de planificación y de gobierno que buscan un mejor 

aprovechamiento de los territorios bajo un enfoque de sostenibilidad23. 

 
20 Según el último reporte de UN Habitat del año 2022 más del 80% de la población mundial vive en ciudades con más de un 
millón de habitantes. Se estima que para el 2050 el 68% de la población mundial vivirá en zonas urbanas. A estas áreas 
urbanas se empiezan a denominar megaciudades. David Harvey anunciaría esta tendencia en su trabajo La condición 
posmoderna. 
21 A partir de los inventos como el automóvil las calles empezaron a recibir nuevos flujos y con ellos la proliferación de nuevos 
centros. Estos nodos como los hace llamar Castells concentran una diversidad de funciones económicas y financieras que 
llevan a una nueva subdivisión del territorio cuya cobertura exige un nuevo enfoque que los vincule a las necesidades 
ciudadanas. 
22 Tal es la negativa de EEUU de adoptar el Protocolo de Kyoto así como el Acuerdo de Río. 
23 Como mencionan autores como Horacio Capel y Jordi Borja ello solo va a ser posible con una política de gestión territorial 
que busque corregir el déficit de vivienda y servicios básicos generados por las continuas presiones que viene 
experimentando el mercado inmobiliario. 



 
 

  
 

28 

 

1.3.1.) El proceso urbano-regional y el surgimiento del municipio como órgano de gobierno 

(local) 

 

La presión demográfica y los procesos de densificación asociados al proceso de urbanización 

hicieron necesaria la creación de un órgano de gobierno que permita la asignación de aquellas 

zonas dedicadas al comercio, la habitación, el espacio público, el libre tránsito y la industria24. 

Nace así la planificación urbana como una función exclusiva del órgano de gobierno edil que 

cumplía el ayuntamiento o el municipio temprano. Esta forma seminal de gobierno local 

llevaría a establecer la noción de ayuntamiento cuyo significado venía asociado a la reunión 

de un conjunto de pobladores que compartían una relación de vecindad. El vecindario vendría 

vinculado al nacimiento de los primeros barrios y con ello a la concepción distrital en el 

ordenamiento del espacio. Al dividir el territorio por distritos se estableció una primera 

formación política y jurídica en lo que se denominó jurisdicción. La jurisdicción implicaba una 

competencia exclusiva del órgano administrador de los asuntos urbanos y con ella a una 

concepción de gobierno primigenio asociado a la ciudad. El gobierno de la ciudad fue de ese 

modo el origen del municipio (o municipium). 

 

Ahora bien, ¿qué tipo o forma jurídica de Estado deben contemplar los actuales Estados 

nacionales para organizar su autoridad y dominio sobre su territorio? Para autores como Jordi 

Borja y Manuel Castells, el territorio tiende a organizarse “como espacios interconectados en 

 
24 De acuerdo con autores como Jared Diamond (2017), la producción de alimentos constituyó el fundamento para la 
formación de los primeros asentamientos y que requirieron algún nivel de autoridad para mantener a la sociedad 
cohesionada. Este organismo conformaría un primer ensayo de regionalización y que llevó a establecer una jerarquía de 
gobierno. De esa manera, el Estado empezó a operar sobre una región y en esta configuración espacial empezaría a ejercer 
su mandato. De ahí que Estado y región formen parte de una misma unidad en tanto que el Estado opera siempre sobre un 
territorio sobre el cual ejerce su imperio y soberanía. 



 
 

  
 

29 

red con sus puntos fuertes en los nódulos urbanos, y alejándose de la tradicional 

jerarquización urbana desde la capital nacional al centro comarcal” (Borja y Castells, 2000: 

318). Las primeras aglomeraciones territoriales requerían contar con una organización tal que 

permitiera a los residentes llevar a cabo sus funciones sociales y cumplir con el propósito por 

el que fue constituida. La ley de tierras configuró así el primer instrumento legal sobre la 

fijación de dominio y de función para lo cual una determinada zona sería empleada para fines 

de orden agrícola. Los conflictos que presentaban era sobre el lindero que demarcaba el 

territorio de las guarniciones y aquellos empleados para fines exclusivamente residenciales. 

El territorio organizaría la vida de las comarcas, posteriormente se convertiría en un atributo 

de los denominados Estados soberanos, y de ahí a la administración de las regiones, 

provincias y distritos mediante la ordenación de sus territorios. 

 

De acuerdo con Zoido Naranjo (1998), el territorio comprende “el espacio geográfico adscrito 

a un ser, a una comunidad, a un ente de cualquier naturaleza, física o inmaterial: el espacio 

de vida de un animal, el área de aparición de una especie vegetal, el ámbito de difusión de 

una lengua o de cualquier otra práctica social, etc.” (Zoido Naranjo, 1998). El territorio 

constituye, así, una dimensión fundamental de la existencia humana que ha empezado a 

cobrar una inusitada importancia a raíz de su incorporación en los recientes debates sobre 

regionalización y ordenación territorial. Asimismo, cada territorio se encuentra integrado por 

diversas escalas que van desde las comarcas, las regiones, los centros poblados, las aldeas, el 

campo y la ciudad. Por ello, a la ciudad le corresponde más propiamente el planeamiento 

urbano mientras que a las regiones se las relaciona con una planificación ambiental. El 

territorio así entendido comprende tanto las áreas rurales como urbanas a manera de un 



 
 

  
 

30 

proceso de planificación a nivel macro que expande la noción de territorio más allá de la urbe 

y los procesos de densificación que la caracterizan. 

 

El territorio comprende entonces un concepto más abarcador y polisémico que el atribuido a 

la calificación de las áreas urbanas y rurales por lo que su connotación se encuentra más 

asociado a un espacio geográfico. Las ciudades, barrios, centros poblados, distritos, 

provincias, aldeas, comarcas, naciones y regiones constituyen, así, diferentes escalas o niveles 

geográficos que actúan como una forma de delimitación espacial del territorio y que varían 

según su tamaño y extensión. Así, la escala nacional será el campo propio de la planificación 

económica mientras que la ordenación del territorio -a decir de Pujadas y Font- se desarrolla 

al nivel regional y el planeamiento urbano al nivel local o municipal. A partir del gráfico 3, se 

aprecia la forma habitual de las diversas modalidades de planificación a partir de las distintas 

escalas geográficas. 

 

Gráfico 3: Planificación según escalas geográficas 

 

 



 
 

  
 

31 

 

Fuente: Adaptado de Pujadas y Font (1998). 

 

En estudios recientes, la noción de escala geográfica ha sido cuestionada y concebida desde 

diversas aproximaciones teóricas. Una de ellas y por lo demás novedosa es aquella 

emprendida por autores como Neil Brenner. Para Brenner (2004) la escala geográfica es 

concebida como una jerarquía de lugares cerrados de diferentes tamaños (Delaney y Leitner, 

1997) o también como el nivel donde un fenómeno dado es pensado, actuado o estudiado 

(Agnew, 1997). Asimismo, existen posiciones que lo consideran un organizador geográfico y 

expresión de la acción social colectiva (Smith, 1995). Como bien destaca Brenner a partir de 

todas estas acepciones la noción de escala geográfica presupone la jerarquización de diversos 

espacios en relación de uno con otro (ver gráfico 4). 

 

Gráfico 4: Sistema de nodos conectados y jerarquizados territorialmente 

 

Fuente: Elaboración propia a partir de esquema de Bassand (2001). 

 



 
 

  
 

32 

Como se desprende del gráfico anterior, el espacio urbano-regional aparece representado 

como un conjunto de nodos o nudos (hubs) conectados a través de ciertas líneas (spokes) 

articuladas e integradas a la gran red interurbana o metropolitana (por ello el nombre de 

relacional o sistémico al que autores como Harrison, Amin, Massey, entre otros se vienen 

refiriendo). Las líneas dobles representan las mejores vías de comunicación y transporte que 

vinculan dichos territorios alejados físicamente, pero articulados globalmente a través de las 

redes de flujos de información (Castells, 1995). La escala geográfica se enlaza estrechamente 

con lo que Colinge (1999) ha denominado la “ordenación vertical” de las formaciones sociales 

(Brenner, 2004: 9). “Además de esta diferenciación “horizontal” o “real” de las prácticas 

sociales a través del espacio geográfico, también existe una diferenciación “vertical” en la que 

las relaciones sociales están incrustadas dentro de un andamiaje jerárquico de unidades 

territoriales anidadas que se extienden desde lo global, lo supranacional y lo nacional hacia 

abajo hasta lo regional, lo metropolitano, lo urbano, lo local y el cuerpo (inclusive). Es este 

ordenamiento vertical de las prácticas sociales, económicas y políticas lo que define la 

organización escalar en cualquier formación social” (Brenner, 2004: 9). 

 

Existen, pues, dos ejes de variación en las relaciones políticas y económicas de un Estado 

sobre su territorio: una dimensión escalar donde las instituciones estatales y las políticas de 

gobierno se diferencian jerárquicamente entre una variedad de escalas dentro de un mismo 

territorio; y una dimensión real o territorial donde las instituciones estatales y las políticas de 

gobierno se encuentran diferenciadas entre diferentes tipos de unidades jurisdiccionales o 

zonas socioeconómicas dentro de un territorio determinado (Brenner, 2004: 95). Al primer 

eje de variación Brenner lo denominará articulación escalar del espacio estatal y a la segunda 

articulación territorial.  



 
 

  
 

33 

 

Estos ejes o dimensiones constituyen, por lo tanto, los parámetros legales o normativos para 

la integración del aparato estatal. Cada uno de ellos son fuente de conflicto donde diversas 

fuerzas en tensión luchan por la hegemonía de la configuración regional de las instituciones 

estatales y sobre la forma de la intervención del espacio estatal. Estas tensiones se producen 

por la tendencia a centralizar las operaciones estatales bajo una escala general (el nivel 

nacional) y el impulso a descentralizar o dispersar estas operaciones entre múltiples niveles 

de autoridad política (Brenner, 2004: 98). Ahora bien, ¿cuál de estos ejes de variación rige la 

estructura de gobierno en el Perú? A menos que se establezca un cierto nivel o escala rectora 

que coordine y lidere las actividades conducentes a la ordenación del territorio estos 

conflictos persistirán y no enfrentarán el problema de fondo: la coordinación y articulación 

de la gestión del territorio y su plasmación en políticas concretas. 

 

La problemática de las escalas geográficas adquiere mayor complejidad a partir de la difusión 

de las Tecnologías de la Información (TICs) así como la interacción de territorios que ya no se 

encuentran condicionados exclusivamente por el nivel nacional estatal. Ante este panorama, 

se va haciendo necesario una mirada plural y crítica sobre los nuevos procesos y dinámicas 

espaciales que dan vida a esas escalas. La discusión precedente conlleva a cuestionar cómo el 

nivel nacional o estatal busca establecer determinantes de superior jerarquía que buscan 

plasmarse de manera igualitaria en cada uno de los niveles o escalas de gobierno. Ello puede 

dar lugar a conflictos de competencia entre las diferentes unidades jurisdiccionales que 

tienen presencia en el ámbito local, así como la exacerbación de las fuerzas sociales que se 

dan en el mismo. Por lo tanto, es preciso diseñar un marco jurídico que permita establecer 

competencias muy bien definidas y con claridad con el objeto de evitar o aminorar las 



 
 

  
 

34 

tensiones competenciales entre las instituciones estatales. Ello permitirá a su vez la 

participación de otros actores no estatales que también se pueden incorporar a la gestión del 

territorio. 

 

A raíz de la “explosión de lugares” evocada por el sociólogo francés Henri Lefebvre a mediados 

de la década del setenta autores como Brenner asocian esta transformación urbana sin 

precedentes a una proliferación de nuevas escalas geográficas, que empieza a redefinir la 

estructura y función de los territorios. La ciudad, la comarca, la nación, la aldea y la región 

comprenden, de este modo, las diferentes escalas donde se diferencian y se integran los 

territorios en el presente proceso de metropolización. Esta tensión entre la integración global 

y la diferenciación y dispersión territorial conduce, por lo tanto, a una explosión generalizada 

de lugares donde las relaciones entre todas las escalas geográficas están continuamente 

redefinidas y re territorializadas (Brenner, 2000: 361). Cada escala de gobierno se encuentra 

regida por un marco regulatorio que ejerce jurisdicción en el ámbito territorial. Así existe una 

pluralidad de escalas en permanente transformación cuya base se sostiene sobre un 

territorio. De ahí la necesidad de establecer la unidad o el órgano de gobierno que asumirá la 

conducción (o rectoría) de la ordenación del territorio. Todo ello deriva en una pregunta 

fundamental: ¿cuál escala geográfica (o de gobierno) debe asumir la conducción y liderazgo 

para la ordenación del territorio? 

 

1.3.2.) Del Plan integrado de gestión del Valle del Tennessee (o TVA) a la Carta Europea de 

Ordenación del Territorio 

 



 
 

  
 

35 

En las primeras décadas del siglo XX, en concreto a raíz de la Gran Depresión se identifica en 

los EEUU la necesidad de incorporar la dimensión territorial en la política de desarrollo 

económico, social y regional, es decir, de ordenación del territorio a partir de la puesta en 

marcha del Plan integrado de gestión del Valle del Tennessee, el mismo que fue coordinado 

por la Autoridad Única del Valle del Tennessee bajo la administración del presidente Theodore 

Roosevelt en 1933 (Sanabria Pérez, 2014, p. 14). Su Ley de Creación (1933), a decir de López 

Ramón, “le permitía utilizar integralmente las potencialidades de una gran cuenca que 

afectaba a varios estados, mediante actuaciones de desarrollo energético, control de 

inundaciones y de erosión de suelos, repoblación forestal y diversificación industrial, e incluso 

planificación de nuevas ciudades” (2013: 68 citado por Zegarra Valdivia 2023: 26). 

 

De ahí el desafío de la ordenación territorial para corregir los efectos no previstos y des 

estructurantes de la urbanización generalizada asignando usos y funciones al territorio 

constituido a nivel de cada escala geográfica o de gobierno. Pero el reconocimiento 

internacional de la ordenación del territorio no se daría sino hasta la segunda mitad del siglo 

XX cuando el crecimiento urbano a nivel global empezaría a requerir un nuevo instrumento 

de planificación. Esta tendencia que empieza a darse a partir de la creación de la Autoridad 

Única del Valle del Tennessee en EEUU va a culminar con la realización de la Carta Europea 

de Ordenación del Territorio celebrada en el año 1983. 

 

La Carta Europea de Ordenación del Territorio suscrita en el año 1983 por los países 

representantes en la Conferencia Europea de Ministros Responsables de Ordenación del 

Territorio (CEMAT) dio una definición del concepto que ha sido ampliamente difundida y 

tiende a convertirse en la definición más aceptada (Pujadas y Font, 1998): 



 
 

  
 

36 

 

“[La ordenación del territorio es] la expresión espacial de las políticas económicas, 

sociales, culturales y ecológicas de la sociedad. Es a la vez una disciplina científica, una 

técnica administrativa y una política concebida con un enfoque interdisciplinario y 

global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización 

física del espacio según un concepto rector”. 

 

Siguiendo a Barragán (citado por Pujadas y Font, 1998), la ordenación del territorio constituye 

una disciplina científica que estudia o analiza el territorio mientras que la planificación sería 

la actividad práctica que deriva en su organización. La combinación de ambas materias (la de 

la ordenación y la de planificación) harían posible la gestión del territorio (Pujadas, 1998: 15-

16). Se añade que la organización física del espacio se realiza según un concepto rector lo que 

refleja una priorización de intereses sobre cuál dimensión debe primar al momento de 

elaborar y conducir un plan de ordenamiento territorial. Para ello se requiere establecer una 

instancia de gobierno que centralice y coordine la gestión del territorio. 

 

Por tradición la elaboración de las políticas de gobierno se viene realizando sobre la base de 

sectores donde se elaboran las directrices rectoras del aparato público. Ello a la postre deriva 

en la jerarquización de aquellos determinantes que actuarán sobre la definición de las 

competencias de cada nivel o escala de gobierno o cómo debe ser ordenado el territorio 

excluyendo así otras posibles ordenaciones que pueden equivaler a un criterio económico, 

cultural, ambiental o geográfico. Según dicha carta los objetivos fundamentales de toda 

iniciativa de ordenación territorial son: 

 



 
 

  
 

37 

 a.) El desarrollo socioeconómico y equilibrado de las regiones. 

 b.) La mejora de la calidad de vida de los habitantes. 

c.) La gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio 

ambiente. 

d.) La utilización racional del territorio. 

 

Como se aprecia, se requiere una política integral que lleve a cabo la ordenación y para ello 

los diferentes niveles de gobierno, con competencia para llevar a cabo estos objetivos, deben 

actuar al unísono para plasmar la misma en el territorio que ésta misma política busca 

ordenar. Como expresa Pujadas y Font: 

 

“En buena medida, ordenar consiste en asignar usos específicos y diferenciados al 

mosaico de subdivisiones (parcelas, barrios, municipios, comarcas, etc.) en que se ha 

desagregado el territorio objeto de la ordenación” (Pujadas y Font, 1998: 12). 

 

A decir del autor, ordenar el territorio implica formularse al menos tres preguntas: ¿qué se 

ha de ordenar? ¿Para qué se ha de ordenar? ¿Cómo se ha de ordenar? Para responder a la 

primera interrogante deben considerarse los múltiples usos denominados también como usos 

de suelo que coexisten en un determinado territorio. Pujadas y Font identifica para ello al 

menos ocho tipos de usos que vendrán impuestos por las actividades desarrolladas por el 

hombre: uso residencial, uso agrícola, uso forestal, uso industrial, uso terciario, suelo para 

infraestructura, para equipamientos, para parques urbanos, o bien para usos heredados del 

medio natural (Pujadas y Font, 1998). 

 



 
 

  
 

38 

Sobre la segunda pregunta, para qué se ha de ordenar el territorio, cabe entender los 

objetivos y fines que este ordenamiento consiste. Por ejemplo, impulsar el desarrollo 

económico, mejorar la calidad de vida, proteger el medio natural, crear áreas urbanas 

sostenibles, etc. 

 

Sobre la tercera pregunta, se hace referencia a los criterios de ordenación que han de permitir 

los objetivos propuestos. Aquí se reconoce y valora el rol de la legislación como una vía para 

planificar el territorio de acuerdo con las expectativas de la población que ocupa dicho 

espacio. Asimismo, la consideración de los factores culturales y sociales que deben adoptar 

como referencias y determinantes para la ordenación de este. Para ello cabe destacar el rol 

de las diferentes escalas geográficas desde las cuales los actores (estatales y no estatales) 

asumirán la tarea de ordenar el territorio. Por ello mismo esta pregunta sintetiza las 

anteriores en cuanto a la manera práctica y real sobre la que tendrá lugar una verdadera 

ordenación del territorio como se analizará en el siguiente acápite. 

 

La ordenación del territorio constituye así un nuevo paradigma de planificación que empieza 

a requerir una mirada holista del espacio considerando las diferentes perspectivas sobre el 

mismo. Como ocurre recientemente la dimensión ambiental constituye uno de los elementos 

de la OT y no tanto de la ordenación territorial-ambiental razón por la cual es más correcto 

referirse al OT (Zegarra, 2023 y Foy, 2009). Como anota Zegarra, la OT abarca más aspectos 

que el meramente ambiental como el conjunto de dimensiones para la existencia humana 

misma. 

 

1.3.3.) La OT y la reestructuración de las escalas de gobierno 



 
 

  
 

39 

 

En la tradición de las relaciones internacionales Keohane (1986) y Waltz (2001) enfatizan el 

rol de los Estados descontextualizados de su territorio y presentan el orden internacional 

como un sistema anárquico. Agnew (1994) propone más bien que la trampa del territorio ha 

sometido a los Estados a una estructura fija y en lugar de ello plantea las relaciones dinámicas 

a su interior que se relacionan con una estructura multiescalar donde interviene 

organizaciones internacionales, movimientos sociales transnacionales, ciudades regiones que 

interactúan con el estado central de manera dinámica al interior de su espacio. Ello confirma 

la tesis de Brenner en tanto que la aproximación escalar amerita un esfuerzo por conocer los 

diversos ámbitos limitados por sus fronteras jurisdiccionales. 

 

1.4.) Los contenidos y la regulación de la ordenación del territorio 

 

La necesidad de contar con un instrumento de planificación que permita corregir los 

desequilibrios medioambientales y territoriales generados por la actividad humana ha llevado 

a establecer un nuevo paradigma de desarrollo centrado en el aprovechamiento racional del 

territorio. La revolución industrial de los siglos XIX y XX trajo consigo el mayor desplazamiento 

de la población rural a las ciudades cuyos límites se vieron rebasados por el incremento 

demográfico y la rápida expansión de su perímetro urbano. Estas circunstancias generaron la 

condición de vulnerabilidad de los pobladores que migraron a los grandes centros industriales 

producto del proceso de urbanización y su generalización. Este desarrollo urbano aunado a 

las nuevas tecnologías de comunicación y de transporte impulsó la necesidad de contar con 

un instrumento de planificación que permita asegurar un entorno urbano sostenible, así 

como mejorar la calidad de vida de todos sus habitantes. 



 
 

  
 

40 

 

A decir de Pujadas y Font, la ordenación del territorio trasciende el puro ámbito de la esfera 

privada de los agentes en tanto que goza de un carácter eminentemente público. Dicho 

carácter se justifica por la universalidad que gozan las políticas de Estado sobre el territorio a 

través de sus diversas agencias gubernamentales. Por lo tanto, “es una competencia del 

sector público repartida entre los diferentes niveles de la administración, pero va destinada, 

en buena medida, a ordenar la ocupación del territorio por parte de los agentes privados” 

(Pujadas y Font, 1998: 17). Se trata, pues, de una competencia exclusiva mas no excluyente 

(pues admite la participación de agentes no estatales como ONGs y empresas privadas) de los 

Estados cuya planificación y gestión tiene efectos sobre todo el territorio dónde ejerce su 

imperio. La ordenación se materializa, por lo tanto, a través de dispositivos normativos que 

actúan como mecanismos reguladores y rectores de toda política de carácter público. 

 

La regulación del territorio comprende netamente un hecho moderno que tuvo su origen con 

la aparición de las primeras comunidades urbanas las cuales tenían al municipio como su 

órgano rector. Las primeras leyes municipales asignan usos a la partición de este dado que las 

aldeas y comarcas difieren de la organización de ciudades más amplias como las metrópolis. 

Pero paulatinamente la rectoría sobre estas regulaciones pasó al Estado central como 

principal legislador de las normas que debían aplicarse a todo el territorio sin excepción. La 

federación tiene la ventaja de diseñar normas y regulaciones desde el ámbito autónomo del 

Estado federal. Ello no es una panacea más aún si se consideran aquellos estados 

federalizados que como México y Brasil no cuentan con el suficiente acomodo a la estructura 

política que buscan implantar en sus territorios. De ahí que el desplazamiento de dicho centro 



 
 

  
 

41 

hacia las ciudades-regiones posibilita una realidad con evidencia en la ejecución eficiente del 

gasto fiscal. 

 

Ahora bien, a partir de los nuevos enfoques de gobernanza se requiere establecer un 

parámetro jurídico con la finalidad de establecer aquel o aquellos órganos de gobierno que 

asumen la rectoría en materia de OT. Asimismo, es preciso indicar cuáles son sus funciones y 

competencias en materia de OT a fin de evitar conflictos entre las diferentes escalas que 

gobiernan el territorio. En el presente acápite se indaga en las diferentes escalas o niveles de 

gobierno y sus competencias en materia de OT. Seguidamente se establecen los factores 

requeridos para definir cuál o cuáles de estos órganos deberán asumir la rectoría para una 

adecuada ordenación del territorio. 

 

1.4.1.) Los órganos de gobierno y su competencia en la ordenación del territorio 

 

La competencia deriva de la función que es asignada por ley y que determina qué puede y 

qué no puede hacer una organización. Siempre la competencia viene referida a una actuación 

cuyos parámetros son fijados con antelación por la legislación. Ahora bien, ¿cuál es la unidad 

mínima de gobierno y cuál debe ser su grado de discrecionalidad con respeto a otras unidades 

de poder? 

 

1.4.1.1.) La escala nacional y la centralización del poder estatal 

 

En el tiempo que los diversos principados y reinos europeos se hallaban bajo el dominio del 

monarca la soberanía primaba como la fuerza política que se irradiaba a todo su territorio 



 
 

  
 

42 

(Poulantzas citado por Agnew, Territorial trap). La soberanía consistía en un fenómeno de 

arraigo político por el cual los Estados pasaban a constituirse en naciones. Paulatinamente, el 

poder político de los Estados soberanos requirió una administración centralizada que permita 

orientar y dirigir su gobierno dentro de sus límites a fin de ejercer su hegemonía. Como resalta 

Tilly (1992), la formación de los Estados europeos requirió de diversas empresas militares y 

mecanismos de coerción para asegurar su dominio sobre el territorio. De ahí que un Estado 

debía estar equipado por fuerzas armadas y un ministerio que le asegure la defensa y 

protección de su soberanía, así como garantizar la seguridad y el orden interno. El Estado 

moderno nace entonces por un proceso de difusión y de arraigo histórico que conlleva la 

formación de unidades políticas reguladas por su facultad de autogobierno. 

 

El poder soberano representaba así la fuerza que gozaba el Estado nacional para mantener 

unida a la comunidad política asentada sobre un territorio. A través de dicha fuerza la 

sociedad empezaría a organizarse jurídicamente en los territorios comprendidos por la nación 

manteniendo su potestad para el autogobierno (Bodin). Como menciona Agnew, “[t]he older 

hierarchical arrangements in Europe involving the Roman Church and the Holy Roman 

Empire, feudal obligations, and theological claims to just rule, gradually dissolved. 

Identification of citizenship with residence in a particular territorial space became the central 

facet of political identity (Sack, 1986; Sahlins, 1989; Greengrass, 1991). Sovereignty shifted 

from the person of the monarch, identified with a 'divine cosmos', to the territory of the state 

and state institutions (Collins, 1989)” (Agnew, 1994: pp. 60-61). 

 

El espacio que ocupaba cada una de estas escalas se hallaba sujeto a una unidad 

centralizadora que llevaría a caracterizar a la población que habitaba en ellas. Ello empezaría 



 
 

  
 

43 

a repercutir en la manera como podía ser administrado (o dirigido) cada uno de estos espacios 

siguiendo el patrón de ciertas funciones asignadas territorialmente ya sea para el desarrollo 

de actividades económicas (por ejemplo, agrícolas, mineras o ganaderas), políticas (gobierno) 

o sociales (seguridad y defensa de la persona humana en el territorio). Así, el 

aprovechamiento de la vegetación constituía, por ejemplo, una actividad productiva pero 

también aquellos espacios que responden a una actividad económica orientada al turismo, 

así como el respeto y defensa de los ciudadanos que habitan dicho lugar. Si bien el Estado 

ejerce su soberanía sobre todo su territorio su influencia varía según el contexto social en que 

se plasma su gobierno (O Donnell, 1993). Entre estas posiciones cabe destacar la propuesta 

de autores como John Agnew (1994) quien considera al territorio como una condición 

necesaria para el surgimiento de los Estados nacionales (Agnew, 1994). Desde esta postura, 

el Estado gobierna territorialmente y su estructura se “fija” en la escala nacional. Por ello 

Agnew considera necesario que la teoría de las relaciones internacionales pueda salir de dicha 

“trampa territorial” ante las crecientes interdependencias entre lo local y lo global25. 

 

Gráfico 4 

 
25 Como aquellas teorías de la compresión del espacio-tiempo difundidas por autores como David Harvey. Estas teorías 
plantearían la tendencia a la homogeneización del orden global y una difusión de la cultura y economía alrededor del planeta. 



 
 

  
 

44 

 

Fuente: Ossio (2019), ponencia “Del Estado a la región”. 

 

A través de la noción de escala geográfica se empezará a observar la preponderancia que 

empiezan a tener las ciudades y las regiones como centros direccionales del espacio local 

(Brenner, 2004). Este reacomodo de las escalas geográficas implica una proliferación de 

nuevos espacios regionales y locales que pasan a convertirse en unidades de gobierno que 

desafían al poder central de los Estados nacionales (al menos esta es la crítica que propone 

Ziblatt, 2004). Ello, no obstante, puede conducir a una competencia entre órganos ejecutivos 

que puede derivar en posibles conflictos. Como refiere Ziblatt (2004), estas unidades de 

gobierno desafían el modelo de Estado unitario, aunque sin llegar al extremo de su 

federalización. Todo ello es motivado por los procesos de apertura económica y los efectos 

de la globalización que redefinen la función política de los Estados como espacio integrado a 

convertirse en uno progresivamente abierto frente a las influencias externas. 

 



 
 

  
 

45 

Esta discusión conlleva a cómo el nivel nacional o estatal busca establecer determinantes de 

superior jerarquía que buscan plasmarse de manera igualitaria en cada uno de los niveles o 

escalas de gobierno. Ello da lugar entonces a conflictos jurisdiccionales y exacerbación de las 

fuerzas sociales que se dan en el ámbito local. A decir de Zas Friz (1999b) la estructura de 

gobierno en la Francia napoleónica incorpora los departamentos como la nueva forma de 

administración del territorio. Los departamentos tenían la función de abarcar grandes 

territorios, pero no regiones como unidades con ciertos rasgos ambientales homogéneos sino 

por la afinidad política de los ciudadanos en el ámbito local. Las regiones a diferencia de los 

departamentos empezaron a formarse como unidades espaciales que albergan una población 

heterogénea definida por determinadas costumbres, tradiciones, una historia en común o por 

el carácter de su economía. De esta manera las regiones no son propiamente departamentos 

sino unidades geográficas y económicas cuya extensión puede abarcar a ciudades y países. 

 

En el Perú, las regiones tendrán un nuevo impulso a partir del Nuevo Regionalismo. El nuevo 

regionalismo plantea que las regiones son unidades autosuficientes. La materialización de 

regiones supranacionales como la que constata Nafta, Mercosur, la Unión Europea o la APEC 

dan cuenta de un nuevo enfoque de integración regional que busca superar la larga tradición 

del Estado nacional. Se produce así una reorganización territorial en función a los temas que 

dichas organizaciones incorporan y hacen presente entre los Estados firmantes. Como se 

aprecia, los límites de las regiones no se fijan expresamente y con antelación como en el caso 

de las fronteras nacionales sino a través de las características geoeconómicas que tiende a 

incorporar nuevas regiones al marco institucional que regula su territorio. 

 



 
 

  
 

46 

Para Langenhove (2013) una región es siempre un hecho institucional que se reproduce de 

manera discursiva siempre haciendo referencia a un espacio que cuenta con características 

singulares que la distinguen de otras regiones. Una región puede abarcar una o más ciudades 

o centros poblados que presentan características similares. Para Emilio Romero (1987) estas 

condiciones se atribuyen a la representación que los actores sociales realizan sobre su 

territorio. El derecho atribuye pues una jurisdicción que es dotada positivamente. Cada lugar 

es diferente como diferente es el grupo que lo organiza y lo habita. Pero esta función no sería 

posible si previamente no se delimita su jurisdicción y competencia dónde finalmente se va a 

ejercer autoridad. La aldea tendrá el consejo de notables, la ciudad el concejo municipal, la 

región el gobernador y el Estado central al jefe de gobierno. Cada una de estas instancias se 

configura entonces como el eje de gobierno donde la toma de decisiones será llevada a cabo, 

así como los medios de que dispone de acuerdo con el ámbito dónde ejerce jurisdicción. Es 

así como estos órganos ejecutivos se empezaron a establecer como niveles o escalas de 

gobierno cada una contemplando una jurisdicción y una manera de administrar y organizar el 

territorio de acuerdo con las competencias asignadas desde su creación. ¿Ahora bien, hasta 

dónde o qué territorios abarca este poder de dominio? Dentro de ellos, la región comprende 

un espacio que sin ser un estado nacional abarca una extensión mayor que una ciudad o área 

metropolitana. 

 

Ahora bien, ¿se trata de un espacio geográfico, social, cultural o político? Para Storper (1997), 

la región comprende un ámbito económico que se configura a partir de la industrialización 

confiriendo al territorio el estatus de una sede para los intercambios financieros y comerciales 

que opera a manera de un gran mercado global. Langenhove (2013) mantiene una tesis 

diferente al asociarla más al ámbito de influencia de la política que implica la conducción de 



 
 

  
 

47 

un gobierno regional. Debe considerarse entonces que todo nivel de gobierno precisa de un 

territorio que le permita organizar y regular las actividades humanas que se suceden en el 

ámbito de su circunscripción. En dicho territorio se manifiesta la fuerza coercitiva del Estado 

y es a través de dicha fuerza que se establecen los límites que definen su soberanía. La forma 

en que se organiza el territorio ha implicado entonces la formación de diversos regímenes 

políticos que se distinguen por las forma centralizada o descentralizada que ejerce el 

gobierno. De la forma de organización del territorio que adopte un Estado dependerá el 

régimen político que regirá su gobierno, sea éste de carácter autoritario o democrático. 

Regionalizar el territorio implica entonces un acto político y de planificación que requiere que 

todo Estado contemple las condiciones de bienestar y subsistencia de sus ciudadanos. 

 

La labor de organizar el territorio comprende dos movimientos: la concentración o la 

centralización y la devolución o descentralización. Cada uno de estos movimientos conforma 

un paradigma de organización que llevará en un caso a concentrar los recursos fiscales y de 

gestión o la autonomización de las entidades locales y en el otro caso a dirigir las políticas de 

gobierno hacia la periferia. La urbanización acompaña a estos movimientos en tanto que la 

urbanización comporta una fuerza centrípeta que comprende la concentración de la 

población y otra centrífuga que radica en su dispersión o migración más allá del centro. 

 

A partir de la década del setenta, diversos gobiernos en Asia, África y América Latina 

empezaron a poner atención en las políticas de descentralización como una vía para alcanzar 

su desarrollo (Cheema y Rondinelli, 1983). Hasta entonces el modelo de industrialización por 

sustitución de importaciones (ISI) constituía el paradigma de los gobiernos nacionales que se 

sucedieron en América Latina. Los procesos de devolución o descentralización comprenden 



 
 

  
 

48 

la superación del modelo nacional y de planificación central que había dominado las políticas 

de gobierno desde la década de 1950 y cuya efectividad se vio cuestionada por el 

estancamiento del crecimiento económico y el incremento en los índices de pobreza. 

 

Motivado por los procesos de apertura económica y financiera, así como el desarrollo de las 

telecomunicaciones ha empezado a surgir a comienzos del siglo XXI un nuevo consenso global 

por la descentralización con énfasis en la ordenación del territorio. Ante este contexto, los 

estudios regionales emergen como un nuevo campo de estudio que busca comprender la 

reestructuración del Estado central y su re-escalamiento hacia nuevas unidades supra y 

subnacionales de gobierno. El nuevo regionalismo (o new regionalism) significaba así la 

atención a nuevas dinámicas territoriales en la conformación de espacios geográficos más 

amplios muchas veces influida por la economía. A partir de ello surgen algunas interrogantes 

como, por ejemplo, ¿qué es la región? ¿Cuáles son sus límites? ¿Quién la gobierna? Estas 

nuevas unidades de gobierno comprenden a las regiones que empiezan a formarse a medida 

que el poder estatal se va desplazando hacia un ámbito más local (Brenner). Las regiones se 

constituyen entonces en una escala o nivel intermedio de gobierno que abarca un territorio 

cohesionado por factores históricos, demográficos y culturales que le otorgan una cierta 

autonomía con relación al Estado central. 

 

Con el establecimiento de nuevas regiones el Estado peruano no es ajeno a esta tendencia 

que busca alcanzar -a través de la transferencia de facultades de decisión y recursos- mayores 

niveles de eficiencia en sus políticas de gobierno y con ellas una mejor administración de sus 

territorios. El ordenamiento del territorio nace, así, como una política de planificación que se 

genera desde las regiones y los espacios locales. Lo que busca este nuevo enfoque es la 



 
 

  
 

49 

organización de las actividades humanas que tienen lugar en los territorios. Atendiendo al 

principio de subsidiariedad los espacios locales son aquellos que se muestran más cercanos a 

la población. “Por tanto es la región y la comarca que se identifican con el área de influencia 

urbana, la delimitación más aconsejable para la ordenación territorial” (Bielza de Ory, 1992: 

92). 

 

La formación de nuevas regiones y nuevos niveles de gobierno ameritan entonces un análisis 

mayor que abarque las primeras iniciativas de ordenamiento territorial. Ahora bien, ¿cuál fue 

el origen de las primeras formas o expresiones de ordenamiento territorial? ¿qué función 

desempeña el ordenamiento territorial en el sistema político? ¿Cuál es la relación jurídica 

para plantear entre ordenamiento del territorio y región? Este capítulo tiene por objeto 

presentar la nueva configuración geoespacial que da origen al ordenamiento del territorio en 

el marco de la tendencia global a la devolución. Ello implica indagar en el radio de influencia 

que cubre una región y qué forma organizativa se establece a partir del marco constitucional 

que rige a los Estados modernos. 

 

1.4.1.2.) La región como nivel intermedio entre lo nacional y lo local 

 

Con la emergencia de la región como categoría espacial se designó una nueva unidad 

territorial que es fundada por un principio de homogeneidad geográfica que atiende a 

diversos propósitos e intereses de la colectividad que subyace en su territorio. Las diferentes 

comarcas y aldeas, producto de los procesos de asentamiento, constituyeron las primeras 

expresiones de regionalización del espacio que se dieron a lo largo de la historia. El territorio 

como tal no constituía un atributo de las nacientes sociedades europeas, sino que su 



 
 

  
 

50 

proximidad las llevaba a entablar una comunicación y el desarrollo de una entidad rectora 

que se impuso con una finalidad de administración. La organización de las primeras regiones 

consistió así en uno de los principios a través de los cuales se forjaron las primeras aldeas. La 

distribución de tierras para propósitos agrícolas o de comercio (a través de los mercados) 

constituyó una función o un rol asignado a un área determinada a la que progresivamente se 

añadían otras. 

 

Gráfico 5: Unidad geoeconómica, región y circunscripción 

 

 

Fuente: Elaboración propia. 

 

Una región comprende entonces una extensión territorial cuyos límites son fijados por la 

geografía y por los procesos históricos que definieron los límites políticos del dominio regional 

y que abarcan un área que se concibe jurídicamente como un derecho de pertenencia y de 

afinidad con el mismo (por ejemplo, los procesos de departamentalización que, como el de 



 
 

  
 

51 

Cajamarca, tuvieron lugar a mediados del siglo XIX). Una política de gestión del territorio debe 

comprender las áreas fragmentadas por la urbanización. Se expresa en una transición hacia 

el gobierno metropolitano adoptando las nuevas centralidades que tienen lugar en el 

territorio y para ello se precisa determinar los usos asignados para cada lugar, ya sea para 

propósitos de conservación del patrimonio histórico, la promoción del turismo, la residencia, 

las vías de circulación, el comercio y la industria. Este diseño metropolitano actúa como 

organismo de gestión y coordinación de acuerdo con las competencias asignadas a cada 

municipio ya sea en el ámbito local o provincial. 

 

Toda región comprende así la materialización de una forma política que puede ser resultado 

de un acto deliberado o espontáneo. Todo ello lleva a una mayor complejidad en el gobierno 

del territorio que exige el diseño de una forma administrativa que le permita ejercer un 

control y dominio sobre dicho espacio. Para Dickinson (1961), la región abarca una unidad 

particular ligado a un ecosistema, ello ha hecho que este concepto sea más asociado al 

surgimiento de la geografía como disciplina. El proceso urbano-regional comprendía así el 

establecimiento de nuevos límites territoriales que partían de los usos y costumbres de los 

habitantes o residentes. Las regiones, pues, son espacios que comprenden cierta unidad en 

términos económicos, sociales e ideológicos. Existen posiciones, sin embargo, que distinguen 

las competencias asignadas para las regiones y el Estado central. Como refiere Ohmae: 

 

“The implications of region states are not welcome news to established seats of 

political power, be they politicians or lobbyists. Nation states by definition require a 

domestic political focus, while region states are ensconced in the global economy. 



 
 

  
 

52 

Region states that sit within the frontiers of a particular nation share its political goals 

and aspirations” (Ohmae: 83). 

 

Para Giddens, las regiones se organizan a través de prácticas sociales rutinarias que se hallan 

referidas a la zonificación de un eje espacio temporal. Por “forma” de la regionalización cabe 

entender entonces la forma de las fronteras que definen a la región (Giddens, 2003). El 

tratado de Westphalia celebrado en 1648 puso fin a la Guerra de Treinta Años y con ella el 

nacimiento de los primeros Estados soberanos (Tilly, 1992). Desde la formación de las 

primeras aldeas a las ciudades modernas la región ha sido entendida como un área geográfica 

que comprende características culturales, económicas y sociales significativas para un grupo 

humano. En ese sentido hablar de regiones implica referirse a aquellos lugares, espacios e 

instituciones significativas que cobran sentido según su trayectoria histórica y definición 

cultural (Langenhove, 2013). Por lo tanto, las regiones no deben ser definidas a partir de su 

superficie o fronteras, sino que abarcan “hechos institucionales” (a decir de Searle, citado por 

Langenhove). 

 

La tesis de Ziblatt sostiene que aquellas subunidades de la periferia sólidamente equipadas 

de infraestructura y altos niveles de institucionalización mantienen su independencia del 

centro de los Estados nacionales (Ziblatt, 2004). Si la devolución implicaba la transferencia de 

mayores competencias y poderes de decisión ello se entiende si las subunidades de gobierno 

han consolidado su desarrollo institucional y cuentan con una infraestructura adecuada. 

Entonces este marco predispone las condiciones para un modelo federalista en el país. Sin 

embargo, en el caso peruano ello obsta en definir otras áreas que compitan con Lima en 

infraestructura y equipamiento urbano. Por ello, no conviene referirse a una devolución sino 



 
 

  
 

53 

más bien a una descentralización que conserva el predominio del modelo de Estado unitario 

(en lugar del federal). 

 

1.4.1.3.) El municipio como órgano de gobierno urbano (de por qué se denomina al 

municipio gobierno local) 

 

Ante la heterogeneidad y diversidad regional se requiere una instancia que administre los 

territorios locales a partir de un órgano de gobierno descentralizado. El municipio o cabildo 

se erige entonces en el órgano de gobierno para la articulación de las demandas ciudadanas 

a partir de la dotación de servicios públicos esenciales (como agua y alumbrado eléctrico) y 

también la organización de espacios públicos y de tránsito como calles y avenidas que hagan 

posible la libre circulación de peatones y la realización de actividades tanto recreativas como 

educativas. La función de intermediación entre la ciudadanía y el Estado, sin embargo, es 

realizada en forma más tardía y contempla la identificación de los problemas y demandas en 

una ciudadanía más activa y participativa. Como intermediarios entre lo global y lo local los 

municipios garantizan los medios de vida (en inglés, livelihoods) de las comunidades urbanas 

y son los principales agentes de gestión pública en el ámbito local. 

 

Esta clasificación por modo lleva a distinguir las áreas urbanas y rurales. Como se aprecia, el 

proceso de urbanización comprende una progresiva centralización y concentración de la 

población urbana en espacios configurados por el desplazamiento y movilidad de sus 

habitantes. Ello empezaría a requerir una legislación que permitiera organizar el territorio de 

acuerdo con las necesidades económicas y vitales de sus habitantes según los requerimientos 

de los territorios referidos. Con la aparición del municipio (derivado del latín, municipium) se 



 
 

  
 

54 

encumbró una primera estructura de gobierno de la ciudad (el ágora comprendería acaso una 

cierta similitud con la institución del cabildo). Las ordenanzas nacen como instrumentos 

normativos que regulan la zonificación como un primer punto (Zas Friz, 2020). 

 

Si bien los municipios empiezan a constituirse en las instancias competentes para organizar 

el territorio de las primeras comarcas y ciudades romanas será con los Estados europeos que 

el ordenamiento del territorio empieza a adquirir prioridad para un mejor control y gestión 

de las dinámicas urbanas. 

 

1.4.2.) La rectoría y el enfoque relacional al territorio 

 

Uno de los conceptos que se viene empleando en forma reciente es el de la gobernanza. Ella 

supone “un estilo de gobierno sustentado más en la coordinación de intereses de diversos 

actores, que en el mando formal y normativo propiciado por y desde el Estado” (Dalla-Torre, 

2017: 48). 

 

Para Pamela Cáceres, aludiendo al Enfoque Estratégico Relacional: 

 

“Desde el EER el territorio estatal no es un componente dado de antemano ni fijo sino 

resultado de procesos de estructuración y restructuración espacial que definen 

patrones de relaciones socioespaciales (arreglo sociotemporal o sociotemporal fix) y 

por tanto una de las dimensiones relevantes que hacen a la forma, funciones y efectos 

de los Estados “existentes” en un tiempo y espacio determinados. Una aproximación 

de este tipo permite al investigador explorar combinaciones geográficas e históricas 



 
 

  
 

55 

específicas en el estudio de los arreglos sociotemporales a partir de su compresión 

como estratégicamente selectivos interactuando en contextos histórico–geográficos 

específicos y produciendo ordenamientos y reordenamientos distintivos del paisaje 

socioespacial, incluyendo nuevas geografías de acumulación, poder estatal y 

hegemonía (Jessop, et al., 2008)” (Cáceres, 2019: 72). 

 

Otra perspectiva contempla a las ciudades como centros organizadores de la economía 

mundial lo que en términos de Neil Brenner supondría ““un fenómeno históricamente sin 

precedentes" en el cual las ciudades y las redes interurbanas parecen estar reemplazando las 

economías territoriales nacionalmente escaladas como la base geográfica para el desarrollo 

industrial capitalista. Las ciudades no deben ser más concebidas como componentes 

subnacionales de economías espaciales nacionales auto-contenidas y auto-céntricas, sino 

como “nodos neo-Marshallianos dentro de redes globales” (Amin & Thrift, 1991), como 

“motores regionales de la economía global” (Scott, 1996) y como aglomeraciones locacionales 

especializadas flexiblemente dentro de un “mosaico global de regiones” (Storper & Scott, 

1995)” (Brenner, 2003: 8). Ante ello cabe formularse ¿qué medidas deben adoptarse frente a 

un escenario más urbano y menos centralizado? 

 

El ámbito del nivel regional de gobierno son las regiones y departamentos. El ámbito del nivel 

local de gobierno son las provincias, distritos y los centros poblados. Es decir, como afirma el 

texto constitucional, la conformación de regiones implica el reconocimiento de una porción 

de territorio que comprende el ámbito de su jurisdicción. La dirección del gobierno del 

territorio se aprecia a partir del rol que juegan los municipios, los gobiernos regionales y los 

Estados en los ámbitos definidos por sus competencias. Esta dirección sin embargo se realiza 



 
 

  
 

56 

dentro de ciertos límites que abarca su ius impeius. Las fronteras tradicionalmente han sido 

definidas como aquellos límites o bordes hasta dónde alcanza la actividad de gobierno de un 

Estado. Sobre esta delimitación geográfica y política del territorio, los diversos regímenes se 

han construido y elaborado como una manera de estructurar su gobierno y regular la vida en 

sociedad atendiendo así a las demandas y necesidades urgentes de su entorno. 

 

El ordenamiento territorial define los usos del área urbana, así como también la focalización 

de las políticas de gobierno según las necesidades que demanda el contexto. Uno de los 

problemas identificados es la poca o nula participación de la población que será beneficiada. 

El proceso, por lo tanto, carecería de legitimidad en tanto que la percepción general es la de 

un trabajo realizado mayormente por funcionarios y técnicos. Una ley nacional debe generar 

los incentivos necesarios para que el OT adquiere legitimidad desde las primeras etapas de su 

formulación. Para ello, la experiencia colombiana brinda algunos referentes sobre cómo 

plantear los incentivos para la participación ciudadana. Una alternativa consistiría en una 

estrategia institucional de implicación de los sectores sociales en el proyecto a fin de que 

adquieran responsabilidades en el proceso de ordenamiento territorial. 

 

El Estado encuentra así su justificación como organización territorial que busca el desarrollo 

integral de sus ciudadanos (Zas Friz, 1999c). Estas necesidades se hallaban en un principio a 

cumplir con el mandato de las familias y la búsqueda del bienestar general. No por algo la 

justicia se despliega sobre quienes son ciudadanos activos de una sociedad en la cual se 

reconocen sus derechos y deberes. El territorio forma así parte de una unidad política y social 

que vincula una población con el espacio geográfico el cual habita o visita de manera 

recurrente. Surge así el territorio del Estado como una unidad indivisible. 



 
 

  
 

57 

CAPÍTULO 2 

Regionalización, descentralización y la reforma del Estado peruano: un estado de la 

cuestión 

 

La literatura en torno a la descentralización y los procesos de reforma del Estado en el Perú 

es abundante. La mayoría de los estudios sobre dicha relación se centran en las bondades y 

beneficios que la descentralización aporta al fortalecimiento de la democracia en el Perú o se 

limitan a contemplar los aspectos normativos de dicho proceso (por ejemplo, los ensayos de 

César Landa y Luis Bustamante). Así, los diversos ensayos de reforma que se han venido 

gestando en el país giran en torno al sistema de partidos (Tanaka, 1997, 2012) o el regreso a 

la bicameralidad, así como aquella orientada al cambio de la Constitución política que rige al 

país desde 1993. Si bien estos ensayos de reforma han sido debatidos ampliamente en el 

ámbito público no constituyen una reforma integral y enfocada al cambio institucional que se 

busca realizar en el país a fin de garantizar la mayor eficiencia del aparato público en el marco 

de la descentralización. Las políticas sociales que se implementaron desde fines de la década 

del noventa en adelante se enfrentaron al problema de la pobreza, pero no enfatizaron su 

prioridad de acuerdo con el marco de los denominados objetivos del milenio establecidos por 

el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Banco Mundial. Autores 

como Dargent (2021) enfatizaron otras posturas que resaltan la importancia de la educación 

de valores (como sostiene en su ensayo El páramo reformista). 

 

La problemática en torno a la descentralización y la reforma del Estado radicaría entonces en 

el enfoque institucional que debería regir su actual estructura de gobierno. La ordenación del 

territorio constituye, de ese modo, un enfoque reciente que se incorpora al debate académico 



 
 

  
 

58 

a finales de la década del noventa (Glave, 2012). Este nuevo enfoque se ha analizado desde 

una vertiente geográfica (Bielza de Ory, 2008, 2012; Pujadas y Font, 1998) pero no como una 

plataforma de orientación y organización de la gestión pública. Desde el derecho, la mayoría 

de los trabajos sobre OT se centran en la legislación sobre la materia, pero no abarcan una 

reforma integral del aparato público que contemple a las formas jurídicas de Estado y la 

viabilidad del modelo unitario en el Perú. Las escasas referencias al modelo federal o al Estado 

autonómico no consideran el fenómeno de las escalas de gobierno y su relación con la 

reforma del Estado. No obstante, estas referencias, se pueden mencionar ensayos pioneros 

como los de José Carlos Maríategui (2007), Víctor Andrés Belaúnde (1987a, 1987b) y Emilio 

Romero (1987) o más recientes como los de Quiroga (1987) y Azpur et al. (2006) que sostienen 

que el centralismo es un problema estructural que requiere ser superado a fin de crear las 

condiciones para su mejor desempeño institucional. Pero ¿cómo entender el modelo de 

estado unitario y descentralizado ante el reciente proceso de reestructuración de las escalas 

de gobierno? ¿Cuál es su relevancia jurídica y social para la vida política e institucional del 

país? Estas son preguntas que cabe formular como estrategias que permitan una 

aproximación del Estado peruano hacia sus ciudadanos y que en el presente empiezan a 

proponer la ordenación del territorio como un medio (mas no un fin) (Zegarra, 2023) para 

alcanzar el anhelado proceso de regionalización que busca el Estado peruano. 

 

La presente sección tiene por objeto presentar un panorama de los ensayos de reforma del 

Estado que tienen como eje a la descentralización, así como los recientes debates sobre 

regionalización que vienen llevándose a cabo en el Perú. En primer lugar, se analizará el 

consenso por la descentralización y su relación con las diversas disciplinas que han abordado 

su problemática en el país. Para ello se abordará un análisis del centralismo como problema 



 
 

  
 

59 

estructural recurrente en la sociedad peruana y los trabajos que sobre el mismo se han escrito 

hasta la fecha. En segundo lugar, se revisarán los diversos estudios existentes sobre 

ordenación territorial y su relación con los procesos de regionalización, así como los 

principales planteamientos jurídicos y sociales que se vienen realizando en torno a esta 

problemática. 

 

2.1.) Los aportes desde el Derecho Constitucional y las ciencias sociales para una 

comprensión del fenómeno del gobierno y la administración del territorio 

 

Si se compara con otras disciplinas, el Derecho viene acumulando una diversidad de doctrinas 

y teorías del Estado que gravitan en su mayoría alrededor del Derecho Administrativo y el 

Derecho Constitucional. Así, cabe mencionar los trabajos de Juan Ferrando Badía (1978), 

Fausto Ballado (1957) y Manuel Vicente Villarán (1998) o más contemporáneos como 

Francisco Eguiguren (2002) y Domingo García Belaúnde (1991, 1996). La mayoría de los 

trabajos recientes en esta línea vienen abordando las relaciones subsistentes entre los 

poderes del Estado, principalmente entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo y sus 

mecanismos de control político. No obstante, hacen falta mayores investigaciones que 

aborden la problemática jurídica y política en torno a la organización del Estado, sus niveles 

de gobierno, así como sus modelos institucionales de gestión. Si bien el Derecho 

Administrativo mantiene una considerable jurisprudencia en torno a dicha problemática esta 

se centra mayormente en aspectos técnicos como los que se observan en el campo de las 

competencias de gobierno subnacional y los niveles de coordinación intra e 

intergubernamental (Zegarra Valdivia, 2023). 

 



 
 

  
 

60 

Desde las ciencias sociales, se aprecia un resurgimiento en los estudios del Estado sobre todo 

alrededor del concepto de capacidad estatal que empieza a hacer su entrada a finales de la 

década del ochenta y comienzos del noventa (Augusto, 2018; Augusto, Dargent y Rousseau, 

2017). A partir de los trabajos de Guillermo O’Donnell (1993) se puede apreciar la 

comparación entre aquellos Estados que muestran mayores cifras de eficiencia de aquellos 

que no adoptan un planteamiento que vaya acorde a su diseño constitucional. Todos estos 

trabajos permiten comprender la naturaleza jurídica y política del Estado y su organización, 

aunque, no obstante, se carece aún de mayores estudios que aborden en profundidad el 

fenómeno del gobierno en la región. Los aspectos de juridicidad del Estado vienen siendo 

impulsados por Roberto Gargarella (2014), Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón 

Fernandez (2004). En los trabajos de autores peruanos cabe destacar a Fernando Tuesta 

Soldevilla (2023) quien viene analizando el fenómeno del poder y su administración en el 

Perú. Asimismo, cabe mencionar a Eduardo Dargent (2021) quien cuenta con varias 

publicaciones en torno a la reforma del Estado y los debates desde la ciencia política. 

 

Esta nueva vitalidad que cobra la comprensión del fenómeno del gobierno y la administración 

del territorio no podría hacerse más evidente si no fuera por la reciente incorporación de los 

estudios regionales y sus aportes a la teoría del Estado. En tal sentido diversas voces vienen 

confirmando un cambio de paradigma en los estudios regionales a partir del giro territorial 

que se viene suscitando en la política subnacional (Agnew, 1994; Allen y Cochrane, 2007; 

Storper, 1997). Para autores como John Agnew (2000, 2001), en la década de 1980 y 

comienzos de 1990 se empiezan a producir dos tendencias intelectuales que modifican la 

aproximación teórica hacia las regiones. En primer lugar, la emergencia de un paradigma 

neoliberal que empezó a observar diferencias regionales en el desempeño económico ya sea 



 
 

  
 

61 

como parte de un desequilibrio temporal o la interferencia del gobierno en la asignación de 

recursos; una segunda corriente contempló a la globalización como un proceso que tendía a 

borrar las diferencias sociales y culturales a entre los países a un nivel global. El enfoque 

empieza a variar a medida que se produce la transición de una perspectiva centrada en los 

Estados nacionales a otra que empieza a resaltar a las regiones y las ciudades metropolitanas. 

 

Como se aprecia, las regiones empiezan a cobrar una creciente importancia como unidades 

territoriales que compiten globalmente y cuyas acciones coordinadas mejoran su posición 

competitiva frente a otras áreas (Agnew, 2000). En lugar de desaparecer, las diferencias 

políticas y económicas regionales adquieren un nuevo vigor a finales de la década del noventa 

(Agnew, 2000). Desde entonces, el énfasis empezaría a ser depositado en las localidades 

como parte del nuevo proceso urbano-regional. Autores como Manuel Castells (1995) se 

decantaron por esta apreciación donde empezarían a configurarse nuevas centralidades en 

las áreas metropolitanas conectadas a través de ciertas redes o flujos de información. Estos 

trabajos empezaron a centrarse alrededor del nuevo paradigma informacional en la cual las 

ciudades empezarían articularse en una gran red de nodos urbanos. De ahí, el espacio 

empieza a ocupar un lugar central en los estudios regionales a partir de autores como Doreen 

Massey (2008) quienes destacaron el rol de los lugares o los territorios como una dimensión 

política y de coordinación entre actores sociales. Es en dicho contexto que nacen nuevos 

conceptos referidos a la organización de los territorios y las perspectivas teóricas alrededor 

de los mismos. Como afirma la autora, el concepto de lugar debe trascender la perspectiva 

política y administrativa que tiende a establecer fronteras a su alrededor cuando, más bien, 

aquello que precisa regularse son las interacciones sociales que desbordan sus límites 

propiamente jurídicos. En sus términos: 



 
 

  
 

62 

 

“It is from that perspective that it is possible to envisage an alternative interpretation 

of place. In this interpretation, what gives a place its specificity is not some long-

internalized history but the face that it is constructed out of a particular constellation 

of social relations, meeting and weaving together at a particular locus. If one moves in 

from the satellite towards the globe, holding all those networks of social relations and 

movements and communications in one's head, then each “place” can be seen as a 

particular, unique, point of their intersection. It is, indeed, a meeting place. Instead 

then, of thinking of places as areas with boundaries around, they can be imagined as 

articulated moments in networks of social relations and understandings, but where a 

larger proportion of those relations, experiences and understandings are constructed 

on a far larger scale than what we happen to define for that moment as the place itself, 

whether that be a street, or a region or even a continent. And this in turn allows a 

sense of place which is extroverted, which includes a consciousness of its links with the 

wider world, which integrates in a positive way the global and the local” (Massey, 

1997: 7)26. 

 

Autores como Neil Brenner vienen investigando y publicando diversos artículos en torno al 

fenómeno de re-escalamiento de la categoría de Estado (o State rescaling). Su principal 

 
26 “Es desde esa perspectiva que es posible concebir una interpretación alternativa del lugar. En esta interpretación, lo que 
le da a un lugar su especificidad no es una historia internalizada desde hace mucho tiempo, sino el rostro que se construye 
a partir de una constelación particular de relaciones sociales, que se encuentran y tejen juntas en un lugar particular. Si uno 
se mueve desde el satélite hacia el globo, manteniendo todas esas redes de relaciones sociales y movimientos y 
comunicaciones en la cabeza, entonces cada “lugar” puede verse como un punto particular, único, de su intersección. Es, de 
hecho, un lugar de encuentro. Entonces, en lugar de pensar en los lugares como áreas con límites alrededor, pueden 
imaginarse como momentos articulados en redes de relaciones y comprensiones sociales, pero donde una mayor proporción 
de esas relaciones, experiencias y comprensiones se construyen en una escala mucho mayor que la que conocemos. Ello 
pasa a definir para ese momento como el lugar mismo, ya sea una calle, una región o incluso un continente. Esto, a su vez, 
permite un sentido de lugar que es extrovertido, que incluye una conciencia de sus vínculos con el resto del mundo, que 
integra de manera positiva lo global y lo local”. 



 
 

  
 

63 

interés es el análisis del nuevo proceso regional que presenta desafíos para los Estados 

nacionales en sus políticas de descentralización y que, a la postre, viene erosionando su 

capacidad para responder a las demandas ciudadanas. Si bien no menciona directamente el 

problema de la organización estatal en el territorio su entrada a dicha problemática es 

relevante para comprender las nuevas interrelaciones entre las diferentes escalas geográficas 

bajo las cuales los Estados ejercen su función de gobierno. 

 

2.2.) La planificación y el ordenamiento del territorio como nuevo modelo para la reforma 

del Estado 

 

Hasta la fecha se carece de trabajos que establezcan una relación entre ordenamiento 

territorial y la estructura de gobierno que actualmente rige en el país. Para ello es importante 

valorar el rol que vienen desempeñando las instancias de gobierno subnacional y en qué 

medida el ordenamiento del territorio puede ser contemplado como un instrumento de 

coordinación para el diseño e implementación de las políticas sectoriales de gobierno. La 

mayoría de los aportes en este sentido viene siendo liderado por el Ministerio del Ambiente 

y actualmente este sector viene conduciendo el proceso a partir de la emisión de un conjunto 

de disposiciones para la incorporación y el diseño de los Planes de Ordenamiento Territorial 

(POTs). A decir de autores como Bielza de Ory (2008), es necesario que la concepción del OT 

se desprenda de la tutela ambiental a fin de abarcar su aspecto multidimensional que incluye 

otras características como son la calidad del suelo urbano, el potencial turístico y el 

aprovechamiento responsable de los recursos agrícolas, ganaderos y mineros y que respete, 

asimismo, los ecosistemas. 

 



 
 

  
 

64 

Por estas razones, el ordenamiento territorial forma parte de un debate que se ubica más allá 

del problema de la demarcación territorial y administrativa y abarca más bien “las 

posibilidades de un desarrollo balanceado y redistributivo, que favorezca y asegure el futuro 

de una población creciente” (Gonzales de Olarte, 1983: 65) objetivo que el actual esquema 

descentralista aún no ha alcanzado. La descentralización se constituye pues como todo 

esfuerzo que busque generar las bases institucionales que hagan posible la regionalización. 

“Este enfoque territorial”, a decir de Dammert (2003), “es lo que constituye la novedad básica 

del actual proceso de reforma, pues las propias condiciones y exigencias del desarrollo 

nacional obligan a superar su concepción de sólo una reforma político-institucional, para 

entrelazar el cambio en el Estado con el necesario desarrollo de los territorios. De la manera 

como se relacionan ambos aspectos depende el destino de esta reforma pendiente” (p. 9). 

 

2.2.1.) Del modelo de Estado Fordista o Keynesiano al modelo post nacional o postindustrial 

 

Con la apertura de las economías nacionales y el desarrollo de un modo de producción post 

capitalista o postindustrial se empieza a transformar las dimensiones geográficas del poder 

del Estado. A decir de Brenner (1999, 2004) este proceso está introduciendo una 

transformación sin precedentes en la configuración política de los estados nacionales y que, 

a su vez, abre nuevos espacios o escalas geográficas de gobierno a nivel regional y urbano. La 

conformación de organismos de cooperación multilaterales como el Nafta, Apec, Mercosur o 

la Comunidad Europea da cuenta de los nuevos espacios de gobierno que surgen más allá de 

la jurisdicción del Estado nacional y que empieza a influir en las decisiones que se adoptan en 

su territorio. Por lo tanto, estos organismos multilaterales configuran una completa red de 

influencia que ejercen sobre los Estados nacionales. 



 
 

  
 

65 

 

La ordenación del territorio comprende un criterio racional de asignación de usos y funciones 

que todo espacio debe desempeñar desde el punto de vista jurídico y social. Como sostiene 

Boone, “[l]a nueva política territorial se centra en reorganizar las relaciones centro-periferia, 

reordenar las jerarquías políticas entre y dentro de circunscripciones territorialmente 

definidas, redefiniendo el centro de control sobre los recursos y acceso al mercado y la 

aplicación de la autoridad política y los derechos de la ciudadanía subnacional dentro de las 

regiones y localidades. El argumento principal es que los legados institucionales o geopolíticos 

de la era desarrollista anterior van muy lejos en la definición de los actores, el campo de juego, 

y las apuestas en la creación y des creación de los estados africanos. Con la transición hacia 

la economía abierta y el desmantelamiento de las formas anteriores de intervención estatal 

en las economías nacionales en la década de 1990, los legados institucionales de la 

construcción del Estado entre las décadas de 1940 y 1980 y las estrategias de integración 

nacional que originalmente ayudaron a promover se tornaron subversivas” (Traducción 

propia de Boone, 2012: 628). 

 

Esta relación de dominio exigía una reglamentación sobre la forma de organización del 

territorio de acuerdo con los usos y costumbres de la población. La Constitución, de acuerdo 

con Schmitt (1982), es el instrumento que limita el poder político y condensa los principios 

formales que organizan una sociedad. Pero este instrumento nunca dejó de prevalecer la 

tendencia a la centralización de la autoridad. El Federalismo consistía en una división del 

poder soberano en múltiples estados. Los estados confederados son comunidades políticas 

que gozan de plena autonomía frente a la unión. El federalismo de Madison y Hamilton 

llevarían así a una mejor administración de la naciente nación norteamericana al tiempo que 



 
 

  
 

66 

dejaba margen para la autonomía de los estados de la unión. En el Antiguo Régimen (como 

anota Tilly, 1992) la base de organización de los Estados Europeos se sustentaba en una 

monarquía conducida por la autoridad real que regía por derecho divino. El absolutismo 

comprendía a esta forma de gobierno mantenida por los países europeos. Las revoluciones 

llevadas a cabo en Inglaterra y posteriormente en Francia darían cabida a formas más 

democráticas y constitucionales donde el poder sería delegado al Tercer Estado o el pueblo. 

Si bien las constituciones llegaron a plasmar esta organización de orden político estas no 

tomaron en cuenta las particularidades de los territorios, antes bien se reafirmaron ciertas 

pautas que limitaban el poder soberano bajo un modelo democrático y popular y con ello a 

una nueva forma de comprender el gobierno y su extensión de acuerdo con la población. La 

soberanía actuaba, así, como una limitación política, mas no jurídica. El territorio soberano 

abarcaba, pues, una amplia extensión que era por lo mismo difícil de administrar. Se hacía 

necesario concebir también la heterogeneidad de las dinámicas territoriales que tenían lugar 

en las diferentes comarcas, aldeas y villas donde el Estado nacional ejercía su influencia. De 

ahí la necesidad de establecer estados parciales y condados por ser las instancias más 

cercanas a la población de dichas localidades. 

 

Pero el territorio no es un bien en términos económicos sino es mucho más que ello, es decir, 

un producto social que relaciona las diversas actividades humanas que constituyen el espacio 

ya sea una región o una nación. Al considerarlo como bien social, el territorio comprende 

diversas escalas. Es decir, las escalas son producidas por los recorridos que se realizan sobre 

determinado territorio. Cada escala alberga una necesidad que requiere ser priorizada, no 

obstante, puede hallar intereses conflictivos derivados de las demás escalas. La pregunta que 

cabe plantearse es cómo se organizan jurídicamente las escalas y cómo interviene el derecho 



 
 

  
 

67 

en su regulación. Así las relaciones entre centro y periferia se atribuyen a las diferencias 

económicas que comporta una región. Ello no le confiere el derecho a disponer del mismo en 

tanto que es el Estado el cual le atribuye la escala de imperio. 

 

“The question of scale for geography’s ‘regional method’ (classification/mapping) has 

been topical ever since the institutionalization of the field (Haggett, 1965; Johnston, 

1997; Sheppard and McMaster, 2004). Human geographers have analysed structures, 

processes and identities at various scales simply because social, political and economic 

life and states as territorial institutions are organized simultaneously both horizontally 

and vertically. The production and use of geographical knowledge in 

governance/jurisdiction/regulation, planning, statistics, mapping, education, etc., 

means simultaneously the reproduction of these hidden geographies of scale (Harvey, 

2001; Taylor, 2004). Different states provide different material/ ideological contexts 

for this reproduction, but these hidden geographies have resulted in an almost 

naturalized understanding of the existence of spatial units organized in nested or 

ladder-like hierarchies. Geographers have sometimes constructed and labelled scales 

ad hoc, but they have often used imposed, overtly political scales (district, city, county, 

state) or ‘underimposed’ scales of daily life (household, street/neighbourhood, 

community) (Bird, 1989). Scales have been understood at times as metaphors rather 

than results of social and material activity (Jonas, 1994)” (Paasi, 2004: 537). 

 

La pregunta que cabe formularse es qué amplitud adquieren dichas escalas y si las funciones 

de gobierno colisionan unas contra otras. Pero definirlas no es tarea sencilla pues se requiere 

conocer las características endógenas de cada región que es cubierta por dichas escalas. Las 



 
 

  
 

68 

escalas surgen por efecto de los flujos económicos que dan forma a diferentes ámbitos de 

gobierno. En el caso de China ello es patente por Shanghái y el río de las perlas donde los 

flujos a decir de Castells organizan el trabajo según los requerimientos de la industria global 

asentada en dicho territorio. La propia empresa Apple confecciona sus productos en las 

localidades centrales lo que lleva a entender las relaciones comerciales desde un ámbito 

regional y geopolítico. Estos desplazamientos son el resultado del desarrollo de las 

potencialidades que en el modelo asiático se destinan mayormente hacia la tecnología y la 

industria de la información. 

 

Como comenta Gluckman (1965), en las sociedades tribales ello es evidente en la manera 

cómo se organiza la economía local de acuerdo con pautas dictadas por la costumbre, el 

parentesco y las convenciones sociales. Esta necesidad de organización mediante normas se 

resguarda en la autoridad y como tal la consolidación de un mecanismo de gobierno que 

permita administrar y organizar la vida en sociedad. El espacio se encuentra gobernado por 

cierto principio que prioriza la actividad que se realiza en el mismo. Toda organización política 

precisa, entonces, de un lugar sobre el cual ejerce su influencia y dominio haciendo posible la 

convivencia pacífica entre los diferentes grupos humanos que la conforman. Ello daría lugar 

a una estructura por escalas donde la unidad básica comprendía la familia. 

 

Las escalas pueden formar parte de una jerarquía, pero también comprenden subsistemas 

que engloban la cultura y la economía de un país o aquellas regiones que rigen a su interior. 

Para autores como Brenner (2004) es preciso plantear la pregunta sobre cómo se configuran 

las escalas históricamente. Así la influencia que desempeñaba el imperio romano o el Sacro 

Imperio Romano Germánico es muy diferente a los procesos de integración regional como 



 
 

  
 

69 

son la Comunidad Europea, la CAN y el Mercosur. Cada escala comprende una unidad de 

gobierno cuyas fronteras se consolidan por factores históricos y culturales. La existencia de 

escalas requiere, pues, diferentes ámbitos de influencia que pueden consagrarse como 

espacios regionales. Al interactuar, las escalas definen competencias atribuidas por el 

gobierno que integra dicha unidad. Cada escala comprende entonces una unidad de gobierno, 

pero existe una que engloba a las demás o que más bien dirige su atención como marco 

general. Esta unidad nacional de gobierno se corresponde así con la forma de Estado unitario 

que consagra la Constitución. En la dramaturgia existe un guión con personajes principales y 

secundarios. De ahí que se entiende a observar las competencias como el rol que cada uno 

de los personajes de la trama desempeña. Así el gobierno central actúa sobre los demás 

personajes dotándolos de atribuciones para el desempeño de su función. En doctrina se 

tiende a definir dichas atribuciones como determinantes, es decir, aquellos objetivos de 

mayor jerarquía que todo ordenamiento, sea regional o local, deben contemplar. He ahí un 

primer problema porque si la ley de comunidades campesinas le atribuye una autonomía 

jurisdiccional ello no puede prevalecer sobre los enfoques realizados y asumidos 

jurídicamente desde el centro. El rol de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales 

consiste en la coordinación entre el Estado central, las regiones y los gobiernos locales. El 

modelo de programación multianual de inversiones comenta Benavente, ha reemplazado al 

modelo del presupuesto participativo que, según señala, ha quedado obsoleto. 

 

El re-escalamiento ordena y jerarquiza los ejes metropolitanos que se integran al casco 

urbano de acuerdo con intereses supralocales. A fines de la Segunda Guerra Mundial, las 

regiones empezaron a diferenciarse y englobar otras áreas que concentran industrias y 

centros especializados de producción. De ahí que las regiones comprendieran un espacio 



 
 

  
 

70 

netamente económico. A medida que se hacen necesarias escalas que permitan una relación 

directa entre gobierno y territorio surge como una instancia que respalda a las normas. De 

acuerdo con Brenner, por escala cabe entender un espacio cuyos límites o fronteras viene 

siendo entendido por el Derecho como jurisdicción. En la jurisdicción según Valverde la 

presencia del gobierno se encuentra limitado por la facultad normativa. 

 

2.2.2.) El ordenamiento territorial en la literatura europea 

 

Mayormente los estudios sobre ordenamiento territorial proceden de un contexto específico 

que tienen como escenario los países europeos y, particularmente, España. Para el autor 

catalán Vicente Bielza de Ory (2012), el ordenamiento territorial fue el resultado de un 

conjunto de propuestas que se alzaron en Europa luego del relativo éxito de la planificación 

territorial en la región. La Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983 constituye el 

primer diseño normativo que reconoce al ordenamiento territorial como una vía para 

organizar el territorio en función de las competencias asignadas a los organismos de gobierno 

subnacionales. En estos términos la Carta se planteaba dos objetivos: primero, alcanzar un 

desarrollo equilibrado de las regiones; y, segundo, la organización física del espacio según 

un concepto rector. 

 

La Carta Europea de 1983 estableció entonces las primeras bases de lo que sería el enfoque 

del ordenamiento territorial. Como consta en el Preámbulo de dicha Carta: 

 

“Las profundas modificaciones acaecidas en las estructuras económicas y sociales de 

los países europeos y sus relaciones con otras partes del mundo exigen una revisión de 



 
 

  
 

71 

los principios que rigen la organización del espacio con el fin de evitar que se hallen 

enteramente determinados en virtud de objetivos económicos a corto plazo, sin tener 

en cuenta de forma adecuada los aspectos sociales, culturales y los de medio 

ambiente”. 

 

La Estrategia Territorial Europea (ETE) planteó la convergencia de los dos objetivos señalados 

quedando recogida en el subtítulo de la ETE: “Hacia un desarrollo equilibrado y sostenible de 

la UE”. En la Estrategia se aprecia una concepción sistémica del territorio y de su ordenación, 

al partir de estas tres directrices: 

 

Primero, el desarrollo de un sistema equilibrado y policéntrico de ciudades y una 

nueva relación entre campo y ciudad. 

 

Segundo, la garantía de un acceso equivalente a las infraestructuras y al conocimiento. 

 

Tercero, el desarrollo sostenible, la gestión inteligente y la protección de la naturaleza 

y del patrimonio cultural. 

 

Bajo estas premisas, el ordenamiento territorial tiende a convertirse en una nueva iniciativa 

por establecer un gobierno unitario y descentralizado que busca generar las condiciones para 

un desarrollo equilibrado de los entornos locales. ¿Pero qué se entiende por ordenamiento 

del territorio? ¿Qué rol cumple en los procesos de descentralización? El presente capítulo 

tiene por objeto presentar este enfoque y sus posibilidades de implementación como 

estrategia para el desarrollo. Esta sección está dedicada a señalar las reformas para alcanzar 



 
 

  
 

72 

el estado unitario a través de la descentralización y cómo estas políticas desembocan en la 

ordenación y cómo puede entenderse la reforma del Estado en la era contemporánea. El 

enfoque de Neil Brenner lleva a una nueva configuración y relación política entre Estado y 

territorio, pero esta vez en un sentido policéntrico y de distribución de competencias a partir 

de los centros urbanos y metropolitanos que requieren una relación dinámica con el 

territorio. El territorio es visto como regímenes autónomos y cómo se establecen las diversas 

“capas” y las rectorías para su administración.  

 

2.2.3.) El enfoque del ordenamiento territorial en América Latina 

 

Será en Colombia que se adoptará la forma de ordenamiento territorial y su gestión a través 

de los gobiernos locales. El estudio de Carvajal (2011) da cuenta de los enfoques ascendente 

y descendente del ordenamiento territorial en Colombia. A partir de una revisión histórica a 

la administración del territorio en Colombia, la autora pone énfasis en la aproximación 

centralista que tuvo el ordenamiento del territorio en un primer momento. Como parte de la 

movilidad ascendente y descendente en las visiones sobre la gestión del territorio, se parte 

de una premisa fundamental que observa al ordenamiento desde una visión cartesiana del 

territorio. Este estudio busca superar dicha perspectiva a partir de una mirada ascendente de 

la planificación territorial y urbana. El Plan de Ordenamiento Territorial (POT) constituye un 

instrumento técnico-político que permite armonizar los intereses nacionales con los 

regionales y locales. 

 

2.2.4.) Los estudios del territorio en el Perú 

 



 
 

  
 

73 

La literatura académica sobre ordenamiento territorial viene siendo trabajada en el Perú por 

instituciones de la sociedad civil como GRADE, el Consorcio de Investigación Económica y 

Social (CIES) y el Grupo Propuesta Ciudadana. Por parte de las instituciones de gobierno se 

encuentra el Ministerio del Ambiente que ha desarrollado los principales lineamientos en 

torno a los Planes de Ordenamiento Territorial (POTs) y las Zonificación Ecológica y Económica 

(ZEEs). Los trabajos desde las ciencias sociales son numerosos y permiten medir los avances 

en las políticas de ordenamiento territorial. Este es el caso de la investigación elaborada por 

María Claudia Augusto que pone énfasis en el rol del OT en los niveles de institucionalidad y 

de capacidad estatal en la región de San Martín. 

 

De acuerdo con Glave (2012), la irrupción de los instrumentos de zonificación y ordenamiento 

territorial en la política pública tuvo lugar en la década del noventa. A decir del autor fueron 

dos los procesos que marcaron su desarrollo: “por un lado la implementación de las políticas 

de reforma y ajuste estructural, y, por otro, la consolidación de un incipiente sistema nacional 

de gestión pública ambiental en medio de presiones internacionales generadas por la Cumbre 

de la Tierra de Río de Janeiro en 1992” (Glave, 2012: 131). 

 

Este viraje en los estudios sobre descentralización (Glave, 2012; Delgado, 1998, 2007; 

Dammert, 2003; Augusto, 2018; Augusto, Dargent y Rousseau, 2017) plantea al territorio 

como un espacio que no debe confundirse con el propio ámbito de la organización política 

del Estado central donde las políticas sectoriales son concebidas y diseñadas para gobernar 

el conjunto de la nación. El artículo 54º de la Constitución Política del Perú (1993) establece 

que el territorio comprende el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo y el espacio aéreo que 

los cubre. Por su parte, el artículo 87º del Reglamento de la Ley de Conservación y 



 
 

  
 

74 

Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica afirma que el territorio “es el espacio 

geográfico vinculado a un grupo social, que resulta a partir de los espacios proyectados por 

los grupos sociales a través de las redes, circuitos y flujo” (Glave, 2012, p. 126). Asimismo, el 

artículo 7. 1.º de la Ley de Bases de la Descentralización (2002) concibe al territorio como el 

área comprendida “por regiones, departamentos, provincias, distritos y centros poblados, en 

cuyas circunscripciones se constituye y organiza el Estado y gobierno a nivel nacional, regional 

y local, conforme a sus competencias y autonomía propias, preservando la unidad e 

integridad del Estado y la nación”. 

 

Como se aprecia, el concepto de territorio tiene un amplio rango de acepciones que 

desbordan el propio ámbito jurídico. Así lo expresa Galarza -citado por Glave (2012)- al 

afirmar que “en una concepción más amplia, vinculada al desarrollo, el territorio es visto no 

solamente como el recipiente pasivo de los recursos de una colectividad” (como lo sugiere el 

artículo 189º de la Constitución), sino que “el territorio se constituye en un espacio en el que 

convergen y se enlazan los intereses, la identidad y cultura de una comunidad” (Glave, 2012, 

p. 126). Es así como, por sus características social, histórica, institucional, cultural, con ciertas 

formas de producción, consumo y organización que dan cohesión al resto de elementos, “el 

territorio puede considerarse como “agente del desarrollo”” (Glave, 2012, p. 126). 

 

Estos trabajos plantean la necesidad de impulsar y promover la participación de los actores 

locales y afianzar las competencias de los gobiernos regionales. El ordenamiento territorial 

(OT) busca garantizar así “el uso y la ocupación ordenados del suelo bajo un enfoque integral 

que incluye diversos criterios (ambientales, económicos, socioculturales, institucionales, 

etcétera)” (Augusto, Dargent y Rousseau, 2017: 107). Se trata de un proceso técnico-político 



 
 

  
 

75 

que debe ser supervisado por el Ministerio del Ambiente “que ha definido distintos 

instrumentos técnicos y participativos como la Zonificación Económica y Ecológica (ZEE), que 

deberán ser desarrollados por los Gobiernos Regionales para generar información útil sobre 

los grupos y actividades que se despliegan en el territorio” (Augusto, Dargent y Rousseau, 

2017: 107-108). 

 

Asimismo, Glave (2012) distingue los varios enfoques a la gestión del territorio entre los que 

cabe mencionar el económico, el de la conservación de la biodiversidad, la perspectiva 

geopolítica y la perspectiva de la planificación urbana. La ausencia de una estrategia y una 

política integral que fomente la descentralización se contradice con una normativa que busca 

modificar la forma de ocupación del territorio y promover “el desarrollo económico 

equilibrado de sus regiones, provincias y distritos, reemplazando los enfoques sectoriales por 

estrategias multisectoriales en torno a una visión territorial” (Azpur et al., 2012: 13). Es en el 

territorio donde se definen las competencias y las políticas que impulsan el desarrollo 

regional. 

 

Los trabajos de John Fisher (1981) sobre el régimen de las intendencias en el Perú ofrecen 

una perspectiva histórica a la cuestión del ordenamiento y la administración de territorio 

durante la colonia. Para ello recurre a una diversidad de fuentes históricas que parten del 

archivo de Indias, en España, así como las crónicas escritas entre los siglos XVII y XVIII. 

Asimismo, Juan Matienzo en su obra Gobierno del Perú, establece la organización estamental 

sobre la cual se estructura el Virreinato Peruano, y analiza la relación entre el estamento 

hispánico con el indígena. Caben también los estudios de Carlos Contreras sobre la 

descentralización y cómo se llevó a cabo a través de la instauración de los municipios. 



 
 

  
 

76 

 

2.3.) Hacia una definición del ordenamiento del territorio y su incorporación en las políticas 

de descentralización 

 

Las políticas de descentralización o devolutivas que empiezan a tener lugar a mediados de los 

ochenta dan lugar a una nueva mirada a las regiones y el desarrollo local (Rondinelli y Cheema, 

1983). Así, la devolución inicia como proceso en el Reino Unido y es seguido en Europa y se 

traslada a América Latina como una manera de alcanzar mayor eficiencia por parte de los 

Estados de la región. 

 

Como se ha podido apreciar, el ordenamiento territorial permite a los Estados identificar los 

ecosistemas y sus potencialidades, pero también permite atender las diversas demandas y 

necesidades de la población local. Siguiendo a Borja et al. (2000), la gobernabilidad del 

territorio urbano-regional se plantea en tres niveles distintos: 

 

a.) Estratégico: que consiste en la concertación entre actores públicos y privados para la 

realización y gestión de grandes proyectos de infraestructuras y equipamientos en un 

espacio policéntrico regional. 

 

b.) Metropolitano: que se refiere a la cooperación institucional para garantizar tanto la 

gestión como la promoción de la ciudad real o ámbito de vida cotidiana de la población 

activa. 

 



 
 

  
 

77 

c.) Ciudad-municipio o ciudad central de la región metropolitana: se trata del ámbito 

político en sentido estricto tanto porque está gobernado por una institución 

representativa (elección directa) y dotada de amplias competencias como porque 

atribuye valor de marca al conjunto del territorio. 

 

La descentralización evolucionará posteriormente en forma de gestión del territorio a partir 

de planes urbanos que tienen por propósito organizarlo de acuerdo con las necesidades 

sociales. Para el autor catalán Bielza de Ory (2008) el territorio comprende entonces un eje 

geográfico y otro social donde se enmarca una perspectiva integral del desarrollo regional. El 

territorio manifiesta así alteraciones que pueden distinguirse entre naturales y antrópicos. 

Ello le lleva a estudiar el caso peruano donde existen dos vertientes para la implementación 

de una política de ordenamiento territorial. Así, para ordenar el territorio peruano “la 

delimitación podría hacerse sólo a efectos de la función pública de ordenación (caso francés) 

o bien a todos los efectos (caso español). La cuestión estriba en contestar a la pregunta: 

¿descentralización o autonomía?, una segunda pregunta sería ¿a qué niveles territoriales? 

Hay que tener en cuenta que cuantos más niveles intermedios se reconozcan entre la región 

y el municipio habrá un mayor acercamiento al ciudadano y planes que pueden recoger mejor 

las necesidades reales, pero también más influencia del caciquismo local, la multiplicación de 

competencias y colisión entre los distintos niveles, aumento de funcionarios y del gasto 

público” (Bielza de Ory, 2008). Si bien la subsidiariedad, que consiste en la mayor proximidad 

del Estado hacia el ciudadano constituye el principio rector en todo proceso de 

descentralización, la creación de múltiples niveles subnacionales de gobierno puede generar 

las condiciones para la burocratización y la superposición de competencias entre las mismas 

lo que contraviene la razón de ser de dicho principio. Por ser entidades más cercanas al 



 
 

  
 

78 

ciudadano el gobierno central no puede interferir ni tener injerencia sobre las funciones de 

gobierno que le competen exclusivamente a la instancia intermedia o gobierno local. El 

concepto rector a la que se refiere el ordenamiento territorial debe equiparar los intereses 

locales con los nacionales y los supralocales. Ante la gravitante función de gobierno de los 

espacios locales estos actúan en un territorio al cuál debe su atención y jurisdicción. 

 

2.4.) Posibilidades para una ley de ordenamiento territorial como eje de articulación y 

coordinación de las políticas públicas en el Perú 

 

Actualmente no existe una ley sobre ordenamiento del territorio en el Perú. Las únicas 

disposiciones sobre la materia son las emitidas por el Ministerio del Ambiente en torno a su 

definición y los lineamientos para su implementación. Según la normativa existente, la Ley 

Orgánica de Gobiernos Regionales contempla el ordenamiento del territorio como un 

mecanismo en los planes de catastro urbano. Así también dentro del marco de las 

competencias y funciones específicas establecidas en la Ley Orgánica de Municipalidad se 

comprende: “(a) Planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial, en 

el nivel provincial. Las municipalidades provinciales son responsables de promover e impulsar 

el proceso de planeamiento para el desarrollo integral correspondiente al ámbito de su 

provincia, recogiendo las prioridades propuestas en los procesos de planeación de desarrollo 

local de carácter distrital”. Como se aprecia, dicha ley contempla entre sus competencias el 

ordenamiento territorial, pero como una función orgánica del municipio. Ahora bien, ninguna 

de dichas instancias hace mención sobre la concepción y el diseño del Plan de Ordenamiento 

Territorial que sí sostiene el Ministerio del Ambiente en su resolución N. Los planes que hace 

referencia son los de desarrollo regional y desarrollo regional pero estos instrumentos que 



 
 

  
 

79 

forman parte de las competencias del gobierno edil, no obstante, se ciñen a una estructura 

que no coordina o toma en consideración de un órgano rector que busquen liderar el proceso 

de planificación. 

 

Las competencias municipales se encuentran reguladas en la Ley 27972 que señala en su 

artículo que son responsables del saneamiento urbano y la provisión de servicios básicos. Los 

sectores tienen competencia en la regulación de los servicios públicos, pero estos son 

contemplados por las instancias subnacionales. Como características del territorio cabe 

mencionar la naturaleza del ecosistema, los aspectos demográficos, la calidad del suelo, y el 

potencial económico ya sea minero, turístico o agrícola que ponen énfasis en aquellas 

ventajas competitivas que dotan su funcionalidad. Al destacar estos aspectos, el 

ordenamiento permite aprovechar dichos recursos y evitar así cualquier apropiación ilegítima 

sobre los mismos. El ordenamiento permite así a las instancias de gobierno obrar en términos 

de un planeamiento que coordine las acciones de los actores estatales y no estatales para el 

aprovechamiento sostenible de los ecosistemas. 

 

Los conflictos de competencia han llevado a autores como Tajadura (2019) a replantear el rol 

de las Diputaciones Provinciales en España. En su perspectiva, la interferencia de las 

Diputaciones Provinciales en la administración de los gobiernos locales ha llevado a 

escenarios de conflicto debido a las limitaciones impuestas a su autonomía como entidades 

rectoras en el ámbito subnacional. Ello lleva a entender el marco que regula las funciones de 

cada nivel de gobierno y con ella a garantizar la autonomía y la libre determinación de las 

políticas territoriales. Es así como el ordenamiento mantiene una vinculación con la 



 
 

  
 

80 

autonomía y brinda una nueva estructuración de las competencias de las instancias de 

gobierno subnacional. 

 

Como anota Paula Muñoz aún subsisten dificultades para articular políticas 

interinstitucionales entre los Gobiernos subnacionales para planificar y gestionar el 

ordenamiento territorial y el desarrollo (2014). En su estudio plantea que a consecuencia del 

boom económico que experimentó el Perú en la década del 2000 los nuevos gobiernos 

regionales enfrentaron diversos desafíos tales como el surgimiento de la criminalidad o de 

actividades contaminantes. Dichos desafíos sobrepasaron “sus aún frágiles capacidades y 

también las de un Estado central con débil llegada en el territorio y permeado por intereses 

particulares. De hecho, una parte importante de los problemas de gestión y coordinación 

intergubernamental identificados parecen asentarse en la gran desarticulación e 

incertidumbre de la política peruana” (Muñoz, 2014: 4). Entre las propuestas planteadas por 

Muñoz está retomar el debate sobre la regionalización y encauzar dicho proceso “desde 

arriba” a fin de evitar los localismos exacerbados y arraigados que dificultan la consolidación 

de dicho proceso. Entre los autores que enfatizan su importancia puede mencionarse a Pierre 

Foy Valencia para quien se trata de un tema ambiental. 

 

2.5.) Del modelo nacional a la nueva relación constituyente entre Estado y territorio 

 

La literatura existente en torno a la formación del Estado peruano se viene centrando en 

aspectos formales que parten del derecho constitucional. Dentro de esta rama del derecho, 

el Estado es concebido como una unidad política y soberana integrada por una población y 

un territorio. Entre los principales materiales que abordan el fenómeno del gobierno desde 



 
 

  
 

81 

este enfoque cabe mencionar los trabajos de Francisco Eguiguren (2002), Abraham García 

Chávarri (2009) y Pedro Planas (2001). Desde la ciencia política la literatura sobre el Estado 

mantiene un ritmo creciente de publicaciones que se centra en los aspectos institucionales y 

sociales del fenómeno del poder político.  Así se tienen los trabajos de O’ Donnell (1993) y 

Stocpol (2007) que enfatizan la relación institucional. Por su parte, Dargent (2021) se centra 

a su vez en los aspectos institucionales como aquellos que presenta en su ensayo El páramo 

reformista. Sin embargo, aún se carece de trabajos que desde la ciencia política en sintonía 

con el derecho constitucional aborden la posibilidad de una nueva relación constituyente 

entre Estado y ciudadanía a partir del territorio. 

 

Las múltiples escalas convergen en la producción de su propio territorio lo que debe precisar 

el radio de la circunscripción donde se ejerce el poder de dirección. Los estudios regionales 

vienen enfocándose en los aspectos económicos de la competencia interregional. Autores 

como Rodríguez-Posé y Gill (2005) ponen énfasis en el dividendo económico que traen los 

procesos devolucionarios en los países europeos. Ello invita a repensar el rol de la 

descentralización que no siempre permite alcanzar los resultados como la mayor eficiencia 

en el gasto público. Por otra parte, autores como Michael Storper (1997) sostienen que el 

proceso requiere establecer las condiciones institucionales y para ello la delimitación de 

competencia de las regiones es fundamental para atraer inversión y realizada en forma 

congruente con el medio ambiente. Si existe la ambigüedad acerca de las responsabilidades 

y las funciones de los diferentes niveles de gobierno, en un sistema descentralizado la 

complejidad se agudiza y los posibles beneficios para una mayor transparencia y fiscalización 

podría desaparecer. Consecuentemente un sistema devolucionista podría implicar mayores 

costos de coordinación entre los niveles de gobierno para evitar la superposición de 



 
 

  
 

82 

competencias o la falta de suministro de servicios y bienes públicos, pero podría también 

implicar mayores incentivos para la maximización de ingresos en todos los niveles de gobierno 

(Rodríguez-Posé y Bwire, 2004: 1911). Ahora bien, estos incentivos podrían hacerse reales si 

se contempla el diseño de un plan de ordenamiento del territorio que permita articular estas 

escalas o niveles de acuerdo con los objetivos de desarrollo planteados por el gobierno 

central. 

 

2.6.) Balance de los esfuerzos descentralistas, la planificación y la ordenación del territorio 

 

Como se puede apreciar, la planificación urbana ocupa un lugar en la ordenación del territorio 

que como se puede constatar reconstituye las escalas de gobierno a nivel regional-

departamental. Según Zegarra Valdivia, la planificación urbana debe gozar entonces “del 

carácter público establecido como consecuencia de su origen normativo (Ortiz at al., 2020b, 

p. 248). Justamente, este origen normativo determina la segunda característica de la 

planificación urbana: proviene de una norma con rango de ley que faculta a las autoridades 

locales a conducir el proceso planificador, y materializarlo mediante la formulación y 

ejecución de los planes urbanísticos (Fernández, 2016, p. 92)” (Zegarra, 2023: 69). El INP a 

decir de Chiarella y Yakabi (2016) constituyó un intento por organizar los objetivos de Estado 

para anticipar unos resultados de desarrollo. Como observan los autores su cierre no generó 

ningún reclamo debido a la percepción de su inoperancia y excesiva burocracia como ente 

coordinador de las políticas públicas. 

 

El presupuesto que fundamenta una política de descentralización suponía que al 

desconcentrar las funciones y competencias propias del gobierno central y transferirlas a las 



 
 

  
 

83 

regiones el Estado cobraría mayor eficiencia institucional contribuyendo, así, a generar las 

condiciones para la democratización del Estado y su apertura hacia la población. Lo señalado 

por Azpur et al. (2006) es congruente con este planteamiento: 

 

“El objetivo de la descentralización es generar un modelo de desarrollo territorial que 

satisfaga las legítimas expectativas de inclusión, prosperidad y acceso a mejores 

oportunidades para el ejercicio de derechos. La transferencia de capacidades y 

recursos hacia las regiones y localidades –aspecto central de la descentralización– 

tiene, pues, el propósito de crear condiciones apropiadas para la competitividad y la 

equidad, así como el fortalecimiento de la institucionalidad democrática en cada uno 

de los niveles de gobierno, superando de esta manera el centralismo que ha 

caracterizado históricamente al Estado peruano” (Azpur et al., 2006, p. 7). 

 

El centralismo es contemplado como un problema nacional que comprende la concentración 

del poder estatal en la capital y ello ha sido afirmado por el propio Mariátegui (2007) para 

quien la descentralización en el Perú debe avanzar al mismo ritmo que la regionalización. 

Estudios pioneros como los de Emilio Romero ponen, por ejemplo, especial énfasis en el 

problema de la centralización política del Estado peruano y así como él autores como Gustavo 

Guerra García (1999), Manuel Dammert (2003) y Azpur et al. (2006) han abierto un derrotero 

para indagar más en el centralismo como un problema estructural. Así, los estudios sobre 

descentralización han buscado analizar el problema en cuestión desde diversas orientaciones 

académicas que parten del derecho constitucional y administrativo, la geografía, la teoría 

política y las ciencias sociales. 

 



 
 

  
 

84 

Desde la teoría del Estado, el enfoque territorial no ha sido aún ampliamente estudiado y 

aunque existen diversos trabajos que lo abordan desde una perspectiva teórica estos 

empiezan a tener eco en algunas investigaciones en torno a su implementación en ciertas 

regiones de Europa y América Latina. En el Perú, es el Ministerio de Ambiente la principal 

difusora de dicho enfoque, así como el Grupo Propuesta Ciudadana que vienen elaborando 

informes periódicos que hacen un seguimiento a las iniciativas de ordenamiento territorial en 

regiones como San Martín y Cuzco. Por ello, aún faltan mayores estudios que permitan 

establecer la relación entre ordenamiento y gobierno del territorio a partir de disciplinas 

como el Derecho Constitucional y Administrativo. De ahí que el presente estudio intenta 

esbozar ciertos criterios para dotar de un reconocimiento constitucional al enfoque del 

ordenamiento territorial y establecer la rectoría para su gestión.  



 
 

  
 

85 

CAPÍTULO 3 

La configuración del Estado peruano y la reglamentación de su territorio 

 

Proclamada la Independencia, y siguiendo los principios democráticos enmarcados en la 

Constitución de Cádiz de 1812, se recurrió a un conjunto de iniciativas que buscaban forjar un 

modelo de gobierno que permitiera al naciente Estado peruano -a decir de Basadre- alcanzar 

una verdadera autonomía política y administrativa. La república implicaba, de ese modo, la 

constitución de un nuevo paradigma de gobierno a fin de superar la estructura estamental y 

corporativa que caracterizaba al Virreinato del Perú (Cotler, 2005) destinada a satisfacer los 

intereses patrimoniales e institucionales de la Corona española. Bajo el concepto de 

ciudadanía, se buscaba quebrar las antiguas divisiones estamentales que prevalecían durante 

la colonia (que dividían a la sociedad entre una República de Españoles y una República de 

Indios) a fin de constituir una nueva nación libre, igualitaria y soberana. 

 

Desde entonces, empezaron a plantearse una diversidad de propuestas constitucionales a fin 

de establecer una forma de organización política que se adapte a los territorios que 

conformaban el Virreinato del Perú. El modelo de Estado unitario y descentralizado fue el que 

finalmente se impuso en la asamblea constituyente de 1823. Los departamentos, municipios 

y prefecturas redefinieron, de este modo, la estructura de gobierno colonial para dar lugar a 

una nueva organización política del territorio. No obstante, los diversos ensayos llevados a 

cabo para descentralizar el país no siempre dieron los resultados esperados y hasta el 

presente se impone la tarea de hacer realidad el modelo de estado unitario y descentralizado 

por el cual fue concebido políticamente. Autores como Gonzales Prada (2023), Mariátegui 

(2007), Belaúnde (1987a) y Basadre (1978) denunciaban de este modo la debilidad del 



 
 

  
 

86 

gobierno peruano primigenio para hacer frente a las necesidades más urgentes del país como 

eran la superación de la desigualdad económica y social, la presencia de un Estado cercano al 

ciudadano y la eficiencia en el manejo de los recursos públicos. 

 

Esta sección partirá de un análisis de la formación de la estructura de gobierno en el Perú a la 

luz de las diferentes etapas que configuraron su actual organización territorial. Para ello se 

abordará la consolidación de la forma republicana de gobierno y la adopción del modelo de 

Estado unitario y descentralizado que es el que actualmente rige al país. Seguidamente, se 

analizará la conformación de los departamentos a la luz del modelo de administración 

territorial revolucionario-napoleónico. Tercero, se discutirá la puesta en marcha del régimen 

de municipalidades y las circunscripciones territoriales que constituyen las comunidades 

campesinas y nativas hasta llegar a la actual estructura de gobierno que se inicia con la 

transición democrática y la promulgación de la Ley de Bases de la Descentralización. 

 

3.1.) La primera ocupación territorial y la gestación del espacio andino 

 

Los primeros pobladores que ocuparon el territorio andino no formaron una sociedad 

cohesionada. De ahí que no pueda hablarse propiamente de un Estado centralizado sino de 

diversas jefaturas y señoríos distribuidos heterogéneamente y definidos endogámicamente a 

través de vínculos de parentesco. Estos comprenden a grupos que integraban amplias 

regiones geográficas, pero ninguno de estos llegó a conformar un Estado centralizado. 

 

3.1.1.) La ocupación territorial del espacio andino 

 



 
 

  
 

87 

De acuerdo con los hallazgos que brinda la arqueología, los pobladores que ocuparon el 

territorio andino datan de los años del 20000 AC a los 10000 AC (Cardich, 1988). Según 

Canziani, la evidencia arqueológica da cuenta que los primeros grupos de cazadores y 

recolectores dieron lugar “a distintos modos de vida, al enfrentar la realidad medio ambiental 

y la variedad de recursos presentes en las diferentes regiones de los Andes Centrales” 

(Canziani, 2012: 43). No existía en este tiempo una diferenciación clara de los territorios y 

más bien cada lugar comprendía una geografía propicia para el desarrollo de actividades de 

diversa índole, sean estas agrícolas y ganaderas. La domesticación de las plantas y animales 

que siguieron a los procesos de sedentarización abonó el terreno para una forma de producir 

el espacio de acuerdo con su medio ambiente. 

 

Los desarrollos regionales tempranos que tuvieron lugar entre 500 AC y 700 DC formaron 

enclaves en los valles interandinos cuyo clima era propicio para el cultivo de diversos 

productos agrícolas como legumbres y hortalizas (Canziani: 179). La caza y recolección 

comprendió la actividad económica preponderante que derivaría en un mayor proceso de 

complejización de la vida social. La civilización Wari constituye entonces la primera forma de 

gobierno de corte imperial que se formó en territorio peruano cuyo principal eje de expansión 

parte de Ayacucho. Las investigaciones de Luis Lumbreras han destacado el rol de la 

planificación territorial en el Estado Wari que se ilustra por la definición de una trama urbana 

que sigue ciertos patrones arquitectónicos. Los Wari habrían entonces fundado ciudades y 

enclaves urbanos considerando los ecosistemas circundantes. 

 

Será con la fundación del Estado Inca que se mantendrá el control vertical de pisos ecológicos 

y una administración diferenciada de los territorios de acuerdo con las reglas del linaje y los 



 
 

  
 

88 

grupos de parentesco27. El radio de dominio del Estado Inca se extendía desde el Cuzco de 

acuerdo con la distribución de las huacas o centros vinculados por los denominados ceques 

(Zuidema, 1995). El territorio, en estos términos, se presentaba como un espacio geográfico 

discontinuo pero organizado en forma eficaz por el sistema de ayllus y panacas que resolvían 

el problema de abastecimiento en todo el Tahuantinsuyo. La mita permitía el intercambio de 

mano de obra mas no así la propiedad de los recursos obtenidos. En términos económicos no 

existía una actividad propiamente comercial sino vinculada al intercambio y reciprocidad 

entre los jefes de ayllus. Cada ayllu contribuía, así, con la fuerza de trabajo organizada a través 

de las regiones del Chinchaysuyo, Collasuyo, Antisuyo y Contisuyo. 

 

3.1.2.) El Cusco como eje de dominio del Estado Inca 

 

Aprovechando el clima templado de la costa para el desarrollo de actividades agrícolas los 

incas mantuvieron una relación simbólica y religiosa con el territorio. Según Contreras (1988), 

las condiciones geológicas de la sierra central y norte incentivaron la actividad minera y el 

desarrollo de la orfebrería. Ahora bien, estas actividades se concentraron en determinadas 

regiones que no mantuvieron una debida articulación o hegemonía del territorio andino. Con 

Wari se produce la expansión conectando la sierra con la costa (Lumbreras). El imperio Inca 

unificaría el territorio y para ello ha requerido un método de administración centrado en el 

dualismo andino como principio rector de la organización social. La región de los collas 

abarcaría los territorios del sur andino, el Chinchaysuyo comprendería el norte y finalmente 

el Antisuyo el espacio de la selva peruana (Pease, 1980). “La ciudad capital del Tawantinsuyu 

 
27 El ayllu comprende la unidad familiar la cual mantiene con el Inca una relación de reciprocidad. 



 
 

  
 

89 

se encuentra enclavada en la cuenca del río Huatanay a 3,395 msnm y se localiza en la parte 

alta del valle donde confluyen 3 ríos: el Chunchulmayo, el Shapi o Huatanay, y el Tullumayo” 

(Canziani, 2016: 13). 

 

La unificación del Estado Inca daría lugar a un proceso de integración territorial con base en 

los principios de reciprocidad y redistribución. Esta centralización, como se estudiará en el 

presente capítulo, no se dio de manera espontánea, sino que tuvo lugar a partir de la 

conquista y expansión de los dominios que cimentaron la composición del Tahuantinsuyo y 

establecieron los límites de su influencia. Ahora bien, no será sino hasta el periodo que Julio 

César Tello denominó horizonte tardío en que tiene lugar la formación del primer Estado pan-

andino a través del dominio incaico en los Andes. 

 

3.2.) La empresa colonizadora y la restructuración del territorio andino: de encomiendas, 

corregimientos, cabildos, parroquias e intendencias 

 

La conquista hispana producida en 1532 daría lugar a la gradual instalación de las instituciones 

españolas de gobierno en el territorio andino. Para ello, se emplea la misma estrategia 

implementada en México (Nueva España) para ejercer el dominio sobre los territorios 

andinos. Se estableció así la Gobernación de Castilla y con ella el Virreinato del Perú. Esta 

nueva unidad de gobierno empieza a regir a partir del siglo XVI lo que ha sido motivo de 

diversos trabajos como los de Fausto Alvarado. Con la implantación del virreinato español el 

territorio estaría sujeto a una reorganización institucional que, no obstante, era dirigida desde 

la metrópoli. 

 



 
 

  
 

90 

El virreinato peruano se constituye entonces en una provincia del Imperio Español al cual se 

trasladó instituciones como el cabildo que permitía una mejor y más eficiente administración 

del territorio. La implantación de instituciones corporativas sentaría las bases de una nueva 

organización política y administrativa para regir el territorio. Progresivamente, Lima se 

constituye en la capital del virreinato y se crea el Cabildo de Lima. Los cabildos funcionaron 

como organismos de gobierno territorial en diferentes provincias del territorio colonial. El 

propósito del gobierno consiste en alcanzar una mejor administración que permita captar 

ingresos para financiar el mantenimiento de la metrópoli. 

 

La organización del damero reproduce el modelo urbano presente en las ciudades españolas. 

Un uso racional del espacio y en función a la actividad económica centralizada que se extendía 

por todo el territorio colonial. “Esto se debe a que entendemos que los impactos territoriales 

de los diferentes modelos de ocupación del espacio son el resultado directo de las estrategias 

que caracterizan a cada época según los cánones políticos, económicos e ideológicos 

dominantes” (Martín Lou y Múscar, 1992: 12). 

 

3.2.1.) De los repartimientos de indígenas a los corregimientos 

 

El régimen de encomiendas consistió en la primera forma de administración de la población 

indígena pero no propiamente en términos territoriales. En términos de Teodoro Hampe, las 

encomiendas constituyeron “una institución que revistió fundamental importancia para los 

inicios del establecimiento virreinal peruano, en particular, y de toda Hispanoamérica, en 

general”. A partir de su implementación se buscaba reorganizar el asentamiento poblacional 

en los territorios del virreinato. Será por Real Cédula de 1544 que se constituyen los primeros 



 
 

  
 

91 

corregimientos y con ella la administración colonial de los territorios. Algunos como Cotler 

(2005) han tendido a ver a esta forma de administración territorial como un sistema de 

relaciones semifeudales. Con la introducción de las Reformas Borbónicas, el Virreinato del 

Perú empezará a tener competencia con el recién creado Virreinato del Río de la Plata. Al 

suprimir instituciones como el Tribunal del Consulado, con implicancias en el atraso de las 

economías regionales. 

 

3.2.2.) El cabildo como unidad de gobierno urbano 

 

La fundación de ciudades corrió en paralelo al establecimiento de cabildos siendo claves para 

la conquista de América (Alarcón, 2019).  A través de la Capitulación de Toledo, la Corona 

española aseguró la exclusividad del Perú a la compañía establecida por Pizarro y Almagro. 

Como menciona Alarcón: “En el caso de la Capitulación de Toledo (1529), el territorio 

concedido a Francisco Pizarro y Diego de Almagro fue definido a partir de un número redondo 

de leguas de tierra (200), pues no se tenía certeza de su verdadera extensión y contenido”. 

De este modo, se delineó tempranamente un proyecto de orden político que fue implantado 

en el nuevo territorio. 

 

El primer asentamiento urbano que se estableció en la gobernación fue San Miguel, a 

mediados de agosto de 1532. Esta localidad serviría de base para el establecimiento de los 

españoles y punto de apoyo una vez que se penetrase el territorio. Sin embargo, esta ciudad 

no desempeñaría el rol de capital o centro administrativo hispano, función que sería asignada 

a la segunda ciudad hispana, Jauja, a fines de 1533 (Alarcón: 14). “En este sentido, los cabildos 

podrían servir a favor de sus propios integrantes, quienes tendrían un canal de comunicación 



 
 

  
 

92 

directa con la Corona para informar el avance de los acontecimientos y solicitar beneficios 

para sí” (Alarcón, 2019: 15). 

 

“La instauración del poder real luego de la derrota del levantamiento pizarrista trajo consigo 

una profusa maquinaria burocrática compuesta por funcionarios diversos como el virrey, los 

oidores, los corregidores y agentes de justicia y hacienda, entre otros. Este cuerpo burocrático 

se estableció sobre el armazón urbano y administrativo construido en las dos décadas previas. 

A pesar de las alteraciones sucedidas, el sistema de villas y ciudades mantuvo un desarrollo 

sostenido. Establecidos durante las décadas de 1530 y 1540, estos centros urbanos 

vertebrarían la vida política del territorio en los tres siglos siguientes. Desde ellos, el poder 

hispano irradiaría sobre las poblaciones circundantes” (Alarcón, 2019: 54-55). 

 

En un inicio, la función de los cabildos consistió en mantener el orden y la seguridad interna 

de las provincias y distritos. Los cabildos nacen con la aspiración de convertirse en los entes 

rectores en los espacios locales28. Abarcan una unidad menor de territorio referida en 

ocasiones a un ámbito regional. La función de desarrollo tendrá lugar posteriormente con la 

reconfiguración de sus competencias recién con la carta de 1979. Lima siguió manteniendo 

su estatus como centro administrativo de la colonia hasta el siglo XVII. Para entonces, las 

nuevas reformas introducidas afectarían el protagonismo del Tribunal del Consulado hecho 

que se vería acentuado con la creación del Virreinato del Río de la Plata. Hasta entonces se 

configuraron tres polos urbanos, el de Lima, el de Cajamarca y el de Cuzco, que constituyeron 

los principales centros y reconocidos legalmente. La falta de un organismo intermedio entre 

 
28 El Cabildo de Lima creado el 22 de enero de 1535 constituyó así el primer órgano rector de los asuntos ediles bajo la 
administración colonial. La creación del municipio de Lima tiene lugar por Real Cédula del 7 de diciembre de 1535. 



 
 

  
 

93 

el cabildo y el corregimiento, así como las jerarquías establecidas por el modelo corporativo 

de la empresa colonizadora derivaría en una debilidad institucional que favorecía las arcas 

fiscales, pero no el refuerzo de las capacidades de los actores locales, en su mayoría indígenas 

y mestizos. 

 

De acuerdo con Zas Friz citando a García Fernández, “ha sido la tradición napoleónica la que 

“ha convertido en usual que el poder central esté representado en el municipio, aunque sea 

el alcalde el que reúna esa condición" ya que "el decreto de 14 de diciembre [de 1789] y de 

sus instrucciones anexas muestran no sólo la inexistencia de un representante gubernamental 

ad hoc, sino también la imposibilidad de atribuir este contenido al alcalde” (García Fernández 

1983: 56)” (Zas Friz, 1999: 371). Ante este escenario complejo de (des)organización territorial 

se suma la figura del alcalde que en la Francia napoleónica tuvo una limitada función propia 

(Zas Friz). Entonces, con la reforma napoleónica: 

 

“[T]ampoco es ya el ente local el llamado a ejercitar las funciones estatales, sino un 

puro agente de la organización del Estado, el Alcalde, que resulta que, además, es 

colocado como jefe ejecutivo de la corporación municipal. La articulación entre Estado 

y Municipio se realiza, pues, mediante la unión personal en un sólo agente de las dos 

representaciones ( ... ), aunque parece obvio que prevalece en él la representación 

primera” (Zas Friz, 1999, citando a García de Enterría 1984: 119). 

 

Como instancia de gobierno, el cabildo, precursora del municipio, no se ha apreciado en 

forma plenamente autónoma del poder central. Entre sus competencias, no obstante, ha 

estado presente la organización de la comunidad urbana mediante la provisión de servicios 



 
 

  
 

94 

básicos, el saneamiento y la recaudación fiscal a nivel local. Pero el municipio ha ido más allá 

en tanto órgano de gobierno. De ahí que sea el gobierno local por excelencia en tanto el nivel 

más cercano a las necesidades de su jurisdicción. 

 

3.2.3.) Las Reformas Borbónicas y el nuevo régimen de intendencias 

 

Las Reformas Borbónicas conducidas durante el reinado de Carlos III establecieron a fines de 

1780 una nueva estructura de gobierno que permitiera un mejor control de los territorios 

sujetos al dominio de la metrópoli29. Bajo esta estructura se recurrió a una nueva figura 

jurídica y administrativa: la intendencia. Según Fisher, las intendencias tenían por objeto 

organizar y dinamizar la economía regional y establecer una circunscripción territorial que 

vaya de acuerdo con afinidades productivas tanto agrícolas como mineras. Como se aprecia, 

las dinámicas económicas tienen lugar en la forma de apropiación del espacio rural y urbano 

bajo esta administración. De acuerdo con Fisher: 

 

“Uno de los incentivos más poderosos para la reforma era la necesidad de unificar el 

país, económica y políticamente, y de imponer un control central y una dirección sobre 

el gobierno provincial. Bajo la inspiración francesa, la solución adoptada fue introducir 

el sistema de administración por intendentes, gobernadores provinciales con una 

mezcla de autoridad militar, financiera, económica y judicial, directamente 

responsables ante los ministros del rey en Madrid” (Fisher, 1981: 16). 

 

 
29 “La respuesta de Carlos III al desafío de autoridad que representaron las rebeliones que pusieron en peligro las reformas 
fiscales y de comercio ya establecidas fue la emisión de las Reales Ordenanzas de Intendencia (1784), identificadas por los 
procuradores indios de Chorrillos en sus alegatos como “Código de Intendencia”” (Dueñas, 2016: 143). 



 
 

  
 

95 

La creación de las intendencias y la introducción del comercio libre se convierten así en las 

principales medidas para establecer un control centralizado del gobierno colonial. La 

inspección realizada por José Gálvez en Nueva España -comenta Fisher- confirmó “que los 

intentos de mejorar su defensa, prosperidad y gobierno debían basarse en la reorganización 

territorial y en la creación de un nuevo sistema de administración” (Fisher, 1981: 17). Sobre 

las bases de los obispados fueron establecidos los límites de las intendencias. Esta necesidad 

por centralizar el poder del Estado ha mantenido cierta constancia a lo largo de la historia 

colonial y bien entrada la era republicana. Ahora bien, estos impulsos no se dieron en forma 

simultánea a los procesos de autonomía que como el movimiento de Túpac Amaru o Juan 

Santos Atahualpa hallarían un renovado esfuerzo por introducir un gobierno local. 

 

Las intendencias forjaron así la unidad de la administración colonial en función de grandes 

extensiones territoriales que centralizaban la gestión del Estado colonial en función a ciertos 

espacios. En 1782 el Perú colonial estaba dividido en siete intendencias: Lima, Cuzco, 

Arequipa, Trujillo, Huancavelica, Huamanga, Tarma y más tarde Puno. Las intendencias 

asimismo se dividían en 56 partidos. Sus límites servirían de base a los posteriores 

Departamentos que hallarían un cuerpo normativo posterior a la Independencia. Según Fisher 

(1981), esta estructura tenía su origen en los corregimientos para lo cual servían de base para 

el adoctrinamiento de la población indígena.  Su foco de atención se centraba en la mejor y 

más eficiente administración de los territorios, pero también para estimular el desarrollo 

económico de su jurisdicción. Siguiendo a Fisher, las intendencias tenían por objeto organizar 

y dinamizar la economía regional y configurar un espacio de acuerdo con afinidades 

productivas tanto agrícolas como mineras: 

 



 
 

  
 

96 

“Uno de los incentivos más poderosos para la reforma era la necesidad de unificar el 

país, económica y políticamente, y de imponer un control central y una dirección sobre 

el gobierno provincial. Bajo la inspiración francesa, la solución adoptada fue introducir 

el sistema de administración por intendentes, gobernadores provinciales con una 

mezcla de autoridad militar, financiera, económica y judicial, directamente 

responsables ante los ministros del rey en Madrid” (Fisher, 1981: 16). 

 

La creación de las intendencias sobre los límites de los obispados y la introducción del 

comercio libre se convierten así en las principales medidas de las Reformas Borbónicas para 

establecer un control central sobre el gobierno del Perú. La inspección realizada por José 

Gálvez en Nueva España -comenta Fisher- confirmó “que los intentos de mejorar su defensa, 

prosperidad y gobierno debían basarse en la reorganización territorial y en la creación de un 

nuevo sistema de administración” (Fisher, 1981: 17). Como se aprecia permanecía el carácter 

jerárquico y dependiente del foco de decisión metropolitano. Esta necesidad por centralizar 

el poder del Estado ha mantenido cierta constancia a lo largo de la historia colonial y bien 

entrada la era republicana. Ahora bien, estos impulsos no se dieron en forma simultánea a 

los procesos de autonomía que como el movimiento de Túpac Amaru o Juan Santos Atahualpa 

hallarían un renovado esfuerzo por introducir un gobierno local: 

 

“La respuesta de Carlos III al desafío de autoridad que representaron las rebeliones 

que pusieron en peligro las reformas fiscales y de comercio ya establecidas fue la 

emisión de las Reales Ordenanzas de Intendencia (1784), identificadas por los 

procuradores indios de Chorrillos en sus alegatos como “Código de Intendencia”” 

(Dueñas, 2016: 143). 



 
 

  
 

97 

 

Las intendencias forjaron así la unidad de la administración colonial que centralizaba la 

gestión del Estado colonial en función a ciertos espacios. Sus límites servirían de base a los 

posteriores Departamentos que hallarían un cuerpo normativo posterior a la Independencia. 

Con la creación del Virreinato del Río de la Plata se produce la separación entre el Bajo y el 

Alto Perú y con ella a una nueva subdivisión político-administrativa. 

 

Como sostiene Gonzales, “[L]a continuidad de los poblamientos y de las actividades 

productivas y comerciales, desde la colonia, ha constituido la base para la definición de las 

regiones y las provincias” (Gonzales, 2021: 356). A partir de estas configuraciones sociales y 

económicas se conformaron los límites o jurisdicciones donde la ley aplicada emanaba desde 

estas unidades de gobierno territorial. La descentralización del Estado no coincide, como se 

puede apreciar, con una regionalización económica (Gonzales Olarte, Economía regional). A 

ello habría que aclarar que no se trata de una regionalización económica sino multi-nodal o 

multicéntrico. Es decir, los efectos de los flujos metropolitanos la recomponen haciéndola 

más sensible y dependiente de la economía global. Por esta razón, las ciudades como refieren 

Borja y Castells se tornan en centros direccionales para la gestión local. 

 

3.3.) La consolidación de la República y la adopción del modelo de Estado unitario y 

descentralizado 

 

Iniciada la República se planteó la necesidad de adoptar un modelo o forma de Estado que 

permitiera establecer las nuevas bases jurisdiccionales y organizativas de los territorios que 



 
 

  
 

98 

conformaron el Virreinato del Perú30. Dicho modelo debía responder a las características 

históricas, geográficas, sociales y culturales de los territorios heredados de la era prehispánica 

y colonial a fin de integrarlos a la unidad nacional. Por ello el tipo jurídico de Estado unitario 

fue concebido como el más apropiado para los constituyentes de 1823. Pero ¿por qué dicho 

tipo jurídico o modelo fue el que finalmente se impuso en dicho debate? Es necesario 

presentar esta discusión que servirá de antesala a la discusión posterior que seguirá el modelo 

napoleónico en la configuración de las nuevas corporaciones de administración territorial. 

 

3.3.1.) El modelo de Estado unitario y su prevalencia sobre el federal 

 

La Constitución de 1823 estableció la estructura unitaria y descentralizada de gobierno y la 

consolidación de una autoridad central. El territorio se organizó de esta manera siguiendo el 

patrón institucional establecido durante la colonia y adoptando las antiguas demarcaciones 

administrativas de intendencias y cabildos. Por su parte, la Constitución de 1979 dispuso que 

el Estado peruano se organizaba a través de regiones. Como advierte Caravedo: “La 

Constitución no asocia necesariamente la descentralización del Gobierno con una inevitable 

descentralización económico productiva” (Caravedo, 1992: 28). 

 

El Estado central dirigía así la política general de gobierno a través de sus ministerios cuya 

sede central residía en la capital Lima. En ese entonces la fuente legal de asignación de 

competencias ha versado en la ley del gobierno nacional, pero, no obstante, esta no se ha 

correspondido con los requerimientos de la localidad sino como un presupuesto normativo 

 
30 El Estado peruano mantiene su forma republicana de gobierno desde el 28 de julio de 1821 hasta la actualidad (periodo 
relativamente corto si se compara con los casi tres siglos de régimen colonial). 



 
 

  
 

99 

previamente designado. El problema del territorio radica en que la categoría de Estado ha 

sido concebida en términos de jerarquía y coordinación vertical sin contemplar la designación 

de la unidad rectora de dicho proceso. El Estado peruano se organizaba así a partir de su gran 

extensión territorial organizada primeramente en el espacio ocupado por los obispados, luego 

las intendencias (cuya base organizativa daría lugar más adelante a los departamentos) cuyos 

lineamientos fueron asignados en forma arbitraria o de modo artificial lo que, a la postre, 

pasarían a conformar las regiones. Esta demarcación seguía el modelo francés de 

estructuración del territorio, pero la principal crítica que se le formula es su consideración 

político-administrativa en lugar de establecer una colaboración cercana entre habitantes y 

autoridades. 

 

Si bien la departamentalización fue instaurada en respuesta a la dependencia política y 

económica de la intendencia, su existencia dependía del grado de compromiso de los 

habitantes. Este fue el caso, por ejemplo, de la cruzada emprendida por los dirigentes locales 

Toribio Casanova, Villanueva y Egúsquiza que consiguieron la independencia de Cajamarca 

que en su tiempo dependía de la intendencia de Trujillo. Será con la Constitución de 1823 en 

que cambian los criterios y la legislación para la demarcación territorial. Se adaptan así las 

juntas departamentales (vigentes en Europa) que otorgan atribuciones más o menos amplias 

a los organismos legales y regionales (Gonzales, 2021: 356). 

 

Como sostiene Gonzales, “[L]a continuidad de los poblamientos y de las actividades 

productivas y comerciales, desde la colonia, ha constituido la base para la definición de las 

regiones y las provincias” (Gonzales, 2021: 356). A partir de estas configuraciones sociales y 

económicas se conformaron los límites o jurisdicciones donde la ley aplicada emanaba desde 



 
 

  
 

100 

estas unidades de gobierno territorial. A medida que se incorporaron nuevas instancias de 

gobierno que desembocaron en procesos de departamentalización tiene lugar una 

organización que depende de las autoridades por miembros de la élite regional. 

 

El carácter liberal de la Constitución de 1823 parte de la inauguración de las Cortes de Cádiz 

que confieren a los Estados como republicanos. “Las intendencias coloniales se convertirían 

en las juntas departamentales con miembros elegidos de la misma manera que los diputados 

y serían un órgano consultivo de los prefectos” (Sobrevilla, 2019: 98). Las prefecturas 

desempeñaron el rol de mediadoras entre el gobierno central y las provincias como una forma 

de administración de las localidades. Aún no se concebía una regulación que incorpore a los 

habitantes para gestionar su ciudad. A través del otorgamiento de una serie de competencias 

a los Departamentos, la Constitución de 1823 deja en claro la puesta en marcha de una 

descentralización administrativa (Morales, 1997: 339). 

 

Ahora bien, la descentralización del Estado tal como fue expuesta y regulada en las 

constituciones subsiguientes no coincide con una regionalización económica (Gonzales 

Olarte, Economía regional). A ello habría que aclarar que no se trata de una regionalización 

económica sino multi-nodal o informacional. Es decir, los efectos de los flujos metropolitanos 

recomponen el territorio haciéndolo más sensible y dependiente de la economía global. Por 

esta razón, las ciudades como refieren Borja y Castells se tornan en centros direccionales para 

la gestión local. 

 

El modelo de Estado unitario se justificaba en lugar del federal por ofrecer mayores ventajas 

que el segundo debido a los posibles conflictos entre facciones y la inseguridad que podría 



 
 

  
 

101 

socavar el orden público a partir de un modelo federal31. Para la asamblea constituyente de 

1828 existían dos posiciones en torno al modelo unitario: uno que sostuvo un centralismo 

unitario y otro un descentralismo de base unitaria. Entre los exponentes de la primera 

posición cabe mencionar a Manuel Lorenzo de Vidaurre (citado por Morales, 1997) para quien 

primaba las siguientes razones: 

 

a.) La seguridad al afirmar: “Si hoy se divide el estado, el gobierno no tiene aquella cantidad, 

que es indispensable para atender a la seguridad y bien público. No somos ni seguros ni 

felices. Ninguno de nuestros departamentos es tan fuerte, que pueda sostener un repentino 

ataque por sí solo, y sin el auxilio de los demás”. 

 

b.) Sobre las razones económicas sostuvo: “Separados los departamentos podrían más que lo 

que hoy pueden unidos. Es una quimera, es un falso alago. Sobre la cantidad que habría de 

corresponder a cada uno, habría disputas que es muy de temer, concluyesen en guerras”. 

 

c.) Por razones políticas: “(...) nuestro mismo ser depende de la unión de los departamentos. 

Sin esta unión el pueblo de cada uno de ellos sera envuelto en terribles calamidades, 

discordias, facciones, turbulencias, sangre ... Horrorizemos toda division, todo proyecto que 

nos desuna. Sin sistema federal podemos gozar de la libertad, de la igualdad de la soberanía”. 

 

Atendiendo a estas razones Vidaurre se decide por el “sistema popular representativo, 

unitario, consolidado”. Asimismo, el artículo 72º de la Constitución de 1828 estableció que 

 
31 De ahí la discusión entre unitarios y federalistas contando entre los primeros a Bernardo de Monteagudo y entre los 
segundos a Faustino Sánchez Carrión. 



 
 

  
 

102 

“La nación peruana adopta para su gobierno la forma popular representativa consolidada en 

la unidad”” (Morales, 1997: 339). Ahora bien, la segunda posición que defiende el 

descentralismo unitario es la que va a primar en el debate constituyente de 1828. Como 

asevera la Comisión: 

 

“Sancionada por el Congreso la forma de gobierno popular representativo consolidado 

en la unidad; y teniendo presente que al darse esta base, fue el espíritu del Congreso 

que la consolidación se modificara, aproximándose en lo posible al federalismo se ha 

procurado adoptar un sistema medio, o si se quiere una federación moderada en que 

precen concialarse las ventajas, de aquellas formas, sin los inconvenientes que estos 

sistemas tomados rigurosamente, presentan en nuestra actual posición política”32. 

 

Ahora bien, cabe reconocer que el Estado peruano no nació “unitario descentralizado” sino 

que fue “unitario y descentralizado” porque “se trata de un Estado en el que la 

descentralización –sin llegar al grado del Estado Federal– alcanza una manifestación político-

normativa que acepta la convivencia de subsistemas normativos en los distintos niveles de 

Gobierno (nacional, regional y local)” (Informe defensorial: 23).  

 

Si bien la discusión teórica primigenia en torno a la forma política que adoptaría el Estado 

peruano se dio entre unitaristas y federalistas, el proyecto para establecer una Confederación 

Perú-Boliviana no daría los resultados esperados y más bien desencadenaría el conflicto entre 

Gamarra y Santa Cruz. La falta de una delimitación precisa de sus fronteras y la guerra con 

 
32 Proyecto de Constitución política presentado al Congreso General por la Comisión respectiva el día 27 de octubre de 1827 
y mandada imprimir de orden del mismo Congreso. Lima, Imprenta de la instrucción primaria, por S. Hurley, 1827, p. 3. 



 
 

  
 

103 

España y el inminente conflicto con la Gran Colombia impidieron a los legisladores plantear 

el tema del federalismo como el tipo de Estado que debía adoptarse. Como comenta Basadre: 

“Los ideólogos y teorizantes, reunidos en el Parlamento de Lima, que hubieran podido 

implantar el federalismo, no se atrevieron a hacerlo, en 1823 porque estaba pendiente la 

guerra con España, y en 1828, porque era inminente la guerra con Colombia” (Basadre, 1978: 

205 citado por Morales, 1997). 

 

El modelo de Estado unitario descentralizado fue, por consiguiente, el que finalmente se 

adoptó dotando a los territorios heredados del virreinato y el Tahuantinsuyo una nueva base 

organizativa33. Los primeros asentamientos humanos carecieron de una demarcación clara y 

definida de sus límites jurisdiccionales los cuales se harían posible posteriormente a partir de 

las primeras culturas que se formaron en el continente americano. En ese sentido se han 

mantenido aquellas afirmaciones que el Perú siempre ha padecido un “gobierno centralista” 

desde los tiempos prehispánicos pasando ininterrumpidamente por los siglos de la colonia 

hasta entrada la era republicana (Delgado, 1998: 232). 

 

El territorio nacional se organizó de esta manera siguiendo el patrón institucional establecido 

durante la colonia y adoptando las antiguas demarcaciones administrativas de los cabildos y 

las parroquias. Si bien el modelo de Estado unitario y descentralizado será reconocido en el 

artículo 39º de la carta de 1979, ya se iniciaba una primera fijación de lo que sería la 

 
33 Referirse al espacio andino no excluye el territorio comprendido por la amazonía solo que esta por su relevancia política e 
histórica es de fecha posterior. No obstante, la amazonía comprende un espacio de imprescindible relevancia para la gestión 
sostenible de los territorios. La Amazonía durante la colonia, como se aprecia en el mapa 1, era considerada territorio 
misional, sin poblar. Con la llegada de los primeros colonos atraídos por el boom del caucho se generaron las condiciones 
para una progresiva urbanización que tuvo como fuerza de atracción la explotación de este recurso natural. Junto a la 
industria maderera, el caucho y sus derivados motivaron la creación de un mercado internacional convirtiendo a la ciudad 
de Iquitos como el eje comercializador de dicho recurso. 



 
 

  
 

104 

ordenación del territorio luego de las guerras de independencia. Pero esta consideración 

normativa lo sitúa como un sub-elemento del Estado en tanto mantiene su estructura 

centralizada. La fuente legal de asignación de competencias ha versado en la ley del gobierno 

nacional, pero, no obstante, esta no ha se ha correspondido con los requerimientos de la 

localidad sino como un presupuesto normativo previamente designado. El problema del 

territorio radica en que la categoría de Estado ha sido concebida en términos de jerarquía y 

coordinación sin contemplar el organismo que asuma la rectoría de dicho proceso. El 

territorio se organizaba así a partir de grandes regiones que pasarían a conformar los 

departamentos. 

 

3.3.2.) El sistema de administración territorial revolucionario-napoleónico y la creación de 

los departamentos 

 

En la sección que sigue a continuación se estudiará la creación de los departamentos y su 

influencia en la consolidación de la estructura de gobierno descentralizada que caracteriza al 

país. Se distinguirá el departamentalismo del municipalismo y a qué eje de gobierno territorial 

responde esta estructura. A partir de una revisión de los municipios provinciales, distritales y 

de centros poblados se analizará el eje que estructura el territorio para finalmente tener los 

elementos que llevarán a establecer la ordenación del territorio como nuevo eje de gobierno 

en el contexto actual de la regionalización. 

 

3.3.2.1.) La gestación de los departamentos como primer impulso descentralizador 

 



 
 

  
 

105 

La creación de departamentos fue impulsada en respuesta a la dependencia política y 

económica de la intendencia34. Como comenta Sobrevilla (2019), los departamentos tuvieron 

de ese modo la misma base administrativa y territorial que tuvieron las intendencias (Fisher, 

1981). “Las intendencias coloniales se convertirían en las juntas departamentales con 

miembros elegidos de la misma manera que los diputados y serían un órgano consultivo de 

los prefectos” (Sobrevilla, 2019: 98). Las prefecturas desempeñaron el rol de mediadoras 

entre el gobierno central y las provincias como una forma de administración de las 

localidades. Aún no se concebía una regulación que incorpore a los habitantes para gestionar 

su ciudad. “Las intendencias coloniales se convertirían en las juntas departamentales con 

miembros elegidos de la misma manera que los diputados y serían un órgano consultivo de 

los prefectos” (Sobrevilla, 2019: 98). Las prefecturas desempeñaron el rol de mediadoras 

entre el gobierno central y las provincias como una forma de administración de las 

localidades. Aún no se concebía una regulación que incorpore a los habitantes para gestionar 

su ciudad. 

 

Será con la Constitución de 1823 en que cambian los criterios y la legislación para la 

demarcación territorial. Se adaptan así las juntas departamentales (vigentes en Europa) que 

otorgaban atribuciones más o menos amplias a los organismos legales y regionales (Gonzales, 

2021: 356). Si bien el departamento como circunscripción y entidad estatal fue una creación 

de la Revolución Francesa en actuación del principio de igualdad (Zas Friz, 1999), su 

concepción se llevó a cabo a través de impulsos regionales como el producido en la costa 

norte. De acuerdo con Vandelli (citado por Zas Friz, 1999a): “la organización en 

 
34 Este fue el caso, por ejemplo, de la cruzada emprendida por los dirigentes locales Toribio Casanova, Villanueva y Egúsquiza 
que consiguieron la independencia de Cajamarca que en su tiempo dependía de la intendencia de Trujillo (Ossio, 2006).  



 
 

  
 

106 

departamentos fue concebida en la Constitución del 1789 con el propósito de consolidar las 

metas logradas en el plano de la igualdad. Había que salvaguardar las conquistas alcanzadas 

del posible resurgimiento del “esprit de province” y de la reivindicación de antiguos 

privilegios” (Zas Friz, 1999a: 372). Los particularismos y el desorden social a nivel local hicieron 

necesario un riguroso sistema de administración territorial que permita satisfacer las 

exigencias relacionadas con la representatividad y con la eficacia de la acción administrativa. 

 

3.3.2.2.) Los departamentos y la influencia del sistema de administración territorial 

napoleónico 

 

En consecuencia y según el decreto del 22 de diciembre de 1789, “los departamentos eran 

“las circunscripciones para la elección de representantes a la Asamblea Nacional” y “las 

unidades básicas para el ejercicio de la acción administrativa”, satisfaciendo así “exigencias 

relacionadas con la representatividad y con la eficacia de la acción administrativa” (Vandelli 

1992: 45-47)” (Zas Friz, 1999: 372). A la cabeza del departamento se hallaba el Prefecto que 

constituyó la figura más importante de la centralización napoleónica porque “como 

representante del gobierno tuvo amplios y definidos poderes, era "el órgano encargado de la 

administración" en el departamento -según el artículo 3º de la Ley del 28 de pluvioso del año 

VIII -Y tenía una relación de confianza inmediata y directa con el Ejecutivo” (Zas Friz, 1999: 

373). El Prefecto se constituye entonces en el representante del poder central con amplia 

injerencia y competencia en los asuntos de Estado. Pero los departamentos se realizaron 

considerando en el Perú las antiguas circunscripciones territoriales heredadas de las 

intendencias coloniales, pero no como un enlace regional sino básicamente por un medio 

arbitrario. 



 
 

  
 

107 

 

Para autores como Zas Friz, la ausencia de un nivel intermedio de gobierno provocó la 

creciente centralización y la falta de una coordinación con las entidades territoriales. No 

obstante, ello, el problema de la gestión no radicaría tanto en motivar la creación de nuevas 

unidades o dependencias subnacionales sino, por el contrario, una mayor atención a la 

constitución de espacios locales donde existen dinámicas territoriales que difieren según el 

grado y el contexto en que se realizan. Por lo tanto, los casos de ineficiente gestión del gasto 

público a nivel local se derivan de una falta de comprensión de las dinámicas urbanas y la 

producción social del territorio. 

 

La conformación de los departamentos siguió el modelo de administración territorial 

revolucionario-napoleónico. Seguidamente, la puesta en marcha del régimen de 

municipalidades y las circunscripciones territoriales que constituyen las comunidades 

campesinas y nativas. Hasta llegar a la actual composición del ordenamiento territorial que 

se inicia con la transición democrática que dará lugar a la Ley de Bases de la Descentralización. 

Por ello, hay que cambiar el criterio político de la demarcación territorial de los 

departamentos y regiones (como sostiene Mariátegui) por uno económico y técnico que vaya 

de acuerdo con el potencial y riqueza de orden geográfico que caracteriza y define a una 

circunscripción. 

 

3.3.2.3.) La Constitución de 1928 y la creación de las Juntas Departamentales 

 

Como parte de la nueva estructura de gobierno, se plantearon un conjunto de iniciativas 

descentralizadoras que tuvieron por propósito consolidar la presencia del Estado unitario en 



 
 

  
 

108 

todo el territorio nacional. La Constitución de 1928 crea, de este modo, a las juntas 

departamentales (cuya base organizativa dará lugar a los futuros departamentos) pero 

siempre desde una óptica estado-céntrica. Las juntas constituirán la unidad básica de 

gobierno descentralizado que, a la postre, formará la primera iniciativa de corte federativo al 

dotar de una relativa autonomía a las instancias subnacionales. Como menciona Morales: 

 

“Sobre las Juntas Departamentales Lizardo Alzamora Silva señalará que constituyen 

un mérito de esta Constitución ya que se da cierta autonomía regional. Podemos notar 

que los autores del proyecto, parten de una base unitaria, pero tratan de buscar 

fórmulas descentralistas que ellos llaman federalistas” (Morales, 1997: 340). 

 

Como se aprecia, los departamentos comprenden jurisdicciones más amplias que el puro 

ámbito municipal y cuentan con mayores facultades ejecutivas que le permiten un mayor 

grado de autonomía que el gobierno nacional. Su dominio se manifiesta sobre un área mayor 

que las circunscripciones provinciales donde la ordenación se realiza en función de un 

principio administrativo en lugar de integrar a la región como un hecho institucional. 

Nuevamente, la departamentalización crea regiones administrativas donde no las hay puesto 

que no se justifican de acuerdo con los criterios sociopolíticos, históricos y geográficos que 

influyen en su creación. Por ello cabe cuestionarse cómo se ejerce la centralización de un 

poder local difuso y carente de una adecuada gestión y control. ¿Cómo determinar entonces 

las competencias del ámbito local ante bienes jurídicos difusos como son la cultura y el medio 

ambiente? Como unidad política mayor, el departamento configuró un orden regional que 

concentró funciones político-administrativas en el ámbito de su jurisdicción. 

 



 
 

  
 

109 

Como se aprecia, los departamentos comprenden jurisdicciones más amplias y con facultades 

ejecutivas. Su dominio cubre un área geográfica mayor que las circunscripciones provinciales 

pero la ordenación se realiza en función de un principio administrativo en lugar de integrar a 

la región como un hecho institucional. Como unidad política mayor, el departamento 

configuró un orden regional que concentró funciones político-administrativas en el ámbito de 

su jurisdicción. Así, hacia 1830 los primeros representantes del Poder Ejecutivo “que se 

reconocen en la república (tanto en el Reglamento como en el Estatuto Provisionales de 1821) 

fueron el presidente del Departamento, el Gobernador en el partido (o provincia) y el 

teniente-gobernador en el pueblo” (Zas Friz: 37). 

 

3.3.3.) Las regiones y el nuevo impulso hacia la descentralización 

 

A partir de la Revolución Industrial y con los nuevos medios de transporte como el automóvil 

las calles empezaron a recibir nuevos flujos y con ellos la proliferación de nuevos centros o 

nodos urbanos. Estos nodos -como los hace llamar Castells (1995)- concentran una diversidad 

de funciones económicas y financieras que llevan a una nueva subdivisión del territorio cuya 

cobertura exige un nuevo enfoque que los vincule a las necesidades ciudadanas. Las regiones 

se crean entonces a partir de la misma base departamental que les dieron origen. La 

municipalidad provincial y distrital comprende la unidad básica de la organización 

descentralizada del Estado peruano. Según la Ley Orgánica de Municipalidades, la 

competencia en materia de OT es responsabilidad de los gobiernos locales los cuales deben 

planificar integralmente el desarrollo local (artículo 73º Ley Orgánica de Municipalidades). Los 

gobiernos regionales abarcan un nivel de gobierno que abarca un territorio mayor sobre la 

cual se gestan las características geoeconómicas y como instancia impulsora de la 



 
 

  
 

110 

competitividad territorial. La pregunta que cabe plantearse es cuál es el nivel de gobierno más 

idóneo para atender a las poblaciones en situación de mayor vulnerabilidad. Se trata de un 

nivel como una jerarquía cuando en realidad el poder no es distributivo sino constitutivo. 

 

Si bien no ha sido consistente ni profunda aun así es posible afirmar que en lo sucesivo hubo 

una cierta continuidad en el patrón de organización del territorio peruano y quienes lo 

impulsaron. Los grupos que habitaron el territorio andino mantuvieron un patrón de 

asentamiento de acuerdo con sus formas de organización social, hecho que ha sido materia 

de estudios etnológicos como los de John Murra (2007), R.T. Zuidema (1995), John Rowe 

(2003), Luis Lumbreras (2004) y José Canziani (2012). Si bien este patrón se conservó hasta la 

gesta colonizadora, las instituciones virreinales reorganizaron el dominio sobre el territorio 

andino y con ella la introducción de nuevos procesos de gestión que tuvieron su punto de 

partida en las reducciones indígenas y la conformación de las audiencias virreinales en 

territorio andino (como las de Cocharcas y la de Quito). A ello se añade la figura del teniente 

gobernador que es la autoridad local. 

 

“Del cúmulo de normas que desarrollan y definen las competencias que el municipio debe 

ejercer para ordenar el territorio, los determinantes del Artículo 10 de la Ley 388 de 1997 no 

asignan competencias, pero sí remiten a un conjunto de funciones sobre materias específicas 

haciendo de ellos una expresión del Estado de derecho que impone límites a la autonomía de 

las entidades territoriales, en el marco de la república unitaria descentralizada 

administrativamente” (Vásquez, 2019: 151). En Perú, el Ministerio de Ambiente no asigna los 

usos, sino que delega esta función a los organismos descentralizados. Ahora bien, ¿sobre qué 

supuesto político y social descansa la autoridad sectorial frente a las autonomías locales? El 



 
 

  
 

111 

artículo de la Ley Orgánica del MINAM, establece que la zonificación es competencia 

compartida entre el sector y el municipio, hecho que contrasta con la legislación colombiana. 

 

3.4.) De la experiencia de los CTARs al nuevo régimen de centralización política 

 

El 17 de abril de 1992 el Poder Ejecutivo constituido de facto como “Gobierno de Emergencia 

y Reconstrucción Nacional” dispuso mediante el Decreto Ley No. 25432 la disolución de las 

Asambleas y Consejos Regionales y la constitución de Consejos Transitorios de Administración 

Regional (CTARs), integrados por siete miembros designados por Resolución Suprema por el 

Presidente de la República y dependiendo funcionalmente de la Presidencia del Consejo de 

Ministros (Ochoa Cardich, 1995: 92). Se emprende de esta manera una nueva etapa en el 

proceso de regionalización, etapa que llevará a la desactivación de los departamentos y la 

introducción de los nuevos consejos de administración regional. 

 

Al implementarse desde el gobierno central, las CTARs no darían cabida a una mayor 

discrecionalidad para la autonomía regional. Incluso queda indefinida la unidad rectora del 

OT en tanto que el MINAM reduce su competencia solo a lo ambiental. Bien hace notar Ochoa 

Cardich (1995) al citar la Decimotercera Disposición Final y Transitoria: 

 

“Mientras no se constituyan las Regiones y hasta que se elija a sus presidentes de 

acuerdo con esta Constitución, el Poder Ejecutivo determina la jurisdicción de los 

Consejos Transitorios de Administración Regional actualmente en funciones, según el 

área de cada uno de los departamentos establecidos en el país”. 

 



 
 

  
 

112 

Con esta disposición el Estado central condiciona la jurisdicción de las CTARs a la creación de 

las regiones. Ello queda abierto a la discusión en tanto que las regiones requieren de una base 

institucional y un reconocimiento jurídico de su existencia como escala intermedia para la 

conducción de la política pública territorial. En otros términos, sin territorios no es posible 

constituir regiones “pues el haber emitido una norma que asigna a los departamentos una 

gestión regional (Gobierno Regional), no es suficiente para sostener que hemos iniciado un 

proceso de regionalización” (CEPLAN, 2023: 116). 

 

La experiencia de los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTARs) comprende 

entonces una asignación centralizada de competencias que se configura en detrimento de la 

autonomía de las escalas subnacionales. Es así como la LBD estableció cómo debería darse la 

transferencia de recursos y poderes de decisión a dichas entidades. Según el artículo 3º: 

 

“La descentralización tiene como finalidad el desarrollo integral, armónico y sostenible 

del país, mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio 

del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población”. 

 

Esta norma no obstante ignora cómo deben estar organizadas las competencias y en todo 

caso cuál es la ruta de acción que deben asumir los órganos de gobierno. El artículo 4º 

establece los principios que deben guiar el proceso de descentralización entre los que figura 

el ordenamiento territorial ambiental y el rol de la subsidiariedad y la gradualidad que debe 

tener el mismo. 

 



 
 

  
 

113 

De acuerdo con Molina, las regiones en el gobierno de Ollanta Humala pasan a convertirse en 

agencias ejecutoras de decisiones nacionales (a raíz del conflicto social de Conga en 

Cajamarca). Este es un concepto de organización del Estado que no es transparente porque 

en la Constitución no figura el Estado desconcentrado sino descentralizado. “En la concepción 

del gobierno de Humala sobre la estructura del Estado hay dos hitos que demuestran 

claramente cuál era la mirada [a la descentralización]. 1.) La creación del MIDIS que re-

centraliza en un modelo desconcentrado todos los programas sociales en un solo ministerio. 

Todos los esfuerzos que se habían hecho con el antiguo MIMDES de municipalizar algunos 

programas sociales se revierten con excepción de complementación alimentaria pero 

también con un fuerte control del MIDIS. 2.) La creación de SUNAFIL que re-centraliza las 

funciones de fiscalización laboral que ya se le habían transferidos en el segundo gobierno de 

García a los gobiernos regionales” (Conferencia sobre los retos y alcances de los gobiernos 

regionales y locales, 2023). Sin modelo de reforma, la OT puede convertirse en la base del 

diseño y ejecución de las políticas públicas desde una perspectiva descentralizada (y no 

desconcentrada). 

 

3.4.1.) De la Ley 27680 a la Ley de Bases de Descentralización (Ley 27783) 

 

En el año 2002 se aprobó una reforma constitucional que modificó íntegramente el capítulo 

sobre descentralización con la finalidad de reiniciar el proceso que hasta entonces se mantuvo 

dirigido por el Ministerio de la Presidencia y las CTARs. Para ello la Ley 27680 estipula que la 

descentralización se define como “una forma de organización democrática y una política 

permanente y obligatoria del Estado, cuyo objetivo es el desarrollo integral del país y la 

mejora de los servicios a la ciudadanía” (Azpur, 2012: 12). De esta manera se reconocieron 



 
 

  
 

114 

tres niveles de gobierno: el nacional que comprende todo el territorio de la República, el 

regional, con jurisdicción sobre los actuales departamentos (de ahí que se denominan 

regiones sobre base departamental), y el local, con jurisdicción propia sobre las provincias y 

distritos, y constituidos por las municipalidades. 

 

Por primera vez los gobiernos regionales empezaron a contar con plena autonomía para 

decidir sobre los asuntos de su competencia (Landa Arroyo). Si bien las CTAR mermaron la 

capacidad de los departamentos para regir autónomamente en sus propias jurisdicciones el 

nuevo desafío propuesto consistió en atribuir a las nuevas regiones constituidas mayores 

potestades de autogobierno con la finalidad de mejorar el gasto público y atender las 

necesidades locales de manera subsidiaria. Este reconocimiento implicó ciertamente un 

desafío al generar expectativas de mayor eficiencia en la administración de sus jurisdicciones. 

Sin embargo, ello no calzó con las expectativas locales que rápidamente desconfiaron de la 

capacidad de gasto y de gestión de las instancias de gobierno subnacional sobre el 

presupuesto público (ver cifras sobre las dificultades de gasto e inversión por las cuales 

atraviesan las regiones). Por ello figuras como el SNIP denotan esta desconfianza de parte del 

Estado central sobre la gestión de las entidades subnacionales recién conformadas. 

 

Así, los sectores tienen competencia para regular y dirigir las políticas de gobierno a nivel 

nacional pero esta facultad puede interferir con la autonomía de las regiones para decidir 

sobre el proceso de planificación territorial en el ámbito de su circunscripción. Como señalan 

Ruiz Molleda y Meza Suarez, actualmente el Ministerio de Energía y Minas adopta decisiones 

sobre el territorio de los gobiernos regionales, sin que estos últimos tengan la menor 

intervención (Ruiz Molleda y Meza Suarez, 2019). Para ello, sugieren que “los gobiernos 



 
 

  
 

115 

regionales deberían recurrir a una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 22º de 

la Ley N° 30230, que establece que el ordenamiento territorial que realizan los gobiernos 

regionales no es de cumplimiento obligatorio”. Estas disposiciones ponen en controversia la 

injerencia de aquellos intereses supralocales que todo ámbito o territorio debe contemplar 

lo que pone en entredicho la capacidad de los órganos de gobierno local para gestionar los 

recursos del ámbito de su jurisdicción. La pregunta que cabe formular es qué instancia de 

gobierno debe asumir la rectoría, según sus atribuciones constitucionales, con la finalidad de 

evitar la controversia entre las escalas o niveles de gobierno nacional y subnacional. Como se 

vislumbra, dicha controversia exige redireccionar las políticas de Estado desde lo local a lo 

nacional y global. 

 

Con la promulgación de la Ley de Bases de la Descentralización se dio entonces un nuevo 

impulso al proceso al fijar los lineamientos en la reasignación de competencias a los gobiernos 

subnacionales. Como instrumento rector, la LBD conlleva el espíritu democrático a través de 

la autonomía en el diseño de las políticas de Estado a nivel local. Asimismo, la LBD motivó el 

establecimiento de las competencias y funciones de los gobiernos subnacionales desde una 

perspectiva reformadora. La experiencia de las macroregiones en la gestión del gobierno 

aprista fue un estímulo para impulsar un nuevo paquete de reformas que tenían la intención 

de formar ocho regiones administrativas. 

 

Las regiones comprenden así una escala de gobierno que abarca un espacio mayor pero que 

no llega a establecerse según límites geográficos precisos. Si bien estas se constituyen sobre 

la base de unidades territoriales geoeconómicas, con distintos niveles de desarrollo y 

competitividad, y con diversidad de recursos naturales, sociales e institucionales, no se 



 
 

  
 

116 

especifica cómo se crean estas unidades y si realmente estas existen (Azpur). Como se 

aprecia, la competitividad regional requiere una mayor infraestructura y con ella la capacidad 

del Estado en fijar su presencia en los territorios mediante la promoción de la actividad 

productiva. 

 

Los instrumentos normativos aún no cuentan con un esquema de intervención que les 

permita articular sus competencias en función al territorio y su regulación. El artículo 149º de 

la Constitución establece la autonomía jurisdiccional de las comunidades campesinas y 

nativas, pero esta no se condice con las potencialidades económicas que rigen en la región 

donde se ubican. Es necesario establecer las prioridades en el uso de los suelos y ello requiere 

un ámbito político para la toma de decisiones. El problema que surge es la asignación de 

dichos usos y la legitimidad del proceso para la planificación del espacio de las comunidades 

campesinas y nativas a partir de la prevalencia del bien jurídico contemplado sectorialmente 

y que contrasta con el ámbito de las demandas locales. 

 

3.4.2.) La Ley de Gobiernos Regionales (Ley 27867) 

 

La dotación de la Ley de Gobiernos Regionales constituye un gran avance en la ruta de forjar 

gobiernos autónomos que no dependan ni repliquen las atribuciones y competencias del 

gobierno central sino más bien establecer una política intermedia que le permita al Estado en 

su conjunto armonizar los grandes lineamientos de política pública a nivel nacional. La Ley 

Orgánica de Gobiernos Regionales se promulgó a fines del año 2002 y con ella se introducen 

la finalidad y misión de los gobiernos regionales, así como los principios rectores para su 

gestión (Azpur, 2012). En ella se precisa que “la gestión de los gobiernos regionales debe 



 
 

  
 

117 

regirse por planes concertados de desarrollo regional para el mediano y largo plazo, planes 

anuales y por el presupuesto participativo regional” (Azpur, 2012: 15). 

 

El gobierno regional se encuentra regulado por la Ley de Gobiernos Regionales. El problema 

principal radica en la estructura de gobierno que rige al Estado peruano el cual se constituye 

por “sectores fuertemente establecidos, con una gran tradición e inercia institucional, de 

modo que las políticas de dimensión nacional son básicamente políticas sectoriales” (Santa 

Cruz, 2004: 81). Es precisamente por ello que se requiere desarrollar capacidades para 

formular políticas públicas de carácter territorial que se conjugue en una dimensión 

intermedia o meso política a fin de vertebrar el Estado en función de la ordenación del 

territorio. 

 

De acuerdo con Zas Friz, citando a García Fernández, “ha sido la tradición napoleónica la que 

“ha convertido en usual que el poder central esté representado en el municipio, aunque sea 

el alcalde el que reúnan esa condición" ya que "el decreto de 14 de diciembre [de 1789] y de 

sus instrucciones anexas muestran no sólo la inexistencia de un representante gubernamental 

ad hoc, sino también la imposibilidad de atribuir este contenido al alcalde” (García Fernández 

1983: 56)” (Zas Friz, 1999: 371). Ante este escenario complejo de (des)organización territorial 

se suma la figura del Alcalde que en la Francia napoleónica tuvo una limitada función propia 

(Zas Friz). Entonces, con la reforma napoleónica: 

 

“[T]ampoco es ya el ente local el llamado a ejercitar las funciones estatales, sino un 

puro agente de la organización del Estado, el Alcalde, que resulta que, además, es 

colocado como jefe ejecutivo de la corporación municipal. La articulación entre Estado 



 
 

  
 

118 

y Municipio se realiza, pues, mediante la unión personal en un sólo agente de las dos 

representaciones (...), aunque parece obvio que prevalece en él la representación 

primera” (Zas Friz, 1999, citando a García de Enterría 1984: 119). 

 

Como instancia de gobierno, el municipio no se ha apreciado en forma plenamente autónoma 

del poder central. Entre sus competencias, no obstante, ha estado presente la organización 

de la comunidad urbana mediante la provisión de servicios básicos, saneamiento público y la 

recaudación fiscal. De ahí que el gobierno local constituya el órgano de gobierno más cercano 

a las necesidades de la población. 

 

Gráfico 1: Estructura de gobierno según el modelo Estado-céntrico 

 

 

 

Fuente: Elaboración propia. 

 



 
 

  
 

119 

Como se aprecia, en el modelo Estado-céntrico el gobierno central se encuentra en una 

posición de jerarquía con respecto a los gobiernos regionales y los municipios provinciales, 

distritales y de centros poblados. Ello demuestra que el poder de dirección del Estado 

peruano parte de la instancia superior lo que a decir de Brenner comportan una escala 

geográfica de gobierno mayor que da cuenta de su competencia a nivel nacional. Cabe 

destacar que la relación entre cada una de estas escalas de gobierno no se sustenta en el 

principio de competencia sino en el de jerarquía. Ahora bien, la estructura de gobierno actual 

busca favorecer el principio de competencia por lo cual cabe cuestionarse si realmente la 

regionalización otorga mayores capacidades de autonomía a fin de conducir las políticas de 

gobierno en el ámbito de su circunscripción. 

 

3.4.3.) La Ley Orgánica de Municipalidades y las nuevas funciones de la provincia y el distrito 

 

La municipalidad provincial, distrital y de centro poblado comprende la unidad básica de la 

organización descentralizada del Estado peruano. Por ley del 2 de enero de 1857, y bajo la 

administración de Ramón Castilla, se crean los primeros distritos del Perú. Esta ley comprende 

al distrito como una unidad territorial al interior de la provincia. Según la Ley Orgánica de 

Municipalidades, el ordenamiento del territorio es responsabilidad de los gobiernos locales 

los cuales deben planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial, en 

el nivel provincial (artículo 73º Ley Orgánica de Municipalidades). El catastro constituye 

entonces en un instrumento potencial que establece los linderos del OT a partir de la 

demografía y condiciones del suelo que comprende el predio. Los gobiernos regionales 

abarcan así un nivel de gobierno mayor sobre la cual se gestan las características 

geoeconómicas y como instancia impulsora de la competitividad territorial. 



 
 

  
 

120 

 

De ahí que “el esquema actual, tal como está concebido, dificulta la gestión integral del 

territorio, dado que la visión estrictamente local de los municipios no permite identificar los 

distintos intereses superiores que convergen en el suelo” (Vásquez, 2019: 263). Más aún si el 

propósito del derecho es la regulación y la integración de la sociedad la pregunta que cabe 

plantearse sería entonces cuál es el nivel de gobierno más idóneo para elaborar un plan de 

ordenamiento territorial (y de catastro urbano) en vista de la creciente densificación y 

fragmentación urbana por distritos. Ello debe contemplar, no obstante, a aquellas 

aglomeraciones en situación de mayor vulnerabilidad. 

 

3.5.) Balance y perspectivas de la estructura de gobierno en el Perú 

 

La formación del Estado peruano tiene lugar sobre los diversos territorios que integran el 

espacio andino. Un análisis de su configuración histórica no puede prescindir del estudio de 

aquellas sociedades que las precedieron y que incluso el día de hoy permanecen vigentes en 

todo el territorio nacional (Pease, 1980). Ahora bien, el Estado nacional surge como 

consecuencia de la declaración de la Independencia y su soberanía se irradia sobre todos los 

territorios que comprendía el Virreinato del Perú. Desde entonces la administración de 

gobierno se divide en tres instancias o escalas conformada por el gobierno central, las Juntas 

Departamentales y el Cabildo. El gobierno central empieza desde entonces a tener cobertura 

en todo el ámbito nacional a través de políticas comprendidas por sus 19 sectores o 

ministerios. Actualmente, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo constituye el principal 

instrumento legal que regula la organización del Estado central, sus representantes y sus 

respectivas competencias y funciones. Entre los agentes de gobierno cabe mencionar al 



 
 

  
 

121 

Presidente de la República, los vicepresidentes, los ministros de Estado y los demás 

funcionarios que asumen una posición primigenia en la jerarquía estatal. 

 

El rol del Estatuto Regional propuesto por Luis Bustamante consistía en la diferenciación entre 

las diversas atribuciones de los órganos de gobierno regional de acuerdo con las 

peculiaridades ambientales, sociales, económicas y culturales de cada región. Como refiere el 

propio autor, este Estatuto específico para cada región “debería también precisar los 

mecanismos normativos, los recursos podría contar la organización gubernamental regional 

y el procedimiento para su modificación” (Bustamante, 1981: 282 citado por Zas Friz, 1998: 

229-230). A lo que añade Zas Friz que al no contar con un Estatuto propio las regiones 

peruanas encontraron una limitada actuación como entes territoriales de gobierno 

intermedio. 

 

Es preciso e imperativo determinar las competencias de cada nivel de gobierno. Competencia 

exclusiva del gobierno central es la planificación económica (del territorio). Según la 

Constitución de 1993, el territorio es reconocido como un elemento constitutivo de la nación 

y como tal objeto del interés público mayor que es asegurar la convivencia pacífica de todos 

sus ciudadanos. Para ello se establecen los límites soberanos que tienen un fundamento en 

el espacio político que ocupa la república. No obstante, su regulación se halla comprendida 

por un conjunto de dispositivos legales que regulan cada una de sus escalas o niveles de 

gobierno. Así, la Ley de Bases de la Descentralización (LBD) constituye la fuente donde se 

regula la organización y funciones de las instancias subnacionales. Ahora bien, no hay una ley 

orgánica que defina el carácter relacional del territorio como la forma en que se materializa 

la actividad estatal. El artículo 54º de la Constitución establece, de ese modo, que “[E]l 



 
 

  
 

122 

territorio del Estado es inalienable e inviolable. Comprende el suelo, el subsuelo, el dominio 

marítimo, y el espacio aéreo que los cubre”. Por su parte el artículo 7º de la LBD señala que 

“[E]l territorio de la República está integrado por regiones, departamentos, provincias, 

distritos y centros poblados, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el Estado y 

gobierno a nivel nacional, regional y local, conforme a sus competencias y autonomía propias, 

preservando la unidad e integridad del Estado y la nación”. 

 

Es necesario establecer el rango y la aplicación de la norma, así como su finalidad a fin de no 

interpretar erróneamente su contenido. De acuerdo con Mirva Aranda (2002) el 

reconocimiento legal de las comunidades campesinas le atribuye también un ámbito de 

autonomía jurisdiccional que da cuenta de su pluralismo jurídico35. Como lo entiende 

Velásquez, citado por Zegarra (2023), la política pública cabe entenderla como “un proceso 

integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantado por 

autoridades con la participación eventual de particulares, y encaminado a solucionar o 

prevenir una situación definida como problemática” (Velásquez, 2009: p. 156). 

 

Las políticas públicas se clasifican en tres tipos y están organizadas bajo un criterio vertical y 

sectorizado. El instrumento normativo que estipula y detalla las características de cada 

clasificación es el Reglamento que regula las Políticas Nacionales, aprobado por el Decreto 

Supremo 029-2018-PCM, modificado por el Decreto Supremo 038-2018-PCM. Hace notar 

Zegarra que este tiene como objetivo “desarrollar la rectoría de las políticas nacionales en 

todo el territorio a fin de que sean implementadas por las entidades públicas de los tres 

 
35 Para Michael Walzer este principio no debe contradecir la justicia redistributiva por lo que el carácter económico de dicho 
contexto amerita un valor superior a la intangibilidad de los predios. 



 
 

  
 

123 

niveles de gobierno, en beneficio de la ciudadanía” (Zegarra, 2023: 135 citando a la 

Presidencia del Consejo de Ministros, 2008). En esa perspectiva el OT debe considerarse más 

como una herramienta de gestión que como una política pública de planificación territorial. 

Como advierte Zegarra, hasta la fecha no existe una ley de alcance nacional que regule la 

ordenación del territorio (Zegarra, 2023: p. 232). Ello se debe a la falta de claridad en las 

competencias asignadas a cada escala de gobierno al no contemplar su pluralidad y 

convergencia policéntrica. Este capítulo ha presentado los diversos ensayos de ordenamiento 

del territorio que se llevaron a cabo desde la era prehispánica hasta la formación de la 

República Peruana a lo que se añade el reciente proceso de apertura económica que empieza 

a dar forma a las nuevas dinámicas territoriales que consolidan el nuevo escenario de las 

políticas sociales y de gobierno. 

  



 
 

  
 

124 

CAPÍTULO 4 

La ordenación del territorio como eje de articulación intersectorial y multiescalar 

 

Las sucesivas etapas históricas que configuraron la actual estructura de gobierno a través de 

la cual opera y se organiza territorialmente el Estado peruano derivaron de un conjunto de 

disposiciones normativas que no llegaron a integrarse al tejido institucional. Así se tiene al 

gobierno central que ejerce jurisdicción y soberanía en todo el ámbito nacional, los gobiernos 

regionales que administran los territorios sobre los cuales se establecieron los departamentos 

y las municipalidades que gobiernan las provincias, los distritos y los centros poblados. 

Adicionalmente se incorporan las figuras del teniente gobernador y los prefectos que, como 

se ha podido apreciar, representan al Presidente de la República y sus ministros en el ámbito 

de su jurisdicción. Toda esta estructura gubernamental refleja la pluralidad de instancias o 

escalas sobre las cuales el Estado peruano ejerce sus funciones y a través de las cuales busca 

generar un impacto positivo de bienestar en la ciudadanía. 

 

Con la reciente incorporación de la noción de ordenación del territorio en las políticas de 

gobierno se establece una nueva práctica de gestión que asigna competencias y funciones 

para los diversos niveles o escalas que integran al Estado peruano36. De acuerdo con la Ley 

Orgánica de Gobiernos Regionales las regiones se reservan la competencia de ordenación del 

territorio, no obstante, dicha función se encuentra limitada por el artículo 22º de la Ley 30230 

(denominado como el “paquetazo” normativo contra el medio ambiente y los derechos de 

los pueblos indígenas) que decretó que el ordenamiento territorial que realizan los gobiernos 

 
36 Establecer la competencia en materia de OT por parte de cada uno de estos niveles de gobierno constituye, pues, uno de 
los principales desafíos al momento de asignar la rectoría para la gestión del territorio. 



 
 

  
 

125 

regionales no es de cumplimiento obligatorio37. Ello estaría reflejando en todo caso un 

conflicto por menoscabo de atribuciones constitucionales (Ruiz Molleda y Meza Suarez, 

2019). 

 

El capítulo que sigue a continuación comprende un análisis del modelo de ordenación del 

territorio y las posibilidades políticas y jurídicas para su adopción por parte del Estado 

peruano. Para ello, se discutirá el rol de los órganos de gobierno territorial y, de acuerdo con 

sus competencias y funciones, se examinará cuál de estos se encuentra legitimado para 

asumir la rectoría en materia de OT. Seguidamente, se explorarán los proyectos de 

regionalización haciendo un balance a través de los hitos fundamentales que han gestado el 

modelo vigente de ordenación territorial en el Perú contemporáneo. Como expresa Azpur, 

“[E]l proceso de descentralización en curso ofrece mejores condiciones para avanzar hacia el 

ordenamiento territorial entre los tres niveles de gobierno, las mancomunidades municipales 

y las juntas de coordinación interregional” (Azpur, 2012: 9). Tercero, y a fin de establecer las 

coordenadas legales para la regulación del territorio, se plantea una revisión de las normas 

pertinentes en la legislación peruana. Para ello, la primera parte aborda la regulación de la 

Constitución de 1993. Finalmente, se analiza su regulación en la LBD, la ley de Gobiernos 

Regionales y el actual régimen de municipalidades a nivel provincial, distrital y centros 

poblados. 

 

4.1.) Antecedentes normativos de la OT y su organización institucional 

 

 
37 Según la legislación vigente, el principio de competencia debe prevalecer sobre el de jerarquía como en el caso de la 
comunidad de Huayabamba que confronta al gobierno central con el gobierno regional de San Martín. 



 
 

  
 

126 

El sistema político imperante da cuenta de una pluralidad de entidades de gobierno a la que 

se añade recientemente la noción de ordenamiento territorial. La creación de los 

instrumentos de zonificación y ordenamiento del territorio en la política pública se produjo 

en la década de 1990, enmarcada por dos grandes procesos en curso: por una parte, la 

implementación de las políticas de reforma y ajuste estructural como parte del paquete de 

medidas del Consenso de Washington y, por otra, la consolidación de un incipiente sistema 

nacional de gestión pública ambiental en medio de presiones internacionales generadas por 

la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro en 1992 (Glave, 2012: 131). Ciertamente, la necesidad 

de zonificar y ordenar el territorio entraba en contradicción y tensión con el modelo de 

políticas de ajuste y reforma estructural debido a que el modelo promovía la asignación 

óptima de recursos naturales de acuerdo con la lógica de mercado, y, por lo tanto, no se 

requería de ningún instrumento que regule dónde, qué y cómo producir. Al mismo tiempo, 

sin embargo, que se consolidaba el modelo de apertura y liberalización comercial también 

nacían y comenzaban a consolidarse una serie de instrumentos de gestión ambiental entre 

los que aparecía la zonificación económica y ecológica (ZEE) y el ordenamiento territorial (OT). 

 

Con la promulgación del Decreto Supremo Nº 045-2001-PCM en el año 1997 y a iniciativa de 

la Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial se declara de interés nacional el 

ordenamiento territorial ambiental en todo el país, y se constituye la Comisión Nacional para 

el Ordenamiento Territorial Ambiental. A inicios del 2002 se planteó un nuevo consenso por 

la regionalización mediante la promulgación de la Ley de Bases de la Descentralización, la Ley 

Orgánica de Gobiernos Regionales, la Ley de Municipalidades y la Ley de Ordenamiento y 

Demarcación Territorial. Con la Ley Nº 26821, Ley Orgánica para el aprovechamiento 

sostenible de los recursos naturales, por primera vez se establece la Zonificación Ecológica y 



 
 

  
 

127 

Económica (ZEE) como parte del ordenamiento territorial teniendo como finalidad evitar 

conflictos por superposición de títulos y usos inapropiados. 

 

Si bien el ordenamiento territorial se configura como un nuevo lineamiento para corregir los 

desequilibrios sociales y ambientales que actividades económicas como la minería generan 

en los espacios locales, este no será reconocido hasta más adelante en el 2005 con la creación 

del Ministerio del Ambiente y la promulgación de la Ley General del Ambiente. Ello no quiere 

indicar que anteriormente no se haya llevado a cabo un proceso de ordenamiento territorial, 

sino que como política de Estado esta empieza a ser formulada por las diversas organizaciones 

no gubernamentales y de la sociedad civil que buscan crear entornos sociales y ambientales 

más sostenibles. La ordenación del territorio constituye, pues, una política relativamente 

joven que plantea la necesidad de asignar usos al suelo con el fin de motivar un “ordenado” 

desarrollo territorial y ambiental. A partir de entonces la ZEE empieza a servir de marco de 

referencia para los planes sectoriales y regionales, así como para la promoción y orientación 

de la inversión privada.  

 

Cuadro 1: Línea de tiempo de la normatividad sobre ordenamiento territorial y zonificación 

ecológica económica (adaptado de Glave, 2015) 

 

Año Norma 

1997 Ley Nº 26821 

Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. 

Por primera vez se establece que la Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) es 



 
 

  
 

128 

parte del ordenamiento territorial y tiene como fin evitar conflictos por 

superposición de títulos y usos inapropiados. 

2001 DS Nº 045-2001-PCM 

Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial. 

Se declara de interés nacional el ordenamiento territorial ambiental en todo el 

país, y se constituye la Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial 

Ambiental. 

2003 Ley Nº 27867 

Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. 

Son funciones del Gobierno Regional: formular, aprobar, ejecutar, evaluar, 

dirigir, controlar, y administrar los planes y políticas en materia ambiental y de 

ordenamiento territorial. 

 

Ley Nº 27972 

Ley Orgánica de Municipalidades. 

Es su función la planificación de manera integral del desarrollo local y del 

ordenamiento territorial a nivel provincial. 

 

D.S. Nº 027-2003-VIVIENDA 

Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano. 

2004 DS Nº 087-2004-PCM 

Reglamento de ZEE 



 
 

  
 

129 

Define la ZEE como un proceso dinámico y flexible para la identificación de 

diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado. Es 

instrumento técnico y orientador del uso sostenible de un territorio y de sus 

recursos naturales. 

 

Ley Nº 28245 

Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SNGA) 

Señala la necesidad del establecimiento de la política, criterios, metodologías y 

directrices para el Ordenamiento Territorial Ambiental. 

2005 Ley N° 28611 

Ley General del Ambiente. 

El ordenamiento territorial ambiental es uno de los instrumentos de gestión 

ambiental. Es un proceso técnico-político orientado a la definición de criterios e 

indicadores ambientales que condicionan la asignación de usos territoriales y la 

ocupación ordenada del territorio. La planificación y el ordenamiento territorial 

tienen por finalidad complementar la planificación económica, social y ambiental 

con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y 

orientar su conservación y aprovechamiento sostenible. 

 

Resolución Presidencial Nº 135 -2005-CONAM/PCD 

Primer Plan Operativo Bianual para la Zonificación Ecológica y Económica 

(Agosto-2005-Julio-2007). 

Considera procesos de ZEE a formularse en el periodo 2005-2007 que serán 



 
 

  
 

130 

ejecutados por las instituciones nacionales, regionales y locales, con el 

seguimiento del CONAM. 

Se aprueba la propuesta de Lineamientos de Política de Ordenamiento 

Territorial. 

2006 DS Nº 010-2006-CONAM/CD 

Directiva “Metodología para la ZEE”. 

Con la finalidad orientar los procesos de ZEE en los diferentes ámbitos 

territoriales; y establecer la metodología a seguir para la ZEE el cual incorpora 

criterios físicos, químicos, biológicos, sociales, económicos y culturales que 

permitirá contar con una herramienta flexible y accesible que servirá de base al 

diseño y formulación de políticas, planes, programas y proyectos orientados al 

desarrollo. 

2008 DL Nº 1013 

Creación del Ministerio del Ambiente. 

Entre sus funciones está establecer la política, los criterios, las herramientas y los 

procedimientos de carácter general para el ordenamiento territorial nacional, en 

coordinación con las entidades correspondientes, y conducir su proceso. 

2009 DS Nº 012-2009-MINAM 

Política Nacional Ambiental. 

Menciona entre sus objetivos alcanzar el ordenamiento del uso y ocupación del 

territorio nacional, mediante la ZEE en un marco de seguridad jurídica y 

prevención de conflictos. 



 
 

  
 

131 

  

Fuente: Glave (2015). 

 

Actualmente, el diseño normativo que orienta y proporciona directrices para la gestión de la 

OT se encuentra en un impase debido a la falta de compromiso y de valoración por parte de 

los agentes políticos (Grupo Propuesta Ciudadana, 2024). La OT constituye, por consiguiente, 

un nuevo enfoque de desarrollo y un nuevo marco para el diseño, gestión y conducción de las 

políticas públicas y sociales en todo el ámbito del Estado nacional. De ahí su estrecha relación 

con la noción de desarrollo sostenible que busca promover el bienestar de la población con 

medidas (económicas, políticas o socioculturales) que no perjudiquen o pongan en riesgo el 

medio ambiente y el bienestar de los ciudadanos. Pero ¿qué concepto de territorio radica en 

semejante ordenación? Para ello se requiere una interpretación de su real significado y ello 

se sostiene en la noción de espacio geográfico. Ello invita a una reflexión sobre qué modelo 

de desarrollo deben aspirar los Estados en relación con los territorios dónde estos ejercen su 

autoridad y soberanía. La experiencia de la Ley 1454 (o LOOT) de Colombia refleja, de este 

modo, la intención para crear un instrumento normativo que reestructura y reorganiza las 

competencias de gobierno tomando al territorio como el eje de gobierno. Pero el territorio, 

como se viene sosteniendo, no se circunscribe a una unidad estatal, sino que incorpora a los 

diversos actores que intervienen en su gestión y producción. Así, se entiende el territorio de 

las comunidades camposinas y nativas, el territorio de los centros urbanos y el territorio como 

el espacio geográfico (o desde una vertiente ambiental) y de todos aquellos agentes que tiene 

un interés sobre el mismo. 

 



 
 

  
 

132 

La rectoría otorga un poder de dirección a la instancia ad hoc que actúa como eje de 

coordinación entre las políticas nacionales con aquellas emprendidas por las escalas locales 

de gobierno. Actualmente, la rectoría y el impulso de la ordenación del territorio en el Perú 

recae en el Ministerio del Medio Ambiente (MINAM), es decir, corresponde a la 

administración sectorial dispuesta por el Gobierno Central (Zegarra: 104). Como sostiene 

Zegarra la OT constituye una estrategia de articulación que invita a la actuación de otras 

entidades o instancias de gobierno (subnacional). 

 

Así, la OT consiste en “una política pública que integra diferentes sectores y no como un sector 

o un área concreta de actividad pública” (Fernández y Vivanco citado por Zegarra, 2023: 105). 

Ahora bien, como establece el acápite 10 del artículo 7º de la Ley de Gobiernos Regionales, 

relacionado al principio de subsidiariedad: “el Gobierno Nacional no debe asumir 

competencias que pueden ser cumplidas eficientemente por los Gobiernos Regionales y 

éstos, a su vez, no deben involucrarse en realizar acciones que pueden ser ejecutadas 

eficientemente por los gobiernos locales, evitando la duplicidad de funciones”. 

 

De acuerdo con los Lineamientos Estratégicos y Disposiciones Complementarias para la 

Conducción del Proceso de Ordenamiento Territorial (Resolución Ministerial No. 098-2016-

MINAM): 

 

“El Ministerio del Ambiente conduce, promueve, orienta y evalúa el ordenamiento 

territorial elaborando la política, y estableciendo los lineamientos, los criterios, las 

herramientas y los procedimientos de carácter general que correspondan de acuerdo 

a la normativa vigente; para lo cual capacita, asiste y atiende las necesidades de 



 
 

  
 

133 

orientación técnica que surjan para su desarrollo; evaluando y garantizando, de esta 

manera, su adecuada ejecución”. (MINAM, INSTRUMENTOS TÉCNICO-NORMATIVOS 

DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL: 7). 

 

Como se aprecia, el Ministerio del Ambiente es reconocido por la legislación como el órgano 

rector encargado de la ordenación del territorio. Entre los factores que comprenden el plan 

de ordenamiento cabe citar el uso eficiente del suelo para vivienda, los sistemas de movilidad 

y la creación y promoción de espacios públicos. Ello sólo podrá ser posible con una adecuada 

planificación urbana integrada a los planes de ordenamiento del territorio que establezcan 

los criterios y las pautas para la asignación de los usos del suelo y la zonificación ecológica y 

económica que deberá establecerse en el contexto regional. El diseño del plan metropolitano 

corresponde al municipio provincial, pero este carece de la rectoría para la ordenación 

territorial siendo esta competencia de la región. 

 

Las escalas de gobierno reconocidas por la Constitución cuentan con un marco jurídico e 

institucional que definen sus competencias. La Constitución regula tres escalas de gobierno 

territorial: nacional, regional, y local (que incluye las municipalidades provinciales, distritales 

y de centros poblados). Así, el Art. 189º dispone: 

 

“Artículo 189º. El territorio de la República está integrado por regiones, 

departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y 

organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los términos que establece la 

Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nación. El 



 
 

  
 

134 

ámbito del nivel regional de gobierno son las regiones y departamentos. El ámbito del 

nivel local de gobierno son las provincias, distritos y los centros poblados”. 

  

Sin embargo, la norma no especifica qué extensión o qué características sociodemográficas o 

políticas determina a una región ni qué entiende la norma por “territorio”. Ahora bien, el 

primer párrafo del Art. 190º aclara la forma de creación de una región pero no proporciona, 

a su vez, una definición unívoca de “región”: 

 

“Artículo 190º. Las regiones se crean sobre la base de áreas contiguas integradas 

histórica, cultural, administrativa y económicamente, conformando unidades 

geoeconómicas sostenibles.” 

 

Como puede observarse, el artículo aclara que las regiones son “unidades geoeconómicas 

sostenibles”. El espacio geográfico ha sido comprendido así desde dos distintas 

aproximaciones: una primera territorial, es decir, que ve al espacio regional como un conjunto 

de bloques definidos por las fronteras territoriales del Estado; una segunda que lo contempla 

en términos estructurales. Desde este punto de vista, las entidades geográficas de cualquier 

tipo sean estos nodos, distritos o regiones tiene efectos espaciales como resultado de su 

interacción o relación entre una y otra (Agnew, 1994). Ello invita a una reflexión sobre la 

escala regional y su atribución en la ordenación del territorio. 

 

4.2.) Una perspectiva multiescalar: el territorio y el principio de jerarquía estatal 

 



 
 

  
 

135 

La regulación compromete pues a más de un sector. Este carácter de transversalidad lleva a 

comprender la OT como un proceso dinámico e inclusivo al incorporar la perspectiva de los 

agentes públicos con los propiamente locales. La jerarquía estatal no contempla entonces el 

carácter relacional del territorio como un hecho social consustancial a la actuación e 

interacción unísona entre agente estatales y civiles. 

 

4.2.1.) El territorio y su concepción a partir de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley 

27867) 

 

El territorio según la ley de gobiernos regionales comprende una jurisdicción administrativa, 

pero que no contempla su relación con las dinámicas socioculturales que se producen en el 

mismo. La legislación no proporciona debidamente una definición del territorio lo que daría 

pensar que no hay claridad sobre el mismo. Para resolver este vacío es necesario comprender 

qué entiende la legislación por territorio y región desde una perspectiva que puede 

denominarse como “multiescalar”. A decir de Brenner y Agnew, el espacio estatal empieza a 

escalar a nuevos espacios que ya no es propiamente el nacional. Más bien, el territorio 

comprende un principio relacional por el cual tanto actores políticos (públicos) como civiles 

(privados) producen su propia noción de territorio en relación con las características 

históricas y geográfica que lo producen. 

 

El artículo 2º de la ley 30230 contraviene el artículo 53º de la Ley Orgánica de Gobiernos 

Regionales al establecer que el ordenamiento territorial que realizan los Gobiernos 

Regionales no es de cumplimiento obligatorio. Al regirse por planes concertados se reconoce 

la función de coordinación que los gobiernos regionales despliegan durante su gestión. Ahora 



 
 

  
 

136 

bien, sus funciones específicas se encuentran agrupadas por sectores, uno de los cuales es el 

de ambiente y de ordenamiento territorial (OT). Como anota Azpur, ello muestra “cómo la 

legislación, en general, considera el OT sólo como un instrumento de la política ambiental y 

no de la planificación del desarrollo” (Azpur, 2012: 15). La ambientalización del OT como 

fenómeno normativo, no obstante, constituye una seria limitación para que el OT se 

constituya en un eje autónomo que cumpla su función rectora del proceso de 

descentralización. 

 

4.2.2.) El artículo 149º de la Constitución y el Convenio 169 de la OIT 

 

Para analizar esta concepción de territorio cabe explorar el artículo 149º de la Constitución, 

así como el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas. En dicho análisis cabe 

comprender el reconocimiento a la autonomía jurisdiccionales por la cual el territorio 

encuentran una escala que no siempre coincide con el propiamente estatal. El artículo 53 de 

la LOGR explicaría al territorio como objeto de la OT. El centro de las políticas de ordenación 

del territorio lo ocupa el desarrollo sostenible otorgando a la naturaleza o los recursos de la 

Tierra el eje del cual gravitan todos los demás aspectos del objeto de gobierno. El Convenio 

169 de la OIT reconoce el derecho de las comunidades indígenas y nativas a la autonomía de 

sus territorios. Así, como se establece en su artículo 25º: 

 

“Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener y fortalecer su propia relación 

espiritual con las tierras, territorios, aguas, mares costeros y otros recursos que 

tradicionalmente han poseído o ocupado y utilizado de otra forma y a asumir las 



 
 

  
 

137 

responsabilidades que a ese respecto les incumben para con las generaciones 

venideras”. 

 

Las comunidades, no obstante, no son consideradas soberanas, sino que mantienen su 

autonomía del Estado central, aunque forma parte de su concepción unitaria. Los conflictos 

de tierras motivados por la inversión minera desde comienzos del presente siglos en adelante 

han sido una constante en los sucesivos gobiernos sin llegar a una solución plena. Ello se 

grafica por la posesión y uso de ciertos recursos naturales que si bien son patrimonio de las 

propias comunidades constituyen también en fuente de riqueza para el Estado y sus intereses 

nacionales38. Ello lleva a cuestionarse cuál es el modelo de ordenación de territorio que debe 

afianzarse sobre dichas comunidades toda vez que la legislación nacional favorece el impulso 

económico aún a costa de afectar su autonomía jurisdiccional. 

 

En su tesis sobre la jurisdicción especial de las comunidades campesinas en el Cuzco, Mirva 

Aranda (2002) postula ciertas limitaciones a su autonomía como la no vulneración de los 

derechos humanos de los procesados. Para ella, este reconocimiento al núcleo duro de los 

derechos humanos es constitucional y la pregunta que surge es cómo la jurisdicción especial 

de las comunidades campesinas y nativas ejercen efectivamente su autonomía. De este 

modo, es preciso que el ordenamiento de dichos territorios sea orientado de tal manera que 

los municipios distritales y de centros poblados asuman la rectoría a nivel local y sean los 

sectores los que plasmen dicho modelo que es informado por el propio Plan de Ordenamiento 

Territorial. El uso de la Zonificación Económica y Ecológica debe entonces contrastar las 

 
38 Puede citar el caso de las reservas de Litio en Nigeria, por ejemplo, que puede provocar un conflicto por la posesión del 
recurso. De ahí que una política de OT puede conllevar una asignación de uso en la administración y control del litio en el 
territorio. 



 
 

  
 

138 

necesidades locales con las necesidades mayores de la sociedad en general. El problema 

radica en la contemplación de bienes jurídicos mayores que se plasman sectorialmente y que 

actúan como determinantes jurídicos supralocales sobre el territorio. Para ello es preciso 

indagar en las afectaciones a la autonomía local y regional, es decir, qué derechos 

ambientales o culturales que se dan territorialmente deben prevalecer sobre los nacionales. 

 

4.3.) La región como escala intermedia y su rectoría en materia de OT 

 

A inicios del 2010 la OT empieza a adquirir importancia como instrumento de planificación y 

desarrollo. La OT buscaba en tal medida asignar los usos correspondientes al espacio a partir 

de la asignación de competencia en cada escala geográfica de gobierno. La ley de municipio y 

de gobierno regionales sostienen que la OT constituye una competencia compartida entre los 

distintos niveles de gobierno, pero cuya rectoría es ejercida por el Ministerio de Ambiente. 

Cabe indicar que “lo que se ordena no es el territorio (…); lo que se ordena son las actividades 

configuradoras del espacio desarrolladas por los grupos humanos” (CONAM, 2006: 14). Es 

decir, se ordenan las actividades económicas cuyo impacto incide en los territorios. A través 

del nuevo discurso de la OT se busca levantar un puente que organice y haga posible la 

coordinación de la gestión pública, pero ello no sería posible si no se atribuye el carácter 

vinculante a cada escala de gobierno (nuevo discurso o posibilidad). Para ello la Zonificación 

Ecológica y Económica busca convertirse en una herramienta de coordinación de acuerdo con 

los usos del suelo pero que se encuentra altamente limitado por su carácter informativo mas 

no vinculante. 

 



 
 

  
 

139 

Por ello autores como Manuel Glave advierten que es necesario que “los Planes de 

Ordenamiento Territorial sean insumos para el diseño de políticas de desarrollo de los 

Gobiernos Regionales y Locales, y que la planificación territorial sea justamente sobre la base 

de territorios más allá de las divisiones administrativo-políticas” (Glave, 2012: 127). De esta 

manera, se plantean nuevas normas que regulan la actividad del Estado en los territorios y un 

nuevo ímpetu al proceso de regionalización. Sin embargo, al ser un instrumento técnico-

político no constituye un instrumento vinculante sino antes bien un mecanismo consultivo 

para el proceso de toma de decisiones. La articulación entre estas escalas requiere ser 

contemplada desde el eje horizontal (los territorios) y el vertical que responde a la jerarquía 

de gobierno. El Derecho debe pues contemplar ambas dimensiones -la horizontal y vertical- 

antes que dejar abierto al campo político para formar nuevos órganos de gobiernos 

autónomos sobre la base de normas que carecen de todo conocimiento de la realidad 

empírica o mejor de espacios o “territorios” que, en definitiva, no existen. A partir de una 

revisión del conjunto de ensayos por la regionalización se tendrán las bases históricas 

recientes sobre las que se inscribe el nuevo capítulo de la ordenación del territorio. 

 

4.3.1.) La creación de la región y su incorporación como escala intermedia 

 

La incorporación de la región como escala intermedia de gobierno constituye, pues, una 

posibilidad para que este nivel asuma la rectoría de la OT. Como se sabe las regiones fueron 

creadas en el año 2002 a partir de la Ley 27867 y se construyeron sobre la antigua base 

departamental, es decir, se plasmaron como unidades territoriales que integran dos o más 

provincias (las áreas metropolitanas constituyen un caso diferente). Según la Ley de 

Gobiernos Regionales, la región comprende (...) revisar la ley. La organización territorial del 



 
 

  
 

140 

Estado peruano se encuentra regida por la Constitución Política de 1993. En ella se establecen 

los tres niveles de gobierno que integran el aparato estatal: nacional, regional y local. Esta 

configuración por niveles presente corresponde al modelo de Estado descentralizado que 

existe desde la carta de 1979. Sin embargo, cabe cuestionarse si el territorio que estas escalas 

buscan regular coincide con la realidad social. Lo que se vislumbra entonces es una 

redefinición del marco categorial que define al Estado central como única escala nacional sin 

contemplar su apertura hacia nuevos actores o agentes (privados o civiles) que tienen un 

interés (económico, social, cultural, etc.) sobre esta escala. Asimismo, la Constitución de 1979 

ha señalado que la descentralización es una política de Estado que busca el desarrollo de los 

pueblos constituidos como espacios subnacionales. 

 

4.3.2.) La escala intermedia y su rectoría en materia de OT 

 

Cabe entonces cuestionarse a cuál de estos niveles de gobierno le corresponde la rectoría en 

materia de OT. A lo que cabe responder a la luz del presente análisis que ninguna sino el 

territorio mismo como tal. Cada una de estas escalas construye su propia jurisdicción, pero 

no su propio territorio en donde estas políticas regionales o urbanas se buscan implementar. 

La planificación territorial debe contemplarse pues como una política y como una técnica al 

servicio de las escalas que asumen la competencia de ordenación contemplando la actividad 

sectorial y las dinámicas territoriales que se suceden en el espacio de la localidad. Como bien 

comentan Romá Pujadas y Jaume Font, la ordenación del territorio a menudo se asocia con 

la identificación y solución de problemas territoriales (Pujadas y Font, 1998: 23). El proceso 

de redistribución de la población que migra o se traslada a otras áreas metropolitanas da lugar 

al vaciado de las zonas más centrales y el trasvase a la población residente. Para ello debe 



 
 

  
 

141 

contemplarse una serie de decisiones que abarcan la calificación del suelo residencial, las 

dotaciones de suelo y la localización de nueva infraestructura para la construcción de 

carreteras y puentes. 

 

Citando a Hildenbrand (1996) “la ordenación del territorio es una de las políticas típicas del 

Estado de bienestar, que nace en la mayoría de los países industrializados europeos después 

de la Segunda Guerra Mundial” (Pujadas y Font, 1998: 25). De ahí que la ordenación del 

territorio contiene una carga ideológica que, como precisan Pujadas y Font, se refiere al 

debate en torno al Estado de bienestar. De ahí también el carácter interdisciplinario del 

enfoque territorial “que supera la aproximación fragmentada e incompleta de los enfoques 

estrictamente sectoriales” (Pujadas y Font, 1998: 26). Ello remite a la ordenación del territorio 

como una política de planificación que puede involucrar a actores estatales y no estatales. La 

planificación física se integra por las modalidades territorial, urbanística y sectorial. Asimismo, 

los planes pueden ser indicativos o vinculantes. 

 

A fines de la década del sesenta y principios del setenta se establecieron, en el nivel 

intermedio, un conjunto de corporaciones públicas con denominaciones diversas pero 

semejantes, entre estas las denominadas Corporaciones Departamentales de Desarrollo 

(CDDs)39. Como refiere Zas Friz: 

 

“A pesar de esta divergencia en las denominaciones, estas corporaciones tenían en 

común que hacían referencia a la circunscripción departamental y que no formaban 

 
39 La autoría de dicha iniciativa viene siendo materia de discusión. No obstante, el Proyecto de ley de las Corporaciones 
Departamentales de Desarrollo fue promovido por la Comisión Nacional de Plan de Gobierno del Partido Aprista Peruano 
(Comisión Nacional de Plan de Gobierno del Partido Aprista Peruano, 1982). 



 
 

  
 

142 

un nivel intermedio de gobierno, siendo organismos desconcentrados del Poder 

Ejecutivo” (Zas Friz, 1998: 175). 

 

Las Corporaciones Departamentales de Desarrollo estaban integrados por un Presidente 

elegido por la Presidencia del Consejo de Ministros, un gerente y un representante de la 

sociedad civil. Dicho modelo constituye una novedad pues otorgaba una amplia autonomía a 

su gestión. Las CDDs tuvieron lugar entre 1963 y 1969 y continuarían influyendo en la 

organización estatal peruana pues serían reestablecidas al inicio de los ochenta (Zas Friz, 

1998: 176). Como refiere Zas Friz, estas corporaciones actuaban como verdaderos entes 

rectores para el desarrollo regional y local, pero al competir con el poder central este decidió 

desactivarlos. Como se aprecia, a lo largo de la historia republicana se han llevado a cabo un 

impulso hacia la descentralización, pero no apreciaron a la gestión del territorio como una 

política que comienza desde el espacio antes que los sectores. Las CDDs se crearon a través 

de la Ley 23339 dado en 1981. Según dicha ley en su artículo 3º estipula: 

 

“La Corporación tiene como finalidad promover y realizar el desarrollo económico y 

social armónico, teniendo en cuenta los sectores del Departamento y crear, 

prioritariamente, las condiciones que permitan elevar el nivel de vida de los sectores 

de menores ingresos de la comunidad. Con tal objeto programa y ejecuta la inversión 

pública de carácter departamental, ya sea la de sus propios recursos o la proveniente 

de transferencia del Gobierno Central, organismos descentralizados y empresas 

públicas, en coordinación con los sectores del Gobierno Central, los Consejos 

Municipales y las organizaciones representativas de la comunidad”. 

 



 
 

  
 

143 

Ahora bien, a comienzos de la década del 2000 y luego del proceso de transición democrática 

se dio inicio a un nuevo impulso de la descentralización y con ella un nuevo consenso en torno 

a la gestión del territorio. La Ley de Bases de la Descentralización, la ley 27783, ha delineado 

el marco jurídico sobre el opera el proceso asignando competencia a los órganos de gobierno 

subnacional. El capítulo dedicado a la descentralización fue modificado íntegramente por la 

Ley 27680 que buscó realizar un nuevo marco legal cuyo objetivo central era reiniciar el 

proceso dentro del espíritu de ese entonces. En ella se plasmaron ideas y conceptos sobre la 

regionalización, aunque sin llegar a materializarlos alrededor de una auténtica propuesta de 

gestión y ordenamiento del territorio. Los principales opositores a dicha política es el 

incremento de marcos normativos que no llegan a representar los grandes intereses 

nacionales y lo observan como un obstáculo en lugar de un estímulo a la formalidad y la 

mejora de la eficiencia de los organismos descentralizados. Según entrevista a Álvaro 

Campana Ocampo (8 de marzo 2023) el principal obstáculo es el carácter no vinculante de 

dichos planes que no contemplan la polifuncionalidad de los espacios urbanizados o por 

urbanizarse. 

 

4.4.) La perspectiva sectorial y la asignación de competencias en materia de OT 

 

Como expresan Ruiz Molleda y Meza Suárez aludiendo al fallo del TC, “pueden presentarse 

distintos tipos de conflictos de competencia, y estos pueden ser típicos (positivos y negativos) 

o atípicos (conflictos constitucionales por menoscabo o por omisión de cumplimiento de acto 

obligatorio)” (STC No 00007-2016-CC, f.j. 4). Es evidente que estamos ante un conflicto de 

competencia por menoscabo en sentido estricto de conformidad con la jurisprudencia del TC” 

(Molleda y Meza Suárez, 2014). O lo que es lo mismo que la nueva definición de las escalas 



 
 

  
 

144 

de gobierno contraviene un principio constitucional que lleva a limitar la autonomía de las 

regiones en la conducción del proceso de OT. 

 

“Se trata aquí de un tipo de conflicto que se ha venido a denominar conflicto constitucional 

por menoscabo de atribuciones constitucionales. Puede clasificarse en: a) conflicto 

constitucional por menoscabo en sentido estricto; b) conflicto constitucional por menoscabo 

de interferencia; y, c) conflicto constitucional por menoscabo de omisión. En el conflicto 

constitucional por menoscabo en sentido estricto, cada órgano constitucional conoce 

perfectamente cuál es su competencia. Sin embargo, uno de ellos lleva a cabo un indebido o 

prohibido ejercicio de la competencia que le corresponde, lo que repercute sobre el ámbito 

del que es titular el otro órgano constitucional”. (STC No 00006-2006-CC, f.j. 22). 

 

El territorio nacional, como se viene sosteniendo, no constituye la única escala de gobierno, 

pero es aquella la que dirige a las demás. Comprender esta competencia implica comprender 

cuál es su relación y posición constitucional respecto a las mismas. Por ello se pone en 

entredicho su capacidad para cohesionar los territorios de acuerdo con su función de garante 

de la organización racional de su territorio. De ahí que es posible afirmar que las diferentes 

escalas existentes se yuxtaponen unas con otras lo que produce una desconexión o 

desarticulación con cada una de las escalas que gobiernan el territorio. Por ello, el Derecho a 

través de la ley de ordenación territorial debe normar la congruencia entre estas múltiples 

escalas partiendo de las necesidades y demandas sociales de cada territorio y adecuándose a 

las competencias de cada una de ellas. 

 



 
 

  
 

145 

El presupuesto detrás de la división por niveles o escalas consiste en la manera que es posible 

administrar el territorio de acuerdo con la mayor proximidad de los habitantes (principio de 

subsidiariedad) y que suponen ciertas prerrogativas o determinantes que condicionan la 

gestión del Estado. Ello refuerza y legitima el principio de subsidiariedad por el cual cada una 

de las instancias debe responder a las demandas ciudadanas por ser las instancias más 

próximas a los vecinos. Según Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández (2004), 

la administración central aborda los grandes presupuestos que conlleva la configuración de 

los sectores como una manera de dividir en diferentes áreas o departamentos la actividad 

gubernamental. Cada escala de gobierno precisa de una función acorde con el sistema jurídico 

que lo sostiene, pero sin menoscabar el hecho que el Estado precisa de grandes objetivos que 

orientan su desarrollo. Así, el fundamento o justificación para la existencia del Estado es el 

mantenimiento del orden social dentro de ciertos parámetros regulatorios que le permitan 

ejercer su poder de administración. Ahora bien, el territorio como afirma Brenner implica una 

nueva jerarquización de las escalas que administra el gobierno. 

 

Para Ángel Delgado (1998), el Estado descentralizado comprende la conformación de una 

unidad política que no es dada contractualmente sino a partir de una voluntad estatal. El 

Estado conforma regiones de acuerdo con las normas que lo faculta a crear nuevas 

jurisdicciones ahí donde no las hay. Su justificación reside en la mejor administración pública 

que beneficie a la mayoría de los ciudadanos. De ahí que el Estado peruano al conformar un 

gobierno descentralizado tiende a situarse en las diversas escalas que emanan del territorio. 

Las regiones son aquellos espacios geográficos que se definen a partir de las propiedades del 

territorio las cuales se han definido políticamente. En el caso de las ciudades metropolitanas 

como Lima, se requerirá una traza urbana que facilite la movilidad de los habitantes bajo la 



 
 

  
 

146 

forma de un sistema interurbano. Miriam Chion (2002) en su estudio sobre las centralidades 

y funciones de la trama urbana limeña destaca este sentido policéntrico que se integra por 

diversos espacios funcionales o nodos que articulan el mercado inmobiliario con la 

concentración de núcleos urbanos dedicados a las finanzas y el comercio como son los 

distritos de Miraflores y San Isidro. 

 

El municipio comprende un tipo de gobierno local que debe procurar satisfacer las 

expectativas de los vecinos que forman parte de la comuna, pero también contemplando el 

conjunto urbano en el cual se adscribe. La iniciativa de constituir distritos no va de acuerdo 

con los grandes objetivos edilicios que busca promover el desarrollo de la ciudad a través del 

diseño de proyecto de planificación que incorpore corredores urbanos y generación de 

espacio públicos como parques, bulevares y plazas públicas. Según la Ley de Municipalidades 

ello se hace posible a través de las mancomunidades municipales que reúne un conjunto de 

dispositivos legales para crear las condiciones para viviendas y zonas industriales 

debidamente equipadas. Bajo este régimen se crean nexos de apoyo entre distritos lo que 

conlleva la generación de corredores económicos y de libre circulación que permitan la 

integración interdistrital. Según dicho artículo, la ciudad debe concebirse como un todo 

orgánico y desde una perspectiva territorial cuyo diagnóstico permita identificar los factores 

de riesgo y viabilidad de los planes urbanos. 

 

Ahora bien, el rol que viene cumpliendo el Consejo Metropolitano de Lima puede verse 

cuestionado debido a las débiles relaciones institucionales con los municipios distritales. Una 

escala define el rango de influencia de las políticas públicas que establecen los parámetros 



 
 

  
 

147 

para la puesta en marcha de proyectos de regeneración urbana40. La ordenación del territorio 

ha sido recibida en forma diversa y no carente de detractores según las realidades o contextos 

sociales dónde fue impulsado. Para sus defensores consiste en una nueva práctica de 

desarrollo que permita corregir los desequilibrios medioambientales y cómo una manera de 

evitar los conflictos sociales frente a las inversiones. Sus detractores en cambio consideran 

que es una estrategia que perjudica las inversiones al establecer una agenda social que no 

permite la explotación de los recursos naturales que se encuentran en el suelo y el subsuelo. 

 

Actualmente el ordenamiento territorial no condiciona ni prevalece sobre la planificación 

sectorial (CEPLAN, 2023). Tampoco prevalece sobre el urbanismo y la planificación 

económica. De acuerdo con Zegarra (2023), prevalece una relación de verticalidad entre los 

Objetivos de Desarrollo Sostenible y el Acuerdo Nacional con los planes sectoriales, regionales 

y locales, “ya que ninguno de ellos puede omitir o agregar políticas que no estén previstas o 

contempladas en los de alcance nacional, porque ello supondría una contradicción y 

transgresión al Estado unitario que caracteriza al Perú” (Zegarra, 2023: 187). Sin embargo, las 

políticas que dan vida a la OT no se consideran como un fin en sí mismo. 

 

Si bien cada nivel de gobierno goza de autonomía en términos de sus funciones y 

competencias se ha tendido a considerar una jerarquía entre cada una de ellas lo que conlleva 

a dar prioridad al ámbito nacional sobre el regional y el local. La distribución de competencias 

municipales es conferida por la Ley General de Municipalidades (Ley 27972) que establece 

 
40 Recientemente, este ha sido el caso de la polémica suscitada por el cambio de zonificación y parámetros urbanísticos del 
distrito de San Isidro a partir de la propuesta del Consejo Metropolitano para densificar el territorio distrital. Ello genera un 
conflicto entre escalas de gobierno a nivel metropolitano que requiere una estrategia para conciliar los intereses macro y 
micro de los planes de usos del suelo y de zonificación. Actualmente, no existe una norma que especifique las competencias 
entre ambas unidades de gobierno local. 



 
 

  
 

148 

que estas corresponden a la gestión del desarrollo urbano y el saneamiento. Definir las 

fronteras del territorio a partir del uso del suelo podría organizar a los municipios 

incentivando su disposición para el logro de los objetivos del Acuerdo Nacional. Ello desborda 

las competencias funcionales del municipio para lo cual cabe preguntarse qué necesidad 

supranacional debe primar por sobre el ámbito local. Los determinantes del ordenamiento 

territorial se refieren a los objetivos priorizados por el gobierno nacional y que actúan como 

limitantes de la autonomía local. ¿Quién o qué instancia determina entonces lo prioritario en 

tanto necesidad nacional frente a la competencia exclusiva de la planificación urbanística de 

la municipalidad? 

 

El ámbito de competencia del régimen regional aborda el medio ambiente y la conservación 

de bosques, hecho que puede restringir el derecho urbanístico que contempla la jurisdicción 

y función exclusiva (pero no excluyente) del gobierno local. “No obstante, en una de sus 

primeras aproximaciones al tema, la Corte Constitucional reconoció que, a pesar de contar 

con autonomía, las entidades locales actúan como parte de un “todo” de naturaleza superior 

denominado Estado, pues de lo contrario no estaríamos hablando de autonomía sino de 

soberanía” (Vásquez, 2019: 267). Ello se condice con la idea de integridad del territorio 

nacional que perfila la forma de Estado unitario que caracteriza la República del Perú. A lo 

que cabe cuestionarse: ¿es el ordenamiento territorial una competencia exclusiva del Estado 

central o compartida con las autoridades locales (como el caso colombiano)? El ordenamiento 

territorial cabe distinguirlo del ordenamiento urbanístico que según Iván Ortiz (2017) en el 

Perú cabe denominarlo el Plan de Desarrollo Urbano o, como lo señala Vaquer Caballería 

(citado por Vásquez, 2019) la “política pública ocupada de hacer y gestionar ciudades” 

(Vásquez, 2019: 262). 



 
 

  
 

149 

 

El problema que cabe determinar entonces es si existe una relación jerárquica entre cada 

escala o nivel de gobierno (que se expresa a través de los determinantes del OT) o más bien 

subsiste una clara autonomía de los gobiernos locales respecto al Estado central en materia 

de ordenación del territorio. La teoría del sesgo urbano (en inglés, urban bias) desarrollada 

por Michael Lipton (1989) confronta dicha perspectiva en tanto que se asume a los 

equipamientos y servicios básicos que “urbanizan” el territorio creando una disparidad con el 

medio rural. Los parámetros para los usos del suelo pueden provenir de diversas fuentes que 

llevan al Estado central a plantear un principio rector acerca de qué es lo más adecuado o qué 

materia en agenda debe ser priorizada para cierta escala de gobierno. Cabe constatar que el 

desplazamiento que se produce a las grandes urbes es un hecho social natural que conlleva a 

optar por un plan urbanístico que atienda la naturaleza de las crecientes demandas 

ciudadanas. Para ello el ordenamiento urbanístico es una competencia exclusiva pero no 

excluyente del municipio (o las autoridades locales) pero que, no obstante, y, como se ha 

podido confirmar a partir de Vásquez (2019), existen un conjunto de determinantes que 

pueden limitar la discrecionalidad de actuación de las autoridades locales y su autonomía al 

constatar la prevalencia de intereses supralocales o de índole sectorial. 

 

Cabe mencionar a Luciano Parejo (2012) para quien existen estos intereses supralocales que 

determinan el ámbito de competencia de los gobiernos locales. Así la autonomía municipal 

debe abordarse como parte de un todo que comprende el sistema constitucional que 

fundamenta dicho poder local. Si bien el municipalismo da lugar a una autonomía local esta 

no puede ejercerse ilimitadamente, sino que debe contemplar bienes públicos sectoriales de 

superior jerarquía que son propios de un Estado unitario (García de Enterría y Parejo Alfonso, 



 
 

  
 

150 

1981). Los planes urbanos se adecuan así con los grandes intereses supralocales respetando 

su fuero, pero cabe destacar que estos no serían posible sin una conciliación de la 

interpretación o visiones distintas que se plasman entre el alcalde y el gobernador. A la luz de 

estos determinantes, y la reestructuración de las escalas de gobierno, la pregunta que cabe 

plantearse es cuál de éstas asumirá la rectoría en materia de ordenación del territorio. Por 

ello, es fundamental gobernar el territorio desde la perspectiva multiescalar a través de la 

cual es posible conciliar la perspectiva del vecino con la perspectiva del planificador. Autores 

como Michel de Certeau (1996) dan cuenta del uso que los urbanitas hacen de espacios 

públicos como los parques, las plazas y las calles cómo éstos difieren de la perspectiva de la 

autoridad que diseña dicho plan. Integrar ambas perspectivas es vital a fin de crear las 

condiciones sobre el uso y las formas urbanas de apropiación del espacio que realizan los 

habitantes de la comuna. A decir de Luhmann, los sistemas se encuentran articulados por la 

función que desempeñan en su órbita. Esta perspectiva sistémica abre un conjunto de 

posibilidades para pensar el territorio como un espacio integrado por múltiples visiones del 

mundo que dominan el espacio público. 

 

¿Dónde ubicar entonces la gestión y el ordenamiento del territorio en la legislación peruana 

vigente? Si bien hasta la fecha no existe una ley de ordenamiento y gestión del territorio, se 

puede considerar el proyecto de ley 2758/2017-CR el cual proporciona algunos alcances y 

definiciones en torno a dichos conceptos. Así, en su artículo 2º señala que:  

 

“El ordenamiento territorial y la gestión del territorio constituyen política de Estado, 

que consiste en un procedimiento político, técnico y administrativo de toma de 



 
 

  
 

151 

decisiones concertadas respecto al uso y ocupación sostenible del territorio y su 

gestión integrada en base a las potencialidades y limitaciones”. 

 

Atendiendo a esta definición, la gestión del territorio implica el manejo de las políticas de los 

órganos descentralizados de gobierno que tienen injerencia en los ámbitos regional y local. 

Esta definición es muy similar a la que viene siendo reiterado por el MINAM y los documentos 

de la GIZ y el Grupo Propuesta Ciudadana donde se señala que la OT constituye una 

competencia compartida entre los niveles subnacionales. 

 

Por ejemplo, el artículo 6º de la Ley N° 29317, Ley que Modifica e Incorpora diversos Artículos 

al Decreto Legislativo N°1090, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, dispone que no habrá cambio 

de uso en las tierras que pertenecen al patrimonio forestal “salvo cuando se trate de 

proyectos declarados de interés nacional en cuyo caso la autoridad encargada de determinar 

la procedencia del cambio de uso es el Ministerio del Ambiente en coordinación con la entidad 

del sector público correspondiente. Dichos proyectos deben cumplir con lo establecido en la 

Ley N°27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, y su 

Reglamento”. 

 

Ahora bien, su uso y disposición son permitidos sólo cuando se trate de proyectos declarados 

de interés nacional en cuyo caso la autoridad encargada debe determinar la procedencia del 

cambio de uso. 

 

Cuadro 2: Las etapas de ordenación territorial (según la ley del MINAM) 

 



 
 

  
 

152 

 

Fuente: MINAM (2016). Instrumentos técnico-normativos del ordenamiento territorial. P. 

14. 

 

Como se ha seguido del capítulo precedente, la primera disposición normativa que tuvo por 

finalidad regular el territorio en el Perú se remonta a la Constitución de 1823. Según su 

artículo 1º se estableció que: “Todas las provincias del Perú reunidas en un solo cuerpo 

forman la nación peruana”. Por su parte, su artículo 7º estipula que: “Se divide el territorio 

en departamentos, los departamentos en provincias, las provincias en distritos, y los distritos 

en parroquias”. Cada una de estas subdivisiones administrativas conforman las escalas 

territoriales primigenias sobre las cuales las parroquias, municipios y departamentos se 

asientan como unidades subnacionales de gobierno. 

 



 
 

  
 

153 

El territorio comprende el espacio sobre el cual descansa la voluntad del Estado. Según el 

artículo 193º de la LBD los gobiernos regionales y locales gozan de autonomía política en los 

asuntos de su competencia. La noción de autonomía política es la facultad de adoptar políticas 

y normas en el rango de su competencia y está ligado al derecho de autogobierno. La 

República del Perú se fundó siguiendo los principios enmarcados en la Constitución de Cádiz 

que ponía de relieve la autonomía de los nacientes Estados. Cada subdivisión territorial 

comprende así un órgano de gobierno que no obstante mantiene su autonomía territorial 

respecto al Estado central que integra y conforma la nación peruana. Dichas subdivisiones se 

configuran según la escala geográfica dónde estos órganos ejercen su jurisdicción y 

competencia. Actualmente las competencias y funciones de los órganos para la conducción 

del OT se encuentran repartidas entre la Ley de Bases de la Descentralización, la Ley de 

Gobiernos Regionales, la Ley de Municipalidades y la Ley de Medio Ambiente (Zegarra, 2023). 

Cabe anotar que estas normas no establecen un corpus ordenado de las vigentes que regulan 

la OT, de ahí la necesidad de contar con una Ley de Ordenación Territorial que permita 

establecer su rectoría y la fijación de las competencias y funciones rectoras de los órganos de 

gobierno a fin de no duplicar funciones en la elaboración de las políticas y planes de OT así 

como los usos del suelo y el establecimiento de un catastro general de los territorios a 

ordenar. 

 

Cuadro 3: Niveles de la ordenación del territorio en Europa 



 
 

  
 

154 

Fuente: Sanabria, 2014. 

 

En Europa existen hasta cuatro niveles de ordenación del territorio. En el ámbito de la Unión 

Europea el enfoque comprende la política regional. A nivel de cada Estado miembro 

comprende la política regional. Por su parte, la comunidad autónoma española implica el 

enfoque de la ordenación del territorio en sentido estricto mientras que en las entidades 

locales prima el urbanismo que es tutelado por las Comunidades Autónomas (Sanabria, 2014). 

El territorio según estos enfoques es entendido como aquel espacio geográfico que es 

delimitado jurídica, social, cultural y políticamente. 

  



 
 

  
 

155 

CAPÍTULO 5: 

Prospecto para un replanteamiento jurídico de la estructura de gobierno en el Perú: los 

lineamientos normativos para un proyecto de ley sobre OT y su carácter vinculante 

 

Como se ha podido apreciar en la presente investigación el Estado central es el único nivel de 

gobierno que, a diferencia de las instancias subnacionales, se rige bajo el principio de 

soberanía. Para el poder central, el territorio nacional es un espacio soberano que no admite 

injerencia por parte de algún agente ni externo ni interno (o que compita con la gestión del 

gobierno central). Ahora bien, la diversidad de contextos socioculturales que constituyen el 

territorio peruano da cuenta del pluralismo jurídico que en ocasiones (como la intervención 

económica de agentes privados como la concesión para empresas mineras) colisiona con los 

grandes intereses nacionales. Ello no quiere decir que cada localidad o región mantenga una 

existencia autárquica y separada del nivel central, sino que debe comprenderse cómo cada 

una de ellas forman parte de un Estado nacional que las rige y que conserva el monopolio de 

la fuerza legítima. Como sostiene Zas Friz, cada instancia de gobierno, local o regional, 

conforman el Estado unitario por lo que el principio de unidad debe respetarse sin que ello 

implique menoscabar su derecho a la autonomía jurisdiccional (Zas Friz, 2008). 

 

El presente capítulo planteará los lineamientos normativos para establecer el rango 

constitucional de la ordenación del territorio y la titularidad de su rectoría. En primer término, 

se discutirá la actual regulación sobre las regiones, su definición en Carta Política de 1993 así 

como la noción jurídica de territorio. En segundo lugar, se establecerán las bases sociales y 

jurídicas para una normativa de ordenación del territorio en el Estado peruano. 

 



 
 

  
 

156 

5.1.) El artículo 190º de la Constitución y la definición jurídica del concepto de región 

 

La regulación de la ordenación del territorio comprende uno de los objetivos propuestos por 

el Acuerdo Nacional (Zegarra Valdivia). Así, los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la ONU 

establece como prioridad establecer entornos sociales y ambientales que permitan mejorar 

los modos de vida de los habitantes. Actualmente, las competencias de ordenamiento 

territorial en el Perú se encuentran repartidas entre la Presidencia del Consejo de Ministros 

(PCM), los gobiernos regionales y los gobiernos locales, escalas o niveles que integran la actual 

estructura de gobierno (ver cuadro 1). El artículo 190º de la Constitución ofrece una definición 

de región que dice: 

 

Artículo 190°.- Las regiones se crean sobre la base de áreas contiguas integradas 

histórica, cultural, administrativa y económicamente, conformando unidades 

geoeconómicas sostenibles. 

 

El proceso de regionalización se inicia eligiendo gobiernos en los actuales 

departamentos y la provincia constitucional del Callao. Estos gobiernos son gobiernos 

regionales. 

 

Mediante referéndum podrán integrarse dos o más circunscripciones 

departamentales contiguas para constituir una región, conforme a ley. Igual 

procedimiento siguen las provincias y distritos contiguos para cambiar de 

circunscripción regional. 

 



 
 

  
 

157 

La ley determina las competencias y facultades adicionales, así como incentivos 

especiales, de las regiones así integradas. Mientras dure el proceso de integración, 

dos o más gobiernos regionales podrán crear mecanismos de coordinación entre sí. La 

ley determinará esos mecanismos. 

 

Las regiones, según la norma, conforman unidades geoeconómicas sostenibles que 

mantienen un cierto grado de cohesión histórica y sociocultural. Esta definición, sin embargo, 

contrasta con aquella otra proporcionada por John Agnew y Neil Brenner para quienes las 

regiones constituyen espacios que mantienen una clara autonomía y da cuenta de las 

diferentes escalas que se articulan en el territorio. La regionalización no se iniciaría a partir 

de la elección sino de la comunicación. Así se obtiene una concepción más cercana a los 

propios agentes sociales que intervienen en el lugar. 

 

Para Zegarra Valdivia, la rectoría en materia de ordenación del territorio va a suponer una 

mayor unidad en la materia y un mejor trabajo coordinado con los Gobiernos regionales y 

locales, las cuales ya tienen competencias sobre la misma (Zegarra, 2023). Una reforma 

constitucional constituye pues una vía oportuna y necesaria para determinar la escala 

competente que lidere y asuma la rectoría en materia de OT. Pero no solo ello pues a la luz 

de lo vertido en la presente investigación, dicha rectoría debe corresponder a las regiones a 

fin de estimular su gestión en beneficio de las áreas geoeconómica bajo su jurisdicción. Al 

atribuir una mayor responsabilidad a dicha escala se podría nivelar el grado de conflictividad 

y de tensión que subsiste entre cada escala de gobierno (nacional, regional, provincial y local. 

 



 
 

  
 

158 

Cuadro 1: Distribución de competencias en materia de ordenación del territorio y la 

planificación urbana 

 

 

Fuente: Adaptado de Zegarra Valdivia (2023: 130). 

 

Como se puede apreciar, la Presidencia del Consejo de Ministros, los gobiernos regionales y 

los gobiernos locales forman, en su conjunto, el Estado peruano. Cada una de estas instancias 

mantiene su propia regulación la misma que define el ámbito de su competencia y función. 

Cabe, pues, distinguir entre competencia y función para la asignación de responsabilidades. 

De ese modo, el derogado “Lineamientos para la elaboración y aprobación del Reglamento 

de Organización y Funciones-ROF por parte de las entidades de la Administración Pública” 

distinguía: 

 



 
 

  
 

159 

Competencia: Ámbito de actuación material o territorial de la entidad en su conjunto, 

establecido de acuerdo con un mandato constitucional y/o legal. Por ejemplo, salud, 

educación, Distrito de Urcos, territorio nacional, distrito judicial del Callao. 

 

Función: Conjunto de acciones afines y coordinadas que corresponde realizar a la 

entidad, sus órganos. 

 

En mayo del 2018 fue aprobado los “Lineamientos de Organización del Estado” que modifica 

la distinción entre competencia y función en su anexo 1 sobre glosario de términos. Así, según 

su disposición complementaria transitoria: 

 

Competencia: Ámbito de actuación material o territorial de la entidad establecido de 

acuerdo con un mandato constitucional y/o legal. Por ejemplo: material: salud, 

educación; territorial: provincia de Lima, distrito de Urcos, entre otros. 

 

Función: Conjunto de acciones afines y coordinadas que corresponde realizar a la 

entidad, sus órganos, unidades orgánicas y demás niveles organizacionales, para 

alcanzar sus objetivos. 

 

Por todo ello, el segundo párrafo de la norma 191º de la Constitución referente a la estructura 

orgánica de los gobiernos regionales requiere pues un replanteamiento a fin de fijar la 

rectoría de dicha instancia en materia de OT. Los ZZE y los planes metropolitanos pueden 

servir como ejes que articulen las diferentes escalas con la finalidad de establecer la autoridad 

que deberá conducir el proceso de descentralización. 



 
 

  
 

160 

 

La competencia en materia de OT debe converger entonces en una política transversal que 

adopte las características del territorio y su propia representación. Actualmente, no existen 

incentivos políticos para la conformación de regiones debido al escaso interés del gobierno 

central de facilitar un acuerdo en materia de delegación de competencia a las instancias 

subnacionales. Como refiere un estudio del Programa Pro-descentralización PRODES-USAID 

(citado por Zas Friz, 2008: 203), la organización político-territorial vigente presenta 

limitaciones para la provisión de servicios por parte del Estado: 

 

“Existe un desencuentro entre la división del territorio en departamentos, provincias 

y distritos, la asignación de funciones a los gobiernos de cada tipo de jurisdicción y las 

necesidades de la población: 

 

-Zonas aisladas de su capital son precariamente atendidas por la lógica tradicional de 

organizar la prestación de servicios públicos en función de ámbitos departamentales, 

provinciales y distritales. 

-Los departamentos, provincias y distritos tienen diferencias significativas en cuanto 

a su población y extensión, pero a todos los gobiernos de un mismo nivel se asigna 

las mismas funciones (negrita nuestra). 

-Las municipalidades provinciales tienden cada vez más a actuar como municipalidad 

distrital del cercado de la provincia. 

 

Tanto el municipio provincial como el distrital son ambos considerados como gobierno local. 

Dicha lógica afecta la prestación de los servicios públicos básicos, así como la cobertura de las 



 
 

  
 

161 

demandas de la población. Como advierte Zas Friz con relación a la Ley Orgánica de 

Municipalidades vigente: 

 

“(…) al considerar la citada ley que son las funciones específicas las que se comparten, 

no se favorece una clara y distinta distribución de tales funciones entre los niveles de 

gobierno local provincial y distrital. De esa manera, las funciones específicas 

consideradas como compartidas podrían ser ejercidas tanto por las municipalidades 

provinciales como por las distritales, con lo cual se configura un escenario normativo 

que podría promover una yuxtaposición de funciones entre los niveles local y entre 

estos y los niveles de gobierno regional y nacional (negrita nuestra) (Zas Friz, 2008: 

220). 

 

Asimismo, la ley no distingue claramente además entre materia de competencia y funciones. 

Según el autor, las funciones específicas “son las acciones que se desarrollan al interior de 

una materia de competencia que, esencialmente, puede ser exclusiva o compartida. Esta 

consideración conceptual no aparece en el diseño normativo de la actual Ley Municipal” (Zas 

Friz: 219). 

 

El principio de jerarquía responde así a las escalas de gobierno mientras que el principio de 

competencia responde a la dimensión territorial que como se viene afirmando constituye el 

ámbito donde las instituciones estatales y las políticas de gobierno se encuentran 

diferenciadas entre diferentes tipos de unidades jurisdiccionales o zonas socioeconómicas 

dentro de un mismo territorio. 

 



 
 

  
 

162 

Sin embargo, no necesariamente la descentralización trae eficiencia. Como sostiene 

Rodríguez-Posé, la eficiencia dependerá de una reducción considerable de costos de 

transacción, sin embargo, ello no siempre ocurre de dicha manera. Así, la devolución no 

mantiene necesariamente un dividendo económico (Rodríguez-Posé). Según el autor: 

 

“In addition, richer regions have a greater capacity to influence government decisions 

and can benefit from this influence (Dillinger, 2002). Lastly, decentralization may also 

impose institutional burdens by increasing bureaucracy, complicating the assignments 

of responsibilities between governmental tiers, leading subnational governments to 

spend resources lobbying the centre and creating conditions conducive to additional 

corruption” (Rodríguez-Posé, 2005: 407). 

 

El desempeño económico de las instancias subnacionales se medirá a partir de la reducción 

del déficit fiscal que genera la regionalización de la política pública en materia de 

descentralización. Para ello, los indicadores de pobreza pueden ser útiles a fin de dar cuenta 

que es el nivel regional la llamada a asumir la rectoría en materia de OT. 

 

En la sentencia emitid en el Expediente No. 002-2005-PI/TC citado por Zas Friz: 

 

“45 (…) la unidad estatal constituye el fundamento de la organización y marcha de la 

estructura del Estado peruano. Respetando su contenido, existe una redistribución 

funcional y territorial. Es así como se subordina el principio de jerarquía normativa al 

de competencia: la unidad prima sobre la diversidad”. 

 



 
 

  
 

163 

“47. Para zanjar la cuestión, el Tribunal Constitucional ha marcado su posición. Sobre 

la base de los límites que debe regir la descentralización, ha llegado a precisar que “el 

objetivo principal de dichos límites que, a su vez, actúa como principio informante de 

toda política descentralizadora, es el reconocimiento de la unicidad e indivisibilidad 

del Estado (…). 

Por tal razón, la democratización política del gobierno central y su administración 

constituyen condición ineludible para lograr el desarrollo descentralista (…) De lo 

expuesto se colige que la unidad es la regla y la descentralización es la excepción”. 

 

Sentencia emitida en el Expediente No. 002-2005-PI/TC 

 

El fundamento del modelo adoptado por el Estado peruano no reside entonces en la 

descentralización sino en la unidad estatal (por constituir un Estado unitario). De ahí que el 

Estado no es unitario descentralizado sino unitario y descentralizado (Zas Friz, 2008). 

 

Por el principio de taxatividad, los gobiernos regionales no tienen otras competencias que 

aquellas conferidas expresamente por la Constitución y las leyes orgánicas. De ahí que 

aquellas competencias no expresamente conferidas corresponden al Gobierno Central o 

Nacional (cláusula de residualidad) (ello se colige también en las sentencias emitidas en los 

Expedientes No. 031-2005-PI/TC y 0024-2006-PI/TC). La norma jerárquicamente superior es 

aquella dictaminada por la ordenación del territorio que confiere el estatus de eje articulador 

de los diferentes niveles de gobierno. Así se advierte en la sentencia emitida en el Expediente 

No. 0047-2004-AI/TC (Zas Friz, 2008: 43). 

 



 
 

  
 

164 

Al desconcentrar las funciones del gobierno central, la OT se constituye en una herramienta 

útil que actúa de “puente” entre la administración pública y la población beneficiaria. La 

región se constituye en la escala intermedia que cuenta con la competencia exclusiva en 

materia de OT. De ese modo, el OT debe ser considerada una competencia exclusiva de los 

gobiernos regionales porque se relaciona estrechamente con la gestión del desarrollo 

sostenible, la planificación urbana y rural, y el uso adecuado de los recursos naturales en cada 

región. Al ser los gobiernos regionales más cercanos a las comunidades y sus necesidades, 

están mejor posicionados para: 

 

1.) Adaptar las políticas de gobierno a las realidades locales: Pueden considerar 

características geográficas, culturales y económicas específicas de cada región. 

2.) Promover la participación ciudadana: Al facilitar la inclusión de las opiniones y 

necesidades de la población en la toma de decisiones se refuerza el principio de 

subsidiariedad que permite estrechar los lazos de cooperación entre las instancias de 

gobierno y los ciudadanos. 

3.) Coordinar el uso de recursos: Los gobiernos regionales pueden gestionar de manera 

más efectiva los recursos naturales y espaciales, evitando conflictos entre diferentes 

usos. 

4.) Implementar estrategias de desarrollo: Los gobiernos regionales cuentan con la 

capacidad de diseñar planes que fomenten el crecimiento económico y social alineado 

con los objetivos de sostenibilidad de la región. 

 

En resumen, al ser la OT una competencia exclusiva de los gobiernos regionales, se busca 

garantizar que el desarrollo territorial sea gestionado de manera más eficiente, equitativa y 



 
 

  
 

165 

adaptada a las realidades locales. Al regionalizar el territorio el Estado central no 

desconcentra su gobierno, sino que adapta sus instituciones en el plano local. Ello se condice 

con el enfoque multiescalar que empieza a reorientar las fuerzas económicas y sociales a nivel 

global en un eje intermedio que promueve la OT en el territorio nacional. El Estado central 

asume la competencia exclusiva en materia de planificación económica motivando las 

inversiones, pero a la vez la planificación urbana constituye competencia exclusiva de los 

gobiernos locales cuyos planes deberán ceñirse al canon de los Planes de ordenamiento 

Territoriales, así como titular de la OT, el gobierno regional media entre las diferentes escalas 

de gobierno dotándoles de un sentido más acorde con los territorios que constituyen su 

jurisdicción. 

 

5.2.) Propuesta para una ley de ordenación del territorio 

 

Dadas las condiciones para una ley de ordenación del territorio conviene establecer las 

nociones de territorio y de región que la normativa sobre descentralización viene 

contemplando. El territorio constituye pues el objeto de toda política de planificación y de 

ordenación y, como tal, debe actuar como eje articulador entre los sectores del gobierno 

central. A la vez que informa establece usos y exclusiones de usos y, por lo tanto, debe regir 

los diferentes ámbitos jurisdiccionales de tantos gobiernos locales (municipios provinciales y 

distritales) como las regiones. 

 

Por su parte, las regiones constituyen aquellas unidades de gobierno que no son un Estado 

pero mantienen un cierto grado de autonomía con respecto a las demás instancias 

subnacionales de gobierno. En primer lugar, como se viene refiriendo en la legislación, las 



 
 

  
 

166 

regiones son unidades geoeconómicas que mantienen una estrecha relación con las 

características geográficas, históricas y socioculturales del territorio. En segundo término, las 

regiones constituyen una instancia intermedia entre lo local y lo nacional-global. Son, por lo 

tanto, las instancias llamadas a coordinar las diferentes escalas de gobierno y que permiten 

la articulación territorial entre las diversas jurisdicciones. Como se ha podido apreciar del 

análisis precedente, las regiones son hechos institucionales que no existen sin la necesaria 

cohesión entre sus habitantes. En términos de Lanhenhove (2013): 

 

“Regions should therefore not only be defined by their surface or boundaries. They are 

a clear illustration of what Searle (1995) has called ‘institutional facts’: those portions 

of the world that are only ‘facts’ by human agreement”. 

 

A fin de establecer los fundamentos para una propuesta normativa de la ordenación del 

territorio se requiere partir de un análisis de las razones por las cuales la región es aquella 

instancia de gobierno llamada a asumir su rectoría. Por ello, el siguiente análisis propone a la 

región, en general, y a la Corporación Regional de Desarrollo, en particular, como el órgano 

de gobierno que tendrá por objetivo el diseño de los Planes de Ordenamiento Territorial en 

el marco de sus atribuciones competenciales. Por lo tanto, es necesario colegir que ello sólo 

será posible mediante la conjunción y la participación activa de quienes conforman el 

ecosistema de actores que alberga a la región como la escala intermedia de gobierno. 

 

5.2.1.) Principales lineamientos para una propuesta normativa de ordenación del territorio 

 



 
 

  
 

167 

Los presentes lineamientos tendrán por objeto regular la ordenación del territorio y los 

organismos competentes para su gestión. Para tal fin el territorio será definido como el área 

geográfica que adquiere significado para quienes establecen un vínculo de pertenencia o de 

comunidad frente a agentes externos. Su titularidad recaerá, por lo tanto, en los agentes 

privados y públicos, así como quienes gozan de un derecho legítimo sobre el mismo. 

 

A fin de establecer la rectoría en materia de OT se propone la creación de la Corporación 

Regional de Desarrollo (CRD) cuyo ámbito jurisdiccional será la región como escala 

intermedia. Su producto final es el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) el cual actuará de 

marco normativa para la asignación de competencias y funciones en materia de OT. 

Previamente a la elaboración del POT deberá prepararse la Zonificación Ecológico y Ecológico 

cuya confección recaerá en la gerencia de la CRD cuyos miembros tendrán la función de 

designar al personal técnico que se encargará de determinar las características del territorio 

(como los análisis de cuencas, el sistema pluvial e hidrográfico, el estudio de suelos, el 

régimen catastral) a fin de procurar la viabilidad del proyecto de inversión que se postula a 

realizarse. 

 

La Corporación Regional de Desarrollo constituye, por lo tanto, una entidad 

intergubernamental que busca promover el desarrollo económico, social y ambiental de una 

región específica. Su principal objetivo será coordinar esfuerzos para impulsar proyectos que 

beneficien a la comunidad y estará conformada por representantes del sector público, 

privado y la sociedad civil. Las funciones típicas de la Corporación Regional de Desarrollo 

incluirán las siguientes: 

 



 
 

  
 

168 

1.) Planificación estratégica: Diseñar planes de desarrollo a largo plazo que alineen las 

necesidades de la región con sus recursos y potencialidades. 

2.) Fomento de inversiones: Atraer inversiones y apoyar el desarrollo de empresas 

locales. 

3.) Desarrollo sostenible: Promover prácticas que aseguren el uso responsable de los 

recursos naturales y el bienestar de la población. 

4.) Capacitación y formación: Ofrecer programas de formación para mejorar las 

habilidades de la fuerza laboral local. 

5.) Gestión de proyectos: Implementar y supervisar proyectos que impacten 

positivamente la región, desde infraestructuras hasta iniciativas sociales. 

 

El órgano competente en materia de ordenación del territorio será, por lo tanto, la 

Corporación Regional de Desarrollo que estará conformada por el Presidente del Consejo de 

Ministros, el Viceministro de Gobernanza Territorial (adscrito a la PCM), el Presidente del 

gobierno regional, un representante del Acuerdo Nacional, un representante de la sociedad 

civil y los alcaldes de los municipios provinciales, distritales y de centros poblados cuya 

jurisdicción se encuentra comprendida en la región. La Corporación Regional de Desarrollo 

(que actúa como un órgano autónomo) elabora el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) el 

cual asignará usos y exclusiones de usos en el territorio sobre el cual actúa. 

 

Cabe precisar que el proceso de OT constituye un proceso dinámico y vinculante para todos 

los niveles de gobierno. Toda acción del gobierno central requerirá el refrendo del POT para 

llevarse a cabo. Los planes urbanos y metropolitanos mantendrán, a su vez, una relación de 

sujeción respecto al POT. El ordenamiento territorial y la gestión del territorio constituyen 



 
 

  
 

169 

una política de Estado, que consiste en un procedimiento político, técnico y administrativo de 

toma de decisiones concertadas respecto al uso y ocupación sostenible del territorio y su 

gestión integrada en base a las potencialidades y limitaciones del cual goza (adaptado del 

Proyecto de Ley 2758/2017-CR). 

 

5.2.2.) La ordenación del territorio y la reforma del capítulo XIV de la Constitución sobre 

descentralización: el PMO como marco y estructura de la Corporación Regional de 

Desarrollo 

 

La CRD tendrá una constitución similar al PMO (Project Management Office, por sus siglas en 

inglés) que, al estar conformado tanto por actores estatales como miembros del sector 

privado y de la sociedad civil, se le atribuirá amplias competencias en materia de OT. Como 

se sabe el PMO comprende un nuevo modelo de gestión que busca administrar un proyecto 

desde un órgano ejecutivo que convoca a tanto actores estatales como no estatales. Un PMO 

es una agencia, grupo o departamento que define y mantiene los estándares de gestión de 

proyectos para una empresa. Estos estándares adoptan la certificación internacional ISO 

21500 que permite establecer un alto rendimiento y desempeño institucional del proyecto. 

Como menciona la corporación Bureau Veritas: 

 

“La norma ISO 21500 es una norma internacional desarrollada por la Organización 

Internacional de Normalización (ISO) que se centra en la gestión de proyectos. Fue 



 
 

  
 

170 

publicada por primera vez en 2012 bajo el título "Directrices para la dirección y gestión 

de proyectos" (Bureau Veritas) 41. 

 

Así, el PMO “proporciona un marco de referencia para la planificación, ejecución y control de 

proyectos, con el objetivo de mejorar la efectividad en la gestión de estos. En términos más 

simples, la norma ISO 21500 establece principios y directrices para llevar a cabo un proyecto 

de manera efectiva y exitosa. Esto incluye aspectos como la definición de objetivos, 

asignación de recursos, planificación, ejecución, monitorización y control. La norma ISO 

21500 se basa en un enfoque de ciclo de vida de proyecto y proporciona una serie de procesos 

y áreas de conocimiento que son fundamentales” (Bureau Veritas). 

 

La PMO conserva la documentación y las métricas para la ejecución de proyectos y tiene la 

tarea de garantizar que los proyectos se entreguen a tiempo y dentro del presupuesto. 

“Las PMO se encargan de integrar los datos y la información de los proyectos estratégicos y 

evaluar hasta qué punto se cumplen estos objetivos de alto nivel” (ESAN, 2022). Como 

comenta Vicente José Granadino Galindo, los PMOs “[p]ueden tener responsabilidades en 

todos los niveles de la compañía y juegan un papel importante para apoyar la alineación 

estratégica y entregar valor organizacional” (ESAN, 2022). Por todo lo anterior, es necesario 

una reforma del capítulo XIV de la Constitución para incluir la postulación del modelo de PMO 

que sirva de marco a las corporaciones regionales de desarrollo a fin de garantizar un óptimo 

resultado en el diseño e implementación del Plan de Ordenación del Territorio (POT). 

  

 
41 https://www.bureauveritas.es/certificacion/calidad/iso-21500-gestion-de-
proyectos#:~:text=Proporciona%20un%20marco%20de%20referencia,de%20manera%20efectiva%20y%20exitosa. 



 
 

  
 

171 

CONCLUSIONES 

 

El tránsito de un modelo de gobierno estado céntrico a otro policéntrico o multipolar 

constituye una tendencia global de reestructuración económica y política que lleva a 

cuestionar la actual hegemonía que los Estados nacionales despliegan en su territorio. La 

introducción de nuevos instrumentos de gestión y enfoques como la ordenación del territorio 

lleva a entender la nueva relación que empieza a vincular las diferentes escalas o niveles de 

gobierno con las poblaciones y los territorios que aquéllas administran. La ordenación del 

territorio consiste en un proceso dinámico de planificación que involucra tanto actores 

estatales como de la sociedad civil a fin de crear entornos sociales y ambientales sostenibles. 

La doctrina que viene elaborándose hasta la fecha contempla la OT desde su componente 

ambiental pero esta misma dimensión abarca no sólo su protección y conservación, sino que 

comprende la manera en que son concebidas la ciudad y el territorio dentro de una 

perspectiva holista que incluye no sólo lo ambiental pero también los aspectos cultural, social 

y económico de dichos entornos. 

 

El concepto de territorio requiere, pues, una profunda revisión puesto que su definición no 

ha sido contemplada aún por las ciencias sociales y jurídicas. De acuerdo con el artículo 189º, 

el territorio de la República “está integrado por regiones, departamentos, provincias y 

distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, 

regional y local, en los términos que establece la Constitución y la ley, preservando la unidad 

e integridad del Estado y de la Nación”. Si bien el artículo establece los tipos o clases de 

territorio en el articulado del XIV de la carta no se plantea una definición o marco conceptual 

sobre el mismo. Por ello, debe recurrirse a la doctrina a fin de indagar en el concepto de 



 
 

  
 

172 

territorio empleado por otras ciencias sociales que, como la antropología, la sociología y la 

geografía, incorporan el elemento relacional entre el grupo humano y el espacio o lugar en el 

cual habitan. El territorio, pues, comprende un plano más vasto, pero también más concreto 

de lo que significa el reconocimiento de un lugar. 

 

Desde su independencia, el Perú se ha caracterizado como un Estado unitario y 

descentralizado, no obstante, dicho modelo de Estado aún no se ha consolidado plenamente 

dado el centralismo y la falta de institucionalidad que erosiona la capacidad ejecutiva de su 

aparato de gobierno. Progresivamente, el Estado peruano se ve en la necesidad de contar con 

mecanismos jurídicos más flexibles que requieren atender de manera eficiente y eficaz las 

diversas demandas sociales y políticas de la ciudadanía. Para ello, la ordenación del territorio 

requiere con carácter de urgencia un instrumento normativo o ley que establezca las 

competencias y la rectoría en dicha materia. El consenso por la planificación constituye una 

vía para anticiparse a los resultados obtenidos por políticas de gobierno desfasadas y 

desvinculadas de la realidad social y geográfica sobre los cuales buscan generar un cambio 

institucional. La regionalización requiere antes comprender el significado del concepto de 

región como un ámbito más amplio que las ciudades y que corre transversalmente a las 

diferentes escalas geográficas que guardan injerencia sobre los territorios. 

 

Como sostuvo Emilio Romero (1987), se requiere una nueva mirada al descentralismo a través 

de la ordenación y gestión del territorio. Para ello instrumentos como los Planes de 

Ordenamiento Territorial (POTs) y la Zonificación Ecológica y Económica permitirán 

establecer los usos y las funciones que cada territorio deberá asumir a partir de la nueva 

estructura de gobierno. Una mirada retrospectiva contempla los diferentes periodos que 



 
 

  
 

173 

forjaron la actual estructura política que gobierna el territorio peruano. La organización 

geográfica y social durante el Tahuantinsuyo, los corregimientos, los cabildos, las intendencias 

durante el régimen virreinal y la instauración de los departamentos, las corporaciones 

departamentales de desarrollo y las regiones en el periodo republicano constituyen los hitos 

que articularon una compleja trama institucional que en la actualidad requieren una revisión 

y replanteamiento. El OT puede convertirse así en una valiosa oportunidad para crear las 

condiciones sociales y jurídicas para la gobernabilidad futura del país y sus regiones. 

 

En los capítulos precedentes se ha podido observar que normas como la ley 30230 vulneran 

el derecho a vivir en un ambiente equilibrado y adecuado, así como el derecho de los pueblos 

indígenas a la propiedad sobre sus territorios (como los artículos 19º al 23º, 36º al 51º, el 

artículo 57º y la Tercera Disposición Complementaria Derogatoria). Asimismo, esta norma 

busca que las municipalidades eliminen o reduzcan las tasas por fiscalización de las 

actividades económicas. Una reforma constitucional del artículo 190º de la Constitución 

vinculado a la creación de las regiones debe incorporar el componente territorial a fin de 

establecerlas como el eje rector de las políticas de gobierno. Para ello los gobiernos regionales 

deberán recuperar su facultad de ordenamiento territorial y, en tal medida, iniciativas como 

la Corporación Regional de Desarrollo (CRD) podrían actuar como la instancia rectora para el 

diseño e implementación de los Planes de Ordenamiento Territorial (POTs). Es necesario 

quebrar el círculo vicioso de la gestión subnacional que consiste en atribuir la falta de 

capacidad para la ejecución del gasto fiscal a los gobiernos locales y que, por esta razón, no 

se redistribuye los ingresos de aquellos distritos que cuentan con mayores recursos. Como el 

proyecto Conga, se tiene el caso de una ausencia en el manejo territorial de la cuenca que 

produce un conflicto de competencias entre el gobierno central y el regional debido a la 



 
 

  
 

174 

prevalencia de la escala nacional en la jerarquía de gobierno. Establecer la competencia en 

materia de OT constituye, pues, uno de los principales desafíos al momento de asignar 

funciones a la instancia que administra un territorio. 

 

La reestructuración o re-escalamiento político de los Estados afirmado por autores como Neil 

Brenner (2004) y John Agnew (1994; 2000; 2001) constituye una tendencia global que lleva a 

la creación de nuevas regiones o espacios territoriales que adquieren predominio en el nuevo 

contexto metropolitano que caracteriza la era contemporánea. El Derecho tiene el desafío de 

plantear las nuevas bases administrativas que los Estados deberán encarar en el futuro a fin 

de asegurar la sostenibilidad de los entornos sociales y urbanos que caracterizan a las 

regiones y ciudades contemporáneas. A lo largo del presente estudio se han comparado los 

diferentes modelos o tipo de Estados que gobiernan un territorio a la luz de lo establecido 

por la doctrina. Así, se han discutido los tipos o modelos unitario, el federal, el regional y el 

autonómico y su viabilidad para sociedades como la peruana que en la era presente enfrentan 

una crisis aguda de institucionalidad que parece prolongarse mientras no se aseguren las 

bases organizativas para la gestión de su territorio. Cada uno de estos modelos o tipos ideales 

mantiene sus propias ventajas o virtudes de acuerdo con el contexto social sobre los que estos 

se erigieron. Autores como Ferrando Badía dan cuenta de la importancia que estos modelos 

gozarán en el futuro. 

 

El modelo de Estado que actualmente rige al Perú es el unitario y descentralizado. Sobre este 

modelo deberá abordarse la ordenación del territorio como una vía para articular las diversas 

escalas de gobierno que estructuran al Estado peruano. Es necesario contemplar la 

administración del territorio desde el punto de vista de los actores sociales y su participación 



 
 

  
 

175 

en los procesos de planificación tanto rural como urbana. Como se aprecia, la ordenación del 

territorio comprende una política más amplia que la planificación urbana y mantiene una 

cierta autonomía con respecto a ella. Es preciso identificar los diferentes instrumentos de 

planificación y empezar a trabajar de manera coordinada para finalmente sentar las bases de 

la gobernabilidad futura del país y sus regiones. 

  



 
 

  
 

176 

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Marco normativo en torno al proceso de descentralización y la gestión del territorio 

(siguiendo las reglas APA, 7ma edición) 

 

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por el Grupo Propuesta Ciudadana (2014): 

 



 
 

  
 

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aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica. Decreto Supremo No. 068-2001-PCM, 

que considera que el ordenamiento ambiental tiene por objeto establecer las condiciones de 

uso y ocupación del territorio de acuerdo con las características económicas, sociales, 

ambientales y culturales de cada espacio. 

 

Poder Ejecutivo. (2004, 22 de diciembre). Reglamento de Zonificación Económica y Ecológica. 

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inversión en el país. Diario oficial El Peruano. 

 



 
 

  
 

199 

Ley General del Ambiente, Ley N° 28611, que señala que la planificación y el Ordenamiento 

Territorial permiten orientar la conservación y el uso sostenible de los recursos naturales, 

considerando criterios tanto técnicos como políticos. 

 

Ley sobre la Conservación y Aprovechamiento de la Biodiversidad Biológica, Ley N° 27811, 

que establece directrices para tales fines. 

 

Ley Marco del Sistema Nacional Ambiental, Ley N° 28245, que plantea que el OT debe basarse 

en las potencialidades y limitaciones del territorio, mediante el conjunto de instrumentos de 

gestión ambiental con carácter multisectorial y descentralizado, uno de los cuales es la ZEE. 

 

Decreto Supremo N° 087-2004-PCM, que reglamenta la instrumentalización de la ZEE para el 

uso sostenible de los territorios y sus recursos naturales a partir de una evaluación de sus 

limitaciones y posibilidades. 

 

Decreto Supremo N° 012-2009-Minam, que orienta el cumplimiento obligatorio de las 

actividades públicas y privadas en relación con el uso racional del territorio, sobre la base de 

la ZEE. 

 

Resolución Ministerial N° 026-2010-Minam, que aprueba los lineamientos de política para el 

OT. 

 



 
 

  
 

200 

Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, Ley N° 26821, 

que define los alcances de la ZEE en base a áreas prioritarias y considera que la ZEE es un 

instrumento de apoyo al Ordenamiento Territorial. 

 

Resolución Ministerial N° 135-2013-Minam, que amplía los requerimientos de 

documentación para sustentar los POT. 

 

Resolución Directoral del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) N° 008-2012-EF/6301, que 

establece dos directrices importantes: una señala los contenidos mínimos de los perfiles de 

proyectos de inversión pública sobre la recuperación de áreas degradadas por residuos 

sólidos a nivel local; la otra plantea los lineamientos y fases concernientes a los proyectos de 

inversión pública y los servicios en materia de Ordenamiento Territorial. 

 

Ordenanzas regionales sobre los alcances de la ZEE y del OT así como las instancias 

institucionales responsables de tales instrumentos. 


	CAPÍTULO 1
	El Estado moderno y la ordenación del territorio: una aproximación conceptual y metodológica
	CAPÍTULO 3