PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ 

ESCUELA DE POSGRADO 

 

 

 

LA IMPORTANCIA DE UNA REGULACIÓN ESPECIAL PARA LA GESTIÓN DE LOS 
 NEUMÁTICOS FUERA DE USO EN EL PERÚ 

 
 
 
 
 

TRABAJO DE INVESTIGACIÓN PARA OPTAR EL GRADO ACADÉMICO DE MAGÍSTER  
EN DERECHO DE LA EMPRESA 

 

 

AUTOR 

Grados Mitteenn, Ana María  

 

 

 

ASESOR 

Debenedetti Luján, Bruno Edoardo 

 

 

Enero, 2018 



 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

A mis padres, por ser siempre mi guía 

y mi fuerza. 

A Eduardo y Luciana, por su amor 

infinito. Con ustedes todo, sin ustedes 

nada. 

 



 1 

 

 

 

RESUMEN EJECUTIVO 

 

 

Nuestro país cuenta con una vasta legislación ambiental dentro de la que se encuentra 

la gestión de residuos sólidos. No obstante, la inadecuada disposición de los neumáticos 

fuera de uso está generando graves problemas ambientales y de la salud pública. Este 

tema merece la intervención pública y debe ser atendido por el Estado, involucrando 

desde luego a las empresas y los particulares. 

 

Perú se caracteriza por tener una gran producción de normas ambientales, sin embargo, 

el estudio ha encontrado fallas en la regulación que no contribuyen a la generación de 

los problemas mencionados. Asimismo, la contaminación que producen las llantas al ser 

una externalidad negativa debe ser atendidas de manera eficaz y eficiente, por ello se 

necesita una estrategia de protección ambiental fomentada desde el Estado, con el 

compromiso de todos los actores. 

 

El método utilizado para esta investigación ha sido el comparado, que resulta ser el más 

apropiado para entender como otros países de la región, con problemas similares de 

residuos de neumáticos, se han hecho cargo de la situación y los resultados que se 

aprecian demuestran que una normativa específica que haga responsable del proceso 

a quienes se encargan de fabricar o introducir el bien al mercado, es el camino para que 

el medioambiente sea protegido.  

 

La principal conclusión del presente trabajo académico es que el Perú necesita de una 

regulación especial para la adecuada gestión de los neumáticos fuera de uso, que recoja 

el principio de la responsabilidad extendida del productor para mitigar los impactos 

negativos al medio ambiente que hoy en día tenemos. 

 

 

 

 
 

 

 



 2 

 

ÍNDICE 

 

Resumen ejecutivo         1 

Índice           2 

Introducción          4 

 

CAPÍTULO I: MARCO NORMATIVO PERUANO     9 

1.1.   Política Ambiental        9 

1.2.   Ordenamiento jurídico peruano en materia de residuos sólidos  11 

 

CAPITULO II: PRINCIPALES PROBLEMAS ASOCIADOS A LOS NEUMÁTICOS 

FUERA DE USO         16 

2.1. Crecimiento del parque automotor      16 

2.2. Insumos utilizados en el proceso de producción de los neumáticos 17 

2.3. Vertederos informales       18 

2.4. Productos combustibles       18 

2.5. Problemas de salud pública       19 

2.6. Contaminación de suelos       19 

 

CAPITULO III: FALLAS EN LA REGULACIÓN Y FALLAS DE MERCADO  21 

3.1. Fallas en la regulación        21 

3.2. Fallas de mercado y externalidades.     24 

3.3. Estrategias de protección ambiental      27 

 

CAPITULO IV: LA RESPONSABILIDAD EXTENDIDA DEL PRODUCTOR 30 

4.1. Principio del contaminador pagador y principio de prevención   30 

4.2. Análisis de la regulación para neumáticos fuera de uso en países de América 

Latina          32 

4.2.1. Argentina        32 

4.2.2. Colombia        34 

4.2.3. Chile        37 

 



 3 

 

CAPITULO V: CONSIDERACIONES PARA UNA REGULACIÓN PERUANA  

QUE PERMITA LA ADECUADA GESTIÓN DE NEUMÁTICOS FUERA DE USO 40 

5.1. Fomentar la participación de los grupos de interés     40 

5.2. Proponer un modelo de gestión basado en la Responsabilidad Extendida  

del Productor         41 

5.3. Proponer una regulación responsiva      42 

5.4. Realizar un análisis de impacto regulatorio     44 

5.5. ¿Afectación del mercado?       46 

 

Conclusiones          49 

Referencias           53 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



 4 

 

INTRODUCCIÓN 

 

Desde hace varias décadas, muchos países alrededor del mundo son conscientes de 

los impactos negativos que causa el ser humano en el medio ambiente. Muchas 

acciones provenientes de la mano del hombre han llevado a que se produzcan cambios 

climáticos dramáticos y la aparición de lo que llamamos el efecto invernadero. En países 

como el Perú, esta preocupación se inició desde hace unos pocos años, y por esta razón 

el Estado empezó a tener un rol más activo y protagónico respecto al medioambiente y 

su protección como legado para las futuras generaciones, lo que consiguió modificando 

las políticas públicas y creando una regulación especial para la adecuada gestión de los 

residuos sólidos. En el año 2008, se crea el Ministerio del Ambiente cuya función es “la 

conservación del ambiente, de modo tal que se propicie y asegure el uso sostenible, 

responsable, racional y ético de los recursos naturales y del medio que los sustenta, que 

permita contribuir al desarrollo integral social, económico y cultural de la persona 

humana, en permanente armonía con su entorno, y así asegurar a las presentes y 

futuras generaciones el derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para 

el desarrollo de la vida”. (D. Leg. 1013, 2008) y en el año 2000, se promulga la primera 

Ley General de Residuos Sólido que tiene como presupuesto a los principios de 

minimización, prevención de riesgos ambientales y protección de la salud y el bienestar 

de la persona humana.  

 

En años recientes, la Superintendencia del Mercado de Valores (SMV) y la Autoridad 

Nacional del Agua (ANA) se convirtieron en las primeras entidades del gobierno en 

establecer, respectivamente, el Reporte de Sostenibilidad para las empresas que 

cotizan en la Bolsa de Valores de Lima, de obligatorio cumplimiento a partir del 2017 y 

diseñando un Certificado Azul para analizar la huella hídrica para una mejor gestión del 

agua, todo ello, en coordinación con la Cooperación Suiza. Estos casos son una clara 

muestra de que la voluntad del Estado peruano no sólo está institucionalizada, se ha 

hecho más real, concreta y consistente. 

 

En el caso de los residuos sólidos, la regulación actual está enfocada en los residuos 

sólidos peligros y no peligros del ámbito municipal y no municipal, y salvo esta 

diferenciación coloca a todos los residuos en el mismo rango de importancia y atención; 

señala además los principios sobre los cuales se sostiene la norma y establece 

lineamientos y procedimientos para la adecuada gestión de los residuos. No obstante, 

desde el año 2012 el Perú cuenta con una regulación especial para la adecuada gestión 



 5 

 

de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE), recogida en el Decreto 

Supremo N° 001-2012-MINAM, Reglamento Nacional para la Gestión y Manejo de los 

Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos, que implementa el concepto de 

Responsabilidad Extendida del Productor (REP) por primera vez en la regulación de un 

tipo de residuo específico de atención prioritaria. La REP no es otra cosa que la 

asignación de responsabilidades al productor durante todo el ciclo de vida del bien 

hasta su disposición final. La norma para la regulación de RAEE abre paso para 

establecer una regulación especial de otros residuos prioritarios de generación 

universal con efectos altamente nocivos para el medioambiente y la salud de las 

personas, como las pilas, baterías y los neumáticos fuera de uso, cuya responsabilidad 

debe estar en manos de los productores. 

 

El inciso h) del artículo 6° del Decreto Legislativo N° 1278, actual Ley de Gestión 

Integral de Residuos Sólidos, publicada en diciembre de 2016, señala como uno de los 

lineamientos de la política nacional ambiental el “establecer un sistema de 

responsabilidad compartida y de manejo integral de los residuos sólidos, desde la 

generación hasta su disposición final, a fin de evitar situaciones de riesgo e impactos 

negativos a la salud humana y el ambiente, (…). Este sistema puede comprender, entre 

otros, la responsabilidad extendida de las empresas que producen, importan y 

comercializan bienes de consumo masivo y que, consecuentemente, contribuyen a la 

generación de residuos en una cantidad importante o con características de 

peligrosidad”. 

 

¿Por qué razón es importante que los neumáticos fuera de uso formen parte de la lista 

de residuos de atención prioritaria? Múltiples razones nos llevan a la misma respuesta, 

las principales son las siguientes: el parque automotor ha crecido de una manera 

ostensible en el Perú en los últimos años. De acuerdo con la información emitida por los 

Registros Públicos, hemos pasado de tener poco más de un millón de autos registrados 

en 2003, a tener más de dos millones en 2013 y más de seis millones de autos 

registrados a octubre de 2018. Si consideramos que cada uno de esos autos debería 

cambiar sus llantas en promedio cada 5 años y, que no contamos con empresas que se 

dediquen a reaprovechar llantas a gran escala, podemos tener una idea de los serios 

problemas de almacenamiento y disposición final de los mismos. 

 

Si bien los NFU son considerados residuos no peligrosos, existen serios inconvenientes 

asociados a su manejo inadecuado debido a que son residuos tóxicos durante la 

combustión, su acumulación inadecuada promueve la proliferación de roedores e 



 6 

 

insectos, por su forma y tamaño son difíciles de compactar lo que limita su posibilidad 

de almacenamiento, los neumáticos apilados a la intemperie favorecen la proliferación 

de enfermedades a través de agentes vectores, generan contaminación visual, su 

periodo de degradación es de quinientos años aproximadamente, y suponen un 

desperdicio de recursos valiosos que pueden ser reaprovechados para generar nuevas 

formas de industrias y puestos de trabajo.  

 

En julio de 2016, el Ministerio del Ambiente publicó la Resolución Ministerial N° 191-

2016-MINAM, Plan General para la Gestión Integral de Residuos Sólidos 2016-2024 

(PLANRES), que introduce a la responsabilidad extendida del productor como política 

pública del Estado, con la finalidad de desarrollar —en coordinación con los sectores 

competentes— un marco técnico legal para la gestión de residuos prioritarios a nivel 

nacional, dentro de los que incluye a los neumáticos en desuso. Establecer esta meta 

hasta el 2024 es ambicioso y dependerá mucho de los incentivos que se puedan 

incorporar en una regulación especial para conseguir resultados distintos de los que 

tenemos hoy, eliminar los botaderos informales, disminuir la contaminación de los NFU 

y generar conductas responsables en las empresas productora. B. Field y M. Field 

tenían un concepto muy claro del tema: “Las personas contaminan porque es la forma 

más barata que tienen de resolver un determinado problema eminentemente práctico: 

el problema de cómo eliminar los residuos que sobran una vez que los consumidores 

han terminado de usarlo o que las empresas han acabado de producirlo. Las personas 

toman estas decisiones sobre la producción, consumo y eliminación de residuos en el 

marco de un conjunto determinado de instituciones económicas y sociales. Estas 

instituciones estructuran los incentivos que llevan a la gente a tomar ciertas decisiones 

en lugar de otras. Lo que tenemos que estudiar es cómo funciona este proceso de 

incentivos y, sobre todo, cómo podemos reestructurarlo para que la gente adopte 

decisiones y estilos de vida cuyas consecuencias sean más benignas para el medio 

ambiente”. (2003. p.5) 

 

Por otro lado, en muchos países latinoamericanos existe desde hace unos años una 

regulación especial para la gestión de los NFU, Brasil desde el 1999, Costa Rica desde 

el 2007, Ecuador y Colombia desde el 2010, Argentina desde el 2013 y Chile desde el 

2016, muchos de ellos cuentan con organismos del gobierno a cargo de la fiscalización 

del cumplimiento de dichas normas y, para facilitar su cumplimiento han creado 

asociaciones de fabricantes, comercializadores, importadores y otros actores en el 

mercado de neumáticos cuya responsabilidad es recuperar los NFU, como es el caso 

de la asociación Rueda Verde en Colombia. Asimismo, han surgido programas de 



 7 

 

trabajo para la reeducación de la ciudadanía, con la finalidad de generar cambios de 

conducta que coadyuven al cumplimiento de los objetivos del Estado, por lo que, resulta 

importante que para hacer exitosa una regulación especial de la gestión de NFU se 

involucre a la población en ciertos temas tales como, momento en qué deben cambiarse 

las llantas de sus vehículos, qué hacer cuando un neumático termina su vida útil, cuáles 

son los puntos de acopio de NFU, entre otros. Vemos pues, que todos los grupos de 

interés necesitan estar involucrados en un mismo objetivo, proteger el medio ambiente 

realizando los productores una gestión de los NFU de manera responsable.  

 

Realizar una propuesta de regulación para los NFU es importante, se trata de un 

cambio de paradigmas frente a una realidad que nos invita a ser más conscientes en 

la modificación de conductas para dejar un mundo sostenible a las futuras 

generaciones. En Europa, no hace mucho se incendió el mayor vertedero informal de 

llantas situado en Toledo, España, un país que desde hace ya un tiempo tiene una 

regulación para los NFU. Cabría pues preguntarse por qué un país que cuenta con 

regulación especial mantiene aún botaderos informales y un latente problema de 

combustión de NFU y contaminación de suelos. Podríamos ensayar una respuesta, 

contar con una regulación especial es un gran paso, pero no lo es todo. Para generar 

un cambio se necesita el compromiso de todos los actores en el mercado, incluyendo 

a los particulares, a través de la una regulación enfocada principalmente en incentivos 

para los regulados, pero sin dejar de lado el poder coercitivo del Estado quien deberá 

sancionar a aquellos que bajo el supuesto de la norma no asumen su responsabilidad.  

 

La regulación ambiental en el Perú no tiene muchos años, sus inicios y aún hoy algunas 

materias reguladas se encuentran enfocadas en utilizar una estrategia castigadora o 

punitiva como medida para conseguir el objetivo de reducir el impacto contaminante. 

Mucha de esta regulación no fue analizada adecuadamente, lo que generó 

externalidades negativas para los regulados. Uno de los propósitos de una norma 

especial es hacerse cargo de esto impactos y a su vez proteger adecuadamente al 

ambiente. 

 

Un tema importante dentro de la regulación especial para los NFU es la valorización de 

los residuos a través de su reaprovechamiento que, en el caso de los neumáticos no 

ayudará a los productores en sus propias industrias, sino que generará nuevas 

actividades económicas basadas en la producción de diversos bienes a base de 

caucho, telas o alambres, elementos que pueden ser separados de un NFU a través 

de su tratamiento. En el 2017, la Comisión Europea en su informe sobre la 



 8 

 

implementación del Plan de Acción de la Economía Circular señaló que “para cerrar el 

proceso de los ciclos de vida de los productos, también se incluyó un Plan de Acción 

para dar soporte a la economía circular en cada paso de la cadena de valor: desde la 

producción hasta el consumo, la reparación y la fabricación, la gestión de residuos y 

las materias primas secundarias que se retroalimentan en la economía” (2017, p. 2).  

 

El propósito del presente trabajo de investigación es exponer la problemática que existe 

en nuestro país por la ausencia de una regulación especial para manejar los neumáticos 

fuera de uso, explicar sus principales impactos originados por las fallas en la regulación 

y fallas de mercado, destacar el rol del Estado en el manejo de políticas públicas 

relacionadas con este problema, así como la responsabilidad extendida del productor y 

la posibilidad de tener en nuestro país una norma sobre la materia, tomando como base 

experiencias similares en países latinoamericanos que contribuirán a la generación de 

nuevas industrias y fuentes de empleos.  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



 9 

 

CAPÍTULO I: MARCO NORMATIVO PERUANO 

 

Uno de los grandes problemas que afronta el Perú es la gestión de residuos sólidos 

porque suponen un riesgo para la salud y el medioambiente. Las instituciones de 

derecho ambiental no tienen mucha antigüedad en nuestro país, sin embargo, en el 

poco tiempo de vigencia ha habido una gran producción de normas ambientales, no 

siempre sistemática ni organizada. 

 

El marco normativo ambiental peruano se fundamenta en la Constitución Política de 

1993 que establece la protección a la salud, garantiza que los ciudadanos vivan en un 

ambiente equilibrado y determina que sea el Estado quien establezca la política 

ambiental, a partir de la cual se desprende nuestra legislación. 

 

1.1. Política ambiental  

 

El artículo 67 de la Constitución de 1993 señala que “El Estado determina la política 

nacional del ambiente” y en el año 2005, se promulgó La Ley General del Ambiente que 

definió a la Política Nacional del Ambiente como el conjunto de lineamientos, objetivos, 

estrategias, metas, programas e instrumentos de carácter público, que tiene como 

propósito definir y orientar el accionar de las entidades del Gobierno Nacional, regional 

y local, y del sector privado y de la sociedad civil, en materia ambiental. Recordemos 

que cuando entró en vigor esta ley el Perú aún no contaba con un órgano autónomo a 

cargo de la protección ambiental. El Ministerio del Ambiente fue creado por Decreto 

Legislativo N° 1013 en el año 2008, hasta entonces el manejo ambiental estaba a cargo 

de los sectores competentes correspondientes y del Consejo Nacional del Ambiente 

(CONAM) como autoridad coordinadora. En el 2009, mediante Decreto Supremo N° 

005-2009-MINAM, el Ministerio del Ambiente (MINAM) publicó la Política Nacional del 

Ambiente, tomando como base lo señalado en la Ley General del Ambiente, pero a su 

vez, estableciendo cuatro ejes temáticos de gestión, que sirvan de orientación para el 

sector privado y los ciudadanos: Eje de Política 1. Conservación y aprovechamiento 

sostenible de los recursos naturales y de la diversidad biológica, Eje de Política 2. 

Gestión Integral de la calidad ambiental, Eje de Política 3. Gobernanza ambiental y Eje 

de Política 4. Compromisos y oportunidades ambientales internacionales. 

 

El objetivo de la Política Nacional del Ambiente es mejorar la calidad de vida de los 

ciudadanos y el desarrollo sostenible del país mediante la protección del medio 



 10 

 

ambiente, la conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, 

de manera responsable y congruente con el respeto a los derechos fundamentales de 

las personas (Art. 9). Y con ello se entiende, proteger la vida humana y el ecosistema, 

pero también realizar un manejo racional de los recursos naturales, evitando su 

sobreexplotación y evitando o mitigando el impacto negativo sobre otros recursos del 

entorno o del medioambiente (Art. 28).  

 

Caillaux (2005) señala que los elementos que configuran una política nacional ambiental 

deben estar referidos a: i) la existencia de una legislación ambiental capaz de enfrentar 

los retos de sostenibilidad que promueva conductas ambientalmente responsables, ii) 

institucionalidad ambiental en los distintos niveles de gobierno que pueda gestionar la 

aplicación y cumplimiento de la legislación ambiental, iii) garantizara la participación 

ciudadana en la aprobación e implementación de la política ambiental, garantizando 

para ello el acceso a la toma de decisiones, el acceso a la información y acceso a la 

justicia, iv) manejo de recursos que permitan sustentar la gestión ambiental del país, v) 

preservar el derecho de defensa de los ciudadanos, vi) fomentar el conocimiento de la 

población de la política ambiental mediante su formación, capacitación y difusión, y vii) 

voluntad política al más alto nivel para apoyar la gestión de la autoridad ambiental en 

cumplimiento de la política ambiental. (pp. 929-930). 

 

Proteger al medioambiente implica que la actividad económica se realice de manera 

planificada, estableciendo procedimientos, verificando su cumplimiento, midiendo los 

impactos, controlando los procesos y supervisando los resultados. Crecer 

económicamente implica hacerlo mediante conductas éticas que permitan dejar a las 

generaciones futuras los recursos necesarios para su aprovechamiento. Mitigar los 

impactos negativos en el ambiente significa también garantizar un desarrollo sostenible. 

Importa pues saber hasta qué momento una empresa debe hacerse cargo de esos 

impactos y hasta qué momento llega su responsabilidad ambiental. Eso nos lo dirá 

nuestro ordenamiento jurídico. 

 

En materia de residuos sólidos, la Política Nacional del Ambiente publicada por el 

MINAM ha señalado los siguientes lineamientos:  

 

a) Fortalecer la gestión de los gobiernos regionales y locales en materia de 

residuos sólidos de ámbito municipal, priorizando su aprovechamiento. b) 

Impulsar campañas educativas y de sensibilización ambiental para mejorar las 

conductas respecto del arrojo de basura y fomentar la reducción, segregación, 



 11 

 

reuso, y reciclaje; así como el reconocimiento de la importancia de contar con 

rellenos sanitarios para la disposición final de los residuos sólidos. c) Promover 

la inversión pública y privada en proyectos para mejorar los sistemas de 

recolección, operaciones de reciclaje, disposición final de residuos sólidos y el 

desarrollo de infraestructura a nivel nacional; asegurando el cierre o clausura 

de botaderos y otras instalaciones ilegales. d) Promover la formalización de los 

segregadores y recicladores y otros actores que participan en el manejo de los 

residuos sólidos. e) Asegurar el uso adecuado de infraestructura, instalaciones 

y prácticas de manejo de los residuos sólidos no municipales, por sus 

generadores. f) Promover la minimización en la generación de residuos y el 

efectivo manejo y disposición final segregada de los residuos sólidos 

peligrosos, mediante instalaciones y sistemas adecuados a sus características 

particulares de peligrosidad. 

 

Un claro balance del cumplimiento de la política ambiental en materia de residuos 

sólidos se encuentra descrito en la Exposición de Motivos de la Ley de Gestión Integral 

de Residuos Sólidos, en la que se señala el problema del financiamiento del servicio de 

limpieza originado por la baja recaudación municipal, la cual no supera el 30% en 

muchos distritos y provincias, la poca infraestructura para la disposición final de 

residuos, la baja formalización de los recicladores quienes mantienen sus actividades al 

margen de la ley y un marco legal riguroso que en lugar de promover la gestión 

adecuada de residuos funcionó como una barrera burocrática porque incluyó a un 

intermediario en el proceso; esto en la práctica determinó que hubiera poco interés en 

la valorización de los residuos porque se encareció el proceso (2018, p.3-4) 

 

1.2. Ordenamiento jurídico peruano en materia de residuos sólidos  

 

El numeral 22 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú reconoce el derecho 

fundamental que tiene todo ciudadano de gozar de un ambiente equilibrado y adecuado 

para el desarrollo de su vida. En marzo de 2004, se publicó la Ley Nº 28245, Ley Marco 

del Sistema Nacional de Gestión Ambiental y al año siguiente la Ley Nº 28611, Ley 

General del Ambiente. Posteriormente se publicó la Ley N° 29325 para crear el sistema 

de evaluación y fiscalización ambiental. 

 

Con la Ley N° 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental 

(SINEFA) paulatinamente se ha ido fortaleciendo al Organismo de Fiscalización 

Ambiental (OEFA) al designarlo como ente rector de éste sistema, que tiene como 



 12 

 

finalidad “supervisar y garantizar que las funciones de evaluación, supervisión, 

fiscalización, control y potestad sancionadora en materia ambiental, a cargo de las 

diversas entidades del Estado, se realicen de forma independiente, imparcial, ágil y 

eficiente” (Art. 3, p.1) con el objetivo de existan industrias productivas que aprovechen 

los recursos de manera sostenible a través de una adecuada gestión y protección del 

medioambiente. 

 

El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) fue creado por Decreto 

Legislativo N° 1013, es un órgano de derecho público técnico especializado adscrito al 

Ministerio del Ambiente y ejerce la rectoría del Sistema Nacional de Evaluación y 

Fiscalización Ambiental (SINEFA), se encarga de elaborar el plan anual de fiscalización 

ambienta, realizar la fiscalización ambiental en el ámbito de su competencia, emitir 

opiniones técnicas ante infracciones de naturaleza ambiental. 

 

Desde el 2011, el OEFA ha recibido de manera paulatina la transferencia de funciones 

de seguimiento, vigilancia, supervisión, fiscalización, control y sanción en temas 

medioambientales de diversos subsectores económicos, los que iniciaron con la entrega 

del Ministerio de la Producción de los subsectores de industria y pesquería, seguido 

luego de cerveza, papel, cemento y curtiembre. En octubre de 2017, mediante 

Resolución de Consejo Directivo N° 026-2017-OEFA/CD, se aprobó la transferencia de 

funciones del subsector dedicado a la fabricación de caucho. De esta forma la 

supervisión y fiscalización ambiental se ha ido robusteciendo, sin embargo, “la transición 

hacia una Economía verde exige esfuerzos sustanciales y la actuación de todos los 

segmentos y actores de la sociedad, en particular de los gobiernos, el sector privado y 

académico” (Fairlie, 2013, p. 8) 

 

En el 2000 se publicó la Ley N° 27314, Ley General de Residuos Sólidos que establece 

por primera vez el régimen nacional para la gestión y manejo de residuos, lineamientos 

para aplicación de políticas públicas relacionadas la gestión de residuos define las 

competencias de los gobiernos regionales, provinciales y municipales en materia de 

residuos y detalla el régimen de las empresas prestadoras de residuos sólidos (EP-RS) 

y empresas comercializadoras de residuos sólidos (EC-RS). 

 

Sin embargo, la implementación de esta norma no pudo atender los graves problemas 

de infraestructura que se necesitaban para la disposición final de residuos agravándose 

la aparición de botaderos informales ni tampoco en fomentar la valorización de residuos, 

siendo uno de sus objetivos principales, así como incentivar la formalización de 



 13 

 

recicladores quienes en su mayoría realizan actividades al margen de la ley, lo que se 

acentuó más con esta ley a colocarse mayores requisitos para las empresas que tenían 

el propósito de comercializar residuos pero no los medios económicos para cumplirlos. 

Esta situación tuvo un impacto directo en el tratamiento de residuos de llantas porque 

formalmente no existían muchas empresas que se dedicaran a estas actividades. 

Durante mi experiencia profesional fui testigo de que la empresa Goodyear envió cartas 

a la Dirección General de Salud (DIGESA) a cargo de otorgar las autorizaciones a las 

empresas prestadoras y comercializadoras, para que les informaran si había alguna 

empresa que se dedicara al tratamiento de caucho. Era difícil encontrar alguna que 

pudiera separar la goma del alambre para darles tratamiento diferenciado. 

 

En el 2016 se promulgó el Decreto Legislativo N° 1278, Ley de Gestión Integral de 

Residuos Sólidos, actualmente vigente, que derogó a la Ley N° 27314, cuya finalidad es 

la recuperación y la valorización material y energética de los residuos, mediante la 

reutilización, reciclaje, compostaje, co-procesamiento, entre otras alternativas, siempre 

que se garantice la protección de la salud y del medio ambiente. Las principales 

diferencias que tiene con la ley antecesora es priorizar la eficiencia de materiales, 

minimización y segregación de residuos en la fuente, promueve el aprovechamiento de 

residuos y su comercialización entre generadores sin tener que intermediar la 

transacción a través de una empresa comercializadora, descentraliza las funciones de 

aprobación de estudios ambientales  y expedientes técnicos de infraestructura a cargo 

de la DIGESA y los otorga al SENACE y gobiernos regionales y locales, elimina la 

división entre empresas EC-RS y EP-RS y crea a las empresas operadoras de residuos 

sólidos (EO-RS) quienes pueden dedicarse a prestar servicios y actividades 

comercializadoras atendiendo a su capacidad técnica, operativa y financiera. 

  

En lo que respecta al tema de llantas usadas, mediante Decreto Supremo N° 003-97-

SA se suspendió la importación de llantas usadas, por razones de sanidad, seguridad 

vial y protección del medio ambiente. La prohibición estuvo fundamentada en la cantidad 

de vectores, huevos y larvas que puedan ingresar al país en una llanta usada pudiendo 

originar enfermedades endémicas, adicionalmente el poco tiempo de vida de una llanta 

usada constituye un peligro para la seguridad vial y para la protección del medio 

ambiente. Al año siguiente, la Sala de Aduanas del Tribunal Fiscal emitió la Resolución 

N° 1498 declarando que la prohibición a la que se refiere el D.S. N° 003-97-SA estaba 

referido únicamente a la importación de llantas usadas y no a las llantas usadas 

montadas en aros. Finalmente, el Ministerio de Salud, a través de la Dirección General 

de Salud, emitió el Oficio N° 02163-98-DIGESA-DG en el que señaló que la suspensión 



 14 

 

a la que se refiere la norma no excluye a la importación de llantas con sus aros y solicitó 

al Ministerio de Salud aclare la norma y amplié sus alcances. Finalmente, en el 2001 se 

promulgó el Decreto Supremo N° 003-2001-SA que señala que la suspensión de la 

importación de llantas usadas comprende tanto a las llantas con y sin aro. 

 

El Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos Sólidos 2016 – 2024 (PLANRES) fue 

publicado en el diario oficial El Peruano el 27 de julio de 2016 mediante Resolución 

Ministerial Nº 191-2016-MINAM, cuya función principal es ser un marco de trabajo para 

gestionar residuos del ámbito municipal y no municipal a nivel nacional, estableciendo 

principios rectores, lineamientos, indicadores y ejes estratégicos y dentro de estos 

últimos, objetivos específicos y metas y actividades.  

 

 “Los objetivos del PLANRES son:  

 

1. Promover y alcanzar la cobertura universal del servicio de limpieza pública en 

base a sistemas de gestión integral y sostenible a fin de prevenir la 

contaminación ambiental y proteger la salud de la población. 

 

2. Promover la ampliación e implementación de sistemas de minimización, 

reutilización y reciclaje de residuos sólidos adoptando aspectos de inclusión 

social y de responsabilidad ambiental hacia la gestión de residuos sólidos. 

 

3. Fortalecer la gestión integral articulando el accionar de las instituciones 

competentes y la responsabilidad empresarial, la participación ciudadana y el 

libre acceso a la información” (2016, p. 20) 

 

Uno de los aspectos normativos prioritarios del PLANRES es la promoción de la 

inversión privada en la gestión de residuos, señalando como Meta 07 al 2024 la 

implementación de la aplicación del Principio de Responsabilidad Extendida del 

Productor (REP) para los residuos sólidos prioritarios a nivel nacional, en cuya lista 

aparecen los residuos de productos químicos y medicamentos, de empaques, 

neumáticos en desuso, baterías y pilas, lubricantes y residuos de construcción. Si bien 

el PLANRES no señala expresamente las razones por la que deben ser considerados 

estos residuos como de alta priorización ni tampoco remite a alguna otra base de estudio 

alterna, en el año 2006 ya habían sido considerados los NFU como parte de la Política 

Mercosur de gestión ambiental de residuos especiales y responsabilidad post-consumo, 

la cual señala que, los Estados parte deben ser conscientes de que existen residuos 



 15 

 

especiales de generación universal que, dado su potencial efecto nocivo para la salud y 

el medio ambiente, requieren de una gestión y disposición diferenciada; y a través del 

principio de responsabilidad post-consumo establecer la asignación de obligaciones a 

determinados sujetos de la cadena productiva, de esta manera crear una herramienta 

eficaz para la implementación de una gestión ambientalmente adecuada de éstos 

residuos (2006, p. 4). Uno de los desafíos más importantes es establecer una política 

ambiental que incentive la reducción de la contaminación de residuos prioritarios y 

peligrosos, a través de regulaciones eficaces, que pueda complementarse con una 

política de desarrollo económico que priorice la revalorización de los residuos y la 

generación de nuevas industrias. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



 16 

 

CAPITULO II: PRINCIPALES PROBLEMAS ASOCIADOS A LOS 

NEUMÁTICOS FUERA DE USO 

 

Los neumáticos en desuso están ocasionando diversos problemas ambientales de 

orden técnico, económico, ambiental y de salud pública. Las llantas no se pueden 

compactar y la forma que se ha encontrado para disponer de ellas es apilándolas a la 

intemperie en botaderos, enterrándolas, dejando que sean guarida de insectos y 

roedores que ponen en riesgo la salud pública del entorno.  

 

Uno de sus grandes problemas es la dificultad para destruirlas o intentar 

reaprovecharlas debido a la escasa formalidad que existe en quienes manejan este tipo 

de residuos, que hace necesaria la intervención del Estado.  

 

Los principales problemas que existen actualmente alrededor de los neumáticos fuera 

de uso son los siguientes: 

 

2.1. El crecimiento del parque automotor 

 

En el Perú el parque automotor creció aproximadamente en más del 400% en un periodo 

de 15 años. La Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP), entidad 

a cargo de la inmatriculación de los vehículos a nivel nacional trabaja de manera 

coordinada con el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) y el Ministerio de 

Transportes Comunicaciones (MTC) para mantener actualizadas las cifras de nuestro 

parque vehicular. Hasta el año 2001 la cifra era determinada a partir del número de bajas 

vehiculares y desde el año 2002 se realiza contabilizando también el número de placas 

asignadas por la SUNARP. En el año 2003 alrededor de 1,3 millones de unidades 

vehiculares conformaban la totalidad del parque automotor y a fines del año 2013 esta 

cifra se convierte en 2,2 millones, es decir, diez años después casi un millón de 

vehículos ingresaron a nuestro país. El 10 de octubre de 2018, la SUNARP desde su 

cuenta oficial de Twitter informó que se había alcanzado la cifra de 6,095,735 de 

inscripciones vehiculares. 

 

En otros países de la región el crecimiento del parque vehicular ha seguido la misma 

tendencia, sin embargo, el incremento ha sido mucho más significativo. Según reportes 

estadísticos de la Comunidad Andina, Bolivia pasó de tener 494,000 unidades en el 

2004 a 1,3 millones en el 2013, es decir un incremento del 160%, Colombia registraba 



 17 

 

3,4 millones de vehículos en el año 2004 y 9,7 millones en el 2013, demostrando un 

crecimiento de 180% y Ecuador 764,000 unidades a 1,7 millones en el 2013, alcanzó un 

crecimiento de 120%.  (CAN, 2014, p. 3). 

 

Si bien el crecimiento económico contribuye al poder adquisitivo de las personas y 

favorece su movilidad, no debemos perder de vista el impacto ambiental que ello trae 

consigo, principalmente la contaminación ambiental que se produce por el crecimiento 

vehicular, la escasa importación de vehículos ecológicos, que son generalmente de alta 

gama y de adquisición reducida y la gran cantidad de llantas de equipo original que 

ingresan a nuestro país montadas en dichos vehículos que no cuentan con un destino 

final adecuado. 

 

El señor Eduardo Livia, Gerente de Precio y Producto Comercial de la empresa 

Goodyear, señala que la estimación del cambio de neumáticos para vehículos 

particulares es en promedio cada cuatro años, a diferencia de lo que sucede en los 

vehículos de transporte público, combis y taxis, en el que el cambio sucede cada dos 

años aproximadamente. En el caso de los camiones y tráileres, que utilizan entre 10 a 

22 llantas a la vez, se estima que el cambio de llantas sucede cada seis meses. Para 

este último caso el periodo puede duplicarse a un año si la propia construcción de la 

llanta permite su reencauchabilidad o recauchutado, es decir, cuando al término de la 

primera vida de la llanta, su construcción permite el cambio de la banda de rodamiento 

que le otorgue una segunda vida a la llanta y con ello el alargamiento de su ciclo de 

vida.  

 

2.2. Insumos utilizados en el proceso de producción de los neumáticos 

 

El proceso de fabricación de neumáticos es bastante complejo e involucra una variedad 

de insumos de diversa naturaleza, entre los que se encuentran el caucho natural, 

caucho sintético, negro de humo, resina, azufre, alambres, telas, así como productos 

derivados del petróleo y aceites de proceso que van a facilitar su construcción. En suma, 

la unión de todos estos insumos y materias primas producen un bien altamente 

resistente a temperaturas elevadas, a la fricción con diversos suelos y climas variados. 

 

Debido a esta resistencia de materiales que se han unido para construir la llanta, al 

término de su vida útil y sin la intervención de la mano del hombre, se estima que una 

llanta se degradará en varias centurias. Innovar y utilizar nuevas tecnologías con 

compuestos biodegradables que permitan acelerar el proceso de degradación implica 



 18 

 

realizar inversiones costosas que incluyen la importación de maquinaria especial, 

establecer nuevos procesos utilizando insumos distintos y mano de obra altamente 

especializada. En un mercado tan competitivo como el nuestro, en la que conviven más 

de cien marcas de neumáticos, este camino resulta ser aún una utopía.  

 

2.3. Vertederos informales 

 

El principal problema de los neumáticos es que existe mucha dificultad para su 

destrucción luego de finalizada su vida útil. No resulta fácil cortar, apilar ni compactar 

NFU, así tampoco lo es realizar adecuadamente su disposición final porque a nivel 

nacional existe escasez de rellenos sanitarios y de seguridad.  

 

Según información del Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA), en el Perú 

existen 31 rellenos sanitarios del ámbito municipal de los cuales 4 están en Lima y 1 en 

el Callao, sin embargo, no se encuentran adecuadamente distribuidos. Tumbes, Piura, 

Lambayeque, San Martin, Arequipa, Moquegua, Tacna, Ucayali, Madre de Dios y Puno, 

no cuentan con ninguno. De otro lado, al 2018 la generación de residuos municipales 

es alrededor de 7.5 millones de toneladas por año y solo 3.5 de ellas se disponen en 

rellenos sanitarios, el resto termina en botaderos u otros destinos no identificados. Si en 

Lima la situación es complicada en provincia la situación es alarmante, pues la mayoría 

sólo llega a la categoría de botadero controlado. 

 

Son estas situaciones las que incentivan la proliferación de lugares informales de 

disposición de residuos que impactan negativamente y pueden afectar la salud de las 

personas y el ambiente, denominados botaderos. A los botadores pueden llegar 

residuos de todo tipo, tanto del ámbito de gestión municipal como no municipal. En el 

Perú anualmente miles de llantas culminan su vida útil y son desechadas en botaderos, 

generalmente en la ribera de los ríos, terrenos baldíos, y en general, a la intemperie. 

 

2.4. Productos combustibles 

 

Además de los problemas de acopio, otro de los grandes problemas se encuentra en 

los insumos utilizados para fabricación. Debido a los materiales que se utilizan, los 

neumáticos son un gran sustituto del carbón, sus insumos y materia prima favorecen su 

combustión pues pueden llegar a atraparse gases de metano que generar riesgos de 

incendio.  

 



 19 

 

En mayo de 2016 en España, se produjo un incendio en lo que se denomina el mayor 

vertedero de neumáticos de Europa, situado en Seseña, Toledo. Siete de las once 

hectáreas de aquel lugar ardieron en llamas lo que obligó a evacuar a 9 mil habitantes 

del lugar y tomó aproximadamente diez días a los bomberos de dicho país extinguir. El 

denso humo negro se podía visualizar desde Madrid, la capital, es decir a 36 km del 

lugar de la ocurrencia, lo que generó a su vez percances en el tráfico aéreo y ferroviario. 

Se calcula que había 70,000 toneladas de neumáticos fuera de uso en aquel lugar que 

fue declarado ilegal en el año 2009. (El País, 2016) 

 

En el Perú en los últimos años han ocurrido también algunos incendios como el 

acontecido en diciembre de 2013, en un depósito de llantas en el distrito de La Victoria 

en Lima, en una zona comercialmente tugurizada y de compraventa de autopartes. En 

julio de 2014, en el distrito de Asia, provincia de Cañete se produjo también un incendio 

en un depósito de llantas.  

 

2.5. Problemas de salud pública 

 

El acopio indiscriminado de llantas en lugares informales favorece la anidación de 

vectores biológicos, como los mosquitos que producen el dengue (mosquitos del género 

Aede Aegypti) y el zika (mosquitos del género Aedes). La Organización Mundial de la 

Salud (OMS señala que para la lucha contra el dengue es necesario una adecuada 

gestión ambiental para evitar o reducir al mínimo la propagación vectorial y el contacto 

entre las personas y los vectores patógenos, entre lo que se menciona guardar los 

neumáticos al abrigo de la lluvia y eliminar adecuadamente aquellos que no vayan a 

usarse más. Guarecer los neumáticos de las precipitaciones pluviales para evitar que 

los mosquitos depositen sus huevos en la superficie del agua, reduciendo así el hábitat 

larvario de esta especie. La prevención y el control de estas enfermedades dependerán 

de la reducción de las fuentes donde los mosquitos pueden reproducirse y anidar.  

 

Otro de los problemas de salud pública es que los NFU sirven también de madriguera 

para roedores, aves y otros animales vectores de enfermedades transmisibles a los 

humanos. 

 

2.6. Contaminación de suelos 

 

En algunos vertederos o depósitos informales con grandes cantidades de NFU, 

periódicamente se cavan enormes agujeros para enterrar neumáticos. La decisión de 



 20 

 

enterrar neumáticos fuera de uso como forma de disposición resulta ser una alternativa 

inadecuada. Estudios realizados indican que enterrar llantas ocasiona un impacto 

medioambiental negativo por su lento proceso de degradación y porque durante dicho 

proceso se produce el lixiviado de los NFU, que no es otra cosa que la emisión de líquido 

proveniente de los residuos, que se forma por reacción, arrastre o percolación y que 

contiene, disueltos o en suspensión elementos o sustancias que se encuentren en los 

mismos residuos.(DIGESA, 2006, p. 61), lo que genera daños al suelo modificando su 

composición química, socavones, riesgos de hundimiento del suelo y contaminación de 

las aguas subterráneas al desprenderse toxinas que se infiltran en los mantos freáticos 

de la corteza terrestre. 

 

Por otro lado, debido a su forma cilíndrica hueca, las llantas al ser enterradas pueden 

atrapar aire y otros gases, que hacen que con el tiempo salgan a la superficie, rompiendo 

la cubierta de las celdas de los rellenos sanitarios y generando grietas por donde 

escapan los gases, ingresan roedores o insectos y permite el paso de lluvia, 

favoreciendo la generación de lixiviados.  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



 21 

 

CAPITULO III: FALLAS Y EXTERNALIDADES 

 

3.1. Fallas en la regulación 

 

Como lo señala Pearce y Turner, típicamente las empresas son quienes producen las 

externalidades negativas porque sus actividades generan fallas. El Estado, a su vez, 

puede ser un generador de externalidades negativas a través de legislaciones y 

regulaciones insuficientes (1995, p.100). 

 

La regulación ambiental, por tanto, no está exenta de producir externalidades. Uno de 

los problemas es el de los incentivos perversos, es decir, cuando se consigue el objetivo 

opuesto que la norma busca alcanzar. Ello se da cuando se legisla con un enfoque 

directo en el resultado, sin tomar en cuenta que la labor de legislar debe inducir a las 

personas a modificar conductas porque a través de éstas se obtendrá el resultado 

deseado. B. Field y M. Field (2003) muestran un ejemplo de incentivo perverso cuando 

grafican lo que sucedió en México cuando las autoridades decidieron restringir la libre 

circulación vehicular para contrarrestar el nivel de contaminación que se producía por 

las emisiones de los vehículos que circulaban en las calles. Para ello se decidió que 

ciertos días de la semana solo podrían circular autos cuya placa terminará en número 

par y otros días aquellos que terminarán en número impar. Aparentemente la norma 

aseguraba una menor cantidad de vehículos en las calles y con ello una mayor pureza 

de aíre, pero la consecuencia de emitir una norma restrictiva tuvo el efecto contrario, ya 

que, obligados a transitar a diario, los ciudadanos compraron un segundo y hasta un 

tercer auto, la contaminación aumentó y los consumos de gasolina también se elevaron. 

(p.14). Si el objetivo era mitigar la contaminación producida por los vehículos, no era 

necesaria una norma tan restrictiva que no considera los impactos reales o potenciales 

en los regulados. El regulador asume no pocas veces que la sola sanción incorporada 

en una norma corregirá automáticamente un problema que se desea solucionar.  

 

Sin apartarse del objetivo perseguido, en una situación como la ocurrida en México, se 

debe evaluar las diversas alternativas que solas o combinadas pueden contribuir a 

modificar conductas, como por ejemplo introducir la obligación a que los vehículos se 

sometan a revisiones técnicas cuando menos cada dos años para detectar a aquellos 

con altos índices de contaminación en sus emisiones, constatar si existe algún tipo de 

combustible usado en el país que cause contaminación directa en el medioambiente y 

de ser así, colocarle algún impuesto o prohibir su importación, mejorar el sistema de 



 22 

 

transporte público para fomentar su uso, introducir un sistema de préstamos de 

bicicletas de uso público por horas, prohibir la importación de autos usados a partir de 

cierta antigüedad. Usualmente se producen las fallas en la regulación porque el 

regulador no conoce las necesidades de los regulados y se enfoca únicamente en sus 

propios objetivos. 

 

Otro problema de la regulación ambiental es el nivel de exigencia de quien debe 

cumplirla, debido a que en algunos casos por los pocos recursos de los regulados no 

cuentan con acceso a la norma o se desconocen las obligaciones que les alcanzas, 

como es el caso de los recicladores. En el Perú un alto porcentaje de los residuos que 

se generan son recolectados y manejados por recicladores o empresas informales. 

Cuando entró en vigencia la Ley 27314, Ley General de Residuos Sólidos, ya derogada, 

se estableció la obligación de entregar los residuos a empresas comercializadores o 

prestadoras de residuos sólidos (EC-RS y EP-RS) debidamente autorizadas por la 

DIGESA, muchas generadoras de residuos fueron impactadas porque de pronto se 

vieron obligadas a utilizar sus propios recursos para ayudar a sus recicladores de 

residuos a formalizarse, apoyarlos en revisar sus documentos, a brindarles asesorías 

legales y técnicas, a revisar sus locales y darle recomendaciones, revisar sus vehículos, 

diseñar procedimientos para mitigar contingencias y auditarlos cada cierto tiempo, ya 

que la norma atribuyó responsabilidad al generador del residuo por el impacto de los 

mismos en el medio ambiente, aun cuando éstos hubieran sido entregado a una EC-RS 

o EP-RS. Probablemente la intención del regulador era asegurase que los residuos no 

impactaran en el medio ambiente, no obstante, los costos de cumplir con la norma 

fueron trasladados al generador de los residuos y ciertamente muy poco asumieron los 

órganos de gobierno. 

 

Desde entonces se ha avanzado en la formalización de quienes manejan y 

reaprovechan residuos, pero aún hay un gran porcentaje de personas que se encargan 

de recolectar residuos y reaprovecharlos sin cumplir las leyes, por su falta de acceso a 

la información y porque se dedican a dicha actividad por su falta de recursos. En otros 

casos, las leyes dejan de cumplirse porque aun teniendo el acceso a conocerla y los 

recursos para cumplirla no tienen los suficientes incentivos para hacerlo. Algunas 

situaciones indebidas son detectadas cuando suceden incendios, como el que vimos 

hace unos meses en el distrito de San Martín de Porres, cuando un almacén clandestino 

de llantas usadas cuyas paredes eran los propios neumáticos fuera de uso, terminó 

ardiendo en llamas y generando humos tóxicos de grandes proporciones. Robert 

Baldwin (1990) (como se citó en Ochoa et al. 2016) señala que “las normas no funcionan 



 23 

 

cuando aquellos con voluntad de cumplirlas no saben qué implica cumplir (agentes bien 

intencionados, pero mal informados) y cuando aquellos menos deseosos o capaces de 

cumplir (agentes bien/mal informados y mal intencionados) no están lo suficientemente 

estimulados para cumplirlas”  

 

No todos los individuos tienen las mismas motivaciones ni se sienten condicionados a 

actuar sobre los mismos incentivos y por supuesto, no todos tienen acceso al mismo 

nivel de información, más aún cuando se trata de gestionar residuos.  Para que la 

regulación sea eficaz, es necesario contar con información adecuada. Entender al 

regulado, sus motivaciones y necesidades contribuirá a generar regulaciones más 

eficientes y eficaces. 

 

Los costos de fiscalización también son un componente para que la regulación no 

siempre sea eficaz. Supervisar una regulación sobre gestión de residuos implica 

también conocer en qué lugares se encuentran los botadores informales, cuál es el 

proceso logístico que sigue el residuo hasta llegar a ese lugar, quienes son las personas 

directamente involucradas. El Estado tiene muchas restricciones presupuestarias, tanto 

a nivel de gobierno central como sus gobiernos locales o regionales. La poca capacidad 

de detección de infracciones debido a los altos costos de fiscalización también motiva a 

los regulados a incumplir las normas, ya que resultará más costoso adaptarse a ellas. 

 

Una norma altamente exigente y con muchos procesos por cumplir podría resultar 

imposible de fiscalizar, porque se requiere un alto grado de tecnicismo en los operadores 

del fiscalizador, asignación de altos recursos para este fin. Una de las trampas en que 

se cae es fiscalizar a las empresas más formales porque es presumible que cumplan 

con las obligaciones fijadas, y en caso de hallar infracciones, el pago y adecuación a la 

ley será más pronta. Quienes se encuentren menos formalizados buscarán las formas 

de eludir la ley y la sanción. Detectarlos, sancionarlos o iniciar un proceso judicial 

requiere de recursos, energía y, en palabras de B. Field y M. Field (2003) encierra una 

paradoja porque “tendemos a pensar que las leyes tienen más poder cuanto mayores 

son las sanciones a las que se arriesgan los infractores, pero cuanto más duran sean 

las sanciones, más reacios pueden ser los tribunales en aplicarlas. Los tribunales no 

quieren imponer sanciones que conlleven el cese de la actividad productiva, ya que esto 

supondría el despido de muchos trabajadores.” (p. 208) 

 

 



 24 

 

 

3.2. Fallas de Mercado y Externalidades 

 

Desde un punto de visto jurídico la regulación es importante para corregir algunas fallas 

de mercado. Como indica Súmar (2018), las típicas fallas de mercado son tres: los 

monopolios naturales, las externalidades y la asimetría informativa (p. 64). Para efectos 

del presente trabajo de investigación nos centraremos en las externalidades.  

 

Se habla de externalidades cuando los actos de un agente social proporcionan a otro 

una ganancia o un beneficio, sin que se obtenga retribución a ello, o le ocasionan un 

daño o costo, sin bridarle una compensación. En el primer caso estamos ante una 

externalidad positiva, en el segunda caso, ante una externalidad negativa. (CEPAL, 

1991, p. 3). La externalidad entonces es el efecto que produce la actividad de una 

empresa o persona sobre terceros. 

 

En materia ambiental, la contaminación es una externalidad. En la industria de llantas 

los productores colocan millones de llantas al año en el mercado que al término de su 

vida útil gran parte termina en botaderos generando impactos negativos en el medio 

ambiente y la salud, especialmente de los pobladores que viven geográficamente cerca 

de dichos lugares. La externalidad negativa producirá impactos ambientales si sus 

efectos afectan, además, al medio ambiente. Los impactos ambientales que produce 

una externalidad negativa no se difunden únicamente de manera física, sino también 

económica, la disposición inadecuada de NFU físicamente produce la generación de 

botaderos, proliferación de roedores y otros animales, problemas visuales por el 

apilamiento de llantas que son difíciles de compactar; económicamente sin embargo 

puede producir problemas de salud pública por mordida de roedores o picadura de 

insectos, suspensión de actividades económicas si un incendio de las llantas afecta la 

zona, contaminación de suelos que afecten terrenos aledaños destinados a cultivos. 

Para estudiar las posibles consecuencias ambientales, no basta con considerar los 

efectos físicos de una actividad, sino que hay que analizar también cómo reaccionará y 

se adaptará la población a ésta. (B. Field y M. Field, 2003, p. 123-124). 

 

Desde un punto de vista teórico, los productores no tienen la obligación de realizar un 

manejo adecuado de las llantas debido a que éstas luego de ser vendidas ya no les 

pertenecen; la ausencia de propiedad es considerada en la práctica una ausencia de 

responsabilidad. Esta es una forma lineal de ver la economía. Pearce D. y Turner R. 

señalan que, si ignoramos al medio ambiente las actividades productivas estarán 



 25 

 

enfocada en la producción de bienes de consumo o de bienes de capital que producirán 

bienes de consumo en el futuro. El sentido del consumo es generar una utilidad o 

bienestar (1995, p. 63). El estado de bienestar del productor se circunscribe en generar 

utilidad, ignorando el costo social de su actividad. La externalidad negativa genera un 

costo externo. Para que se produzca un costo externo deben concurrir dos condiciones: 

i) Una actividad realizada por un agente que provoca una pérdida de bienestar en un 

tercero; y ii) Esta pérdida de bienestar no está compensada. No obstante, si ese costo 

externo es compensado por una acción del agente que la provoca, se entenderá que 

esa externalidad se ha internalizado (1995. p. 95). El problema de las externalidades no 

internalizadas es que no se reflejan en el precio del bien y ese costo es asumido 

socialmente. Como explican B. Field M. Field (2003), muchas empresas tienes costos 

externos, que no aparecen en sus estados financieros. Son externos porque, aunque 

representan un costo real, las empresas no los toman en cuenta cuando fijan sus costos 

de producción. Desde el punto de vista de la empresa son externos, pero desde el punto 

de vista de la sociedad son internos (p. 77-78). Los productores de llantas deben ser 

conscientes que al asumir los costos externos no se encarece la actividad, sino que se 

sinceran los costos de producción que están siendo subvencionando por los 

ciudadanos. Por tanto, poco importa la propiedad del bien, importa más conocer quien 

fabricó ese bien, quién lo colocó en el mercado, quién es aquel que con sus actividades 

comerciales se encuentra impactando el medioambiente. Esa responsabilidad ambiental 

no se transfiere en una compraventa. 

 

Las economías no deberían ser lineales, lo ideal es que las industrias internalicen sus 

impactos ambientales. Las economías deben ser circulares, es decir, una actividad 

productiva debe generar un input a partir de su propio residuo que reinicie el proceso 

productivo o inicie un nuevo proceso productivo en otra actividad económica. Como lo 

señala Antoine Frérot, la economía circular implica un cambio de paradigma, pues se 

basa en que los residuos de unos se convierten en recursos para otros, por tanto, es 

una economía de recuperación y de reutilización (2014, p. 2).  

 

Una de las grandes diferencias entre los sistemas naturales y económicos es que los 

primeros tienden a reciclar sus residuos de forma natural. Las hojas que caen del árbol 

se descomponen y se convierten en fertilizante orgánico para las plantas y para el propio 

árbol que generó el residuo. “Las economías no tienen intrínsecamente la misión de 

reciclar. Por tanto, es necesario concentrarse en los residuos de la economía para 

ampliar la interacción economía-medio ambiente” (Pearce D. y Turner R. 1995, p. 64) 

 



 26 

 

Desde el punto de vista ambiental toda actividad económica generará residuos que 

pueden servir de materia prima para un nuevo proceso productivo. Por tanto, el proceso 

no termina con la venta del bien y la recepción de la utilidad, los productores deben ser 

parte del proceso hasta la gestión adecuada del residuo, que será el input para que la 

economía sea circular. Economía y medio ambiente deben estar interrelacionadas. 

“Cuando lo que está en juego es el medio ambiente, es muy probable que existan 

diferencias sustanciales entre los valores del mercado y los valores sociales. Esta 

situación, que se llama fallo del mercado, suele requerir la intervención pública, ya sea 

para resolver el problema prescindiendo por completo del mercado o mediante una 

reorganización de la situación que haga que el mercado funcione de un modo más 

eficaz” (B. Field y M. Field, 2003, p. 77) 

 

El propósito del Estado no es eliminar la contaminación, tal fin solo se lograría 

eliminando la actividad económica en sí misma, apagando las calderas de las fábricas 

para evitar contaminar el medioambiente con sus emisiones o dejando de producir 

bienes para evitar la generación de residuos. Existe un cierto nivel de tolerancia de 

externalidades negativas generadas por agentes económicos, como los Estándares de 

Calidad Ambiental (ECA) establecidos por el MINAM, que fijan los valores máximos 

permitidos de contaminantes en el ambiente. El medio ambiente tiene cierta capacidad 

de asimilación para recibir un determinado nivel de residuos, degradarlos y convertirlos 

en productos no dañinos, no obstante, si esa capacidad de asimilación es superada por 

la cantidad de residuos, se produce una externalidad negativa. Si el medioambiente no 

puede asimilar de manera rápida el nivel de residuos debido a su lento proceso de 

degradación, se verá perjudicado. (Pearce D. y Turner R. 1995, p. 96-97). El impacto al 

medioambiente en los NFU es una realidad, las llantas demoran 500 años en 

degradarse y anualmente ingresan al mercado peruano algunos millones de ellas. 

Depositar residuos en el medio ambiente que éste no puede asimilar reduce su 

capacidad para tratar tales residuos. Utilizar la regulación para atender esta falla de 

mercado es una necesidad para la sustentabilidad de las generaciones futuras. El 

Estado necesita proteger al medioambiente de los impactos de los NFU, sin embargo, 

su intervención no debe ser directa porque sería costosa y no necesariamente eficiente, 

debe involucrar a quienes participan del proceso de colocar las llantas en el mercado. 

La regulación de los NFU no busca una protección estatal sino los mecanismos 

adecuados para que todos los actores del mercado puedan tener responsabilidad sobre 

estos residuos. 

 

 



 27 

 

3.3. Estrategia de Protección Ambiental 

 

El manejo de las NFU reviste cierta dificultad por la poca participación de la ciudadanía 

en conocer y aplicar las normas ambientales. La regulación ambiental en materia de 

residuos sólidos no es de dominio común. Una persona que cambia las llantas de su 

auto no sabe qué hacer con las llantas usadas. Usualmente las ofrecerá a quien se las 

cambia o en el mercado informal para que se vendan hasta completar su ciclo de vida y 

finalmente terminarán en un botadero o en manos de un reciclador informal. 

 

La Resolución 1457 del Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible de Colombia 

señala en su apartado considerativo que el objetivo de quemar llantas de manera 

clandestina en botaderos tiene como objetivo obtener el acero que forma parte de su 

composición y que tiene un valor importante en el mercado. No tenemos pues una 

industria formal para realizar este proceso y no existen los incentivos adecuados para 

que se invierta y se genere empresa. 

 

Las empresas con una adecuada gestión de residuos deben auditar a las empresas 

operadoras de residuos que se llevan los mismos, para saber si en efecto éstas cumplen 

con el tratamiento ofrecido, de lo contrario muchas llantas terminarán en los botaderos. 

Tal como lo señala Andaluz, “la contaminación ambiental se produce por intervención 

humana, entre otras cosas porque éste introduce en el ambiente agentes físicos, 

químicos, biológicos, solos o combinados que hacen que el medio adquiera 

características diferentes a las originales lo que resulta ser nocivo para la naturaleza” 

(2009, p. 73) 

 

Atender este problema no es solo tarea del Estado sino también de los particulares. La 

regulación ambiental actualmente, específicamente la enfocada a los residuos, tiene 

inicialmente un enfoque preventivo, teniendo como principal fundamento el uso 

responsable de insumos y recursos y minimización de residuos. Posteriormente hace 

su aparición en nuestra legislación el concepto de economía circular, que postula la 

valorización de residuos. La Exposición de Motivos de la Ley 1278, Ley de Gestión 

Integral de Residuos Sólidos señala lo siguiente: 

 

“Las actuales políticas sobre gestión de residuos sólidos priorizan, en primer lugar, 

la prevención o minimización de generación de residuos y, en segundo lugar, la 

valorización de los residuos, de forma tal que se garantice la disminución gradual 

y sostenida de la cantidad y peligrosidad de los residuos que son acondicionados 



 28 

 

para su disposición final. 

 

De acuerdo con estas nuevas políticas, los residuos son concebidos como 

elementos complejos y valiosos del ciclo de producción económica, a diferencia 

de la tendencia pasada que los consideraba únicamente como una amenaza para 

la salud pública. 

 

En esa línea de pensamiento, cabe resalta que la dimensión sanitaria de los 

residuos sólidos no se ha dejado de lado, pero sí ha sido reemplazada (en orden 

de primacía) por una dimensión económico-ambiental, que promueve la eficiencia 

en el uso de los materiales y la revalorización económica de los residuos” (2016, 

exposición de motivos) 

 

Desde el punto de vista de los particulares, surge la Responsabilidad Social 

Empresarial, cuyo concepto más estandarizado señala que es la forma ética de gestión 

que implica la inclusión de las expectativas de todos los grupos relacionados a la 

empresa, para lograr el desarrollo sostenible (Canessa y García, 2005 p.16), es decir, 

los grupos relacionados o grupos de interés comúnmente llamamos ´stakeholders´ 

forman parte de la responsabilidad de las empresas y de sus decisiones. Freeman con 

David Reed en California Management Review, ensayaban una acepción amplia del 

concepto de los grupos de interés señalando que es “cualquier grupo o individuo 

identificable que pueda afectar el logro de los objetivos de una organización o que es 

afectado por el logro de los objetivos de una organización” (IESE, 2009, p. 1) 

 

En efecto, las empresas con el paso del tiempo han ido modificando sus decisiones, 

internalizando que no basta con entregar los mejores resultados para sus accionistas, 

sino que sus objetivos deben estar alineados a los impactos que pueden causar a su 

entorno, es decir, a sus trabajadores, a sus clientes, proveedores, a la comunidad, al 

Estado, etc. Las ideas de Milton Friedman que señalan que las empresas deben saber 

claramente que su objetivo principal es maximizar las utilidades corporativas y no les 

incumbe la responsabilidad de gastar utilidades en necesidades sociales van perdiendo 

vigencia y por eso, de forma natural, hoy en día es común ver a las empresas 

preocupadas por que la producción de bienes no afecte la vida de la comunidad, de sus 

consumidores , tratando de utilizar insumos ecológicos, tecnologías limpias, 

disminuyendo el consumo de productos derivados del petróleo, en suma, innovando 

para impactar de manera ética y respetuosa su entorno y el medio ambiente. La 

responsabilidad social se ha convertido en muchos casos parte de la misión de las 



 29 

 

organizaciones. 

 

Asimismo, un concepto importante asociado a la responsabilidad social e influyente para 

que las empresas incorporen este concepto dentro de la misión de sus organizaciones 

es el desarrollo sostenible, tal como lo describió la Comisión Brundtland/ONU, significa 

satisfacer las necesidades de la generación de hoy sin perjudicar la capacidad de futuras 

generaciones de satisfacer las suyas (Canessa y García, 2005 p.16). Cómo ha 

evolucionado el mundo cuando se toman recursos sin depredarlos ni extinguirlos y se 

generan industrias que contaminen por debajo de lo normado y tolerable. 

 

Sin embargo, a pesar de los grandes esfuerzos de algunas empresas por realizar un 

manejo socialmente responsable aún existen situaciones en las que producen un 

impacto negativo en su entorno, sucede así en gran parte de la industria de las llantas, 

los productores de neumáticos en el Perú tienen una deuda con la humanidad por los 

productos que fabrican y que se puedan quedar en la Tierra sobreviviendo a más de 30 

generaciones. Los sistemas de gestión integrados (SGI) con los que cuentan y que 

aseguran la calidad de sus productos y la protección del medio ambiente, que incluye 

monitoreos de la calidad del agua, aire, ruido, suelo y efluentes, no son suficientes para 

hacer frente al impacto negativo que genera un neumático al término de su vida útil. La 

responsabilidad social de las empresas no será la que pueda mitigar este problema, 

principalmente por la manera en que está conformado el mercado de llantas en el Perú, 

una industria de productores heterogéneos con intereses distintos y con muchos 

participantes de diversos tamaños, no todos motivados en atender los impactos que sus 

actividades causan al medioambiente. La autorregulación, entendida como la forma de 

“hacerse cargo” de una conducta propia, a través de códigos de conducta, parte de la 

premisa de que el grupo comparta ciertos estándares éticos y compromiso de 

cumplimiento. 

 

Finalizada la vida útil de un neumático se requiere de una gestión ambientalmente 

responsable de parte de los productores de neumáticos, en un sentido amplio, que 

involucre a los fabricantes, importadores, distribuidores y comercializadores, en todas 

las etapas de los NFU, esto es: recolección, transporte, almacenamiento y 

reaprovechamiento. La responsabilidad post-consumo de los productores de NFU debe 

ser entendida como la asignación de la carga de la gestión ambiental del residuo 

extendida al fabricante/importador/comercializador de estos bienes. (MERCOSUR, 

2006, p. 7-8). La responsabilidad post-consumo no es otra que la Responsabilidad 

Extendida del Productor. 



 30 

 

 

CAPITULO IV: LA RESPONSABILIDAD EXTENDIDA DEL 

PRODUCTOR 

 

El Estado no es el responsable de la gestión integral de residuos de llantas, lo es quien 

se encarga de producirlos e introducirlos al mercado sabiendo que permanecerán en el 

medioambiente durante varias centurias. Una de las primeras definiciones de 

responsabilidad extendida del productor o REP la brindó Lindhqvist cuando la definió 

como “una estrategia de protección ambiental que tiene por objetivo alcanzar un impacto 

ambiental disminuido por cada producto, haciendo al productor responsable por todo el 

ciclo de vida del mismo, especialmente en la etapa de recolección, reciclado y 

disposición final del producto.” (Dulanto. A, 2017, p. 9) 

 

Establecer metas de recojo, llamados internacionalmente como “quotas for take-back” 

han sido la manera como los programas de REP han operado. Estas metas cobran 

mayor importancia hoy porque los residuos que se recogen no deben ser dispuestos en 

un relleno sanitario sino reaprovechados en otras industrias, en el que el éxito de la 

misma dependerá de contar con cantidades suficientes de caucho para poder 

mantenerse en el mercado. 

 

Por otro lado, para incluir metas adecuadas en un programa de REP debe considerarse 

a su vez la capacidad del mercado de colocar los productos reciclados y para ello será 

determinante la participación del Estado en este nivel. Si el objetivo es valorizar los 

residuos, no bastará con reaprovecharlos, sino que además será importante determinar 

si se cuenta con una demanda real que atender. Los productores deberán asumir el 

cumplimiento de obligaciones basadas en metas reales de crecimientos escalonados 

cuya proyección deberá estar determinada en función del crecimiento del mercado de 

productos reciclados.  

 

La Responsabilidad Extendida del Productor tiene su fundamento en dos principios 

ambientales importantes, el Principio de Prevención y el Principio del Contaminador-

Pagador. 

 

4.1. Principios del Contaminador-Pagador y Principio de Prevención 

El Principio del Contaminador-Pagador fue definido por la Comunidad Económica 

Europea como aquel en el cual las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, 



 31 

 

responsables de la contaminación, deben pagar los gastos de las medidas necesarias 

para evitar la contaminación con el fin de cumplir con las normas, por lo tanto, la 

protección del medio ambiente no debe estar garantizada por políticas basadas en la 

concesión de ayudas y que impongan a la colectividad los gastos de la lucha contra la 

contaminación. (CEE, 1975, p.1) Como se desprende de esta definición quien contamina 

no debe pagar el daño ambiental causado, sino asumir los costos para mitigar la 

contaminación. En base a este principio, quien contamina no tiene la obligación de 

indemnizar por el daño causado, tal supuesto se desprenderá de aplicar las reglas de la 

responsabilidad civil extracontractual. Quien contamina debe sin embargo asumir los 

costos de tener tecnologías más limpias y de asumir los costos de las externalidades 

negativas que provoca la actividad económica. En suma, los costos deben ser asumidos 

por quien contamina no por quien padece la contaminación. (CEPAL, 1991, p. 3) 

 

El principio del Contaminador Pagador en la Ley General del Ambiente se denomina 

Principio de Internalización de Costos, el cual señala que toda persona natural o jurídica, 

pública o privada, debe asumir el costo de los riesgos o daños ambientales que genere 

Estos costos deben incluir toda acción de prevención, vigilancia, restauración, 

rehabilitación, reparación y la eventual compensación, relacionadas con la protección 

ambiental. Es decir, los impactos negativos de la contaminación deben ser asumidos 

por el causante de dichos impactos. (Título Preliminar, Art. VIII). 

 

Para la internalización de costos se debe realizar un proceso de revisión de los que 

cuesta producir el bien (importación de materia prima, proceso de producción, los costos 

logísticos, mano de obra, mantenimientos, servicios públicos, etc.) pero también, los 

costos de gestionar las grandes cantidades de NFU que se generan diariamente. Ada 

Alegre (2008) señala que, los productores al no internalizar estos costos generan una 

distorsión importante, porque se abaratan los precios de los bienes, pero se encarecen 

los servicios de recolección, tratamiento, reaprovechamiento o disposición final de los 

residuos asociados a ellos. (p. 146). En efecto, sucede que parte de los NFU son 

actualmente dispuestos por los gobiernos locales quienes están asumiendo el costo de 

su gestión, otra parte termina su ciclo de vida en botaderos informales. No haber definido 

un responsable en el manejo de los NFU genera estas distorsiones de costos. Por otro 

lado, la aplicación del REP no necesariamente supone que el productor va a soportar 

tales costos directamente, una parte de éste probablemente será trasladado al 

consumidor final en el precio, hasta un determinado momento en el que éste ya no esté 

dispuesto a soportar dicho costo, llegado ese punto, el productor deberá asumirlo 

íntegramente. 



 32 

 

 

La Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992 acogió 

internacionalmente este principio señalando que “las autoridades nacionales deberían 

procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos 

económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debe, en 

PRINCIPIO, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta 

el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales” 

 

El principio de prevención está referido a que conocido el potencial daño ambiental que 

puede generarse, se tomen las medidas adecuadas para que éste no suceda o sean 

neutralizados.  

 

4.2. Análisis de la regulación para NFU en países de América Latina  

 

Muchos países de América Latina ya tomaron medidas para lograr la gestión adecuada 

de los NFU y cuentan con una legislación específica en esta materia. Colombia, Chile y 

Argentina tienen mucha similitud a la realidad peruana en materia de llantas y su 

legislación puede servir de punto de partida para conseguir una propia. Se puede 

observar un denominador común en estas propuestas: el trabajo en conjunto de los 

gobiernos y privados. No son perfectas las regulaciones de estos países, en algunos 

casos aún existen puntos débiles como fortalecer la valorización de los residuos y su 

reaprovechamiento en nuevas industrias, en tanto no existe aún dinamismo respecto al 

comercio de productos reciclados ni la población ha sido educada para promover su 

consumo. Probablemente se necesite que el Estado pueda apoyar en algunos casos, 

sin embargo, haber respondido ya al problema de la disposición de NFU es un gran 

avance.  

 

4.2.1. Argentina 

 

En el año 2013, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable emitió la Resolución 

523/2013 para el Manejo Sustentable de Neumáticos en su ciclo de vida, 

particularmente los neumáticos de desecho.  La tarea de tener está norma estuvo a 

cargo del Instituto Nacional de Tecnología Industrial, INTI-Caucho, quien creó una 

Comisión integrada por fabricantes, importadores, reconstructores, cámaras 

empresarias y organismos públicos, con la finalidad de que todos los grupos de interés 

de manera articulada puedan desarrollar un modelo de gestión integral de NFU. 

 



 33 

 

Esta norma es el primer paso que da el país para la regulación de residuos de atención 

prioritaria a nivel mundial. El artículo 3 de la norma señala que la gestión de NFU debe 

estar basada en el principio de la responsabilidad extendida del productor, entendida 

como la asignación de la carga de la gestión ambiental a los productores, a lo largo de 

todo el ciclo de vida del producto incluida la etapa post-consumo. De otro lado, el artículo 

7 menciona otro de los objetivos de la norma, que es coadyuvar a la generación de 

industrias para la revalorización de los NFU, señalando diversas formas para que los 

residuos de neumáticos pueden ser reaprovechados, ya sea como desecho entero, 

triturado o como fuente de energía. 

 

En el 2010 el país inauguró su primera planta de reciclaje de neumáticos instalada en 

un inmueble de 2 hectáreas cedido por la Coordinación Ecológica Área Metropolitana 

Sociedad del Estado (CEAMSE), a la empresa REGOMAX para que se haga construya 

y se haga cargo de la planta por el plazo de 20 años. Según datos del INTI-Caucho, la 

construcción de la planta y la inversión de bienes de capital costaron a REGOMAX cerca 

de 2 millones de dólares. La supervisión de sus operaciones quedó a cargo del INTI-

Caucho. En dicha planta se produce molido de goma para la fabricación de piso, 

pavimentos deportivos y canchas sintéticas, entre otros usos.  

 

Según datos del gobierno en Argentina anualmente desecha 130 mil toneladas de NFU, 

mientras que REGOMAX solo tiene capacidad para reciclar 12 mil toneladas de NFU, 

por esta razón el INTI-Caucho trabaja arduamente para encontrar nuevas formas de 

revalorización de los residuos de llantas. (Casa Rosada, 2017) REGOMAX no cobra por 

reciclar los NFU, el costo es cero, sin embargo, aun un gran porcentaje de NFU siguen 

sin disponerse adecuadamente, generando impactos negativos en el medioambiente. 

 

El Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA) promulgó la Declaración N° 11/2016 

para declarar de interés federal ambiental a los programas nacionales para la gestión 

de NFU y pilas agotadas con el objetivo de desarrollar políticas públicas que desarrollen 

una estrategia de recolección, almacenamiento, transporte y destino de los NFU. Dichos 

programas están pensados para generar incentivos para la revalorización de los 

residuos, por esta razón la norma señala expresamente que se brindarán incentivos 

para la instalación de plantas de trituración, apoyo tecnológico a través del Instituto 

Nacional de Tecnología Ambiental, apoyo en el desarrollo de uso de productos 

derivados de tratamientos de NFU.   

 



 34 

 

En enero de 2018, la Autoridad de Cuenca de Matanzas de Riachuelo (ACUMAR) inició 

el Programa de Gestión de NFU, con la finalidad de recolectar estos residuos y 

transportarlos hasta la planta a cargo de REGOMAX. El objetivo de este programa es 

recuperar al menos 5,000 NFU que se encuentran indebidamente dispuestos en 

basurales.  

 

Para facilitar la tarea de la recolección, transporte y tratamiento de los NFU, el gobierno 

dispuso que empresas y municipios queden exentos de pagar una tarifa por el 

tratamiento de los NFU en la planta de reciclaje. Con esta medida, los productores 

consiguen controlar sus costos y no impactar el precio de la llanta nueva. La colección 

de NFU la realizan directamente empresas de recolección que lleva los NFU a puntos 

de acopio intermedio o al propio lugar de reciclaje.  

 

La regulación en Argentina todavía no permite la aplicación completa de la REP y un 

adecuado tratamiento de los NFU. A pesar de contar con una planta de reciclaje desde 

el 2010 y una norma ad hoc para NFU desde el 2013, un gran porcentaje de residuos 

de neumáticos aún permanecen en los basurales. La Resolución 523/2013 no ha 

establecido metas de recolección de NFU para los productores de llantas, la ausencia 

de esta métrica contribuye a que el proceso de logística inversa que debería estar a 

cargo del productor íntegramente no se realice de manera adecuada, y su 

responsabilidad frente a los NFU sea cumplida relativamente La recolección y transporte 

aún sigue siendo subvencionada por los gobiernos locales pese a las facilidades en los 

costos que da el gobierno. Otra gran ausencia es la falta de asociaciones de productores 

para gestionar adecuadamente a los NFU, pese a que la preparación de la norma si fue 

producto de un trabajo en equipo en el que participaron diversos grupos de interés. Con 

la finalidad de realizar una adecuada gestión de los NFU, se necesita que la regulación 

señale metas objetivas alcanzables y de impacto medio, la participación de todos los 

regulados para determinar tales metas y generar compromisos de largo plazo, que el 

gobierno pueda impulsar la actividad privada para que se invierta en más plantas de 

reciclaje en todo el país y masificar los centros de acopio para evitar la proliferación de 

NFU en basurales. 

 

4.2.2. Colombia 

 

El Ministerio del Ambiente de Colombia aprobó un Sistemas de Recolección Selectiva y 

Gestión Ambiental de Llantas Usadas mediante Resolución N° 1457 del 2010, cuyo 

objetivo fue establecer a cargo de los productores de llantas comercializadas en el país, 



 35 

 

la obligación de formular, presentar e implementar un sistema de recolección selectiva 

y gestión ambiental de NFU, con el propósito de prevenir y controlar la degradación del 

ambiente. Esta obligación podía implementarse mediante un sistema individual o un 

sistema colectivo de recolección, dependiendo si la responsabilidad sería individual o 

de manera agrupada entre los productores, respectivamente. (art. 1) 

 

El artículo 6 de la norma señala que, para la aplicación del sistema de recolección 

colombiano se deben cumplir tres requisitos: i) Permitir a los consumidores devolver las 

llantas usadas a través de puntos accesibles de recolección, es decir, el proceso de 

logística inversa debe contemplar acciones articuladas entre el consumidor final y los 

productores de llantas. ii) No generar costos para el consumidor al momento de la 

entrega de las llantas usadas, ni la obligación de comprar llantas nuevas; esto significa 

que el cliente final no debe soportar los costos directos que implica realizar el proceso 

de recolección de NFU, salvo el costo que significa llevar estos residuos a puntos de 

recolección previamente definidos Sin embargo, es bueno precisar que indirectamente 

el consumidor final asumirá un porcentaje del costo de recolección que el productor 

decida trasladar al precio, y iii) Contemplar alternativas de aprovechamiento y/o 

valorización; aunque no señala la forma de hacerlo, y este requisito no es de fácil 

cumplimiento para los productores, sea de manera individual o agrupada, debido a que 

los NFU no sirven de insumo para la fabricación de nuevas llantas, su 

reaprovechamiento solo puede servir para otro tipo de actividades industriales. Para ello 

se requiere que el Estado se haga cargo de promover nuevas industrias. Y así deben 

haberlo entendido los productores y el Ministerio del Ambiente, porque mediante 

Resolución 1326 emitida en el 2017 que derogó a la Resolución 1457 de 2010, se señala 

que la primera forma de aprovechamiento de los NFU será su reencauche, que no es 

otra cosa que darle una segunda vida a la llanta mediante el cambio de la banda de 

rodamiento, y la segunda opción será el aprovechamiento para otros fines. 

 

Esta última resolución a la que nos referimos modificó las metas de recolección 

establecidas originalmente, estableciendo parámetros más ambiciosos que van desde 

el 45% de llantas producidas para el 2017 hasta llegar a un tope del 80% para el 2024, 

con incrementos anuales del 5% durante todo el periodo. El criterio de evaluación del 

cumplimiento de estas metas quedó establecido bajo un sistema de puntos que debe 

obtener cada productor. El puntaje mínimo es 80 pero la norma no señala las 

consecuencias de no alcanzar tal valor. 

 



 36 

 

Por otro lado, para dar cumplimiento a las normas de gestión de NFU, los productores 

colombianos, entiéndase dentro de este rubro a los fabricantes, comercializadores e 

importadores de llantas y los fabricantes de vehículos comercializado dentro del país, 

se organizaron para utilizar un sistema colectivo de recolección y gestión de NFU, 

inicialmente a través de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia ANDI que 

agrupó a 61 empresas y posteriormente mediante la creación de una asociación 

denominada Corporación Posconsumo de Llanta Rueda Verde. El financiamiento de los 

recursos para llevar a cabo la recolección y el reaprovechamiento de los NFU fue 

asumido íntegramente por Rueda Verde, quien a su vez designó a la empresa Parque 

Ambiental Mundo Limpio S.A. para que se encargue del reaprovechamiento de los NFU 

y se designaron 20 puntos de acopio de llantas usadas dentro de los departamentos de 

Medellín y Antioquía como parte del plan piloto. Hoy en día, Rueda Verde agrupa a 69 

empresas productoras que representan más del 80% del mercado nacional de llantas, 

cuenta con 237 puntos de acopio en 20 departamentos del país y con 7 gestores que 

se dedican a tiempo completo al reaprovechamiento de 9 millones de llantas al año. En 

estos 4 años de existencia de Rueda Verde se han recogido y gestionado alrededor de 

6.5 millones de NFU. 

 

Rueda Verde es el colectivo más grande que existe en Colombia para la recolección y 

gestión de NFU, pero existen por lo menos 20 empresas más, individuales o colectivas, 

que tienen sus propios sistemas de recolección y gestión de NFU.  

 

Finalmente, podemos señalar que pese a la normativa y el compromiso de los 

productores que se encuentran organizados para cumplir las metas de recolección y 

aprovechamiento, todavía existe un gran número de NFU que son dispuestos 

inadecuadamente, cuyas causas provienen de la falta de conocimiento del consumidor 

final de los puntos de recolección, la falta de demanda en la compra de productos 

fabricados a partir de NFU reaprovechados. Sólo el 50% de la producción de nuevos 

bienes llegan a ser comercializados. 

  

Es pronto para medir los resultados de la regulación actual, no obstante, algunas de las 

medidas que deben adoptarse para mejorar la gestión de NFU deben estar orientadas 

a educar a la población a través campañas de concientización de los impactos que los 

NFU generan al medioambiente y a la salud de las personas cuando son dispuestos 

inadecuadamente, mejorar la difusión de los puntos de recolección, aumentar la 

cantidad que existe a nivel nacional y obtener apoyo del Estado para la exportación de 

los bienes que se produzcan a partir del reaprovechamiento de NFU. Un uso importante 



 37 

 

que no se ha explorado aún en Colombia es utilizar los residuos de caucho para la 

producción de asfalto modificado, sin embargo, como lo señala uno de los gestores de 

Rueda Verde al diario colombiano El Tiempo, parte del material derivado del neumático 

para ese uso es importado de España y Trinidad y Tobago, mermando la competitividad 

de precios del producto nacional. En este punto también hay algo por hacer.  

 

4.2.3. Chile 

 

El 01 de junio de 2016, se publicó la Ley N° 20920, marco para la gestión de residuos, 

la responsabilidad extendida del productor y el fomento al reciclaje, cuyo objetivo es 

disminuir la generación de residuos y fomentar su reutilización, reciclaje y otro tipo de 

valorización, con el fin de proteger la salud de las personas y el medio ambiente (Art. 1). 

Asimismo, la norma señala que se aplicará la Responsabilidad Extendida del Productor 

a cierto tipo de residuos especiales denominados productos prioritarios, quien debe ser 

responsable de la organización y financiamiento de su recolección, almacenamiento, 

transporte y tratamiento. Dentro del listado de productos prioritarios señalados por esta 

ley se han incluido a los aceites, lubricantes, baterías, pilas, aparatos eléctricos y 

electrónicos y a los neumáticos. Además de esta obligación, que hace que los 

productores soporten el mayor costo en la gestión de NFU, se han establecido otras 

obligaciones adicionales, entre ellas, inscribirse en el Registro de Emisiones y 

Transferencia de Contaminantes, cumplir con las metas de recolección y otras 

obligaciones asociadas, y utilizar un sistema de gestión individual o colectivo. De optar 

por un sistema de gestión colectivo, se necesita que varios productores, de manera 

articulada, constituyan una persona jurídica sin fines de lucro que se encargue de la 

gestión de los NFU y responda frente a la autoridad por sus obligaciones. La norma no 

contempla la participación de distribuidores o comercializadores dentro del sistema de 

gestión colectivo, sin embargo, no descarta que una norma posterior permita que sean 

incluidos. 

 

Como toda norma que incluye a la Responsabilidad Extendida del Productor como 

principio rector, se establece que los costos de la implementación, administración y 

gestión del sistema deben ser asumidos por los productores, dentro de lo que se 

incluyen los permisos y licencias necesarios para realizar las actividades de logística 

inversa y firmar convenios con gestores que se encargarán del tratamiento final, en 

suma, asumir económicamente todo el proceso de gestión.  

 



 38 

 

Para efectos de la ley, el artículo 3 señala una lista de definiciones cuyos términos 

relevantes para efectos de este análisis pasamos a señalar: 

 

• Consumidor:  Es todo generador de un residuo de producto prioritario, como el 

NFU 

• Generador: Es el poseedor de un producto que desecha o tiene la obligación de 

desechar  

• Productor: Para efectos de los NFU, persona que, independientemente de la 

técnica de comercialización vende un productor prioritario por primera vez en el 

mercado nacional; en esta categoría podrían estar los fabricantes e 

importadores. 

 

De acuerdo con esta definición, en el caso de los NFU, la obligación recaería 

únicamente en el fabricante y el importador, no así en el comercializador, definido como 

toda persona natural o jurídica, distinta del productor que vende un producto prioritario 

al consumidor, ni en el distribuidor, esto es, una persona natural o jurídica, distinta del 

productor, que comercializa un producto prioritario antes de su venta al consumidor. Sin 

embargo, para estas dos categorías, comercializador y distribuidor, la norma prevé 

obligaciones específicas que finalmente complementan las responsabilidades del 

productor, entre las que encontramos: recibir de los consumidores los residuos 

prioritarios sin costo para ellos y acondicionar sus ambientes para el almacenamiento 

de tales residuos, para luego entregar a título gratuito al sistema de gestión financiado 

por el productor, tales residuos. Los consumidores, por su parte, tienen la obligación de 

entregar los residuos a los distribuidores y comercializadores para dar inicio al proceso 

de gestión de residuos. 

 

La ley N° 20920 señala también que deben establecerse metas de recolección de los 

residuos prioritarios, siendo necesario para ello seguir un procedimiento que esté 

establecido en un reglamento y que considere un análisis del impacto económico y 

social, una consulta a organismos públicos y privados competentes a través de un 

comité conformado por  representante de los ministerios, personas naturales y jurídicas 

que representen a los productores, gestores de residuos, asociaciones de 

consumidores, recicladores de base, entre otros, así como una etapa de consulta 

pública.  La norma chilena reconoce entonces la necesidad de que los grupos de 

intereses, públicos y privados se pongan de acuerdo y manifiesten su punto de vista y 

sus necesidades, con el objetivo de establecer metas reales que puedan ser cumplidas. 



 39 

 

La norma también prevé un sistema de infracciones tipificado como gravísimas, graves 

y leves, siendo que, el no cumplimiento de las metas de recolección y valorización de 

los residuos es considerada una infracción grave. Asimismo, se han establecido los 

rangos de las multas según el tipo de infracción. Sobre el particular, es interesante 

señalar que no habiendo establecido las metas de recolección para los productores y 

no sabiendo aún si los gestores tendrán la capacidad para valorizar todo aquello que 

reciban o si el número de gestores que puedan constituirse podrán dar un adecuado 

tratamiento de los residuos y realizar su comercialización, si se puede establecer a priori 

el sistema de infracciones y multas.   

 

En setiembre de 2018, por Res. Exenta N° 897 se aprobó el anteproyecto de Decreto 

Supremo que establece metas de recolección, valorización y obligaciones asociadas de 

neumáticos, cuyo objetivo es establecer metas de recolección y valorización de residuos 

de neumáticos y otras obligaciones asociadas, que sienta sus bases en el principio “el 

que contamina paga”. Para neumáticos con aro inferior a 57 pulgas, las metas van desde 

el 2021 al 2028 iniciando con el 50% de recolección y 25% de valorización hasta llegar 

al 90% de recolección y valorización. Adicionalmente, se establece que a partir del 2023 

los porcentajes recolectados deben cumplir además con metas de cumplimiento por 

región, de esta forma la norma asegura que el sistema de gestión no quede centralizado 

en la capital o en las ciudades más importantes. Para los neumáticos con aro igual o 

superior a 57 pulgadas solo se han establecido tres tramos de cumplimiento al 2021, 

2024 y 2026, cuyas metas de recolección son 25%, 75% y 100%, respectivamente.  

 

Una obligación que se desprende de la Ley N° 20920 y recoge el anteproyecto 

comentado es que los productores se encuentran obligados a informar al Estado la tarifa 

del sistema de gestión de residuos. No queda claro cuál es el sentido de conocer los 

costos de gestionar el sistema, si consideramos que las empresas se encuentran 

regidas por su autonomía privada y están en total libertad de trasladar parte de estos 

costos al mercado, salvo que el estado esté interesado en subvencionar parte del 

sistema de gestión, en cuyo caso, habría una razón para evaluar seguir con una política 

de libros abiertos. 

 

 

 

 

 

 



 40 

 

CAPITULO V: CONSIDERACIONES PARA UNA REGULACIÓN 

PERUANA QUE PERMITA LA ADECUADA GESTIÓN DE 

NEUMÁTICOS FUERA DE USO 

 

Como lo hemos señalado anteriormente el PLANRES ha establecido como meta al 2024 

la implementación del Principio de Responsabilidad Extendida del Productor en la 

legislación de los neumáticos en desuso, eso requiere un adecuado análisis del tema, 

que implica conocer las necesidades, intereses y motivaciones de todos a quienes 

involucrará esta regulación; así también, requiere entender el mercado y garantizar que 

esta norma cumplirá sus fines pero a la vez que el mercado no se afecte negativamente 

o tienda a reducirse. 

 

Considerando los problemas esbozados en el presente trabajo de investigación 

podemos concluir que el Perú necesita una regulación especial para la adecuada 

gestión de NFU que sea la base para un mejor tratamiento de estos residuos con el 

menor impacto posible al medioambiente, una norma que sea eficaz y eficiente. Una 

regulación con estas características deberá tomar en cuenta las siguientes 

consideraciones: 

 

5.1. Fomentar la participación de los grupos de interés 

 

Para que exista una adecuada gestión integral de los NFU se debería crear un comité 

sectorial o grupos de trabajo en la que participen de un lado el gobierno central, los 

gobiernos regionales y municipales, las empresas productoras de NFU, dentro de las 

cuales estarán los fabricantes, importadores, comercializadores y reencauchadoras, y 

los consumidores finales, para tomar estar propuestas para la generación de una 

regulación ad hoc. En suma, propiciar una participación articulada de los agentes 

principales: El Estado, la empresa y la comunidad. Como lo señalan Afsah, Laplante y 

Wheeler una agencia de control de la contaminación es solo una pieza más del juego 

de la performance ambiental. Se requieres de otros actores adicionales, probablemente 

se requerirán de acuerdos públicos para modificar conductas, educar a la comunidad, 

explicar al público el comportamiento de las empresas. (1998, p. 250) 

  

Como lo señala Ada Alegre, para articular una norma ambiental se requiere identificar 

las responsabilidades de los distintos actores que forman parte del supuesto de la 

norma. Aquellos deben participar en la búsqueda de soluciones pues los 



 41 

 

incumplimientos de la norma no son responsabilidad exclusiva del Estado o la empresa 

(2002, p. 8). Existirá responsabilidad compartida, no solo en la creación de la regulación 

sino también en la ejecución de ésta, en su implementación, en su periodo educativo, 

en caso lo hubiere, en suma, todos los actores son responsables del éxito de la 

aplicación de una norma de esta naturaleza. 

 

5.2. Proponer un modelo de gestión basado en la Responsabilidad 

Extendida del Productor 

 

Tal como los modelos de Argentina, Colombia y Chile, nuestro país necesita una norma 

que incorpore un sistema de REP de forma progresiva, es decir, que permita que los 

productores puedan adaptarse paulatinamente a esta nueva regulación, por periodos de 

tiempo. Por ejemplo, considerando un primer tramo de 3 años, con un recojo de llantas 

de un 20% del volumen producido, importado o comercializado, y continuar con otros 

tramos hasta llegar a una cúspide que permita a todos los productores mantenerse, sin 

impactos negativos para sus negocios o que impida el ingreso de nuevos actores a dicho 

mercado. Colocar metas basadas en porcentajes es importante para que cada empresa 

pueda cumplir con la norma en función a su tamaño y capacidad.  

 

El sistema REP que se introduzca a través de una norma además de ser progresivo, 

deberá ser persuasivo, es decir inicialmente deber ser difundido de manera educativa, 

utilizando los entes del gobierno central, regional y local para fomentar su conocimiento 

y aplicación, con la participación de las empresas quienes podrían estar a cargo de 

brindar charlas y generar la participación de todos los involucrados. Este periodo 

educativo sería considerado un periodo de gracia para los productores quienes 

necesitarán implementar el proceso de logística inversa y para ello se requerirá que los 

consumidores y productores participen en la entrega de los NFU. Dentro de este periodo 

también se tendrán que generar alianzas con recicladores para que sean parte de esta 

cadena de suministro inverso y con el Estado, quien debe brindar su soporte para la 

etapa final principalmente, locales de reciclaje y tratamiento de residuos, apoyo 

financiero a empresas que puedan constituirse con este objetivo y cuenten con la 

capacidad instalada e infraestructura adecuada que pueda ir creciendo conforme la 

norma se torna más exigente.  

 

Un modelo en el que participen todos los productores de llantas y se promuevan 

sistemas de gestión individuales y colectivos, con el objetivo de que no sólo se realice 

la gestión de los NFU desde un punto de vista individual, lo que puede resultar muy 



 42 

 

costos, sino también, que los objetivos se puedan lograr de manera concertada, creando 

una o más asociaciones de productores, como el caso de Rueda Verde en Colombia.  

 

El sistema de REP que se instaure debe incluir como última etapa la valorización de los 

residuos, de esta forma se promueva la economía circular, evitando la disposición final 

de NFU en rellenos sanitarios o de seguridad o su disposición informal. La valorización 

de los residuos ha sido definida por la COFEMA como un proceso o acción que permite 

el aprovechamiento de los NFU, así como de los materiales que los conforman, siempre 

que no represente un impacto negativo significativo al ambiente o a la salud humana, 

debiendo entenderse que la reutilización y el reciclaje son procesos de valorización. 

(Declaración N° 11/2016, 2016). Un tema central dentro de una propuesta de regulación 

debe promover el reaprovechamiento de los residuos por encima de la disposición final 

de los mismos, promoviendo que se generen nuevas actividades comerciales, por 

ejemplo, en la industria del asfalto, elaboración de pisos de seguridad, superficies 

deportivas sintéticas, entre otros. Reaprovechar los residuos de llantas implica la 

generación de nuevas actividades económicas y la introducción de nuevos actores en 

la economía. 

 

5.3. Proponer una regulación responsiva 

 

Si la responsabilidad extendida del productor es la respuesta al problema de las NFU, 

debe quedar claro que la regulación que la incorpore debe ser responsiva, es decir, que 

haga uso de una estrategia de persuasión y educación de manera progresiva solo como 

último recurso utilizando su poder sancionatorio, a manera de escalamiento como una 

pirámide de cumplimiento. Robert Baldwin (1990) (como se citó en Ochoa et al. 2016) 

 

Una de las críticas al enfoque responsivo se centra en que enfrentado el Estado ante un 

daño ambiental de gran magnitud no puede realizar el proceso de escalamiento debido 

a la imperiosa necesidad de detener el daño y que se responda por éste. Asimismo, el 

regulador puede escalar y desescalar la pirámide conforme el regulado coopere o no, 

pero en ese subir y bajar puede haber fricciones en la relación entre regulado y regulado, 

además que la amenaza constante de mayores sanciones le puede quitar el carácter 

persuasivo a la estrategia. Por otro lado, el comportamiento de las empresas puede 

estar impulsado por la cultura del sector o por temas de competencia y no por el 

enforcement. Robert Baldwin (1990) (como se citó en Ochoa et al. 2016) 

 



 43 

 

Si bien a priori se pueden reconocer ciertas limitaciones a la estrategia responsiva, lo 

cierto es que cambiar el esquema de un enfoque castigador a uno dialogante y 

persuasivo, escuchando las necesidades de los sujetos regulados permitirá que éstos 

tengan claro que el propósito del regulador no es recaudatorio sino de protección 

ambiental y de sustentabilidad para las futuras generaciones.  El diálogo entre los 

diversos grupos de interés debe promoverse en todas las instancias, no solo en forma 

de participación ciudadana poniendo a disposición de los ciudadanos los proyectos de 

ley que las entidades preparen sino en una etapa anterior, formando grupos de trabajo 

en el que todos puedan participar activamente y conocerse las motivaciones e intereses 

de los ciudadanos. 

 

Una estrategia responsiva no tiene porqué dejar de contemplar el lado punitivo, sin 

embargo, no será tomado en cuenta como primera acción. Las multas deben cumplir 

una función disuasiva, desincentivar a los sujetos a realizar determinados actos 

proscritos por las normas, sin embargo, no deben ser desproporcionada ni estar 

disociadas a los fines que se persigue tutelar. El rol tuitivo del Estado debe ser brindar 

protección a los administrados y cautelar sus derechos, ello incluye los derechos de los 

infractores. En ese sentido, el costo de la sanción sobre los administrados debería ser 

el mínimo necesario para invitarlos a modificar sus conductas y no se lesionen sus 

derechos. Las empresas que se encuentren como infractoras no deben sentir 

amenazada la continuidad de sus operaciones o su permanencia en el mercado. 

Generar multas onerosas en ciertos mercados puede originar el temor de los 

administrados de ingresar a éstos. Las multas elevadas pueden desincentivar la libre y 

sana competencia y desacelerar la economía. 

 

Existe otro camino en el que el Estado podría también obtener la modificación de 

conducta de los individuos. Por qué no pensar en un reforzamiento positivo, es decir, la 

creación de incentivos que motiven a las empresas a participar de programas que 

premien las buenas prácticas y promueva el cumplimiento. Este sería el camino más 

adecuado para el Perú. No todos los países atienden a realidades similares, y aun 

estando en el mismo país, no todos los mercados están motivados por las mismas 

estrategias. Por tanto, la regulación responsiva puede ser supervisada de manera ex 

post para verificar su eficacia. 

 

Muchas veces se pretende regular estableciendo únicamente sanciones sin establecer 

incentivos. En materia ambiental probablemente establecer un sistema dual de premios 

y castigos sea el régimen ideal para obtener los resultados esperados. La OEFA, entidad 



 44 

 

a cargo de la fiscalización y sanción del cumplimiento de las normas ambientales tiene 

también un régimen de incentivos, que son en realidad compromisos de las empresas 

para reducir impactos ambientales usualmente utilizados con empresa mineras, y que 

podrían ser usados para incentivar la adecuada gestión de NFU, tales como incentivos 

honoríficos o económicos, el primero como un reconocimiento público por las buenas 

prácticas ambientales durante 24 meses y que sirve para elevar el nivel reputacional de 

la organización, mejorar las relaciones con la zona de influencia y evitar conflictos socio-

ambientales; y el segundo, referido a los Certificados de Descuentos de Multas 

expresados en Unidades Impositivas Tributarias que son recibidos para ser aplicados a 

futuras multas que se pudieran recibir de la OEFA. 

 

5.4. Realizar un análisis de impacto regulatorio 

 

El Análisis de Impacto Regulatorio (AIR) es una herramienta que busca la eficiencia y 

eficacia de la regulación. La eficacia definida como la capacidad que la regulación 

cumpla con los objetivos para los que fue propuesta y eficiencia, en la medida que los 

beneficios de la norma sean superiores a los costos que tal regulación demande (G. 

López y A. Cadenas, 2017, p. 299). 

 

Muchos países realizan un análisis de la calidad regulatoria de sus normas sin embargo 

el éxito de esta dependerá de que las autoridades puedan aplicarla de manera correcta. 

No aportará mucho que se presente un proyecto de ley en el que, obligado a realizar un 

análisis costo-beneficio, se indique que la norma no irrogará gastos al Estado, sin mayor 

argumento de sustento, ni explicar el costo de implementar la norma, no solo en 

términos monetarios sino también sociales, ambientales, culturales, entre otros, de los 

cuales el Estado se tendrá que hacer cargo luego, en la medida que la regulación pueda 

causar impactos negativos.  

 

Si verificamos el apartado de proyectos de ley en la web del Congreso y escogemos al 

azar encontraremos sustento a lo señalado líneas arriba, es el caso del Proyecto de Ley 

N° 3272/2018-CR que modifica artículos de la Ley N° 30220, Ley Universitaria y protege 

los derechos de los estudiantes, en el que, entre otros temas propone la obligación de 

las universidades de implementar de manera obligatoria todos los servicios que brindan 

considerando la integración de las personas con discapacidad (2018, p. 3). Entiéndase, 

por tanto, que las universidades tendrán que adecuar una cierta cantidad de rampas y 

elevadores en su infraestructura, contar con cierta cantidad de libros en sistema braille, 

en algunos casos considerar actividades con traductor en lenguaje sordomudo, tal vez 



 45 

 

un sistema de préstamo de sillas de ruedas, exámenes especiales, entre otros. Sin 

embargo, el proyecto de ley señala que no generará gastos al Estado, porque no 

requiere de inversión económica (2018, p.7). El problema de simplificar el análisis del 

impacto regulatorio en una frase sin contenido pone de manifiesto que no se evalúa la 

incidencia de la regulación en los regulado, más aún tal frase solo menciona al Estado 

que, aunque sabemos que usualmente le impactan las normas, el análisis también debe 

incluir a los actores sobre quienes recae dicha regulación. 

 

Una de las grandes dificultades para conseguir un buen análisis económico es que el 

Estado pone mayor interés en el beneficio esperado mientras que las empresas 

impactadas con una nueva regulación lo hacen en los costos involucrados.  En otras 

ocasiones sólo se intenta legislar para conseguir un resultado, es decir, se quiere 

alcanzar una meta sin analizar la ruta. Como señala Ada Alegre “es usual que las 

normas reflejen tan solo los objetivos identificados por el legislador o los actores que 

participan en el proceso de elaboración de la norma, sin que se prevea claramente 

cuáles son los pasos específicos que deben llevarse a cabo para alcanzarlos” (2002, p. 

10).  

 

Quienes legislan en temas ambientales saben que muchos de los objetivos serán 

alcanzados cuando los grupos de interés internalicen los impactos a través de nuevos 

comportamientos. Modificar las conductas de los privados debe ser el objetivo primordial 

de una regulación, y será como consecuencia de ello que se podrá alcanzar la meta o 

resultado esperado. Los productores de neumáticos necesitan evaluar el costo de una 

nueva regulación y su potencial impacto en el precio del bien, el que probablemente se 

añadirá al costo de la materia prima, de la mano de obra, del proceso de importación, 

comercialización y distribución de los bienes. Si el mercado de reemplazo de neumáticos 

se contrae, el impacto de la regulación será mayor y tendrá un impacto negativo frente 

a productos de competidores chinos. Recordemos que en el Perú hay más de 100 

marcas de neumáticos la mitad de ellas de origen chino y con precios menores a la 

industria local. Si el precio de los neumáticos se incrementa por efecto de una nueva 

regulación, el consumidor se verá condicionado a comprar productos más económicos 

sacrificando otras variables dentro de su decisión de compra. En ese sentido, como lo 

dice Froud J. y Ogus.  A: “El análisis costo-beneficio (ACB) exige hacer una evaluación 

rigurosa de los costos de cada medida regulatoria para compararlos con el beneficio 

esperado, a fin de seleccionar aquella alternativa que previsiblemente arrojará el 

máximo beneficio neto”. (1996) (como se citó en Quintana et al. 2011, p. 19) 

 



 46 

 

Desde el punto de vista jurídico realizar una ACB trae algunas dificultades porque no 

todas las acciones son susceptibles de ser valoradas económicamente, cómo se podría 

valorizar la vida, la salud, un medioambiente más limpio. Si bien muchas empresas de 

seguros lo hacen, nos enfrentamos a dilemas éticos al tener que ponerle precio para 

proteger ciertos bienes jurídicos. El tema es complejo y por lo tanto, frente a esta 

situación una valoración cualitativa sobre una cuantitativa cobra mayor importancia, 

cualitativamente se pueden analizar los beneficios de tener tecnologías más limpias, 

beneficios sociales y medioambientales del reaprovechamiento de NFU; y solo utilizarse 

un análisis económico de manera voluntaria. De esta forma el ACB sea beneficioso en 

la medida que informe adecuadamente las ventajas y desventajas de una propuesta 

regulatoria, las cuales no tendrán que estar necesariamente fundamentadas en 

valoraciones económicas.  

 

El ACB nos ayuda en la evaluación ex ante del AIR, y ésta es importante para hallar la 

solución más eficiente y eficaz posible, pero para un completo entendimiento de la 

regulación se requiere una evaluación ex post para analizar su implementación, la 

adaptación y cumplimiento de los grupos de interés a la misma, si se han producido 

efectos colaterales y si los costos y beneficios han sido distribuidos de manera justificad; 

en suma, si los objetivos previamente identificados fueron alcanzados con la medida 

implementada. (G. López y A. Cadenas, 2017, p. 294-295). 

 

Si se va a modificar el mercado haciendo a los productores responsables del ciclo de 

vida de las llantas, resulta necesario conocer los impactos que la regulación tiene en 

este mercado después de su entrada en vigencia. Proteger el medioambiente es 

esencial pero también lo es proteger el mercado y la permanencia de sus actores en 

éste. 

 

5.5. ¿Afectación del mercado? 

 

Un tema que resulta interesante de plantear es si algún productor podría sentirse 

vulnerado en sus derechos y accionar ante la Comisión de Eliminación de Barreras 

Burocráticas del Indecopi indicando que una regulación como ésta afecta el desarrollo 

de las actividades económicas en el mercado de neumáticos. 

 

Las cargas burocráticas son aquellas que están destinadas a hacer compatible el 

desarrollo de las actividades económicas con los intereses de la sociedad, es decir, son 

necesarias y deben ser vistas bajo un rol garantista del Estado (Maraví, 2013, p. 14). 



 47 

 

Asimismo, la Ley N° 25868 define a las barreras burocráticas como las actuaciones y 

disposiciones de la administración pública que impiden u obstaculizan ilegal o 

irracionalmente el acceso o permanencia de los agentes económicos en el mercado. 

(Art. 25). 

 

¿Exigir que los productores recojan los NFU para que sean reaprovechados y asuman 

el costo de esta actividad califica como un sobrecosto o una exigencia irracional que 

impide o limita la competitividad empresarial? Cuando la actuación del Estado 

sobrepasa su rol garantista del Estado de Derecho y obstaculiza el derecho a la libre 

iniciativa privada y la libertad de empresa, reconocidos constitucionalmente, se entiende 

que estamos ante una barrera burocrática. Introducir cargas innecesarias o contar con 

una excesiva regulación en ciertas actividades económicas desincentiva la participación 

de los particulares en las mismas (Maraví, 2013, p. 20). 

 

Si la exigencia de recoger y reaprovechar los NFU proviene de una regulación 

corresponde realizar el análisis de la legalidad de tal medida. En primera instancia es 

preciso determinar si la entidad que la emite es competente. En este caso la propuesta 

de regulación debe concretarse en una norma emitida por el sector competente, MINAM, 

entidad que se ha encargo de establecer y dar contenido a la política ambiental y a todo 

el bagaje normativo bajo su competencia, entre otros fines, con el objetivo primordial de 

proteger al medioambiente, la salud de los particulares y garantizar el desarrollo 

sostenible; en segunda instancia, se deben seguir los procedimientos y formalidades 

necesarios para su creación y eficacia. La tercera instancia, la más relevante, tiene que 

verificar si tal regulación se funda en el interés público. A lo largo de estas páginas no 

hemos hecho otra cosa que mostrar la problemática que existe por la falta de regulación 

de una norma para NFU, los impactos negativos que producen al medioambiente y a los 

ciudadanos y el interés de los estados en atender este problema tal como lo señalan 

diversos convenios internacionales, la fallas en la regulación ambiental que impiden 

mitigar los impactos negativos, aunado a  la falta de infraestructura que incentiva la 

proliferación de botaderos y a la incapacidad del Estado de poder hacerse cargo de su 

gestión; para finalmente señalar que quienes se encargan de producir los neumáticos e 

introducirlos en el mercado sean quienes asuman la tarea de gestionarlos al término de 

su vida útil, tal como lo hacen desde hace algunos años países de Europa y de América 

Latina; No se trata de establecer una regulación sin imponer obligaciones a un grupo 

determinado de productores, tampoco establecer cargas más gravosas para algunos 

competidores en perjuicio de otros, sino considerando a todos los productores, 

entiéndase por ellos a los fabricantes, importadores, distribuidores y comercializadores 



 48 

 

de neumáticos, como responsables directos de mitigar los impactos negativos de estos 

residuos, gestionarlos adecuadamente, asegurándose de su reaprovechamiento y 

reingreso al mercado, lo que supone la generación de nuevas actividades económicas. 

No cabe duda de que las cargas que se imponen con esta regulación son legales, 

atienden un tema de interés público y son proporcionales a los fines que se desea 

alcanzar, además de afectar bajo criterios de justicia a todos los productores ya que las 

metas tomarán en cuenta el tamaño de cada negocio.  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



 49 

 

CONCLUSIONES 

 

1. Desde el año 2008, nuestro país inició la protección al medioambiente de manera 

especial, iniciándose con la creación del Ministerio del Ambiente, Desde 

entonces, hemos sido testigos de una vasta regulación en la materia. 

 

2. El objetivo de la Política Nacional del Ambiente es mejorar la calidad de vida de 

los ciudadanos y el desarrollo sostenible del país mediante la protección del 

medio ambiente, la conservación y el aprovechamiento sostenible de los 

recursos naturales, de manera responsable y congruente con el respeto a los 

derechos fundamentales de las personas. 

 
3. En materia de residuos sólidos se promulgó por primera vez la Ley General de 

Residuos Sólidos en el 2000, sin embargo, esta norma no pudo atender los 

graves problemas de gestión y valorización de residuos, la informalidad de los 

recicladores y la rigurosidad de la legislación para constituirse como empresas 

EP-RS y EC-RS. 

 
4. Una nueva ley de residuos promulgada en el 2016 incorpora grandes cambios al 

tratamiento de residuo priorizando la eficiencia de materiales, segregación en la 

fuente, promoviendo el reaprovechamiento y la comercialización de residuos, 

crea a las Empresas Operadoras de residuos eliminando la división de empresas 

creada por la norma antecesora. 

 
5. El PLANRES 2016-2024, promulgado en el 2016 incluye por primera vez como 

meta de gestión a los neumáticos fuera de uso, indicando que se tratan de 

residuos de atención prioritaria para lo cual se requiere la implementación de la 

aplicación de la Responsabilidad Extendida del Productor. 

 
6. Los neumáticos fuera de uso ocasionan un grave daño al medioambiente, el 

crecimiento exponencial del parque automotor nos hace notar que una norma 

especial es necesaria. Dentro de los daños que ocasionan estos residuos 

tenemos: el tipo de insumos utilizados en su fabricación, la aparición de 

vertederos informales se trata de productor combustibles proclives a generar 

grandes incendios, generan problemas de salud pública por la proliferación de 

roedores y agentes vectores de virus como el dengue y el zika, y, finalmente, su 

inadecuada disposición genera contaminación de suelos. 



 50 

 

 
7.  No necesariamente la regulación ambiental resulta ser positiva, en algunos 

casos la regulación produce fallas y genera externalidades negativas. Una de las 

causas se presenta cuando el legislador pretende regular en base a los 

resultados sin conocer las necesidades ni el comportamiento de los regulados. 

Otra falla en la regulación se presenta cuando la norma establece un elevado 

nivel de exigencia lo que propicia alejarse de su cumplimiento por lo costosa que 

se presenta. Los altos costos de detección de infracciones o de supervisión 

termina siendo un incentivo para que los regulados incumplan las normas. 

 
8. La regulación es importante para corregir fallas de mercado, como las 

externalidades. La contaminación es una externalidad negativa que debe ser 

asumida por los productores de llantas. El medioambiente no tiene la capacidad 

de asimilar la cantidad de neumáticos fuera de uso que se generan en el 

mercado por eso es necesario que los productores se hagan cargo. El propósito 

del Estado no es eliminar la contaminación sino simplemente llevar ésta a niveles 

tolerables de asimilación para que no exista un impacto negativo en el 

medioambiente. Utilizar la regulación para atender esta falla de mercado es una 

necesidad.  

 
9. La autorregulación no es una alternativa para la gestión adecuada de los 

neumáticos fuera de uso principalmente porque se trata de un mercado 

heterogéneo, con intereses distintos, con muchos participantes. Hacerse cargo 

del tema implica también compartir ciertos estándares y compromisos de 

cumplimiento que no todos están dispuestos a cumplir. 

 
10. La responsabilidad extendida del productor es una estrategia de protección 

ambiental que busca alcanzar un impacto disminuido haciendo al productor 

responsable. Se basa en dos principios fundamentales: 1) Contaminador – 

Pagador, el cual señala que quien contamina debe hacerse cargo, es decir, 

asumir los costos para mitigar la contaminación, por ejemplo, los costos de tener 

tecnologías más limpias, y 2) Prevención, que señala que, conocido el daño 

potencial o real, se deben tomar medidas para evitarlos o mitigarlos. 

 
11. Muchos países de América Latina ya cuentan con una regulación especial para 

la gestión de los neumáticos fuera de uso que incorpora la responsabilidad 

extendida del productor. Argentina cuenta con una desde el 2013, y ya cuenta 

con una planta de reciclaje de neumáticos. Pese a estos avances, la norma no 



 51 

 

ha establecido metas de recolección, lo que contribuye a que el éxito de la norma 

sea lento y relativo. Otro tema por mejorar es que no existen asociaciones de 

productores de llantas organizados para cumplir la norma. Este objetivo podría 

alcanzarse si se promulgara una modificación estableciendo metas objetivas y 

alcanzables. 

 
12. Colombia es otro país que cuenta con regulación especial para la gestión de 

neumáticos fuera de uso que incorpora la responsabilidad extendida del 

productor. La norma ha establecido claramente metas de recolección de manera 

escalonada, los productores se han organizado creando la Asociación Rueda 

Verde para dar cumplimiento a esta norma. La norma actual se promulgó en el 

2017 derogando la anterior y más antigua promulgada en el 2010. Todavía falta 

mucho por hacer en temas de valorización de residuos. Se sabe que a la fecha 

solo el 50% de bienes fabricados a partir de residuos de llantas llegan a ser 

comercializados, una de las causas es que los productores de estos bienes 

secundarios importan insumos de otros países en lugar de utilizar los residuos 

de llantas. 

 
13. Finalmente, Chile promulgó en el 2016 la norma marco para la gestión de 

residuos que incorpora también la responsabilidad extendida del productor, pero 

incluyendo únicamente en esta definición al fabricante e importador, no así al 

comercializador, ni distribuidor, dándole a éstos obligaciones diferenciadas. En 

setiembre de 2018 se aprobó un anteproyecto que establece metas de 

recolección aplicables hasta el 2026. 

 
14. Una regulación especial que pueda ser eficaz y eficiente en el Perú necesita 

considerar la participación de todos los grupos de interés, identificar la 

responsabilidad de los distintos actores que participan en este mercado, conocer 

sus necesidades y proponer soluciones adecuadas para nuestro país. 

 
15. El modelo de gestión que debe incluir una regulación especial debe estar basado 

en la Responsabilidad Extendida del Productor, considerando las experiencias 

de Argentina, Colombia y Chile, con el establecimiento de metas progresivas en 

porcentaje de volúmenes producidos, a través de sistemas de gestión 

individuales y colectivos. Introducir una regulación especial requiere de un 

periodo educativo con apoyo del Estado para promover la participación de todos 

los actores. Asimismo, se deben generar alianzas con recicladores y con el 

Estado para que el modelo de logística inversa resulte exitoso. 



 52 

 

 
16. Una regulación responsiva en el Perú seria lo adecuado, es decir, que se utilice 

la estrategia de persuasión y educación como primer recurso en la 

implementación de la norma y utilizar el poder sancionador solo como último 

recurso. Un adecuado esquema basado en incentivos (tributarios, descuentos 

de multas, estímulos reputacionales u honoríficos) debería ser la base de tal 

regulación que motive a los productores a cumplir la norma. 

 
17. Realizar un análisis de impacto regulatorio que incluya un análisis costo beneficio 

seria esencial para conocer la trascendencia de esta propuesta en los grupos de 

interés. Una regulación adecuadamente propuesta puede generar beneficios 

mayores a los costos que impone su cumplimiento. 

 
18. Una regulación especial para los NFU no supone una carga inadecuada para los 

productores de neumáticos, sino que obedece a un tema de interés público, son 

proporcionales a los fines que se desea alcanzar, además de afectar bajo 

criterios de justicia a todos los productores, por tanto, no habría un sustento para 

accionar ante la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas del Indecopi 

en caso se promulgue una normativa como la que proponemos. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



 53 

 

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