Pontificia Universidad Católica del Perú
Facultad de Derecho
Programa de Segunda Especialidad en Derecho de Protección al
Consumidor
Entre dos fuegos: DIGESA vs. INDECOPI y la Denominación de
Productos Lácteos
Trabajo Académico para optar al título de Segunda
Especialidad en Derecho de Protección al Consumidor
AUTOR
Noelia Milagros Vilcapoma Alvarado
ASESOR:
Julio Baltazar Durand Carrión
CÓDIGO DEL ALUMNO:
20115083
2018
RESUMEN
La presente investigación nace a partir del cuestionamiento surgido de los casos de ciertos
productos lácteos que no cumplirían con la normativa vigente. Se busca analizar cuáles
son los criterios utilizados en el procedimiento de certificación de los productos y la
normativa aplicable, contrastándola con los criterios utilizados por INDECOPI para
cuestionar el uso de las denominaciones en las etiquetas de los productos para luego
sancionar a las empresas. Asimismo, se busca examinar si a través de la actuación de esta
entidad, se han vulnerado los principios de confianza legítima y seguridad jurídica. Puesto
que, los administrados confían en la autorización que les es otorgada por una entidad,
pero luego cuestionada por otra. Para ello, se analizan diversos casos en los que la
denominación utilizada en las etiquetas de los productos comercializados no sería la
adecuada conforme a su verdadera naturaleza. Asimismo, se desarrolla el impacto de la
emisión de un nuevo reglamento sobre este tema, para concluir que hasta antes de la
vigencia de esta norma, no existían criterios coherentes y que actualmente, la actuación
de INDECOPI no es la única a considerar en cuanto al impacto de la regulación de
productos industrializados y su impacto en los derechos de los consumidores.
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A Ileana, Abelardo y Carlos
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CONTENIDO
I. INTRODUCCIÓN 4
II. CAMBIO EN LA REGULACIÓN SOBRE LA DENOMINACIÓN
PRODUCTOS ALIMENTICIOS 6
2.1. Análisis de la emisión del D.S. N° 007-2017-MINAGRI
2.2. Análisis de la emisión del nuevo Reglamento Técnico sobre el uso del
cacao y sus productos derivados
III. EL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA Y SU APLICACIÓN
COMO ARGUMENTO DE DEFENSA DE LAS EMPRESAS
INVOLUCRADAS 14
3.1. Definición y características del Principio de Confianza de Legítima
3.2. Aplicación como argumento de defensa en cuanto a la comercialización
de productos de lácteos contenido en diversas Resoluciones emitidas
por INDECOPI
IV. ANÁLISIS INSTITUCIONAL: ENTIDADES INVOLUCRADAS EN
LA REGULACIÓN DE LA DENOMINACIÓN DE PRODUCTOS
ALIMENTICIOS 22
4.1. MINISTERIO DE SALUD: DIRECCION GENERAL DE SALUD
AMBIENTAL
4.2. INACAL
4.3. INDECOPI
V. NATURALEZA DE LA CERTIFICACIÓN DE DIGESA 25
VI. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO: EL PROBLEMA ENTRE LAS
CERTIFICACIONES DE DIGESA Y LA DEFENSA DEL
CONSUMIDOR POR INDECOPI 27
VII. CONCLUSIONES 29
VIII. BIBLIOGRAFÍA 30
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I. INTRODUCCIÓN
El 11 de mayo de 2017 la Autoridad Panameña emitió la Resolución Nº 015-AG-2017
según la cual, el producto “Pura Vida” de origen peruano y comercializado en este país,
no cumplía con el numeral 3 de la Norma Codex Stan 1-1985 (norma General para
etiquetado de alimentos pre envasados). Conforme a esta norma, los productos
industrializados alimenticios no deberán describirse ni presentarse en una forma
susceptible de crear una impresión errónea respecto de su naturaleza ni presentarse con
un etiquetado en los que se empleen palabras, ilustraciones u otras representaciones
gráficas comparable a cualquier otro producto con el cual pueda confundirse (es decir, el
gráfico de la vaca y el campo con césped en la etiqueta de “Pura Vida”). Por ello, la
Autoridad panameña de Seguridad de Alimentos resolvió deshabilitar los productos “Pura
Vida” y suspender su importación.
El Director Corporativo de Gloria señaló que ajustarían el etiquetado conforme a las
normas panameñas para seguir comercializando su producto en ese país puesto que, "bajo
regulación panameña, si el producto no es 100% leche, piden que cambiemos ciertos
aspectos de la etiqueta. Por ejemplo, que quitemos la vaca que aparece en la etiqueta".
Además, señaló que su producto contiene 60% de leche y que tiene otros ingredientes
como leche de soya.
Esta noticia tuvo gran repercusión en el Perú debido a que se tomaron acciones en contra
del producto comercializado en nuestro país, el cual contaba con gran popularidad y
aceptación como un producto primario de consumo en la alimentación. La Dirección
General de Salud Ambiental (DIGESA) canceló la licencia de “Pura Vida” e inició un
procedimiento administrativo sancionador en contra del Grupo Gloria debido a que los
componentes del producto difieren de la información presentada para la obtención de su
registro sanitario. También se cuestionaron otros productos como el chocolate “Sublime”,
producto de la Compañía Nestlé, empresa multinacional Suiza que se encuentra
establecida en el Perú.
Según el Ministerio de Agricultura, este producto estaba infringiendo los lineamientos
internacionales que rigen la industria de los alimentos, como la Norma del Códex
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Alimentarius (Codex Stan 87-1981) como la Norma Técnica Peruana (NTP-Codex
Stan87-2013) que establecen que para la denominación “chocolate con leche”, un
producto debe contener como mínimo 25% del total de extracto seco de cacao.
Estos y otros casos sobre el “descubrimiento” de los ingredientes que contenían
determinados productos, produjeron un impacto negativo en los consumidores que
dejaron de adquirir los productos que supuestamente cumplían (¿o no?) con la normativa
interna aplicable a los mismos (reglamentos técnicos). Esta situación podría generar
determinados daños a los inversionistas tanto nacionales como extranjeros que
comercializaban estos productos.
Asimismo, podría significar un marco normativo no previsible para el comercio dentro
de nuestro país. Por ello, en esta investigación se analizará el impacto de la normativa
interna sobre la conformidad y calidad de los productos de acuerdo a los principios de
confianza legítima y seguridad jurídica en el marco normativo regulatorio.
La regulación de los reglamentos técnicos en el Perú en cuanto a alimentos principales de
consumo, no permite que los consumidores tengan acceso a la información veraz,
oportuna y suficiente sobre las características de los productos que consumen. Sin
embargo, la información consignada por las empresas en las etiquetas de los productos,
estaría autorizada por el propio gobierno. Por lo cual, no existiría seguridad jurídica sobre
el marco normativo que deberían cumplir las empresas en estos casos.
INDECOPI es la institución llamada a proteger y asegurar que se cumplan las normas
para el debido respeto de los derechos de los consumidores, como el derecho a la
información, el cual se ve afectado si no se consignan los datos correspondientes en el
rotulado de los productos. Es por ello, que la información consignada en los productos
debe guardar correspondencia con las etiquetas y su composición. Solo de esta manera se
puede asegurar que los proveedores otorguen toda la información necesaria para que los
consumidores puedan realizar elecciones de productos de una manera informada.
Por lo tanto, el uso de términos ambiguos o comunes sin considerar la verdadera
naturaleza de determinado producto, constituye una infracción a las normas de rotulado,
conforme se encuentra regulado en el Código de Protección y Defensa del Consumidor.
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No se consignaría información suficiente conforme a los parámetros establecidos por la
normativa aplicable, si se utilizan términos genéricos u otros no habilitados por la ley.
En este supuesto, es importante señalar los esfuerzos del gobierno por regular la materia
con mayor claridad y determinar que existan reglas claras que obliguen a los proveedores
a consignar información completa, clara y accesible para los consumidores. Lo cual se ve
reflejado en, por ejemplo, la Norma Metrológica Peruana NMP 001:2014, la cual indica
que el rotulado debe ser llenado de tal manera que no induzca a error a los consumidores.
Sin embargo, se debe tener en cuenta que, para la comercialización de productos
alimenticios industrializados, las empresas tienen que cumplir con una serie de
procedimientos de certificación. Los cuales, podrían darles cierta certeza en cuanto a la
denominación que deben utilizar en sus productos y que no incumpliría norma alguna.
Pero, conforme se desarrollará a continuación, existiría una contradicción respecto a estas
certificaciones y la afectación al derecho a la información derivada de la consignación de
términos ambiguos autorizados por DIGESA.
Por ello se analizarán, a partir del caso del chocolate “Sublime” y los casos sobre
denominación “incorrecta” de distintas marcas de productos lácteos, si existe infracción
a la normativa por parte de las empresas involucradas o si existe responsabilidad por parte
del Estado en cuando a la emisión de certificados de registro sanitario con una
denominación no acorde a la normativa. Esto, de acuerdo a los principios de veracidad en
el rotulado de productos y al principio de confianza legítima en los actos emitidos por la
entidad competente.
II. CAMBIO EN LA REGULACIÓN SOBRE LA DENOMINACIÓN
PRODUCTOS ALIMENTICIOS
Conforme a la Ley N° 28405 1 , Ley de Rotulado de Productos Industriales
Manufacturados, que era la anterior norma referida a la materia de etiquetas y rotulado,
1 CONGRESO DE LA REPÚBLICA
2004 Ley No 28405. Ley de Rotulado de Productos Industriales Manufacturados.
Artículo 3.- Información del rotulado. El rotulado debe contener la siguiente información:
a) Nombre o denominación del producto.
b) País de fabricación.
c) Si el producto es perecible:
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se establecía como contenido obligatorio del rotulado de los productos industriales
manufacturados, aquella información relativa a la naturaleza, características, contenido,
origen del producto así́ como sus condiciones de uso y referencias del proveedor.
Actualmente la normativa aplicable es el Decreto Legislativo N° 1304, Decreto
Legislativo que aprueba la Ley de Etiquetado y Verificación de los Reglamentos Técnicos
de los Productos Industriales Manufacturados. Esta noma exige los mismos requisitos que
la normativa anterior en cuanto a las características que deben ser consignadas como parte
de la información del etiquetado de los productos, con excepción del requisito de
condición del producto.
Por otro lado, existen normas sectoriales que establecen requisitos adicionales para los
productos envasados en general, como la Norma Metrológica Peruana NMP 001:1995
“Productos Envasados. Rotulado”2. En este caso, se entiende como rotulado o etiqueta
del producto a todo título, imagen u otra materia descriptiva o gráfica, escrita, impresa o
estarcida, grabada en relieve o adherida a un envase, estableciendo la información mínima
que debe consignarse en el rotulado de un producto. Asimismo, regula como contenido
obligatorio del rotulado: el nombre del producto, el contenido neto y la indicación del
proveedor.
Otra norma aplicable es el Decreto Supremo Nº 007-98-SA, que aprueba el Reglamento
sobre Vigilancia y Control Sanitario de Alimentos y Bebidas. En los artículos 116 y 117
de este reglamento se establece el contenido que debe tener el rotulado de los alimentos
y bebidas:
c.1 Fecha de vencimiento.
c.2 Condiciones de conservación.
c.3 Observaciones.
d) Contenido neto del producto, expresado en unidades de masa o volumen, según corresponda.
e) En caso de que el producto, contenga algún insumo o materia prima que represente algún riesgo
para el consumidor o usuario, debe ser declarado.
f) Nombre y domicilio legal en el Perú́ del fabricante o importador o envasador o distribuidor
responsable, según corresponda, así́ como su número de Registro Único de Contribuyente (RUC).
g) Advertencia del riesgo o peligro que pudiera derivarse de la naturaleza del producto, así́ como
de su empleo, cuando estos sean previsibles.
h) El tratamiento de urgencia en caso de daño a la salud del usuario, cuando sea aplicable. (…)
2 Aprobada por Resolución N° 014-94-INDECOPI-CNM de 05 de julio de 1995.
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Artículo 116.- Rotulación. Todo alimento y bebida, para efectos de su comercialización,
deberá estar rotulado con arreglo a lo que dispone el presente reglamento.
Artículo 117.- Contenido del rotulado. El contenido del rotulado debe ceñirse a las
disposiciones establecidas en la Norma Metrológica Peruana de Rotulado de Productos
Envasados y contener la siguiente información mínima:
a) Nombre del producto.
b) Declaración de los ingredientes y aditivos empleados en la elaboración del producto.
c) Nombre y dirección del fabricante.
d) Nombre, razón social y dirección del importador, lo que podrá figurar en etiqueta
adicional.
e) Número de Registro Sanitario.
f) Fecha de vencimiento, cuando el producto lo requiera con arreglo a lo que establece el
Codex Alimentarius o la norma sanitaria peruana que le es aplicable.
g) Código o clave del lote.
h) Condiciones especiales de conservación, cuando el producto lo requiera.
A partir de estas normas se puede observar que el rotulado de los productos debe contener
diversos datos que permitan al consumidor identificar al proveedor, las características del
producto y su naturaleza. En este último punto, se deberá tener en cuenta, que la
naturaleza del producto se refleja en la denominación que se utiliza en el rotulado del
mismo. Ya que, esta denominación no deberá ser ambigua ni deberá consignar datos que
puedan ocasionar confusión a los consumidores.
Por ello, los casos sobre la composición y rotulado de productos lácteos y de chocolate
provocaron un cambio en la regulación correspondiente para una denominación más
ajustada a la verdadera naturaleza que tendrían estos productos.
2.1. Análisis de la emisión del D.S. N° 007-2017-MINAGRI
Uno de los reglamentos emitidos en esta coyuntura es el Reglamento de la Leche y
Productos Lácteos, el cual fue aprobado por Decreto Supremo N° 007-2017-MINAGRI:
El Consejo de Ministros aprobó, en sesión del miércoles 29 de junio, el reglamento de la leche
y productos lácteos; el decreto supremo será publicado mañana. La normativa establecerá
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cuáles son los requisitos mínimos que deberán cumplir los productos lácteos para proteger la
salud de los consumidores (…).
(…) El reglamento responde a los cuestionamientos del contenido de los productos lácteos en
el país, luego que se restringiera la comercialización del producto Pura Vida, del Grupo Gloria,
en el Perú. La Dirección General de Salud Ambiental (Digesa) viene revisando los registros
sanitarios de los productos lácteos, ya constató que los ingredientes de Pura Vida no coinciden
con los reportados para obtener el registro; en tanto, la Procuraduría del Ministerio de Salud
denunció a la empresa por estafa agravada, falsedad genérica y delitos contra la salud pública3.
Esta norma emitida el año pasado, corresponde con el objetivo de informar
adecuadamente a los consumidores sobre la verdadera naturaleza de los productos, lo cual
se ve reflejado en normas técnicas como la Norma Metrológica Peruana NMP 001:2014,
la cual indica que el rotulado debe ser llenado de tal manera que no induzca a error a los
consumidores:
6. Prácticas engañosas:
6.1 Nivel de llenado: Los envases deben llenarse de tal manera que no se pueda inducir
razonablemente a error al comprador con respecto a la cantidad o identidad del producto que
contienen, teniendo en cuenta cualquier práctica de producción reconocida y aceptada que
pueda ser utilizada por el fabricante o envasador.
6.2 Diseño y etiquetado de los envases: Se deben fabricar, construir y etiquetar los envases
de tal manera que no se pueda inducir razonablemente a error al comprador con respecto a la
cantidad o identidad del producto contenido en éstos.
6.3 Si se etiqueta el producto pre envasado en más de un lugar del envase, la información en
todas las etiquetas debe ser equivalente y estar de acuerdo con los requisitos de la presente
Norma Metrológica Peruana4.
3 SEMANA ECONÓMICA
2017 Ejecutivo aprobó el reglamento de la leche y productos Lácteos. 29 de junio de 2017.
4 INSTITUTO NACIONAL DE LA CALIDAD
2014 Norma Metrológica Peruana NMP 001:2014. Requisitos para el etiquetado de productos pre
envasados. Cuarta Edición. 29 de diciembre de 2014.
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Conforme a lo estipulado por la norma técnica, la información consignada en el rotulado
será considerada como una práctica engañosa cuando induzca a error a los consumidores
sobre la identidad del producto contenido en los envases etiquetados. Es decir, la
denominación en el rotulado debe corresponder con la verdadera naturaleza del producto.
Lo cual será determinado por la norma aplicable en cuanto a la composición y los
ingredientes de los productos.
Sin embargo, antes de la emisión de esta norma no existía una regulación clara y
específica sobre la regulación de los productos lácteos y su rotulado. En el siguiente
esquema se pueden observar las distintas normas aplicables en la regulación de productos
lácteos.
En primer lugar, la Ley de rotulado de productos industriales manufacturados, regula el
marco general aplicable a los productos industriales y los datos que deben ser consignados
conforme al proveedor y las características del producto como se desarrolló en líneas
anteriores. Para el caso de alimentos y bebidas de consumo humano, la norma específica
en esta materia es el Reglamento sobre Vigilancia y Control Sanitario de Alimentos y
Bebidas que, en su artículo 117 indica que el contenido del rotulado debe ceñirse a lo
dispuesto en la Norma Metrológica Peruana de Rotulado de Productos Envasados (NMP
001:1995).
Además, la Cuarta Disposición Complementaria de este Reglamento establece que:
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(…) En tanto no se expida la norma pertinente, la fabricación de los alimentos y bebidas se
rige por las normas del Códex Alimentarius aplicables al producto o productos objeto de
fabricación y, en lo no previsto por éste, lo establecido por la Food And Drug Administration
de los Estados Unidos de Norteamérica (FDA).
Por ello, antes de la emisión del Decreto Supremo N° 007-2017-MINAGRI, se debía
seguir la regulación que establece el Códex Alimentarius, Códex Stan 206-1999, Norma
General para el Uso de Términos Lecheros. Y no, como algunos afirmaban, la Norma
Técnica Peruana 202.085:2006 – Leche y Productos Lácteos: Definiciones y
Clasificación. Pues, las normas técnicas no tienen naturaleza normativa. Es decir, esta
“norma” no tiene carácter normativo, es un estándar que se utiliza como recomendación
para los proveedores y consumidores sobre la clasificación de los productos lácteos, pero
no es de uso obligatorio. Es un estándar que define ciertos conceptos a ser utilizados por
los operadores del mercado, pero no son vinculantes.
El Códex Alimentarius no establece porcentajes específicos sobre los ingredientes
presentes en el producto para el uso de determinada denominación. En cambio, el nuevo
Reglamento sobre productos lácteos sí lo establece. Esta y otras diferencias entre ambas
normas, serán comparada en el siguiente cuadro.
Códex Stan 206-1999 - Norma Decreto Supremo N° 007-2017-
General para el Uso de Términos MINAGRI - Reglamento de la Leche y
Lecheros Productos Lácteos
DEFINICIONES 2. DEFINICIONES Artículo 2.- Definiciones
2.1 Leche es la secreción mamaria 2.2 Particularmente, para efectos del
normal de animales lecheros, presente Reglamento, se aplicarán las
obtenida mediante uno o más siguientes definiciones:
ordeños sin ningún tipo de adición o
extracción, destinada al consumo en 1. LECHE: Es la secreción mamaria normal
forma de leche líquida o a de animales lecheros, obtenida mediante uno
elaboración ulterior. o más ordeños, sin ningún tipo de adición o
extracción, destinada al consumo en forma
2.2 Producto lácteo es un producto de leche líquida o a elaboración ulterior.
obtenido mediante cualquier
elaboración de la leche, que puede
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contener aditivos alimentarios y 2. PRODUCTO LÁCTEO: Es un producto
otros ingredientes funcionalmente obtenido mediante cualquier elaboración de
necesarios para la elaboración. la leche, que puede contener aditivos
alimentarios y otros ingredientes
funcionalmente necesarios para la
elaboración.
ETIQUETADO 5. Etiquetado de alimentos pre Artículo 47.- Información mínima
envasados
47.1 La etiqueta de la leche y productos
La leche, los productos lácteos y los lácteos debe contener, como mínimo, la
productos lácteos compuestos pre información establecida en la normativa
envasados deberán etiquetarse de nacional vigente o, en su defecto, la
conformidad con lo dispuesto en la información establecida en el CODEX
sección 4 de la Norma General para STAN 1-1985.
el Etiquetado de Alimentos Pre
envasados (CODEX STAN 1-1985), 47.2 Se debe declarar la lista de ingredientes,
salvo en la medida que se disponga así como el modo de empleo, tal como lo
expresamente de otro modo en una establece en el punto 4.2 y 4.8 de la Norma
norma específica del Codex o en la CODEX STAN 1
sección 4 de la presente Norma.
DENOMINACIÓN 3. Principios Generales Artículo 48.- Denominación y naturaleza
del producto
Los alimentos se describirán o
Los alimentos deben llevar en su etiquetado
presentarán de forma que
de manera destacada, la denominación del
aseguren un correcto uso de los
producto, la cual debe reflejar su verdadera
términos lecheros aplicables a la naturaleza, sin generar confusión ni engaño
leche y los productos lácteos, al consumidor.
para proteger al consumidor
contra posibles confusiones o Para el caso de la denominación de aquellos
interpretaciones erróneas y productos que no cuenten con normas
garantizar la aplicación de específicas del Codex Alimentarius ni se
encuentren en la Norma General para el Uso
prácticas de comercio leales.
de Términos Lecheros, donde la leche o
producto lácteo sea una parte esencial para la
caracterización del producto en términos
cuantitativos (superior al 60%) en el
producto final (preenvasado) y contenga en
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su composición otros constituyentes no
lácteos destinados a sustituir parcialmente a
cualesquiera de los constituyentes de la
leche, tales productos se clasificarán como
“mezclas lácteas compuestas”. (Subrayado
agregado).
PUBLICIDAD 4.6. Uso de términos lecheros para Artículo 50.- Denominación del producto
otros alimentos
En la publicidad que se realice por cualquier
4.6.3 Respecto de los productos que medio, debe respetarse la definición,
no sean leche, producto lácteo o composición y denominación de la leche y
producto lácteo compuesto, no productos lácteos, establecidas en el Codex
podrán utilizarse etiquetas, Alimentarius.
documentos comerciales, material
publicitario ni cualquier otra forma
de propaganda o de presentación en
el establecimiento de venta que
declare, implique o sugiera que
dichos productos son leche, un
producto lácteo o un producto
lácteo compuesto, o que aluda a
uno o más productos del mismo
tipo.
En este cuadro se han resumido cuatro aspectos importantes a comparar entre lo regulado
por el Códex Alimentarius y el Reglamento de la Leche y Productos Lácteos. En cuanto
a las definiciones utilizadas en ambas normas, se puede constatar que el Reglamento ha
adoptado las mismas definiciones utilizadas por el Códex para los conceptos de “leche”
y “productos lácteos”.
Asimismo, en cuanto a la información que se debe consignar en la etiqueta de estos
productos, ambas normas refieren a lo estipulado en la norma CODEX STAN 1-1985
Norma General para el Etiquetado de Alimentos Pre envasados. El reglamento agrega que
se debe declarar la lista de ingredientes y el modo de empleo, los cuales deben ser
consignados en la etiqueta del producto.
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Por otro lado, en cuanto a la denominación de los productos que es un elemento del
rotulado, el Códex establece que se debe asegurar un uso correcto de los términos lecheros
en los alimentos y que se debe proteger a los consumidores de posibles confusiones. En
cambio, el Reglamento refiere que la denominación tiene que reflejar la verdadera
naturaleza del producto, no solo un uso correcto de los términos.
Es decir, se debe tener precisión al utilizar las denominaciones para evitar ambigüedades
y generar confusión en los consumidores. Es así, que se deben establecer criterios según
los cuales, un producto podrá denominarse de determinada manera conforme a los
ingredientes que lo componen. Por lo cual, se establece como criterio un porcentaje
conforme al cual un producto podrá denominarse como “producto lácteo”. Por lo tanto,
solo serán productos lácteos aquellos donde la leche o producto lácteo sea una parte
esencial para la caracterización del producto, donde el porcentaje sea superior al 60%.
Entonces, a partir de la emisión de este reglamento, se establece un límite cuantitativo
según el cual se podrá utilizar los términos “leche” y “productos lácteos”. El cual, no
existe en forma de un porcentaje en el Códex. Por ello, anteriormente aquellos productos
con un porcentaje menor podían utilizar estos términos de forma legítima, llevando a
confusión a los consumidores.
Por otro lado, ambas normas regulan que la publicidad sobre productos que utilizan estos
términos no podrá llevar a confusión a los consumidores y, se deberá utilizar de forma
adecuada las definiciones establecidas. Este aspecto refuerza la idea de que las etiquetas
de los productos deben contener elementos conforme a la verdadera naturaleza del
producto. Puesto que en la etiqueta, al existir una parte informativa y una parte
publicitaria, se debe cuidar que los elementos utilizados en esta última correspondan con
la naturaleza del producto y no lleven a confusión a los consumidores.
III. EL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA Y SU APLICACIÓN
EN COMO ARGUMENTO DE DEFENSA DE LAS EMPRESAS
INVOLUCRADAS
3.1.Definición y características del Principio de Confianza de Legítima
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El Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo aprobado por
Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS, establece en su artículo 1.15 como uno de los
principios del procedimiento el principio de confianza legítima, según el cual:
1.15. Principio de predictibilidad o de confianza legítima. -
La autoridad administrativa brinda a los administrados o sus representantes información veraz,
completa y confiable sobre cada procedimiento a su cargo, de modo tal que, en todo momento,
el administrado pueda tener una comprensión cierta sobre los requisitos, trámites, duración
estimada y resultados posibles que se podrían obtener.
Las actuaciones de la autoridad administrativa son congruentes con las expectativas legítimas
de los administrados razonablemente generadas por la práctica y los antecedentes
administrativos, salvo que por las razones que se expliciten, por escrito, decida apartarse de
ellos.
La autoridad administrativa se somete al ordenamiento jurídico vigente y no puede actuar
arbitrariamente. En tal sentido, la autoridad administrativa no puede variar irrazonable e
inmotivadamente la interpretación de las normas aplicables.
Este principio establece que las actuaciones anteriores de la Administración; es decir, sus
precedentes, resoluciones, entre otros actos administrativos, generan expectativas
legítimas en los administrados sobre la forma en la que resolverán determinado asunto.
Esta será una expectativa legítima en tanto se establece en base a la práctica de la
Administración y sus antecedentes emitidos conforme al Ordenamiento Jurídico. Por lo
cual la Administración no podrá actuar de forma arbitraria y deberá establecer y aplicar
un marco jurídico previsible para los administrados.
Los administrados depositan su confianza en las actuaciones de la Administración en base
a la buena fe y a la seguridad jurídica con la que debe actuar el Estado. Por ello, cuando
el Estado realiza actuaciones contradictorias en sus resoluciones o emite normas que no
reflejan una política pública coherente entre las diversas entidades del Estado, se podría
atribuir responsabilidad al poder público, debido a que genera ciertas expectativas a los
administrados sobre la predictibilidad de sus actuaciones. Es decir, a través de las normas,
ellos prevén una forma de actuación dentro del Estado, la cual les permite desarrollarse
dentro de la legalidad.
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Asimismo, conforme a Arrieta, este principio:
(…) básicamente consiste en que la Administración genera una confianza en el ciudadano, en
el sentido de que va a actuar en determinado sentido lo que condiciona la conducta del
ciudadano que entiende (confía) en dicha posición administrativa. Se exige que la confianza
sea legítima, es decir, dentro de la legalidad. Su vulneración, puede dar lugar en casos
extremos a la anulación de la actuación de la Administración y, sobre todo, a la indemnización
de daños y perjuicios causados por la actuación administrativa al ciudadano5.
Además, en caso de existir un cambio en las normas, en los procedimientos o en los
requisitos establecidos para los mismos; las entidades deberán determinar un periodo de
transición para que los administrados no se vean afectados por los cambios de criterio de
las entidades. Debido a que se busca proteger la confianza que los ciudadanos han
depositado en la estabilidad de determinada normativa y en la previsibilidad conforme a
sus actuaciones dentro de determinado marco jurídico o regulación. También, las
entidades deberán fundamentar adecuadamente las razones que llevaron al cambio de
criterio. De esta manera, los administrados podrán tener un marco normativo y resolutivo
con seguridad jurídica.
Ello debido a que se vulnerará el principio de confianza legítima, recogido en el artículo IV,
numeral 2, del Título Preliminar de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, cuyo principal fundamento consiste en que los administrados no se vean afectados
por el cambio de criterio intempestivo de la Administración. En estos casos, de acuerdo a la
Sala, para salvaguardar la seguridad jurídica, es necesario otorgar al ciudadano un período de
transición para que adecúe su comportamiento6.
Esta protección se fundamenta en que ante un cambio normativo abrupto y no
fundamentado o ante un cambio de criterio o contradicción entre las actuaciones de
diferentes entidades del Estado, la confianza es defraudada. Por ello, se debe proteger a
5 ARRIETA PONGO, Alejandro
2008 El principio de protección de la confianza legítima ¿intento de inclusión en el Ordenamiento
Peruano? En: Revista Ita Ius Esto, revista de los estudiantes de Derecho de la Universidad de Piura,
N° 1, 2008.
6 ESTUDIO PAYET, REY & CAUVI, PEREZ, MUR.
2013 “El principio de confianza legítima como eximente de responsabilidad del Administrado”. En:
Informativo Regulación y Competencia N° 002. Diciembre 2013.
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aquellos sujetos que, en base a ciertas normas o precedentes, proyectaron sus conductas
en función a la estabilidad de los mismos. Debido a que, producto de esta confianza han
podido incurrir en costos o inversiones, lo cuáles pueden haberle generado perjuicios
patrimoniales u otros daños debido a la ruptura en esta confianza.
En cuanto a los requisitos que se deben cumplir para la aplicación de este principio Arrieta,
citando a varios autores, señala que la doctrina exige los siguientes:
1) Que exista una determinada acción estatal generadora de la confianza que se
pretende proteger. Como por ejemplo una resolución administrativa previa, un
precedente administrativo, una norma que establezca requisitos para determinado
acto, entre otros.
2) Que el particular haya manifestado su confianza sobre aquella actuación de los
poderes públicos mediante signos externos concretos y constatables. Es decir, que
el administrado haya realizado inversiones o haya incurrido en gastos basándose
en el acto administrativo que le ha sido otorgado, por ejemplo.
3) Que la confianza creada (que será objeto de protección) sea legítima, esto es,
conforme al ordenamiento jurídico.
4) Que exista una actuación estatal posterior que rompe con la confianza
previamente creada o incluso alentada7.
3.2.Aplicación como argumento de defensa en cuanto a la comercialización de
productos de lácteos contenido en diversas Resoluciones emitidas por
INDECOPI:
- Análisis de resoluciones sobre productos lácteos
Resolución / es Empresa Producto Sanción
investigado
Resolución 2623- Gloria S.A. Pura Vida 450 UIT
2018/SPC- Nutrimax
INDECOPI
7 ARRIETA, Alejandro
2011 Estudio Comparativo de los Alcances de la Doctrina de los Actos Propios Frente al Principio de
Protección de la Confianza Legítima. En: Revista Ita Ius Esto, Revista de los estudiantes de
Derecho de la Universidad de Piura, Año IV N° 7, 2011, pp. 47-48.
< http://www.itaiusesto.com/wp-content/uploads/2012/12/7_3-Arrieta-Pongo.pdf>
Página | 18
Resolución 2629- Nestlé Perú S.A. Ideal Amanecer 450 UIT
2018/SPC-
INDECOPI
Resolución 2624- Gloria S.A. Bonlé Leche 260 UIT
2018/SPC- Evaporada Familiar
INDECOPI
Resolución 2630- Nestlé Perú S.A. Reina del Campo 84 UIT
2018/SPC-
INDECOPI
Resolución 2626- Gloria S.A. Bonlé Leche 6,28 UIT
2018/SPC- Evaporada
INDECOPI Deslactosada
Resolución 2628- Laive S.A. Evaporada 450 UIT
2018/SPC- Vitaminizada
INDECOPI (Tetrapak),
Evaporada
Vitaminizada
(Bolsitarro), Laive
0% Lactosa, Laive
Light
Resolución 2627- Gloria S.A. Bonlé Leche 450 UIT
2018/SPC- Evaporada
INDECOPI (Bolsitarro), Bonlé
Leche Evaporada
Light (Tetrapack),
Pura Vida
Nutrimax
(Bolsitarro)
Resolución 2631- Nestlé Perú S.A. Ideal Light 156,7 UIT
2018/SPC-
INDECOPI
En el cuadro anterior podemos observar diversas resoluciones emitidas por INDECOPI
sobre la denominación de productos lácteos y la controversia que existe en cuanto a si su
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rotulado refleja la verdadera naturaleza de los mismos conforme a sus ingredientes. Estos
casos serán analizados de manera conjunta debido a que, si bien difieren un poco en
cuanto a los hechos, el razonamiento seguido por INDECOPI cuenta con la misma línea
argumentativa y se repite el análisis en cuanto a la aplicación del principio de confianza
legítima.
En primer lugar, uno de los argumentos que los proveedores utilizaron para sustentar su
defensa en base al principio de confianza legítima, es el Informe Nro. 5376-
2014/DHAZ/DIGESA del 20 de octubre de 2014. Este fue emitido en virtud a una
consulta que hicieron los proveedores de productos lácteos en cuanto a cómo deberían
aplicar la normativa vigente (a la fecha de la consulta) para consignar la denominación
de sus productos en el rotulado presente en las etiquetas de los mismos.
Sin embargo, INDECOPI consideró que este informe, que incluso contaba con ejemplos
de rotulado y que consignaba las normas específicas que debían usar los proveedores para
adecuar el rotulado de sus productos, no era vinculante debido a que se trataba solo de
una recomendación. A pesar que el motivo por el cual la autoridad emitió este informe,
fue a solicitud de los proveedores de productos lácteos, para poder adecuar la información
de sus etiquetas a la normativa. Es decir, los administrados pidieron a la administración
que conoce la normativa y es la llamada a fiscalizarla, una guía para su aplicación. Los
administrados depositaron su confianza en este informe para consignar la dneominaci de
sus productos. Y además confiaron en que la DIGESA es la autoridad sobre la aplicación
de esta normativa y que debería conocer como aplicarla sin que esto pueda permitir que
los proveedores cometan una infracción, si es que siguen lo desarrollado en el informe.
En segundo lugar, en las resoluciones INDECOPI hace una diferencia entre sus funciones
y las competencias de DIGESA. Esta entidad es la encargada de velar por la inocuidad de
los productos que se ofrecen en el mercado y fiscalizar la calidad de los productos. Pero
se debe tener en cuenta que dentro del procedimiento de certificación que otorga DIGESA,
existe un requisito en cuanto a la denominación del producto. El proveedor tiene que
presentar una declaración jurada con la denominación propuesta a DIGESA sobre su
producto, la cual tiene que reflejar la verdadera naturaleza del mismo.
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Por lo tanto, dentro de este procedimiento, DIGESA cuenta con la información, autoridad
y especialización para poder fiscalizar que las denominaciones que presentan los
proveedores reflejen verdaderamente su naturaleza. Es decir, si bien el papel principal de
DIGESA es vigilar la inocuidad d los productos, su labor no se limita a ello como
desarrolla INDECOPI.
Sin embargo, conforme se expresó previamente, ello no implica que el otorgamiento del
registro sanitario de un producto garantice per se el cumplimiento del deber de
información de los proveedores en el mercado, pues, la fiscalización ex-ante que efectúa
Digesa tiene como objetivo central velar por la inocuidad del producto. Por ende, la
evaluación que pueda realizar Digesa respecto de la denominación de un producto
únicamente está enmarcada dentro del cumplimiento de un procedimiento regido bajo una
política pública distinta a la ejercida en el régimen jurídico del Derecho del Consumidor,
la cual es, velar por el correcto cumplimiento del deber de información e idoneidad por
parte de los proveedores8.
Si bien DIGESA es una entidad que se ocupa de la fiscalización ex ante como se desarrolla
en la resolución, esto no quiere decir que no pueda o deba verificar las denominaciones
de los productos. Al verificar de forma previa los productos, tienen la responsabilidad
sobre el primer control para su entrada al mercado. Es decir, actuarían como un “primer
filtro” sobre la normativa y calidad que deben cumplir y tener los productos antes de ser
comercializados. Por ello, tienen la responsabilidad ante el mercado en general sobre los
productos que ingresan al mismo, debido a que ellos verifican de primera mano los
requisitos para que los productos puedan comercializarse.
En virtud de lo expuesto, aun cuando Nestlé haya obtenido el registro sanitario por parte
de Digesa de su producto “Ideal Amanecer” con la denominación “Leche evaporada
parcialmente descremada con maltodextrina, suero de leche y aceite vegetal enriquecida
con vitaminas y minerales”, dicho título habilitante únicamente certificaba que el referido
producto es inocuo para su potencial ingesta, siendo la denominación aprobada por
8TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL
2018 Resolución Nº 2629-2018/SPC-INDECOPI. Sala Especializada en Protección al Consumidor.
Expedientes acumulados N° 0677-2017/CC2 y N° 1007-2017/CC2. 01 de octubre de 2018.
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Digesa una opinión referencial respecto a la caracterización del producto, pues la misma
será materia de una fiscalización ex-post por parte del Indecopi9.
Por ello, no es correcto afirmar que la denominación aprobada por DIGESA sea una mera
opinión, ya que es una entidad especializada que tiene todo un procedimiento específico
para fichar la inocuidad de los productos y además la verdadera naturaleza de los
productos, conforme consta dentro de los requisitos en el procedimiento. Esta entidad,
tiene la responsabilidad sobre los productos antes de que estos salgan al mercado y puedan
generar efectos en el mismo y sobre los consumidores. Asumir esta postura, implica que
todos los productos que actualmente cuentan con una certificación puedan ser
cuestionados sobre su verdadera naturaleza y sus denominaciones.
Negar esa competencia a DIGESA, implica que no existe una entidad que controle ex
ante los productos antes que estos ingresen al mercado. Por ello, cualquier denominación
podría ser aprobada y/o utilizada por los proveedores, lo cual no es real conforme a
nuestra regulación, puesto que esta entidad puede denegar la solicitud de certificación a
los proveedores sobre los productos que someten a la misma.
Ante esto es importante el voto en discordia añadido por el vocal Hundskopf, contenido
en la citada resolución 10 , al respecto, debido a que no se debe dejar de lado la
responsabilidad del Estado a través de esta entidad sanitaria. Ya que, debido a la confianza
depositada en las certificaciones que emite, sus informes y normativa, otorga una guía
conductual hacia los administrados que los prevé sobre la forma de actuar y aplicar la
legislación para sus productos dentro del mercado.
- Análisis adicional: Resolución Final N° 106-2018/CC3
Además de las resoluciones analizadas por INDECOPI en cuanto a los productos lácteos,
recientemente emitió una resolución sobre los productos de la empresa San Fernando. En
esta, se analiza la denominación de diversos productos de carne en los cuales, nuevamente,
no se habría consignado una denominación que reflejara la verdadera naturaleza del
producto. La empresa presentó también en este caso, el principio de la confianza legítima
9 Ibid. Considerando N° 92. Pág 42.
10 Ibid. Voto en discordia del señor vocal Oswaldo del Carmen Hundskopf Exebio. Pág. 102.
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como argumento de defensa conforme a las acciones adoptadas por DIGESA en cuanto a
las certificaciones que emitieron para sus productos. Y que, además habrían sido
modificados y estas modificaciones habrían sido aprobadas también por esta entidad sin
ningún cuestionamiento.
Cuadro elaborado por INDECOPI11
Conforme al cuadro anterior, la controversia se basa en la denominación utilizada en los
productos y los ingredientes que contiene el mismo. Por lo cual, se denota que este no es
un caso que se circunscribe al sector de los productos lácteos, sino que afecta a todos los
sectores de los productos alimenticios. Es decir, las certificaciones que otorga DIGESA
estarían permitiendo que se comercialicen productos con determinadas denominaciones,
cuando conforme al INDECOPI, estas no les corresponden. Y, se debe considerar que, en
este caso, como en el caso de los productos lácteos también existieron modificaciones a
las certificaciones de DIGESA y esta entidad no tuvo problemas en aprobar la
modificación de las denominaciones del producto, sin reparar en si estas correspondían a
la verdadera naturaleza del mismo.
Por lo cual, se puede verificar una conducta reiterada en diversos casos por esta entidad
que, si bien tiene como función principal velar por la inocuidad alimentaria y la calidad
de los productos, también debe velar porque estos reflejen su verdadera naturaleza en la
denominación con la que los certifica, conforme se podrá analizar en el procedimiento de
certificación a analizar en la sección correspondiente a la naturaleza de sus certificaciones.
11 COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N° 3
2018 Resolución Final Nº 106-2018/CC3. Expediente N° 164-2017/CC3. 14 de setiembre de 2018.
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IV. ANÁLISIS INSTITUCIONAL: ENTIDADES INVOLUCRADAS EN
LA REGULACIÓN DE LA DENOMINACIÓN DE PRODUCTOS
ALIMENTICIOS
4.1. MINISTERIO DE SALUD: DIRECCION GENERAL DE SALUD
AMBIENTAL
La División de Registro Sanitario y Certificación Sanitaria es el órgano técnico normativo
encargado de formular políticas, regular y fiscalizar las intervenciones en Salud
Ambiental, ejerciendo la rectoría a nivel nacional con calidad y eficiencia a través de la
vigilancia, prevención y control de los factores de riesgos ambientales, que afectan a la
salud y bienestar de la población, contribuye a mejorar la salud individual y colectiva de
los ciudadanos.
Tiene como objetivo evaluar el cumplimiento de los lineamientos técnicos normativos y
requisitos para el otorgamiento del Certificado de Registro Sanitario de Alimentos y
Bebidas Industrializados. Además, busca generar un sistema único de codificación sujetos
a vigilancia y control sanitario.
4.2. INACAL
El Instituto Nacional de Calidad (INACAL) es un Organismo Público Técnico
Especializado, adscrito al Ministerio de la Producción, con personería jurídica de derecho
público, y autonomía administrativa, funcional, técnica, económica y financiera12.
El INACAL es el ente rector y la máxima autoridad técnico-normativa del Sistema
Nacional para la Calidad, conforme a lo establecido en la Ley N° 30224 “Ley que crea el
Sistema Nacional para la Calidad y el Instituto Nacional de Calidad”. El Sistema Nacional
para la Calidad es un sistema de carácter funcional que tiene por finalidad promover y
asegurar el cumplimiento de la Política Nacional para la Calidad, que tiene el fin de velar
por el desarrollo, la competitividad de las actividades económicas y la protección de los
consumidores.
12 Información conforme a su portal web: Consulta: 10/11/2018.
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Una de las funciones del INACAL es normar y regular las materias de normalización,
acreditación y metrología, conforme a los estándares y códigos internacionales
reconocidos mundialmente por convenios y tratados de los que el Perú es parte. Asimismo,
está encargado de la metrología, con la cual se sustenta la calidad de bienes y procesos
manufacturados a través de una medición exacta y confiable.
En materia de productos alimenticios industrializados, el INACAL es el responsable de
emitir las Normas Técnicas Peruanas que establecen ciertas definiciones en materia de
denominación de ciertos productos. Como, por ejemplo, la Norma Técnica Peruana (NTP)
202.085:2015 aprobada mediante Resolución Directoral N° 005-2015-INACAL/DN de
11 de noviembre de 2015, que establece la definición de “leche”. Asimismo, establece
mediante las Normas Metrológicas Peruanas y Reglamentos Técnicos, estándares de
calidad para determinados productos. Por ejemplo, con la NMP 001:1995 para productos
envasados, se establecen los requisitos obligatorios que debe contener el rotulado de los
productos en sus etiquetas.
En el Ordenamiento Jurídico Peruano, conforme al Instituto Nacional de Calidad, existen
diferencias entre una Norma Técnica Peruana y un Reglamento Técnico. En primer lugar,
la Norma Técnica Peruana es de uso voluntario, así lo dispone el artículo 2 del
Reglamento de Elaboración y Aprobación de Normas Técnicas Peruanas13 al establecer
que las normas de esta naturaleza que son aprobadas tienen el carácter de recomendable.
Estas “normas” son recomendaciones para el sector empresarial. En cambio, los
Reglamentos Técnicos son normas obligatorias cuyo ámbito de aplicación es para
entidades reguladoras y fiscalizadoras.
NORMA TÉCNICA PERUANA REGLAMENTO TÉCNICO
Es de uso voluntario Es de uso obligatorio
Para el sector empresarial Para reguladores y fiscalizadores
Son elaboradas por representantes de los
Son elaboradas por el Gobierno
sectores público, privado y academia
El incumplimiento no se sanciona El incumplimiento es sancionable
13 INDECOPI
2008 Resolución Nº 048-2008/CNB-INDECOPI. Reglamento de Elaboración y Aprobación de Normas
Técnicas Peruanas. Publicado en El Peruano el 31.01.2009.
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Cuadro elaborado por INACAL14
4.3. INDECOPI
El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad
Intelectual (INDECOPI) tiene como funciones principales la promoción del mercado y la
protección de los derechos de los consumidores. Además, fomenta en la economía
peruana una cultura de leal y honesta competencia, resguardando todas las formas de
propiedad intelectual: desde los signos distintivos y los derechos de autor hasta las
patentes y la biotecnología.
Por ello una de las finalidades primordiales de esta institución es la protección de los
derechos de los consumidores ante los efectos que puedan tener en el consumo la
inobservancia de determinadas normas, sobre los derechos de los consumidores. Además,
en estos casos es la entidad encargada de evaluar si las denominaciones utilizadas por los
proveedores estarían vulnerando lo establecido en la normativa peruana conforme a sus
competencias.
V. NATURALEZA DE LA CERTIFICACIÓN DE DIGESA
El registro sanitario de alimentos y bebidas para consumo humano es un acto
administrativo que autoriza a una persona natural o jurídica para fabricar, envasar e
importar un producto. El procedimiento para obtener este certificado está regulado por el
Ministerio de Salud, además conforme al artículo 102 del Reglamento sobre vigilancia y
control sanitario de alimentos y bebidas, son competencia de la entidad los alimentos y
bebidas industrializados.
De acuerdo al artículo 104 del mismo reglamento, el Registro Sanitario se otorga por
producto o grupo de productos y fabricante; se considera grupo de productos aquellos
elaborados por un mismo fabricante, a los que tienen la misma composición cualitativa
14 Diferencias entre NTP y Reglamento Técnico. Cuadro elaborado por INACAL.
Consulta:
10/11/2018.
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de ingredientes básicos que identifica al grupo y que comparten los mismos aditivos
alimentarios.
Para obtener este certificado, el fabricante del producto tiene que hacer una declaración
jurada de los datos del producto para el expediente inicial del trámite. Los datos a
consignar son los siguientes: nombre que refleja la verdadera naturaleza del producto,
nombre comercial del producto, marca del producto, vida útil, condiciones de
conservaciones, identificación del lote para realizar rastreabilidad y decodificación del
producto y la relación de ingredientes y aditivos. Luego, la DIGESA es la encargada de
verificar que el nombre del producto refleje su verdadera naturaleza conforme a lo
establecido en la Norma Codex Stan 01-1985 y La Ley de Protección y Defensa del
Consumidor.
El siguiente paso es realizar un análisis microbiológico y presentar estos resultados a la
DIGESA, además se debe verificar que estos resultados cumplan con los criterios
establecidos en la Norma Sanitaria aprobada por Resolución Ministerial N° 591-2008-
MINSA. Asimismo, se debe realizar un análisis físico químico que cumpla con los
parámetros de las normas del Códex Alimentarius; y un análisis bromatológico en caso
de productos sujetos a regímenes especiales.
Asimismo, se presenta ante DIGESA un proyecto de rotulado y un modelo de la etiqueta
el cual deberá ser verificado por esta división. Además, conforme a la Resolución
Directoral N° 0043-2017/DIGESA/SA de 19 de junio de 2017, esta Dirección estableció
criterios técnicos aplicables para fijar la denominación de los alimentos como leche,
productos lácteos y otros productos que contienen leche o productos lácteos sujetos a
Registro Sanitario de Alimentos de Consumo Humano.
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Cuadro elaborado por DIGESA
Conforme a lo desarrollado, se puede ver que es DIGESA la división encargada de
verificar que los datos presentados por los proveedores en las declaraciones juradas de
los productos correspondan a la verdadera naturaleza del producto. Además, que al
presentarle los proveedores un proyecto de etiquetado y un modelo de etiqueta, son
los encargados de verificar que estos datos cumplan con las normas metrológicas
nacionales e internacionales y con las normas de protección al consumidor.
Por lo cual, antes de emitir el Certificado de Registro Sanitario, además de analizar
los datos sobre análisis microbiológicos y de composición físico química; tienen que
verificar que la denominación de los productos corresponda a su verdadera naturaleza
y no lleven a confusión a los consumidores. Por lo cual, si un proveedor obtiene un
certificado con cierta denominación después de supuestamente haberse realizado todo
un procedimiento de análisis y verificación, no tendría por qué dudar de la validez en
el mercado y legalidad en nuestro marco jurídico de este certificado.
VI. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO: EL PROBLEMA ENTRE LAS
CERTIFICACIONES DE DIGESA Y LA DEFENSA DEL CONSUMIDOR
POR INDECOPI
El operador del mercado no entiende que el cumplimiento de normas administrativas
también implica calidad, no se cuestionan que el producto sea de mala calidad o sea
dañino para la salud; puesto que, como se ha desarrollado en el apartado anterior, existe
todo un procedimiento destinado a establecer que los productos cumplen con estándares
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de calidad y análisis sobre la sanidad de los mismos. Sin embargo, la idoneidad no
implica solamente tener un producto de buena calidad en estricto, sino que además, los
proveedores deben cumplir con las normas administrativas aplicables de forma general y
las sectoriales conforme a sus productos, como en el caso de productos alimentarios. Por
ello, el cumplimiento de normas administrativas de carácter legal obligatorias como las
normas de rotulado forman parte del “paquete” que conforma la idoneidad del producto.
En este caso, al no existir una verificación rigurosa de la denominación de los productos
y que cumpla con reflejar la verdadera naturaleza de los mismos, no solo está fallando
DIGESA en sus funciones, sino que está fallando la institucionalidad de las entidades
públicas de este sector. Esto se debe a que mientras que los proveedores confían en que
la certificación que les otorgan, les permitirá contar con un producto que cumpla con
todas las normas del ordenamiento; por otro lado, la autoridad de consumo los sanciona
porque en realidad las denominaciones que utilizan no son adecuadas.
Las dos instituciones que deberían cuidar el mercado y la sanidad en este aspecto y en
un sector tan importante como el alimentario, no están actuando de forma coordinada.
Solo están actuando con visiones limitadas y reglamentaristas sin ser proactivas y
establecer criterios uniformes para el cumplimiento de las normas por parte de los
proveedores.
En este caso la DIGESA debería tener más responsabilidad sobre el procedimiento de
certificación, debido a que se trata de un procedimiento ex ante, es decir antes de que el
producto salga al mercado y sea puesto a disposición de los consumidores. Y, como se
desarrolló en párrafos anteriores, en el procedimiento de certificación se debería verificar
que los productos cumplan con la normativa vigente.
En cambio, la fiscalización que realiza INDECOPI es ex post, una vez que el producto ya
ha salido al mercado y ya ha podido generar infracciones a los derechos de los
consumidores. La fiscalización de INDECOPI es reactiva y la de DIGESA debería ser
proactiva no solo de verificación de requisitos, actividad que, conforme a las resoluciones
de diversos productos, no está cumpliendo de forma correcta.
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La diligencia en el actuar de los proveedores una vez que se dan cuenta o se les comunica
sobre la infracción no solo implica que cambien la denominación de los productos, sino
que también comprende que retiren todos los productos con la denominación anterior del
mercado. Por ello, no solamente deben cambiar el rotulado, sino que los productos que
todavía se encuentran en el mercado siguen afectando los derechos de los consumidores.
Por lo cual DIGESA debería tener la previsión necesaria en este aspecto y además de
emitir una nueva certificación, debería exigir que previamente se retiren los productos del
mercado como condición para obtener el nuevo registro sanitario.
Por otro lado, las multas impuestas a los proveedores son muy altas, no existen incentivos,
no dan medidas correctivas y solo se limitan a poner multas excesivas. La ley da un
formato para las multas, pero se debe tener en cuenta también la naturaleza de la falta, la
forma y circunstancias en que se ha llevado la infracción o el acto ilícito, cómo se ha
gestado y estructurado el mismo. Se debe tener en cuenta que este aspecto no forma parte
del proceso productivo de los proveedores, por lo cual no contarían con el “expertise”
necesario sobre estos temas.
La conducta de los proveedores es la fabricación de los productos y se asegura la calidad
de los mismos cuando son inocuos a la salud humana y cumplen con las características
que publicitan. Pero, el empaquetado, rotulado y demás trámites administrativos
corresponden a la etapa de post producción, la cual se desarrolla una vez que el producto
esta logrado.
La multa tiene que ser gravosa para desincentivar, cuando la naturaleza de la falta está
dentro del mismo hacer, es una cosa dañosa en sí misma. Pero cuando la calidad del
producto no se cuestiona, sino la bolsa, el empaque y el que aprueba los datos y
denominaciones en los mismos es el propio Estado, Entonces el estado es a la vez
causante y promotor de la falta, debido a que no dan un mensaje coherente al mercado y
a los proveedores.
VII. CONCLUSIONES
En primer lugar, debemos tener en cuenta que el uso de términos ambiguos o comunes
sin considerar la verdadera naturaleza de determinado producto, constituye una infracción
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a las normas de rotulado conforme se ha desarrollado a través de este análisis. Además,
no se consignaría información suficiente conforme a los parámetros establecidos por la
normativa vigente a la fecha de la denuncia, en los casos que se han analizado. Esto se
debe a que no existía un marco normativo coherente. Lo cual ha sido subsanado con la
emisión del D.S. N° 007-2017-MINAGRI.
En segundo lugar, las actuaciones de las entidades del Estado deben ceñirse a los
principios de confianza legítima y seguridad jurídica. Los cuales, son principios que
establecen que la administración puede y debe generar confianza en los administrados a
través de sus actuaciones, al establecer criterios de resolución sobre distintos casos. Es
por ello, que los ciudadanos se comportan en el mercado, como es el tema de la presente
investigación, conforme a criterios de predictibilidad sobre las actuaciones de las
entidades públicas.
Se debe tener en cuenta el papel de las distintas entidades en la regulación del mercado
de productos básicos de consumo, como son los productos alimenticios. No es solo el
INDECOPI el que esta llamado a regular el mercado en estos aspectos. Sino que, existen
entidades como DIGESA o el INACAL que, a través de sus normas, lineamientos y
resoluciones, establecen criterios conforme a los cuales actúan los administrados. Además,
DIGESA tiene un papel clave en cuanto a la verificación de los requisitos que debe
cumplir un producto para salir al mercado. Por ello, como se desarrolló en el citado voto
en discordia del vocal Oswaldo Hundskopf, “se verifica que aun cuando las principales
funciones de DIGESA están referidas a velar por la inocuidad, calidad sanitaria y
vigilancia sanitaria de los alimentos y bebidas, no es menos cierto que en su rol de otorgar
los Registros Sanitarios, realizan un primer control sobre el nombre o denominación de
dichos productos que induce a los administrados a adecuarlos conforme a su naturaleza”15.
Por lo cual, existiría responsabilidad de las entidades conforme al principio de confianza
legítima y al principio de seguridad jurídica. Puesto que, en los casos analizados, no
existió predictibilidad ni motivación para el cambio de criterio utilizado en la expedición
15 TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL
2018 Resolución Nº 2629-2018/SPC-INDECOPI. Sala Especializada en Protección al Consumidor.
Expedientes acumulados N° 0677-2017/CC2 y N° 1007-2017/CC2. 01 de octubre de 2018.
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de las certificaciones de DIGESA y posterior cuestionamiento de las mismas por parte de
INDECOPI. Es decir, por un lado, la primera entidad otorgaba autorizaciones, mientras
que la segunda entidad de forma posterior las cuestionaba y sancionaba a los proveedores
por comercializar productos que contaban con autorización para utilizar determinada
denominación.
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