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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ 
ESCUELA DE POSGRADO 
ESCUELA DE GOBIERNO Y POLÍTICAS PÚBLICAS 
Las Playas en el Perú: Los 50 metros de Línea de Alta Marea en la 
Costa Verde. Del Estado o de los Particulares. 
Tesis para optar el grado de Magíster en Ciencia Política y Gobierno, sin 
mención, que presenta 
Milagros Ana María Pérez-Palma Garreta 
Asesor: Flavio Ausejo Castillo 
julio, 2017
2 
 
 
                                                        RESUMEN 
 
El interés y cuidado por la zona de playa destinada al uso común de los 
ciudadanos en el Perú merece la atención por parte del Estado y los actores 
políticos comprometidos en la política pública existente sobre la materia. 
Aquella zona de playa común que es materia de investigación en la presente 
tesis, compromete los 50 metros de Línea de Alta Marea (LAM) en todo el 
litoral peruano que es una zona de dominio público, inalienable e 
imprescriptible.  
Siendo tan extenso el litoral peruano, tomaremos como muestra de 
estudio el  borde costero denominado “Costa Verde” en el cual a la fecha se 
vienen ejecutando construcciones indebidas sobre los 50mts de LAM, como el 
caso del Restaurante CALA, una de las tantas construcciones a lo largo de 
todo el litoral que viene dejando sin playa a los peruanos y favoreciendo los 
intereses de los  grupos de poder económico, generando una “cultura de 
transgresión” en términos de Francisco Durán.  
Por ello, la presente tesis tiene por objeto exponer el debilitamiento de 
las   instituciones estatales en el Perú comprometidas en la política pública de 
los 50 metros de Línea de Alta Marea. Debilidad institucional que se plasma en 
su inoperancia.  
Con un Estado débil, debilitado y debilitable institucionalmente,  
fácilmente se impone una Cultura  de Transgresión. 
3 
 
Se pretende demostrar, cómo establecida claramente la política pública 
respecto de los 50 metros de LAM contemplada en leyes, qué específicamente 
señala que “las playas del litoral de la República son bienes de uso público, 
inalienables e imprescriptibles”, esta política no puede hacerse efectiva porque 
el Estado no asignó claramente las responsabilidades de su cumplimiento a las 
instituciones públicas encargadas de ponerla en ejecución, a su vez otorgó 
atribuciones sobre los temas vinculados a la política pública a varias de sus 
instituciones sin establecer entre ellos una jerarquía necesaria para que el 
último responsable pueda lograr el cumplimiento de la política establecida; así 
mismo, los procedimientos para garantizar el cumplimiento de la política se 
muestran confusos y facilitan que ocurra el incumplimiento y finalmente, los 
mecanismos correctivos instaurados para que el incumplimiento de la política 
se enmienden o sancione, tienen poca posibilidad de cumplimiento. 
Ante este panorama de gobernanza estatal, intereses particulares 
terminan prevaleciendo sobre el interés público. Las decisiones privadas 
contrarias a la política pública establecida, permanecen impunes, demostrando 
la incapacidad del Estado. 
 
 
 
 
 
 
 
4 
 
 
 
 
 
 
A mi maestro y amigo  Marcial    
Rubio Correa… mi eterna gratitud. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
5 
 
Tabla de contenidos 
 
 Introducción                  6 
 
Capítulo 1.Diseño metodológico y acercamiento a los casos de estudio          12 
1.1.-  Objetivo de la investigación                      12 
1.2.-  Hipótesis               17 
1.3.-  Marco teórico               18 
1.4.-  Metodología               47 
 
Capítulo 2. Política pública sobre los 50 metros de playa en el Perú       49 
 
Capítulo 3. Análisis del caso de estudio                     52 
3.1.- Presentación del caso de estudio: el restaurante Cala                             52   
3.2.- Análisis del caso de estudio: el restaurante Cala                                     55 
3.3.- Entrevistas                                                                                                59 
 
Capítulo 4. Análisis Comparativo del caso de estudio                                     64 
4.1.- Concesión del Derecho de Uso de Área Acuática                                   64 
4.2.- Caso comparativo: la empresa CORP FUNG S.A.C                    68 
 
Conclusiones                                                                                                    73 
Bibliografía                                                                                                        77                                                    
  
6 
 
 
 
         
INTRODUCCION 
 
La investigación y el estudio de las playas a nivel mundial, ha sido el eje 
central de atención para oceanógrafos, geólogos, biólogos marinos, ingenieros 
ambientales y especialistas comprometidos con el medio ambiente. Literatura 
al respecto, se puede encontrar variada, sea que se requiera conocer la 
morfología marina, la variedad de especies, su protección y conservación. 
La atención y preocupación por el estudio de las  playas desde el ámbito 
científico ambiental es relevante, pero no solo está orientada a salvaguardar el 
medio ambiente, la importancia está vinculada, también, con la población que 
tiene el derecho de usar y disfrutar de ese espacio de costa. 
Por ello, la investigación y el estudio desde el ámbito social y político de 
las playas, ha sido atendida por quienes comprometidos (entiéndase el Estado 
y particulares) con el respeto por los derechos de los ciudadanos en relación 
con los bienes naturales, han generado políticas públicas y normatividad  
orientadas a la  protección y preservación del ambiente marino, con el objetivo 
de favorecer el deporte (surfistas) impulsar la economía (pescadores), 
contribuir con la salud y la recreación de los ciudadanos, favorecidos con el 
mar.  
7 
 
La presente tesis, desarrollará el  estudio de las playas en el Perú, 
desde el ámbito de la ciencia política, aunque pueda valerse de apoyo en la 
ciencia ambiental cuando sea de utilidad definiciones técnicas, así como del 
Derecho, en tanto las políticas públicas provienen de un marco normativo 
motivo por el cual el estudio interdisciplinario será favorable en la investigación. 
Los peruanos, tienen el derecho de usar sus playas libremente, el 
Estado protege ese derecho y ha elaborado  políticas públicas cuyos proyectos  
y actividades deben ser materializados por las agencias estatales 
comprometidas en velar por la protección y respeto de aquella zona de mar , 
que, es inalienable e imprescriptible (Decreto Ley 17752 Ley General de 
Aguas).  
Sin embargo, la franja costera respecto de los 50mts de Línea de Alta 
Marea (LAM), del litoral peruano en la práctica, está desprotegida. La 
Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN) “identificó que en todo el 
litoral peruano faltaban inscribir unos 112 millones de metros cuadrados (unas 
11,000 hectáreas) a favor del Estado y que, a la fecha faltaba sanear 7,000 
hectáreas, de las cuales 1,600 hectáreas estaban ocupadas” 1 
Esta omisión no debería ser una preocupación, si en el Perú existiera 
una cultura cívica de respeto por el Estado y de aquello que es de dominio 
público. Sin embargo, la falta de inscripción de la titularidad del Estado sobre el 
espacio de costa que comprende los 50 metros de LAM, ha dado lugar a que el 
                                                          
1 El Comercio: El Estado y 50 empresarios se disputan terrenos en el Balneario de Máncora. 13 de 
febrero de 2015. 
8 
 
interés particular asuma primacía, dejando de lado la preocupación por el 
interés común, desarrollándose en términos de Francisco Durand: “una cultura 
de transgresión,  unrule of law, porque impera la violación a la norma, la ley, la 
constitución y las buenas costumbres de antaño”2.  
Alarma evidenciar que intereses particulares han ocupado la zona de 
dominio público,  inalienable e imprescriptible respecto de la cual se han 
desarrollado políticas de protección y preservación del ambiente marino, 
desvirtuando el espíritu de las políticas públicas creadas para tal fin.   
Consideramos de importancia, establecer que existe una clara brecha en 
la implementación de las políticas públicas que llama la atención respecto a la 
debilidad institucional, a la falta de capacidad estatal que se hace plausible al 
responder preguntas como: ¿A quién o quienes pertenecen las playas en el 
Perú?  ¿Son de dominio público, es decir, pueden ser utilizadas por los 
peruanos libremente según indica la política pública al respecto? ¿Quién o 
quiénes son los responsables por las modificaciones en el borde costero 
peruano o por las alteraciones que este sufra, por el uso ilegal o indebido? 
Preguntas que pretendemos responder, entre otras, con el presente trabajo de 
investigación. 
En el Perú, la franja de playa, compromete 3,080km, en los que el 
Estado ha delegado, a través de diferentes agencias estatales como las 
Municipalidades, la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales, la 
                                                          
2 Durand, Francisco, El Perú Fracturado, formalidad, informalidad y economía delictiva. Fondo editorial 
del Congreso del Perú. 2007. Pág. 40. 
9 
 
Dirección General de Capitanías y Guardacostas (DICAPI) entre otros, la 
responsabilidad de proteger  y preservar la zona, a través de proyectos y 
actividades que posibiliten el cumplimiento de las políticas públicas que 
recogen los derechos constitucionalmente reconocidos para los ciudadanos. 
Siendo tan extenso el litoral peruano, en la presente tesis, tomaremos 
como muestra de estudio, el borde costero comprendido desde el distrito de 
San Miguel hasta el distrito de Chorrillos y que es denominado “Costa Verde” y 
sobre el que, a la fecha, se vienen ejecutando construcciones indebidas en los 
50 metros de LAM, como el caso del Restaurante CALA.  
Demostraremos, como la política pública vinculada a la protección de la 
línea de 50 metros de playa a partir de la Línea de Alta Marea, recogida en una 
Ley del Estado, no  salvaguarda  los derechos reconocidos a favor de las 
peruanos ni, tampoco, garantiza el adecuado funcionamiento de la 
institucionalidad del Estado vinculada a la puesta en ejecución de tales leyes y 
políticas. Hay colisiones entre los actores políticos y las políticas públicas y, en 
los hechos, no se aprecia una actuación estatal que solucione los problemas 
que afectan la línea de costa de las playas peruanas.  
El objetivo que orienta esta investigación y que se desarrollará 
extensamente en el capítulo primero, es exponer el debilitamiento de las 
instituciones estatales en el Perú en el tema de playas, que se plasma en su  
inoperancia, en tanto que siendo su razón de ser el  representar al Estado en 
beneficio de la población, no hacen cumplir la política pública y favorecen 
intereses particulares. Para demostrar la anterior afirmación,  mostraremos la 
10 
 
forma en que el Estado actúa respecto de los 50 metros de Línea de Alta 
Marea, que es el espacio costero de dominio público, destinado para que el 
ciudadano peruano haga suyos los derechos que le han sido concedidos por 
Ley. 
El capítulo segundo, presenta la actual política pública respecto al tema 
de playas en el Perú, la cual, se ha desarrollado acorde a la legislación vigente.   
Muestra también, el marco normativo y las agencias estatales que están 
comprometidas en proteger el espacio marino y gestionar proyectos y 
actividades en favor de los ciudadanos peruanos. Es importante, para el 
desarrollo de la tesis, determinar las funciones que se otorgan a las diferentes 
instituciones del Estado peruano, toda vez que se pretende demostrar la 
existencia de una sobre posición de funciones, una transgresión de la política 
pública respecto a los 50 metros de Línea de Alta Marea y un desorden en la 
organización de las instituciones.  
Para verificación de lo antes mencionado, en el capítulo tercero se 
expondrá el caso de la Construcción del Restaurante CALA en la Costa Verde  
en el distrito de Barranco  que representa una de las varias construcciones que 
se vienen ejecutando en el litoral peruano transgrediendo las políticas públicas 
de la materia. Transgresión que se hace plausible en la venta del espacio de 
50metros de Línea de Alta Marea, en favor de particulares.  
Las entrevistas realizadas a funcionarios de la Dirección de Capitanías y 
Guardacostas, que es la agencia estatal que tiene la función de proteger la  
franja costera, servirán para determinar en qué momento se da una brecha en 
11 
 
la implementación de la política pública, debilitando aún más la institucionalidad 
del Estado peruano que va alejándose de la política pública de protección de la 
playa en favor de la población peruana, recogida en normatividad y proyectos 
diversos. Consideramos que dichas entrevistas servirán, también, para 
determinar el modo que de gestionar la política respecto de las playas en el 
Perú, que permita que los peruanos no se queden, a futuro cercano, sin contar 
con espacios de mar para hacer suyos los derechos que constitucionalmente 
les favorecen.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
12 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
CAPÍTULO 1 
 
DISEÑO METODOLÓGICO Y ACERCAMIENTO A LOS CASOS DE ESTUDIO 
 
1.1.-  Objetivo de la investigación 
 
        
El presente trabajo de investigación indaga sobre el hecho de que, 
habiendo una clara política pública respecto al tema de playas recogida 
inclusive en la legislación vigente, y contando con dependencias estatales 
responsables de representar al Estado en beneficio de la población en general, 
las instituciones públicas no logran hacer cumplir la política pública y, en 
consecuencia, no ocurre como debería ser, que la población en general sea la 
que se beneficie del uso de las playas. Esto ocurre porque, como veremos en 
13 
 
el estudio de caso, la actuación de las instituciones del Estado conduce a la 
antípoda del primero de los tres componentes de la política pública: a pesar de 
que la franja de 50 metros a partir de la línea de alta marea es inalienable e 
imprescriptible,  hay particulares que logran obtener propiedad en esa franja y, 
los mecanismos de coacción destinados a que ello no ocurra, o se corrija si 
ocurre, no funcionan y los derechos establecidos en favor de particulares 
contra la política pública explícita, no pueden ser eliminados, sino que 
continúan en abierta contradicción con dicha política, desvirtuando la aplicación 
del interés público en el uso de las playas del Perú.  
Cabe señalar, que “el interés público tiene que ver con aquello que 
beneficia a todos; por ende, es sinónimo y equivalente al interés general de la 
comunidad. Su satisfacción constituye uno de los fines del Estado y justifica la 
existencia de la organización administrativa.  La administración estatal, 
constituida por órganos jerárquicamente ordenados, asume el cumplimiento de 
los fines del Estado teniendo en cuenta la pronta y eficaz satisfacción del 
interés público. El interés se expresa confluyentemente como el valor que una 
cosa posee en sí misma y como la consecuencia de la inclinación colectiva 
hacia algo que resulta atractivo, apreciable y útil. Dicho interés es tan relevante 
que el Estado lo titulariza, incluyéndolo entre los fines que  debe perseguir 
necesaria y permanentemente".3 
                                                          
3 Sentencia del Tribunal Constitucional emitida el 05 de julio del 2004 en el Exp_0090_2004_AA_TC 
sobre acción de amparo interpuesta por don Juan Carlos Callegari Herazo contra el Ministerio de 
Defensa. 
14 
 
Las playas peruanas,  no solo proveen de beneficios económicos a los 
ciudadanos por los recursos naturales que de ellas se obtienen, a su vez, 
incentivan el turismo y son también espacios de recreación y deporte. Todos 
ellos, conforman derechos establecidos constitucionalmente de distintas 
maneras para los ciudadanos peruanos, lo que debería reforzar el 
cumplimiento de los proyectos políticos gestados a su favor.  
El artículo 2 inciso 22 de la Constitución dice al respecto: 
“Artículo 2.- Toda persona tiene derecho: 
(...) 
22. A la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, así 
como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida. 
(...)”. 
Las normas y políticas públicas que se gestan por los entes estatales que 
tienen el poder sobre el control de las playas, buscan proteger un único interés: 
el común.  
Sostenía Friedrich Carl que  “el Interés General o Común, debe ser 
comprendido como el interés genuino de toda la comunidad y no como el 
interés simulado de una élite o minoría movida por objetivos de utilidad propia”. 
Consideramos, por ello, que son pocas las sociedades que no imaginan al 
Estado como un ente creado para la obtención de un interés común. Los 
15 
 
ciudadanos perciben al Estado como el que representa la búsqueda y 
mantenimiento del interés común. 
Por ello, consideramos necesario precisar que función se otorga a los actores 
políticos de la administración estatal involucrados en la gestión de los 50 
metros de Línea de Alta Marea y como se pone en práctica la maquinaria 
estatal con las políticas públicas gestadas en favor del bienestar de la 
población, identificando “quién” o “quienes” tienen el “poder” de gestión en este 
espacio, de qué manera lo gestionan, qué resultados se obtiene de esta 
gestión y si es que en ese proceso tienen en cuenta el interés común 
anteriormente mencionado.   
La presentación del caso de la Construcción del Restaurante CALA, 
ubicado en la zona más representativa del litoral limeño “Costa Verde”4, por 
abarcar la presencia de seis Municipios (Chorrillos, Barranco, Miraflores, San 
Isidro, Magdalena del Mar, San Miguel), será de utilidad ya que muestra la 
colisión de intereses,  en la que el  Estado peruano se despoja de su función 
proteccionista y de preservación del litoral y de los intereses de los ciudadanos, 
permitiendo la praxis de una “cultura de transgresión”5 por parte de los 
particulares y de las propias instituciones del Estado.  
                                                          
4 Franja costera que, desde el distrito de San Miguel hasta el de Chorrillos, (La Chira) comprende las 
playas y terrenos existentes, desde la línea de más alta marea así como los que se ganen al mar hasta el 
borde superior de los acantilados y la franja de ancho variable a partir del borde de los acantilados, 
hacia el interior continental. dentro de esta definición general, el Plan Maestro precisará linderos y 
ámbito territorial definitivos. 
 
5 Ob cit Durand, Francisco. 
16 
 
Señalaba Dargent que, “Si no contamos con organizaciones y oficinas 
estatales capaces de hacer cumplir la ley, las normas se convierten en 
regulaciones sin contenido y el Estado de Derecho en una promesa 
incumplida”6 Entonces, ¿por qué podríamos afirmar que el Estado se despoja 
del cumplimiento de su función proteccionista y de preservación del medio 
ambiente? Sostenía Dargent que: “Contrastar el desempeño de oficinas del 
Estado, analizar al detalle algunas dependencias, explorar sus éxitos y 
fracasos, son todos estudios que permiten conocer mejor cómo funciona el 
Estado, así como explorar las causas que explican patrones en su 
rendimiento…Investigar desde las oficinas centrales del Estado, como 
Direcciones, Secretarías Generales, gabinetes de asesores, hasta sus 
terminaciones nerviosas, sus burocracias de a pie: municipios distritales, 
juzgados de paz, postas médicas, comisarías rurales. Todos estos pedazos 
brindarán información relevante para la exploración general del Estado”7 
Presentaremos en este trabajo, el rendimiento de las agencias estatales 
involucradas en la política pública respeto de las playas y se podrá comprobar 
que, el Estado peruano pierde capacidad, autonomía,  efectividad y sede el 
paso al interés particular, desconociendo el valor, que tienen los 50 metros de 
Línea de Alta Marea y más aún de las playas en general para la población, 
relegando el interés común.  
                                                          
6 DARGENT, Bocanegra, Eduardo. “El Estado en el Perú, una agenda de investigación” Escuela de 
Gobierno y Políticas Públicas PUCP 2012. Pág.11 
7 DARGENT, Bocanegra, Eduardo. “El Estado en el Perú, una agenda de investigación” Escuela de 
Gobierno y Políticas Públicas PUCP 2012. Pág.20 
17 
 
Hacemos referencia a la pérdida de capacidad estatal, en tanto la 
Municipalidad de Barranco vende un espacio de playa y en adición permite la 
construcción de un restaurante en  dicha zona. Todo ello, a pesar de que dicha 
municipalidad no puede válidamente dar tal propiedad, porque no tiene 
competencia para hacerlo, en la franja de 50 metros a partir de la Línea de Alta 
Marea, según la política pública vigente. 
  Actores en búsqueda de intereses económicos particulares, ausencia de 
profesionalismo en las agencias estatales, corrupción, omisión en la 
implementación de políticas públicas acordes con la realidad del país, pudieran 
ser las causas. 8  
 
1.2.-  Hipótesis          
 
La hipótesis de trabajo consiste en que, establecida claramente una política 
pública respecto de la franja de 50 metros de la Línea de Alta Marea, ésta no 
puede cumplirse porque el Estado peruano no asigna claramente las 
responsabilidades de su cumplimiento a las instituciones públicas encargadas 
de ponerla en ejecución. Asimismo porque, se da atribuciones sobre los temas 
vinculados a la política pública a varios organismos del Estado sin establecer 
entre ellos la jerarquía necesaria para que el último responsable pueda lograr el 
cumplimiento de la política establecida. Igualmente,  porque los procedimientos 
para garantizar el cumplimiento de la política son confusos y facilitan que 
                                                          
8 Velásquez, Maratuech, Javier, Ex asesor de Dicapi. Entrevista de fecha 10 de mayo de 2016. 
18 
 
ocurra, precisamente, lo contrario que es el no cumplimiento de la política 
pública instaurada. En adición,  porque los mecanismos correctivos 
establecidos por el Estado para que los incumplimientos de la política se 
enmienden o sancionen, tienen poca posibilidad de cumplimiento. Y, porque 
ante este panorama de gobernanza estatal, intereses privados individuales 
terminan prevaleciendo sobre el interés público expresado en la política pública 
instaurada.  
De esta manera, las decisiones privadas contrarias a la política pública 
establecida, permanecen impunes por largo tiempo, demostrando la 
incapacidad del Estado para hacer cumplir dichas políticas públicas, generando 
una cultura de transgresión en términos de Durand. 
 
1.3 Marco Teórico 
 
Sostenía, J. Ignacio García Pérez en su texto Metodología y diseño de 
estudios para la evaluación de las políticas públicas que: “un marco conceptual 
sirve de base para la evaluación del programa público. El primer paso consiste 
en analizar el contexto dentro del cual se desarrollará el programa público. Las 
responsabilidades y roles del gobierno estatal, de las comunidades autónomas 
y de los gobiernos locales variarán con el tipo de programa público que se 
pretenda evaluar. Ahora bien, estos tres niveles de gobierno acostumbran a 
19 
 
estar fuertemente interrelacionados, y frecuentemente interactúan y colaboran 
para la obtención de los distintos objetivos de los programas públicos”9 
Consideramos que el contexto o escenario en evaluación para la 
presente investigación vinculado con los 50 metros de Línea de Alta Marea en 
la Costa Verde del Perú, se encuadra en una visible desorganización de las 
instituciones estatales comprometidas con la implementación de la política 
pública y en un rápido acceso y efectiva influencia, en términos de Francisco 
Durand: “ del poder económico sobre el poder político qué, hace que las 
decisiones de política y la reconformación del propio aparato burocrático, 
tiendan a beneficiar de varios modos concretos a la cúpula corporativa”. Aquél 
muro de contención que deberían asentar las instituciones estatales 
comprometidas  en el cumplimiento de las políticas públicas, como la Autoridad 
Marítima: DICAPI, la Superintendencia de Bienes Estatales, la Autoridad del 
Proyecto Costa Verde, La Municipalidad de Barranco, entre otros, para no 
permitir la injerencia de intereses particulares en las decisiones de poder, no ha 
sido aún levantado y por ello que los objetivos de los programas públicos no 
logren su consecución. 
Ahora bien, respecto a los actores políticos que intervienen en el 
proceso del diseño e implementación de las políticas públicas en el tema 
relacionado a playas en el Perú; sostenía Olavarría Gambi,  que actores 
políticos son “quienes aparecen involucrados en alguna etapa del proceso que 
sigue la política pública. Los actores pueden ser individuales o colectivos, 
                                                          
9 García Pérez, J.Ignacio: Metodología y diseño de estudios para la evaluación de políticas públicas. 
Instituto de Estadística de Andalucía. España, 2009 
20 
 
formales o informales, centrales o marginales a la red de intereses que se 
construye alrededor de la política pública. Estas categorías no son excluyentes, 
sino complementarias”10, por ello, nos permitimos  identificar quienes participan 
en alguna etapa del proceso de política de protección y conservación de los 50 
metros de Línea de Alta Marea: desde su etapa inicial, su implementación y el 
resultado que se obtenga, toda vez que es de importancia para la 
determinación de quién o quiénes son los responsables de la informalidad de la 
política planteada.  
Entonces bien,  la pregunta a formularse  en el Caso de la Construcción 
del Restaurante Cala dentro de los 50 metros de Línea de Alta Marea es ¿qué 
actores de poder político intervinieron para que se cumpla o incumpla la política 
pública cuyo principal objetivo era el bienestar de la población respecto de un 
bien de dominio y uso público?  ¿Qué actores políticos permitieron la venta y 
posterior construcción de un restaurante afectando la zona pública protegida? 
Para ello, nos permitiremos citar a Olavarría Gambi quién señala en su 
texto “Conceptos básicos en el Análisis de las Políticas Públicas” y citando a  
“Howlet y Ramesh (2003): que los actores se diferencian entre aquellos que 
están más íntimamente involucrados en el proceso de la política pública y 
aquellos que son marginales a él. Los primeros serán aquellos cuyos intereses 
aparecen más directamente involucrados con la política pública en discusión  y  
que  los  autores  citados  los  denominan  como “actores  que pertenecen a las 
                                                          
10 Olavarri Gambi, Mauricio Conceptos Básicos en el Análisis de las Políticas Públicas”. INAP. Chile 2007 
21 
 
redes de interés”11. Los actores marginales serían aquellos que están distantes 
de las redes de interés y que, por ello, su involucramiento en el proceso es 
discontinuo y de baja intensidad. Kingdon (1995)   ofrece   una   caracterización 
de los actores que participan en el proceso, según su ubicación formal. Así 
distingue actores dentro del Estado y fuera del Estado. Una clasificación similar 
ofrece Birkland (2005)  al identificar actores oficiales y no oficiales - el primero - 
y actores formales e informales - el segundo - en el proceso de política pública. 
Más allá de la tipología que permita identificar los actores que 
intervienen en esta política de gestión, es fácil identificar a la Autoridad 
Marítima (DICAPI), institución del Estado como encargada del tema 
(institucionalidad que parte de la Ley), como principal actor no solo formal, sino 
también oficial y  directamente involucrado con la política pública en discusión. 
Es el encargado no solo de implementar la política pública, sino también,  de 
supervisar que en el tiempo, se cumpla acorde al bienestar de los ciudadanos, 
para la cual fue elaborada. 
Cabe precisar, que la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales, 
entidad a cargo del control de todos los terrenos de propiedad del Estado, ha 
cedido la competencia de la franja costera hasta los 50 metros a la Dirección 
de Capitanías (DICAPI), debido principalmente a los temas relacionados a la 
protección ambiental. El poder de gestión de las políticas públicas en base a lo 
revisado corresponde, por lo antes mencionado, a esta Dirección. 
                                                          
11 Olavarría Gambi, Mauricio Conceptos Básicos en el Análisis de las Políticas Públicas”. INAP. Chile 2007 
22 
 
Así mismo y en adición, conforme a  la Ley de Playas, la Autoridad 
Marítima es la Dirección de Capitanías (DICAPI) hasta los 50 metros de la 
franja costera de las playas medidas desde la línea de más alta marea12.  
Otros actores formales reconocidos en este trabajo de investigación son: 
la Autoridad del Proyecto Costa Verde, la Municipalidad de Lima, la 
Municipalidad de Barranco, la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales, 
etc. (y que se describirán más adelante en el marco normativo de 
competencias y funciones), quienes tienen el deber de cooperar en el 
fortalecimiento de la institucionalidad de la Autoridad Marítima, al reconocerle 
no solo la competencia respecto a lo que la Ley le delega, sino, más aún,  
colaborar en que el objetivo de la política pública (bienestar para la población y 
protección del medio ambiente al poder disfrutar de su mar) se cumpla. 
Sin embargo, actualmente en el Perú,  las Municipalidades de los 
distritos costeros, entidades privadas irrumpen para la construcción de 
diferentes proyectos costeros, sin respetar la competencia de la Autoridad 
Marítima. 
Merecerá la mayor atención en el presente trabajo de estudio  la 
Autoridad Marítima: Dirección de Capitanías, como actor formal y principal de la 
política de gestión respecto de los 50 metros de Línea de Alta Marea. 
Un primer ámbito de investigación, nos lleva a revisar el grado de 
profesionalismo con el que cuentan los actores encargados de cumplir con la 
                                                          
12 Es aquella línea definida por el máximo valor de altura de marea que establece los límites 
jurisdiccionales, linderos y el diseño de estructuras en zonas costeras. 
23 
 
implementación de la política pública, esto es, el personal de la Dirección de 
Capitanías (DICAPI), para ello, nos permitimos citar a  Kingdon quién refiere  
cuáles son las características que le son propias al profesional de carrera para 
influir en el proceso de la política pública: la “longevidad” (trabajan muchos 
años en el tema y sobreviven a varios gobiernos, por lo tanto son personal 
administrativo con experiencia y conocimiento que debe ser tenido en 
consideración en los aspectos más operativos del diseño e implementación de 
la política y, por lo tanto,  representan la memoria viviente del sistema 
institucional y organizacional, que es  importante para la evaluación del caso 
porque se coincide con Olavarría quien menciona al respecto: “son quienes 
pueden advertir al responsable político acerca de cómo se dio el proceso  en 
intentos anteriores por abordar el mismo problema, o respecto de propuestas 
que abordaron temas similares o en la misma área de actividad. Ellos podrán 
dar cuenta de los pormenores, detalles y antecedentes no públicos de por qué 
otras propuestas fallaron o resultaron ser exitosas”.13 
Se debe añadir que a las características de experiencia y conocimiento, 
se requiere además “tecnócratas” que hayan sido preparados en el estudio del 
tema, que  conocen la institucionalidad y cómo funciona   la   burocracia   
estatal,   cómo   se   implementan   y administran las políticas públicas. En 
definición de  Diego Bautista: “tecnócratas son aquellos individuos que han 
tenido una formación o preparación técnica basados en un método científico y 
                                                          
13 Olavarría Gambi, Mauricio: Conceptos Básicos en el Análisis de las Políticas Públicas”, INAP, Chile, año 
2007. 
 
24 
 
que han logrado ocupar un cargo donde toman decisiones  o por lo menos 
influyen en estas”14 
Nos servirá el desarrollo del caso en el capítulo siguiente, para 
contrastar sí efectivamente el personal de la Dirección de Capitanías y 
Guardacostas (tanto militar como civil) está capacitado, no solo en el tema 
institucional, sino también en lo académico y profesional, vale decir  si poseen 
estudios adicionales sobre gestión pública e impacto ambiental que les dé 
cierto grado de meritocracia y para el desempeño del cumplimiento de la 
política a gestionarse. Es oportuno hacer un paréntesis, para mencionar que se 
requiere de personal altamente calificado, que administre y gestione de manera 
óptima y ágil las políticas públicas referidas a estudios de impacto ambiental y 
protección de la zona costera de playa.  
La Autoridad del Proyecto Costa Verde, las municipalidades (en el caso 
de investigación la Municipalidad de Barranco, etc.) y los particulares también 
serán considerados como actores políticos. Los primeros pueden identificarse 
como actores formales en tanto que siendo agencias del  Estado, su función 
debe ser de apoyo en la correcta implementación de la política pública.  
Pero, ¿qué sucede entonces con los actores particulares o grupos de 
interés, aquellos que suelen llamarse actores informales? Específicamente, en 
este caso se hace referencia a los actores que con interés particular hacen uso 
no solo de los recursos que pertenecen a todos los peruanos y por cuyo uso 
final por ellos, debe velar el Estado.  
                                                          
14 Bautista, Oscar Diego: “Política, tecnocracia y Administración pública” 
25 
 
En la revisión del caso materia de investigación, apreciaremos el 
comportamiento de las empresas constructoras y que en la literatura al 
respecto los autores las definen como: grupos organizados que tienen 
conciencia que serán afectados o beneficiados por la aplicación de una política 
pública y que, a raíz de ello, realizan esfuerzos conscientes por alterar los 
resultados de la política en su favor. 
Al respecto, sostenía Francisco Durand en su libro el “País Fracturado: 
formalidad, informalidad y economía delictiva” que la cultura de transgresión da 
pie a la invisibilidad de las agendas políticas a ello se suma la precariedad del 
empresariado peruano, demasiado acostumbrado a prebendas y expectativas 
de alta rentabilidad, sin un compromiso suficiente con la sociedad en que se 
vive”15. En otros términos, alejamiento del interés común. 
Con la revisión del caso, se identificará a las empresas VIACABA y 
ROSAS S.A. y la empresa GRESCO SAC, quienes se encargaron de la 
Construcción del Restaurante Cala en la zona de los 50 metros de Línea de 
Alta Marea,  y que no son las únicas empresas que en la actualidad 
transgreden la política de Estado. En todo el litoral peruano sean en Máncora y 
las Delicias al norte, como en Paracas al sur, las construcciones sobre el 
espacio de costa crecen inconmensurablemente. 
Esta cultura de transgresión de las políticas y normas, pueden ser una 
respuesta de la debilidad estatal y la ineficacia de la puesta en marcha de los 
                                                          
15 Durand, Francisco: EL Perú fracturado. Formalidad, informalidad y economía delictiva. Fondo 
editorialñ del Congreso del Perú. Lima año 2007. 
26 
 
planes de gobierno. Dar una mirada a la gobernabilidad en el estado peruano 
puede servir de soporte para dar respuesta a la debilidad de las instituciones. 
 La gobernabilidad “supone un modo de ejercer el poder en la gestión de 
los recursos económicos y sociales de un país, en particular desde la 
perspectiva del desarrollo, y ello implica además la existencia de unos 
indicadores de comparación entre los que destacan los de grado o alcance de 
la transparencia y de la responsabilidad en materia de gestión pública 
(Corkery,1999)…-La buena gobernabilidad- implicará que el gobierno deberá 
actuar conforme a estos 4 principios: 1) la percepción de la legitimidad; 2) la 
importancia central del papel de los ciudadanos; 3) la visión de un proyecto 
sobre la sociedad en la que actúa; 4) la adaptación de la gestión pública” 16. 
Supone,  una revisión del papel de las instituciones políticas y de la 
política misma, y tiene importantes consecuencias para la democracia a futuro 
que exige una presencia activa de los ciudadanos en una variedad de 
escenarios. Los actores políticos, sean formales o informales, actúan en 
escenarios distintos y con intereses distintos, son de suma importancia para 
estudiar su actividad. El Estado permanece, pero los gobiernos cambian. Y en 
el caso peruano podremos apreciar, que la informalidad e incumplimiento de 
las políticas y normas pasan de gobierno a gobierno sin que haya una solución 
a las demandas de los ciudadanos, por el contrario, la cultura de transgresión, 
pretende instalarse. Esta afirmación se sustenta luego de la revisión del caso 
de la Construcción del Restaurante Cala, presentado en este trabajo de 
                                                          
16 Olías de Lima, Blanca: La Nueva Gestión Pública, Pearson Educación S.A. Madrid-España. página 40. 
27 
 
investigación y que lleva un juicio de más de una década y media, tiempo en el 
cual han transcurrido cuatro gobiernos (Toledo, García, Humala, Kuczynski) 
que no han prestado atención a este problema público y a las instituciones que 
lo generan. 
La gestión por parte de las instituciones involucradas en gerenciar los 
proyectos, pareciera estar comprometida con la brecha en la implementación 
de las políticas públicas. Sostenía, Blanca Olías de Lima que: “El término 
gerencia pública hace referencia al conjunto de actividades conducentes a 
obtener bienes o productos públicos que engloban tanto las desarrolladas por 
la dirección como por los distintos niveles administrativos. Gerenciar implica  
actividades distintas como combinar recursos, entrenar al personal, diseñar 
procesos o establecer reglas, que tienen un marcado carácter intraorganizativo 
en la medida que conseguir objetivos implica relacionarse con otros, 
promotores, clientes, proveedores…Lo característico de la gerencia pública es 
que se desenvuelve en un entorno político lo cual quiere decir, en primer lugar, 
que afecta a los intereses colectivos”.17 
Así mismo, Subirats (1994) argumenta que: “lo importante del análisis de 
las actividades de puesta en práctica  de  las  políticas  públicas  es  poder 
individualizar los  factores  que explican  el  proceso  de  transformación  de  los 
programas  y  políticas  en resultados” 
                                                          
17 Olías de Lima, Blanca: “La Nueva Gestión Pública”, Pearson Educación S.A.  Madrid- España, año 2001. 
Página 3. 
 
28 
 
De acuerdo a los conceptos desarrollados, respecto a que el gerenciar 
implica conseguir objetivos conducentes, en este caso, a la protección del área 
de playa de dominio común, nos formulamos las siguientes preguntas: ¿Qué 
sucedió con los actores formales que estaban a cargo de gerenciar la zona 
costera y no lo hicieron debilitando la institucionalidad de su sector? ¿Qué 
sucedió con el poder estatal? ¿Qué o quienes permitieron que se realice la 
obra? ¿Qué sucedió con la puesta en práctica de las políticas públicas?  
Para responder estas preguntas, debemos revisar la institucionalidad del 
sector. En el Perú, el tema de competencias para el control de playas, está 
regulado por la Ley No.26856 de fecha 08 de setiembre de 1996, que declara 
el contenido de la política pública relativa a que las playas del litoral son bienes 
de uso público, inalienables e imprescriptibles y establece una zona de dominio 
restringido. En esta Ley se define lo que se entiende por playa, esto es: “área 
donde la Costa se presenta como plana descubierta con declive suave hacia el 
mar y formada de arena o piedra , canto rodado o arena entremezclada con 
fanjo más una franja no menor de 50 metros de ancho paralela a la línea de 
alta marea”18 
“Ahora bien, toda construcción que sea realizada ocupando la franja 
costera afecta el medio acuático, es decir, ocasiona cambios afectándola 
considerablemente (erosión y sedimentación) lo cual requiere de estudios 
                                                          
18 Ley No.26856 de fecha 08 de setiembre de 1996 
29 
 
específicos previos a su ocupación, que garanticen que no producirán impactos 
al medio ambiente que ocupen”.19 
Los siguientes cuadros, permitirán visualizar la normatividad que existe 
respecto de las políticas de gestión. Se aprecia que los marcos legales están 
vinculados. Cuando se habla de vinculación, se parte de la premisa de que 
están estructurados, concatenados porque son consecuentes 
cronológicamente. Esa consecuencia cronológica asigna funciones, 
responsabilidades y cautela el enlace con lo que pueden ser las políticas 
públicas o políticas macro. Se apreciará que hay determinación de 
competencias y funciones, por ejemplo, el otorgarle a la Autoridad Marítima la 
cautela de los 50 metros: ¿por qué se le da esta atribución y cómo se vincula 
con la Ley de Playas y su Reglamento?  
Como se verá en el capítulo segundo de este trabajo, la política de 
playas contenida en la Ley 26856, busca que el ciudadano tenga espacio 
público y que ese espacio público conformado por las playas no pueda ser 
ocupado por intereses privados que limiten la política de proveerle al ciudadano 
bienestar en un espacio para el esparcimiento y calidad de vida, que es un 
derecho fundamental recogido en la Constitución Política del Perú. Por lo tanto, 
la protección proviene de nuestra Carta Constitucional, un cuerpo normativo 
jerárquico, que busca garantizar una macro política orientada a otorgar al 
ciudadano, bienestar y tranquilidad. 
                                                          
19 Velásquez, Maratuech, Javier. Ingeniero Ambiental ex asesor de DICAPI.  Entrevista de fecha 10 de 
mayo de 2016 
30 
 
De otro lado, el tema de los 50 metros otorgado a Dirección de 
Capitanías y Guardacostas, busca también, la protección de un ambiente que 
provea bienestar y garantice la protección de esa franja, pero más aún, que 
otorgue seguridad.  Los 50 metros de Línea de Alta Marea son  inalienables e 
imprescriptibles y puedan otorgarse concesiones previa evaluación de un 
estudio de impacto ambiental (conforme a Ley). 
El que se le otorgue a la Autoridad Marítima (DICAPI)  la protección de la 
franja de 50 metros adyacente a la Línea de Alta Marea, implica una protección 
del espacio marino, y esta responsabilidad responde a que ya sea que se 
presente un oleaje anómalo o que se ejecute una construcción sobre esos 50 
metros, esta pueda decaer por el vaivén de la dinámica oceanográfica y pueda 
ponerse en riesgo la seguridad de la vida humana. Para los fines del 
entendimiento del Reglamento de la Dirección de Capitanías y Guardacostas, 
el área acuática de los 50 metros es un espacio marítimo, la seguridad de la 
vida humana en el mar es uno de los preceptos de esa Dirección y se 
correlaciona con la seguridad de las personas. 
Es por ello, que en el Perú las políticas respecto al tema de playas, 
buscan garantizar el espacio público para el disfrute del sol, esparcimiento, 
tranquilidad y bienestar con un medio ambiente protegido de alteraciones. No 
se puede afectar el medio ambiente. Solo se puede proveer de bienestar al 
ciudadano sobre los 50 metros de Línea de Alta Marea, en la medida que sus 
componentes ambientales ya sean: líneas de arena, canto rodado, aire, mar 
con el que interactúa (limpio porque no tiene la filtración del pozo séptico propio 
de los restaurantes), sean protegidos. Esta protección por parte de la Autoridad 
31 
 
Marítima, permite que el ciudadano goce y disfrute de sus playas, que el 
ciudadano se pueda bañar en el mar. Es obligación del Estado cautelar este 
espacio y por ello ha estructurado el marco normativo, pero  es evidente que no 
funciona, porque no hay una política pública conocida, entendida y 
contundente. 
Para el espacio público que está en el corredor Costa Verde, el Estado 
como actor formal, ha previsto que se den Reglamentos, Decretos, 
Resoluciones Directorales, pero que no se cumplen en la práctica real y lo 
vemos en casos, también, como el del Restaurante Costa Verde. El tema 
pareciera estar entendido para cualquier especialista en temas vinculados con 
el mar, inclusive para cualquier ciudadano peruano; sin embargo, es una 
llamada de atención que, tan cerca a Lima, en una zona tan evidente, por 
donde transitan por lo menos 500 mil personas cada día, pueda haber un actor 
privado que construye un restaurante que sigue funcionando durante una 
década y media, que judicialice la controversia, sin el respeto por el marco 
normativo, que afecta el medio ambiente, que vulnera la posibilidad del 
bienestar de la población del goce y disfrute del espacio de mar que le es 
protegido y el Estado no reaccione en favor del interés público, panorama que 
expresa la cultura de transgresión que va adoptándose en el Perú.  
  Para el Ingeniero ambiental Javier Velásquez: “Hay que tomar atención 
en que esta construcción del Restaurante Cala, se hizo en contubernio con la 
Municipalidad Barranco que vendió un terreno (sin tener facultades para 
32 
 
hacerlo) para que se construya un restaurante dentro de los 50 metros de 
Línea de Alta Marea.”20. 
 
Las funciones y competencias  de los agentes estales comprometidos en 
la política pública de las playas en el Perú, están recogidas en normas que se 
presentarán a continuación y que favorecerán en la determinación de 
responsabilidades por la informalidad de la implementación de la política 
pública materia de estudio en la Costa Verde.  
 
 
CUADRO 1.0 COMPETENCIAS NORMATIVAS EN LA COSTA VERDE 
 
                                                          
20 Velásquez, Maratuech, Javier. Ingeniero Ambiental ex asesor de DICAPI.  Entrevista de fecha 10 de 
mayo de 2016. 
33 
 
Cuadro elaborado por el Ing. Javier Velásquez21 
 
 
En el  cuadro No.1 de Competencias, se hace mención a la Ley 26306 
mediante la cual, la Municipalidad de Lima,  crea la Autoridad del Proyecto 
Costa Verde, cuya finalidad es promover, ordenar y supervisar el desarrollo 
integral y sostenido de la Costa Verde, mediante el fomento de la inversión 
privada, la promoción de obras públicas regidas por la Ley, su Reglamento, 
el Plan Maestro de Desarrollo de la Costa Verde, Ley Marco de la 
Promoción Descentralizada22. Y, específicamente en la designación de 
funciones, se señala que tiene función para: “Pronunciarse sobre los actos, 
las implementaciones y/o las adjudicaciones de derechos efectuados por 
los Municipios Ribereños, respecto de los terrenos de la Costa Verde de su 
jurisdicción, ratificándolos o rechazándolos, según corresponda con el Plan 
Maestro de Desarrollo, sus normas específicas y la normatividad vigente en 
general”23. 
El reproducir la finalidad de la creación de la Autoridad del Proyecto 
Costa Verde y detallar una de las funciones, permite el siguiente 
cuestionamiento: ¿cómo siendo una de sus funciones la de pronunciarse 
sobre adjudicaciones de derechos efectuados por los Municipios Ribereños 
que forman parte del corredor Costa Verde (en este caso el de Barranco);  
en el caso del Restaurante Cala y en el momento de inicio del litigio con la 
                                                          
21 Velásquez, Maratuech, Javier. Ingeniero Ambiental ex asesor de DICAPI 
22 Página Web de la Municipalidad de Lima. http://www.apcvperu.gob.pe/index.php/apcv/finalidad 
23 Página Web de la Municipalidad de Lima. http://www.apcvperu.gob.pe/index.php/apcv/funciones 
34 
 
Autoridad Marítima (año 2005) no se pronunció para detener la 
trasgresión?.  
El informe técnico del caso de la Construcción del Restaurante Cala, 
señala que: “el señor Ricardo DE LA PIEDRA Cassinelli, Presidente del 
Consejo Directivo de la Autoridad Autónoma del Proyecto Costa Verde, 
mediante escrito Nro. 1 de fecha 08 Noviembre 2005, se dirige a esta 
Autoridad Marítima, poniendo en conocimiento que la Autoridad del 
Proyecto Costa Verde no es parte en el procedimiento administrativo 
sumario iniciado con el Auto de Apertura Nro. 126 de fecha 18 Octubre 
2005”24. Con esta comunicación la Autoridad del proyecto Costa verde, 
creada para fortalecer la institucionalidad del sector, se exime de 
responsabilidades políticas y legales. 
Podremos apreciar que, como política de gestión, se crea la Autoridad 
del Proyecto Costa Verde en el año 1995, institución que  pertenece a la 
Municipalidad de Lima. El fin de la institución es la promoción del orden de 
la Costa Verde. Luego,  de la exposición del caso de la construcción del 
Restaurante Cala, se evidenciará la debilidad de la institución en tanto 
adolece de efectividad.  
 
 
 
 
 
 
 
                                                          
24 DICAPI. Informe Técnico del Caso Cala Mar de Amor.  
35 
 
CUADRO 2.0 FUNCIONES EN LA COSTA VERDE 
 
Cuadro elaborado por el Ing.Javier Velásquez25 
 
Luego del trabajo de campo realizado por la Autoridad Marítima, la matriz 
normativa de cumplimiento e identificación de actores involucrados en la Costa 
Verde, es la siguiente: 
 
CUADRO 3.0 ESQUEMA DE LAS COMPETENCIAS EN LA COSTA VERDE 
CUADRO 3.0 ESQUEMA DE LAS COMPETENCIAS EN LA COSTA 
VERDE 
NORMA / AUTORIDAD MANDATO 
 COMPETENCIA NORMATIVO
Ley que reconoce la Desarrolla el Plan 
propiedad de los Maestro y se 
terrenos del pronuncia sobre 
APCV corredor de la Costa toda autorización 
Ley 26306 
Municipalidades Verde a las que den los 
Municipalidades y Municipios o 
crea la APCV, Entidad Pública a 
artículo 1° fin que sean 
                                                          
25 Velásquez, Maratuech, Javier. Ingeniero Ambiental ex asesor de DICAPI 
36 
 
 conformes ha dicho 
Plan. Son 
propietarias de los 
terrenos del 
corredor a 
excepción de los 50 
metros medidos 
desde la LAM, toda 
acción que ejecuten 
es acorde al Plan 
Maestro. 
 
Reglamenta la Ley Otorga derechos de 
26306, y precisa uso en el corredor 
que los 50 metros sin que esos 
D.S. 01-95-
DICAPI desde la LAM no puedan restringir el 
MTC son propiedad de acceso y tránsito en 
las Municipalidades, playas, y acordes al 
artículo 4° y 21°. Plan Maestro. 
INVERTMENT 
Es el Fondo 
Metropolitano de 
Inversiones, 
financia y ejecuta 
proyectos en el 
ámbito de Lima 
Metropolitana, el 
cual incluye al 
Las entidades corredor de la 
públicas con Costa Verde.  
APCV competencia dentro 
MVCS 
Municipalidades de la Costa Verde 
Ordenanza realizan acciones Puede promover, DICAPI 
750 conformes al Plan gestionar y ejecutar MVCS 
INVERTMENT Maestro y previa proyectos en la 
autorización de la Costa Verde en 
APCV. coordinación con los Municipios y 
acorde al Plan 
Maestro. 
 
DICAPI 
Otorga derechos de 
uso en el corredor 
sin que esos 
puedan restringir el 
acceso y tránsito en 
37 
 
playas, y acordes al 
Plan Maestro. 
 
APCV 
Municipalidades 
Desarrolla el Plan 
Maestro y se 
pronuncia sobre 
toda autorización 
que den los 
Municipios o 
Entidad Pública a 
fin que sean 
conformes ha dicho 
Plan. 
 
Son propietarias de 
los terrenos del 
corredor a 
excepción de los 50 
metros medidos 
desde la LAM, toda 
acción que ejecuten 
es acorde al Plan 
Maestro. 
Decreto Legislativo 
establece que la Otorga derechos de 
Autoridad Marítima uso en el corredor 
otorga derechos de sin que esos 
DL 1147 DICAPI uso sobre los 50 puedan restringir el 
metros desde la acceso y tránsito en 
LAM, artículo 5° playas, y acordes al 
inciso 11). Plan Maestro. 
Ley que define 
playa, e incluye en Otorga derechos de 
esa definición los 50 uso en el corredor 
metros medidos a sin que esos 
Ley 26856 DICAPI partir de la LAM, puedan restringir el 
señala que el uso e acceso y tránsito en 
ingreso de las playas, y acordes al 
playas es libre. Plan Maestro 
Reglamenta la Ley Otorga derechos de 
26306, y en el uso en el corredor 
D.S. 050- artículo 10° sin que esos 
DICAPI 
2006 establece que puedan restringir el 
DICAPI puede acceso y tránsito en 
otorgar derechos de playas, y acordes al 
38 
 
uso dentro de los 50 Plan Maestro. 
metros medidos a 
partir de la LAM. 
Cuadro elaborado por el Ing. Javier Velásquez26 
 
Los últimos cuadros que se presentan, detallan la legislación, actores y 
competencias de las instituciones comprometidas en la gestión de las políticas 
referentes al tema de las Playas en el Perú. Su revisión permitirá entender el 
marco normativo aplicable al caso del restaurante Cala construido en los 50 
metros de Línea de Alta Marea y que no solo es un marco normativo sino 
también una política pública de Estado de la cual derivan los proyectos o 
actividades que respecto a los 50 metros de Línea de Alta Marea se van a 
desarrollar. Específicamente, se puede identificar la existencia de un marco 
regulatorio y normativo que en definición “proporciona las bases sobre las 
cuales las instituciones construyen y determinan el alcance y naturaleza de la 
participación en la sociedad. Es una compleja combinación de estatutos y 
regulaciones legales, reglas judiciales y la práctica real”27 
Los cuadros plasman el interés del Estado peruano por otorgar a las 
instituciones que lo representan,  funciones y competencias orientadas a 
salvaguardar el interés público de libre acceso y tránsito a las playas, el respeto 
por los 50 metros de Línea de Alta Marea y las coordinaciones que entre 
instituciones del Estado se deben realizar cuando se requiera hacer algún 
proyecto en la Costa Verde. 
                                                          
26 Velásquez, Maratuech, Javier. Ingeniero Ambiental ex asesor de DICAPI 
27 Pata, Néstor Rubén: “El marco regulatorio, normativo y de supervisión como factor clave de 
sostenibilidad” Argentina FOGABA, Fondo de Garantías Buenos  Aires 
39 
 
El panorama que presentamos respecto de la institucionalidad que 
proviene de la ley,  permite elaborar el siguiente cuestionamiento: ¿De qué 
manera está participando la sociedad peruana en ejercer los derechos que le 
son propios (como el uso y disfrute de las playas específicamente en los 50 
metros de Línea de Alta Marea) si en la práctica las instituciones del Estado 
encargadas de cimentar las bases para un respeto por el bien público pierden 
legitimidad al incurrir en actos contrarios a la norma, por un mal uso del poder? 
(la Municipalidad de Barranco vende un terreno a un tercero cuando no tiene el 
derecho de propiedad sobre el mismo). Recordemos, que la muestra de estudio 
solo implica la zona de playa comprendida en la Costa verde, sin embargo, el 
incumplimiento de la política pública se da en todo el litoral peruano. 
Revisando la literatura política, encontramos que el autor Kingdon ha 
elaborado una investigación referida a cómo se elige una determinada política 
pública, en su libro Agendas, Alternatives and Public Policies (1995), desarrolla 
la Teoría de las Ventanas de Oportunidad, Kingdon reconoce que para la 
elaboración de políticas públicas, debe contarse con: los actores (de los cuales 
ya nos ocupamos) el problema (ser materia de una agenda por la relevancia 
que para la sociedad pueda tener) y la solución a éste último con las 
recomendaciones que puedan servir para futuras políticas públicas. 
Respecto al problema materia de esta investigación, se puede  señalar 
que el caso de la construcción del restaurante Cala dentro de la zona de 
“dominio restringido” específicamente los 50 metros de LAM,  llama mucho la 
atención como problema a revisar, respecto a qué actores de poder político 
40 
 
intervinieron para que se incumpla la política pública atentando contra el 
bienestar de la población y del medio ambiente. Se hace referencia al bienestar 
que puede brindar el uso y disfrute de las playas a cualquier ciudadano 
peruano. De igual modo, el Estado pierde legitimidad en tanto se incumple con 
la normatividad y se debilitan las capacidades estatales (las instituciones 
estatales, pierden el poder de controlar el respeto por la zona de dominio 
común). 
Respecto a la pérdida de control sobre la zona de dominio común por 
parte de la Autoridad Marítima, se debe señalar que entre los años 2012 y 2013 
la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SNB) identificó que en todo 
el litoral peruano faltaban inscribir unos 112 millones de metros cuadrados 
(unas 11,000 hectáreas) a favor del Estado; que a la fecha faltaba sanear 7,000 
hectáreas, de las cuales 1,600 hectáreas están ocupadas” “ilegalmente”  a lo 
largo del litoral, dentro de los 50 metros de zona de playa o de los 200 metros 
de zona de dominio restringido.28  Esta información muestra, en los hechos, 
que las reglas sobre el uso de los 50 metros de playa no se cumplen en el Perú 
y que existe una apropiación ilegal de bienes públicos sin que las agencias 
estatales puedan corregirlo (o deseen hacerlo). Es un problema que debe ser 
solucionado para garantizar el desarrollo sostenible de la zona de 50 metros de 
playa en todo el litoral”. 
El postulado de Murphy: Nada es tan sencillo como parece. Todo 
consume más tiempo de lo que Ud. cree consumirá. Si algo puede salir mal, 
                                                          
28 El Comercio: El Estado y 50 empresarios se disputan terrenos en el Balneario de Máncora. 13 de 
febrero de 2015. 
41 
 
saldrá mal. Introduce al tema referido a la brecha de implementación: ¿Cómo 
es qué, pudiendo apreciar aquello que se considera una política pública bien 
implementada, en la realidad no sea ejecutada? Específicamente, tomando 
como muestra de todo el litoral, el espacio comprendido por el corredor Costa 
Verde (límite del distrito de Chorrillos con San Miguel), con numerosas playas, 
que es identificable, conocido y por el cual como bien se ha señalado transitan 
550 mil personas a diario y que tiene en la Autoridad del Proyecto Costa Verde, 
al órgano máximo que planifica el desarrollo de este corredor. Que, cuenta con 
lineamientos de política de gestión orientadas a proteger el espacio de dominio 
público de 50 metros de LAM para el bienestar de la población, para que el 
ciudadano pueda bañarse, recrearse, hacer deporte, conforme a los principios 
recogidos en la Constitución y el cuerpo normativo regulatorio; entonces se 
enuncia la política a seguir pero no se ejecuta toda vez que actores poderosos 
con intereses particulares, desestabilizan el curso del sistema. 
Marilee S. Grindle, al referirse a la Brecha de implementación menciona: 
“brecha es la disparidad que frecuentemente hay entre lo que se anuncia como 
política y lo que en realidad se ejecuta”29   
A la luz de la información presentada anteriormente sobre ocupación 
ilegal de los 50 metros de playa, es evidente que la brecha de implementación 
existente en este tema en el Perú, es considerable. 
                                                          
29 Grindle, Marilee S. “La Brecha de Implementación” en Política Pública y Democracia en América 
Latina: Del Análisis a la Implementación. Año 2009. Monterrey-México. Pág.33 
42 
 
Se cuenta con normas específicas respecto al dominio, uso y disfrute de 
las playas, normatividad respecto a la protección y propiedad de las mismas y; 
con la finalidad de ordenar a las agencias estatales y a los agentes estatales se 
ha creado la Autoridad del Proyecto Costa Verde que se encarga de velar por 
ese pedazo de litoral comprendido entre los distritos de Chorrillos y San Miguel 
y cuyas funciones y competencias han sido recogidas en marcos normativos.  
Así mismo, el otorgamiento de facultades a la Autoridad Marítima (DICAPI) 
sobre los 50 metros de LAM, busca la protección de este espacio a través de 
una gestión de fiscalización. En el caso que se evaluará, que puede suceder en 
el momento de implementación de la política pública, específicamente:  
- La iniciativa pública pueda ser desfavorable: esto es, los beneficios de la 
política implementada “son y pueden ser” aprovechados por aquellos que no 
tienen derecho a ello. Particulares en este caso que construyen el restaurante 
en la zona no permitida y sacan provecho de la inversión que hicieron, en tanto 
y en cuanto, los agentes estatales llevan a juicio o disputa su poder 
(competencia); dado que la iniciativa pública planteada, da lugar a ello. Para el 
Ing. Velásquez, ex asesor de DICAPI, la institucionalidad puede ser fallida ante 
la inexistencia de una política o marco regulatorio general. Afirma, que aquello 
se plasma en la realidad al apreciar que uno de los actores que generó el 
problema de la construcción del Restaurante Cala  fue una institución del 
Estado: la Municipalidad que vendió un terreno cuando no tenía facultades para 
venderlo. Esa misma Municipalidad que de acuerdo a la Ley de la Autoridad del 
Proyecto Costa Verde conforma la Autoridad del Proyecto Costa Verde.  
43 
 
Se considera que la política está clara, la Municipalidad actuó 
indebidamente porque es evidente que no podía otorgar propiedad en forma 
alguna. De igual modo, la Superintendencia Nacional de Registros Públicos 
(SUNARP) también incumplió claramente la política. En ambos casos se ha 
violado el artículo 1 de la Ley 26856 pero, sobre todo, el artículo 73 de la 
Constitución, antes aludido. 
 
- Existencia de “un sabotaje” (como lo diría Grindle) mientras se hacen los 
esfuerzos por poner en práctica la política pública. ¿Y de qué sabotaje se 
habla? Disputa de competencias entre las agencias estatales, búsqueda de 
intereses particulares, que entorpezcan el buen camino que puede seguir la 
normatividad. La Municipalidad de Barranco sabiendo que no tiene el poder, ni 
las facultades para vender una propiedad y sabiendo que es la Autoridad 
Marítima la agencia estatal con poder para otorgar ciertas concesiones que no 
afecten el medio ambiente y por ende el uso y disfrute del espacio público en 
las playas; vende un terreno ubicado dentro de los 50 metros de LAM a una 
empresa privada, para que construya un restaurante, transfiriendo el poder a 
un actor particular cuyo interés es  el beneficiarse económicamente. En este 
desorden institucional, que genera un debilitamiento institucional y por ende la 
pérdida de capacidad estatal, es que los intereses particulares (empresas 
constructoras en este caso) aprovechan para desvirtuar el espíritu de las 
políticas públicas de protección por el interés común y obtienen indebidos 
beneficios.  
44 
 
Podemos formularnos el siguiente cuestionamiento: ¿Y qué 
responsabilidad entonces asumen los actores en este papel del proceso de 
implementación de la política pública? ¿Qué responsabilidad tienen las 
Municipalidades, la Autoridad Marítima, los particulares?  
La Dirección de Capitanías (DICAPI) tiene asignada por Ley, como una 
de sus funciones, el ejercer control y vigilancia para prevenir y combatir los 
efectos de la contaminación acuática en general, en todo aquello que ocasione 
daño ecológico en el ámbito de su competencia, con la sujeción a las normas 
nacionales y convenios internacionales sobre la materia, sin perjuicio de las 
funciones que le corresponda ejercer a otros sectores de la administración 
pública. 
A sí mismo, elabora las Resoluciones Directorales y las Resoluciones 
Supremas de derecho de uso de áreas acuáticas, incluye la franja ribereña de 
los 50 metros, medidos a partir de la más alta marea del mar y las riberas, en 
las márgenes de los ríos y lagos navegables hasta la más alta crecida 
ordinaria, previa evaluación y aprobación de los proyectos presentados, 
velando por el estricto cumplimiento de las normas referentes a la protección 
del Medio Ambiente, la seguridad y la salud humana y la preservación de los 
recursos naturales. 
Por su parte, las Municipalidades son propietarias por Ley, de los 
terrenos del corredor de la Costa Verde, a excepción los 50 metros de Línea de 
Alta Marea. Son responsables de velar por el cumplimiento del Plan Maestro de 
la Costa Verde y hacer respetar el área de uso público. Las Municipalidades del 
Corredor, son miembros del Consejo Directivo de la Autoridad del Proyecto 
45 
 
Costa Verde, lo cual le otorga mayor responsabilidad frente a la población 
respecto de su rol de respeto por la intangibilidad de los 50 metros de LAM.  
El incumplir estas funciones que son de su responsabilidad, conllevan a 
que asuman a posterior, sanciones de índole administrativa y penales, si fuera 
el caso. 
  “Las autoridades y el personal al servicio de las entidades, 
independientemente de su régimen laboral o contractual, incurren en falta 
administrativa en el trámite de los procedimientos administrativos a su cargo y, 
por ende, son susceptibles de ser sancionados administrativamente…”30 
A la fecha el caso de la Construcción de Cala, se encuentra en proceso 
judicial. Desde el año 2008 la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales 
comunicó al Director General de Capitanías y Guardacostas que con fecha 03 
de febrero se publicó en el diario Oficial El Peruano la Resolución de la 
Contraloría No.034-2008-CG que autorizó a la Procuradora de la Contraloría 
General de la República iniciar las acciones legales correspondientes contra los 
ex funcionarios de la Municipalidad de Barranco y una funcionaria de la 
Autoridad del Proyecto Costa Verde por hechos que constituyen “ indicios de la 
comisión de delitos de abuso de autoridad contemplados en el artículo 376 y 
siguientes del Código Penal...”  
A la fecha el juicio continúa y las sanciones no han sido efectivas, lo que quiere 
decir, que a pesar del tiempo transcurrido no hay capacidad estatal de imponer 
el cumplimiento de la política pública y, desde luego, no hubo sanciones 
                                                          
30 Ley del Procedimiento Administrativo General. Art. 239. 02 de abril del 2001 
46 
 
aplicadas hasta hoy y su aplicación es todavía incierta pues depende de cómo 
se sentencie el largo juicio pendiente en los tribunales. 
1. Nos formulamos el siguiente cuestionamiento: Será que el contexto en el 
que la política debe ser implementada, dígase la capacidad de gestión de los 
actores y la capacidad administrativa, ¿son limitantes de la implementación? 
Efectivamente, para Dargent, un Estado con alta capacidad, tendrá como 
características: Primero, ausencia de influencia indebida en sus decisiones, 
una diferenciación de otros actores sociales, lo que implica un considerable 
grado de autonomía. Segundo, efectividad para implementar sus decisiones y 
políticas (lo que se denomina, a veces, capacidad o enforcement)31 
Consideramos que para plasmar esta colisión entre aquello que debería 
ser y no es y plantear una posible respuesta a las preguntas antes formuladas, 
servirá el desarrollo del Caso de la Construcción del Restaurante Cala en la 
Playa Costa Verde y se anotará información de las entrevistas realizadas a 
técnicos estudiosos del caso de Playas. 
1.4.-  Metodología 
 
El presente trabajo de investigación, utilizará como metodología de 
desarrollo en primer lugar, el estudio de un caso: la construcción del 
Restaurante Cala en la Costa Verde.  El caso muestra como la política pública 
destinada a favorecer a la población en general con el uso de las playas no se 
                                                          
31 DARGENT, Bocanegra, Eduardo. “El Estado en el Perú, una agenda de investigación” Escuela de 
Gobierno y Políticas Públicas PUCP 2012. Pág.20 
47 
 
cumple y que, en sustitución de ello, una inadecuada actuación de los órganos 
competentes para hacerla cumplir, hace prevalecer los intereses económicos 
de ciertos grupos particulares, sobre el interés público establecido en la política 
pública. 
El caso de la construcción del Restaurante CALA  es un ejemplo de 
otros similares como el de la construcción del restaurante Rústica o el 
Restaurante La Rosa Náutica. La presente investigación busca  determinar en 
qué momento se da la brecha, ruptura o disparidad; que no permitió que CALA 
funcione acorde a lo establecido. Es decir fuera de los 50 metros de LAM y 
previo estudio de impacto ambiental. 
Puede ocurrir, que las políticas públicas estén bien diseñadas pero al 
momento de implementarse y teniendo todos los elementos para que así sea, 
no se concreten. Esto puede deberse, como en este caso a la súper posición 
de funciones entre organismos del Estado (la Municipalidad de Barranco 
asume funciones y competencias que le son ajenas) para favorecer a intereses 
particulares (empresarios en busca de intereses particulares).    
Las instituciones que tienen la competencia de velar por la 
implementación de una política pública, deben hacerlo con total autonomía y 
efectividad, permitiendo dotar de capacidad al Estado y por ende permitiéndole 
cumplir con solucionar el problema sobre el cual prestan atención, porque es 
de interés público, en este caso el bienestar de la población y el cuidado del 
medio ambiente con el use y disfrute de esta franja marina. Cuando se pierde 
autonomía, por el ingreso de interés económico de actores poderosos puede 
48 
 
apreciarse este tipo de impedimento, aunque no suele ser siempre como lo 
menciona Dargent, “no siempre hay que ver  a actores poderosos como 
enemigos de la capacidad estatal. En algunos casos estos actores contribuyen 
a fortalecer el Estado al ser funcional a sus intereses…” 
En segundo lugar, se utilizarán las entrevistas que serán un buen 
soporte, en tanto, técnicos de los organismos estatales involucrados, pueden 
dar mayor comprensión de los pasos que se siguen en la implementación de la 
política pública, a fin de encontrar el momento en que estos se alejan del 
diseño que permitirá su concreción. Para ello,  se presentarán las entrevistas 
que se efectuaron  a profesionales de DICAPI. 
Asimismo, en la medida que en este caso hay expedientes 
administrativos seguidos ante los órganos del Estado responsables de ejecutar 
la política pública existente y, a consecuencia de los incumplimientos de dicha 
política hay también procesos judiciales en curso, hemos utilizado los 
documentos respectivos a ellos para determinar los hechos y analizar la forma 
en que la política pública se cumple o no a través de la actuación de las 
autoridades y la aplicación de los mecanismos remediales diseñados para los 
incumplimientos. 
Finalmente, en el Perú existe una política pública de uso de playas 
contenida en normas dictadas por el Estado, pero se ha considerado que el 
estudio de este caso es de suma importancia, no solo por la amplitud del litoral 
desprotegido y sobre el cual se atenta contra el medio ambiente, sino también, 
por la ausencia de profesionalismo y delimitación de competencias, por la falta 
49 
 
de autonomía del Estado (específicamente de las instituciones como la 
Municipalidad y la Autoridad del Proyecto Costa Verde) por la falta de 
efectividad en el cumplimiento de las normatividad, en tanto que permitirá que, 
no solo las playas comprendidas en la Costa Verde, sino también, las playas de 
todo el litoral peruano, se vean ocupadas por construcciones e inversiones, sin 
la cautela debida. La revisión del “contenido” de la reglamentación referida, 
debe efectuarse, a fin de que se verifique su viabilidad en el proceso de 
implementación de la política a desarrollar. 
 
 
CAPÍTULO 2 
 
POLÍTICA PÚBLICA SOBRE LOS 50 METROS DE LÍNEA DE ALTA MAREA 
EN LA COSTA PERUANA 
 
No establecida con criterios modernos ni mediante estudios y 
enunciaciones contemporáneas, sin embargo el Estado peruano ha producido 
una política respecto a las playas de la costa peruana. Para estos efectos ha 
establecido dos áreas en todos aquellos ámbitos geográficos en los que ellas 
son posibles físicamente: una de 50 metros a partir de la línea de alta marea 
(LAM) y otra de 200 metros ubicada a continuación de la franja de 50 metros 
antes mencionada. La primera, la de 50 metros, es denominada un bien de uso 
50 
 
público, inalienable e imprescriptible. La segunda, de 200 metros adyacente a 
los primeros 50 metros, es de dominio restringido. Por tratar nosotros de un 
tema vinculado al corredor ribereño denominado Costa Verde en Lima, sólo 
nos es aplicable la primera de las dos áreas: la de 50 metros. Nos 
concentraremos en describirla exclusivamente a ella.  
Para estos efectos, el artículo 1 de la Ley 26856 promulgada el 5 de setiembre 
de 1997 establece lo siguiente: 
“Las playas del litoral de la República son bienes de uso Público, inalienables e 
imprescriptibles. Se entiende como playa el área donde la costa se presenta 
como plana descubierta con declive suave hacia el mar y formada de arena o 
piedra, canto rodado o arena entremezclada con fango más una franja no 
menor de 50 metros de ancho paralela a la línea de alta marea. 
El ingreso y uso de las playas es libre, salvo en los casos señalados 
expresamente en la presente Ley”. 
Hay en el artículo tres elementos de política pública claramente identificables: 
1. La declaración que “las playas del litoral de la República son bienes de 
uso público, inalienables e imprescriptibles”. Ésta es una afirmación algo 
confusa porque el artículo 73 de la Constitución dice: “Los bienes de 
dominio público son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso 
público pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su 
aprovechamiento económico”. Lo que el artículo 1 de la Ley 26856 ha 
querido mandar, indudablemente, es que el territorio ubicado en la franja 
de 50 metros  sea inalienable e imprescriptible, es decir, que no se 
51 
 
pueda transferir a privados (inalienabilidad) y que tampoco pueda ser 
adquirido por posesión con características de prescripción adquisitiva 
(imprescriptibilidad). Hay, sin embargo, un evidente error de 
nomenclatura: la Ley 26856 ha dicho que son bienes de “uso público” 
cuando, en virtud del artículo 73 de la Constitución esos bienes son de 
“dominio público”. Sin embargo, más allá de esta falta de concordancia 
nominal, resulta claro que la política consiste en que dentro de la franja 
de 50 metros los particulares no pueden adquirir propiedad ni por 
alienación (transferencia) ni por prescripción. 
2. El segundo elemento de la política pública establecida es la definición 
del concepto playa como el área allí descrita, que no reiteraremos aquí, 
y que tiene la forma de una franja de no menos de 50 metros de ancho 
paralela a la línea de alta marea.  Este concepto es aplicable al caso de 
la Costa Verde, territorio en que ocurre el caso concreto que estudiamos 
en este trabajo. 
3. El tercer elemento es la regla de que el ingreso y uso relativos a esta 
franja de 50 metros es libre, salvo los casos que se consideren como 
excepción en la misma ley. La playa en la franja de 50 metros tiene la 
función de estar dispuesta al acceso de las personas para los fines, 
compatibles con la libertad y la ley, que dichas personas tengan al 
utilizarla. La franja de 50 metros está al servicio de la población.  
Esta política se puede resumir, por tanto, en que la población tiene el derecho 
de usar libre y legalmente la franja de playa de 50 metros de ancho paralela a 
la línea de alta marea. El régimen del terreno que existe dentro de la franja está 
52 
 
caracterizado por la inalienabilidad y la imprescriptibilidad. Aunque la Ley 
26856 dice que se trata de un “bien de uso público”, nuestro deber es aplicar el 
artículo 73 de la Constitución y entender que se trata de un “bien de dominio 
público”, que es el que  precisamente se caracteriza por ser inalienable e 
imprescriptible. Estas dos características jurídicas de la franja son el medio 
para lograr el fin que consiste en el aprovechamiento legal y libre en favor de 
todas las personas. 
 
 
 
CAPÍTULO 3 
 
ANÁLISIS DEL CASO DE ESTUDIO  
 
3.1.- Presentación del caso de estudio: el restaurante Cala. 
El informe técnico de este caso32 revisado y estudiado, presenta lo 
siguiente: 
-En el año 2005, la Autoridad Marítima (DICAPI) detectó en el corredor ribereño 
de la Costa Verde (altura de la Playa Estrella), que pertenece a la jurisdicción 
de la Municipalidad de Barranco y que es aledaña al Restaurant Costa Verde, 
la reparación de un muro de contención y a la par se detectó otra construcción 
similar hacia el sur, en la playa Barranquito. 
                                                          
32 Marina de Guerra del Perú, Dirección de Capitanías  (DICAPI), Informe Restaurant CALA MAR DE 
AMOR – BARRANCO. 
53 
 
-Al percatarse de esta indebida construcción la Autoridad Marítima a través de 
la Capitanía de Puerto del Callao (CAPICALA) le envía una carta al Presidente 
del Consejo Directivo de la Autoridad del Proyecto Costa Verde (AAPV) señor 
Ricardo De La Piedra Cassinelli, indicándole que se había detectado el inicio 
de obras civiles a la altura de la Playa Barranquito, en Barranco y que ellos no 
habían dado ninguna autorización, también la Autoridad Marítima le envía un 
informe al Alcalde de Barranco solicitándole pueda paralizar las obras, por 
transgredir la política pública. 
-El Sr. Del Pomar, quien fuera el Alcalde de Barranco para aquella fecha (año 
2005) responde a la Autoridad Marítima, informando que se está dando 
cumplimiento a la paralización de las obras que estaba ejecutando la Empresa 
Constructora VIACABA y ROSAS S.A. de igual modo, la empresa constructora 
envía una carta a la Autoridad Marítima, indicando que está dando 
cumplimiento a la paralización de las obras y que el personal que queda, solo 
está limpiando el área. 
- Sin embargo, al percatarse la Autoridad Marítima de la continuidad de los 
trabajos de construcción,  vuelve a solicitar se paralicen las obras por parte de 
la empresa constructora, adicionando en su misiva que caso contrario realizaría 
una denuncia penal. 
- Ante el requerimiento, la Autoridad Marítima, recibió por parte de las 
empresas constructoras VIACABA y ROSAS S.A. y la empresa GRESCO SAC, 
una Copia Certificada de la Ficha No.1206887 del Registro de la Propiedad 
54 
 
Inmueble de Lima, en la cual se verifica que son propietarios de ese espacio y 
que la propiedad le ha sido otorgada por la Municipalidad de Barranco. 
- La Autoridad Marítima, le informa de este hecho al presidente de la Autoridad 
Autónoma del Proyecto Costa Verde, quién aduce no ser parte en el proceso 
administrativo. 
- Aproximadamente diez años después de conocerse los hechos que relatamos 
la Capitanía de Puerto del Callao, remitió todo lo actuado al Procurador 
Público, con la finalidad de que se declare judicialmente la invalidez del asiento 
registral que obra en la Ficha registral No.1206887 del Registro de la Propiedad 
Inmueble de Lima y que otorga la propiedad de una zona qué es un bien 
común y que está destinado para el disfrute de la población. 
Hasta la fecha este caso continúa en litigio ante el Procurador Público a cargo 
de los Asuntos del Ministerio de Defensa relativos a la Marina de Guerra del 
Perú. 
De acuerdo al informe técnico: “Existe clara comisión de delitos de Abuso de 
Autoridad”33 conforme a lo señalado por  la Procuradora de la Contraloría 
General de la República que inició las acciones legales correspondientes, 
contra exfuncionarios de la Municipalidad de Barranco y de la Autoridad del 
Proyecto Costa Verde. Se solicitó se comunique a la Autoridad Marítima   
cancelar las concesiones a las empresas constructoras y proceda con la 
                                                          
33 “Con el oficio 1201-2008/SBN de fecha 07 de febrero de 2008, la Superintendencia de Bienes Nacionales se dirige al Director General de Capitanías y 
Guardacostas comunicando que con fecha 03 de febrero se publicó en el diario Oficial El Peruano la Resolución de la Contraloría No.034-2008-CG que autoriza a 
la Procuradora de la Contraloría General de la República iniciar las acciones legales correspondientes contra ex funcionarios de la Municipalidad de Barranco y 
una funcionaria de la Autoridad del Proyecto Costa Verde por hechos que constituyen “ indicios de la comisión de delitos de abuso de autoridad contemplados 
en el artículo 376 y siguientes del Código Penal...” 
55 
 
subsiguiente demolición de lo indebidamente edificado. Sin embargo, a la fecha 
el Restaurante Cala de la Costa Verde y luego de 15 años, sigue funcionando,  
recuperando su inversión y multiplicándola por expresarla de manera figurativa. 
 
 
3.2.- Análisis del caso de estudio: El Restaurante Cala 
 
El resumen de los hechos relatados es el siguiente: 
-Agosto de 2005 DICAPI detectó en la Costa Verde, distrito de barranco, 
reparación de un muro de contención y otra construcción similar. 
-DICAPI envía carta al Presidente del Consejo Directivo de la autoridad del 
proyecto Costa Verde diciendo que ellos no habían autorizado las obras. 
-DICAPI también envía un informe al Alcalde de Barranco solicitando paralizar 
las obras. 
-El Alcalde de Barranco responde que está paralizando las obras que ejecuta la 
empresa constructora Viacaba y Rosas S.A.. La empresa también en vía carta 
en el mismo sentido. Pero los trabajos continúan. 
-DICAPI pide nuevamente que se paralicen los trabajos indicando que si no se 
hace caso se realizaría una denuncia penal. 
56 
 
-Viacaba y Rosas SA y la empresa GRESCO SAC envían a DICAPI una copia 
certificada de la ficha 1206887 del Registro de la Propiedad Inmueble de Lima 
que indica que son propietarios y que el derecho lo ha otorgado la 
Municipalidad de Barranco. 
-DICAPI informa a la autoridad autónoma del proyecto Costa Verde, la que 
indica que no es parte en el proceso administrativo. 
-Diez años después la capitanía de Puerto del Callo remitió todos los actuados 
al Procurador Público para que se declare la invalidez del asiento registral. El 
litigio continua hasta ahora, llevado por el procurador de los asuntos del 
Ministerio de Defensa relativos a la Marina de Guerra del Perú. 
-La Procuradora de la Contraloría General de la República inició acciones 
penales contra los exfuncionarios de la Municipalidad de Barranco y de la 
Autoridad del proyecto Costa Verde por abuso de autoridad. 
-Luego de quince años, el restaurante Cala de la Costa Verde sigue 
funcionando como se puede comprobar in situ. 
 
A continuación se realiza la evaluación de los hechos: 
Se está analizando el caso de la construcción del restaurante Cala para 
estudiar la manera cómo actúan las instituciones públicas que deben velar por 
la política pública establecida para la franja de playa de 50 metros, para revisar 
la eficiencia de los mecanismos de coordinación y control y para evaluar, en 
57 
 
definitiva, las relaciones de poder social, económico y político que esta 
institucionalidad del Estado y estos mecanismos de control, dejan establecer en 
los hechos, dentro del caso bajo estudio. 
Lo primero que hay que destacar es que la Municipalidad de Barranco, 
desde 2005, ha actuado abierta e impunemente contra la política pública 
establecida (que hemos resumido en el capítulo 2 de este trabajo de 
investigación) porque donde la regla es la inalienabilidad y la 
imprescriptibilidad, ella ha otorgado la propiedad de un predio dentro de la zona 
intangible a quienes resultan ser hoy los propietarios del restaurante Cala. Éste 
es un hecho abiertamente ilegal, sin atenuantes y hasta ahora impune e 
inmodificado, que expresa la cultura de transgresión de las instituciones 
estatales comprometidas (Municpalidad de Barranco, SUNARP) y de actores 
particulares que buscan desvirtuar el interés común. 
En segundo lugar, hay que destacar que, teniendo en cuenta lo dicho en 
el párrafo precedente, es inexplicable que la SUNARP haya procedido a 
inscribir la propiedad del predio que ocupa Cala en la ficha 1206887 del 
Registro de la Propiedad Inmueble de Lima. Esta inscripción es abiertamente 
ilegal, contradice el texto de la ley que consigna la política pública en relación a 
la franja de 50 metros de playa y, hasta ahora es impune e inmodificada.  
En tercer lugar, la autoridad del Proyecto Costa Verde actúa de manera 
absolutamente burocrática y con total desacato a la política pública sobre la 
franja de 50 metros de playa al ser notificada de la situación: se limita a decir 
que “no es parte del procedimiento administrativo” instaurado para el caso. 
58 
 
Para esta Autoridad, el incumplimiento flagrante de la política pública es un 
asunto de legitimidad procesal administrativa para actuar en un procedimiento. 
No es un asunto de política que ella, como autoridad, debe vigilar y ejecutar. 
En cuarto lugar, la Dirección de Capitanías y Guardacostas opera, hasta 
donde se puede apreciar, con la debida diligencia y utiliza todos los recursos 
remediales que tiene a mano para enfrentar el incumplimiento de la política 
pública: 
- Vigila el estado de las playas desde que, al inicio de las obras, nota que hay 
algo irregular en la zona y lo comunica a los particulares que hacen las obras y 
a la Municipalidad de Barranco. 
- No se le hace caso y las obras continúan. La Dirección de Capitanías y 
Guardacostas vuelve a notificar y advierte que realizará una denuncia penal. 
- Pasa un largo período de aparentemente diez años, hasta que los actuados 
administrativos son enviados al procurador para que entable una acción de 
invalidez del asiento registral de la propiedad del terreno que usa Cala. 
- La Contraloría General de la República inicia procesos penales por la 
ocupación de un terreno inalienable e imprescriptible contra los ex funcionarios 
de la municipalidad y contra la Autoridad del proyecto Costa Verde. 
En el caso se ha utilizado todos los instrumentos remediables posibles y 
ninguno ha tenido efecto contra la violación de la política pública: el 
requerimiento de parar la obra no se obedeció; la inalienabilidad e 
imprescriptibilidad de la propiedad de la franja fue incumplida por la 
59 
 
Municipalidad de Barranco al dar la propiedad al interesado y fue incumplida 
por la SUNARP al incribirla; ha habido una larga demora, según parece, en 
plantear las demandas y denuncias del caso; los procesos no han acabado 
hasta el momento y, en definitiva, los propietarios del restaurante Cala siguen 
ejerciendo una propiedad absolutamente contraria a la política pública 
establecida por ley, sin que corrección alguna prevista por el Estado, funcione 
eficientemente. 
Desde luego, la coordinación de las diversas entidades del Estado con la 
Dirección de Capitanías y Guardacostas no existe a la luz de los hechos. Todos 
actúan en contra de la política establecida o burocráticamente frente a los 
hechos y, en la práctica, el interés particular de los dueños de Cala prevalece 
clara e impunemente contra el interés público declarado en la política. 
Es evidente que el balance de poder público-privado, se inclina notoriamente 
en favor el poder privado por la conducta contraria a la política que muestran 
muchas agencias del Estado y, también, porque la insuficiencia de los medios 
remediales con que cuentan la Dirección de Capitanías y Guardacostas y la 
Contraloría General de la República es absolutamente fehaciente a la luz de los 
hechos. 
 
3.3.- Entrevistas 
 
La selección de testimonios por parte de funcionarios de la Dirección de 
Capitanías y Guardacostas de la Marina de Guerra del Perú, será una valiosa 
60 
 
contribución al presente trabajo, para determinar aquello que imposibilita el 
cumplimiento de la política pública referida al tema de playas y que ya con 
antelación hemos mencionado en oportunidades diversas. 
En la entrevista efectuada al ex Director de Medio Ambiente de la 
Dirección de Capitanías y Guardacostas de la Marina de Guerra, Capitán de 
Fragata Harry Chiarella; que tiene a sus cargo, entre otros,  los estudios de 
impacto ambiental, se le formuló la siguiente pregunta:  
- ¿Qué imposibilita que se cumpla con la política pública de respeto por el 
espacio costero de 50 mts de línea de alta marea inalienable e imprescriptible y 
que es de dominio común?   
Manifestó, que por desconocimiento, negligencia o prepotencia, diversas 
entidades privadas y estatales realizan construcciones en la franja costera sin 
las autorizaciones correspondientes pretendiendo su regularización posterior al 
levantamiento de la obra, originando afectaciones en las áreas donde son 
ubicadas, y que por ser la franja costera de gran extensión es complicado tener 
el control total de las obras que se realicen en esta, por ello, que no se pueda 
tener en tiempo real una constatación de construcciones indebidas y 
desautorizadas de establecimientos que atenten contra las playas.  
Así mismo, indicó que no es posible una delimitación física de los 50 metros de 
línea de alta marea. Esta delimitación está a cargo de la Dirección de 
Capitanías y Guardacostas pero se realiza cada vez que se va a llevar a cabo 
un proyecto, toda vez que el componente marino está en constante cambio.  
61 
 
A su vez,  manifestó que el proyecto CALA MAR DE AMOR no es el único caso 
en el que se ve un conflicto de competencias, hay varios en la Costa Verde y a 
lo largo del litoral. Este caso es de ayuda para apreciar, como la propia 
Municipalidad de Barranco perjudica a la población y no deja actuar al Estado 
en favor de ellos al impedir una construcción dentro de los 50 metros de línea 
de alta marea  restringiéndoles espacio de uso de bienestar a los ciudadanos. 
La playa debe ser de uso público y ser un beneficio de goce y disfrute. Las 
municipalidades no tienen facultades para otorgar derechos de propiedad sobre 
una zona de dominio público.  
El comandante Chiarella, añadió que la Dirección de capitanías y Guardacostas 
cuenta con personal altamente capacitado en temas ambientales. Señaló que 
hay personal militar que se encarga de la fiscalización del cumplimiento de la 
normatividad (entiéndase patrullaje en las Capitanías de Puerto) pero a la vez 
se tiene personal civil compuesto por Ingenieros Ambientales que se encargan 
de verificar los estudios de impacto ambiental. A la fecha la institución de la que 
forma parte, cuenta con abogados militares que se encargan de ver los juicios 
que tienen que resolver frente al incumplimiento de la norma, como el caso de 
Cala. 
En la entrevista realizada al Ing. Javier Velásquez, Ingeniero Ambiental 
ex asesor de la Dirección de Capitanías y Guardacostas, se le formuló la 
siguiente pregunta: 
¿La política pública respecto al tema de playas en el Perú es clara en su 
interés de buscar protección de la zona de mar destinada para los ciudadanos, 
62 
 
las construcciones indebidas están dejando sin espacio de playa a los 
peruanos, atentándose a su vez con el desarrollo sostenible, qué opina al 
respecto? 
Se desconoce la magnitud del daño que se ocasiona al medio ambiente y por 
ende a la población que tiene el derecho del uso y disfrute de sus playas. Se 
está alterando el equilibrio ecológico, se desconoce que la norma de los 50 
metros no es una norma simplemente que trata de regular y ordenar políticas 
de gestión,  es también una norma de protección del ambiente. 
El restaurante Cala,  afirmó el Ing. Velásquez,  está construido sobre las dunas 
que es una reserva de arena natural de una playa. En el Perú, no se está 
exento a los fenómenos del niño, el mar entra y el mar se va, y vuelve a entrar. 
Pero cuando el mar regresa quiere encontrar sus dunas para poder regenerar 
su línea de playa, pero, ¿qué sucede cuando el mar regresa y se encuentra 
con concreto y no hay dunas? El mar quiere seguir avanzando y se va 
quedando sin playas. No se está pensando en el bienestar de la población, se 
les está quitando silenciosamente espacios de playa; comentó. 
Adicionalmente, señaló que como regeneración de espacio público como 
consecuencia de intervenir el espacio público, se debería gestar una política de 
compensación ambiental. Las empresas que ocasionen distorsiones al medio 
ambiente deberían compensar a la sociedad y devolverle espacios de playa. 
Por ejemplo, tomar los espacios como la zona de la Costa Verde en el Distrito 
de Magdalena, en los que pueda hacerse una playa para que los pobladores 
63 
 
puedan hacer valer su derecho de recreación y deporte en los 50 metros de 
línea de alta marea, en un mar limpio y protegido. 
 
En la entrevista realizada al C.F (Abog.) Miguel Cárdenas Pomareda, 
Jefe de la Oficina Legal de la Dirección de Capitanías y Guardacostas (DICAPI) 
se le formuló la siguiente pregunta: ¿Se cuenta con alguna política educativa 
dirigida a los ciudadanos en la que se les informe sobre la protección del medio 
ambiente (específicamente en el mar y la zona costera) y  la intangibilidad de 
los 50 metros de línea de alta marea?  
El comandante manifestó que no tienen una política específica, pero dan 
charlas en las Municipalidades si lo solicitan.  
Señaló de importancia considerar que deben gestarse políticas 
educativas de prevención y cuidado de la franja costera y el mar, que la 
población reconozca este espacio como libre para todos, para que pueda hacer 
valer sus derechos.  Un rol importante de la población es conocer los derechos 
que les favorecen y los deberes respecto del cuidado y protección del mar que 
deben asumir. 
Si se inicia una política pública orientada a educar a la población costera en 
todo el litoral peruano y que busque resguardar los 50 metros de LAM, con un 
trabajo a largo plazo en las Capitanías de Puerto que subyacen en el litoral, se 
evidenciaría un mayor interés por el tema por parte de los actores que 
64 
 
participan en la actual política pública y habrá mayor interés por denunciar 
actos como el de la Construcción del Restaurante Cala.  
 
 
 
 
 
CAPITULO 4 
 
ANÁLISIS COMPARATIVO CON EL CASO DE ESTUDIO 
 
4.1.- Concesión del Derecho de Uso de Área Acuática  
 
Las competencias tanto de la Autoridad Marítima (DICAPI), APCV 
(Autoridad del Proyecto Costa Verde) y las Municipalidades respecto de los 50 
metros de LAM, han sido ya especificados en los capítulos anteriores. En los 
hechos, estos actores estatales interactúan dando movimiento a la maquinaria 
estatal que llevará a cabo la política pública.  
Cierto es, que los 50 metros de LAM es una zona intangible y de 
Derecho de Uso atribuído a todos los ciudadanos, sin embargo, la ley establece 
excepciones y da la posibilidad de que se otorguen concesiones, que sin alterar 
la norma y más aún sin quitarle o restarle el carácter de uso de dominio común, 
65 
 
a la zona intangible facilite a ciertos actores particulares, obtener un beneficio 
de índole particular. 
Conforme al Dec. Leg.1147 se establece que la Autoridad Marítima otorga 
Derechos de Uso sobre los 50 metros de LAM (Art.5 Inc11): 
“Otorgar a las personas naturales o jurídicas derechos de uso de área acuática, 
previa opinión favorable de la Superintendencia de Bienes Estatales, y en 
coordinación con los sectores involucrados, a través de autorizaciones 
temporales hasta por treinta (30) años, plazo que podrá ser renovado; 
efectuando la desafectación de dichas áreas por razones de interés nacional 
determinadas por norma específica del sector competente; asimismo, 
administrar el catastro único de dichas áreas acuáticas, sin perjuicio de las 
competencias de otros sectores”34 
 
Si un particular desea realizar una actividad dentro de esta zona, requiere una 
concesión que es otorgada por la Auroridad Marítima.  
Para el otorgamiento de esta concesión, el modo en que interactúan estas tres 
instituciones estatales involucradas se reflejan en el flujograma siguiente: 
                                                          
34 Decreto Legislativo Nº 1147 que regula el fortalecimiento de las Fuerzas Armadas en las competencias 
de la Autoridad Marítima Nacional - Dirección General de Capitanías y Guardacostas.  Fecha de 
publicación: 11-12-2012 
66 
 
 
Fuente DICAPI. Ing.Javier Velásquez 
 
La Autoridad Marítima (DICAPI) conforme a la Ley (Dec. Leg. 1147) concede el 
derecho de uso. Los proyectos que los particulares deseen realizar sobre los 
50 metros de LAM deben presentarse ante DICAPI quién solicita, entre otros, 
un Estudio de Impacto Ambiental (EsIA) y un Estudio HidroOceanográfico 
(EHO); los proyectos deben ser aprobados por la APCV y en el proceso de 
obtención de la concesión,  ingresan a aportar las Municipalidades: en tanto es 
necesario que en Audiencia Pública los pobladores de la zona conozcan del 
proyecto a realizarse. 
Este tipo de concesiones se dan para construcción de muelles, espigones, 
áreas de recreo, pero los proyectos a realizarse deben respetar el espacio de 
los 50 metros de línea de alta marea y las actividades que se fueran a realizar 
no pueden impedir el tránsito ni uso de esta zona por parte de los particulares. 
67 
 
La Autoridad Marítima cobra por este concesión y el dinero que debe pagar el 
particular por el desarrollo del proyecto en la zona, es utilizado por la Dirección 
de Capitanías para la política de gestión institucional.  
Esto es, lo que en los hechos y conforme a Ley, debe suceder respecto 
de los 50 mts de LAM si se pretende tener algún tipo de actividad, permitida por 
ley, en esta zona.  
En el caso del Restaurante Cala, esto no sucedió, no solo porque se 
contravino la ley, sino más aún,  porque los actores políticos involucrados con 
intereses particulares y de manera corrupta actuaron contra el Estado y el 
interés común. En el caso que aquí tratatamos, el tema de corrupción en la 
gestión pública no será tratado a fondo, pero vemos claramente que es un 
contaminante en el proceso de cumplimiento de esta política pública. Volvemos 
a mencionar la cultura de transgresión que se afianza respecto del Estado y 
ello en términos de Durand: “Con un Estado débil, debilitado y debilitable 
institucionalmente, la informalidad y el delito crecen prácticamente 
incontenibles”35.  
La presentación del Caso Concesión del Derecho de Uso de Área Acuática a la 
empresa CORP FUNG S.A.C., servirá para poder evaluar como funciona la 
política pública, respecto de los 50 mts de LAM, cuando la normatividad se 
cumple. Específicamente, se pretende hacer una comparación con la muestra 
de la Costa Verde en el cual se creó la Autoridad del Proyecto Costa Verde que 
involucra a 5 municipalidades de la zona, con un Plan Maestro y en el cual el 
                                                          
35 Durand, Francisco, El Perú Fracturado, formalidad, informalidad y economía delictiva. Fondo editorial 
del Congreso del Perú. 2007. Pág. 113 
68 
 
ordenamiento jurídico, por intereses particulares de índole económica, 
influenciaron indebidamente en las decisiones de la autoridad estatal, 
restándole autonomía y efectividad al Estado. Comparación que se hace con la 
Autoridad Nacional Portuaria (APN) en el Callao, que con iguales 
competencias, hace respetar la norma. Esto demuestra, que no es necesario 
contemplar la creación de diversas autoridades que hagan respetar el 
ordenamiento legal y que plasmen la institucionalidad que de ellas se 
desprenden. El poder político que las instituciones estatales poseen, les sirve 
para poder implementar sus políticas y hacer valer sus decisiones frente a 
casos concretos. En este en específico, el proteger la zona de dominio común.  
 
4.2.- Caso comparativo: la empresa CORP FUNG S.A.C 
 
Presentación del Caso Corp Fung 
 
-La empresa CORP FUNG S.A.C., solicitó el otorgamiento de derecho de uso 
de área acuática para la construcción de UN (1) muelle embarcadero artesanal 
multipropósito y UN (1) área para línea de varado como acceso a las 
instalaciones de su astillero a ubicarse en la playa Los Ferroles, Provincia 
Constitucional del Callao, departamento de Lima 
-La Dirección General de Capitanías (DICAPI)  aprobó el 15 de agosto del 2011 
el anteproyecto de derecho de uso de un área acuática a favor de la empresa 
CORP FUNG S.A.C., para la construcción de UN (1) muelle embarcadero 
artesanal multipropósito a ubicarse en la playa Los Ferroles, Provincia 
69 
 
Constitucional del Callao, departamento de Lima; y el 27 de febrero del 2012, la 
empresa CORP FUNG S.A.C., dio cumplimiento a la norma sobre la Consulta y 
Participación Ciudadana en el Proceso de Evaluación de Estudios de Impacto 
Ambiental, en la modalidad de “Audiencia Pública” no habiéndose presentado 
observaciones al respecto; a su vez la Dirección de Hidrografía y Navegación 
de la Marina de Guerra del Perú, comunicó al Director del Medio Ambiente de 
la Dirección General de Capitanías y Guardacostas, haber evaluado el Estudio 
Hidro-Oceanográfico presentado por la empresa CORP FUNG S.A.C, 
encontrándolo conforme. 
- El 16 de marzo del 2012 (DICAPI), luego de la evaluación efectuada al 
Estudio de Impacto Ambiental emitió opinión favorable. 
- El Departamento de Riberas y Zócalo Continental de la Dirección del Medio 
Ambiente estableció que el área solicitada no se superpone con, áreas 
acuáticas concesionadas, áreas reservadas para la Defensa Nacional, ni con 
areas solicitadas por la Autoridad Portuaria Nacional. 
- Finalmente, mediante Hoja Informativa de fecha 14 de febrero del 2013, el 
Director de Medio Ambiente de DICAPI informó que el expediente había 
cumplido con los requisitos establecidos por la norma y mediante Resolución 
Directoral Nº 281-2013 MGP/DCG de fecha 26 de marzo del 2013, se otorgó a 
la empresa CORP FUNG S.A.C., el derecho de uso de área acuática por 
TREINTA (30) años, contados a partir de la fecha de expedición de la citada 
Resolución, por un área total de 3,479.604 m² ocupado por UN (1) muelle 
embarcadero artesanal multipropósito y UN (1) área para línea de varado, 
70 
 
ubicarse en la zona de Los Ferroles, Provincia Constitucional del Callao, 
departamento de Lima. 
 
 
Evaluación de los hechos del caso Corp Fung: 
 
Las fechas se han detallado para apreciar como un proyecto sigue un proceso 
de casi más de un año para ser aprobado, los trámites son largos. La 
evaluación del proyecto no debería requerir tanto tiempo. Más bien, tiene que 
ser corta, buena y ser de utilidad, para que otros actores con intereses 
particulares no desistan de ingresar al proceso y actúen contrario a contrario de 
la norma. 
Los proyectos que cumplen con las formalidades y tiempos que establecen la 
ley y las instituciones que salvaguardan la zona costera en nuestro litoral, 
tienen generalmente un tiempo de concesión de derecho de uso de 30 años. A 
lo largo no solo de la Costa Verde sino de todo la franja costera peruana, no se 
aprecia que los actores políticos invulocrados en su resguardo, ya sea 
Municipalidades y particulares respeten a cabalidad los procedimientos 
administrativos. El procedimiento utilizado en la realidad consiste en iniciar los 
proyectos y luego regularizar el trámite pagando multas por actos indebidos. 
Esta forma de actuar se puede apreciar en la noticia presentada en el diario El 
Comercio con titular “Máncora:la Marina multa a dueños de hoteles por invadir 
franja intangible” y que señala: “La Capitanía de Puerto de Talara de la Marina 
de Guerra del Perú, multó entre el 2011 y 2012 a los dueños de 7 hoteles y una 
71 
 
vivienda particular en el Balneario de Máncora por no respetar la franja 
intangible de 50 metros que establece la Ley 26620 aprobada en 1996 ni 
realizar estudios para determinar cuál es la línea de alta marea. De los 
sancionados, solo el Consorcio Salsomaggiore S.A.C ingresó una solicitud para 
regularizar su situación”36.  
Esperan la notificación por parte de la Autoridad y luego redireccionan sus 
proyectos hacia el orden. En el trayecto los particulares que son usuarios de las 
playas, no pueden hacer uso del Derecho que les es legítimo, dígase el de 
beneficiarse de las playas (las cuales están ocupadas por restaurantes, 
hoteles, cerradas por particulares miembros de clubes y otros tantos con 
interés propio) y demandan al Estado la falta de capacidad para gestionar 
políticas públicas que eliminen toda posibilidad de alteración del medio 
ambiente, contaminación, discriminación y actos de corrupcción; éstos últimos 
pudieran ser los desencadenantes de que una política pública en los 50 metros 
de LAM se aprecie como incorrectamente gestionada. 
 La Autoridad Marítima cumple su función, pero requiere ser dotada de 
gestores públicos que generen nuevas políticas que innoven en el tema. Las 
entrevistas realizadas en DICAPI solo muestran una política de gestión 
conservadora que no da pie al cambio. Es necesario, establecer programas de 
prevención y de educación respecto de las playas. No se cuenta ni con 
presupuesto, ni con personal que pueda asumir las funciones a futuro en todo 
el litoral. Las Capitanías de Puerto tienen a muy poco personal para la 
                                                          
36 El Comercio. Máncora: la Marina multa a dueños de hoteles por invadir franja intangible- 22 de 
octubre de 2012. 
72 
 
vigilancia y control, quizá verificar lo que sucede en la zona de la Costa Verde 
en este trabajo de investigación, pretenda mostrar un panorama de lo que 
sucede en todo el litoral, pero jamás comparable porque la Costa Verde tiene 
una APCV, a diferencia de todo el litoral que solo cuenta con las Capitanías de 
Puerto que no se abastecen. Las playas son de todos, pero pareciera ser que 
en los hechos son de aquellos, que con interés personal y capital, hacen suyo 
lo que es ajeno y sin el mínimo respeto por una cultura de Desarrollo con 
Sostenibilidad, no tomando en consideración aquello que recibirán nuestras 
generaciones futuras. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
73 
 
CONCLUSIONES 
1. En el Perú, los ciudadanos tienen el derecho de usar libremente la 
franja de playa de 50 metros de ancho paralela a la línea de alta 
marea. Este espacio es inalienable e imprescriptible. Las instituciones 
del Estado deben velar por el cumplimiento de esta política pública que 
ha sido establecida para el bienestar de la población. La protección de 
este espacio recae en la Autoridad Marítima que es la Dirección de 
Capitanías y Guardacostas (DICAPI).  
2. En la franja costera peruana denominada Costa verde, los 50 metros de 
Línea de Alta Marea están desprotegidos pese a existir una clara 
política pública y un marco normativo diseñado para la protección en 
favor del bienestar de la población. No hay una cultura de respeto por el 
interés común, por el contrario se viene asentando una cultura de 
transgresión de la normatividad y de las políticas públicas. 
3. Habiéndose determinado que la franja de 50 metros de la Línea 
de Alta Marea es  inalienable e imprescriptible, existen actores  
informales poderosos económicamente, que logran obtener la 
propiedad de espacios en esa franja y los mecanismos de coacción 
destinados a que ello no ocurra, o se corrija si ocurre, no funcionan, 
desvirtuando la aplicación del interés público en el uso de las playas en 
el Perú. 
4. Existe una clara falta de autonomía y efectividad en algunos de 
los actores formales, que debilitan la capacidad estatal en el tema de 
74 
 
playas en el Perú. La Municipalidad de Barranco que vende un espacio 
de terreno dentro de los 50 metros de LAM sin tener facultades para 
hacerlo y la Autoridad del Proyecto Costa Verde que toma 
conocimiento y se inhibe de dar opinión, son un ejemplo de ello.    
5. La Autoridad Marítima es la Dirección de Capitanías (DICAPI) 
hasta los 50 metros de la franja costera de las playas medidas desde la 
línea de más alta marea. Actualmente, las Municipalidades de los 
distritos costeros, entidades privadas y el Poder Ejecutivo a través de la 
Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN) irrumpen para la 
construcción de diferentes proyectos costeros, sin respetar la 
competencia de la Autoridad Marítima. 
Actores en búsqueda de intereses económicos particulares, desorden 
institucional, contienda de competencia entre las instituciones del 
Estado comprometidos en este tema, son las causas visibles. Esto se 
desprende de la revisión del caso de la construcción del Restaurante 
Cala en la zona de dominio común. 
6. La exposición del caso de la construcción del Restaurante Cala, 
presentado en el presente trabajo de investigación, ha favorecido para 
determinar el grado de interferencia que pueden tener los actores 
formales e informales en la implementación de la política pública. Se ha 
revisado el marco normativo respecto a las funciones y competencias 
de las agencias estatales, las mismas que están muy bien 
determinadas; sin embargo en la práctica son desconocidas por las 
propias instituciones del Estado. Hay una disputa de competencias 
75 
 
entre las agencias estatales, búsqueda de intereses particulares, que 
entorpecen el buen camino que puede seguir la política pública. 
7. El Estado peruano demuestra, en el caso de Cala, que no tiene ni 
la institucionalidad ni los medios remediales que le den un poder 
suficiente para poner en cumplimiento la política pública declarada en 
relación a la franja de 50 metros de playa. Tampoco tiene poder alguno 
para establecer, luego de quince años, que prime el interés público 
sobre el interés individual y contrario a la política pública. Existe una 
clara influencia del poder económico sobre el poder político. 
8. Aunque en este estudio no hemos analizado las aristas vinculadas 
a posibles actos de corrupción, que requerirían una investigación de 
naturaleza distinta a la realizada, es evidente que la institucionalidad y 
la flaqueza de los remedios a disposición, abren una amplia ventana a 
la corrupción pública, de pretender utilizarla funcionarios y particulares 
interesados. 
9.- Se considera necesario buscar mecanismos de protección para la 
franja de los 50 metros de LAM, toda vez que la política pública está 
siendo transgredida. Una revisión de la normatividad y funciones que se 
otorgan a las instituciones, puede ser favorable, si conjuntamente, se 
elaboran proyectos de publicidad de respecto por esta zona inalienable. 
Este trabajo de investigación,  es una forma de contribuir a que se haga 
público el desorden institucional y el debilitamiento del Estado peruano.  
A ello, se suma la insuficiente atención que los gobiernos de turno, han 
76 
 
prestado a este tema. Una década y media sin dar respuesta a una 
querella que perjudica la institucionalidad y los derechos de los 
pobladores peruanos, demuestra la escasez de importancia que pueda 
tener para el interés común y la relevancia que tiene para el interés 
particular.   
10.- El Estado debería otorgar mayor atención al tema de las playas en 
el Perú. Solo se revertirá este debilitamiento institucional, si se consigue 
demoler las construcciones indebidamente edificadas y se devuelve la 
titularidad al Estado del espacio costero indebidamente transferido a 
empresas particulares. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
77 
 
 
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