PONTIFICIA UNIVERSIDAD 
CATÓLICA DEL PERÚ 

Escuela de Posgrado 

El fideicomiso como un mecanismo de financiamiento para la ejecución de 

proyectos de inversión en el gobierno regional San Martin 

Trabajo de Investigación para obtener el grado académico de Magíster en 

Derecho de la Empresa que presenta: 

Jimena Rosario Mestanza Tapia 

Asesor: 

Christian Cesar Chocano Davis 

Lima, 2022 



1  

 
 

Informe de Similitud 
 
 

Yo, CHOCANO DAVIS, CHRISTIAN CESAR, docente de la Escuela de 

Posgrado de la Pontificia Universidad Católica del Perú, asesor(a) del trabajo de 

investigación titulado El fideicomiso como un mecanismo de financiamiento para 

la ejecución de proyectos de inversión en el gobierno regional San Martin de la 

autora MESTANZATAPIA, JIMENA ROSARIO, dejo constancia de lo siguiente: 

 
- El mencionado documento tiene un índice de puntuación de similitud de 31%. Así 

lo consigna el reporte de similitud emitido por el software Turnitin el 03/10/2023. 

- He revisado con detalle dicho reporte y la Tesis o Trabajo de Suficiencia 
Profesional, y no se advierte indicios de plagio. 

- Las citas a otros autores y sus respectivas referencias cumplen con las pautas 
académicas. 

Lugar y fecha: 

Lima, 20 de enero de 2023 
 

Apellidos y nombres del asesor / de la asesora: 
 
CHOCANO DAVIS, CHRISTIAN CESAR 

DNI: 40988780 Firma 
 

 
 
 
 
 
 
 
 

ORCID: 0000-0002-7313-5745 



2  

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

DEDICATORIA 
 
 
 

Esta tesis esta dedicada a mis padres Henrry y Rosario por su constante motivación para siempre 

perseguir mis sueños y nunca darme por vencida. Gracias por su apoyo constante y por su amor 

incondicional. Me hubiera gustado que leas esta tesis papá, pero sé que desde cielo tú me 

bendices y me das fuerza para seguir adelante. 

A mi esposo Rodrigo por su paciencia, por su amor infinito y sobre todo por apoyarme en cada 

paso que doy en mi carrera profesional y académica. 



1  

RESUMEN EJECUTIVO 
 
 

Mediante la presente investigación se busca determinar si la figura del fideicomiso puede ser 

considerado como un mecanismo viable para el financiamiento del gobierno regional San Martin, 

el cual va a permitir asegurar y resguardar los recursos que son transferidos a cada gobierno, 

llevándolos a formar parte de un patrimonio fideicometido, el cual será administrado por un 

tercero denominado fiduciario. Ello con la finalidad de reducir los riesgos ante una posible 

desviación de recursos, lo cual va a brindar una mayor seguridad y un mayor apetito en las 

entidades del sistema financiero, permitiendo que esta última otorgue un mayor acceso a los 

gobiernos regionales y locales en las operaciones de financiamientos. Es por ello, que nuestra 

investigación se centrará en el estudio del caso específicamente en el estudio del gobierno 

regional San Martin. 

 
El objeto de implementar la figura del fideicomiso es asegurar la canalización de los recursos del 

gobierno regional San Martin, evitando la desviación de los flujos transferidos al patrimonio 

fideicometido, lo cual nos va a permitir reducir los riesgos y garantizar el cumplimiento de las 

obligaciones del gobierno regional San Martin con el repago de la deuda en los financiamientos 

adquiridos. Asimismo, ello permitirá que el gobierno regional San Martin obtenga mayores 

recursos para ejecutar y desarrollar proyectos de inversión bajo la constitución de un fideicomiso, 

donde no únicamente se utilice a este último como una garantía para el cumplimiento de las 

obligaciones de los gobiernos regionales, sino que también se realice el seguimiento y 

supervisión de los proyectos de inversión hasta su culminación, a través de la constitución de un 

comité de gestión o un consejo directivo que realice el seguimiento y avance de los proyectos de 

inversión que se financien con los recursos que formen parte del patrimonio fideicometido. 

 
De esta forma, en base al estudio de caso del GORE SAN MARTIN, vamos a plantear una 

alternativa para que otros gobiernos regionales amazónicos del Perú obtengan financiamientos 

que les permitan ejecutar proyectos de inversión, que generen un mayor crecimiento y desarrollo 

social y económico en el Perú. 



2  

 
 

ÍNDICE 
RESUMEN EJECUTIVO 1 

LISTA DE TABLAS 3 

LISTA DE FIGURAS 4 
INTRODUCCIÓN 5 

CAPÍTULO I: ESTADO DEL ARTE 8 
1.1. La figura del fideicomiso en el Perú: 8 

1.2. Descentralización fiscal 20 

1.3. Asignación y transferencia de los recursos en los gobiernos regionales: 26 

1.4. Asignación y transferencia de los recursos del GORE-SAN MARTIN: 32 

1.5. Administración y ejecución de los recursos transferidos al GORE-SAN MARTIN 35 

1.6. Marco teórico 43 

CAPÍTULO II: PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN 56 
2.1. Estudio del caso: GORE SAN MARTIN: 57 

2.1.2. Eficiencia del GORE SAN MARTIN: 63 

2.2. Limitación para el acceso al financiamiento del GORE SAN MARTIN: 68 

CAPÍTULO III: DISCUSIÓN 76 
3.1. Marco normativo que regula el contrato de fideicomiso del GORE – SAN MARTIN: 76 

3.2. Estructura del Contrato de Fideicomiso 81 

3.3. Beneficios del Contrato del Fideicomiso: 86 

3.4. Problemas identificados en la estructura del fideicomiso: 90 

3.5. Resultados con la implementación del Contrato de Fideicomiso Gore San Martin 94 

CAPÍTULO IV: CONCLUSIONES 102 

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 106 

ANEXO 1: CLASIFICACIÓN DE LOS RECURSOS TRANSFERIBLES A LOS 
GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES 114 
ANEXO 2: ETAPAS DEL PRESUPUESTO PÚBLICO – SNPP 116 



3  

LISTA DE TABLAS 
 
 

Tabla 1 : Deuda de los gobiernos regionales, gobiernos locales y otros al 31 de diciembre 
de 2020 

Tabla 2 : Cuadro de los principales acreedores de los gobiernos regionales 

Tabla 3 : Tipos de Brechas de la descentralización 

Tabla 4 : Ingresos de los gobiernos regionales en el periodo del año 2018. 

Tabla 5 : Efectos de la inversión pública en el Perú sobre el bienestar social del periodo 

Tabla 6 : Efectos en la tasa de crecimiento del PBI periodo 1997-2011 

Tabla 7 : Ejecución del gasto del periodo 2020 del GORE SAN MARTIN 

Tabla 8 : Cuadro comparativo del PIM y Devengado del periodo 2020 

Tabla 9 : Proyectos ejecutados por sectores del GORE-SAN MARTIN periodo 2017- 

2018. 

Tabla 10 : Cuadro de sentenciados y procesados por región y por cuadro público 

Tabla 11 : Cuadro de diferencias entre bienes públicos y bienes privados. 

Tabla 12 : Cuadro comparativo entre la Ley Gore 1 y de la Ley Gore 2 

Tabla 13 : Obras financiadas en San Martin con recursos transferidos como incentivo por 

la eliminación de los incentivos y exoneraciones 2006-2010. 



4  

 
 

LISTA DE FIGURAS 
 
 

Figura 1 : Número de constitución de fideicomisos por año 

Figura 2 : Evolución de los fideicomisos versus los privados 

Figura 3 : Fuentes de financiamiento de los gobiernos regionales. Elaboración propia con 
información 

Figura 4 : Principales acreedores de los gobiernos regionales. Elaboración propia con información 

Figura 5 : Ingresos por impuestos municipales y recursos directamente recaudados en el año 2019. 

Figura 6 : Composición de los ingresos de los gobiernos regionales del año 2013 

Figura 7 : Transferencia por concepto de Canon y Sobrecanon, regalías, FOCAM, Renta por 
Aduanas y Participaciones por departamentos. 

Figura 8 : Estructura de Ingresos de Gobiernos Regionales 2003 y 2006. 

Figura 9 : Ejecución de Gastos en Inversiones por Niveles de Gobierno en el periodo del año 2015 
al año 2020 

Figura 10 : Ejecución de Gastos en Inversiones en el periodo del año 2015 al año 2020 

Figura 11 : Información Financiera ejecución presupuestal del GORE SAN MARTIN del 2019 

Figura 12 : Índice de competitividad regional del año 2018 de la región San Martin. 

Figura 13 : Ejecución de la inversión pública según nivel de Gobierno del periodo de enero a 
octubre en los años 2019 y 2020 

Figura 14 : Etapas del Proceso del Inversión 

Figura 15 : Avance en ejecución de proyectos 2007-2017 

Figura 16 : Encuesta extraída de Contralaría de la Republica 

Figura 17 : Estructura del Contrato de Fideicomiso 

Figura 18 : Fuentes de ingreso del GORE SAN MARTIN 2010 

Figura 19 : Etapas de la reforma institucional del GORE SAN MARTIN 



5  

 
 

INTRODUCCIÓN 
 
 

En nuestro país se ha discutido y cuestionado sobre el poco avance en la ejecución de los 

proyectos de inversión de los gobiernos regionales que con frecuencia se asocia a diversos motivos, 

tales como: (i) la paralización de proyectos de inversión por falta de recursos, (ii) los litigios 

durante la ejecución de los proyectos con los contratistas que muchas veces terminan en procesos 

arbitrales, los cuales paralizan e impiden la culminación del proyecto de inversión, (iii) la falta de 

priorización al momento de la ejecución de los proyectos de inversión. Ello ocasiona que se 

terminen llevando a cabo proyectos que no son necesarios para la población, ni generan un 

desarrollo económico ni mucho menos mejora la calidad y  las condiciones de vida de los 

pobladores y (iv) por último, la falta de capacidad institucional de los gobernadores regionales y 

de sus equipos técnicos, los cuales no están debidamente capacitados para gestionar 

adecuadamente la administración de los recursos que percibe la región. 

Por otro lado, de la revisión del portal de transparencia del Ministerio de Economía y 

Finanzas (en adelante, el MEF) se verifica que el principal recurso que reciben los gobiernos 

regionales en el Perú son los recursos ordinarios, los cuales son transferidos por el Gobierno 

Nacional. Cabe precisar que, ello ocasiona que los gobiernos regionales puedan tener una poca 

discrecionalidad al momento de realizar la programación y administración de los recursos 

asignados en el presupuesto para cada gobierno regional, generándose limitaciones para destinar 

los recursos en la ejecución de los proyectos de inversión. 

Asimismo, de acuerdo con el reporte de las deudas de los gobiernos regionales y locales al 

31 de diciembre del 2020, publicado por el MEF, se reportó como principal fuente de 

financiamiento con un 76,0 % proveniente del Gobierno Nacional, con un 21.3% proveniente del 

sistema nacional financiero y por último un 2.8 % proveniente de los organismos internacionales. 

Al respecto, se verifica que solo un 21.3% de las entidades del sistema financiero (en 

adelante, ESF) otorgan financiamientos a los gobiernos regionales, debido a una serie de riesgos 

identificados tales como: riesgos legales, riesgos financieros, crediticos, políticos, normativos, 



6  

entre otros, los cuales reducen el apetito de riesgo de las ESF para el otorgamiento de 

financiamientos. 

Por otro lado, Comitre identificó que la participación de los fideicomisos públicos en el Perú se 

mantiene en un porcentaje de 10%, a diferencia a lo que ocurre en América Latina y el Caribe, 

donde los fideicomisos tienen una participación que supera el 45%. Por lo que, el fideicomiso 

público no está siendo muy utilizado en el Perú a diferencia de otros países de América Latina. 

(2015, pág. 29) 

En efecto, lo que se busca mediante la presente investigación es que los gobiernos regionales 

en el Perú en específico el gobierno regional San Martin (en adelante, GORE SAN MARTIN) 

encuentre en el fideicomiso una herramienta de financiamiento que permita disponer y canalizar 

los recursos asignados para la ejecución de proyectos de inversión en el GORE SAN MARTIN. 

De tal forma, que se promueva el uso de los fideicomisos públicos en los gobiernos 

regionales y locales, como una alternativa de canalización de recursos provenientes de fondos 

públicos, en el cual se logre lo siguiente: (i) viabilizar la ejecución de proyectos de inversión en el 

GORE SAN MARTIN y (ii) que las ESF consideren al fideicomiso como una herramienta que 

permita reducir los diferentes riesgos identificados por las ESF, los cuales limitan el acceso al 

financiamiento para el GORE SAN MARTIN. 

Todo ello con la finalidad de que los financiamientos otorgados a los gobiernos regionales 

resulten más viables para las ESF, ya que a la fecha solo un 21.3% de las ESF otorgan 

financiamiento a los gobiernos regionales en el Perú, tal como se detalla en el siguiente cuadro: 

Tabla 1: 
 

Deuda de los gobiernos regionales, gobiernos locales y otros al 31 de diciembre de 2020 
 

Fuente de Financiamiento 

 US dólares Soles % 

Gobierno Nacional 1/ 588,0 2.131,0 76,0% 

Sistema Financiero Nacional 164,8 597,1 21,3% 

Organismos Internacionales 21,3 77,3 2,8% 



7  

 
Fuente: MEF (2020) 

 
Por último, se busca proponer alternativas a las ESF (a través de la implementación de 

instrumentos legales) que permitan reducir los riesgos identificados que limitan el acceso al 

financiamiento a los gobiernos regionales, con la finalidad de asegurar y resguardar los flujos 

-provenientes de recursos públicos- dentro la estructura del fideicomiso que permitan 

garantizar el repago del servicio de deuda y al mismo tiempo, que nos sirva como garantía 

para otorgar financiamientos a futuro. 

100,0% 774,1 2.805,4 Total 



8  

CAPÍTULO I: ESTADO DEL ARTE 
 
 

1.1. La figura del fideicomiso en el Perú: 
 

Diversos autores que han investigado sobre la figura del fideicomiso, entre ellos 

Escobar (2015, pag.3), coinciden en que el fideicomiso proviene del common law. Es 

relevante tener en cuenta los antecedentes históricos de esta figura para entender la 

naturaleza jurídica que hay detrás del fideicomiso y como se ha venido regulando en el 

transcurso de los años la figura del fideicomiso en Latinoamérica. 

 
Otro de los autores como Hundskopf nos menciona que la palabra fideicomiso 

proviene de latín y se deriva del sustantivo “fides” que tiene como significado la confianza 

y del verbo “commitere” que tiene como significado encargar o comisionar. Al respecto, si 

nos remontamos a sus antecedentes estos nos llevan hasta la época romana, donde ya existía 

la figura denominada como fideicomiso, la cual era utilizada en esa época como una garantía 

en los créditos y en otros casos, estos fideicomisos eran utilizados para favorecer herencias 

o legados a determinados personas que por ley no le correspondía. (2021, pág. 172) 

 
Hoy en día cada país ha adoptado la figura del fideicomiso de manera distinta y se 

encuentra regulado en sus diferentes códigos y marcos normativos respectivamente. Por 

ejemplo, en algunos países latinoamericanos se regula al fideicomiso a través de los códigos 

civiles, tales como: Costa Rica, Chile, Ecuador, Colombia, entre otros. 

 
Debemos reconocer que, en nuestro país hemos encontrado pocas investigaciones y 

artículos referentes al fideicomiso, puesto que no son muchos los juristas o abogados que 

han optado por desarrollar y analizar esta figura. Por lo que, al ser el fideicomiso una figura 

jurídica -que se viene utilizando cada vez con mayor frecuencia- los juristas y abogados 

deberían interesarse en investigar con mayor énfasis sobre este tema, ya que en la práctica 

comercial se viene haciendo uso cada vez más del fideicomiso. 



9  

Al respecto, el fideicomiso en nuestro país poco a poco se ha ido posicionando y 

podemos apreciar con mayor frecuencia la utilización de esta figura jurídica, la cual 

inicialmente fue regulada bajo el Decreto Legislativo Nº 1770, mediante el cual se aprueba 

la Ley General de Instituciones Bancarias, Financieras y de Seguros, publicada mediante 

diario oficial el peruano con fecha 30 de octubre de 1993. 

 
Actualmente, la figura del fideicomiso en el Perú se encuentra regulado bajo la Ley 

Nº 26702, Ley General del Sistema Financiero de Seguros y AFP en el año 1996 (en adelante, 

la LEY DE BANCOS) y mediante la resolución de la SBS Nº 1010-99, en la cual se aprobó 

el Reglamento de Fideicomisos y de las Empresas de Servicios Fiduciarios (en adelante, el 

REGLAMENTO). Cabe precisar que, tanto la LEY DE BANCOS como su REGLAMENTO 

son consideradas como marcos normativos bajo los cuales se regulan los fideicomisos 

bancarios. 

 
Por otro lado, en el Perú también existen los denominados fideicomisos titulizados o 

fideicomisos de titulización, los cuales se rigen bajo el marco del decreto legislativo Nº 861 

- Ley de Mercado de Valores y el reglamento de procesos de titulización de activos aprobado 

mediante la resolución de CONASEV Nº 00001-1997 de fecha 09 de enero de 2007. Bajo 

este tipo de fideicomisos es necesario precisar que son administrados por una sociedad 

titulizadora, conforme lo establecido en el artículo 20º del REGLAMENTO. En virtud de lo 

mencionado, para la presente investigación nos enfocaremos en el estudio de los 

fideicomisos bancarios regulados por la LEY DE BANCOS y su REGLAMENTO. Sin 

embargo, queríamos hacer mención respecto a los tipos de fideicomisos que se utilizan con 

frecuencia en nuestro país. 

 
Por otro lado, para entender la figura del fideicomiso, debemos hacer referencia al 

artículo 246º de la LEY DE BANCOS, la cual define al fideicomiso como: 

 
“El fideicomiso es una relación jurídica por la cual el fideicomitente transfiere bienes 

en fideicomiso a otra persona, denominada fiduciario, para la constitución de un 

patrimonio fideicometido, sujeto al dominio fiduciario de este último y afecto al 



10  

cumplimiento de un fin específico en favor del fideicomitente o un tercero 

denominado fideicomisario”. (El resaltado es nuestro) 

 
En virtud de la definición descrita líneas arriba, se evidencia que, a través de la figura 

del fideicomiso, se busca transferir una serie de bienes o derechos al patrimonio 

fideicometido para que sean administrados por un tercero, el cual será denominado 

fiduciario. Este último adquiere el dominio fiduciario -de carácter temporal- el cual estará 

encargado de administrar los bienes fideicometidos y cumplir con lo finalidad establecida en 

el contrato de fideicomiso. En ese sentido, el fiduciario no podrá excederse de lo regulado 

dentro del mencionado contrato, ya que una de las obligaciones del fiduciario establecida en 

el artículo 256º de la LEY DE BANCOS es “cuidar y administrar los bienes con la debida 

diligencia y dedicación de un ordenado comerciante y leal administrador”. 

 
Es importante destacar que Revatta considera al fideicomiso como un acto donde el 

fideicomitente transfiere bienes o derechos, basándose en la confianza atribuida hacia el 

fiduciario, creándose de esta manera un patrimonio autónomo, en virtud del fideicomiso 

constituido. Esta confianza la cual se hace mención en el párrafo anterior es atribuida en el 

Perú -de acuerdo con la LEY DE BANCOS- a las ESF quienes intervienen en calidad de 

fiduciario dentro de los fideicomisos. Estas últimas son autorizadas por la Superintendencia 

de Banca, Seguro y AFP (en adelante, SBS). Cabe precisar que es el fideicomitente quien 

tiene la opción de elegir al fiduciario, el cual será el encargado de administrar los bienes 

fideicometidos. (2017, pp. 2) 

 
De la misma forma, Revatta considera que actualmente la figura del fideicomiso 

viene siendo cada vez más usada en los negocios, en los cuales se utiliza a esta figura como 

una garantía en las operaciones de endeudamiento, donde se reemplaza a las garantías 

hipotecarias o mobiliarias. (2017, pp. 4) Por ejemplo, este tipo de fideicomiso se denomina 

fideicomiso de garantía, en el cual ingresan activos, usualmente bienes muebles o inmuebles, 

los cuales sirven para garantizar al acreedor ante el incumplimiento de las obligaciones por 

parte del deudor. 



11  

Adicional a ello, Cruz coincide con el autor citado en el párrafo anterior, al considerar 

que el fideicomiso de garantía es una figura de las más utilizadas por las ESF al otorgar 

financiamientos, ya que bajo esta figura es más factible ejecutar las garantías que se 

encuentran dentro del fideicomiso, debido a que los costos son menores, los bienes 

fideicometidos se puedan efectuar en un menor plazo y el acreedor no se ve obligado de 

acudir a la vía judicial. (2018, pp. 68) 

 
Asimismo, Comitre considera que la finalidad de constituir un patrimonio 

fideicometido es lograr aislar a los bienes o derechos que ingresan al mencionado patrimonio 

de cualquier riesgo que los pudiera afectar. En efecto, dicho patrimonio no va a responder 

por ninguna de las obligaciones de las partes intervinientes dentro del contrato del 

fidecomiso. (2015, pp. 32) 

 
En virtud de lo mencionado, se verifica que, a través de la figura del fideicomiso, el 

fideicomitente puede ingresar diferentes tipos de activos o derechos, para que formen parte 

de un patrimonio fideicometido. Todo ello con la finalidad de poder resguardarlos y 

protegerlos frente a terceros, dando cumplimiento a lo establecido en el contrato de 

fideicomiso, bajo la instrucción o encargo del fideicomitente. 

 
En definitiva, coincidimos con la definición que le atribuye Vivanco a la figura del 

fideicomiso, ya que lo considera como una relación jurídica, en la cual se tiene como base 

de dicha relación a la confianza, mediante la cual el fideicomitente transfiere bienes o 

derechos a un patrimonio autónomo, para que estos últimos a su vez sean administrados -de 

manera temporal- por un fiduciario. Cabe precisar que, dichas facultades otorgadas al 

fiduciario son limitadas, de acuerdo con los fines establecidos en el contrato de fideicomiso 

por el fideicomitente o del fideicomisario. (2017, pp.19) 

 
Por otro lado, para entender la figura del fideicomiso es importante identificar las 

partes que intervienen dentro del mismo, las cuales se detallan a continuación: 



12  

 El fideicomitente: es el titular de los bienes o derechos, los cuales son transferidos al 

patrimonio fideicometido. El fideicomitente será quien otorgará el encargo al fiduciario, 

para el cumplimiento de un determinado fin dentro de lo establecido en el contrato de 

fideicomiso. 

 
Asimismo, conforme a lo definido por Revatta establece que el fideicomitente tiene la 

facultad de trasladar la confianza de sus bienes o derechos al fiduciario de su elección y 

será quien le instruya las condiciones a seguir para constituir el fideicomiso. (2010, 

pp.129) 

 
 El fiduciario: es quien ejercerá el dominio fiduciario, el cual deberá dar cumplimiento 

a lo establecido en el contrato de fideicomiso y conforme el marco regulatorio de la LEY 

DE BANCOS y su REGLAMENTO. Como parte de su labor fiduciario, este último 

podrá percibir una remuneración por sus servicios, la cual no deberá exceder de 1% del 

valor del mercado del patrimonio fideicometido. 

 
Asimismo, según la LEY DE BANCOS, pueden participar como fiduciarios: las 

empresas de operaciones múltiples comprendidas en el literal A del artículo 16º de la 

Ley General, la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE), las empresas de 

servicios fiduciarios, las empresas de seguros, las empresas de reaseguros y las empresas 

o instituciones supervisadas por esta superintendencia cuyo objeto es garantizar, apoyar, 

promover y asesorar directa o indirectamente a la micro y pequeña empresa de cualquier 

sector económico. 

 
En efecto, conforme lo establecido por Mac Lean, el fiduciario al administrar el 

patrimonio fideicometido adquiere facultades de uso, administración, disposición y 

reivindicación del patrimonio fideicometido. (2009, pp. 2) 

 
 El fideicomisario: es el beneficiario (determinado o indeterminado) dentro del contrato 

de fideicomiso, por lo que no siempre participa dentro del mismo. Sin perjuicio de ello, 

en el artículo 250º de la LEY DE BANCOS se establece que, si interviene el 



13  

fideicomisario dentro del contrato de fideicomiso, adquiere a título propio todos los 

derechos que le atribuyan a su favor dentro del contrato. 

 
Asimismo, conforme a lo definido por Revatta el fideicomisario será la persona que se 

beneficia del contrato de fideicomiso y, por ende, recibirá los bienes o frutos que 

provengan del patrimonio fideicometido. (2010, pp. 131) 

 
De acuerdo con lo descrito, el fideicomitente, el fiduciario y el fideicomisario son 

considerados como partes intervinientes dentro del contrato de fideicomiso, las cuales 

pueden ser personas naturales o personas jurídicas. Sin perjuicio de ello, debemos mencionar 

que en el Perú hay diferentes tipos de fideicomisos que se constituyen para cumplir una 

finalidad determinada, lo cual genera que al momento de la estructuración de los 

fideicomisos nos permita considerar la participación de otras partes intervinientes al 

momento de estructura el fideicomiso. 

 
Un ejemplo de lo mencionado anteriormente es el tipo de fideicomiso denominado 

bajo la Ley de Contrataciones del Estado – TUO de Ley Nº 30225 (en adelante, la Ley de 

Contrataciones) como fideicomiso de adelantos de obra, este último ha sido creado en una 

de las modificaciones efectuadas en la mencionada norma, bajo la cual se permite que las 

entidades contratantes constituyan un fideicomiso de adelantos de obra. Dicho fideicomiso 

tiene como objetivo reemplazar a las cartas fianza de fiel cumplimiento y cartas fianzas de 

adelantos de obra, por la constitución de un fidecomiso que garantice y al mismo tiempo 

permita canalizar los recursos de los adelantos de obra. En este tipo de fideicomiso, participa 

el constructor o contratista -a quien se le adjudicó la buena pro del proyecto- el cual 

interviene dentro del contrato bajo la calidad de interviniente. Este último de acuerdo con lo 

establecido a la Ley de Contrataciones, no será considerado como parte dentro del contrato 

de fideicomiso, sino tan solo será consignado como interviniente dentro del mismo, por lo 

que podrá ser removido a solicitud de la entidad contratante. Otro ejemplo de tipo de 

fideicomiso es el denominado fidecomiso inmobiliario, en el cual interviene como parte 

dentro del fideicomiso el promotor, el constructor y el supervisor de la obra dentro del 

fideicomiso para el desarrollo y la ejecución de un proyecto que acompañara en todo el 



14  

Número de Operaciones de Fideicomisos por año 

250 

200 
217 

182 

150 158 157 

100 
121 

50 

0 

2009 2010 2011 2012 2013 

proceso hasta la culminación del proyecto y entrega de los adquirentes finalistas de sus 

inmuebles. 

 
En virtud de lo mencionado, podemos apreciar que en cada tipo de fideicomiso 

encontraremos diferentes partes integrantes o intervinientes, ello nos permite reforzar la idea 

de que el fideicomiso es una herramienta muy versátil y pueda adaptarse a diferentes tipos 

proyectos o finalidades. Todo dependerá de la estructura y el objetivo que se busque 

alcanzar, para con ello identificar a las partes integrantes dentro del contrato de fideicomiso, 

logrando cumplir con una determinada finalidad u objetivo. 

 
En ese sentido, si llevamos la estructura del fideicomiso en cifras, se puede evidenciar 

que, en el Perú de acuerdo con lo señalado por Castellanos, año a año se ha incrementado en 

nuestro país la constitución de fideicomisos, tal como se verifica en la figura 1 (2014, pp. 

10): 

Figura 1: Numero de constitución de fideicomisos por año. (Fuente: Elaboración propia con 

información extraída de Castellano,2014). 

 
En ese sentido, como se evidencia en la figura 2 descritas líneas arriba, dentro del 

periodo del año 2009 al año 2013, vemos que desde el año 2011 en nuestro país se ha 

incrementado -de manera gradual- la constitución de los fideicomisos, permitiendo a esta 

figura consolidarse y ser cada vez más utilizada por las ESF. 



15  

Actualmente, en una de la entrevista a Paul Comitre realizada por el diario Comercio 

el 26 de marzo del 2018, indicó que: “en el mercado privado hubo un incremento de 14% en 

el número de estructuraciones de fideicomisos, alcanzando un total de 243 operaciones, 30 

más que el año anterior. Los fideicomisos más demandados fueron los constituidos por 

derechos de cobro, cubriendo el 50% del total de operaciones, y los vinculados a operaciones 

de reperfilamiento de deuda, que alcanzaron el 25%”. (El Comercio, 2018) 

 
Por otro lado, en cuanto al fideicomiso en el sector público Revatta considera que no 

existe en la actualidad una regulación especial en el Perú y que el sector de Economía y 

Finanzas está buscando implementar la constitución de los fideicomisos para que se puedan 

administrar los recursos que reciben los gobiernos tales como: Canon, Sobrecanon, Regalías, 

Renta de Aduanas, FONCOMUN, FONCOR, entre otros. En este caso, en el fideicomiso 

público participa la administración pública en calidad de fideicomitente y el fiduciario, por 

lo que al administrar fideicomisos públicos se deberá tener en cuenta que el objetivo será los 

fines de interés público. (2015, pp. 6) 

 
Sin perjuicio de ello, el autor Barboza considera que la implementación del 

fideicomiso público es una herramienta útil que va a permitir cumplir con los objetivos del 

Estado y al mismo tiempo ser una alternativa para financiar los proyectos de inversión, tanto 

para la administración central como para los gobiernos locales. (2007, pp.1) 

 
A diferencia de los fideicomisos del sector privado, en el fideicomiso público vemos 

que el patrimonio fideicometido estará conformado por fondos públicos del Estado, los 

cuales serán administrados por el fiduciario. Cabe precisar que, este último deberá tomar en 

cuenta el marco normativo específico que regula cada recurso público a ser transferido, al 

momento de ejercer el encargo fiduciario. 



16  

Asimismo, respecto de los fideicomisos públicos Comitre menciona que la 

participación de los fideicomisos públicos en el Perú se mantiene en un porcentaje de 10%, 

a diferencia a lo que ocurre en América Latina y el Caribe, donde los fideicomisos tienen 

una participación que supera el 45%. Por lo que, el fideicomiso público no está siendo muy 

utilizado en el Perú a diferencia de otros 

países de América Latina. En efecto, lo que se busca mediante la presente tesis es que 

-bajo el estudio del caso con el GORE-SAN MARTIN- los gobiernos regionales y locales 

en el Perú encuentren en el fideicomiso una herramienta de financiamiento que les permita 

disponer de sus recursos asignados y canalizar estos últimos a través de las cuentas del 

fideicomiso, siendo este administrador por un tercero denominado fiduciario, que será ajeno 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

a las partes intervinientes. (2015, pp. 82) 
 

Figura 2: Evolución de los fideicomisos versus los privados (Fuente: Comitre, 2015) 
 
 

De acuerdo con lo descrito en la figura 2 de la presente investigación, podemos 

evidenciar lo siguiente: 

 
- Que, en el Perú se ha ido generado un crecimiento en la constitución de los contratos 

de fideicomisos, haciéndose cada vez más utilizados en operaciones de financiamiento 

y en la estructuración de los proyectos de inversión. 



17  

 

- Que si hacemos un comparativo tomando en cuenta como base la figura 2 podemos 

apreciar que los fideicomisos son más utilizados en el sector privado que a diferencia 

del sector público. 

 
Es por ello, que en la presente investigación queremos plantear la figura del 

fideicomiso, con la finalidad de que esta último sea implementado con mayor frecuencia en 

el ámbito del sector público, utilizando como base el estudio del caso del GORE SAN 

MARTIN. Con la finalidad de plantear al fideicomiso como un mecanismo de 

financiamiento para el desarrollo y ejecución de proyectos de inversión. Para ello, será 

necesario incluir dentro de esta propuesta la capacitación a los funcionarios del sector 

público para que se familiaricen con esta figura y puedan implementarla dentro del desarrollo 

y ejecución de los proyectos de inversión. 

 
En ese sentido, compartimos la propuesta planteada por Núñez y Tantalean, en la 

cual los autores consideran la posibilidad de que los gobiernos regionales estructuren 

mecanismos de financiamiento que les permitan desarrollar y ejecutar proyectos de 

inversión, ya que muchas veces estos gobiernos se ven limitados, porque superan o exceden 

su capacidad financiera, sobre todo en estos tiempos de pandemia por el COVID 19, donde 

muchos gobiernos tienen escases de recursos por la reducción en la recaudación de los 

tributos. Asimismo, se plantea como alternativa que los gobiernos regionales constituyan 

fidecomisos de los flujos futuros (recursos que provengan de cada gobierno regional, en 

específico se propone los recursos determinados) para con ello lograr obtener un 

financiamiento de largo plazo que le permita llevar a cabo los proyectos de inversión y se 

garantice el cumplimiento del repago de la deuda con los recursos determinados provenientes 

de cada gobierno regional (2009, pp.2) 

 
Siguiendo esta línea, el autor Alvarado et al. (2015) plantea en su propuesta de tesis 

aplicación la contratación de fideicomiso enfocado en la ejecución de las obras públicas en 

los gobiernos subnacionales, como una medida obligatoria para evitar la desviación de los 

recursos públicos y disminuir los actos de corrupción que se generar en las contrataciones 



18  

con el Estado. Dicha propuesta de alguna manera ha sido recogida en la Ley de 

Contrataciones con el Estado, en donde se incorpora la figura de los fideicomisos de 

adelantos de obra, como una modalidad para la ejecución de las obras públicas bajo la 

administración de un tercero denominado fiduciario, quien se encontrará ajeno a cualquier 

presión de las autoridades o sector privado que estén interesados en el desarrollo y ejecución 

de los proyectos de inversión. En virtud de ello, se evidencia la propuesta de fideicomiso de 

administración, el cual permitirá que la administración de los recursos públicos bajo el 

fiduciario quien será un tercero ajeno a las partes involucradas. 

 
Cabe precisar que, es importante buscar alternativas y mecanismos de financiamiento 

para los gobiernos regionales amazónicos, en el caso específico al GORE SAN MARTIN, 

tomando en cuenta que el principal recurso de financiamiento de estos gobiernos no proviene 

de las ESF, sino más bien del Gobierno Nacional, específicamente del Ministerio de 

Economía y Finanzas (en adelante, el MEF), ya que solo un 29.3% corresponde como fuente 

de financiamiento a las ESF, tal como se verifica en la figura 3 que corresponden a las fuentes 

de financiamiento de los gobiernos regionales y la figura 4 que corresponde a los principales 

acreedores de los gobiernos regionales, las cuales se detallan a continuación: 
 



19  

 
Figura 3: Fuentes de financiamiento de los gobiernos regionales. Elaboración propia con 

información (Fuente: MEF,2020) 

Figura 4: Principales acreedores de los gobiernos regionales. Elaboración propia con 

información (Fuente: MEF,2020) 

En virtud de lo mencionado, en la presente investigación evaluaremos cuales son las 

limitaciones o los riesgos que reducen el apetito de las ESF para otorgar financiamientos a 

los gobiernos regionales amazónicos, con la finalidad de plantear propuestas o alternativas 

que incentiven a las ESF a otorgar dichos financiamientos. Con el objetivo de generar un 

impacto en el desarrollo económico de los gobiernos regionales amazónicos, 

específicamente en el GORE SAN MARTIN. Cabe mencionar que, en la figura 5 hemos 

identificado que el principal acreedor de los gobiernos regionales es el MEF y no son muchas 

las ESF quienes otorgan financiamientos a los gobiernos regionales, por diversos riesgos que 

analizaremos en el siguiente capítulo. A continuación, veremos un cuadro donde se 

cuantifica en números lo mencionado en la tabla 2: 



20  

 
 

Tabla 2: 
 

Cuadro de los principales acreedores de los gobiernos regionales. 
 

Fuente: MEF (2020) 
 

1.2. Descentralización fiscal: 
 
 

Es relevante preguntarnos ¿Cómo es que debemos entender la descentralización de un 

país? Para ello, Abanto define a la descentralización como una herramienta que permitir a 

un país establecer y mantener la independencia política y cultural de cada región dentro de 

un Estado-Nación. Vemos también que al hablar de descentralización se reduce la 

participación del Estado, permitiéndose introducir un sistema de balances y contrapesos. Ello 

va a generar a que el gobierno pueda ser más efectivo y eficiente, permitiendo que los 

gobiernos locales pueden participar en la provisión de los servicios públicos (2017, pp.4). 

 
En virtud de lo mencionado, podemos entender a la descentralización como aquel 

sistema que genera independencia dentro del ámbito de cada gobierno y al mismo tiempo 

genera un equilibrio. Con la descentralización se va a poder distribuir los recursos y las 

funciones entre el gobierno, respetando la independencia intergubernamental y evitando una 

duplicidad de funciones al momento de la distribución. Tomando en cuenta ello, considero 



21  

que no podemos hablar de descentralización sin considerar dentro de la misma a la equidad 

y la eficiencia al momento de la distribución de los recursos y en como estos últimos, son 

gestionados y administrados por cada gobierno. Por ende, ambos principios son necesarios 

para que esa descentralización alcance a los diversos ámbitos del país. 

 
No obstante, no basta con repartir equitativamente los recursos, sino que también será 

necesario que estos recursos recaudados y transferidos, sean administrados de manera 

eficiente, para que dicha descentralización genere un impacto y desarrollo económico en el 

Perú. En efecto, no podremos generar un impacto y crecimiento económico en cada 

gobierno, sino contamos con un grupo humano especializado, que sepa gestionar 

adecuadamente dichos recursos, generando un desarrollo e impacto económico en toda la 

región. 

 
Ahora bien, debemos definir a que nos referirnos con hacemos referencia a una 

administración eficiente de recurso. Para ello primero debemos entender a que nos referimos 

con eficiencia y con eficacia, de acuerdo con lo señalado por Mankiw, en su libro Los 

principios de la economía nos define que la eficiencia como aquella en la cual “la sociedad 

busca extraer el máximo beneficio de sus recursos escasos. Asimismo, este autor considera 

que la equidad significa que la sociedad distribuye igualitariamente esos beneficios entre sus 

miembros. En otras palabras, pensemos en los recursos de la economía como un pastel que 

debe repartirse. La eficiencia sería el tamaño del pastel y la equidad la manera en cómo se 

reparte entre los diferentes individuos.” (2006, pp. 5) 

 
Es por ello, que considero que el Estado y en si cada gobierno subnacional debe 

buscar el equilibrio entre la eficiencia y la eficacia al momento de administrar los recursos, 

pero para ello debe tener claro previamente que objetivos son los que se busca alcanzar, 

tomando en cuenta que cada región tiene una serie de necesidades específicas y no en todas 

las regiones se van a tener las mismas necesidades o se van a establecer los mismos objetivos. 

Por lo que, al momento de aplicar esta eficiencia y eficacia en una determinada región, es 

necesario previamente tener claro las deficiencias y necesidades de la población, para con 



22  

ello determinar cómo se van a administrar y distribuir los recursos en función a sus 

necesidades específicas. 

 
Asimismo, al momento de implementar políticas públicas en la economía del país y 

de cada región en particular se deberá tener presente tanto la eficiencia como eficacia para 

la gestión y administración de los recursos, ya que no siempre se va a poder garantizar una 

distribución equitativa de los mismos, pero lo que se debe buscar alcanzar es un equilibrio 

donde se logre la mayor satisfacción para la población. 

 
Retomando el tema con la descentralización, esta última se aplica a varios ámbitos: 

en el ámbito social, político, económico, fiscal, entre otros. Ello tiene como finalidad lograr 

que todos los gobiernos puedan participar y puedan recibir los recursos, porque de lo 

contrario, al no ser distribuido dichos recursos adecuadamente, ello va a generar una mayor 

brecha y, por ende, un mayor descontento en la sociedad, ocasionando así mayores 

necesidades. Por ese motivo, es importante lograr (i) la distribución de los ingresos para cada 

gobierno regional y (ii) que dichos recursos sean administrados de manera eficiente y 

equitativa. 

 
En ese sentido, en tanto se trabaje por una descentralización dentro de cada gobierno 

regional del Perú, donde los recursos y transferencias del Estado no se concentren en su 

mayoría bajo el Gobierno Nacional, vamos a poder lograr un mayor desarrollo económico 

en el país, y al mismo tiempo, debemos incentivar a que cada gobierno regional pueda tener 

una mayor disposición de los recursos, pero para ello es necesario que también estos 

gobiernos cuenten con funcionarios debidamente capacitados que permitan alcanzar los 

objetivos. De la misma forma, cada gobierno regional deberá también asumir la 

responsabilidad y la obligación que trae consigo la administración y gestión de recursos, 

priorizando los gastos y proyectos de inversión que generen un incentivo a la sociedad. Todo 

ello con el objetivo de lograr una mejora en la calidad de vida de los ciudadanos, donde no 

solo se vean beneficiados unos pocos, sino todos los peruanos. 



23  

Asimismo, las transferencias que realiza el gobierno nacional a los gobiernos 

subnacionales son definidas según Samanamud como “un traspaso de recursos fiscales entre 

niveles de gobierno generalmente de un gobierno nacional a un gobierno subnacional y se 

sustenta en dos principios suficiencia y nivelación.” (2017, pp. 267) 

 
Por lo que, el citado autor en el párrafo anterior hace énfasis en que cuando hablamos 

de transferencias de recursos -en base al principio de suficiencia- son transferencias 

verticales. En cambio, cuando son transferencias de recursos -en base al principio de 

nivelación- son consideradas como transferencias horizontales. Las transferencias verticales 

son efectuadas por el Gobierno Nacional y las transferencias horizontales son efectuadas 

entre los Gobiernos Subnacionales. (2017, pp. 267) 

 
Al respecto, Blanco, Martínez y Porras han identificado dentro del Perú un alto grado 

de asimetría entre la descentralización de ingresos y gastos, lo cual genera dos tipos de 

brechas, las cuales se detallan en el siguiente cuadro (2017, pp.4): 

 
Tabla 3: 

Tipos de brechas de la descentralización 
 

Tipo de brechas Definición 

Brecha Fiscal Vertical Se hace referencia a la asimetría entre la obtención de 

los ingresos y las responsabilidades de gastos. Cuanto 

más grande se hace esta brecha, más se dependerá de 

los gobiernos nacionales para obtener las transferencias 

intergubernamentales por parte del Gobierno Nacional, 

con el objetivo de obtener mayores ingresos que 

permitan asumir las responsabilidades de gastos que 

tienen los gobiernos subnacionales. 



24  

Brecha Fiscal Horizontal Este tipo de brecha se encuentra entre las necesidades 

de gasto y la capacidad de generar ingresos de un 

gobierno regional o local. 

 

Fuente: elaboración propia extraída de Blanco, Martínez y Porras (2017) 

Debemos mencionar que en nuestro país se ha creado un marco normativo que busca 

regular la descentralización bajo la Ley Nº 27783 - Ley de Bases de la Descentralización de 

fecha 26 de junio del 2002, la cual en su artículo 3º se establece como finalidad el desarrollo 

integral, armónico y sostenible del país, mediante la separación de competencias y funciones, 

y el equilibrado ejercicio del poder de los tres niveles de gobierno, en beneficio de la 

población. 

 
Posteriormente, con fecha 17 de noviembre del 2002 se creó la Ley Nº 27867 – Ley 

Orgánica de Gobiernos Regionales (en adelante, LEY GORE), mediante la cual se reconoce 

la autonomía política, económica y administrativa de los gobiernos regionales. Cabe precisar 

que, a partir de la creación de esta ley se regula las competencias y funciones de los gobiernos 

regionales. 

 
Asimismo, en el desarrollo de la presente investigación evaluaremos si dentro del 

marco normativo de la Ley de Bases de la Descentralización y de la LEY GORE se ha 

permitido lograr una descentralización de los gobiernos regionales, ya que en nuestro país 

existe todavía una gran brecha vertical y horizontal, la cual no permite una adecuada 

administración de los recursos en el Estado. 

 
Por lo que, habrá que preguntarnos si los principios de equidad, eficiencia y eficacia 

recogidos en el artículo 8º de la LEY GORE siguen siendo principios rectores al momento 

de distribuir y gestionar los recursos de cada gobierno, ya que basta con mirar las regiones 

en nuestro país, para darnos cuenta de que cada vez hay más necesidades, hay un mayor 

descontento social de los ciudadanos y en efecto, cada vez más los peruanos se sientan más 

olvidados y menos representados. 



25  

En base a la pregunta formulada en el párrafo anterior, queremos comentar que un 

estudio realizado por el Programa para las Naciones Unidas en el Desarrollo (en adelante, 

PNUD) denominado “El reto de la igualdad” elaborado en el mes de noviembre del 2019, 

nos muestra que las mejoras se concentran en la costa y particularmente en Lima, quedando 

rezagadas la mayor parte de los espacios de la sierra alta y la selva. Este análisis se llevó a 

cabo en base a la evaluación de índices uno de ellos es el índice llamado “Densidad del 

Estado” (en adelante, IDE), el cual consiste en la provisión estatal de servicios elementales 

o básicos para las personas. “Ello con el objetivo de representar las capacidades que tiene el 

aparato estatal para producir y entregar medios útiles para los fines del desarrollo humano”. 

(2019, pp. 84) 

 
Bajo el estudio del IDE se puede determinar cómo las personas pueden tener acceso 

a los servicios de salud, educativos, disposición del agua y saneamiento, bajo los cuales 

puedan contar con los servicios mínimos que les permitan tener una vida digna, la cual debe 

garantizar el Estado Peruano. 

 
El IDE por departamentos son espacios donde nos permite evaluar la presencia del 

Estado, ya que corresponde a un espacio de descentralización política, en el cual desde el 

año 2003 los gobiernos regionales les han transferido una serie de funciones y competencias, 

ello hace que este muy asociado a los servicios que se evalúan bajo el índice IDE. (2019, pp. 

90) 

 
Al respecto, en virtud de la evaluación de la IDE por departamento, en el estudio 

realizado por la PNDU se identificó lo siguiente: 

 
“La desigualdad y el sesgo en favor de la costa y la postergación de la selva son los 

rasgos fundamentales de la presencia de los servicios estatales en el territorio, reflejados 

en la distribución del IDE según departamentos. De acuerdo con el ranking 2017, 

destaca en el tercio superior un grupo de 8 departamentos, todos con espacios de costa 

y con el más alto IDE, que es superior a 0.75”. (2019, pp. 31) 



26  

En virtud de lo mencionado, dentro del estudio realizado por el PNDU se concluye con 

una serie de reflexiones, en las cuales se hace énfasis a que se debe generar un trabajo conjunto 

donde no solamente intervenga el gobierno nacional, sino también los gobiernos 

subnacionales, con la finalidad de revertir las asimetrías y desbalances existentes en el Perú. 

Dentro de las mencionadas reflexiones dentro del estudio realizado, es relevante rescatar las 

siguientes: 

 
- “Reorientar y profundizar la descentralización, a través de la mejora de las 

capacidades de gestión territorial de los gobiernos regionales y locales, y la 

promoción de una mayor coordinación intergubernamental para el desarrollo 

territorial, alrededor de políticas sectoriales, programas presupuestales estratégicos y 

programas conglomerados (combos) de inversiones en infraestructura económica 

(vialidad, riego, electrificación, saneamiento, telecomunicaciones). 

 
- Innovar y mejorar sustantivamente las prácticas de planeamiento y gestión de 

inversiones de los Gobiernos subnacionales, mediante un efectivo enfoque territorial 

que tome en cuenta los diversos aspectos involucrados: metodologías, órganos 

especializados, instrumentos y -sobre todo- soporte político”. 

 
Finalmente, es relevante rescatar los datos estadísticos del artículo de Marianne Fay 

en el Diario El Comercio, en donde indica que “15 de cada 100 habitantes del Ande y de la 

Amazonia no puedes acceder al menos a 2 de los cuatro servicios básicos”. Ello nos hace 

notar que si bien hasta el año 2019, el Perú venia teniendo un crecimiento en el PBI de 

nuestra economía, este crecimiento no se estaba reflejando en el interior de nuestro país, ello 

debido a una serie de fallas en el diseño de la descentralización. Estas fallas son las que hacen 

deficiente el desarrollo del gobierno y una de ellas es la falta de autonomía de los gobiernos 

subnacionales. (2019, El Comercio) 

 
 

1.3. Asignación y transferencia de los recursos en los gobiernos regionales: 



27  

Respecto sobre los recursos que anualmente el gobierno nacional recauda y asigna a 

los gobiernos subnacionales (gobiernos regionales y locales), debemos decir que estos 

recursos son aprobados anualmente a través de la aprobación del presupuesto del sector 

público para cada año fiscal, de acuerdo con lo establecido en el artículo 77º de la 

Constitución Política del Perú, la cual establece lo siguiente: “La administración económica 

y financiera del Estado se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. La 

estructura del presupuesto del sector público contiene dos secciones: gobierno central e 

instancias descentralizadas.” 

Este presupuesto es aprobado por el Congreso de la República, para que sea asignado 

a cada instancia descentralizada, incluyendo a los gobiernos regionales. Rubio nos menciona 

que toda la planificación y aprobación del presupuesto se hace con la finalidad de que cada 

gobierno regional pueda tener una proyección sobre los recursos que percibirá anualmente, 

y con ello priorizar sus gastos e ingresos, de acuerdo con los recursos que le sean asignados 

y trasferidos. (2009, pp.148) 

En este punto hemos tomado como ejemplo para conocer con mayor detalle los 

recursos que se reciben y se distribuyen anualmente en el sector público contenidos en el 

anexo 1 de la presente investigación. Cabe precisar que, dicho anexo se encuentra detallado 

en el Decreto de Urgencia Nº 014-2019, el cual aprobó el presupuesto del sector público para 

el año fiscal del 2020. En este anexo se establece una clasificación de los recursos 

transferibles a los gobiernos regionales y locales, los cuales se distribuyen en recursos 

ordinarios, recursos directamente recaudados, recursos por operaciones oficiales de crédito, 

donaciones y transferencias y los recursos determinados. 

De acuerdo con el anexo 1 de la presente investigación, verificamos que existen 

diferentes tipos de recursos, algunos recursos son recaudados directamente por cada 

gobierno subnacional -como el caso de los recursos directamente recaudados- y en otros 

casos los recursos se transfieren a través del gobierno nacional como, por ejemplo: los 

recursos ordinarios. 

Debemos tener presente que, si bien los recursos son asignados y transferidos a cada 

gobierno subnacional, ello no quiere decir que existe una libre disponibilidad de dichos 



28  

recursos, ya que previamente se deberá tener en cuenta el marco normativo que regula cada 

tipo de recurso. Por ejemplo, en el caso de los recursos ordinarios, estos recursos se 

transfieren del gobierno nacional a cada gobierno subnacional -como el caso del GORE SAN 

MARTIN- dichos recursos son transferidos a discrecionalidad del gobierno nacional, por lo 

que estos últimos ya cuentan con un destino y finalidad determinada por el gobierno 

nacional, conforme se establece en la Ley de Presupuesto para cada año fiscal. Sin embargo, 

hay casos como los recursos directamente recaudados, que provienen de la recaudación de 

las tasas y tributos que recauda cada gobierno subnacional, que, si son considerados de libre 

disponibilidad, por ende, no hay intervención del gobierno nacional, ya que se recaudan 

directamente por los gobiernos subnacionales. Cabe precisar que, estos recursos 

directamente recaudados no son los recursos que perciben en mayor cantidad a diferencia de 

los demás recursos. 

 

Figura 5: Ingresos por impuestos municipales y recursos directamente recaudados en el año 

2019. (El Comercio, 2019) 



29  

 
 
 
 
 
 
 

Al respecto, verificamos que para el año 2019 -en la figura 5- pocas regiones en el 

Perú son las que superan el promedio nacional en recaudaciones por recursos directamente 

recaudados y en el caso de la región San Martin -como se aprecia en la figura anterior- la 

recaudación en cuanto a recursos directamente recaudados para el año 2019 no llega ni al 

promedio nacional que es S/ 158.8 Soles por habitante. Ello se reconoce como la pereza 

fiscal de los gobiernos subnacionales, lo cual está asociado a dos causas principales, una de 

ellas es la falta de capacidad institucional de los municipios para la recaudación tributaria y 

el otro problema es la descentralización, ya que la principal la recaudación la realiza el 

gobierno nacional, el cual centraliza la mayor recaudación en tributos, lo cual hace que los 

gobiernos subnacionales terminen dependiendo de la discrecional del gobierno nacional. (El 

Comercio, 2019) 

Respecto de los recursos determinados, los gobiernos subnacionales utilizan los 

recursos del FONCOMUN, los recursos del FONCOR y los recursos provenientes del Canon 

o Sobrecanon a favor de cada gobierno subnacional siempre y cuando, se respete lo 

establecido en los marcos normativos bajo los cuales se crea y regula cada recurso. Por 

ejemplo, en el caso del recurso del Canon conforme a lo establecido en el artículo 6º de la 

Ley del Canon – Ley Nº 27506, estos recursos serán utilizados para el financiamiento y 

cofinanciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional o local, es 

decir, por norma -previamente establecida- dicho recurso tiene un destino y finalidad 

determinada. Por lo que, cada gobierno subnacional deberá administrar los recursos en 

concordancia con el marco normativo que regula cada recurso. 

En efecto,  es importante que tengamos  presente este punto en relación con la 

distribución y uso de cada recurso, los cuales son distribuidos hacia los gobiernos 

subnacionales, ya que, en el análisis siguiente de la presente investigación, evaluaremos los 

recursos que dispone los gobiernos regionales Amazónicos y en específico el GORE SAN 



30  

MARTIN para que garanticen el repago de las operaciones de endeudamiento para el 

desarrollo y ejecución de los proyectos de inversión. 

Ahora bien, vamos a centrar el análisis -como materia de la presente investigación- 

en los ingresos que corresponden a los gobiernos regionales Amazónicos, y en específico en 

el ingreso de los recursos que percibe el GORE SAN MARTIN, tal como se procederá a 

detallar en el siguiente cuadro: 

Tabla 4: 
 

Ingresos de los gobiernos regionales en el periodo del año 2018 
 

Elaboración propia extraída del reporte presupuestal del Congreso de la República (2018). 
 

En la tabla 4 detallada líneas arriba, se aprecia que el principal recurso que reciben los 

gobiernos regionales amazónicos para el año 2018 por parte del gobierno nacional, son los 

recursos ordinarios del tesoro público. Mientras que, los recursos directamente recaudados 

son montos asignados menores y en específico el gobierno regional que menos recursos a 

recibido para ese año es el gobierno regional de Madre de Dios. Por lo que, se evidencia un 

desequilibrio en la distribución de recursos determinados y en general en la distribución de 

los recursos que se distribuyen entre las regiones. Por lo que, debemos preguntarnos las 



31  

razones o motivos que generan la distribución de los recursos en montos diferenciados por 

parte del gobierno nacional. 

En virtud de ello, lo que se busca es lograr que los recursos que sean asignados a los 

gobiernos regionales amazónicos puedan ser distribuidos de manera equitativa, en donde se 

considere las necesidades y requerimientos de cada gobierno regional. Para ello, se debe tomar 

en cuenta la diversidad que existe en cada región, la cual posee diferentes características y 

cada una de ellas atraviesa por necesidades específicas, las cuales deberán ser atendidas por 

cada gobierno. 

En ese sentido, es importante que cada gobierno regional tenga la potestad y facultad 

para distribuir y asignar adecuadamente los recursos, tomando en cuenta las necesidades de 

cada población, tomando en cuenta la opinión y participación ciudadana en toma de decisiones 

de sus gobernadores, los cuales han sido elegidos por la propia población. Ello les devolverá 

la confianza a los pobladores en los gobiernos y sobre todo no sentirán que están siendo 

olvidados o desprotegidos por el Estado. 

Asimismo, compartimos la opinión del autor Vega, el cual indica que “los recursos 

ordinarios del Tesoro constituyen el principal rubro de ingresos de los gobiernos regionales, 

pero su importancia relativa se ha venido reduciendo desde el año 2003, a la par que han 

crecido rápidamente los montos provenientes del canon” (2008, pp. 32). 

De la misma forma en la Figura 9 detalladas líneas abajo se verifica que la 

composición de los ingresos de los gobiernos regionales para el año 2013, se sigue 

manteniendo como principal ingreso con un 77% a los recursos ordinarios y solo un 3% 

corresponde a recursos directamente recaudados. También podemos evidenciar que un 1% 

corresponde a endeudamientos habrá que verificar si esos endeudamientos solo han sido 



32  

contraídos en operaciones de endeudamiento con el Gobierno Nacional como principal 

acreedor o son contraídos con ESF. 

 

Figura 6: Composición de los ingresos de los gobiernos regionales del año 2013. (Fuente: 

Casas,2014) 

1.4. Asignación y transferencia de los recursos del GORE-SAN MARTIN: 



33  

Podemos analizar la estructura de los ingresos provenientes de los gobiernos 

regionales, disgregándolos por cada gobierno regional, tal como se verifica en la Figura 10 

y la Figura 11, detalladas a continuación: 

Figura 7: Transferencia por concepto de Canon y Sobrecanon, regalías, FOCAM, Renta por 

Aduanas y Participaciones por departamentos. (Fuente: Vega, 2008) 



34  

 
Figura 8: Estructura de Ingresos de Gobiernos Regionales 2003 y 2006. (Fuente: Vega, 2008) 

 
 

Tomando en cuenta la figura 7 y la figura 8 detalladas líneas arriba, verificamos que - 

respecto del GORE-SAN MARTIN- el principal recurso que percibe como ingreso proviene 

de los recursos ordinarios del Tesoro Público que para el año 2006 ascienden al 74.5% y los 

demás recursos (comprendidos entre Canon, regalías, Focam y otros ingresos) ascienden al 

25.44% en el año 2006. 

Asimismo, Vega no verifica que a través de los recursos ordinarios transferidos por el 

gobierno nacional hacia el GORE-SAN MARTIN, disminuya la desigualdad en la 

recaudación a diferencia de otros gobiernos regionales que, si cuentan con una mayor 

recaudación, la cual les permite tener una mayor capacidad económica para llevar a cabo una 

mejor gestión en la administración de dichos recursos. Adicional a ello, no se evidencia un 

balance en las disparidades presupuestales y socioeconómicas que existen entre las regiones 

del Perú (2008, pp. 35). 



35  

Lamentablemente este mecanismo en las transferencias de los recursos a los gobiernos 

regionales es lo viene ocasionando cada vez más una mayor desigualdad en el desarrollo 

socioeconómico entre las regiones y sobre todo un descontento en la sociedad de nuestro país. 

Al respecto, Gómez y Sepúlveda coincide en que la desigualdad en la distribución de 

los recursos por canon es uno de los temas relevantes que se debe considerar dentro de la 

reforma del sistema de transferencias de los recursos en nuestro país. Por lo que, se debe 

mejorar los mecanismos de distribución para que sean más equitativos entre los gobiernos 

regionales. Ello con el objetivo de lograr una mayor promoción de los proyectos de inversión 

con el uso del recurso del Canon, ya que al ser este último uno de los recursos que más percibe 

los gobiernos regionales, sea distribuido de manera más equitativa. (2008, pp.33) 

En ese sentido, Ponce considera que es importante que el Estado Peruano sea quien 

incentive la inversión pública -como un instrumento- que nos permita generar un crecimiento 

económico, desarrollo y bienestar en la sociedad. Asimismo, se debe buscar la posibilidad de 

canalizar los recursos y que el Estado establezca mecanismos que faciliten las inversiones al 

sector privado, con la finalidad de lograr cerrar la brecha de la infraestructura que existe en el 

Perú (2013, pp.10) 

De la misma forma, Monge y Valdiviezo destacan la importancia del rol que juega el 

Estado para aumentar la inversión del sector privado, esa inversión debe dirigirse a los 

gobiernos regionales y locales de nuestro país que a la fecha tienen más necesidades, por lo 

que no basta solo una descentralización política, sino también una descentralización 

económica que incentive una igualdad de oportunidades en cada gobierno regional. (2019, pp. 

76) 

1.5. Administración y ejecución de los recursos transferidos al GORE-SAN MARTIN: 
 

Otra problemática es que no basta con solo tener la disposición y discrecionalidad de 

los recursos transferidos a cada gobierno regional, sino que también es importante administrar 

adecuadamente dichos recursos. En este punto coincide Vega en su informe, en donde 

establece que el otorgamiento de mayores recursos en el presupuesto hacia los gobiernos 

regionales debe ir de la mano con una adecuada asignación de responsabilidades y funciones 

a los mismos, es decir, deben ejecutar dichos recursos de manera eficiente. (2008, pp. 48). 



36  

Tomando en cuenta ello, es importante ahora preguntamos ¿Cuánto de los recursos 

que son destinados se logran ejecutar dentro de cada región? Para ello, nos remitiremos a un 

artículo elaborado por el INEDI, en el cual se verifica que el año 2019, ha surgido una caída 

en los niveles de ejecución del gasto público de los gobiernos regionales y gobiernos locales, 

ya que para el año 2020, solo se logró ejecutar como gastos en inversiones un 44.7% del 

presupuesto asignado para ese año. Ello quiere decir que por más recursos que se hayan 

recaudado, no se logró hacer uso de estos recursos en su totalidad. Por lo que, no basta con 

solo recaudar los recursos, sino que es necesario que los gobernantes tengan la capacidad para 

administrarlos y gestionarlos adecuadamente. 

Por otro lado, si nos centramos en verificar la ejecución de gastos en inversiones por 

niveles de gobierno, se visualiza que los gobiernos regionales han ejecutado para el año 2020 

un 48.4%, lo cual nos permite identificar que no basta solamente que un gobierno regional 

cuente con los recursos suficientes, sino que también es necesario contar con un equipo que 

tenga la capacidad para gestionar y administrar los recursos adecuadamente. 

Estos datos estadísticos mencionados en el presenta párrafo han sido obtenidos de la 

figura 9 y la figura 10, detalladas a continuación: 



37  

Figura 9: Ejecución de Gastos en Inversiones por Niveles de Gobierno en el periodo del año 

2015 al año 2020. (Fuente: Prieto, 2020) 

 

Figura 10: Ejecución de Gastos en Inversiones en el periodo del año 2015 al año 2020. 

(Fuente: Prieto, 2020) 

 
 

Ahora bien, centrándonos en el GORE SAN MARTIN se evidencia conforme a la 

investigación efectuada por Lazo, Rodríguez y Chuquisuta la ejecución del presupuesto del 

GORE SAN MARTIN en el periodo del año 2013 y 2014, hay un saldo de 19.03 % equivalente 

a S/ 514,697,702.00 Soles de saldo no ejecutado al 100% en los montos asignados para la 

ejecución del presupuesto en la inversión pública. Cabe precisar que, entre las principales 

limitaciones en la ejecución presupuestal del mencionado gobierno, han encontrado una serie 

de deficiencias en la estructura organizacional, considerando que no hay estructuras definidas. 

Por lo que, dichas autoras recomiendan -como propuesta en su investigación- efectuar un 

cambio al modelo funcional hacia un modelo de gestión que se encuentre basado en procesos 

en el GORE SAN MARTIN. (2019, pp.47) 



38  

Bajo este contexto, conforme con el informe anual del proceso de descentralización, 

elaborado por la presidencia del consejo de ministros (PCM) se efectuó una transferencia 

ascendente a la suma de un total de S/ 2,822 millones de Soles a los gobiernos regionales. 

Los gobiernos regionales que más recibieron fueron: Arequipa (13.6%), Cusco (9.1%), San 

Martín (8.5%) y Ucayali (8.5%). (2018, pp. 21) 

Es por ello, que nos preguntamos si realmente todos los gobiernos regionales están en 

condiciones -institucional y administrativa- para recibir los recursos transferidos por el 

gobierno nacional, lo cual implica que los funcionarios dentro de cada gobierno estén 

debidamente capacitados con un sistema de priorización adecuado que le permita identificar 

y priorizar cada proyecto que se va a ejecutar en cada región para atender las necesidades de 

la población. 

Adicionalmente, debemos tener presente que muchos de los profesionales que laboran 

en los gobiernos regionales no están debidamente capacitados para ejercer funciones 

públicas. Ello se debe a la falta de carrera pública que existe en los diversos gobiernos 

subnacionales, donde muchas personas no tienen relación laboral y solo están prestando 

servicios y en cada cambio gobierno se realizan también cambios a los gerentes, subgerentes 

y profesionales que laboran en cada periodo de gestión, por lo que no se logra mantener una 

continuidad en la prestación de los servicios como gestión pública. 

Asimismo, los autores Conterno, Doig y Blanco mencionan que existe una 

coexistencia de la contratación, ello se debe a que hay diversas normas que regulan las 

modalidades de contratación para el sector público, ello genera inestabilidad laboral, menos 

beneficios sociales, lo cual no permite que se pueda evaluar los resultados por gestión en 

cada periodo, por la masiva rotación del personal que labora en el sector público. Todo ello 

genera una serie de inconvenientes tales como: (i) masiva rotación de profesionales 

capacitados y competentes y (ii) poca motivación en el personal (no hay incentivos). (2006, 

pp. 6) 

Por ese motivo, es que se debe buscar contar con una carrera pública dentro de cada 

gobierno subnacional, donde todos los servidores públicos pueden tener una continuidad 

dentro del ámbito que se desempeñan, para reformar a las instituciones y a la vez mantener 



39  

una continuidad en las políticas implementadas dentro del sector público. Ello es importante 

para contar con una capacidad institucional que permita generar el crecimiento y desarrollo 

en el país, para debemos tener personas idóneas en los cargos que se asumen en el sector 

público y que se pueda evaluar los resultados de cada personal y de cada equipo por gerencias 

de cada gobierno, con el objetivo de mejorar debilidades o deficiencias y alcanzar cada vez 

más las metas trazadas año a año. 

Al respecto, los autores Conterno, Doig y Blanco han evidenciado durante el periodo 

de análisis del año 2005 al 2006 que hay experiencias de acompañamiento y asistencia 

técnica en los gobiernos locales. Ello es una buena alternativa que permite fortalecer las 

capacidades en las instituciones. Sin perjuicio de ello, no todos los gobiernos cuentan con 

recursos para contratar los servicios de especialistas y capacitadores dentro de cada gobierno, 

ya que los recursos asignados no les permite llevar a cabo la contratación de dichos servicios. 

(2006, pp. 17) 

Como se puede evidenciar, es importante tener en cuenta el fortalecimiento en las 

capacidades institucionales de los gobiernos regionales, ya que ello les permitirá una 

adecuada administración y gestión dentro de cada región. Por ende, es necesario contar con 

recursos suficientes como gobiernos regionales que permita llevar a cabo la ejecución de 

proyectos de inversión, pero ello va de la mano con el reforzamiento y fortalecimiento de las 

instituciones públicas, en específico a los gobiernos regionales, con la finalidad de brindar 

las herramientas suficientes que les permitan lograr un desarrollo económico y social en una 

determinada región. 

En virtud de lo descrito en el párrafo anterior, hemos revisado la información 

financiera de la ejecución presupuestal en el año 2019 del GORE SAN MARTIN a través de 

su memoria anual aprobada mediante Acuerdo Regional Nº 022-2020GRSM/CR de fecha 

05 de junio del 2020, la cual nos muestra lo siguiente: 



40  

 
Figura 11: Información Financiera ejecución presupuestal del GORE SAN MARTIN del año 

2019. (Fuente: Memoria anual GORE SAN MARTIN 2020) 

 
 

Respecto de la figura 11, donde nos muestra la ejecución presupuestal correspondiente 

al año 2019, vemos que el GORE SAN MARTIN ha logrado un mayor avance en la ejecución 

presupuestal sobre los recursos ordinarios alcanzando un avance del PIM en 94,3%. Asimismo, 

en los recursos provenientes de operaciones oficiales de crédito ha logrado un avance del 

84,6%. Sin embargo, en los demás recursos asignados solo se ha logrado un avance en un 60%, 

sin alcanzar el 100% del avance en su totalidad sobre la ejecución presupuestal de los demás 

recursos otorgados al GORE-SAN MARTIN. 



41  

Por otro lado, es relevante considerar los indicadores de índice de Competitividad de 

Regiones elaborado por el Instituto Peruano de Economía, “se evidencia que la región San 

Martin mantiene en el puesto Nº 15 dentro del índice general, el pilar laboral avanzó una 

posición debido a la mayor creación del empleo formal y a la disminución de la brecha de 

género en los ingresos laborales. Por otro lado, el pilar infraestructura retrocedió una 

posición explicada por el aumento del precio de la electricidad y la menor cobertura de agua. 

Del mismo modo, el pilar instituciones cayó en una posición por el incremento de conflictos 

sociales y la caída en la aprobación de la gestión pública, tal como se aprecia en la figura 12, 

detallada a continuación: 

Figura 12: Índice de competitividad regional del año 2018 de la región San Martin. (Fuente: 

IPE, 2018) 



42  

En base a la evaluación efectuada conforme los indicadores de la figura 12 precedente, 

nos permite identificar las fortalezas y debilidades de cada región, para con ello poder 

implementar políticas públicas que permiten identificar los indicadores que se deben 

mejorar. Cabe precisar que, en el rubro de instituciones se ha evidenciado un retroceso tanto 

en la ejecución de la inversión pública como en la percepción de la gestión pública, lo cual 

refuerza y complementa lo previamente analizado referente a las mejoras que se deben 

implementar en el GORE SAN MARTIN. 

En definitiva, hemos podido identificar en el presente capítulo 1 tres (03) aspectos 

relevantes: 

- En primer lugar, se ha detallado el marco regulatorio del fideicomiso en el Perú, así como 

la estructura de los fideicomisos y los tipos de fideicomisos que se vienen aplicando en 

nuestro país, haciendo la diferencia entre los fideicomisos privados y públicos. 

 
- En segundo lugar, hemos identificado las principales fuentes de financiamiento de los 

gobiernos regionales -en específico del GORE SAN MARTIN- así como a sus principales 

acreedores. Ello nos permitió concluir que las ESF no tienen apetito de riesgo para el 

otorgamiento de financiamiento a los gobiernos regionales, debido a una serie de riesgos 

y limitaciones que impiden que las mencionadas ESF opten por otorgar financiamiento a 

los gobiernos regionales. 

 
- En tercer y último lugar, hemos evaluado la asignación y distribución de recursos 

otorgados a los gobiernos regionales. Ello nos permitirá analizar en el capítulo 2 la 

problemática respecto a conocer como los gobiernos regionales –en específico en el 

estudio del caso del GORE SAN MARTIN- lleva a cabo la ejecución de los proyectos de 

inversión con los recursos asignados para cada año fiscal. 

En definitiva, una de las propuestas realizadas por Alza es que el Estado en lugar de 

concentrarse en cuidar los recursos y contratar asesores, debe centrarse construir un sistema 

que brinde incentivos a las localidades que logren cubrir durante su gestión las brechas de 

acceso a los servicios públicos que presenta cada región. Ello va a generar un incentivo para 

alcanzar un presupuesto por resultado, con la finalidad de que si por ejemplo un gobierno 



43  

lograr reducir en un 50% la brecha del acceso a los servicios públicos en su localidad, este 

último recibirá un incentivo el cual será tener un aumento en la flexibilidad en el uso de los 

recursos públicos que le son asignados. Ello con el objetivo que dicho gobierno pueda tener 

una mayor discrecionalidad en la administración y gestión de sus recursos, permitiendo que 

los ciudadanos puedan tener un mayor acceso a servicios de calidad. Para es necesario, la 

participación del estado y de la ciudadanía, lo cual generaría un gran reto para la inversión 

pública. (2010, pp.329) 

1.6. Marco teórico: 
 

El marco teórico implica analizar y exponer aquellas definiciones, enfoques, 

investigaciones para conceptualizar la investigación. En virtud de ello, debemos precisar que 

en la presente investigación se han revisados diversos libros, artículos, publicaciones, tesis 

y estudios relacionados con el tema de investigación. 

A continuación, describiremos las definiciones vinculadas con el tema de investigación 

que nos ayudan a conceptualización con mayor profundidad los conceptos que desarrollan 

en la presente investigación, los cuales se centran en definir y conceptualizar 5 temas 

centrales: 

- El fideicomiso como instrumento o mecanismo de financiamiento 

- Los recursos públicos que se canalizan a través de la estructura del fideicomiso 

- La descentralización fiscal en el Perú, bajo la cual se distribuyen los recursos públicos. 

- El presupuesto público bajo el Sistema Nacional de Presupuesto Público en el Perú: 

- Las inversiones públicas bajo el Sistema Nacional de Programación Multianual y 

Gestión de Inversiones. 

Respecto de la figura del fideicomiso en el Perú: 
 

Es importante entender a la figura del fideicomiso, la cual se plantea como un 

mecanismo de financiamiento para los gobiernos regionales y en específico del GORE – 

SAN MARTÍN, tomando en cuenta ello, Hundskopf define al fideicomiso como una 

modalidad contractual muy flexible, la cual tiene una amplia variedad de objetivos o 

finalidades, tales como: permitir la conservación de las familias, permitir la canalización de 



44  

las riquezas (dinero, títulos valores, bienes muebles o inmuebles). Es por ello, que esta figura 

del fideicomiso en la actualidad ya se encuentra regulado y tiene un marco legal, por lo que 

considera que dicha figura permite ser una garantía y al mismo tiempo disminuye riesgos 

ante los incumplimientos que pueden surgir por parte de los deudores. (2021, pp. 174) 

Asimismo, Blossiers coincide con el autor citado en el párrafo anterior, al considerar 

al fideicomiso como una figura muy versátil que va a permitir garantizar el cumplimiento de 

determinados objetivos ya sea institucionales, financieros entre otros, todo dependerá del 

encargo fiduciario otorgado por el fideicomitente. Por lo que, considera que el fideicomiso 

es un mecanismo seguro, flexible y sencillo. (2013, pp. 400) 

Al respecto, la versatilidad y flexibilidad de la figura del fideicomiso permite que se 

pueda adaptar a las diferentes necesidades que pueda tener el GORE SAN MARTIN que 

puedan ser trasladados a través del fideicomiso, con el objetivo de que sea un tercero 

fiduciario quien asuma el encargo del fideicomitente (en este caso el GORE SAN MARTIN). 

No obstante, la particularidad de este tipo de fideicomiso público que se plantea como 

propuesta en la presente investigación tiene una particularidad, ya que en dicho fideicomiso 

se van a canalizar fondos públicos que son de titularidad del GORE-SAN MARTIN, por lo 

que son bienes públicos y cada recurso proveniente de fondos públicos tiene un marco 

regulatorio especifico. 

Respecto de los recursos o fondos públicos: 
 

Al respecto, el MEF dentro de su glosario de términos, define a los fondos púbicos 

como: “Todos los recursos financieros de carácter tributario y no tributario que se generan 

obtienen u originan en la producción o prestación de bienes y servicios que las Unidades 

Ejecutoras o entidades públicas realizan, con arreglo a Ley. Se orientan a la atención de los 

gastos del presupuesto público.” (MEF, 2020) 

En virtud de los mencionado, los recursos que son transferidos del gobierno nacional 

a favor de cada gobierno regional corresponden a lo que se denomina fondos públicos, es 

por lo que debemos remitirnos a cada marco normativo que regula cada recurso, con la 

finalidad de poder analizar si es factible que dicho recurso sea transferido a través de una 



45  

cuenta de un fideicomiso. Tomemos como ejemplo, los recursos determinados en específico 

del canon, los cuales solo puede ser transferido a una cuenta de titularidad de cada gobierno 

regional, ya que el marco normativo que regula el canon no permite que dicho recurso sea 

transferido por el gobierno nacional de manera directa a las cuentas del fideicomiso. 

Respecto de la descentralización fiscal en el Perú: 
 

Por otro lado, un tema importante vinculado con la asignación y transferencia de los 

recursos (fondos públicos) a los gobiernos regionales es la figura ficticia de la 

descentralización de los recursos asignados a cada gobierno regional, ya que como hemos 

podido evidenciar si bien contamos con una norma establecido en la Ley de Bases de la 

Descentralización, dicha normativa no cumple con el objetivo buscado, ya que a la fecha los 

gobiernos regionales siguen dependiente de la discrecionalidad del Gobierno Nacional, para 

la administración de sus recursos asignados. Por lo que, no cuentan los Gobiernos regional 

con una descentralización adecuada que le permita tomar decisiones y distribuir libremente 

los recursos asignados. 

Asimismo, las transferencias que realiza el gobierno nacional a los gobiernos 

subnacionales pueden ser definida según Samanamud como “un traspaso de recursos fiscales 

entre niveles de gobierno generalmente de un gobierno nacional a un gobierno subnacional 

y se sustenta en dos principios suficiencia y nivelación.” (2017, pp. 267) 

En virtud de lo mencionado, el citado autor en el párrafo anterior hace énfasis al 

considerar a las transferencias de recursos -en base al principio de suficiencia- como 

transferencias verticales. En cambio, cuando son transferencias de recursos -en base al 

principio de nivelación- son consideradas como transferencias horizontales. Por ello, las 

transferencias verticales son efectuadas por el gobierno nacional y las transferencias 

horizontales son efectuadas entre los gobiernos subnacionales. (2017, pp. 267) 

Ahora bien, antes de entrar a la evaluación del estudio del caso de la investigación, 

considero relevante dentro del marco teórico conocer sobre la inversión pública en el Perú, 

la cual tiene como objetivo garantizar la oportunidad y eficiencia en el gasto que promueve 

el desarrollo del país. 



46  

Respecto del marco normativo que impulsa las inversiones en el Perú: 
 

En la investigación realizada por Monge desde la década de los 90, en el Perú se inició 

con el incentivo y fomento de la inversión privada, así como se dio inicio a centrar en nuestro 

país las bases de la descentralización. Ello lo vemos reflejado en nuestra Constitución 

Política de 1993, en específico en los artículos 191º y 104º respectivamente, en los cuales se 

les otorga a los gobiernos regionales la autonomía política, económica y administrativa bajo 

los ámbitos de su competencia. Es por ese motivo, que dichos gobiernos tienen la facultad 

para conducir sus propios procesos en la inversión privada bajo su jurisdicción. (2018, pp. 

78) 

De la misma forma, verificamos que en el artículo 4º de la LEY GORE, tiene como 

finalidad establecida para los gobiernos regionales lo siguiente: 

 
 

“Artículo 4.- Finalidad 

Los gobiernos regionales tienen por finalidad esencial fomentar el desarrollo regional 

integral sostenible, promoviendo la inversión pública y privada y el empleo y 

garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus 

habitantes, de acuerdo con los planes y programas nacionales, regionales y locales de 

desarrollo.” 

Al respecto, a través de la LEY GORE se busca que los gobiernos regionales -bajo su 

competencia- puedan fomentar el desarrollo y promoción de la inversión pública y privada, 

respetando los derechos y la igualdad de oportunidades de sus habitantes, es decir que, dichas 

inversiones logren tener un alcance para toda la población y no solamente dando preferencia 

a unos pocos pobladores. 

Asimismo, se atribuye en el artículo 10º de la LEY GORE como competencia 

exclusiva de los gobiernos regionales, en concordancia con el artículo 35º de la Ley Orgánica 

de Bases de Descentralización, lo siguiente: 

“Artículo 10: Competencias exclusivas y compartidas establecidas en la Constitución 

Política del Perú y la Ley de Bases de la Descentralización 



47  

 
(…) 

 
 

d) Promover y ejecutar las inversiones públicas de ámbito regional en proyectos de 

infraestructura vial, energética, de comunicaciones y de servicios básicos de ámbito regional, 

con estrategias de sostenibilidad, competitividad, oportunidades de inversión privada, 

dinamizar mercados y rentabilizar actividades”. 

De acuerdo con los artículos citados líneas arriba, los gobiernos regionales tienen como 

competencia exclusiva establecida en la Constitución Política del Perú, la Ley de Bases de 

Descentralización y en la LEY GORE, la promoción y ejecución de las inversiones públicas 

en proyectos de inversión que generan un impacto en la economía nacional. 

Del informe efectuado por la Contraloría General de la Republica del Perú, existe un 

consenso al considerar que la inversión (pública y privada) es uno de los principales motores 

que permite el desarrollo económico y social del país. Respecto de ello, específicamente se 

hace hincapié sobre la inversión en infraestructura, mediante la cual se sostiene el 

crecimiento económico, aumenta el nivel de productividad y competitividad de las empresas 

y permite que la oferta de servicios públicos esté disponible para la sociedad. Sin embargo, 

en la actualidad del Perú, existe una gran brecha en la infraestructura -en base a un estudio 

efectuado por la Contraloría de la Republica- en el cual se considera que la causa principal 

de la mencionada brecha se debe a que el Estado presenta una serie de limitaciones, entre las 

cuales las principales son dos: (i) recursos insuficientes y (ii) practicas inadecuadas en el 

proceso de inversión. (2014, pp. 8) 

Para el Fondo Monetario Internacional, la inversión pública en infraestructura tiene un 

efecto multiplicador que repercute en la economía de un país, el cual genera una serie de 

impactos de corto, mediano y largo plazo, los cuales se detallan a continuación (2016, pp.18): 

 
 

 Impactos de Corto Plazo: se dinamiza la demanda, porque se incrementa el gasto de 

varios servicios. Asimismo, genera que se dinamice la inversión privada, porque se 

promueven las inversiones complementarias. 



48  

 

 Impactos de Mediano Plazo: Se genera un incremento en la capacidad de producción 
de la economía. 

 
 

Según el balance de la inversión pública elaborado por la Dirección General de 

Inversión Pública, los montos de inversión pública ejecutadas durante el periodo 2004 -2014, 

generó un impacto sobre indicadores socioeconómicos, que contribuyeron al crecimiento 

económico nacional, tal como se aprecia en el siguiente cuadro (2015, pp. 3): 

Tabla 5: 
 

Efectos de la inversión pública en el Perú sobre el bienestar social del periodo 2004-2014 
 
 

Fuente: DGIP (2015) 
 

Tabla 6: 



49  

Efectos en la tasa de crecimiento del PBI periodo 1997-2011 
 
 

Fuente: DGIP (2015) 
 

De las tablas 5 y 6 descritas anteriormente, se puede evidenciar que el desarrollo de la 

inversión pública en los diferentes sectores genera un impacto en el crecimiento de la 

economía, como en este caso en el PBI y en efecto en la sociedad misma, ya que son los 

principales beneficiarios, los cuales obtendrán un mayor bienestar, sobre todo en el acceso a 

los servicios públicos tales como: educación, salud, agua, saneamiento y energía. Por ese 

motivo, al momento de que los gobiernos regionales ejercen sus competencias -bajo su 

jurisdicción- deben considerar que cada proyecto de inversión que se ejecuta tendrá -en el 

corto y mediano plazo- un impacto social y económico multiplicador no solo en la región, 

sino en toda la economía del Perú y ello impacta finalmente en el crecimiento del PBI del 

Perú. 



50  

Al respecto, ComexPerú resalta el rol y la importancia de la inversión pública para el 

cierre de brechas de acceso a los servicios básicos, además de ampliar la capacidad 

productiva del país y permitir su desarrollo, sobre todo en estos tiempos donde la economía 

mundial se ha visto afectada producto de la pandemia del COVID 19. En virtud de lo 

mencionado, cuando nos enfocamos en evaluar el avance de la inversión pública, de acuerdo 

con lo indicado por el MEF, el gobierno ha ejecutado solo el 27.3% del PIM y si nos 

enfocamos en evaluar a los gobiernos regionales vemos que han ejecutado un 31% del 

presupuesto asignado en el periodo de enero a octubre del 2020, lo cual si lo comparamos 

con el año 2019 vemos que ha disminuido, tal como se visualiza en la siguiente figura: 
 

 
 

Figura 13: Ejecución de la inversión pública según nivel de Gobierno del periodo de enero 

a octubre en los años 2019 y 2020. (MEF, 2020) 

Por lo que, es importante que el gobierno nacional se enfoque en promover la ejecución 

de las inversiones en el país, tomando en cuenta en los gobiernos subnacionales, que 

representan el 61.l7% de la inversión pública y son estos gobiernos quienes conocer las 

necesidades de la población y están más cerca de ellos para atender sus requerimientos y 

necesidades. (ComexPerú,2020) 



51  

En ese sentido, es relevante este tema para efectos de evaluar como se viene ejecutando 

las inversiones en nuestro país, recordemos que el Plan Nacional de Infraestructura para la 

Competitividad señala que cada 1% de aumento en la inversión pública, existe un incremento 

del 0.083% del gasto privado y el 0.02% en la inversión privada, generando un impacto en 

la economía del Perú. Por ello, nosotros como abogados podamos contribuir en proponer 

alternativas, mecanismos herramientas legales que impulsen el desarrollo económico en 

nuestro país, sobre todo en estos tiempos de crisis política, económica y social que se viene 

atravesando. 

Respecto del presupuesto público bajo el Sistema Nacional de Presupuesto Público en el 

Perú: 

Soto establece dos definiciones que nos permiten entender el concepto de presupuesto 

público (2015, pp.1), ya que este autor considera al presupuesto público como un 

instrumento de programación económica social y financiera que posibilita al Estado el 

desarrollo y cumplimiento de sus funciones, permitiendo que todos los organismos del 

Estado asignen los recursos de manera racional para obtener los objetivos. De la misma 

forma, considera que el presupuesto es un instrumento de gestión que permite que las 

entidades logren sus metas, conforme con lo establecido en el plan operativo institucional. 

Asimismo, Soto resalta la importancia del presupuesto público llevando como un 

instrumento hacia cuatro (04) ámbitos (2015, pp. 2): 

(i) Como un instrumento de planificación, porque permite planificar los proyectos y 

concretarlos en un corto, mediano y largo en base a la distribución de la asignación de 

los recursos a cada nivel de gobierno 

(ii) Como un instrumento de política fiscal como ya lo vimos en el capítulo I, referente a 

la distribución de los recursos, los cuales son recaudados y transferidos la gran mayoría 

de estos recursos desde el Gobierno Nacional hacia los Gobiernos Regionales, por 

ende, la distribución dependerá de la clasificación de los recursos y de las políticas 

fiscales implementadas en el país, 

(iii) Como un instrumento de gobierno visto desde la perspectiva de los efectos que generan 

la toma de decisiones de cada gobierno para utilizar cada recurso asignado, lo cual 



52  

ocasiona un impacto positivo o negativo en el país, todo depende de las decisiones que 

se tomen frente a la ejecución del presupuesto asignado y 

(iv) Como un instrumento de administración ello hace referencia a como cada gobierno 

formula el presupuesto bajo la normativa aplicable desde la programación hasta la 

ejecución de los recursos asignados, por lo que bajo este marco el presupuesto público 

debe ser visto como una guía de acción. 

En definitiva, Lazo define al presupuesto público como un instrumento del Sistema 

Nacional de Presupuesto Público, cuyo órgano rector es la Dirección General de Presupuesto 

Público, como máxima autoridad, donde emanan una seria de normales legales las cuales 

son consideradas como directrices que condicen el proceso presupuesto del sector público. 

(2019, pp. 31) 

El Sistema Nacional de Presupuesto Público se encuentra regulado bajo el decreto 

legislativo Nº 1440, el cual en su artículo 4º se define como: “el conjunto de principios, 

procesos, normas, procedimientos técnicas e instrumentos que conducen el proceso 

presupuestario de las Entidades Públicas.” 

Asimismo, dentro del decreto legislativo Nº 1440 se verifica que en el Sistema 

Nacional de Presupuesto Público se distinguen las siguientes etapas del presupuesto público 

tales como: programación, formulación, aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto 

Público, las cuales se proceden a definir a continuación en base a la definición establecida 

por Lazo, las cuales se detallan en el anexo 2 de la presente investigación. (2019, pp. 15) 

Por otro lado, mediante el decreto legislativo Nº 1436 se aprobó el marco de la 

administración financiera del sector público, el cual tiene como objeto establecer normas 

básicas sobre la administración financiera del sector público para su gestión integrada y 

eficiente, de manera sistemática, en un contexto de sostenibilidad y responsabilidad fiscal. 

Asimismo, en el artículo 3º del Decreto Legislativo Nº 1436 se establecieron una serie 

de lineamientos para tomar en cuenta y lograr una gestión eficiente en la administración 

financiera. Cabe precisar que, la administración financiera del sector público está 

conformada por una gobernanza, la cual se encuentra integrada conforme lo detallado en el 

artículo 6º del mencionado decreto: 



53  

1. Sistema Nacional de Presupuesto Público 

2. Sistema Nacional de Tesorería 

3. Sistema Nacional de Endeudamiento Público 

4. Sistema Nacional de Contabilidad 

5. Sistema Nacional de Abastecimiento 

6. Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones. 
 

Todos los sistemas y planes dentro de la administración financiera del sector público 

se encuentran integrados de manera sistemática y extrasistemática conforme se establece en 

sus artículos 16º y 17º del Decreto Legislativo Nº 1436. 

Respecto de las inversiones públicas bajo el Sistema Nacional de Programación Multianual 

y Gestión de Inversiones: 

En el informe de Efectividad de las Inversiones elaborado por la Contraloría General 

de la Republica establece que el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión 

de Inversiones (en adelante, SNPMGI) es un sistema administrativo, el cual tiene como 

finalidad la optimización de los recursos los cuales son destinados a la inversión mediante 

el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas técnicas vinculadas con 

las fases o etapas en los proyectos de inversiones. (2014, pp. 9) 

En relación con las etapas de los proyectos de inversiones en el SNPMGI, el MEF lo 

define como: 



54  

1. Programación Multianual de Inversiones (PIM) 

2. Formulación y Evaluación (FyE) 

3. Ejecución 

4. Funcionamiento 

“El proceso mediante el cual un proyecto de inversión es concebido, diseñado, 

evaluado, ejecutado y genera sus beneficios para la efectiva prestación de servicios y 

la provisión de la infraestructura necesaria para el desarrollo del país. Con todo esto, 

el SNIP busca conseguir tres objetivos: (i) propiciar la aplicación del ciclo de proyectos 

de la inversión pública; (ii) fortalecer la capacidad de planeación del sector público; y, 

(iii) crear las condiciones para la elaboración de planes de inversión pública por 

periodos multianuales no menores de tres años.” (MEF, 2019) 
 

Figura 14: Etapas del Proceso del Inversión. (MEF, 2019) 



55  

El SNPMGI se encuentra regulado en el decreto supremo Nº 242-201-EF mediante el cual 

se aprobó el TUO del Decreto Legislativo Nº 1252 que crea el Sistema Nacional de Programación 

Multianual y Gestión de Inversiones, el cual fue creado con la finalidad de orientar el uso de los 

recursos públicos destinados a la inversión para la efectiva prestación de servicios y la provisión 

de la infraestructura necesaria para el desarrollo del país. 



56  

CAPÍTULO II: PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN 
 
 

De acuerdo con lo analizado en el Capítulo I, se ha evidenciado la desigualdad que existe en 

la distribución de los recursos en la asignación a los gobiernos subnacionales, ya que dichos 

recursos son transferidos por el gobierno nacional (principalmente corresponden a los recursos 

ordinarios y recursos determinados). Ello ocasiona una limitación a que los gobiernos regionales 

puedan tener una adecuada previsibilidad en la formulación, programación y ejecución de los 

recursos para ejecutar proyectos de inversión. Cabe mencionar que, ello se evidencia en la poca 

ejecución de las inversiones por parte de los gobiernos regionales en las inversiones descritas en 

el capítulo I de la presente investigación. Por lo que, la alta discrecionalidad del gobierno nacional 

en las transferencias hacia los gobiernos regionales genera un impacto negativo para la ejecución 

de los recursos asignados dentro de cada año fiscal. 

En virtud de lo mencionado, la poca disponibilidad que tienen los gobiernos regionales en la 

administración y disposición de sus recursos muchas veces les genera una limitación, al momento 

de que estos últimos opten por solicitar financiamientos a las ESF para la ejecución de proyectos 

de inversión, ya que como lo mencionamos anteriormente solo un 21.9% de las ESF otorgan 

financiamientos a los gobiernos regionales, debido a una serie de limitaciones que reducen el 

apetito de riesgo de las ESF para el otorgamiento de financiamientos. 

Sin embargo, debemos reconocer que el problema del poco desarrollo y avance en la 

ejecución de los proyectos de inversión no solamente se debe a la falta de recursos o la limitada 

discrecionalidad de los mismos por parte de los gobiernos regionales, sino también a una mala 

gestión y administración por parte de los gobernadores regionales y de sus equipos técnico, ya que 

no realizan una adecuada priorización de gastos y proyectos de inversión que les permita generan 

un impacto y desarrollo económico en la región. 

Ante la problemática planteada, Lozada resalta la importancia de impulsar el desarrollo de 

la inversión pública del país, ya que considera que la inversión pública es un mecanismo que nos 

permite incentivar la productividad, debido a que se cierran las brechas existentes en la 

infraestructura y los servicios públicos del país. Asimismo, define a la inversión pública en 

infraestructura como una condición necesaria que nos permite alcanzar el funcionamiento 



57  

productivo y eficiente del ámbito económico en la sociedad, mejorando los servicios básicos al 

cual tendrán acceso los ciudadanos, logrando integrar a la sociedad en su conjunto. (2018, pp. 14) 

2.1. Estudio del caso: GORE SAN MARTIN: 
 
 

Como caso de estudio para la presente investigación se analizará el GORE-SAN MARTIN, 

en el cual nos enfocaremos en evaluar lo siguiente: 

2.1.1. Ejecución del presupuesto en proyectos de inversión: 
 

Antes de iniciar con el análisis del nivel de ejecución de las inversiones en el GORE 

SAN MARTIN es importante hacer referencia al análisis sobre el nivel de avance de 

ejecución realizado por Lozada, donde nos muestra el nivel en ejecución de todos los 

gobiernos regionales para el 2017, es del 62%, es decir de los presupuestos planificados para 

ejecución, quedándose por ejecutar el 38% y sus saldos fueron revertidos al cierre de cada 

año hacia el gobierno nacional. (2018, pp. 24) 

 
Ahora bien, respecto del avance de ejecución de proyectos durante todo el periodo 

2007 – 2017, en la información obtenida por Lozada se verifica que se supera en promedio 

el 83%, lo cual nos evidencia que ha logrado un mayor avance en su ejecución efectiva de 

los recursos aplicados a proyectos. (2018, pp. 25). Cabe mencionar que, si bien Lozada hace 

en su análisis un comparativo con el gobierno regional de Ancash y el GORE SAN 

MARTIN, para el caso materia de análisis nos centraremos únicamente en evaluar la 

proyección de la figura líneas abajo, en relación con el GORE SAN MARTIN. 

 
Cabe mencionar que, el GORE -SAN MARTIN independientemente de los recursos 

que le son designados por el gobierno nacional, los cuales se detallaron en el capítulo I 

precedente, se verifica que el gasto se ejecutó de manera eficiente, logrando un incremento 

en los niveles de la inversión, tal como se demuestra en la figura detallada a continuación: 



58  

 
 

 
Figura 15: Avance en ejecución de proyectos 2007-2017 (Lozada, 2018) 

 
 

Al respecto, desde el año 2015 el GORE SAN MARTIN ha incrementado la ejecución 

del gasto en el rubro de inversiones, manteniéndose desde ese año en un porcentaje mayor 

al 80% hasta el periodo del 2017. Sin embargo, debemos también verificar que la ejecución 

de las inversiones realizadas por el GORE SAN MARTIN han tenido un impacto en el 

crecimiento de la región, ya que ello nos permite evaluar si el gobierno como tal ha utilizado 

adecuadamente los recursos priorizando la ejecución de los proyectos de inversiones y en 

las necesidades de la población, es decir, lograr que los proyectos de inversión tengan un 

impacto en la sociedad y que no terminen siendo proyectos inútiles que solamente se llevan 

a cabo para sustentar el uso de los recursos del GORE SAN MARTIN, o donde solo se 

desarrollen proyectos de inversión para llenar los bolsillos de unos cuantos, como tantos 

casos de corrupción que se ven en los medios de comunicación detrás de cada obra o 

proyecto, donde solo les interesa obtener beneficios o el lucro de los propios gobernadores 

regionales. 



59  

Al respecto, según el registro de las Fiscalías Especializadas en Delitos de Corrupción 

de funcionarios, nos muestra que 19 de los 25 gobernadores regionales a nivel nacional 

vienen siendo investigados por las Fiscalías Especializadas en Delitos de Corrupción de 

funcionarios (FECOF). 

 
Cabe mencionar que, los delitos que más se han reportado son los de negociación 

incompatible, colusión y peculado, dichos delitos están directamente vinculados en actos 

ilícitos durante los procesos de contratación de las obras públicas. (Ministerio Público, 2020) 

 
En virtud de lo mencionado, para evaluar la eficiencia de los proyectos de inversión 

en el GORE-SAN MARTIN, tomaremos como materia de análisis las variables que utilizó 

la autora Lozada, basándose “en el uso de dos variables como son la variación del PBI per 

Cápita Regional, como indicador aproximado de crecimiento en la región, y la variación de 

las inversiones per cápita de cada una de los GORE de las jurisdicciones, como indicador de 

promoción de crecimiento de los GORE, y se buscará establecer el nivel de correlación que 

existe entre estas variables”. (2018, pp. 26) 

 
Cabe precisar que, como parte del análisis de ambas variables descritas en el párrafo 

anterior, la citada autora comprueba a través de su investigación que existe una relación 

fuerte, con un valor de correlación que alcanza los 0.6438. (2018, pp. 27) En este sentido, 

podríamos inferir que el nivel de inversión desde el GORE SAN MARTIN ha contribuido 

positivamente en el crecimiento económico de dicha región. Ello nos demuestra que, al haber 

una mayor correlación entre ambas variables permite concluir que el GORE SAN MARTIN 

estaría identificando adecuadamente y priorizando los proyectos, conforme a las 

competencias atribuidas como gobierno regional. 

 
Por otro lado, se ha recolectado información del informe final de la Primera Audiencia 

Pública l, la cual se realizó el 10 de setiembre del 2020 -por medio virtual- en el cual el 

GORE SAN MARTIN en cumplimiento del artículo 24º de la LEY GORE, llevó a cabo la 

primera audiencia con el objetivo de sustentar ante la población los avances, logros, 

dificultades y perspectivas de la gestión regional del periodo del primer semestre del año 



60  

2020. Asimismo, a través de la primera audiencia el GORE - SAN MARTIN incluyó la 

participación de la sociedad sobre los avances que se vienen realizando en la región y el 

GORE SAN MARTIN, con el objetivo de rendir cuentas a la población sobre las gestiones 

y acciones que se vienen realizando en la región. Logrando con ello, obtener una 

retroalimentación y opinión de los pobladores de la región, para seguir mejorando en la 

gestión regional. 

 
En virtud de lo mencionado, queremos dar a conocer la siguiente información 

proveniente del informe final de la Primera Audiencia Pública l (2020, pp. 12), el cual se 

detalla a continuación: 

 
 El presupuesto del GORE SAN MARTIN representa el 3.8% del total del presupuesto 

de los gobiernos regionales. 

 
 La ejecución al 31 de agosto de 2020 es el 53.2% (S/ 796,548,903) ocupando el puesto 

Nº 8 en el ranking de ejecución de los gobiernos regionales; por encima de la ejecución 

promedio (51.1%) 

 
 El presupuesto de inversiones del GORE SAN MARTIN asciende a S/ 279, 322,827 

que representa el 2.9%  del total del presupuesto  de inversiones de los gobiernos 

regionales. 

 
 La ejecución al 31 de agosto de 2020 es el 37.3% (S/ 104,216,276) ocupando el puesto 

Nº 4 en el ranking de ejecución de los gobiernos regionales; por encima de la ejecución 

promedio (23.6%) 

 
 El presupuesto de inversiones del GORE-SAN MARTIN está distribuido por funciones, 

donde el 28.7% corresponde a la función transporte con un presupuesto de S/ 

80,188,385, seguidamente el 23.5% corresponde a la función salud con S/ 65,729,329 y 

el 22% pertenece a la función educación con S/ 61,422,300. 



61  

De la información obtenida referente al presupuesto asignado al GORE SAN MARTIN 

y la ejecución del presupuesto, se puede evidenciar que el GORE SAN MARTIN no es uno 

de los gobiernos regionales que recibe una mayor asignación de presupuesto solo recibe un 

3.8% de los gobiernos regional y dichos recursos son transferidos principalmente por el 

Gobierno Nacional (corresponden a los recursos ordinarios). 

 
Asimismo, referente a lo ejecutado en inversiones vemos que el GORE SAN MARTIN 

está dentro de los 10 primeros gobiernos regionales y lo que ha ejecutado en esa fecha está 

por encima de la ejecución promedio al 31 de agosto del 2020, lo cual demuestra que han 

tenido un avance hasta el primer semestre del 2020. Cabe precisar que para ese año el GORE 

SAN MARTIN distribuyó la ejecución de sus inversiones en tres sectores: transporte, salud 

y educación. 

 
Finalmente, acudimos a la página web del MEF en consulta amigable, para obtener 

más información sobre la ejecución del gasto en todo el año 2020 del GORE SAN-MARTIN 

y se verifica el siguiente cuadro: 

 
Tabla 7: 

 
 

Ejecución del gasto del periodo 2020 del GORE SAN MARTIN 
 

Fuente: MEF (2020) 
 

Al respecto, en relación con la tabla descrita anteriormente, se verifica que el GORE 

SAN MARTÍN tuvo un avance en la ejecución del gasto para el año 2020, aunque no ha 

logrado ejecutar todos los recursos asignados para ese periodo al 100%. Asimismo, en la 



62  

Figura 22 se observa que existe una diferencia entre el monto asignado PIM (que es el 

presupuesto actualizado de la entidad pública a consecuencia de las modificaciones 

presupuestarias, tanto a nivel institucional como a nivel funcional programático, efectuadas 

durante el año fiscal, a partir del PIA) y el monto devengado (es la fase del ciclo del gasto 

donde se registra la obligación de pago, como consecuencia del respectivo compromiso 

contraído) en la ejecución del gasto por recursos asignados, tal como se aprecia en la 

siguiente tabla: 

Tabla 8: 
 

Cuadro comparativo del PIM y Devengado del periodo 2020. 
 

RUBRO PIM DEVENGADO DIFERENCIA 

RECURSOS 

ORDINARIOS 
1,369,892,513.00 1,329,896,770.00  

39,995,743.00 

RECURSOS 

DIRECTAMENTE 

RECAUDADOS 

 
25,079,936.00 

 
21,291,068.00 

 
3,788,868.00 

DONACIONES Y 

TRANSFERENCIAS 
50,345,848.00 43,771,399.00  

6,574,449.00 

RENTAS DE 

ADUANAS Y 

PARTICIPACIONES 

 
92,451,574.00 

 
71,133,301.00 

 
 

21,318,273.00 

RECURSOS POR 

OPERACIONES 

OFICIALES DE 

CRÉDITO 

 
 

64,527,447.00 

 
 

56,699,900.00 

 
 

7,827,547.00 

Fuente: Elaboración propia extraída de Consulta amigable MEF (2020) 
 

Por otro lado, el gobernador regional de San Martin el Sr. Pedro Bogarin Vargas 

declaró que la región de San Martin del PIM asignado (modificado al 1 de enero del 2021) 

logró ejecutar 1 mil 407 millones 321 mil 160 soles. Sin embargo, el GORE SAN MARTIN 

no percibe grandes montos por concepto de recursos provenientes del canon a diferencia de 



63  

otras regiones. Respecto a la ejecución de obras y proyectos ocupó el quinto puesto con 

89.5% y una inversión de 230 millones 61 mil 585 soles. (Vargas, 2021) 

Por lo que, a pesar de contar con diferencias en la asignación y transferencia de sus 

recursos, el GORE SAN MARTIN logró ocupar en quinto lugar en la ejecución de las obras 

y proyectos de inversión en su región. 

2.1.2. Eficiencia del GORE SAN MARTIN: 
 
 

Debemos tener en cuenta que no podemos evaluar la ejecución de los recursos 

provenientes del GORE-SAN MARTIN sin considerar la eficiencia del GORE SAN 

MARTIN en la ejecución de los proyectos de inversión y con ello hacemos referencia a lo 

definido por Lozada cuando describe a las capacidades institucionales con las que cuenta el 

GORE-SAN MARTIN. 

Ello se ve reflejado en las capacidades de sus funcionarios como responsables para 

seguir los procedimientos de planificación, ejecución, evaluación (antes y durante) del 

proyecto de cada iniciativa que se tome a nivel regional. En ese sentido, la autora también 

ha identificado dos ideas fuerzas que servirán para identificar las capacidades de los 

funcionarios del GORE-SAN MARTIN: i) un análisis de la capacidad de inversión 

(relacionada con el tamaño de proyectos) y ii) los niveles de corrupción de las jurisdicciones. 

(2018, pp. 28) 

Respecto a la variable de la capacidad de inversión, de acuerdo con la información 

obtenida por la página web oficial del MEF, se ha podido verificar que el GORE-SAN 

MARTIN en el periodo del 2017 -2018 ha ejecutado un total de cuatrocientos cincuenta y 

nueve (459) proyectos con un monto de inversión que alcanza los S/ 2’959,736.00 millones 

de Soles. 



64  

Tabla 9: 
 

Proyectos ejecutados por sectores del GORE-SAN MARTIN periodo 2017-2018. 
 

Fuente: Lozada (2018) 
 

Respecto de la tabla 9 detalladas líneas arriba, extraída de la tesis de la investigación 

realizada por Lozada podemos verificar que en el GORE-SAN MARTIN respecto a los 

niveles o sectores del gobierno se ha alcanzado un monto total de promedio de ejecución de 

proyectos ascendente a la suma de S/ 6’448.23 Soles en el periodo del 2017-2018, donde los 

tres principales sectores donde se ejecutaron los proyectos fueron en salud y saneamiento, 

educación y el sector agrario. 

En ese sentido, Lozada nos plantea que “un nivel promedio de inversión por proyecto 

más significativo podría indicar que se están invirtiendo los recursos en proyectos integrales 

de mayor envergadura”. Tomando en cuenta que el GORE SAN MARTIN tiene un promedio 

de ejecución elevado, lo cual se puede considerar como indicador para inferir que el gobierno 

regional está invirtiendo en proyectos de mayor envergadura. (2018, pp. 32) 



65  

Ello fue manifestado por el comité regional de inversiones del GORE SAN MARTIN, 

el cual comentó en su primera reunión de trabajo del año 2020 que se vienen priorizando 

obras de impacto social de mediana y gran envergadura en la zona rural del mencionado 

gobierno, de acuerdo con la política de lucha contra la pobreza y desnutrición. Asimismo, 

hace mención en la nota de prensa que es importante y necesario la construcción y 

mejoramiento de carreteras puentes, infraestructura agrícola, postas médicas, sistemas de 

agua, saneamiento, electricidad, entre otros. (Vargas, 2020) 

Por otro lado, respecto a la variable de los niveles de corrupción de las jurisdicciones 

vemos que, en nuestro país, uno de los principales problemas que nos afecta es la corrupción 

de los funcionarios y de las autoridades del Estado, hay un alto nivel de corrupción que aún 

no se ha podido enfrentar en su totalidad. Por lo que, aún hay mucho trabajo por hacer 

respecto a este tema en el Perú. 

Sobre la corrupción en el sector público, específicamente Donayre manifiesta que la 

corrupción afecta a la eficiencia y la eficacia de las organizaciones estatales, ello genera una 

serie de desconfianzas no solo en las instituciones, sino también en la ciudadanía. Para ello, 

hace precisión que el 92% de los alcaldes del país fueron investigados por presuntos delitos 

de corrupción en el año 2014, entre los principales delitos se encuentran: peculado, 

malversación de fondos, negociación incompatible y colusión. Ello genera un impacto 

negativo en el desarrollo económico y social, donde muchos de las contrataciones públicas 

terminan siendo asignadas a las personas equivocadas, ocasionado por la corrupción. (2016, 

pp. 30) 

Lozada determina que más de 27 mil funcionarios públicos estarían siendo procesados 

a nivel nacional al 2017. Al verificar ello, para el caso del GORE-SAN MARTIN la ratio es 

de 0.42 por cada 1000 habitantes. Por lo que, en base a dicha información se verifica que de 

la información obtenida no se evidencia un alto nivel de corrupción, lo cual podemos 

concluir que ello ha influido de manera positiva para que en el periodo del 2017 al 2018, se 

haya generado una adecuada priorización y ejecución de inversiones en el GORE-SAN 

MARTIN. (2018, pp. 33) 



66  

En línea con lo descrito en el párrafo anterior, en base a un estudio de encuestas 

realizada por Daly & Darío sobre como los ejecutivos peruanos perciben la corrupción en el 

país y como esta última genera un impacto en la economía del país, se evidencia que de 

acuerdo con el ranking de evaluación sobre la consulta de ¿Cuáles de las dependencias 

públicas revelan mayor corrupción? Se ha evidenciado que los gobiernos regionales en el 

Perú ocupan el tercer lugar con un 14.9% como una de las entidades más corrupta. Ello ha 

generado un gran crecimiento en el descontento y desconfianza en la ciudadanía en los 

representantes que son elegidos justamente por ellos mismos. Es lamentable que hasta la 

fecha el tema de la corrupción es un tema de años que nos persigue en la historia de la política 

del Perú. A continuación, mostramos la figura la cual se aprecia lo indicado anteriormente: 

 

Figura 16: Encuesta extraída de Contralaría de la Republica sobre ¿Cuál es la dependencia 

pública que revela mayor corrupción? (Fuente: Contraloría. 2020) 

Asimismo, en base a los datos obtenidos del informe temático del año 2018 emitido 

por la Procuraduría Pública especializada en delitos de corrupción, se verifica que las 

regiones de San Martin, Pasco, Huánuco, Piura, Lambayeque, Amazonas, La Libertad, 

Ucayali y Tumbes superan los 100 casos de corrupción que involucran a Gobernadores y 



67  

alcaldes. (2018, pp. 13). Tal como se detalla en la figura 18 el departamento de San Martin 

ningún gobernador regional fue denunciado, alcaldes provinciales fueron denunciados 22 y 

79 alcaldes distritales: 

Tabla 10: 
 

Cuadro de sentenciados y procesados por región y por cuadro público 
 

Fuente: MINJUS (2018) 
 

Según Shack, Pérez & Portugal consideran que los actos de corrupción generan una 

serie de efectos en nuestro país: (i) uno de ellos son los efectos económicos tales como costos 

agregados de eficiencia y falta del gobierno para corregir externalidades o fallas, (ii) en el 

ámbito social, genera un impacto a los que menos tienen, perjudicando a los más pobres, ya 

que ellos dependen del acceso a los servicios públicos básicos para vivir, y (iii) genera un 



68  

impacto político generando desconfianza de la ciudadanía en sus autoridades y en las 

instituciones. (2020, pp.13) 

Otra variable a considerar tomando en cuenta lo señalado por Cubas, en adición a las 

variables ya previamente mencionadas, es que la no programación de las transferencias 

presupuestales a los gobiernos regionales limita a poder tener una predictibilidad en su gastos 

y eficacia, ya que el gobierno nacional transfiere recursos que no se programaron de manera 

inicial y cuando estos últimos son transferidos en el último trimestre del año fiscal, genera 

que los gobiernos regionales no puedan tener una adecuada predictibilidad de sus gastos para 

poder programar sus presupuestos y ejecutarlos con mayor eficiencia y eficacia. Ello también 

influye a que al final de año los gobiernos regionales no logran ejecutar en su totalidad el 

presupuesto asignado a inicios del año fiscal. (2017, pp. 35) 

Respecto a la eficacia sobre el avance de la ejecución presupuestal, la autora Sánchez 

considera que es importante tener presente que la eficacia está ligada a la provisión de bienes 

y servicios en volumen y calidad. Por lo que, en base a ello se debe evaluar la eficacia en la 

ejecución del presupuesto público, el logro de los resultados operativos dentro de cada 

organización. Asimismo, en su trabajo de investigación propone que para medir esta eficacia 

es necesario evaluar los procesos de contratación y de inversión de cada unidad ejecutora, 

para poder determinar si dentro de cada proceso la toma de decisiones es la adecuada y 

permite lograr la eficacia de la ejecución del presupuesto. (2015, pp. 91) 

2.2. Limitación para el acceso al financiamiento del GORE SAN MARTIN: 
 
 

Antes de iniciar con el análisis de las limitaciones para el acceso al otorgamiento de 

financiamientos del GORE SAN MARTIN debemos evaluar el rol y la importancia de los 

financiamientos en nuestro mercado, según lo analizado por los autores Pizarro y Vargas el 

financiamiento en nuestro país es importante para el desarrollo de la economía y nos permite 

un intercambio de bienes y servicios, por ende, nos permite un desarrollo económico 

eficiente. Sin embargo, el servicio de financiamiento necesita tener un orden jurídico estable 

que incentive y garantice que el intercambio se genere. (2004, pp. 188) 



69  

En efecto, si no contamos con un sistema legal eficiente que permita identificar los 

riesgos inherentes producto del intercambio de bienes y servicios, va a ocasionar como 

consecuencia un desincentivo para los financiamientos, porque los riesgos que se deben 

asumir van a generar costos muy elevados para las partes y es por lo que, la banca privada 

no termina asumiendo los riesgos y los financiamientos a los gobiernos regionales no son 

otorgados. 

En ese sentido, compartimos la opinión de los autores Pizarro y Vargas al considerar 

como prioridad para quienes estén en la posición de modificar y generar cambios en el 

sistema legal, generando un beneficio a los esquemas que viabilicen la posibilidad para el 

acceso a los financiamientos de tal manera que, el circulo económico de transacciones no se 

quede estancado en el Perú, sino que más bien se generen esquemas que permitan viabilizar 

la economía del país. (2004, pp. 190). 

En virtud de lo mencionado, procederemos en el análisis sobre las limitaciones del 

GORE SAN MARTIN y en realidad de la mayoría de los gobiernos regionales cuando 

quieren acceder a un financiamiento por partes de las ESF en nuestro país. 

En primer lugar, como ya hemos mencionado en la presente investigación los 

gobiernos regionales -en especial el GORE SAN MARTIN- donde la mayoría de sus 

recursos transferidos al inicio de cada año fiscal proviene de recurso ordinarios, ya que como 

hemos visto en los últimos años no ha percibido un monto considerable de recursos 

determinados o directamente recaudados. Por lo que, la gran mayoría de su presupuesto 

proviene de transferencias del gobierno nacional, lo cual limita la previsibilidad de sus gastos 

y programación, debido a que dependen de la discrecionalidad del gobierno nacional para la 

transferencia en cada año fiscal. Cabe precisar que, los recursos ordinarios tampoco son de 

libre disponibilidad dependerá de lo establecido de la ley de presupuesto para cada año fiscal 

y en base a ello, el GORE SAN MARTIN podrá efectuar una proyección en la administración 

y ejecución de sus gastos, en virtud de los recursos asignados y en virtud de ello, el GORE 

SAN MARTIN debe utilizar los recursos asignados en virtud con lo establecido en el marco 

normativo de la ley de presupuesto, dejando poco espacio para que este último pueda 

comprometer algún recurso adicional para financiamiento que le permitan desarrollar y 

ejecutar proyectos de inversión que generen un impacto en la región. 



70  

Por lo que, ello es una dificultad que tiene que atravesar el GORE SAN MARTIN al 

momento de acceder a un financiamiento con las ESF, tomando en cuenta que lo primero 

que va a evaluar una ESF para otorgar un financiamiento: es que sus recursos garanticen el 

repago de la deuda, en base a los flujos que percibe el GORE SAN MARTIN, evaluando el 

riesgo de que el GORE SAN MARTIN pueda caer en default y sus recursos terminen siendo 

insuficientes para garantizar el repago de la deuda a la ESF como acreedora del GORE SAN 

MARTIN. 

Al respecto, la ESF evaluará en primer lugar, los estados financieros y los recursos que 

percibe el gobierno, con el objetivo de determinar su capacidad de gasto y su capacidad de 

pago como gobierno regional que le garantice a la ESF -que este último cuenta con fondos 

suficientes- para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones dentro de los plazos y 

condiciones establecidas en el contrato. 

Otro aspecto que suelen evaluar los ESF son los plazos en los que se otorgan los 

financiamientos al GORE SAN MARTIN, ya que debido a los riesgos políticos que suelen 

tener los gobiernos regionales los plazos de financiamiento coinciden con el plazo de 

duración del mandato del gobernador regional, ello con el objetivo de evitar que el siguiente 

gobernador regional pueda desconocer la obligación contraída o destine los recursos para 

otros fines y se incumpla con las obligaciones contraídas con la ESF. Con relación a lo indico 

Comitre, considera como un riesgo político a los casos de revocatoria que surgen en los 

gobiernos regionales y municipales, lo cual ocasiona que las ESF opten por no financiar 

obras de mediano a largo plazo, ya que al generarse una revocatoria, el nuevo gobernante 

podría no respetar los compromisos asumidos con la ESF o pretenda rescindir el contrato de 

préstamo suscrito entre las partes. Cabe mencionar que, dentro del periodo de 1955 al 2014, 

en la región San Martin se han revocado a 13 alcaldes y 48 alcaldes han sido sometidos a 

consulta. (2015, pp. 64) 

Estos riesgos políticos son asociados muchas veces a los riesgos de corrupción 

vinculados actos de corrupción, peculado entre otros delitos, los cuales hemos analizado en 

el capítulo anterior, que genera mucha desconfianza no solo en la población, sino en los 

futuros acreedores. Adicional a ello, dentro de las políticas de cumplimiento de cada ESF, 

cuando evalúan a los gobernadores regionales, si identifican que estos tienen procesos por 



71  

actos de corrupción, no les otorgan financiamientos, ya que cada ESF tiene políticas internas 

dentro de cada entidad que no les termine tener clientes con delitos vinculados con actos de 

corrupción y ello dependerá de cada ESF que evalúa al gobierno regional al momento de 

otorgar financiamientos. 

Por lo que, tanto los riesgos políticos como los riesgos de corrupción son riesgos que 

son muy difíciles de reducir tomando en cuenta las estadísticas mostradas en la presente 

investigación, ya que será necesario plantear reformar para mejorar la administración y 

gestión de los gobiernos regionales y municipales. 

Por otro lado, respecto a la poca discrecionalidad de los gobiernos regionales, 

Samanamud considera que un gobierno subnacional -en este caso el GORE-SAN MARTIN- 

es un gobierno fiscalmente débil, debido a que tiene poco control sobre su recaudación, sobre 

sus competencias normativas y administración, por ende, tiene poca posibilidad de recaudar 

mayores ingresos. A diferencia de un gobierno subnacional que es fiscalmente fuerte podrá 

controlar lo anteriormente mencionado. Por ello, considera que los gobiernos subnacionales 

no pueden contraer deudas con mayor facilidad, porque siempre las futuras deudas deberán 

estar respaldadas por flujos de ingresos futuros y es complicado para los gobiernos 

regionales hacer una proyección de flujos futuros cuando la gran mayoría de los recursos 

transferidos corresponder a recursos ordinarios. (2015, pp. 8) 

Otro riesgo a considerar, es el riesgo del embargo, Comitre describe un análisis de las 

gerencias de riesgos para caso de financiamientos a los gobiernos subnacionales, y ello va 

relacionado a la posibilidad de que los recursos asignados para el pago de obligaciones con 

la ESF puedan ser susceptible de embargo de las cuentas de los gobiernos subnacionales, y 

esto se ha incrementado a raíz de la pandemia, donde muchos gobiernos no han podido 

cumplir con sus obligaciones, debido a la reducción en la recaudación de tributos, por lo que 

el gobierno nacional ha tenido que hacer transferencias de recursos adicionales, para que los 

gobiernos regionales puedan cumplir con sus obligaciones crediticias y pagos a proveedores. 

(2015, pp. 75) Por lo que, la figura de fideicomiso es una buena alternativa para proteger los 

recursos públicos y blindarlos ante posibles embargos que puedan suscitarse y generar un 

perjuicio a las ESF en calidad de acreedoras de los gobiernos subnacionales. 



72  

Otro aspecto que consideran las ESF para otorgar financiamientos es la figura de 

establecer colaterales y coverants que permitan garantizar el cumplimiento de las 

obligaciones del GORE SAN MARTIN, en caso este último incumpla con lo establecido en 

el contrato de préstamo. Ello también termina siendo un problema para el GORE SAN 

MARTIN, vinculado principalmente por temas del marco normativo referente a los recursos 

y bienes públicos, ya que al ser un gobierno regional una entidad pública, la ESF no podrá 

constituir hipotecas, garantías mobiliarias sobre los activos o bienes de la ESF por 

limitaciones normativas, ya que el GORE SAN MARTIN no tiene bienes o activos privados, 

son bienes del estado y como tales no son susceptibles de ser embargados ante el 

incumplimiento de una obligación por parte del GORE SAN MARTIN. En efecto, la ESF 

deberá buscar otras alternativas de garantías -en cada caso en particular- que permitan 

garantizar las obligaciones ante el incumplimiento del mencionado gobierno. Es por ello, 

que mediante la presente investigación se plantea como propuesta la implementación del 

fideicomiso pública como un mecanismo no solo de financiamiento sino de garantía para la 

ESF, ya que se podrá reducir el riesgo de la desviación de los recursos y del incumplimiento 

del pago del GORE SAN MARTIN, debido a que los recursos públicos serán canalizados a 

través de las cuentas del fideicomiso. 

Asimismo, el Sistema Nacional de Bienes Estatales se encuentra regulado en la Ley 

No. 29151 (en adelante, la Ley SBN), siendo que los bienes estatales se circunscriben a los 

predios, tales como: terrenos, áreas de playa, islas, y otros de dominio privado y de dominio 

público, que tienen como titular al Estado o a cualquier entidad pública que conforma el 

Sistema Nacional de Bienes Estatales, independientemente del nivel de gobierno al que 

pertenezcan. 

Respecto de ello, en el artículo 2º del decreto supremo N.º 007-2008-VIVIENDA (en 

adelante, Reglamento Ley SBN), se hace una diferencia entre los bienes del Estado que, por 

un lado, son considerados como bienes de dominio público y, por otro lado, los bienes que 

son considerados como bienes de dominio privado, definiéndolos cada uno de la siguiente 

manera: 

“Bienes de dominio público: Aquellos bienes estatales, destinados al uso público como 

playas, plazas, parques, infraestructura vial, vías férreas, caminos y otros, cuya 



73  

administración, conservación y mantenimiento corresponde a una entidad; aquellos 

que sirven de soporte para la prestación de cualquier servicio público como los 

palacios, sedes gubernativas e institucionales, escuelas, hospitales, estadios, aportes 

reglamentarios, bienes reservados y afectados en uso a la defensa nacional, 

establecimientos penitenciarios, museos, cementerios, puertos, aeropuertos y otros 

destinados al cumplimiento de los fines de responsabilidad estatal, o cuya concesión 

compete al Estado. Por lo que, tienen el carácter de inalienables e imprescriptibles. 

Sobre ellos, el Estado ejerce su potestad administrativa, reglamentaria y de tutela 

conforme a ley. 

Bienes de dominio  privado del Estado: Aquellos bienes estatales que  siendo de 

propiedad del Estado o de alguna entidad, no están destinados al uso público ni 

afectados a algún servicio público, y respecto de los cuales sus titulares ejercen el 

derecho de propiedad con todos sus atributos”. 

A continuación, hacemos la diferencia entre bienes de dominio público y bienes de 

dominio privado en la siguiente tabla: 

Tabla 11: 
 

Cuadro de diferencias entre bienes públicos y bienes privados. 
 

BIENES DE DOMINIO DE 

PÚBLICO 

BIENES DE DOMINIO PRIVADO 

La administración, conservación y tutela de 

los bienes de dominio público compete a las 

entidades responsables del uso público del 

bien o de la prestación del servicio público. 

 
El dominio público es una forma de 

propiedad especial, afectada al uso de 

todos, a un servicio a la comunidad o al 

interés   nacional,   es   decir,   que   está 

destinada a la satisfacción de intereses y 

Los bienes de dominio privado son 

considerados como una categoría de 

bienes de propiedad privada estatal, cuya 

utilización obedece a fines internos o 

domésticos de la Administración Pública. 

 
Cabe precisar que, para poder disponer de 

dichos bienes, requerimos previamente 

disponer   de   un   acuerdo   de   consejo 

(artículo   59º   de   la   ley   N.º   27972). 



74  

finalidades públicas y, por ello, como 

expresa el artículo 73 de la Constitución, 

tiene las características de bienes 

inalienables e imprescriptibles, además de 

inembargables. 

Adicionalmente, deberá el bien estar 

debidamente inscrito y saneado en 

Registros Públicos (artículo 48 del 

decreto supremo N.º 007-2008- 

VIVIENDA) 

De la inalienabilidad se deriva la 

inembargabilidad que, aunque no cuenta 

con reconocimiento expreso, ha sido 

consagrada por distintos pronunciamientos 

del TC1. 

 
Cabe precisar que, si se contempla la 

opción de que los bienes de dominio 

público puedan ser otorgado en concesión 

(art 45 del decreto supremo N.º 007-2008- 

VIVIENDA) 

En el caso de los bienes de dominio 

privado en el artículo 60 del del decreto 

supremo N.º 007-2008-VIVIENDA, 

permite que dichos bienes sean 

transferidos en dominio fiduciario, para 

ello deberá ser previamente aprobado por 

la resolución de la SBN o por el Gobierno 

Regional de acuerdo con la competencia. 

Fuente: Elaboración propia 
 

En relación con los bienes de dominio público, estos se caracterizan por estar 

destinados al uso público, por servir de soporte para la prestación de cualquier tipo de 

servicio público o por encontrase destinados para el  cumplimiento de los fines de la 

responsabilidad estatal. En tal sentido, los bienes de dominio público del Estado, por su 

naturaleza de servir para atender un interés público o colectivo, tienen el carácter de 

inalienable e imprescriptibles. 

Por lo tanto, ningún bien de dominio público del Estado -en este caso del GORE SAN 

MARTIN- puede ser utilizado para garantizar el pago de un financiamiento, porque no puede 

estar sujeto a ningún tipo de afectación o gravamen. Por su parte, en cuanto a los bienes de 

 
1 Así lo reconoce la STC Exp. N' 015-20001-AI/TC, Exp. N' 016-2001-AI/TC, Exp. 004-2002 AU/TC en el Fundamento 
25. 



75  

dominio privado del Estado, el Reglamento de la Ley SBN establece expresamente que no 

están destinados al uso público ni afectados a prestar algún servicio público y; además, 

faculta expresamente a sus titulares a ejercer el derecho de propiedad con todos sus atributos. 

Otro de las limitaciones que tiene el GORE SAN MARTIN es que no tiene una libertad 

para decidir dónde invertir o utilizar un determinado recurso, ya que cada recurso otorgado 

tiene una finalidad, la cual se circunscribe a las normas establecidas para la administración 

financiera del Estado. Por lo que, un determinado recurso -por norma legal- no se puede 

utilizar para otra finalidad la cual no está establecida en la normativa, por ende, el GORE SAN 

MARTIN no podría utilizar un recurso asignado a favor de un posible acreedor para pagar el 

servicio de deuda con la finalidad de llevar a cabo un proyecto de inversión, sin previamente 

verificar que el marco normativo lo habilita para utilizar o destinar dicho recurso para el pago 

del servicio de deuda. 

En ese sentido, la principal fuente de financiamiento que tienen los gobiernos 

subnacionales (regionales y locales) en general provienen del gobierno nacional, ya que las 

ESF encuentran una serie de riesgos vinculados, tales como: (i) la canalización de los flujos 

provenientes de los recursos del GORE SAN MARTIN que impiden que una ESF otorgue un 

financiamiento, (ii) no se pueden establecer garantías sobre activos o bienes del GORE SAN 

MARTIN, porque la gran mayoría son bienes públicos, (iii) cambios normativos que desvíen 

la canalización de recursos y (iii) riesgos políticos vinculados a la inestabilidad en el cambio 

de gobernadores regionales o la vinculación con actos de corrupción, que limitan la 

continuidad en el cumplimento de las obligaciones de las anteriores gestiones previas en el 

mencionado gobierno. 

En definitiva, son los riesgos legales, financieros, políticos (vinculados a cada 

gobierno regional) que limitan y reducen el apetito de riesgo de las ESF para el otorgamiento 

de financiamientos a los gobiernos regionales y en específico al GORE-SAN MARTIN. En 

ese sentido, es importante mediante la presente investigación evaluar y plantear mecanismos 

y figuras legales viables que permitan el acceso al financiamiento. Ello con la finalidad de que 

dichos recursos sean utilizados en llevar a cabo proyectos de inversión que generen un impacto 

y mayor avance dentro de la región y logren ejecutar el 100% de sus proyectos dentro de cada 

periodo. 



76  

CAPÍTULO III: DISCUSIÓN 
 

En el presente capítulo en base al enfoque metodológico del estudio del caso, procedemos a 

analizar el contrato de fideicomiso del GORE – SAN MARTIN constituido en el marco de las 

leyes Nº 25875 y Nº 30896 que hasta la fecha se encuentra vigente en el Perú. 

3.1. Marco normativo que regula el contrato de fideicomiso del GORE – SAN MARTIN: 
 
 

Con fecha 27 de junio de 2005, se publicó en el diario oficial el Peruano la Ley N° 

28575 (en adelante, Ley Gore 1) la cual tiene como objetivo el incremento de la inversión 

pública del GORE – SAN MARTIN, así como el mantenimiento de su infraestructura 

prioritaria mediante el uso de los ingresos que se generen a partir de la eliminación de los 

incentivos o exoneraciones tributarias. Producto de dichas exoneraciones tributarias se le 

atribuye al GORE -SAN MARTIN un monto ascendente a la suma de S/ 45’ 000,000.00 

(Cuarenta y Cinco Millones y 00/100 Soles). Dichos ingresos son transferidos por el MEF a 

favor del GORE – SAN MARTIN a la cuenta recaudadora de un fideicomiso administrado 

por la Corporación Financiera de Desarrollo S.A. (en adelante, COFIDE) conforme lo 

establecido en el artículo 7º de la Ley Gore 1. 

El destino de los recursos transferidos por el MEF será utilizado en los proyectos de 

inversión: (i) rehabilitación y mejoramiento de la carretera Tarapoto-Ramal de Aspuzana a 

nivel de asfaltado, así como de supervisión de obras y (ii) interconexión del sistema eléctrico 

regional San Martin al sistema eléctrico interconectado nacional (SEIN) a través de las líneas 

de transmisión Tocache – Bellavista o Caclic – Moyobamba. El remanente de dichos 

recursos podrá ser utilizado en el programa de competitividad agrario y otros proyectos de 

inversión que se encuentren priorizados en su programa de desarrollo regional y conforme 

con las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública. 

Cabe precisar que, en la Ley Gore 1 se establece que los proyectos que se vayan a 

ejecutar con los recursos transferidos deberán tener una dimensión regional de los beneficios 

y atender a la población menos favorecida económicamente. 



77  

Asimismo, con los recursos transferidos el GORE-SAN MARTIN podrá disponer de 

hasta un 8% de los recursos transferidos de la Ley Gore 1 en el financiamiento de los gastos 

de asesoría financiera, en los procesos de selección, formulación y evaluación de los 

proyectos de inversión pública. Igualmente, con cargo al mencionado porcentaje se podrá 

financiar los gastos que genere la administración bancaria de operación y mantenimiento del 

fideicomiso. 

Adicional a ello, de acuerdo con lo establecido en el artículo 14º de la Ley Gore 1, el 

GORE – SAN MARTIN podrá utilizar los recursos transferidos por el MEF para garantizar 

y atender los servicios de deuda derivada de operaciones de endeudamiento, contratadas para 

financiar los proyectos de inversión. Sin perjuicio de ello, la mencionada ley establece que 

los recursos que se obtengan mediante las operaciones de endeudamiento también deberán 

ser canalizados a través de las cuentas del fideicomiso. 

Mediante el decreto supremo N° 154-2005-EF de fecha 22 de noviembre del 2005 se 

aprobó el reglamento de la Ley Gore 1, el mismo que regula la utilización de los recursos 

que se transfieren al GORE SAN MARTIN. 

En virtud del marco normativo descrito en los numerales precedentes, con fecha 31 de 

enero de 2006, el GORE SAN MARTIN, COFIDE y el MEF suscribieron el contrato de 

fideicomiso de administración de fondos (en adelante, el Contrato de Fideicomiso). 
 

Posteriormente, se creó la Ley N° 30896, con fecha 27 de diciembre del 2018, Ley que 

promueve la inversión y desarrollo de la Región Amazónica (en adelante, la Ley Gore 2), 

mediante la cual se deja sin efecto a partir del 01 de enero del 2020, la exoneración del IGV 

por la importación de bienes que se destinen al consumo de la Amazonía a que se refiere la 

tercera disposición complementaria de la ley N° 27037; y en compensación dispone, entre 

otros, el MEF autoriza mediante la Ley Gore 2 a que se realice una transferencia para el 

departamento de San Martin de S/ 26’000,000.00 (Veintiséis Millones y 00/100 Soles), y a 

partir del año 2030 dicho monto se incrementa en S/ 27’000,000.00 (Veintisiete Millones y 

00/100 Soles). 

Cabe mencionar que los montos descritos en el párrafo anterior, de acuerdo con lo 

establecido en el numeral 4.5. del artículo 4º de la Ley Gore 2, serán transferidos por el MEF 



78  

en la cuenta recaudadora del Contrato de Fideicomiso. Por lo que, bajo el mismo Contrato 

de Fideicomiso se vienen canalizando los flujos de los recursos provenientes de la Ley Gore 

1 y Ley Gore 2. 

Los recursos provenientes de la Ley Gore 2 -corresponden a la fuente de 

financiamiento de los recursos determinados- los cuales podrán ser utilizados en la ejecución 

de inversiones públicas incluyendo (expedientes técnicos, estudios alternativos) para los 

siguientes proyectos de inversión, descritos en el artículo 7º de la mencionada ley: 

a. Proyectos de infraestructura y servicios conexos y complementarios de transporte 

terrestre, fluvial o aeroportuario, áreas de remediación ambiental. 

b. Proyectos para impulsar y diversificar actividades productivas y servicios eco 

sistemáticos 

c. Proyectos de infraestructura turística, puesta en valor del patrimonio cultural y áreas 

naturales protegidas. 

d. Proyectos de infraestructura en las áreas fronterizas del departamento, priorizando su 

desarrollo y la defensa de la integridad nacional. 

e. Proyectos de desarrollo de capacidades de docentes de educación básica regular, 

especial e intercultural, así como de infraestructura educativa. 

f. Servicios de promoción para la innovación tecnológica para mejorar la competitividad 

de la Amazonia. 

Cabe precisar que, los proyectos descritos en el párrafo anterior deben encontrarse 

dentro del plan de desarrollo regional y conforme las normas del SNPMG. Asimismo, de 

acuerdo con lo establecido en los artículos 8º y 9º de la Ley Gore 2, el GORE – SAN 

MARTIN podrá utilizar los recursos transferidos por el MEF para garantizar y atender los 

servicios de deuda derivada de operaciones de endeudamiento, contratadas para financiar los 

proyectos de inversión. Sin perjuicio de ello, la mencionada ley establece que los recursos 

que se obtengan mediante las operaciones de endeudamiento también deberán ser 

canalizados por las cuentas del Contrato de Fideicomiso. 

A diferencia de la Ley Gore 1, con la Ley Gore 2 se aprobó la creación de un consejo 

directivo (en adelante, el Consejo), el cual estará conformado por: (i) un (01) representante 



79  

de la entidad fiduciaria, (ii) tres (03) representantes del gobierno regional y (iii) un (01) 

representante de la municipalidad provincial. De acuerdo con el artículo 6º de la Ley Gore 

2, la implementación del Consejo tiene como funciones las siguientes: 

a. Priorizar la ejecución de las inversiones a ser ejecutadas con cargo a los recursos del 

fideicomiso, de conformidad con la Ley Gore 1 y Ley Gore 2. 

b. Aprobar el texto del contrato de fideicomiso y sus modificaciones. 

c. Aprobar su reglamento interno dentro de los diez (10), así como los aspectos de 

procedimiento que resulten necesarios para la mejor aplicación de las medidas 

reglamentarias. 

En virtud de lo mencionado, bajo la Ley Gore 1 y Ley Gore 2 se constituye el Contrato 

de Fideicomiso, el cual es administrado por COFIDE, mediante el cual se canalizan los 

recursos atribuidos a favor del GORE – SAN MARTIN, para que este último pueda llevar a 

cabo proyectos de inversión para el desarrollo de su región, siempre y cuando dichos 

proyectos cumplan con los criterios establecidos bajo el marco normativo descrito líneas 

arriba. Asimismo, en el Contrato de Fideicomiso se permite que el GORE SAN MARTIN 

pueda celebrar operaciones de endeudamiento con las ESF para el desarrollo de proyectos 

de inversión bajo el marco de la Ley Gore 1 y Ley Gore 2, siempre y cuando los flujos 

provenientes de las operaciones de endeudamiento sean canalizados a través de las cuentas 

del fideicomiso. A su vez las ESF que brinden financiamientos al GORE SAN MARTIN 

podrán recibir los pagos de las obligaciones contraídas con el GORE SAN MARTIN 

directamente del fideicomiso, en donde el fiduciario será quien le pague a cada ESF con los 

fondos provenientes del fideicomiso. Ello permite que las ESF tengan una mayor seguridad, 

ya que de esa forma asegura el cumplimiento del pago de las obligaciones garantizadas, de 

acuerdo con el cronograma de pagos y condiciones establecidas con el GORE SAN 

MARTIN. 

En resumen, los recursos transferidos bajo el marco de la Ley Gore 1 y Ley Gore 2 

tienen las siguientes finalidades: 



80  

Tabla 12: 

Cuadro comparativo entre la Ley Gore 1 y de la Ley Gore 2 
 
 

BAJO EL MARCO DE LA 

LEY GORE 1 

BAJO EL MARCO DE LA 

LEY GORE 2 

Uso de los recursos para dos (02) 

proyectos de inversión en específico: 

 Carretera Tarapoto 

 Sistema Eléctrico Regional San 

Martin 

Uso de los recursos para la ejecución de 

inversiones públicas (incluye elaboración de 

expedientes, estudios definitivos u otros 

documentos equivalentes). El listado de 

proyectos de inversión para financiar se 

encuentra en el artículo 7° del reglamento de 

la Ley N° 30896. 

El excedente de los recursos - Los proyectos de inversión deben ser 

proveniente de los dos (02) proyectos priorizados por el GORE SAN MARTIN de 

descritos en el recuadro anterior- serán acuerdo con el Plan de Desarrollo Regional 

destinado para: Concertado y el Sistema Nacional de 
 
 Programa de Competitividad 

agraria 

 Otros proyectos del   Plan   de 

Programación Multianual y Gestión de 

Inversiones. 

Desarrollo Regional Concertado  

y en el Sistema Nacional de  

Inversiones Públicas (hoy  

Sistema Nacional de  

Programación Multianual y  

Gestión de Inversiones)  

El 8% de los recursos puede ser Servicio de deuda para financiar los 

destinado para el financiamiento de proyectos de inversión.   

gastos de asesoría financiera, procesos    



81  

de selección, en la formulación y 

evaluación de los proyectos de 

inversión priorizados. 

Con cargo al referido porcentaje, se 

podrá financiar los gastos que genere la 

administración bancaria de operación y 

mantenimiento del fideicomiso. 

(condición: los flujos provenientes de las 

operaciones de financiamiento para los 

proyectos de inversión deben ser canalizados 

por el fideicomiso) 

Servicios de Deuda: garantizar y 

atender servicios de deuda derivados 

de operaciones de endeudamiento 

contratadas para financiar proyectos de 

inversión. 

(condición: los flujos provenientes de 

las operaciones de financiamiento para 

los proyectos de inversión deben ser 

canalizados por el fideicomiso) 

 

Fuente: Elaboración propia 
 
 

3.2. Estructura del Contrato de Fideicomiso: 
 
 

En virtud del marco normativo descrito en los numerales precedentes con fecha 31 de 

enero de 2006, se suscribe el Contrato de Fideicomiso de inversión y pagos, en el cual 

interviene: 

 
 En calidad de fiduciario: COFIDE 

 En calidad de fideicomitente y fideicomisario principal: el GORE SAN MARTIN 

 En calidad de fideicomisario subsidiario: el MEF 



82  

Posteriormente, es relevante mencionar que se han suscrito entre las partes 

intervinientes una serie de adendas al Contrato de Fideicomiso, en donde ingresa y participa 

el MEF en calidad de fideicomisario subsidiario, debido a que el MEF ha celebrado con el 

GORE SAN MARTIN una serie de operaciones de endeudamiento para el financiamiento 

de proyectos de inversión en la región. Es por ese motivo que, a la fecha en MEF es parte 

del Contrato de Fideicomiso e interviene en calidad de fideicomisario subsidiario, ya que el 

GORE SAN MARTIN viene pagando las operaciones de endeudamiento contraídas con el 

MEF con cargo a los recursos del patrimonio fideicomiso y el fiduciario mensualmente 

efectúa los pagos de acuerdo con los cronogramas de pago remitidos por instrucción del 

fideicomitente -en ese caso el GORE SAN MARTIN- de manera automática, conforme el 

orden de prelación de pagos establecida en el Contrato de Fideicomiso. 

 
Tomando en cuenta ello, debemos precisar que, cada modificación que se realice en el 

Contrato de Fideicomiso deberá intervenir todas las partes que suscriben el Contrato de 

Fideicomiso, en este caso: el GORE SAN MARTIN, el MEF y COFIDE. Adicional a ello, la 

Ley GORE 2 indica que para cualquier modificación que se realice en el referido contrato 

requiere de la opinión favorable del MEF a través de la Dirección General de Endeudamiento 

y Tesoro Público, conforme con lo establecido en el numeral 4.6. del decreto supremo Nº 066- 

2019-EF que establece medidas reglamentarias para la aplicación de lo dispuesto por la Ley 

Gore 2 en adelante, Reglamento Ley Gore 2). 

 
Asimismo, dentro del Contrato de Fideicomiso, se canalizan los aportes de la Ley Gore 

1 y los aportes de la Ley Gore 2, los cuales son transferidos directamente por el MEF a la 

cuenta recaudadora del Contrato de Fideicomiso. Dichos aportes forman parte del patrimonio 

fideicometido y serán utilizados por el GORE SAN MARTIN, de acuerdo con lo establecido 

en el marco normativo de la Ley Gore 1 y la Ley Gore 2. 

 
Cabe mencionar que, el fiduciario – en este caso COFIDE- asume el encargo fiduciario 

de administrar los bienes fideicometidos con el objetivo de atender las instrucciones de pago 

y de inversiones, así como garantizar el cumplimiento de las operaciones de endeudamiento 



83  

para proyectos de inversión del GORE SAN MARTIN. Dicho contrato tiene un plazo de 

vigencia de 30 años de acuerdo con lo establecido en el marco normativo citado líneas arriba. 

Es relevante mencionar que dentro Contrato de Fideicomiso, el GORE SAN MARTIN 

ha creado un fondo denominado “Fondo de Desarrollo Amazónico para la Región San 

Martín” creado mediante la ordenanza regional N° 039-2007-GRSM/CR de fecha 28 de 

diciembre de 2007. Este fondo es un fondo de garantía de créditos al pequeño agricultor por 

la suma de S/ 5’000,000.00 (Cinco Millones y 00/100 Soles), para el cumplimiento de las 

finalidades y proyectos establecidas mediante la ordenanza regional N° 039-2007- 

GRSM/CR de fecha 28 de diciembre de 2007, la cual posteriormente fue modificada 

mediante ordenanza regional 027-2018-GRSM/CR de fecha 24 de setiembre de 2018. 

Cabe precisar que, este fondo viene siendo financiado con los aportes provenientes de 

los recursos de la Ley Gore 1, por lo que los fondos deben ser aplicados y destinados 

exclusivamente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 9º de la Ley Gore 1. 

 
Por otro lado, como lo mencionamos en el numeral anterior es importante rescatar la 

figura del Consejo dentro del Contrato de Fideicomiso, el cual actúa como un órgano 

colegiado, creado por la Ley Gore 2. Dicho Consejo se encuentra conformado por cinco (05) 

miembros conforme con lo establecido en el artículo 5º del Reglamento Ley Gore 2: 

 
(i) Un (01) representante de la entidad fiduciaria 

(ii) Tres (03) representantes del respectivo gobierno regional 

(iii) Un (01) representante de las municipalidades provinciales pertenecientes a la 

circunscripción territorial del gobierno regional 

 
Dichos miembros tienen como funciones las descritas en el artículo 6º del Reglamento 

Ley Gore 2, las cuales se detallan a continuación: 

 
(i) Priorizar la ejecución de las inversiones a ser ejecutadas con cargo a los recursos del 

patrimonio fideicometido de conformidad con el artículo 7º de la Ley Gore 2. 

(ii) Aprobar el texto del Contrato de Fideicomiso, así como todas sus modificatorias. 



84  

(iii) Aprobar el reglamento interno del Consejo, así como los aspectos de procedimiento 

que resulten necesarios para la mejor aplicación de las medidas reglamentarias. 

 
A través del referido Consejo se permite la priorización y seguimiento de las 

inversiones que se vienen desarrollando dentro de la región con recursos públicos, los cuales 

son canalizados a través de un tercero fiduciario quien administra los bienes fideicometidos, 

de acuerdo a las instrucciones remitidas por el GORE SAN MARTIN y conforme con el 

marco normativo de la Ley Gore 1, Ley Gore 2 y de la Ley de Contrataciones, ya que todos 

los proyectos de inversión que se desarrollan se encuentran regulados bajo el marco de la 

Ley de Contrataciones, por ende el fiduciario deberá actuar con la debida diligencia 

respetando el marco legal establecido. 

 
Es necesario tener presente que hasta el momento hay dos puntos relevantes a 

mencionar aplicables para los casos en que se tenga que modificar el Contrato de 

Fideicomiso, ya que previo a la modificación se requiere la opinión favorable del MEF y 

también se requiere la aprobación del Consejo. No obstante, al intervenir el MEF como 

fideicomisario subsidiario deberá revisar el contenido de cada modificatoria que se proponga 

realizar en el Contrato de Fideicomiso, ya que este último deberá suscribir el referido 

contrato como parte interviniente dentro del mismo. 

 
En virtud de lo mencionado a través de la constitución del Contrato de Fideicomiso se 

permite a través de una ley expresa -como el caso de la Ley Gore 1 y Ley Gore 2- transferir 

recursos determinados directamente a las cuentas del referido contrato. De tal manera, que 

se evita la desviación de los recursos y al mismo tiempo se permite garantizar el 

cumplimiento de las obligaciones del GORE SAN MARTIN frente a sus posibles 

acreedores. Por lo que, si es factible que a través de una ley expresa se viabilice la 

canalización directa de los recursos asignados al GORE SAN MARTIN, para que sea este 

último quien instruya al fiduciario, en su calidad de fideicomitente para la administración y 

pagos con cargo a los recursos del patrimonio fideicometido. 



85  

 

 
Figura 17: Estructura del Contrato de Fideicomiso (Fuente: Elaboración propia) 

 
 

Finalmente, a través de la estructura establecida dentro del Contrato de Fideicomiso 

sirve como un mecanismo que permite a que el GORE SAN MARTIN tenga una mayor 

discrecionalidad para la distribución de los recursos destinados en proyectos de inversión y 

se genera un mayor apetito de riesgos hacia los futuros acreedores, ya que al transferirse 

recursos al patrimonio fideicometido de acuerdo a los montos asignados en la Ley Gore 1 y 

Ley Gore 2, dichos flujos puedan utilizarse a su vez como flujos para garantizar el servicio 

de deuda, no solo con el MEF -como principal acreedor- sino también con las ESF, las cuales 

verán como una alternativa de resguardo al momento de evaluar los riesgos, los cuales hemos 

analizado en el capítulo anterior y que son los que las ESF tienen que asumir al otorgar un 

financiamiento a un gobierno regional. Por lo que, con la figura del fideicomiso se podrá 

mitigar parcialmente los riesgos identificados, ya que los recursos se canalizarían 

directamente a las cuentas del patrimonio fideicometido, evitando la desviación de los flujos 

transferidos. 



86  

En ese sentido, la ESF que decida otorgarle un financiamiento al GORE SAN 

MARTIN, deberá ingresar al Contrato de Fideicomiso, producto del contrato de préstamo a 

celebrar con el gobierno, en calidad de fideicomisario adicional y se deberá suscribir una 

adenda al Contrato de Fideicomiso, la cual deberá ser suscrita por todas las partes 

intervinientes, incluyendo la ESF en su calidad de fideicomisario adicional. Todo ello, para 

garantizar el cumplimiento de las obligaciones que asumirá el GORE SAN MARTIN en 

virtud del contrato de préstamo celebrado con la ESF. Una vez suscrita la adenda al Contrato 

de Fideicomiso, el fiduciario tendrá como encargo el pago de las cuotas a los futuros 

acreedores del GORE SAN MARTIN directamente de las cuentas del fideicomiso a cada 

ESF, de acuerdo con el cronograma de pagos que se haya entregado al fiduciario, para 

asegurar el cumplimiento de las obligaciones garantizadas del GORE SAN MARTIN. Al 

mismo tiempo, el GORE SAN MARTIN puede brindar apoyo facilitando financiamientos a 

los pequeños y medianos productores de la región con la creación del fondo de garantía, ello 

le permitirá apoyar a los productores y pobladores de la región. 

 
No obstante, a pesar de la estructura del Contrato de Fideicomiso descrita en el 

presente capítulo, debemos mencionar que hasta la fecha no hay ninguna ESF que haya 

ingresado a forman parte dentro del Contrato de Fideicomiso como un fideicomisario 

adicional, ya que solamente a la fecha se encuentra el MEF como fideicomisario subsidiario 

y sigue siendo su principal acreedor, a pesar de que este fideicomiso puede ser considerado 

como una alternativa de financiamiento, que permita garantizar el repago de las deudas 

contraídas por el GORE SAN MARTIN con el objetivo de desarrollar y ejecutar proyectos 

de inversión en la región. Ello lo analizaremos con mayor detalle más adelante. 

 
 

3.3. Beneficios del Contrato del Fideicomiso: 
 

El presidente de Directorio de COFIDE considera que la constitución del Contrato de 

Fideicomiso va a permitir dar un mayor nivel de transparencia al momento de otorgar 

financiamiento en los proyectos de inversión y permitirá que el nivel de ejecución de los 

gobiernos regionales -en este caso el GORE SAN MARTIN- sea más eficiente. Sin perjuicio 



87  

de ello, considera que es necesario seguir trabajando este tipo de esquemas de fideicomisos 

con el MEF. (Andina. 2020) 

 
Coincidimos con las declaraciones del presidente de directorio de COFIDE al 

considerar que la constitución de este tipo de fideicomisos públicos de inversión y pagos van 

a permitir dar mayor transparencia a las operaciones de endeudamiento que soliciten los 

gobiernos regionales ya que bajo este figura se asegura la canalización de los recursos que 

se transfieren directamente a las cuentas del fideicomiso, evitándose -bajo este mecanismo 

de financiamiento- la desviación de recursos que genera un riesgo identificado de las ESF y 

se garantiza el cumplimiento de sus obligaciones, ya que para estas últimas es muy 

importante garantizar el repago de las deudas contraídas por los gobiernos regionales como 

en este caso  el GORE SAN MARTIN. 

 
Cabe mencionar que, esta canalización de recursos es viable debido a que a la fecha 

existen dos leyes expresas que autorizan la canalización directa de recursos determinados, 

ya que como lo habíamos analizado en el capítulo 2 de la presente investigación, no es 

factible la canalización directa de los recursos públicos a las cuentas del fideicomisos, ya 

que de acuerdo al marco normativo aplicable para cada recursos asignado, estos son 

canalizados por la cuenta única del tesoro público (CUT) del MEF a las cuentas de titularidad 

del GORE – SAN MARTIN, las cuales usualmente se encuentran aperturadas en el Banco 

de la Nación, lo cual imposibilita a que los recursos asignados para cada gobierno puedan 

ser transferidos de las cuenta única de tesoro público (CUT) a las cuentas del fideicomiso. 

Ello genera un riesgo para las ESF al momento de garantizar la canalización de los recursos, 

ya que al momento de la estructuración del fideicomiso, las ESF deben buscar alternativas 

que les permita mitigar estos riesgos identificados en el capítulo anterior -en específico la 

desviación de recursos- es por ello que una de las alternativas comerciales propuestas, es que 

el GORE SAN MARTIN suscriba una carta orden autorizando al Banco de la Nación para 

que, una vez ingresados los recursos al Banco de la Nación, estos puedan ser transferidos de 

la cuenta de titularidad del GORE SAN MARTIN a la cuenta recaudadora del Contrato de 

Fideicomiso. Lamentablemente ello no siempre se da y en ocasiones los recursos no terminan 

ingresando a las cuentas del fideicomiso, lo cual no se cumple con el objetivo del fideicomiso 



88  

que se busca que sirva como una herramienta de garantía y de pagos para las partes 

intervinientes. Ello ocasiona que la canalización de los flujos queda a discrecionalidad del 

GORE SAN MARTIN, ya que se requiere de una instrucción previa del gobierno para que 

dichos flujos sean transferidos a las cuentas bancarias del Contrato de Fideicomiso. 

 
Esta operativa descrita en el párrafo anterior, genera una demora en el cierre de la 

operación de endeudamiento y ello puede generar que la ESF opte por no otorgar el 

financiamiento, ya que considera que el fideicomiso no cumpliría con el objetivo planteado 

inicialmente, y ello eventualmente sucede cuando no existe una ley expresa que permita una 

canalización directa de los recursos asignados a cada gobierno regional, ya que la ESF lo 

que busca es identificar que recursos de los que recibe el gobierno regional se encuentra 

disponible para que garantice el cumplimiento de sus obligaciones, debido a las 

complicaciones que se generan para recuperar un crédito a un gobierno regional. Por lo antes 

descrito, termina siendo cada vez menos atractiva la propuesta de brindar financiamientos a 

mediano y largo plazo a gobiernos regionales para desarrollar proyectos de inversión en la 

región. 

 
En virtud de lo mencionado, este Contrato de Fideicomiso ha sido viable legal y 

administrativamente, porque su constitución nace a través de la vigencia de dos normas Ley 

Gore 1 y Ley Gore como dos normas que autorizan expresamente la recaudación y destino 

de los flujos a las cuentas bancarias del mencionado contrato. Ello ha permitido brindar una 

mayor confianza al momento de que las ESF evalúen la opción de brindar operaciones de 

endeudamiento al GORE SAN MARTIN. 

 
Otro de los beneficios antes mencionados es que a través de la figura de este 

fideicomiso el GORE SAN MARTIN ha creado un fondo de garantía, en el cual se va a 

otorgar créditos a los agricultores que va a permitir mejorar la competencia en la región, 

incentivando a que los pobladores (sector agricultura) utilicen dichos créditos para mejorar 

centros de cultivo y mejorar el sector agrícola. 



89  

En cuanto a los proyectos de inversión que se desarrollan dentro de la región se permite 

a través del Contrato de Fideicomiso que el GORE SAN MARTIN priorice su cartera de 

proyectos de acuerdo con los recursos transferidos anualmente al patrimonio fideicometido, 

ya que estos recursos corresponden a montos fijos establecidos en la Ley Gore 1 y Ley Gore 

2, los cuales vienen siendo transferidos hasta por un plazo de 30 años, lo cual va a permitir 

tener una proyección a largo plazo. Ello a su vez permite que el GORE SAN MARTIN 

invierta en proyectos que generen un desarrollo económico y social dentro de la región 

amazónica, generando una mejor planificación de los proyectos que se desarrollan 

anualmente dentro de la región, ya que el Comité tiene como función revisar y priorizar la 

ejecución de proyectos, lo cual genera un mejor desarrollo, evitando que estos recursos sean 

destinados para otros fines distintos a los establecidos bajo el marco normativo de la Ley 

Gore 1 y Ley Gore 2. Ello nos ayuda a mitigar los riesgos de corrupción aislando los recursos 

a un patrimonio fideicometido administrado a través de un tercero (el fiduciario) y que 

adicionalmente, existe un Comité que realiza un seguimiento de los proyectos de inversión 

que son financiados por los recursos provenientes de la Ley Gore 1 y Ley Gore 2. 

 
Finalmente, consideramos que al estar estos recursos dentro de un patrimonio 

fideicometido y una de las características de constituir un patrimonio fideicometido bajo la 

figura de un fideicomiso, es lograr que estos recursos al formar parte del patrimonio 

fideicometido, se convertirán en bienes inembargables. Por lo que, serán protegidos por el 

patrimonio y así el GORE SAN MARTIN protegerá a los recursos ante posibles embargos 

o ejecuciones de cobranza coactiva, ya que al estar estos bienes o recursos dentro del 

patrimonio fideicometido no pueda ser afectado por terceros. 

Ello se debe al principio de separación patrimonial, al cual hace mención el autor 

Peréz, en donde establece que los activos, flujos o recursos que formen parte de un 

patrimonio fideicometido son distintos del patrimonio del fideicomitente, del fiduciario y del 

fideicomisario. Por lo que, ello asegura que dicho patrimonio fideicometido se encuentre 

excluido y blindado ante un posible embargo o hasta de un escenario de insolvencia o 

liquidez como en el caso de las empresas privadas. Asimismo, bajo el principio de gestión 

especializada, se permite que el fiduciario administre únicamente el patrimonio 

fideicometido otorgado dentro de los parámetros establecidos por el fideicomitente, con el 



90  

objetivo de garantizar el cumplimiento del objetivo o finalidad para la cual fue creado el 

fideicomiso. (Pérez, 2017) 

De acuerdo con lo establecido por Pérez, los principios descritos en el párrafo anterior 

permiten lograr muchas ventajas: (i) reducción de costos de transacción entre agentes, (ii) 

establecer reglas para administrar el fideicomiso, (iii) brindar seguridad jurídica y (iv) 

constituir un fideicomiso autónomo aislando de los riesgos vinculados a la gestión. (Pérez, 

2017) 

 
 

3.4. Problemas identificados en la estructura del fideicomiso: 
 

Al respecto, si bien a través de la figura del Contrato de Fideicomiso hemos encontrado 

varios beneficios y aspectos positivos tanto para el GORE SAN MARTIN como para los 

pobladores de la región, ya que se genera un impacto económico social en la región, sin 

embargo, hemos identificado una serie de problemas que impiden el adecuado desarrollo del 

Contrato de Fideicomiso. 

 
Uno de los problemas que hemos identificado es el riesgo político, ya que, si bien este 

fideicomiso ha sido creado por la Ley Gore 1 y Ley Gore 2, dichas normas son susceptibles 

de ser modificadas o derogadas posteriormente y los recursos ante un cambio normativo 

podrían retornar al MEF a través de la cuenta única del tesoro público (CUT). Por lo que, 

existe la posibilidad que se derogue o modifique las mencionadas leyes y el Contrato de 

Fideicomiso se modifique o se liquide el patrimonio fideicometido, debiéndose devolver 

todos los recursos nuevamente a la cuenta única del tesoro (CUT). Este es un riesgo que 

estará presente y dependerá de cada gobierno de turno que exista en el país, ello generaría 

un impacto negativo hacia el Contrato de Fideicomiso, sin embargo, dentro de lo establecido 

en el marco normativo de la Ley Gore 1 y Ley Gore 2, en caso de liquidación del patrimonio, 

el fiduciario deberá proceder a cancelar todas las obligaciones pendientes de pago por parte 

del GORE SAN MARTIN siempre y cuando existan flujos suficientes, caso contrario, el 

GORE SAN MARTIN deberá asumir con sus propios recursos la diferencia, para que el 

fiduciario pueda concluir con los pagos correspondiente. En definitiva, siempre el riesgo 



91  

político va a existir y dicho riesgo no se va a poder mitigar en su totalidad. No obstante, lo 

que sí es factible, es establecer mecanismos dentro del Contrato de Fideicomiso para que se 

cancelen todas las obligaciones contraídas hasta la fecha para que se concluya los proyectos 

ya iniciados y pagar las obligaciones garantizadas con los acreedores. 

 
Otro problema identificado es que para cualquier modificación que se quiera realizar 

dentro del Contrato de Fideicomiso debe ser aprobada y con la opinión favorable (de manera 

previa) por el MEF y aprobado con el Consejo, ya que el MEF al intervenir dentro del 

Contrato de Fideicomiso en su calidad de fideicomisario subsidiario, este último deberá 

suscribir las futuras adendas que se produzcan dentro del Contrato de Fideicomiso. 

Consideramos que ello puede ser una limitación al momento de que el GORE SAN MARTIN 

quiere obtener otras futuras operaciones de financiamiento con acreedores de la banca 

privada, ya que previamente deberán contar con la aprobación y opinión favorable para la 

suscripción de los documentos por parte del MEF y del Consejo. Ello dilatar los trámites 

haciendo que el procedimiento para la modificación del Contrato de Fideicomiso termine 

siendo más burocrático, ya que el MEF podría no acceder a suscribir la adenda al Contrato 

de Fideicomiso en el cual se incluya a un nuevo acreedor quien intervendría en calidad de 

fideicomisario adicional, imposibilitando que el GORE SAN MARTIN pueda contraer 

nuevas operaciones de endeudamiento para desarrollar proyectos de inversión. 

 
Al respecto, consideramos que no sea necesario ya una opinión favorable por parte del 

MEF, porque ya existe un Consejo quien se encarga también de revisar y aprobar la 

modificación del Contrato de Fideicomiso, y al existir un doble proceso que por un lado el 

MEF apruebe y por otro lado que el Consejo también aprueba, ello termina dilatando los 

tiempos y haciendo todo el procedimiento más engorroso. En todo caso, una opción más 

viable es que dentro del Consejo se considere como uno de los miembros a un representante 

por parte del del MEF, para con ello evitar que el MEF vuelva a emitir un nuevo 

pronunciamiento de la modificación al Contrato de Fideicomiso y sería solo el Consejo como 

un órgano colegiado dentro del fideicomiso, quien se encargaría de la evaluación de la 

propuesta de modificación y la suscripción a la misma, ya que al hacer un proceso de 

modificación con tantas aprobaciones previas, termina dilatando los tiempos y al final la 



92  

operación de endeudamiento puede caerse, perdiendo el GORE SAN MARTIN la 

oportunidad de acceder a un financiamiento para el desarrollo y ejecución de proyectos. 

 
En virtud de lo mencionado, consideramos que este tipo de procedimiento largos para 

la aprobación y modificación del Contrato de Fideicomiso termina dilatando aún más la 

oportunidad para la obtención de un financiamiento, lo cual genera que la banca privada 

pierda el interés o el apetito en brindar financiamientos a los gobiernos regionales. Es por 

ese motivo, que las ESF optan por brindar un financiamiento sin incluir o canalizarlo los 

flujos a través de las cuentas del Contrato del Fideicomiso, generando que les otorguen 

financiamiento con tasas más elevadas y por un periodo limitado (solo por el tiempo que 

dura el periodo del gobierno regional) para evitar que el siguiente gobernador regional de 

turno termine por desconocer la obligación contraída y se genere un incumplimiento por 

parte del GORE SAN MARTIN, es decir solo logra acceder a un financiamiento de corto 

plazo. Cabe mencionar que, hasta la fecha ninguna operación de endeudamiento con una 

ESF se viene canalizando a través del Contrato de Fideicomiso. 

 
Por otro lado, respecto a la figura del Consejo se verifica que dicho órgano colegiado 

está conformado por miembros del gobierno regional, provincial y por el fiduciario, los 

cuales viene cumpliendo una función de seguimiento en la priorización de los proyectos de 

inversión del GORE SAN MARTIN. Sin embargo, consideramos que este Consejo puede 

también tener una participación de fiscalización dentro del Contrato de Fideicomiso, donde 

se permita que los miembros del Consejo puedan evaluar las metas y estado de los proyectos 

en ejecución, para determinar cuántos de estos proyectos vienen siendo ejecutados y cuantos 

se logran culminar dentro de los plazos establecidos. Ello con el objetivo de incentivar e 

impulsar a que el GORE SAN MARTIN cumpla con alcanzar la gestión por resultados y se 

establezcan metas para cada inicio del año. Sin embargo, para ampliar las funciones del 

Consejo será necesario plantear una modificación al Reglamento Ley Gore 2, ya que en la 

mencionada Ley se encuentran establecidas las funciones específicas que desarrolla el 

Consejo dentro del Contrato de Fideicomiso. Por lo que, en el Reglamento Ley Gore 2 se 

debería incorporar la siguiente redacción en su artículo 7º: 



93  

“Artículo 6. Funciones del Consejo Directivo 
 

Son funciones del Consejo Directivo: 
 

a) Priorizar la ejecución de las inversiones a ser ejecutadas con cargo a los recursos 

del fideicomiso, de conformidad con el artículo 7 de la Ley Nº 30896. 

 
b) Aprobar el texto del contrato de fideicomiso y sus modificatorias constituidos en el 

marco de la referida Ley. 

 
c) Aprobar su reglamento interno dentro de los diez (10) días hábiles de constituido 

el Consejo Directivo, así como los aspectos de procedimiento que resulten necesarios 

para la mejor aplicación de las medidas reglamentarias. 

 
d) Cualquier otra función establecida en el contrato de fideicomiso o en el reglamento 

interno descrito en el numeral precedente.” 

 
Se recomienda incluir en la modificatoria del Reglamento Ley Gore 2, lo descrito en 

el numeral d) citado líneas arriba, ello con el objetivo de dar una mayor flexibilidad a las 

funciones que desarrolla el Consejo haciendo su participación mucho más activa dentro 

Contrato de Fideicomiso como un órgano colegiado que tome decisiones sobre las funciones, 

procedimiento, así como otros temas vinculados al referido fideicomiso. 

 
Finalmente, sería relevante que el Comité apoye en la evaluación de metas y avance 

de los proyectos en ejecución con el apoyo de la figura de un supervisor dentro del Contrato 

de Fideicomiso. Ello con el objetivo de que este último pueda emitir informes donde se 

permita identificar: (i) el avance en la ejecución de los proyectos, (ii) el uso adecuado de los 

recursos transferidos de periodicidad trimestral y (iii) el porcentaje de avance de metas 

trazadas para cada año. Estos aspectos nos van a permitir medir y evaluar el alcance en la 

ejecución de los proyectos priorizados, ya que como lo hemos comentado antes no basta con 

solo tener recursos, sino también deben ser utilizados en la región para los proyectos de 

inversión de manera adecuada y eficiente en la región. Por ese motivo, consideramos que 

con las modificaciones normativas propuestas nos permitirían mejorar la estructura del 



94  

Contrato de Fideicomiso y ayudaría a cumplir con el objetivo planteado en el marco 

normativo de la Ley Gore 1 y Ley Gore 2. 

3.5. Resultados con la implementación del Contrato de Fideicomiso Gore San Martin 

Finalmente procederemos a evaluar los resultados que se obtuvieron con la 

implementación del Contrato de Fideicomiso, desde la entrada en vigencia de la Ley Gore 

1, para con ello determinar si la implementación del Contrato de Fideicomiso en el GORE 

SAN MARTIN resulta ser viable legal y administrativamente para ser considerado como un 

mecanismo de financiamiento. 

Al respecto, Carranza, Gallardo & Vidal, han evaluado que dentro del periodo del 2004 

al 2009, el GORE SAN MARTIN ha registrado un superávit debido gran parte a la 

eliminación de las exoneraciones tributarias, por motivos de la Ley Gore 1, la cual ha 

permitido que el GORE SAN MARTIN logre obtener una mayor recaudación y acumulación 

de riquezas, los ingresos corrientes alcanzan el 61.1%, los ingresos de capital y el de 

operaciones de crédito alcanzan el 20,5%. (2011, pp. 82) 



95  

A continuación, apreciaremos las fuentes de ingresos del año 2010 cuando el Contrato de 

Fideicomiso ya se encontraba vigente a la fecha: 

Figura 18: Fuentes de ingreso del GORE SAN MARTIN 2010. (Fuente: MEF base datos 

SIAF. 2011) 

 
Como se aprecia en la figura precedente, los recursos determinados alcanzaron un 

porcentaje de 76.2% de las fuentes de financiamiento del GORE SAN MARTIN, siendo uno 

de los mayores ingresos que percibió el gobierno regional. Ello se debe a que los ingresos 

provenientes de las exoneraciones tributarias de la Ley Gore 1 y posteriormente de la Ley 

Gore 2, se encontraban dentro de los recursos determinados, logrando alcanzar para el año 

2011 un presupuesto inicial de 52’820,000.00 Soles. 

 
Al respecto, Carranza, Gallardo & Vidal señalan que los recursos provenientes de las 

exoneraciones tributarias destinado al GORE SAN MARTIN se encontraba dentro de los 

recursos determinados, debido a la inflexibilidad para encontrar alguna categoría similar 



96  

donde insertar dichos recursos, sin embargo, el destino de dichos recursos principalmente 

consistía en la inversión de capital. (2011, pp. 85) 

 
Producto de los recursos provenientes de las Ley Gore 1 y Ley Gore 2, se financiaron 

una seria de obras durante el periodo 2006 y 2010, las cuales se proceden a detallar a 

continuación: 

 
Tabla 13: 

 
 

Obras financiadas en San Martin con recursos transferidos como incentivo por la eliminación 

de los incentivos y exoneraciones 2006-2010. 
 
 

Obras ejecutadas – Fideicomiso 2006- 

2010 

Importes 

Interconexión del sistema eléctrico 

regional San Martin al SEIN 

64 709 581,86 

Formuladores, consultores y árbitros 173 760,50 

Construcción puente vehicular 

Atumpampa 

3 947 386,64 

Construcción puente vehicular Bellavista 30 983 758,24 

Rehabilitación y mejoramiento de la 

carretera Cuñunbuque – Zapatero – San 

José de Sisa 

133 655 057,65 

Irrigación Biavo margen izquierda y 

derecha 

35 000,00 

Estudio de preinversión «Construcción 

puente vehicular Los Ángeles sobre el río 

Mayo y accesos» 

249 881,04 



97  

Fortalecimiento de la capacidad resolutiva 

del Hospital de Moyobamba 

18 500,00 

Estudios previos «Construcción del puente 

Motilones y accesos» 

28 000,00 

Mejoramiento y equipamiento del Hospital 

II-1 Tarapoto 

192 600,00 

Fortalecimiento del pool maquinaria 

pesada del PEAM 

4 624 000,00 

Fortalecimiento del pool maquinaria de la 

Dirección Regional de Transportes y 

Comunicaciones 

5 171 198,84 

Mantenimiento periódico de la vía de 

Evitamiento – Tarapoto 

5 850 564,08 

Mantenimiento periódico del acceso al 

Aeropuerto – Tarapoto 

539 094,95 

Mejoramiento de la vía principal del acceso 

al Aeropuerto CAD FAP Guillermo del 

Castillo Paredes 

3 400 000,00 

Ampliación del Sistema de Capacitación y 

Conducción de Agua Potable Lamas 

25 973,00 

Mantenimiento con emulsión asfáltica de 

la carretera departamental tramo Lamas – 

Empalme PE-5 

1 239 644,00 

Total 2006 - 2010 254 844 000,80 

Fuente: Elaboración propia extraída de GORE SAN MARTIN (2011). 
 
 

En relación con las obras ejecutadas descritas en la figura precedente, Carranza, 

Gallardo & Vidal verifican que en gasto público en la región es positivo, pasando de 



98  

363’000,000.00 Soles a 595’000,000.00 Soles, ello se debe a que por el incremento de los 

recursos determinados hay una mayor transferencia para inversión en capital, sin embargo, 

se ha generado un aumento en gasto de capital. 

 
Por otro lado, Carranza, Gallardo & Vidal han evidenciado que en el 2010 el GORE 

SAN MARTIN se ubicó dentro de uno de los 10 mejores puestos bajo el índice de 

competitividad, lo cual demuestra que el GORE SAN MARTIN ha superado a todas las 

demás regiones de la selva. Ello se debe al esfuerzo que ha realizado el GORE SAN MARIN 

para mejorar en el desempeño de sus funciones. (2011, pp. 98) 

 
Cabe mencionar que en una entrevista del diario el Comercio, Rosa Villalobos y 

Macera consideran que mejoría en el GORE SAN MARTIN ha sido evidenciada desde el 

año 2006 -un año después del cambio- se han financiado aproximadamente S/ 700 millones 

para 100 obras públicas considerada como de primera necesidad, generándose el crecimiento 

del PBI de la región en un 5.6% (El Comercio, 2018) 

 
Por lo que, Alfredo Thorne es de la opinión de que, si bien se observa una mejoría en 

el caso del Contrato de Fideicomiso con el GORE SAN MARTIN, ello no solo se debe 

únicamente a la estructura del Contrato de Fideicomiso como tal, sino que también, ha sido 

necesario la participación del GORE SAN MARTIN como institución, sobre todo en el 

manejo presupuestal. Es por ello, que, si bien inicialmente este tipo de Contrato de 

Fideicomiso se estableció en el GORE SAN MARTIN, posteriormente a raíz de la entrada 

en vigencia de la Ley Gore 2, se quiso reflejar la misma figura en los gobiernos regionales 

de Iquitos, Amazonas, Madre de Dios y Ucayali. (El Comercio, 2018) 

 
En virtud de lo mencionado, coincidimos con Zevallos al considerar importante tener 

en cuenta que, si bien el Contrato de Fideicomiso puede ser considera como un mecanismo 

de financiamiento para el GORE SAN MARTIN, es necesario tomar en cuenta otros factores 

vinculantes, necesarios para que la propuesta de la figura del Fideicomiso logre generar los 

resultados esperados. Es por ese motivo, que el GORE SAN MARTIN en los años 2009 y 

2010, estableció una estrategia institucional diferente, en la cual se centró en rediseñar la 



99  

institución de manera integral, la cual está compuesta por cuatro gerencias y tres organismos 

descentralizados. Adicional a ello, el GORE SAN MARTIN tuvo que fortalecer el espacio 

de concertación ciudadana denominado Consejo de Coordinación Regional. Dicho consejo 

se le otorgó un presupuesto especial destinado a cubrir costos de capacitación de sus 

miembros, traslados y visitas para el seguimiento de los proyectos. (2015, pp. 19) 

 
Definidamente, ello nos demuestra que el GORE SAN MARTIN también se encargó 

en reformar la estructura organizacional del gobierno para obtener mejores resultados en la 

gestión del presupuesto y permite la participación ciudadanía para el seguimiento y avance 

de los proyectos en la región, lo cual ayuda al cierre de brechas con la ciudadanía en la 

región, tal como se aprecia a continuación: 
 



100  

Figura 19: Etapas de la reforma institucional del GORE SAN MARTIN. Fuente: Zevallos 

(2015) 

En definitiva, una vez constituido el Contrato de Fideicomiso, el GORE SAN 

MARTIN a través de la aprobación de la ordenanza regional pudo crear un fondo de 

desarrollo amazónico aprobado a través de la ordenanza regional Nº 039-2007-GRSM/CR, 

que le permitió promover el desarrollo económico a través de las cadenas productivas 

enfocándose en las tres etapas de la cadena de producción, industrialización y 

comercialización. Por lo que, Zevallos nos menciona que con dicho fondo creado por el 

GORE SAN MARTIN permitió destinar los recursos de la siguiente manera (2015, pp. 22): 

 
(i) 8% de estudios de preinversión e inversión 

(ii) 80% a proyectos de desarrollo regional concertado 

(iii) 12% para cobertura de deuda que se generen por el financiamiento y ejecución de 

proyectos de desarrollo regional concertado. 

En virtud de lo mencionado, a través del Contrato de Fideicomiso, se evidencia que el 

GORE SAN MARTIN ha logrado obtener una mayor inversión dentro de la región, logrando 

llevar a cabo el desarrollo y ejecución de proyectos de inversión a través de la figura del 

Contrato de Fideicomiso. Dicha estructura desarrollada en el presente capítulo también se 

encuentra considerada dentro de los gobiernos regionales de Amazonas, Ucayali y Madre de 

Dios, ya que con la entrada en vigencia de la Ley Gore 2, se permitió la constitución de 

fideicomisos para los gobiernos regionales amazónicos descritos anteriormente. 

Sin embargo, dentro del Contrato de Fideicomiso del GORE SAN MARTIN hasta la 

fecha no se ha podido canalizar operaciones de financiamiento con las ESF a través de las 

cuentas del fideicomiso y ello se debe principalmente los problemas identificados en el 

presente capítulo. Por lo que, si bien el Contrato de Fideicomiso puede ser un mecanismo de 

financiamiento para los gobiernos regionales y en específico para el GORE SAN MARTIN 

será necesario previamente realizar las modificaciones normativas sugeridas, las cuales 

permitan lo siguiente: 



101  

- Transferencia directa de los recursos a las cuentas del fideicomiso a constituir. Ello 

implica una ley expresa que autorice a los gobiernos regionales a la transferencia de 

los recursos asignado al contrato de fideicomiso. 

- Procesos de modificaciones cortos en los contratos de fideicomisos que no sean tan 

burocráticos, los cuales terminan dilatando los procesos antes referidos, ya que ello 

termina por desalentar el apetito de riesgo de las ESF al momento de evaluar el 

otorgamiento de la operación de financiamiento. 

- La implementación de los consejos directivos que se encuentran dentro del contrato de 

fideicomiso a constituirse, lo cual permitan una participación más activa para la toma 

de cisiones que permitan un adecuado seguimiento del desarrollo de los proyectos de 

inversión. 

- Que, dentro de los consejos directivos a constituirse, uno de los miembros de estos 

consejos este un representante del MEF para que ya no exista una opinión favorable 

previa por parte del MEF al momento de la aprobación del contrato de fideicomiso o 

futuras modificaciones que se pretendan realizar en el mismo con los gobiernos 

regionales. 

- Que, se permita la participación de las ESF dentro de los contratos de fideicomiso en 

su calidad de fideicomisario adicional, para que este último tenga la garantía del 

cumplimiento de las obligaciones por parte del gobierno regional con cargo a los 

recursos que se canalicen a través de las cuentas del fideicomiso. 

 
Tomando en cuenta las recomendaciones descritas en el párrafo precedente, 

consideramos que podemos mejorar la estructura del fideicomiso para que incentive el uso 

de dicha figura como un mecanismo de financiamiento para los gobiernos regionales que 

buscan lograr un mejor desempeño en el desarrollo y ejecución de los proyectos de inversión. 



102  

CAPÍTULO IV: CONCLUSIONES 
 

1. Se ha evidenciado a través de la presente investigación que el principal recurso de 

financiamiento de los gobiernos regionales proviene del gobierno nacional -en este caso del 

MEF- convirtiéndose en el principal acreedor de cada gobierno regional al momento de 

solicitar una operación de endeudamiento. 

 
2. Las ESF han identificado una serie de riesgos legales, normativos, políticos y financieros al 

momento de otorgar operaciones de financiamiento a los gobiernos regionales -en este caso 

al GORE SAN MARTIN- que limitan el acceso al financiamiento. 

 
En definitiva, son los riesgos legales, financieros, políticos (vinculados a cada gobierno 

regional) que limitan y reducen el apetito de riesgo de las ESF para el otorgamiento de 

financiamientos a los gobiernos regionales y en específico al GORE-SAN MARTIN. Ello 

con la finalidad de que dichos recursos sean utilizados en llevar a cabo proyectos de inversión 

que generen un impacto y mayor avance dentro de la región y logren ejecutar el 100% de 

sus proyectos dentro de cada periodo. 

 
3. Se ha evidenciado la desigualdad que existe en la distribución de los recursos en la 

asignación a los gobiernos subnacionales (regionales y locales), ya que dichos recursos son 

transferidos por el gobierno nacional (principalmente corresponden a los recursos ordinarios 

y recursos determinados). Ello ocasiona una limitación a que los gobiernos regionales 

puedan tener una adecuada previsibilidad en la formulación, programación y ejecución de 

los recursos para ejecutar proyectos de inversión. 

 
En definitiva, no existe una adecuada distribución de los recursos asignados a los gobiernos 

regionales que les permita tener una previsibilidad en la distribución de sus recursos, por lo 

que es necesario evaluar una reforma en la descentralización de los recursos que permita una 

mayor autonomía por parte de los gobiernos regionales. 



103  

4. El GORE SAN MARTIN recibe como principales recursos – los recursos ordinarios- los 

cuales son transferidos directamente por el MEF. Dichos recursos son destinados para un 

uso y objetivo específico establecido en la ley de presupuesto anual para cada año fiscal. Por 

lo que, no se puede destinar para otro fin, el cual no está prestablecido en el marco normativo. 

 
5. Es importante que cada gobierno regional tenga la potestad y facultad para distribuir y 

asignar adecuadamente los recursos, tomando en cuenta las necesidades de cada población, 

tomando en cuenta la opinión y participación ciudadana en toma de decisiones de sus 

gobernadores, los cuales han sido elegidos por la propia población. Ello les devolverá la 

confianza a los pobladores en los gobiernos y sobre todo no sentirán que están siendo 

olvidados o desprotegidos por el Estado. 

 
6. En los últimos años, se ha evidenciado dentro del desarrollo de la investigación que el GORE 

SAN MARTIN ha obtenido una mejora en la ejecución presupuestal sobre los recursos 

asignados. Por lo que, a pesar de contar con diferencias en la asignación y transferencia de 

sus recursos, el GORE SAN MARTIN logró ocupar en quinto lugar en la ejecución de las 

obras y proyectos de inversión en su región para el año 2019. Ello nos permite concluir que 

el GORE SAN MARTIN ha venido realizando una adecuada gestión de sus recursos dentro 

de la región, ello se ha evidenciado en lo analizado en el capítulo 3 de la presente 

investigación. 

 
7. Es importante resaltar en que no solo basta contar con los recursos necesarios asignados para 

cada gobierno regional, sino que también es necesario mejorar y fortalecer la capacidad 

institucional dentro de cada gobierno y por ese motivo, se debe buscar contar con una carrera 

pública dentro de cada gobierno subnacional (regional y local) donde todos los servidores 

públicos pueden tener una continuidad dentro del ámbito que se desempeñan, para reformar 

a las instituciones y a la vez mantener una continuidad en las políticas implementadas dentro 

del sector público. 

 
Ello es importante para contar con una capacidad institucional que permita generar el 

crecimiento y desarrollo en el país, para debemos tener personas idóneas en los cargos que 



104  

se asumen en el sector público y que se pueda evaluar los resultados de cada personal y de 

cada equipo por gerencias de cada gobierno, con el objetivo de mejorar debilidades o 

deficiencias y alcanzar cada vez más las metas trazadas año a año. 

 
8. Mediante la constitución del Contrato de Fideicomiso se permite a través de una ley expresa 

-como el caso de la Ley Gore 1 y Ley Gore 2- transferir recursos determinados directamente 

a las cuentas del referido contrato. De tal manera, que se evita la desviación de los recursos 

y al mismo tiempo se permite garantizar el cumplimiento de las obligaciones del GORE 

SAN MARTIN frente a sus posibles acreedores. Por lo que, si es factible que a través de una 

ley expresa se viabilice la canalización directa de los recursos asignados al GORE SAN 

MARTIN, para que sea este último quien instruya al fiduciario, en su calidad de 

fideicomitente para la administración y pagos con cargo a los recursos del patrimonio 

fideicometido. 

 
9. A través de la estructura establecida dentro del Contrato de Fideicomiso se buscar que esta 

última sirva como un mecanismo que permite a que el GORE SAN MARTIN tener una 

mayor discrecionalidad para la distribución de los recursos destinados en proyectos de 

inversión y se genera un mayor apetito de riesgos hacia los futuros acreedores, ya que al 

transferirse recursos al patrimonio fideicometido de acuerdo a los montos asignados en la 

Ley Gore 1 y Ley Gore 2, dichos flujos puedan utilizarse a su vez como flujos para garantizar 

el servicio de deuda, no solo con el MEF -como principal acreedor- sino también con las 

ESF, las cuales verán como una alternativa de resguardo al momento de evaluar los riesgos, 

los cuales hemos analizado y que son los que las ESF tienen que asumir al otorgar un 

financiamiento a un gobierno regional. 

 
10. No obstante, a pesar de la estructura del Contrato de Fideicomiso desarrollada en la presente 

investigación, debemos mencionar que hasta la fecha no hay ninguna ESF que haya 

ingresado a forman parte dentro del Contrato de Fideicomiso como un fideicomisario 

adicional, ya que solamente a la fecha se encuentra el MEF como fideicomisario subsidiario 

y sigue siendo su principal acreedor, a pesar de que este fideicomiso puede ser considerado 

como una alternativa de financiamiento, que permita garantizar el repago de las deudas 



105  

contraídas por el GORE SAN MARTIN con el objetivo de desarrollar y ejecutar proyectos 

de inversión en la región. 

 
 

11. Por lo que, si bien el Contrato de Fideicomiso puede ser considerado como un mecanismo 

de financiamiento para los gobiernos regionales y en específico para el GORE SAN 

MARTIN será necesario previamente realizar las modificaciones normativas sugeridas 

descritas y analizadas en la presente investigación. Ello con el objetivo de mejorar la 

estructura del fideicomiso y se incentive el uso de la referida estructura -como un mecanismo 

de financiamiento- para los gobiernos regionales que buscan lograr un mejor desempeño en 

el desarrollo y ejecución de los proyectos de inversión. 



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114  

ANEXO 1: CLASIFICACIÓN DE LOS RECURSOS TRANSFERIBLES A LOS 
GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES 

 
 

 
 
 
 

RECURSOS 

ORDINARIOS 

Corresponden a los ingresos provenientes de la recaudación 

tributaria y otros conceptos; deducidas las sumas 

correspondientes a las comisiones de recaudación y servicios 

bancarios, los cuales no están vinculados a ninguna entidad y 

constituyen fondos disponibles de libre programación. 

 
 

RECURSOS 

DIRECTAMENTE 

RECAUDADOS 

Corresponde a los ingresos generados por las entidades 

públicas (en este caso la Municipalidad) y administrados 

directamente por estas, entre los cuales se puede mencionar a 

las rentas de la propiedad, tasas, venta de bienes y prestación 

de servicios, así como aquellos ingresos que les corresponde 

de acuerdo con la normativa vigente. 

 
 

RECURSOS POR 

OPERACIONES 

OFICIALES DE 

CRÉDITO 

Comprende los fondos de fuente interna y externa 

provenientes de operaciones de crédito efectuadas por el 

Estado con instituciones, organismos internaciones y 

gobiernos extranjeros, así como las asignaciones de líneas de 

crédito. Asimismo, considera los fondos provenientes de 

operaciones realizadas por el Estado en el mercado 

internacional de capitales. 

 
 
 
 

DONACIONES Y 

TRANSFERENCIAS 

Comprende los fondos financieros no reembolsables recibidos 

por el gobierno provenientes de agencias internacionales de 

desarrollo, gobiernos, instituciones y organismos 

internacionales, así como de otras personas naturales o 

jurídicas domiciliadas o no en el país. Se consideran las 

transferencias provenientes de las entidades públicas y 

privadas sin exigencia de contraprestación alguna. 



115  

 Contribuciones a fondos, FONCOMUN, Impuestos 
 

RECURSOS 
municipales. 

DETERMINADOS Canon y sobrecanon, regalías, rentas de aduanas y 
 participaciones 



116  

ANEXO 2: ETAPAS DEL PRESUPUESTO PÚBLICO – SNPP 
 
 

Programación 

presupuestaria 

: Fase del proceso presupuestario en la que se realiza la medición de los 

resultados obtenidos y el análisis de las variaciones físicas y financieras 

observadas, con relación a lo aprobado en los Presupuestos del Sector 

Público. 

Formulación 

presupuestaria 

: Fase del proceso presupuestario en la cual las entidades públicas definen 

la Estructura Funcional Programática de su Presupuesto Institucional 

consistente con los Objetivos Institucionales; seleccionan las Metas 

Presupuestarias propuestas durante la fase de programación; y consignan 

las cadenas de gasto, los montos para comprometer gastos (créditos 

presupuestarios) y las respectivas fuentes de financiamiento. 

Aprobación 

presupuestaria 

: Acto por el cual se fija legalmente el total del crédito presupuestario, que 

comprende el límite máximo de gasto a ejecutarse en el año fiscal. En el 

caso de los Pliegos del Gobierno Nacional, los créditos presupuestarios se 

establecen en la Ley Anual de Presupuesto del Sector Público, los mismos 

que para su ejecución requieren de su formalización a través de la 

aprobación del Presupuesto Institucional de Apertura. En el caso de los 

Gobiernos Regionales y Locales, los créditos presupuestarios son 

establecidos en sus respectivos Presupuestos Institucionales de Apertura 

considerando los montos que les aprueba la Ley Anual de Presupuesto del 

Sector Público. En el caso de las Empresas y Organismos Públicos 

Descentralizados de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, los 

créditos presupuestarios son establecidos mediante Decreto Supremo. 

Ejecución 

presupuestaria 

: Etapa del proceso presupuestario en la que se perciben los ingresos y se 

atienden las obligaciones de gasto de conformidad con los créditos 

presupuestarios autorizados en los presupuestos. 

Evaluación 

presupuestaria 

: Fase del proceso presupuestario en la que se realiza la medición de los 

resultados obtenidos y el análisis de las variaciones físicas y financieras 



117  

  observadas, con relación a lo aprobado en los Presupuestos del Sector 

Público