PONTIFICIA UNIVERSIDAD 
CATÓLICA DEL PERÚ 

FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES 

Desarrollo rural en el Perú: Análisis comparativo de las provincias de Casma y 

Yungay, Áncash (2009-2019) 

Tesis para obtener el título profesional de Licenciada en Ciencia Política y 

Gobierno presentado por: 

Villalobos Carlos, Katia Isabella 

Asesor:  

Došek, Tomáš 

Lima, 2024 



Informe de Similitud 

 

Yo, Dosek, Tomas, docente de la Facultad de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica 

del Perú, asesor(a) de la tesis/el trabajo de investigación titulado Desarrollo rural en el Perú: 

Análisis comparativo de las provincias de Casma y Yungay, Áncash (2009-2019) del/de la 

autor(a)/ de los(as) autores(as) Villalobos Carlos, Katia Isabella dejo constancia de lo siguiente: 

- El mencionado documento tiene un índice de puntuación de similitud de 20%. Así lo 

consigna el reporte de similitud emitido por el software Turnitin el 04/02/2025. 

- He revisado con detalle dicho reporte y la Tesis o Trabajo de Suficiencia Profesional, y no 

se advierte indicios de plagio.  

- Las citas a otros autores y sus respectivas referencias cumplen con las pautas académicas. 

Lugar y fecha: Lima, 06 de febrero del 2025 

Apellidos y nombres del asesor / de la asesora: 
Dosek, Tomas 

DNI: 01400127 Firma 

ORCID: 0000-0003-4297-8456  
 

 

https://orcid.org/0000-0003-4297-8456
https://orcid.org/0000-0002-1937-5342
https://orcid.org/0000-0002-1937-5342


Agradecimientos 

Al escribir estas líneas, deseo con honestidad admitir que, al principio, no 
pensaba incluir esta sección dentro de la tesis. Sin embargo, conforme la 
investigación fue tomando mejor forma y color, me pareció injusto no agradecer a 
las personas que posibilitaron, directa e indirectamente, la construcción de este 
trabajo. 

He de reconocer que el proceso de elaboración de este trabajo comenzó 
mucho antes de llevar cursos dedicados netamente a la estructura y escritura de la 
tesis; empezó cuando un conjunto de ideas invadió mi mente y me hizo cuestionar 
nociones vinculadas a la desigualdad social, la pobreza multidimensional y el 
desarrollo humano. Por consiguiente, no solo basta con agradecer a quienes 
estuvieron conmigo en el proceso de escritura de este trabajo, sino también a quien 
sembró en mí este conjunto de ideas. 

Por esta razón, me resulta imperativo agradecer al sacerdote y profesor 
Felipe Zegarra Russo, quien, lamentablemente, falleció a inicios de este año. 
Aunque ya no esté con nosotros, estoy segura de que sus ideas y pensamiento 
perdurarán en el imago de quienes tuvimos el placer de conocerlo. La clase de 
Desarrollo Humano y Sentido de la Vida que dictó fue la que hizo que hoy germinara 
un trabajo que tenga como principal preocupación la pobreza y el desarrollo humano 
de las personas. Gracias por cultivar en mí el pensamiento crítico y la preocupación 
por el otro. Espero que este trabajo, aunque insuficiente, haya contribuido en algo a 
su lucha y esperanzas por extender la mirada hacia el otro. 

También me gustaría agradecer a los docentes y pre-docentes que me 
acompañaron a lo largo de la carrera. En un acto de amabilidad, muchos de ellos 
accedieron a compartirme material adicional sobre las clases y a quedarse más 
tiempo de lo acordado conmigo para platicar sobre mi proyecto de investigación. 
Asimismo, quiero expresar mi gratitud a mi asesor de tesis, el profesor Tomáš 
Došek, quien me acompañó en el proceso de escritura de esta investigación. 
Gracias por la comprensión y guía en este camino lleno de incertidumbre, 
desaciertos y, finalmente, regocijo. Su confianza en mí, especialmente cuando más 
dudaba de mis capacidades, fue indispensable para la realización de esta tesis. 

Al escribir y formular el diseño de esta investigación, me resultaba 
impensable no embarcarme en el trabajo de campo. La investigación demandaba la 
incorporación de voces que narraran su historia. Por ello, estoy muy agradecida con 
las personas que, amable y desinteresadamente, decidieron concederme una 
entrevista en mis viajes a las provincias de Casma y Yungay. Especialmente, a la 
señora Mary y al señor Tom, personas extraordinarias que el trabajo de campo me 
permitió conocer. Gracias por hacerme un espacio en su hogar, por cada charla 
matutina acompañada de un café y conversaciones divagantes desde temas tan 
triviales como el cambio de clima hasta la situación política del país. Nunca olvidaré 
el espacio que me ofrecieron y el calor de su trato en toda mi estadía en Yungay. 
Prometo volver. 

Este camino no estuvo exento de momentos de desasosiego y soledad. Por 
ello, me gustaría agradecer a mis amigos, amigas y colegas de la carrera y la 

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facultad, quienes no dudaron en tomarse un café conmigo las veces que fueran 
necesarias para escucharme hablar sobre mi trabajo de tesis y las inquietudes que 
surgieron a lo largo del proceso. En particular, a Vania, a quien conocí por un 
conjunto de casualidades dentro de la carrera. A ella no solo le debo las charlas y 
comentarios sobre la tesis, sino también su amistad invaluable. Estoy segura que la 
vida se encargará de seguir haciéndonos coincidir. 

Finalmente, me es impensable no dedicarle estas últimas líneas a la persona 
que estuvo conmigo desde el primer momento en que surgió la idea de este trabajo. 
Aquella que no dudó en charlar conmigo reiteradas veces sobre mis avances, que 
me ayudó a repensar mi trabajo desde una mirada crítica en incontables ocasiones 
y que me acompañó durante el trabajo de campo. Gracias, Jesús, por compartir 
cada momento de este proceso conmigo. Agradezco profundamente su soporte 
emocional y la inconmensurabilidad de su amor hacia mí.  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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Resumen 

Las brechas económicas, sociales y territoriales siguen siendo un problema 
vigente en el Perú. La desigualdad territorial marca las diferencias en las 
condiciones de vida de las personas que residen en zonas urbanas y las que 
residen en zonas rurales. La pobreza y la pobreza extrema se agudizan más en las 
áreas rurales y se asocian con altos niveles de desnutrición, mortalidad infantil, y 
una menor esperanza de vida, lo cual afecta la calidad de vida de las personas que 
habitan los territorios rurales. A pesar de las políticas sociales implementadas en los 
territorios, las brechas de desarrollo persisten. Frente a esta problemática, resulta 
necesario entender los niveles de desarrollo en las zonas rurales y los factores que 
explican las diferencias territoriales. 

El objetivo de esta tesis es explicar el avance del desarrollo en áreas rurales 
y examinar el papel de las políticas sociales y los actores involucrados en su 
implementación. El argumento central de la tesis sostiene que el desarrollo rural se 
debe fundamentalmente a dos factores independientes entre sí pero no excluyentes: 
(1) la articulación de las autoridades y burócratas de distintos niveles de gobierno en 
la implementación de las políticas sociales y (2) la existencia de coaliciones 
territoriales. Para ello, se contrastan dos casos de estudio, la provincia de Casma, 
donde hubo avances en el desarrollo rural, y la provincia de Yungay, donde hubo 
retrocesos en el desarrollo rural, en el mismo periodo de tiempo (2009-2019). El 
diseño de investigación es observacional con enfoque subnacional comparativo, con 
una muestra pequeña y la metodología propuesta es cualitativa, basada en 
entrevistas semi-estructuradas. La tesis contribuye a la investigación existente sobre 
el desarrollo rural en América Latina al resaltar la relevancia de factores políticos en 
la comprensión de este fenómeno, complementando así las tradicionales variables 
económicas y sociológicas. 

Palabras clave: Desarrollo rural, Casma, Yungay, políticas sociales, coaliciones 
territoriales, Perú  

 

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Abstract 

Economic, social, and territorial gaps remain a pressing issue in Peru. 
Territorial inequality marks differences in living conditions between urban and rural 
areas. Poverty and extreme poverty are more acute in rural areas and are 
associated with high levels of malnutrition, infant mortality, and lower life expectancy, 
affecting the quality of life of rural residents. Despite social policies implemented in 
these territories, development gaps persist. Given this issue, it is crucial to 
understand the levels of development in rural areas and the factors explaining 
territorial differences. 

The aim of this thesis is to explain the progress of rural development and 
examine the role of social policies and the actors involved in their implementation. 
The central argument of the thesis maintains that rural development is fundamentally 
due to two independent but not mutually exclusive factors: the articulation of 
authorities and bureaucrats from different levels of government in the implementation 
of social policies and the existence of territorial coalitions. To do this, two case 
studies are contrasted: the province of Casma, where there were advances in rural 
development, and the province of Yungay, where there were setbacks in rural 
development, over the same period of time (2009-2019). The research design is 
observational with a comparative subnational approach, with a small sample, and the 
proposed methodology is qualitative, based on semi-structured interviews with key 
actors. The thesis contributes to existing research on rural development in Latin 
America by highlighting the relevance of political factors in understanding this 
phenomenon, thus complementing traditional economic and sociological variables. 

Keywords: Rural development, Casma, Yungay, social policies, territorial coalitions, 
Peru 

 

 

 

 

 

 

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Índice de contenido 

Introducción................................................................................................................. 1 
Capítulo 1: Estado de la cuestión, marco teórico-conceptual y diseño de 
investigación................................................................................................................ 5 
1.1. Estado de la cuestión: Estudios sobre políticas sociales y desarrollo rural en 
América Latina y el Perú..............................................................................................5 
1.1.1. Estudios sobre la implementación de las políticas sociales en América Latina 5 
1.1.1.1. Políticas sociales enfocadas en la reducción de la pobreza rural en el Perú.9 
1.1.2. Crecimiento económico y desarrollo rural: una reflexión sobre su relación y 
significado..................................................................................................................14 
1.1.2.1. Acerca del vínculo entre el desarrollo y crecimiento económico.................. 14 
1.1.2.2. La comprensión del desarrollo dentro de las zonas rurales......................... 16 
1.1.3. Desarrollo rural en América Latina.................................................................. 18 
1.1.3.1. Desarrollo rural en el Perú............................................................................19 
1.2. Marco teórico-conceptual................................................................................... 21 
1.2.1. Definición de desarrollo rural........................................................................... 22 
1.2.2. Definición de políticas sociales........................................................................25 
1.2.3. El ciclo de políticas públicas y la complejidad de la etapa de 
implementación…...................................................................................................... 26 
1.2.3.1. Enfoques sobre la implementación de políticas públicas............................. 29 
1.2.4. Enfoque de gobernanza multinivel y capacidad estatal...................................31 
1.2.5. Enfoque de desarrollo territorial rural.............................................................. 34 
1.2.5.1. Dinámicas territoriales rurales...................................................................... 36 
1.2.6. Marco analítico e hipótesis.............................................................................. 42 
1.3. Diseño de investigación y marco metodológico..................................................44 
1.3.1. Selección de casos de estudio........................................................................ 45 
1.3.2. Metodología aplicada.......................................................................................49 
1.3.3. Recopilación de información............................................................................49 
Capítulo 2: Descentralización y contexto sociopolítico de las provincias de Casma y 
Yungay en Áncash.....................................................................................................54 
2.1. La reforma de la descentralización en el Perú................................................... 54 
2.1.1. Deficiencias del proceso de descentralización................................................ 58 
2.1.2. Los roles de los niveles de gobierno............................................................... 59 
2.1.3. La participación ciudadana dentro de la descentralización............................. 62 
2.2. Contexto social, económico y político de las provincias de Casma y Yungay....63 
Capítulo 3. Análisis comparativo de las provincias de Casma y Yungay.................. 72 
3.1. Articulación y coordinación multinivel de autoridades y burócratas en la 
implementación de programas sociales.................................................................... 73 
3.1.1. Casma............................................................................................................. 74 
3.1.1.1. Discrecionalidad y autonomía.......................................................................75 
3.1.1.2. Voluntad política........................................................................................... 80 
3.1.2. Yungay.............................................................................................................82 

 
 



 

3.1.2.1. Discrecionalidad y autonomía.......................................................................83 
3.1.2.2. Voluntad política........................................................................................... 86 
3.2. Presencia de coaliciones territoriales en las provincias de Casma y Yungay.... 89 
3.2.1. Casma............................................................................................................. 90 
3.2.1.1. Formación y evolución de la coalición territorial........................................... 91 
3.2.1.2. Contribución al desarrollo rural en la provincia.............................................94 
3.2.2. Yungay.............................................................................................................98 
3.2.2.1. Factores contribuyentes a la ausencia de coaliciones territoriales...............98 
3.2.2.2. Impacto de la falta de coaliciones territoriales en la provincia....................101 
3.3. Los jóvenes rurales como agentes de cambio................................................. 102 
3.3.1. Casma........................................................................................................... 103 
3.3.1.1. Caracterización de la educación rural........................................................ 103 
3.3.1.2. La migración y el trabajo: aspiraciones y limitaciones................................106 
3.3.2. Yungay...........................................................................................................109 
3.3.2.1. Caracterización de la educación rural.........................................................110 
3.3.2.2. La migración y el trabajo: aspiraciones y limitaciones................................ 114 
3.3.2.3. Contexto social difícil: retos que afrontan los jóvenes rurales.................... 117 
Conclusiones........................................................................................................... 120 
Referencias Bibliográficas....................................................................................... 124 
Anexos.....................................................................................................................143 
Anexo A: Tablas de comparación............................................................................ 143 
Anexo B: Listado de fuentes de recojo de información........................................... 145 
Anexo C: Modelo de protocolo de consentimiento informado para entrevistas.......147 
Anexo D: Talleres, capacitaciones y participación en el desarrollo agropecuario en 
Casma (2013-2016).................................................................................................148 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

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Índice de figuras 

Figura 1 Variación de pobreza monetaria e índice de desarrollo humano por 
provincias de Áncash (2009-2019)............................................................................48 

Figura 2 Población censal según las provincias de Áncash……………………….….66 

Figura 3 Transferencias por canon y regalías mineras de las provincias de Casma y 
Yungay, 2009-2019………………………………………………………...………………70 

Figura 4 Comparación de la implementación de programas sociales en Casma y 
Yungay..……………………………………………………………………………………..89 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 
 



 

Índice de tablas 

Tabla 1 Comparación de indicadores de pobreza monetaria y desarrollo humano en 
provincias de Áncash (2009-2019)............................................................................47 

Tabla 2 Listado de personas entrevistadas……..………………..……………………..51 

Tabla 3 Evolución de las instituciones y actores en la actividad agrícola de Casma 
(2009-2019)…………………………………………………………………………………97 

Tabla 4 Matrícula en el sistema educativo por etapa, modalidad y nivel educativo de 
la UGEL Casma, área rural (2009-2019)……………………………..……………..…105 

Tabla 5 Matrícula en el sistema educativo por etapa, modalidad y nivel educativo de 
la UGEL Yungay, área rural (2009-2019)………..…………………………………..…113 

Tabla 6 Tabla de comparación de indicadores de desarrollo rural entre 
departamentos con mayor tasa de ruralidad…………………………………………..143 

Tabla 7 Comparación de las provincias de Casma y Yungay: Características 
socioeconómicas y demográficas………………………………………………………144 

Tabla 8 Listado de fuentes de recojo de información…………………………………145 

Tabla 9 Talleres y capacitaciones para el desarrollo agropecuario en Casma 
(2014-2016).............................................................................................................148 

Tabla 10 Participación de técnicos, agricultores, productores agropecuarios, 
transportistas y comerciantes en los talleres y capacitaciones para el desarrollo 
agropecuario en Casma (2013-2015)......................................................................149 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 
 



Introducción 

Durante la primera década y media del siglo XXI, el Perú experimentó un 

notorio crecimiento económico y un avance significativo en las políticas de inclusión 

social (CEPAL, 2021). A pesar de ello, estos avances no se tradujeron en una 

mejora sustancial de las condiciones de vida de las personas en situación de 

pobreza o vulnerabilidad (Alcázar, 2019). Como consecuencia, siguen persistiendo 

marcadas brechas económicas, sociales y territoriales en la calidad de vida de la 

población. En este contexto, se evidencia una marcada diferencia entre la población 

urbana y rural en términos de desigualdad territorial. Las áreas rurales, 

caracterizadas por la extrema pobreza, plantean desafíos significativos en cuanto a 

infraestructura, acceso a servicios públicos y desarrollo del mercado (Correa, 2021). 

A pesar de los esfuerzos realizados del 2012 en adelante, que incluyeron la 

implementación de programas de transferencias monetarias condicionadas, 

iniciativas de desarrollo productivo, mejoras en el acceso a servicios básicos e 

infraestructura, programas de vivienda, promoción de la inclusión financiera y el 

fortalecimiento de capacidades, la pobreza en las zonas rurales continuaba siendo 

una problemática en 2019, alcanzando un nivel del 41% (INEI, 2020b). En contraste, 

en las áreas urbanas, la tasa de pobreza se situó en el 14%, lo que resalta la 

discrepancia existente, con tres personas en situación de pobreza en las áreas 

rurales por cada una en las áreas urbanas (INEI, 2020b). De manera similar, la 

pobreza extrema, definida como la privación de capacidades básicas como 

educación, salud, vivienda adecuada, seguridad alimentaria y participación en la 

vida social y económica (Sen, 2000), prevalecía principalmente en las zonas rurales 

(INEI, 2020b). En 2019, siete de cada diez personas en situación de pobreza 

extrema a nivel nacional residían en áreas rurales, mientras que tres lo hacían en 

áreas urbanas (Correa, 2021). 

La pobreza rural ocasionada por la desigualdad territorial tiene graves 

consecuencias en las condiciones de vida de la población que reside en estas zonas 

(Otero-Bahamón, 2021). La falta de acceso a servicios básicos y la baja calidad de 

vida son algunas de las principales manifestaciones de la pobreza rural en el país. 

Además, esta se asocia a altos niveles de desnutrición y mortalidad infantil, así 

como a una menor esperanza de vida y una mayor vulnerabilidad ante eventos 

1 
 



 

climáticos extremos y crisis económicas (Dirven, 2007). Por ello, diversos estudios 

enfatizan la necesidad de que las políticas públicas se enfoquen de manera 

prioritaria en la reducción de la pobreza rural (Berdegué et al., 2019; 

Otero-Bahamón, 2020).  

Desde las políticas sociales, entendidas como un conjunto de instrumentos 

cuyo propósito radica en mejorar la distribución, no sólo de recursos económicos, 

sino también de oportunidades, tales como el acceso a servicios de salud, 

educación, vivienda, empleo, entre otros elementos esenciales para una vida digna 

(Filgueira et al., 2006; Repetto, 2010), se han diseñado e implementado propuestas 

dirigidas a reducir la pobreza en las zonas rurales. Entre estas propuestas se 

incluyen el fortalecimiento de la agricultura familiar, el acceso a servicios básicos, el 

fomento de la participación ciudadana y la aplicación de programas de 

transferencias monetarias condicionadas (PTMC). Estos últimos, en particular, han 

experimentado una amplia expansión en toda la región, en gran parte debido a su 

capacidad no solo para reducir la pobreza, sino también para contribuir al desarrollo 

de las capacidades humanas (Cecchini y Madriaga, 2011). 

Ahora bien, el desarrollo rural es un concepto complejo que abarca diversas 

dimensiones, como lo económico, social, político, cultural y territorial. No existe un 

consenso único sobre su definición, pero en esta tesis se adopta la perspectiva de 

Plaza (1998). Según esta visión, el desarrollo rural no se limita a la agricultura, 

incluye diversas actividades económicas y debe centrarse en mejorar la calidad de 

vida de los habitantes rurales, especialmente los más pobres y excluidos. Implica la 

participación activa de la población rural en la toma de decisiones que les afectan y 

busca la equidad territorial, de género y social en el acceso a bienes, servicios y 

beneficios del desarrollo.  

Esta tesis busca responder a las siguientes preguntas: ¿Cuáles son los 

factores que explican el desarrollo rural? y ¿Hasta qué punto los factores políticos 

desempeñan un papel central en dicho desarrollo? El objetivo es explicar el 

desarrollo en áreas rurales y examinar el papel de las políticas sociales y los actores 

involucrados en su implementación. Con este fin, se han seleccionado las provincias 

de Casma y Yungay (2009-2019) en el departamento de Áncash como casos de 

estudio. Esta selección se basa en criterios que abarcan tasas de ruralidad, ingresos 

2 
 



 

económicos, acceso a servicios básicos, la evolución de la pobreza monetaria y el 

índice de desarrollo humano. Por un lado, la provincia de Casma tuvo un favorable 

desempeño en términos de desarrollo humano, así como una significativa reducción 

de la pobreza monetaria entre 2009 y 2019. Por otro lado, la provincia de Yungay 

presentó un incremento de la pobreza monetaria y un incremento poco significativo 

de su índice de desarrollo humano.  

El argumento central de la tesis sostiene que el desarrollo rural se debe 

fundamentalmente a dos factores: (1) la interacción de las autoridades y burócratas 

de distintos niveles de gobierno en la implementación de las políticas sociales y (2) 

la existencia de coaliciones territoriales con objetivo de crecimiento económico. En 

el primer factor, se enfatiza la importancia de la fase de implementación del ciclo de 

políticas públicas, donde actores locales como burócratas de la calle y autoridades 

provinciales, desempeñan un papel determinante en la materialización del desarrollo 

rural.  

Esta tesis emplea un diseño de investigación observacional multinivel, 

combinando un enfoque observacional y un diseño multinivel que permite analizar 

casos individuales en profundidad y comprender la variación territorial en fenómenos 

políticos, sociales o económicos (Došek, 2020). El enfoque subnacional comparativo 

se utiliza para estudiar unidades territoriales dentro de un país con el propósito de 

realizar una comparación controlada. La metodología cualitativa empleada se basa 

en entrevistas semi-estructuradas.  

Esta investigación se justifica por dos razones principales. Primero, la tesis 

contribuye a la comprensión del desarrollo rural desde la Ciencia Política. Esto es 

esencial dado que la literatura existente en disciplinas como la sociología y la 

economía ha abordado el desarrollo rural principalmente desde enfoques 

tradicionales que se centran en aspectos económicos y sociodemográficos. En 

contraste, la Ciencia Política presta atención a factores explicativos que no se 

habían considerado previamente en estas disciplinas, como el papel de las 

autoridades locales en la implementación de políticas sociales y la coordinación 

entre actores gubernamentales. Esto marca una diferencia en cómo se entiende el 

desarrollo rural. Segundo, esta tesis toma en cuenta la participación ciudadana en la 

elaboración de políticas públicas, un aspecto que a menudo se pasa por alto en el 

3 
 



 

estudio del desarrollo rural. De esta manera, se examina cómo las comunidades 

rurales pueden tener un papel más activo en su propio desarrollo, incluyendo la 

influencia de coaliciones territoriales en la formulación de políticas en sus territorios. 

Este aporte desde la ciencia política proporciona un enfoque que llena un vacío en 

la literatura existente y resalta la importancia de esta investigación. 

La tesis tiene la siguiente estructura. El primer capítulo presenta la discusión 

sobre el desarrollo rural y las políticas sociales enfocadas en la reducción de la 

pobreza rural, recogiendo las discusiones a nivel internacional y nacional en la 

literatura. Asimismo, se presenta el marco teórico sobre el cual se inscribe la tesis y 

las hipótesis formuladas a partir de la revisión de literatura y la base teórica. Por 

último, se expone el diseño de investigación, se presenta la selección del caso de 

estudio y la metodología aplicada. En el segundo capítulo, se presenta el contexto 

sociopolítico. En esta línea, se revisa la reforma de descentralización en el Perú, sus 

deficiencias en la implementación, los roles de los niveles de gobierno y el contexto 

social, económico y político de las provincias de Casma y Yungay. El tercer capítulo 

presenta los hallazgos a partir de los casos de estudio, mostrando qué variables 

tuvieron mayor o menor influencia en el avance del desarrollo rural para las 

provincias de Casma y Yungay (2009-2019). Finalmente, la tesis concluye 

recapitulando los principales hallazgos y proponiendo posibles temas para la 

agenda de investigación futura. 

4 
 



 

Capítulo 1: Estado de la cuestión, marco teórico-conceptual y diseño de 

investigación 

Este primer capítulo está conformado por tres partes. La primera parte ofrece 

un estado de la cuestión orientado hacia los estudios sobre las políticas sociales y el 

desarrollo rural en América Latina, lo cual evidencia la necesidad de preguntarse por 

los factores políticos que permiten explicar el desarrollo rural en el Perú. La segunda 

parte se centra en el marco teórico-conceptual enfocado en la conceptualización del 

desarrollo rural y las políticas sociales a nivel subnacional. El argumento que 

sostiene el marco teórico-conceptual es que el desarrollo rural no puede entenderse 

de manera aislada, sino que debe analizarse considerando múltiples niveles de 

gobierno y actores involucrados. Además, el enfoque de desarrollo territorial rural 

presentado en este marco resulta fundamental para comprender cómo las políticas 

sociales impactan en las dinámicas rurales a nivel subnacional. Finalmente, la 

tercera parte presenta el diseño de investigación a aplicar para la tesis. 

1.1. Estado de la cuestión: Estudios sobre políticas sociales y desarrollo rural en 
América Latina y el Perú 

El estado de la cuestión consta de tres subcapítulos. En el primero se hace 

una revisión bibliográfica sobre las políticas sociales en América Latina. Asimismo, 

se revisan las políticas sociales enfocadas en la reducción de la pobreza en las 

zonas rurales. En el segundo se ahonda en la discusión de lo que se ha 

comprendido por “desarrollo” dentro de la literatura, para luego profundizar en la 

complejidad del término entendiéndolo dentro de las zonas rurales. Finalmente, en 

el tercero se presenta la literatura existente realizada en el ámbito comparado sobre 

el desarrollo rural, para luego mencionar las principales investigaciones a nivel 

nacional sobre el desarrollo rural en la sierra. En este último subcapítulo se enmarca 

la pregunta de investigación dentro de la literatura existente.   

1.1.1. Estudios sobre la implementación de las políticas sociales en América Latina  

Desde 1920, los países de América Latina han implementado tres tipos de 

políticas sociales: (1) seguro social contributivo, (2) asistencia social y (3) prestación 

pública de servicios sociales básicos financiados con ingresos generales. Según 

sostiene McGuire (2012), hasta inicios de la década de 1990, gran parte de la 

5 
 



 

literatura en ciencia política se había centrado en estudiar el seguro social 

contributivo. Esto respondía a que el seguro social contributivo representaba más 

del 50% del gasto social público en 12 de los 16 países de América Latina con 

información disponible. Sin embargo, este tipo de política social resultaba menos 

apropiada para analizar su función en la reducción de la pobreza y el bienestar de la 

población en situación de pobreza. En comparación, las políticas de asistencia 

social y de provisión pública de servicios sociales tenían una mayor incidencia en el 

bienestar de esta población (McGuire, 2012, pp. 200-202). 

McGuire (2012) identifica tres etapas en la evolución de las políticas sociales 

en América Latina. Primero, entre 1920 y 1980 se produjo una extensión del seguro 

social a los trabajadores del sector formal. No obstante, esta cobertura no alcanzaba  

a las personas en situación de pobreza que residían en zonas rurales o barrios 

marginales dentro de las áreas urbanas. Estas personas dependían exclusivamente 

de la prestación de servicios sociales públicos y la asistencia social, que en su 

momento resultaban insuficientes. Segundo, de 1980 a 1990, la crisis económica 

condujo a una reducción en la cobertura del seguro social, lo cual obligó a repensar 

la implementación de la asistencia social y los servicios públicos sociales. 

Finalmente, en la tercera etapa, de 1990 a 2010, se produjo un fracaso del seguro 

social contributivo debido a la reducción de cobertura. En contraste, se potenciaron 

y mejoraron de manera significativa la asistencia social y la provisión pública de 

servicios básicos para los pobres (McGuire, 2012, p. 202). 

Durante esta tercera etapa de evolución de las políticas sociales, entre 1990 

y 2010, se observó una reorientación hacia la asistencia social. Los gobiernos 

latinoamericanos comenzaron a dar mayor prioridad a la lucha contra la pobreza y la 

desigualdad (Uribe y Vasquez, 2019). En la década de 1990, las reformas 

neoliberales, que apuntaban a la reducción del Estado (gasto gubernamental), la 

privatización y la disminución del proteccionismo, llevaron a la reestructuración de 

las instituciones de seguridad social y a la implementación de acciones de 

focalización (Barrientos, 2012). De este modo, a comienzos del siglo XXI, se produjo 

un giro en el énfasis asignado a la reforma de la seguridad social, que dio paso a la 

expansión de los programas de asistencia social (Barrientos, 2012). 

6 
 



 

En este contexto histórico, surgieron debates sobre la efectividad y el diseño 

de las políticas sociales. Desde la producción académica se comenzó a cuestionar 

si las políticas existentes realmente abordaban las necesidades de las poblaciones 

más vulnerables y si era necesario adoptar nuevos enfoques para combatir la 

pobreza de manera más efectiva. Este debate se centró en dos modelos principales: 

el universal y el focalizado (Franco, 1996; Candia, 1998; Ocampo, 2008; Da Silva e 

Silva, 2001; Andrenacci y Repetto, 2006). Existen tres posturas distintas en este 

debate. La primera postura defiende la universalización de las políticas sociales. 

Argumenta que estas políticas se fortalecen debido al empeño del Estado en ofrecer 

una gama de bienes y servicios homogéneos para todas las personas. Este modelo 

no solo logra la igualdad en términos de acceso, sino que también “fomenta la 

cohesión social” (Franco, 1996, p. 8). 

La segunda postura defiende la focalización de las políticas sociales. Candia 

(1998) argumenta que la focalización incrementa la efectividad de los programas, 

pues se hace más especializado al tener una población objetivo y se mejora la 

relación costo-beneficio. Asimismo, dentro de esta postura se sostiene que la 

focalización no debería reemplazar a la universalización, sino que se debe 

considerar como un “instrumento” para garantizar la cobertura universal de la 

provisión de servicios sociales. Así, se plantea que haya un consenso entre la 

universalidad y la focalización de las políticas sociales (Ocampo, 2008; Da Silva e 

Silva, 2001). Por último, una tercera postura de carácter crítico plantea que seguir 

un modelo focalizado excluye a gran parte de la población y solo beneficia a un 

grupo reducido dependiendo del lugar de residencia o peculiaridades funcionales 

(Andrenacci y Repetto, 2006).  

En el mismo sentido de esta crítica realizada por Andrenacci y Repetto (2006) 

a la focalización de las políticas sociales, Lavinas (2014) sostiene que el modelo de 

focalización va en contra de los principios de solidaridad y cohesión social al aplicar 

un criterio selectivo, que exige que los llamados "pobres", o beneficiarios, asuman la 

responsabilidad individual por su destino. De esta forma, Lavinas (2014) sostiene 

que una vasta cantidad de investigaciones demuestran que cuanto más universales 

sean los sistemas de protección social, como los programas sociales, mayor será su 

impacto redistributivo (Pontusson, 2005; Huber et al., 2001).  

7 
 



 

En este contexto de ausencia de consenso con respecto a qué modelo sería 

más adecuado para el diseño de las políticas sociales, los Programas de 

Transferencia Monetaria Condicionada (PTMC), que siguen un modelo focalizado, 

se expandieron en la región. A fines de la década de 1990, en América Latina se 

implementaron estos programas, que ofrecían beneficios monetarios a los 

destinatarios bajo la condición de cumplir con ciertos requisitos, como la asistencia 

regular a la escuela y la realización de controles de salud en recintos establecidos 

(Lavinas, 2014, p. 7; Cecchini y Atuesta, 2017). Estos programas, dirigidos a 

hogares en situación de pobreza y pobreza extrema, se expandieron ampliamente 

en la región. A pesar de que en la década de 1990 los PTMC solo se habían 

implementado en tres países de América Latina, su funcionalidad permitió su 

expansión en toda la región durante la primera década de los 2000 (Banco Mundial, 

2009). 

En esta línea, Cecchini y Madariaga (2011) sostienen que la razón por la cual 

estos programas de transferencia monetaria se extendieron ampliamente en la 

región es porque no solo funcionan para reducir la pobreza, sino que también 

contribuyen en la formación de capacidades humanas. Dichas capacidades 

provienen de la condicionalidad de asistir regularmente a la escuela y las visitas 

regulares a los centros de salud (Cecchini y Atuesta, 2017, p. 16).  

En relación con esto, distintos autores se han concentrado en estudiar la 

implementación de los PTMC en la región. Uribe y Vasquez (2019) investigaron la 

expansión de estos programas, indicando que Brasil implementó primero Bolsa 

Escola, Ecuador introdujo el Bono Solidario, Honduras estableció el Programa de 

Asignación Familiar, y México lanzó el programa Progresa/Oportunidades. Por otro 

lado, Chile adoptó el Subsistema de Seguridades y Oportunidades en 2012, 

mientras que Guatemala implementó Mi Bono Seguro en el mismo año, siendo 

estos los últimos países en adoptar este tipo de programas en la región. 

Aunque existen diferencias entre estos programas según el país que los 

implementa, se pueden identificar algunos puntos en común entre los PTMC 

(Lavinas, 2014). Entre ellos, los potenciales beneficiarios son identificados mediante 

pruebas que miden su nivel de ingresos o criterios específicos, como su ubicación 

geográfica en una zona empobrecida. Además, los pagos son realizados de forma 

8 
 



 

periódica (mensual o bimestral) y son asignados a las mujeres (esposas o madres), 

consideradas con una mayor capacidad para administrar los recursos. En última 

instancia, estos programas son monitoreados para prevenir la “malversación de 

fondos” y se aplican sanciones en caso de incumplimiento (Lavinas, 2014, p. 22).  

Diversos estudios coinciden en que los casos de mayor éxito en la región son 

el Programa Oportunidades en México y el Programa Bolsa Familia en Brasil 

(Suárez y Libardoni, 2007; Rodríguez, 2011; Alcázar y Espinoza, 2014). Según lo 

detalla Rodríguez (2011), estos casos se distinguen y resaltan dada su mayor 

trayectoria en el tiempo, cobertura e impacto. Uno de los aspectos más estudiados 

de estos casos de éxito ha sido el papel de la mujer dentro de los programas, ya 

que son ellas quienes reciben y administran los subsidios en sus hogares, lo que les 

ha otorgado mayor visibilidad y reconocimiento (Suárez y Libardoni, 2007; Alcázar y 

Espinoza, 2014). 

Dado el grueso de literatura sobre políticas sociales y programas 

implementados en América Latina para mitigar la pobreza, esta tesis se centra en 

una parte específica de esta discusión: las políticas sociales orientadas a reducir la 

pobreza en áreas rurales. Numerosos estudios han dado cuenta durante mucho 

tiempo que las personas que residen en zonas rurales tienen una mayor 

probabilidad de encontrarse en situación de pobreza o pobreza extrema en 

comparación con la población urbana (CEPAL, 2009; CEPAL, 2012a y 2012b; Klein, 

2010; BID, 2000). Es precisamente aquí donde radica la importancia de investigar la 

pobreza rural y las causas que profundizan la brecha entre lo urbano y lo rural. Por 

consiguiente, la siguiente sección aborda los principales avances y limitaciones de 

las políticas sociales con respecto a la reducción de la pobreza rural en el Perú.  

1.1.1.1. Políticas sociales enfocadas en la reducción de la pobreza rural en el Perú 

En el Perú, el Estado ha implementado diversas iniciativas para cumplir con 

los compromisos establecidos en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), la 

Agenda 2030 y otras iniciativas nacionales y subregionales1. Estas iniciativas 

1 Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) representan un conjunto de metas que constan de 17 
objetivos esenciales establecidos por la ONU dentro de la Agenda 2030 para el Desarrollo 
Sostenible. Esta agenda tiene como objetivo principal eliminar la pobreza, proteger el medio 
ambiente y garantizar un futuro próspero para todas las personas.  

9 
 



 

buscan abordar la pobreza y la desnutrición en las zonas rurales, así como reducir 

su impacto en las poblaciones más vulnerables. En línea con esto, el segundo 

objetivo de las políticas de Estado, según el Acuerdo Nacional, se centra en 

fomentar la equidad y la justicia social a través de la implementación de 

instrumentos regulatorios que promuevan la igualdad de oportunidades y 

contribuyan a reducir los altos índices de pobreza en el país (Acuerdo Nacional, 

2020)2.   

Para comienzos de la década de 2000, la literatura enfocada en el tema de la 

pobreza rural, sus causas y/o sus características en el país era muy limitada (Trivelli, 

2001). Hasta ese momento, se realizaban principalmente estudios comparativos 

entre países sobre los niveles de pobreza rural, pero no se enfocaban en las 

variaciones internas dentro de cada país (Trivelli, 2001, p. 5). Por ello, una de las 

tareas pendientes en ese momento fue que tanto investigadores como responsables 

de políticas se preocuparan por el tema de la pobreza rural y promovieran un debate 

mucho más amplio sobre este fenómeno en el país.  

Más adelante, en la primera década del 2000, el Centro Latinoamericano 

para el Desarrollo Rural (RIMISP) llevó a cabo investigaciones para caracterizar los 

efectos de la crisis económica en la pobreza rural del país, dando visibilidad a las 

personas vulnerables en las zonas rurales y abordando el tema de la distribución en 

América Latina de la pobreza y la desigualdad (Schejtman y Berdegué, 2007; 

Yancari, 2009; Trivelli et al., 2009). En la segunda década del siglo XXI, se 

elaboraron documentos de trabajo que ofrecían un mapeo de los actores que se 

encargan de investigar la pobreza rural a nivel nacional (Fernández y Rugel, 2018). 

Además, se propusieron nuevas perspectivas para enfrentar la pobreza rural desde 

un enfoque multidimensional (Clausen y Trivelli, 2019). 

Actualmente, hay un incremento en la cantidad de trabajos académicos que 

abordan el tema de la pobreza rural. La antropóloga Correa (2021) realizó un 

documento de trabajo sobre la protección social y la lucha contra la pobreza que 

analiza la situación actual de la política social en el Perú. Este estudio advierte que, 

a pesar de los avances económicos de los últimos 15 años, aún persisten grandes 

2 El Acuerdo Nacional se refiere a un conjunto de políticas de Estado, las cuales son desarrolladas y 
aprobadas a través de un proceso de diálogo y consenso.  

10 
 



 

brechas en cuanto a la pobreza entre los sectores urbano y rural. Por este motivo, 

Correa (2021) enfatiza la necesidad de la implementación de políticas de desarrollo 

y programas sociales en áreas rurales (Correa, 2021, p. 9).  

De esta forma, el área rural se configura como la zona en donde se 

encuentra la pobreza más aguda en términos de Correa (2021) y, a su vez, la más 

difícil de reducir. Según datos de la INEI, pese a que se llevaron a cabo esfuerzos 

notables durante el 2019 para combatir la pobreza, esta persistió siendo cuatro 

veces más prevalente en las áreas rurales en comparación con las zonas urbanas 

(INEI, 2020b). En línea con estos hallazgos, diversos estudios han concluido que la 

pobreza extrema se concentra, mayoritariamente, en las áreas rurales (Clausen y 

Trivelli, 2019; Correa, 2021). Por esta razón, la literatura académica sobre pobreza 

apunta a la necesidad de que las políticas públicas se enfoquen prioritariamente en 

la reducción de la pobreza rural.  

Dentro de los estudios realizados en el Perú sobre los programas de 

transferencia monetaria condicionada (PTMC), los temas más estudiados son la 

evaluación y repercusión de estos programas. Entre los programas más destacados 

se encuentran Juntos, Pensión 65 y Contigo. Juntos es uno de los programas más 

analizados en el ámbito académico a nivel nacional. Los trabajos académicos sobre 

Juntos se dividen principalmente en tres categorías: (1) evaluaciones de impacto, 

(2) influencia en el empoderamiento de la mujer, y (3) resultados y efectos a corto y 

mediano plazo. La primera categoría incluye evaluaciones de impacto o análisis de 

implementación del programa en regiones específicas del país. La segunda 

categoría aborda el impacto que han tenido estos programas en el empoderamiento 

de las mujeres. Por último, se han realizado trabajos que evalúan los resultados y 

efectos de estos programas en el corto y mediano plazo. A continuación, se revisan 

los principales estudios realizados sobre los PTMC a nivel nacional en sus 

respectivas categorías.  

Dentro del primer grupo, se encuentran dos estudios que evalúan la 

efectividad del programa Juntos en seis distritos de Perú, con conclusiones similares 

sobre la reducción de la brecha de ingresos y el aumento del acceso a servicios 

públicos para la población pobre (Diáz et al., 2009, p. 134; Lazo, 2017). No 

obstante, la evaluación de impacto en el distrito de Checca en Cusco no encontró 

11 
 



 

mejoras en términos de educación o acceso a servicios básicos como lo es el de 

salud (Lazo, 2017).  

En el segundo grupo, diversas autoras han encontrado el impacto positivo del 

programa “Juntos” en el empoderamiento de las mujeres. El programa ha tenido un 

efecto significativo en las mujeres beneficiarias, quienes reciben transferencias 

monetarias y asumen corresponsabilidades del programa (Alcázar y Espinoza, 

2014). A su vez, uno de los principales hallazgos de estas investigaciones es que el 

programa Juntos ha mejorado la capacidad de negociación de las mujeres en el 

hogar (Glave, 2016). De esta manera, los trabajos muestran que Juntos ha tenido 

un impacto relevante en el empoderamiento de las mujeres. 

En el tercer grupo se encuentran investigaciones que evalúan los resultados 

y efectos de este programa en el corto y mediano plazo. Trivelli et al. (2011) 

realizaron una evaluación inicial de los resultados del programa Juntos durante la 

fase piloto del mismo. Otro estudio vinculado a esta temática es el realizado por 

Zegarra (2015), que indaga en los efectos dinámicos de Juntos en las decisiones 

productivas de los hogares rurales del país. Este estudio enfatiza la necesidad de 

combinar políticas sociales de apoyo con políticas productivas para lograr un 

impacto más efectivo (Zegarra, 2015, p. 30).  

Ahora bien, otras investigaciones que no están dentro de estas tres 

categorías han evaluado el impacto de los PTMC sobre el bienestar de la población 

rural. Mora (2017) construyó indicadores basados en la percepción de la población y 

concluyó que Pensión 65 y Juntos tienen un efecto importante en la mejora del nivel 

de vida de la población rural, mientras que Qali Warma no muestra un impacto 

positivo en la misma población. Además, la tesis de Lazo (2015) estudia la influencia 

de Pensión 65 en la calidad de vida de los adultos mayores en diferentes distritos 

del país. En esta encuentra que las carencias de los beneficiarios siguen siendo las 

mismas de antes y que la subvención económica no ha mejorado la calidad de vida 

de esta población vulnerable.  

Por su parte, Villegas (2016) y Montes (2017) visibilizan la relevancia de los 

burócratas de la calle dentro de la implementación de los programas de Juntos y 

Pensión 65. Ambos autores coinciden en que hay dos factores importantes a tomar 

12 
 



 

en cuenta de los burócratas de la calle. Primero, que estos son los que personifican 

y a su vez representan al mismo Estado dentro del territorio, lo cual los convierte en 

en una figura de autoridades para los beneficiarios (Villegas, 2016). Segundo, que 

estos burócratas adquieren cierto nivel de discrecionalidad no sólo a la hora de 

implementar los programas sino también al tomar decisiones dentro del mismo. De 

esta manera, se enfatiza en que estos “gestores locales” son esenciales en el 

proceso de implementación de los programas (Montes, 2017, pp. 96-97).  

Dentro de este conjunto de trabajos se encuentran los estudios enfocados en 

los programas implementados en las zonas rurales. Uno de estos programas es el 

proyecto Haku Wiñay del Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social 

(Foncodes)3. Un estudio realizado por Escobal y Ponce (2016) examinó la influencia 

del proyecto en las áreas rurales del Perú, donde también existe una amplia 

cobertura del programa Juntos. Los investigadores sugieren que ambos programas 

podrían trabajar juntos con el fin de disminuir la condición de vulnerabilidad de los 

hogares más pobres al proporcionar un “ingreso mínimo garantizado” (Escobal y 

Ponce, 2016, p. 181). Al hacerlo, se podría construir capacidades y mejorar el 

bienestar de las personas en estas áreas, especialmente aquellas que se 

encuentran en situación de pobreza. 

A su vez, existen trabajos más recientes que analizan la potencialidad y las 

lecciones aprendidas de la implementación de Haku Wiñay en las zonas rurales 

andinas. Los desafíos a los que se enfrenta el programa son la falta de 

infraestructura y recursos, la migración de jóvenes y la limitada educación formal de 

las personas (Asensio, 2021). No obstante, pese a estos desafíos el estudio 

concluye que Haku Wiñay ha tenido un impacto significativo en el bienestar 

económico de las personas en las áreas rurales andinas y sugiere posibles 

soluciones para mejorar y ampliar el programa en el futuro (Asensio, 2021). 

3 Foncodes es un fondo de cooperación nacional con el fin de crear oportunidades económicas para 
hogares rurales en pobreza extrema. Su objetivo es fortalecer los emprendimientos de estas familias 
y facilitar su integración en los mercados, reduciendo así la exclusión social. 
 

13 
 



 

1.1.2. Crecimiento económico y desarrollo rural: una reflexión sobre su relación y 

significado 

Dentro de la literatura, se ha sostenido un prolongado debate sobre el 

significado y las implicancias del desarrollo de un país. En las ciencias sociales, el 

desarrollo se entiende como un proceso dirigido hacia la continuidad de 

capacidades productivas, el incremento equitativo de la riqueza y el desarrollo 

individual mediante la ampliación de opciones y capacidades (Valcárcel, 2006, p. 

34). A continuación, se abordan dos secciones. En la primera, se explora con mayor 

claridad la relación entre “desarrollo” y “crecimiento económico” dentro de la 

literatura. Asimismo, se ahonda en cómo lo que se ha definido como desarrollo ha 

guiado el diseño de las políticas sociales. En la segunda sección, se explica cómo 

se ha comprendido el desarrollo en las zonas rurales junto con las aproximaciones y 

estrategias empleadas para evaluar el desarrollo en estos contextos. 

1.1.2.1. Acerca del vínculo entre el desarrollo y crecimiento económico  

Tradicionalmente, existe una tendencia a equiparar el desarrollo con 

crecimiento económico, una concepción influenciada por teóricos como Nurske 

(1953), Lewis (1955) y Rodan (1961), quienes enfatizaban que “la acumulación de 

capitales” era fundamental para el desarrollo, y que esta acumulación se lograba 

mediante la inversión en capital físico (Valcárcel, 2006). Esta influencia ha llevado a 

vincular estrechamente el concepto de desarrollo con el de riqueza dentro de la 

literatura, enfocando el desarrollo principalmente en términos económicos. Como 

resultado, las políticas sociales diseñadas por los gobiernos para abordar la pobreza 

han tendido a centrarse en la inyección de capital. 

El crecimiento económico conforma un elemento importante dentro de la 

lucha contra la pobreza. Sin embargo, la reducción de esta depende mucho de las 

medidas tomadas por los gobiernos. En este contexto, algunos autores han 

argumentado que Perú, a pesar del crecimiento económico, ha fracasado en 

disminuir los niveles de pobreza y en cerrar las brechas persistentes (Giugale et al., 

2006; Vásquez, 2008). En realidad, lo que sucedió fue que aquellos que ya estaban 

en una posición privilegiada dentro de la economía laboral, específicamente la clase 

media urbana y las élites, fueron los principales beneficiados. A pesar del 

14 
 



 

crecimiento económico, los sectores menos favorecidos de la sociedad no lograron 

obtener los mismos beneficios (Béjar, 2009).  

En el caso peruano, las políticas sociales implementadas para hacer frente al 

aumento de la pobreza y sus consecuentes desigualdades se enfocaron en las 

transferencias monetarias condicionadas. Según sostiene Béjar (2009), la 

introducción de estos programas en el Perú supuso un cambio relevante en la 

política social. Esto debido a que fueron una herramienta efectiva para reducir la 

pobreza y mejorar la calidad de vida de los hogares más vulnerables. Por ello, el 

autor sostiene que estas PTMC no solo lograron reducir la pobreza, sino que 

contribuyeron a romper el círculo de la pobreza intergeneracional. Asimismo, Béjar 

destaca que estos programas permitieron una mayor inclusión social al beneficiar 

principalmente a las poblaciones más vulnerables y excluidas del acceso a servicios 

básicos. 

A partir de lo señalado por Béjar (2009), los PTMC una vez que terminan y 

sin apoyo económico adicional, no han demostrado mantener a las familias 

beneficiarias dentro de los sistemas de salud o educativos (Béjar, 2009, p. 2). Por lo 

tanto, el autor concluye que no existen pruebas que aseguren que los beneficiarios 

salgan de la pobreza a largo plazo. En ese sentido, Abramo et al. (2019) 

argumentan que las estrategias efectivas para superar la pobreza deben 

fundamentarse en tres pilares clave. Primero, se debe garantizar un ingreso 

monetario adecuado. Desde la Comisión Económica para América Latina y el Caribe 

(CEPAL), se han propuesto esfuerzos para ampliar las transferencias monetarias, 

asegurando que sean suficientes para superar la extrema pobreza entre todos los 

miembros del hogar beneficiario (Abramo et al., 2019, p. 45). Segundo, es necesario 

asegurar el acceso a servicios básicos, incluyendo infraestructura y vivienda. Por 

último, se deben aumentar las oportunidades de inclusión laboral y productiva para 

los beneficiarios (Abramo et al., 2019, pp. 45-46). 

Para el año 2007, los estudios sobre la lucha contra la pobreza en Perú no 

habían prestado suficiente atención al desarrollo en las zonas rurales ni a las 

necesidades específicas de los pobres que habitaban en estas áreas (Dirven, 2007, 

p. 11). Sin embargo, tanto agencias internacionales como nacionales ya reconocían 

en ese entonces la importancia de considerar explícitamente la pobreza rural al 

15 
 



 

analizar la reducción general de la pobreza (Dirven, 2007). En este contexto, la 

Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) 

subrayaba la necesidad del desarrollo rural y el aumento de la productividad 

agrícola para erradicar la pobreza. 

En cuanto a la evaluación del desarrollo en zonas rurales, la literatura 

enfatiza la necesidad de asignar recursos hacia estas áreas, no solo debido a que 

concentran la mayor parte de la población en condiciones de pobreza y hambruna, 

sino también porque el desarrollo económico rural puede ser una “fuerza” 

transformadora importante (FAO, 2017, p. 17). Por consiguiente, la FAO propone la 

formulación de programas y políticas que comprendan los factores que impulsan la 

migración de zonas rurales a urbanas, evaluando sus costos y beneficios como 

parte de sus directrices estratégicas. 

1.1.2.2. La comprensión del desarrollo dentro de las zonas rurales 

El desarrollo rural se conceptualiza en la literatura como un proceso integral 

que busca mejorar las condiciones de vida de las poblaciones rurales a través de la 

creación de oportunidades económicas, sociales y culturales sostenibles en armonía 

con el medio ambiente (Castillo, 2022). Tradicionalmente, se ha considerado que el 

desarrollo rural implica una resistencia al cambio y está relacionado con la pobreza 

y la producción agrícola (Gómez, 2002; Blume, 2004). Sin embargo, Romero (2012) 

sugiere que lo rural no debe ser visto como opuesto a lo urbano y moderno, sino 

como un espacio que puede tener su propia identidad cultural. Además, existe una 

corriente que entiende el desarrollo rural como un espacio en constante 

transformación y diversificación económica, con vínculos cada vez más estrechos 

con lo urbano y el progreso tecnológico y comunicativo (Berdegué et al., 2014; 

Araujo, 2018; Fernández et al., 2019). 

Desde las definiciones tradicionales, lo rural se ha asociado principalmente 

con la economía agrícola y su baja densidad poblacional. Echeverri (2011) sostiene 

que, a diferencia de lo planteado en la literatura sobre la baja densidad poblacional 

en zonas rurales, instituciones como la Organización para la Cooperación y el 

Desarrollo Económico (OCDE) han señalado que la población rural podría 

16 
 



 

representar hasta un 42% en la región a principios de la década del 2000 (Chomitz 

et al., 2004).  

Por otro lado, respecto a la economía rural ligada exclusivamente a la 

actividad agrícola, Echeverri (2011) argumenta que este es un mito que comenzó a 

desmentirse a principios de la década de 1990. Datos recogidos evidencian que el 

principal empleo de un 24% de la población rural no está relacionado con la 

actividad agrícola (Klein, 1992). Esta proporción ha aumentado con el tiempo, 

alcanzando un 35% (Köbrich y Dirven, 2007). En las últimas décadas, han surgido 

críticas hacia estas definiciones tradicionales que inicialmente tuvieron gran 

aceptación. Como resultado, se ha buscado complejizar las definiciones 

conceptuales y metodológicas sobre lo que se entiende por "nueva ruralidad" y 

"desarrollo rural". 

La CEPAL se ha esforzado por presentar nuevas narrativas que aborden los 

cambios ocurridos en las zonas rurales durante la última década del 2000. La 

ampliación de la oferta de productos, la existencia de múltiples funciones en las 

zonas rurales y la creciente interconexión entre estas zonas y los diferentes núcleos 

urbanos han dado lugar a una perspectiva multidimensional que rompe con las 

distinciones binarias entre lo urbano y lo rural (Fernández et al., 2019, p.13). La 

CEPAL y el RIMISP han desarrollado un nuevo paradigma para abordar temas de 

desarrollo rural a través del "enfoque territorial" en su producción académica en las 

últimas décadas. Así pues, a partir de los cambios económicos, sociales y políticos 

ocurridos, se ha llegado a un consenso sobre la necesidad de repensar los  

conceptos e indicadores de lo que se ha entendido como desarrollo rural (Castillo, 

2022).  

En la siguiente sección se abordan los principales hallazgos y aportes de la 

literatura comparada sobre desarrollo rural. Asimismo, se revisan los trabajos 

realizados a nivel nacional sobre desarrollo rural en la sierra. Esto debido a que la 

sierra peruana es una región con gran cantidad de población rural y por tanto, es un 

espacio clave para el análisis de las dinámicas que componen el desarrollo rural. 

17 
 



 

1.1.3. Desarrollo rural en América Latina 

La producción académica generada sobre el desarrollo rural en América 

Latina está encabezada por cinco instituciones: CEPAL, FAO, el Fondo Internacional 

de Desarrollo Agrícola (FIDA), el Instituto Interamericano de Cooperación para la 

Agricultura (IICA) y el RIMISP (Vargas, 2017; Castillo, 2022). Estas instituciones han 

desarrollado un trabajo de investigación extenso, sugiriendo directrices para la 

investigación y aprendizajes sobre el desarrollo rural. No obstante, también existen 

investigaciones que contribuyeron en el aporte del desarrollo rural en la región como 

lo son los trabajos realizados por Cristóbal Kay (2007; 2010).  

Los trabajos de Kay se enfocan en la importancia de entender el desarrollo 

rural como un proceso que va más allá de la simple modernización de la agricultura. 

Así pues, Kay (2010) sostiene que el desarrollo rural debe incluir la diversificación 

de la economía, la promoción de servicios básicos y la protección de los derechos 

de las comunidades campesinas e indígenas. Además, otro aporte relevante dentro 

de este campo ha sido su enfoque propuesto sobre la gobernanza y la participación 

de las comunidades rurales en el proceso de desarrollo rural (Kay, 2007; Kay, 2010). 

El autor aborda la complejidad del desarrollo rural y propone estrategias para un 

enfoque más integrador e inclusivo en la región. 

Los enfoques y las herramientas para comprender el desarrollo rural son 

discutidos ampliamente dentro de la literatura. Desde el RIMISP se propone el 

enfoque de desarrollo territorial para abordar la desigualdad en la región. En esta 

línea, El FIDA ha modificado su enfoque de "pobreza rural" a "transformación rural 

inclusiva", lo que representa un cambio de centrarse exclusivamente en el desarrollo 

agrícola hacia un enfoque más amplio de transformación estructural para abordar 

las desigualdades en la región (Vargas, 2017). Sin embargo, en 2019 el FIDA afirmó 

que el desarrollo rural necesita ser abordado de manera más integral, ya que 

simplemente garantizar el acceso a servicios básicos no es suficiente (FIDA, 2019). 

Según sus estudios, el desarrollo rural abarca no solo el desarrollo agrícola y 

las metas económicas, sino también el desarrollo humano, los objetivos sociales y 

ambientales. Esto significa que los servicios sociales, como la atención médica, la 

educación y otros servicios, también se consideran parte del desarrollo rural (FIDA, 

18 
 



 

2016, p. 19). En esta línea, el RIMISP ha contribuido la literatura comparada con 

investigaciones sobre la pobreza y desigualdad desde una perspectiva territorial. 

Esto ha permitido un acercamiento más claro hacia los sectores rurales de la región 

con énfasis en sus distintas vulnerabilidades. Como resultado, se han producido 

informes que identifican el perfil de las brechas territoriales que existen entre la 

población rural y urbana (RIMISP, 2015; Irarrázaval, 2020). 

Por tanto, los estudios del RIMISP indican que la población rural enfrenta 

desigualdades en materia de acceso a la salud, educación, seguridad alimentaria, 

ingresos, dinamismo económico e igualdad de género (RIMISP, 2012). Esta 

discusión sobre los factores territoriales que generan estas brechas ha contribuido a 

identificar los elementos que podrían potencialmente reducir dichas disparidades 

(RIMISP, 2015). Gracias al aporte del RIMISP, se han formulado políticas con 

enfoque territorial diseñadas para apoyar a las poblaciones más desfavorecidas en 

las zonas rurales.  

1.1.3.1. Desarrollo rural en el Perú 

La producción académica peruana sobre el desarrollo rural se concentra 

principalmente en dos instituciones: el Consorcio de Investigación Económica y 

Social (CIES) y el Seminario Permanente de Investigación Agraria (SEPIA). El CIES, 

desde una perspectiva económica, aborda una amplia y diversa gama de temas de 

investigación relacionados con el desarrollo rural, además de temas transversales 

como educación, seguridad alimentaria, juventud rural, brechas de género y 

protección social (Vargas, 2017; Castillo, 2022). Por otro lado, el SEPIA, desde una 

perspectiva sociológica y antropológica, ajusta las temáticas de sus estudios cada 

dos años, destacando recientemente temas relacionados a las dinámicas 

territoriales, estrategias de vida y aspectos de gobernanza. 

Dentro del campo de estudios sobre el desarrollo rural, Trivelli y Urrutia 

(2018) investigaron las estrategias estatales para enfrentar la pobreza rural, las 

cuales abarcan desde la participación directa hasta la creación de mercados 

laborales y la distribución de fondos mineros. En una investigación más reciente, 

Trivelli y Gil (2021) analizaron las ocupaciones de los jóvenes rurales y concluyeron 

que la "nueva ruralidad" presenta oportunidades para esta población. No obstante, 

19 
 



 

resaltaron que persisten deficiencias en la cobertura y calidad de los servicios 

básicos en las zonas rurales, subrayando la necesidad de intervención estatal para 

mejorar esta situación. 

En esta línea, se han elaborado trabajos que abordan temas relacionados 

con las comunidades campesinas, la falta de inclusión de estas comunidades en el 

proceso decisional de políticas públicas y el análisis de su posición en el contexto 

neoliberal. Estos estudios se han vinculado con la nueva ruralidad en regiones como 

Puno (Burneo y Trelles, 2019). Además, se han llevado a cabo investigaciones que 

exploran la interacción de las comunidades campesinas con el Estado, enfatizando 

la falta de inclusión de estas comunidades en el proceso de toma de decisiones de 

las políticas públicas (Vilca, 2019). Por su lado, Urrutia et al. (2019) elaboraron un 

análisis sobre la posición de las comunidades campesinas en el contexto neoliberal. 

Para ello, realizaron una revisión histórica sobre su origen y las dificultades que han 

enfrentado en el último siglo. También exploraron el concepto de "efecto 

comunidad", teorizado por Gonzáles de Olarte (1994), que sostiene que las 

comunidades tienen recursos para sobrevivir, como la tierra, el pasto y el ganado, y 

que deberían actuar de forma colectiva. 

El acceso a los servicios básicos en las zonas rurales es un tema poco 

tratado en los estudios de desarrollo rural. Sin embargo, un reciente estudio de 

Trivelli y Gil (2021) sostiene la relación entre el acceso a servicios básicos y la 

oportunidad de desarrollo rural de la población joven. Otros estudios, como los 

realizados en el marco del SEPIA XVII (2018) y un caso en Pasco (Aguilar, 2020), 

también han abordado la desigualdad en los espacios rurales en términos de 

servicios básicos como la salud, la educación y el suministro de agua potable, 

argumentando la necesidad de mejorar la calidad y la sostenibilidad de estos 

servicios en el tiempo. 

En la última década del siglo XXI, los estudios sobre desarrollo rural han 

abarcado áreas transversales muy importantes para el análisis y la comprensión de 

la realidad rural. Uno de los enfoques ha sido la seguridad alimentaria, en la que se 

destaca la relevancia de considerar al pequeño productor familiar como el actor 

principal en la cadena de decisiones y evaluar los limitantes específicos en cada 

contexto (Remy, 2021; Castillo, 2022). Además, se ha enfatizado en la inclusión del 

20 
 



 

enfoque de género en el desarrollo rural, con el objetivo de identificar los limitantes 

que enfrentan las mujeres en el proceso productivo y en el acceso a la educación 

superior, como en el caso de las mujeres indígenas (La Riva y Castillo, 2019; 

Pesantes et al., 2019).  

Asimismo, se ha investigado sobre la juventud rural y sus cambios sociales y 

económicos en las últimas décadas, enfatizando en los factores estructurales que 

afectan su reproducción, como el acceso a servicios básicos y la posibilidad de 

migración a la ciudad y el uso de su “capital social” (Trivelli y Gil, 2021). En términos 

generales, Castillo (2022) y Asensio (2021) han subrayado que la educación juega 

un papel crítico en la comprensión de la relación que mantienen los jóvenes rurales 

con sus empleos y cómo buscan influir en la transformación del territorio rural y su 

consecuente desarrollo (Castillo, 2022, p.15). En este sentido, los autores plantean 

que muchos jóvenes rurales consideran la educación superior como una 

oportunidad para regresar a sus comunidades como agentes de cambio, con el 

objetivo de reemplazar a los líderes locales y promover un cambio social positivo 

que fomente el desarrollo en sus territorios.  

En relación con ello, el trabajo de Trivelli y Urrutia (2018) también hace 

énfasis en que pese a los avances en la cobertura de los servicios estatales en las 

zonas rurales, el acceso a ellos sigue siendo difícil y su calidad es deficiente. Sin 

embargo, los jóvenes rurales creen que pueden desempeñar un papel en la mejora 

de estos servicios. De esta forma, los jóvenes rurales, después de culminar la 

educación básica, redefinen su vínculo con lo rural. Así, dejan de verlo como un 

lugar rezagado y lo conciben como espacio interconectado con lo urbano. Esta 

nueva percepción puede llevar a un enfoque más colaborativo para el desarrollo 

rural. 

1.2. Marco teórico-conceptual 

Esta sección presenta el marco teórico-conceptual para estudiar el desarrollo 

rural a través de la implementación de las políticas sociales a nivel subnacional. De 

esta forma, el resto del capítulo primero conceptualiza el desarrollo rural y las 

políticas sociales. Posteriormente, se examinan los enfoques sobre la 

implementación de políticas públicas, el enfoque de gobernanza multinivel (Charbit, 

21 
 



 

2011) y las políticas públicas multinivel (Morata, 2011; Suárez y Gasparrini, 2019). 

Luego, se presenta el enfoque de desarrollo territorial rural (DTR) junto con las 

características de las principales dinámicas territoriales rurales. Finalmente, esta 

sección concluye con la propuesta del marco analítico para el análisis de la 

investigación presentada en la tesis.  

1.2.1. Definición de desarrollo rural 

El tema del desarrollo se caracteriza por su complejidad tanto en la realidad 

como en el plano conceptual. En la realidad, esta complejidad surge de las múltiples 

dimensiones involucradas, como lo económico, social, político, cultural, tecnológico 

y territorial, y de las interconexiones entre estas dimensiones. En el ámbito 

conceptual, no existe un consenso sobre la definición de desarrollo, ya que este 

concepto es siempre relativo (Eguren, 2002, p. 50). Por lo tanto, el desarrollo se 

comprende en contraposición al subdesarrollo, lo que se refleja en la diversidad de 

adjetivos que acompañan al término "desarrollo", como desarrollo económico, 

desarrollo sostenible y desarrollo humano. 

La conceptualización de desarrollo rural no está exenta de las complejidades 

mencionadas anteriormente. No obstante, para fines de esta tesis se toman en 

cuenta los cuatro criterios propuestos por Plaza (1998) para una definición del 

desarrollo rural. Primero, el desarrollo rural no se limita a cuestiones agrícolas, sino 

que abarca una variedad de actividades económicas y fuentes de ingreso. Segundo, 

el desarrollo rural debe priorizar a los y las habitantes rurales, especialmente los 

más pobres y excluidos (Chambers, 2005), reconociendo su diversidad en términos 

de activos productivos, capital humano, capital social y características culturales 

(Chiriboga, 1999). De este modo, se busca mejorar su calidad de vida y 

empoderamiento a través de políticas y programas inclusivos.  

Tercero, el desarrollo rural supone la participación activa de la población rural 

en la toma de “decisiones que les afectan” y por el fortalecimiento de organizaciones 

locales (Villegas, 1998, p. 70). Finalmente, el desarrollo rural enfatiza la necesidad 

de lograr la equidad territorial, de género y social en el acceso a bienes, servicios y 

beneficios del desarrollo (Plaza, 1998). Así, se reconoce la diversidad en las 

manifestaciones rurales y la importancia de políticas diferenciadas (Pachón, 2011). 

22 
 



 

En síntesis, en términos de (Plaza, 1998, p. 36): “la propuesta de desarrollo rural 

debe estar inscrita en una propuesta de desarrollo nacional”.  

Diversos autores coinciden con los criterios propuestos por Plaza (1998) para 

la definición de desarrollo rural. En esta línea, Bravo (2008) y Bonilla (2012) 

sostienen que el desarrollo rural se concentra en áreas rurales con el objetivo de 

mejorar las condiciones de vida de su población por medio de participación activa de 

la comunidad y la potenciación de sus recursos. En este marco, bajo los criterios y 

concepciones presentadas, esta tesis comprende el desarrollo rural como el 

desarrollo humano que se logra alcanzar dentro de los territorios rurales. El 

desarrollo rural tiene como objetivo mejorar el bienestar de la sociedad en áreas 

rurales, teniendo en cuenta la diversidad de la población rural y promoviendo la 

participación activa, la equidad y el empoderamiento de las comunidades locales. 

Ahora bien, debido a que el desarrollo rural se concibe de manera 

multidimensional y que toma en cuenta las particularidades de los territorios y 

presenta variaciones a lo largo del tiempo, no existe una única metodología para 

evaluar y medirlo. En América Latina, se han realizado diversos intentos de medir el 

desarrollo rural en un territorio, incluyendo análisis de índices compuestos.4 Sin 

embargo, debido a las diferencias culturales, geográficas y sociales, las mediciones 

de desarrollo rural varían entre países (INDER, 2021). 

Por ejemplo, en Colombia, el Índice Sintético para la Política Nacional de 

Consolidación y Reconstrucción Territorial considera pilares relacionados con la 

seguridad, justicia, derechos de propiedad, buen gobierno, participación, capital 

social, conectividad, servicios sociales y crecimiento económico (Castro y Escobar, 

2013). En México, el Índice de Desarrollo Rural Integral y Sustentable aborda 

aspectos como el acceso a servicios, salud, educación, bienestar e ingreso 

promedio (Ayala et al., 2014). En Brasil, la caracterización socioeconómica de los 

territorios rurales se centra en condiciones demográficas, geográficas y la 

composición municipal (Jesús, 2016). 

4 Los índices compuestos son una herramienta que combina múltiples indicadores dispersos en una 
sola medida, simplificando la comunicación de información en áreas como el desarrollo económico, 
desarrollo humano y desarrollo sostenible, Esto evita la complejidad de utilizar numerosos 
indicadores individuales (Santos & Santos, 2014).  

23 
 



 

Pese a la diferencia en las variables que componen estos índices de 

desarrollo rural, existen tres dimensiones que la mayoría de mediciones de 

desarrollo rural en América Latina comparten. Primero, el aspecto económico que 

está vinculado con la actividad productiva del territorio y los ingresos de los 

habitantes (RIMISP, 2012; INDER, 2021). Segundo, la dimensión social que abarca 

el acceso a servicios de salud y educación. Por último, la dimensión relacionada con 

las características demográficas de la población (INDER, 2021). De esta manera, 

estas tres dimensiones se constituyen como un índice relevante para medir el 

desarrollo rural en un territorio en el tiempo.  

En adición a ello, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 

también ha realizado esfuerzos metodológicos para evaluar la medición del 

desarrollo en un territorio, considerando el componente multidimensional que estos 

poseen en su estudio. En este sentido, el desarrollo no se limita estrictamente a los 

avances en términos de superación de pobreza monetaria, sino también a 

desigualdades. Por ese motivo, desde el PNUD (2019) se sostiene que el índice de 

desarrollo humano es el más acertado para estudiar el desarrollo en un territorio. El 

índice de desarrollo humano está compuesto por tres dimensiones: (1) la calidad de 

vida, (2) la vida saludable, y 3) la educación y habilidades. La calidad de vida se 

mide a través del ingreso familiar per cápita, la vida saludable se mide a través de la 

esperanza de vida al nacer y finalmente, la educación y habilidades se miden a 

través de los años promedio de escolaridad y los años esperados de escolaridad 

(PNUD, 2018; PNUD, 2019).  

A partir de esta breve discusión, esta tesis toma en consideración el aspecto 

económico y el desarrollo humano para evaluar el desarrollo rural en un territorio a 

lo largo del tiempo. Por tanto, en esta tesis se considera que el desarrollo rural está 

presente en un territorio cuando hay un incremento de desarrollo humano 

acompañado de una reducción de la pobreza monetaria a lo largo del tiempo. Estos 

son los indicadores que se toman en cuenta como criterios para evaluar el 

desarrollo rural en el contexto de esta investigación.  

24 
 



 

1.2.2. Definición de políticas sociales 

Las políticas sociales han sido consideradas por diversos autores como un 

conjunto de medidas redistributivas por parte del Estado que contribuyen a mejorar 

la calidad de vida de una nación (Esping Andersen, 1990). Desde esta mirada, se ha 

hecho énfasis en los recursos que se deben distribuir en la sociedad frente a los 

riesgos intergeneracionales (Esping Andersen, 1990). En cambio, otros estudios 

consideran que las políticas sociales van más allá de la redistribución de recursos y 

plantean que estas se preocupan por ofrecer oportunidades y reforzar herramientas 

que fomenten la equidad e integración social (Delgado, 2002). Desde esta 

perspectiva, Filgueira et al. (2006) plantean que las políticas sociales pueden 

comprenderse como la herramienta de gobierno que tiene como objetivo principal 

situar al ser humano en el centro de atención, no como individuo aislado, sino como 

parte integral de una comunidad. 

En la etapa de implementación de las políticas sociales, el Estado tiene un rol 

fundamental, dado que tiene la responsabilidad de garantizar la protección social de 

la población. Las políticas sociales se construyen como una herramienta que sigue 

los principios de necesidad, solidaridad y ciudadanía y es el Estado el que se 

encarga de ofrecer una respuesta a las necesidades sociales de la población 

(Andrenacci y Repetto, 2006). En esta línea, el Estado tiene el deber de generar 

condiciones básicas en la población en relación con la equidad social y, en 

consecuencia, la cohesión social. Si bien como sostiene Repetto (2010), las 

políticas sociales carecen de un significado exacto, se hace uso de estas para referir 

a las políticas de gobierno que tienen un “impacto directo en el bienestar de los 

ciudadanos” a través de proporcionarles servicios e ingresos (Repetto, 2010, p. 54). 

 En este marco, las políticas sociales tienen una función doble: por un lado, la 

función distributiva para contrarrestar las fallas de mercado y, por otro lado, la 

función integradora de los derechos de bienestar. Esta se centra en garantizar que 

las personas tengan igualdad de oportunidades y derechos en áreas como la 

atención médica, la educación, la vivienda, la seguridad social y otros aspectos 

clave de la calidad de vida (Offe, 1999). Por ello, desde diversos estudios se 

destaca que el fin último de las políticas sociales es superar el ciclo vicioso que 

conecta un bajo crecimiento con la falta de recursos, desigualdad en la distribución y 

25 
 



 

marginación social. De esta manera, las políticas sociales no solo deben garantizar 

la redistribución de recursos económicos, sino también replantear cómo el capital 

humano y las capacidades llegan a la sociedad en su conjunto (Machinea y Cruces, 

2006).  

Por último, las políticas sociales operan a través de instrumentos de acción 

pública del Estado, los cuales pueden ser normativos, presupuestales y operativos. 

Según Filgueira et al. (2006) estos siguen tres principios de intervención: la 

universalidad, la solidaridad y la eficiencia. Primero, se plantea el universalismo de 

las políticas para que se fortalezca la ciudadanía y se garanticen los derechos 

fundamentales. Segundo, el principio de solidaridad incluye la valorización de los 

derechos económicos, sociales y culturales mediante la provisión de transferencias 

o bienes y servicios de alta calidad. Esto tiene como objetivo brindar oportunidades 

y posibilidades para toda la ciudadanía, buscando igualar las diferentes clases 

sociales. Tercero, el principio de la eficiencia se refiere a la transparencia en el 

proceso de implementación de las políticas. Asimismo, se plantea ofrecer incentivos 

para que se promueva un mejor uso y asignación de recursos en la implementación 

(Machinea y Cruces, 2006, p. 21-23).  

1.2.3. El ciclo de políticas públicas y la complejidad de la etapa de implementación 

Las políticas (sociales) se encuentran enmarcadas dentro del ciclo de 

políticas públicas. Este ciclo es el resultado de la búsqueda de diversos autores por 

intentar comprender cómo se dan los procesos de decisión y de implementación de 

las políticas públicas. Subirats et al. (2012) ofrecen este marco de referencia 

aludiendo que este esquema debe entenderse como una herramienta que facilite la 

comprensión y búsqueda de significado en las decisiones tomadas dentro del 

contexto de una política pública, en lugar de considerarlo como algo “real y 

rastreable” (Subirats et al., 2012, p.42). Por esta razón, Subirats et al. (2012), 

guiándose del trabajo previo de Parsons (1995), proponen cinco fases que 

componen la secuencia de las políticas públicas: 1) el surgimiento y percepción de 

los problemas; 2) la incorporación a la agenda política; 3) la formulación de la 

política y toma de decisiones; 4) la implementación y 5) la evaluación. 

26 
 



 

En la primera fase se detectan las necesidades y carencias sociales que 

requieren atención. Esto puede surgir cuando se percibe una diferencia entre la 

situación actual y la deseada, y la incorporación del problema a la agenda política 

depende de su visibilidad en los medios y su relevancia (Lindblom, 1991). En la 

segunda fase se decide cuáles de los problemas identificados se considerarán para 

la “acción gubernamental”. Es un proceso de selección de entre múltiples 

demandas, realizado por actores clave del sistema político (Subirats et al., 2012). En 

la tercera fase, se desarrolla un plan para abordar el problema previamente elegido. 

Esto implica definir un modelo causal, seleccionar objetivos, instrumentos y 

procesos para resolverlo.  

La implementación constituye la cuarta fase. En ella se lleva a cabo el plan 

de política en situaciones concretas, esto implica la utilización de recursos humanos, 

materiales y financieros con el fin de alcanzar los objetivos establecidos de la forma 

más eficiente posible (Rubio, 2013, p.148). Esta fase puede presentar un alto nivel 

de complejidad, dado que a menudo se ve influenciada por diversos factores que 

pueden alterar, apoyar u obstaculizar el cumplimiento de los objetivos iniciales de la 

política pública (Revuelta, 2007). Por último, la fase de evaluación busca medir los 

resultados y efectos de la política implementada, se evalúa su impacto en el 

comportamiento de los grupos objetivo y en la resolución del problema (Subirats et 

al., 2012).  

Como se mencionó anteriormente, la fase de la implementación es la más 

compleja e incierta del ciclo de políticas públicas. Con respecto a esto, Grindle 

(2009) señala que normalmente los obstáculos pasan desapercibidos a medida que 

erosionan la intención y el impacto de la política, lo cual da lugar a lo que ella 

denomina “la brecha de la implementación”. El policy gap o brecha de 

implementación corresponde a la disparidad entre “lo que se anuncia” como política 

y lo que realmente se lleva a cabo. Grindle (2009) explica que hay distintos factores 

por los cuales podrían surgir problemas en la implementación: un diseño pobre de la 

política y un contexto político, económico o social perjudicial, lo cual incluye las 

capacidades administrativas y de gestión de los actores que implementan. Así, una 

política debe ser diseñada con un enfoque estratégico de implementación que tome 

27 
 



 

en cuenta tanto el contenido de la política como el contexto en el que se 

implementa. 

De este modo, Grindle (2009) sugiere que los hacedores de política ajusten el 

contenido de las políticas para hacerlas más viables y efectivas. También propone 

crear un sistema de incentivos que compense a los “perdedores” para mitigar 

posibles obstáculos a la implementación. Además, plantea la posibilidad de tomar 

acciones para alterar el contexto en el cual se llevará a cabo la política, como 

mejorar las habilidades de los implementadores de la política, involucrar a grupos 

ciudadanos o movilizar a aquellos con interés en la implementación efectiva, e 

incluso involucrar a políticos como intermediarios en la implementación de la 

política.  

En esta línea, existen también factores que condicionan la implementación de 

políticas públicas. Basándose en los trabajos de O’Toole (2007) y Parsons (2007), 

Rubio (2013) propone cuatro tipos de factores que condicionan la implementación 

de políticas. En primer lugar, están los factores inherentes al diseño de la política, 

que incluyen la claridad de los objetivos, los procesos de aprobación y los cambios 

legales. Segundo, están los factores relacionados con los recursos de la política, 

como el acceso a recursos materiales y financieros, la capacidad técnica y la política 

de incentivos. Tercero, se encuentran los factores asociados a los actores 

involucrados, tales como la diversidad de actores, la divergencia de agendas, la 

coordinación y la comunicación, así como la capacidad de adaptación. Por último, 

están los factores externos, que abarcan el ambiente político, los desastres 

naturales, las huelgas y las crisis (Rubio, 2013, p. 149). 

A partir de lo mencionado en las líneas anteriores, se sostiene que la etapa 

de la implementación de las políticas es un proceso complejo que suele enfrentar 

obstáculos que generan una “brecha” entre lo que se diseña y lo que se ejecuta. 

Además, a partir de la literatura, se reconoce la existencia de factores externos que 

influyen y condicionan el proceso de ejecución de las políticas y su consecuente 

resultado en el territorio. Ahora bien, existen múltiples actores involucrados dentro 

de la realización de las políticas en los territorios. En este marco, la siguiente 

sección explora los enfoques que abordan estos desafíos en la implementación de 

políticas públicas y los actores dentro de los enfoques que se desarrollan.   

28 
 



 

1.2.3.1. Enfoques sobre la implementación de políticas públicas 

Dentro de la literatura se identifican tres principales modelos de 

implementación de las políticas públicas, los cuales son: el top-down o prospectivo, 

el bottom-up o retrospectivo y el modelo híbrido (Pülzl y Treib, 2007). El modelo 

top-down (de arriba hacia abajo) o prospectivo se produce de manera descendente. 

La implementación comienza con una decisión tomada por el gobierno central, y la 

visión es de naturaleza jerárquica. Así, las agencias de menor nivel llevan a cabo la 

ejecución de las decisiones previamente adoptadas en niveles superiores. De este 

modo, la implementación va de “arriba hacia abajo” (Sabatier y Mazmanian, 1981). 

Algunos estudios argumentan que uno de los problemas que puede surgir en este 

tipo de modelos es que haya falta de coordinación entre los distintos niveles de 

gobierno, lo cual puede derivar en retrasos e incumplimientos (Majone y Wildavsky, 

1995).  

El modelo bottom-up (de abajo hacia arriba) o retrospectivo se caracteriza por 

ser un punto de encuentro entre todos los involucrados en el proceso de 

implementación. Según Pülzl y Treib (2007) este modelo “de abajo hacia arriba” 

surge como respuesta a los modelos rígidos de tipo top-down. Los estudios de 

Lipsky (2010) contribuyen a resaltar el papel de los street-level bureaucrats o 

(burócratas de la calle). Ellos representan un factor importante dentro de este 

enfoque, pues poseen discrecionalidad y autonomía en sus tomas de decisiones, lo 

cual les permite adaptar o adecuar la políticas al contexto en el cual se encuentran. 

Estas prácticas de discrecionalidad se manifiestan por medio de la “racionalización 

del servicio” y la coordinación de acciones colectivas (Lipsky, 2010; Higgins et al., 

2016). Por un lado, la racionalización del servicio, como lo denomina Lipsky (2010) 

refiere a adaptar los poco recursos con los que se cuenta a las realidades y 

demandas de los usuarios para poder lidiar y reducir la complejidad del ambiente. 

Por otro lado, la coordinación de acciones colectivas genera un beneficio directo en 

la prestación de servicios. 

Finalmente, el modelo híbrido “reconoce que los factores que condicionan el 

éxito o fracaso de la implementación son múltiples y dinámicos” (Rubio, 2013, 

p.153). De esta manera, se recupera lo mejor de cada enfoque según lo requiera el 

caso. Por tanto, este modelo implica que tanto las dimensiones del modelo top-down 

29 
 



 

como bottom-up son relevantes para el análisis y se reconoce que la fase de 

implementación de las políticas públicas fluye de manera colaborativa en todos los 

niveles (Rubio, 2013).  

Ahora bien, existen numerosos estudios que se han concentrado en observar 

cómo diferentes niveles burocráticos interactúan y ejercen influencia en las 

decisiones a lo largo de diversas fases del ciclo de políticas públicas. Gran parte de 

estas investigaciones se ha centrado en analizar el papel de los burócratas de alto 

nivel (Codato y Franz, 2018; Loureiro y Abrucio, 2018), así como en estudios sobre 

los burócratas de la calle o de nivel “operativo” que son quienes se relacionan con 

los usuarios en la prestación de servicios públicos (Brodkin, 2012; Lipsky, 2010). No 

obstante, existe una literatura más reciente que se ha dedicado a analizar a los 

actores que se encuentran entre los burócratas de alto nivel y los burócratas de 

nivel operativo, a estos se les ha denominado como mid-level bureaucrats o 

burócratas de nivel medio (Howlett, 2011).  

Los burócratas de nivel medio desempeñan un papel esencial en la 

implementación de políticas públicas. Su importancia radica en que actúan como 

traductores y facilitadores cruciales entre las decisiones tomadas en niveles 

superiores de gobierno y la ejecución práctica en el terreno (Howlett, 2011; Oliveira, 

2012). Estos burócratas de nivel medio gestionan las brechas entre las normas y las 

operaciones, haciendo posible que las políticas se adapten a situaciones concretas 

y sean implementadas de manera efectiva. Además, desempeñan un papel clave en 

la negociación, articulación y establecimiento de relaciones, lo que les permite influir 

tanto en sus superiores como en sus subordinados (Kelly y Gennard, 2007). Su 

capacidad para comprender y aplicar los valores institucionales, así como su 

habilidad para navegar en el terreno político y técnico, los convierte en actores 

fundamentales para que las políticas públicas se materialicen de manera exitosa y 

respondan a las necesidades reales de la sociedad. 

Esta sección permite comprender el viaje de las políticas públicas desde su 

diseño hasta su implementación. Desde la literatura se proporciona una base teórica 

sobre la brecha e inherente complejidad que existe entre el diseño y la 

implementación de las políticas. Estos conceptos resultan indispensables para el 

desarrollo de la tesis, dado que permiten reconocer la existencia de los factores que 

30 
 



 

influyen en el proceso de implementación de las políticas sociales. Dichos factores, 

a su vez, delinean las limitaciones que afectan el desempeño efectivo de estas 

políticas en contextos territoriales específicos. De igual manera, a partir de la 

revisión de los enfoques sobre la implementación de las políticas se revela la 

presencia de múltiples actores involucrados en la ejecución de las políticas sociales 

dentro de los territorios. Estos pueden ser actores locales, nacionales, así como 

actores que se encuentran a un nivel medio que se caracterizan por su ejecución 

práctica en el territorio.  

1.2.4. Enfoque de gobernanza multinivel y capacidad estatal 

La gestión y la implementación de políticas públicas en contextos de 

descentralización requiere de un enfoque basado en gobernanza multinivel. La 

gobernanza multinivel implica el reparto de la autoridad y responsabilidad dentro del 

desarrollo y aplicación de las políticas de diversos niveles administrativos y 

territoriales. Estos pueden ser entre distintos actores del gobierno central 

(ministerios y/o agencias públicas), entre los tres niveles de gobierno 

(nacional/regional/local) y entre distintos actores que se encuentran a nivel 

subnacional (Charbit, 2011, p. 13). Así, la gobernanza multinivel es utilizada para 

caracterizar la relación entre los actores públicos que se sitúan en distintos sectores 

de gobierno.  

Dentro del marco de la gobernanza multinivel, se destaca la participación 

activa de la sociedad civil. Esta dimensión de la sociedad civil se define como un 

“entramado social” compuesto por diversas unidades autónomas, definidas por sus 

ubicaciones geográficas y sus funciones específicas, que coexisten pacíficamente y 

buscan colectivamente “resistir” la subordinación al estado. Este entramado social 

no solo aspira a ser incluido en las “estructuras políticas nacionales”, sino que 

además desempeña un papel dinámico en la formulación, implementación y 

ejecución de políticas públicas (Oxhorn, 2014, p. 261). 

Trabajos recientes como el de Augusto et al. (2017) dan cuenta de cómo la 

sociedad civil ha demostrado habilidades para capitalizar los contextos de 

descentralización y gobernanza multinivel. Estos momentos clave se han convertido 

en oportunidades para la sociedad civil de influir y contribuir activamente a la 

31 
 



 

implementación efectiva de políticas públicas en diversos ámbitos. El trabajo aborda 

los casos de las regiones de San Martín y Cusco en Perú, ilustrando cómo la 

sociedad civil, al aprovechar la descentralización, ha impulsado la creación de 

instituciones regionales, la promulgación de leyes y el desarrollo de normativas que 

atienden a las necesidades específicas de las comunidades locales (Augusto et al., 

2017). Esto da cuenta de cómo la sociedad civil no solo participa, sino que también 

influye en la toma de decisiones y en la configuración de políticas a nivel local y 

regional en un contexto de gobernanza multinivel. 

En esta línea, la articulación multinivel se establece como un enfoque de 

trabajo para las entidades gubernamentales, en línea con la descentralización, la 

evolución de los problemas sociales y la relevancia del enfoque territorial. 

Cravacuore et al. (2004) sostienen que la articulación contiene el acuerdo y la 

coordinación de políticas entre dos o más organizaciones públicas, privadas o de la 

sociedad civil, que se traducen en acciones concretas. Cada organización asume 

tareas específicas y aporta su experiencia, sin relaciones de subordinación entre 

ellas (Cravacuore et al., 2004, p. 18). No obstante, aunque ésta es la 

conceptualización teórica, en la práctica estas condiciones no siempre se cumplen. 

Más adelante se detallan los problemas que surgen para la aplicación de la 

gobernanza y articulación multinivel en el contexto peruano.  

Ahora bien, en el marco de la gobernanza multinivel, se fortalecen las 

políticas multinivel, que implican la colaboración y coordinación de diversos actores 

en la administración de problemas sociales complejos. Morata (2011) las define 

como la colaboración entre actores estatales y no estatales, incluyendo 

organizaciones no gubernamentales y el sector privado, en la gestión de problemas 

sociales complejos. Estas políticas están diseñadas para representar un enfoque 

innovador al abordar cuestiones sociales, lo que se busca es abordar la importancia 

de la coordinación y cooperación entre diferentes niveles de gobierno (Suárez y 

Gasparrini, 2019). 

En esta línea, la CEPAL (2017) plantea que el enfoque de gobernanza 

multinivel postula que, para la comprensión de las dinámicas de desarrollo en un 

territorio y sus intervenciones, se debe incorporar una “mirada integral y compleja de 

las interacciones entre las diversas escalas geográficas del desarrollo” (CEPAL, 

32 
 



 

2017, p. 14). Esto implica tener en cuenta no solo las dinámicas locales, sino 

también las regionales, nacionales e incluso internacionales, reconociendo que 

estas diversas escalas están interconectadas y que las decisiones y políticas en un 

nivel pueden tener efectos significativos en otros niveles. Por tanto, trabajar en un 

entorno multinivel implica una labor compleja de coordinación que involucra a una 

multiplicidad de actores y organizaciones con el objetivo de alinear diversas 

estrategias, políticas y programas para lograr una intervención pública coherente.  

Existen dos requisitos previos para que el enfoque de gobernanza multinivel 

tenga resultados eficaces (Morata 2011). Primero, debe existir el liderazgo público, 

por lo que debe haber instituciones que puedan pensar y actuar en función de los 

intereses generales. Segundo, se requieren mecanismos de coordinación y 

cooperación entre los actores, incluyendo autoridades desconcentradas del 

gobierno nacional y los burócratas de los gobiernos subnacionales. Estos 

mecanismos implican herramientas que faciliten no solo la construcción de 

consensos, sino también la participación de todos aquellos que son necesarios para 

resolver los problemas (CEPAL, 2017). 

Pues bien, en el contexto de descentralización del Perú no se cumplen 

necesariamente las condiciones y características mencionadas en la literatura. Se 

han realizado estudios donde se evidencia que en el Perú existe una débil 

articulación intersectorial (SGP-PCM, 2013). La estructura organizacional del Estado 

es altamente jerarquizada y compleja, lo cual limita la existencia de coordinación 

efectiva entre ministerios, niveles de gobierno y otras instituciones durante la 

implementación de políticas públicas. La coordinación intergubernamental en el 

Estado peruano ha sido descrita como “escasa, difícil, costosa y muy poco efectiva” 

(SGP-PCM, 2013, p. 7). Para Arroyo (2017) la falta de eficacia de las políticas del 

país se atribuyen a la falta de un Estado multinivel “coherente”. En este marco, se 

plantea la necesidad de que cada nivel y sector del Estado cuente con funciones 

bien definidas y los recursos necesarios para asegurar la implementación adecuada 

de las intervenciones (Arroyo, 2017). 

La eficacia de la implementación de las políticas en un marco de gobernanza 

multinivel está también vinculadas a la capacidad del Estado. En ese sentido, 

conviene desarrollar una breve discusión sobre lo que se comprende 

33 
 



 

conceptualmente por capacidad estatal. Mann (1984) presenta el concepto de 

“poder infraestructural” para referirse a la capacidad del Estado para “penetrar” en la 

sociedad civil y aplicar decisiones logísticas en todo su territorio. Asimismo, este 

poder infraestructural se basa en la interconexión organizativa entre actores 

estatales y no estatales. Mann (1984) trabaja el concepto desde una perspectiva 

relacional entre diversas agencias estatales, el Estado y la sociedad civil. 

En esta misma línea, Centeno et al. (2017) comprenden a la capacidad 

estatal de manera relacional. De esta manera, la capacidad estatal refiere a la 

habilidad organizativa y burocrática para poder implementar proyectos 

gubernamentales (Centeno et al., 2017). De esta forma, la capacidad del Estado, 

según Centeno et al. (2017), debe examinarse de manera conjunta con un análisis 

de los actores políticos y las fuerzas sociales para poder comprender plenamente el 

rendimiento del Estado. Esta propuesta dialoga con lo planteado por Bersch et al. 

(2017) donde se sostiene que la capacidad estatal es “la habilidad de una 

burocracia profesional para implementar políticas públicas sin influencia externa 

indebida” (Bersch et al., 2017, p. 2). Por último, Fukuyama (2013) comprende la 

capacidad del gobierno de manera relacional entre la capacidad estatal y la 

autoorganización de la sociedad subyacente. 

A partir de lo revisado en esta sección, esta tesis sostiene que la gobernanza 

multinivel y la capacidad estatal ofrecen una base teórica para analizar la 

implementación de políticas públicas en contextos de descentralización. La 

gobernanza multinivel permite comprender la distribución de autoridad y la 

colaboración entre distintos niveles gubernamentales, mientras que la capacidad 

estatal, analizada desde una perspectiva relacional, enfatiza la importancia de la 

coordinación entre actores políticos y fuerzas sociales. De este modo, esta base 

teórica construye un marco analítico necesario para comprender cómo las 

dinámicas nacionales y locales, junto con la coordinación entre niveles de gobierno, 

influyen en el desarrollo rural y la implementación de políticas a nivel subnacional.  

1.2.5. Enfoque de desarrollo territorial rural 

Los enfoques teóricos dedicados al estudio del desarrollo rural en América 

Latina evolucionaron desde aspectos económico-productivos hacia su integración 

34 
 



 

en las políticas públicas en el nuevo milenio. Durante la década de 1970, los 

trabajos que utilizaron estos enfoques se concentraron en estudiar aspectos 

económico-productivos y a explorar dinámicas relacionadas al sector agrícola y el 

rol de los mercados (De Janvry, 1981). Una década más tarde, en 1980, se 

centraron en discutir las dinámicas locales orientadas a “organizaciones de base” y 

el surgimiento de “nuevos actores” (Long, 1989). En la década de 1990, se apostó 

por un enfoque integral y, por tanto, se puso atención en el área productiva, 

institucional, cultural y política. En ese sentido, a partir de esta década nacen 

enfoques tales como el desarrollo territorial rural (Schejtman y Berdegué, 2004), el 

cual obtuvo una “amplia difusión e impacto en la región” (Fernández et al., 2019, p. 

16).  

Schejtman y Berdegué (2004) caracterizan el enfoque de desarrollo territorial 

rural a partir de dos ideas fundamentales. La primera se relaciona con la necesidad 

de una transformación productiva que promueva la diversificación de las actividades 

económicas en las áreas rurales mediante cambios en los modelos de producción y 

las formas de empleo. La segunda está ligada al desarrollo institucional que implica 

la participación más activa de los actores locales, las dinámicas entre ellos, así 

como de las reglas formales e informales que sustentan sus acciones en el ámbito 

rural.  

La propuesta de desarrollo territorial rural presentada por Schejtman y 

Berdegué (2004) se alinea con la visión compartida por numerosos autores respecto 

de este enfoque durante la primera mitad de la década del 2000 (Echeverri y Ribero, 

2002; Echeverría, 2003; Favareto, 2007; Pérez, 2001; Veiga, 2002). A pesar de la 

pluralidad de perspectivas que estos especialistas ofrecen sobre el enfoque, es 

posible identificar cinco elementos fundamentales en la propuesta del enfoque 

territorial de desarrollo rural. Estos elementos incluyen: 1) el reconocimiento del 

territorio; 2) la diversidad sectorial de la economía rural; 3) el papel de espacios 

urbanos y las relaciones urbano-rurales; 4) la construcción del territorio desde abajo 

y 5) la construcción de un actor territorial colectivo.  

El primer elemento es el reconocimiento del territorio como un espacio con 

una identidad “socialmente construida” que es reconocido por sus agentes como 

“necesario” para limitar y definir las conexiones que establecen entre sí dentro de sí 

35 
 



 

mismos, y entre todos ellos y el mundo exterior, en función de los proyectos de 

desarrollo que planean emprender (Schetjman y Berdegué, 2004, p. 30-32). El 

segundo elemento es el reconocimiento de la diversidad sectorial de la economía 

rural. Esto implica admitir que los sectores productivos van más allá de la 

agricultura, abarcando actividades primarias, servicios y manufacturas e industrias 

(Reardon et al., 2001).  

El tercer elemento es identificar el papel que tienen los actores dentro del 

territorio. Así, se reconocen vínculos y actividades en los espacios rurales-urbanos, 

con sus interdependencias y articulaciones. Como cuarto elemento se considera 

que las estrategias y programas de desarrollo territorial deben ser diseñados y 

ejecutados considerando las particularidades de cada territorio y tomando en cuenta 

las dinámicas tanto internas como supraterritoriales (Berdegué y Favareto, 2019). 

Por último, las estrategias y programas de desarrollo territorial implican la formación 

de un “actor territorial colectivo” que construya una agenda territorial, considerando 

que en cada territorio existen diversos actores con intereses particulares, que a 

veces pueden entrar en conflicto (Berdegué y Favareto, 2019, p.16-17). 

El enfoque de desarrollo territorial rural (DTR) ofrece herramientas 

conceptuales necesarias para el análisis de esta tesis, pues ayuda a comprender la 

complejidad del desarrollo rural, enfatizando la importancia de la participación activa 

de los actores locales y tomando en cuenta las particularidades territoriales en la 

formulación de políticas y estrategias de desarrollo. Ahora bien, dentro de este 

enfoque se da cuenta de las dinámicas que se dan dentro del territorio. A 

continuación, se presentan estas dinámicas, sus características y los mecanismos y 

recursos que utilizan para tener influencia dentro del territorio.  

1.2.5.1. Dinámicas territoriales rurales  

Las dinámicas territoriales rurales se refieren a los procesos y cambios que 

ocurren en el ámbito rural en términos políticos, sociales y económicos. Dentro de 

estas dinámicas se encuentran un conjunto de actores que tienen un rol activo 

dentro del territorio, las coaliciones territoriales. Las coaliciones territoriales son un 

conjunto de alianzas y colaboraciones entre diversos actores que comparten 

objetivos comunes y realizan acciones convergentes en torno a una dinámica 

36 
 



 

territorial de desarrollo (Tanaka, 2012). De esta manera, se les distingue de otra 

forma de acción colectiva como los grupos de interés o movimientos sociales, 

puesto que las coaliciones territoriales suelen ser encabezadas por diversas élites 

locales que canalizan su expresión y representación política a través de partidos 

políticos, grupos de interés, acuerdos corporativos y otros medios convencionales 

(Berdegué, 2012). En cambio, lo característico de los movimientos sociales es que 

representan intereses que no encuentran representación a través de estas vías 

tradicionales, por lo tanto, optan por la acción directa como medio de expresión 

(Tanaka, 2012).  

En particular, la literatura identifica cinco elementos necesarios para distinguir 

una coalición territorial de otras formas de acción colectiva: la diversidad de actores, 

los intereses comunes, la permanencia en el tiempo, la disponibilidad de recursos y 

la capacidad de acción articulada (Fernández et al., 2014). Primero, las coaliciones 

son formadas por diversos actores como una respuesta a la necesidad de obtener 

apoyo mutuo para lograr sus objetivos (Tanaka, 2012). Estas coaliciones implican 

cálculos, riesgos y ventajas para sus miembros, y su formación se basa en un 

cálculo racional de cada actor en función de las posibilidades de alcanzar sus 

metas. Además, los incentivos para formar coaliciones son más fuertes cuando los 

actores perciben una amenaza que afecta sus intereses o su supervivencia como 

actores sociales autónomos. Por lo tanto, es más común encontrar coaliciones en 

contextos de tensión social o política, donde hay diferencias marcadas (Fernández 

et al., 2014). 

Segundo, las coaliciones sociales están caracterizadas por los intereses 

comunes entre sus miembros (Berdegué, 2012). Si bien algunas coaliciones 

territoriales presentan sus objetivos de manera explícita, ya sea por medio de un 

programa o manifiesto, esto no es necesario, pues los objetivos comunes también 

pueden ser consecuencia de “una sinergia de intereses particulares”, el cual no se 

llega a plasmar en un programa explícito (Fernández et al., 2014, p. 5). Tercero, las 

coaliciones permanecen en el tiempo, esto implica que los puntos en los cuales los 

actores convergen deben ir más allá que un periodo de corto plazo. A partir de esto, 

se distingue entre las coaliciones rígidas, que mantienen un programa constante a lo 

largo de su historia, y las coaliciones adaptativas, que se recrean y se adaptan a las 

37 
 



 

circunstancias a lo largo de su existencia, sin perder la secuencia de sus acciones 

(Fernández et al., 2014). 

Cuarto, la existencia de coaliciones se basa en la disponibilidad de recursos 

diversificados. Las coaliciones son poderosas en la interacción social, dado que 

reúnen actores con diversos recursos, capitales o activos, estos pueden ser: 

económicos, políticos, sociales o simbólicos. La variedad de estos recursos 

influencia el tipo de acciones que cada coalición puede emprender en un contexto 

dado. Dependiendo de si los recursos están más concentrados o distribuidos, 

existirán actores con mayor o menor poder dentro de las coaliciones (Berdegué, 

2012). Además, las coaliciones suelen basarse en creencias, ideas, normas y 

valores compartidos entre sus integrantes, lo que puede manifestarse en un 

discurso articulado que fortalece la cohesión interna y la legitimidad de la coalición 

ante otros actores (Fernández et al., 2014).  

Finalmente, las coaliciones territoriales cuentan con capacidad de acción 

articulada y buscan producir cambios en las dinámicas sociales, económicas o 

políticas de su área geográfica (Fernández et al., 2014). Esto las distingue de otras 

formas de acción colectiva que pueden ser transversales o supraterritoriales, 

aunque no excluye la posibilidad de que se articulen con otras coaliciones de 

diferentes ámbitos (Berdegué, 2012). Estos cinco elementos se encuentran 

presentes en diferente medida en todas las coaliciones territoriales.  

Ahora bien, existe a su vez lo que ha sido denominado como el “tipo ideal” de 

coalición territorial, estas son las coaliciones territoriales transformadoras5. Este 

modelo idealizado de coalición busca impulsar cambios institucionales y 

transformaciones en las dinámicas territoriales de las zonas rurales de América 

Latina, con el objetivo de promover el desarrollo territorial inclusivo (Fernández y 

Asensio, 2014). El propósito de este tipo ideal es proporcionar un marco teórico para 

analizar las coaliciones "realmente existentes" en el contexto del desarrollo rural en 

América Latina y determinar en qué medida se asemejan a este modelo ideal. El 

análisis se centra en identificar las diferencias y similitudes entre las coaliciones 

estudiadas, considerando sus desafíos específicos, como la eficiencia, la cohesión 

5 La existencia de coaliciones territoriales transformadoras en un territorio se mide a través de los 
resultados, Fernández et al. (2012) realizan una evaluación de casos concretos enfocándose en 
cómo se negocia el dilema entre crecimiento económico e inclusión social.  

38 
 



 

interna, la toma de decisiones y las relaciones con otros actores territoriales 

(Fernández et al., 2014, p. 6-7).  

Estas coaliciones “ideales” se distinguen de otras coaliciones territoriales por 

su capacidad de perseguir objetivos tanto de crecimiento económico como de 

inclusión social, y lograr un equilibrio entre ambos objetivos en beneficio del 

desarrollo territorial inclusivo. En esta línea, Fernández y Asensio (2014) plantean 

tres tipos de coaliciones transformadoras dependiendo del objetivo al que apunte la 

coalición. Así, se establece que existen 1) las coaliciones que apuestan por el 

crecimiento económico como principal objetivo; 2) las coaliciones que apuestan por 

la equidad e inclusión como principal objetivo y 3) las coaliciones que apuestan por 

dinámicas que promueven el crecimiento económico e inclusión social.  

En primer lugar, las coaliciones con objetivos de crecimiento económico 

buscan promover la actividad económica, aumentar la producción de bienes y 

servicios, y generar empleo. Estas coaliciones suelen tener la capacidad de 

movilizar recursos financieros significativos y a menudo cuentan con un actor o 

grupo de actores dominantes que lideran sus iniciativas. Además, utilizan un 

discurso que enfatiza la importancia del crecimiento económico como el motor 

principal del desarrollo y el progreso. Las acciones de estas coaliciones pueden 

tener un profundo impacto en las relaciones sociales y en el equilibrio político de la 

región, ya que su enfoque en el crecimiento económico puede reconfigurar la 

dinámica territorial (Fernández y Asensio, 2014, pp. 8-11). 

A través de los trabajos realizados sobre coaliciones territoriales con 

objetivos de crecimiento económico en América Latina se identifican los actores que 

integran estas coaliciones. Para el caso chileno, la coalición territorial busca 

impulsar la industria salmonera y, por tanto, está compuesta por empresarios 

nacionales, extranjeros y sectores específicos del Estado (Fernández y Miranda, 

2014). Para el caso de Guatemala, la coalición denominada Ostúa-Güija se 

encuentra conformada por agricultores orientados a la exportación, proveedores de 

servicios agrícolas y comerciantes que capitalizan cambios económicos para 

establecer arreglos institucionales favorables (Asensio, 2014a). Es necesario 

mencionar que aunque estas coaliciones logren, en efecto, significativos logros 

económicos en términos de reducción de la pobreza y mejora de servicios básicos, 

39 
 



 

el éxito se puede traducir en pérdida de autonomía para pequeños productores 

rurales, lo cual presenta severos desafíos para la promoción de un desarrollo 

inclusivo (Fernández et al., 2014, pp. 29-31).  

En segundo lugar, las coaliciones con objetivos de inclusión social o 

“pro-inclusión” promueven la equidad y la participación de la población local en los 

procesos de toma de decisiones y asignación de recursos. Estas coaliciones tienden 

a ser amplias y diversificadas, compuestas por actores públicos, privados, ONG e 

instituciones de la sociedad civil. Aunque su enfoque no se centra exclusivamente 

en el crecimiento económico, suelen trabajar en colaboración con diversos actores 

para abordar cuestiones relacionadas con el desarrollo económico sostenible, pero 

sin dejar de lado aspectos sociales y ambientales. Según los trabajos realizados 

sobre coaliciones territoriales con objetivos de inclusión social, los actores que 

integran estas coaliciones varían dependiendo del caso. En el caso de El Salvador, 

en la ribera norte del embalse Cerrón Grande, la coalición se compone de ONG 

locales, actores externos arraigados en el territorio (organizaciones públicas y 

privadas), y organizaciones sociales de base, como cooperativas agrícolas y 

ganaderas, cooperativas de pescadores, asociaciones de productores, y comités de 

manejo de cuenca (Asensio, 2014b). En el caso de Brasil, en el Valle de Jiquiriçá, la 

coalición está conformada por sindicatos agrarios, instituciones gubernamentales, 

ONG e instituciones de la Iglesia Católica (Meynard, 2014).  

Estas coaliciones territoriales con objetivo de inclusión social buscan 

principalmente fortalecer la capacidad de la población local para participar en los 

procesos de toma de decisiones y asignación de recursos, con un enfoque central 

en la inclusión social en sus respectivos territorios. A diferencia de las coaliciones 

con objetivos de crecimiento económico, estas coaliciones utilizan un discurso que 

destaca los valores sociales o referentes de gran alcance como principal argumento 

para legitimarse. No obstante, Fernández y Asensio (2014) sostienen que es 

importante tener en cuenta que su labor puede generar tensiones con otros sectores 

de la sociedad que pueden percibir estas coaliciones como una amenaza o tener 

intereses contrapuestos. Además, los resultados en términos de crecimiento 

económico pueden ser más limitados en comparación con las coaliciones centradas 

exclusivamente en el crecimiento económico. 

40 
 



 

Por último, el tercer grupo de coaliciones territoriales se caracteriza por la 

combinación de los dos objetivos mencionados anteriormente: crecimiento 

económico e inclusión social. No solo se trata de aumentar la producción o los 

ingresos, sino de asegurarse de que todos los miembros de la comunidad tengan la 

oportunidad de beneficiarse de este crecimiento (Fernández y Asensio, 2014). Esto 

implica prestar atención a los grupos marginados y desfavorecidos, como las 

comunidades indígenas, los pequeños agricultores o las mujeres rurales. Se busca 

reducir las desigualdades y mejorar el acceso a recursos y oportunidades para estos 

grupos. Además, estas coaliciones a menudo fomentan la participación activa de la 

comunidad en la toma de decisiones y la implementación de proyectos. Esto 

fortalece el capital social al promover la colaboración y la cooperación entre 

diferentes actores en el territorio, lo que puede llevar a soluciones más efectivas y 

sostenibles (Fernández et al., 2014). 

Estas coaliciones territoriales con objetivos de crecimiento económico e 

inclusión social están conformadas por una multiplicidad de actores. En el caso de la 

coalición de Tungurahua en Ecuador, los actores que la integran son ONG locales, 

productores rurales intermedios, comerciantes de ferias y, a veces, comerciantes de 

mayor rango. Esta alianza exitosa se basa en una coordinación temprana entre 

propietarios y comerciantes, respaldada por capital social, estructura de propiedad 

de la tierra, infraestructura de riego e intervenciones gubernamentales (Hollenstein y 

Ospina, 2014). También, en el caso de la coalición de Quispicanchi en Perú se 

encuentran como actores los productores rurales, profesionales del desarrollo y 

autoridades locales de la zona sur de Cusco, generando mejoras cualitativas en la 

producción y comercialización de productos agropecuarios (Asensio, 2014c).   

La revisión de las dinámicas territoriales y particularmente, las coaliciones 

territoriales, proporciona un marco sólido que examina cómo diferentes actores en 

áreas rurales se unen, colaboran y trabajan juntos para influir en el desarrollo de un 

territorio. Estas coaliciones representan una forma específica de acción colectiva 

con una influencia importante en las dinámicas políticas, sociales y económicas 

dentro de los entornos rurales. Además, la influencia de estas coaliciones varía 

según su enfoque, ya sea en el crecimiento económico, la inclusión social o una 

combinación de ambos objetivos. Esta tesis recupera cómo estas coaliciones 

41 
 



 

pueden afectar el desarrollo rural mediante sus acciones concretas, revelando la 

importancia de considerar la interacción entre los distintos actores, sus objetivos y 

su capacidad para generar cambios en las dinámicas sociales, económicas y 

políticas en áreas rurales. 

1.2.6. Marco analítico e hipótesis 

El marco analítico de esta tesis toma en consideración los tres enfoques 

planteados en el marco teórico: el enfoque sobre la implementación de políticas 

públicas, el enfoque de gobernanza multinivel, y el enfoque de desarrollo territorial 

rural. En ese sentido, la tesis primero aborda el enfoque sobre la implementación de 

políticas públicas, reconociendo que la efectividad de estas políticas está 

intrínsecamente vinculada a su ejecución práctica en el territorio. Seguidamente, se 

incorpora el enfoque de gobernanza multinivel, explorando las complejidades de la 

interacción entre actores gubernamentales a diferentes niveles y evaluando la 

capacidad de los organismos estatales para adaptar políticas a contextos 

subnacionales.  

Además, se integra el enfoque de desarrollo territorial rural para analizar el 

impacto de las políticas sociales en contextos locales específicos, considerando las 

dinámicas y actores locales. Dentro de las dinámicas territoriales rurales se 

identifica la relevancia de la participación de múltiples actores que integran las 

coaliciones territoriales. De este modo, inspirado en el modelo de implementación 

híbrido (Rubio, 2013), este marco analítico reconoce la necesidad de superar 

dicotomías tradicionales, incorporando elementos tanto del modelo top-down como 

del bottom-up. Finalmente, se reconoce la autonomía y discrecionalidad de 

burócratas de nivel medio y local como elementos que influyen en la adaptación y 

efectividad de las políticas en contextos específicos. 

En suma, esta tesis aprovecha la sinergia de los tres enfoques mencionados 

para abordar la complejidad de la implementación de las políticas sociales en zonas 

rurales para estudiar el desarrollo rural. El enfoque de implementación de políticas 

públicas permite analizar cómo se desarrollan y ejecutan las políticas en el territorio, 

considerando la interacción de actores gubernamentales, burócratas de nivel medio 

y local. El enfoque de gobernanza multinivel y la capacidad estatal permiten la 

42 
 



 

comprensión del reparto de autoridad en contextos de descentralización y los 

mecanismos de colaboración entre distintos niveles gubernamentales. Esto se 

complementa con la capacidad estatal analizada desde una perspectiva relacional, 

pues pone énfasis en la coordinación entre actores políticos y fuerzas sociales. 

Finalmente, el enfoque de desarrollo territorial rural ayuda a situar estas políticas 

dentro del contexto dinámico y socialmente construido de los territorios rurales, 

rescatando la importancia de las coaliciones territoriales como actores clave. Al 

combinar estos enfoques, esta tesis busca arrojar luz sobre los factores que 

explican el desarrollo en zonas rurales. 

Hasta este punto, se ha esbozado el marco de análisis que utiliza la tesis. 

Ahora bien, esta investigación cuenta con tres hipótesis principales que nacen a 

partir de la revisión de la literatura y el marco teórico. Así, la primera hipótesis 

propone que la articulación y la coordinación entre burócratas locales, burócratas de 

nivel medio, autoridades locales y autoridades regionales son factores que explican 

el avance del desarrollo rural. Su capacidad para adaptar y ejecutar políticas 

públicas de manera coherente y eficiente, teniendo en cuenta las particularidades de 

las comunidades rurales, puede tener un impacto importante en el desarrollo de 

estas zonas. Es así que se presta atención a los burócratas locales pero abarcando 

también a los burócratas de nivel medio. Se postula que es mediante la capacidad 

de autonomía y discrecionalidad de estos actores, que se ajustan y adaptan las 

políticas al contexto en el que se encuentran teniendo como resultado avances en el 

desarrollo rural.  

 La segunda hipótesis postula que las coaliciones territoriales con fines de 

crecimiento económico son las que desempeñan un papel central en la promoción 

del desarrollo rural en un territorio. Estas coaliciones territoriales están integradas 

por autoridades locales, asociaciones de agricultores, empresas y comerciantes 

locales. Estas coaliciones territoriales generan avances en el desarrollo rural por 

medio de la movilización eficiente de recursos destinados a mejorar la productividad 

de la principal fuente de ingresos en el territorio. Además, la coordinación y 

colaboración con los actores del sector público y privado permite que las coaliciones 

puedan tener capacidad de acción e influencia en sus territorios. 

43 
 



 

Finalmente, la tercera hipótesis es que el avance del desarrollo rural se debe 

a la participación activa de los jóvenes rurales en el territorio. Desde la revisión de 

literatura nacional, diversos trabajos plantean que los jóvenes rurales constituyen un 

actor relevante dentro del proceso de desarrollo rural. Así, su relación cercana con 

el Estado y la creencia en su capacidad para mejorar los servicios gubernamentales 

los posiciona como agentes de cambio. La migración a la ciudad para la educación 

no solo les proporciona conocimientos, sino también un "capital territorial" que 

puede ser vital para el desarrollo. Su capacidad para aplicar conocimientos y liderar 

iniciativas de cambio social posee un gran potencial para mejorar las condiciones de 

vida y el desarrollo en sus lugares de origen.  

1.3. Diseño de investigación y marco metodológico 

Esta tesis hace uso de un diseño de investigación observacional multinivel. 

Es observacional debido a que no es manipulada conscientemente por la 

investigadora y esta solo recolecta información (Munck y Verkuilen, 2005). Este 

enfoque ofrece un análisis a profundidad de casos individuales. Asimismo, el diseño 

multinivel también permite analizar casos individuales en profundidad y, 

adicionalmente, es útil para comprender la variación territorial en fenómenos 

políticos, sociales o económicos (Došek, 2020). Esta tesis hace uso del enfoque 

subnacional comparativo dentro del diseño multinivel, lo que implica la 

consideración de múltiples niveles de análisis, donde las unidades subnacionales 

(como provincias o municipios) se estudian en relación con factores tanto a nivel 

nacional como entre diferentes países (Snyder, 2001). Entre las ventajas de trabajar 

con este enfoque multinivel es que permite una comprensión más profunda de la 

variación territorial y busca maximizar tanto la validez interna como la externa del 

argumento presentado en la investigación. 

En relación con la propuesta de Snyder (2001), al comparar unidades 

subnacionales dentro del mismo país, se puede lograr una comparación más 

controlada. Esto facilita el aislamiento de variables y la identificación de patrones 

específicos, mejorando la validez interna de las conclusiones. Ahora bien, el diseño 

metodológico de esta tesis también presenta desafíos a considerar. Uno de ellos es 

la restricción en la cantidad de observaciones disponibles, dado que dificulta la 

validación de causalidades y la generalización de los resultados. Los estudios 

44 
 



 

multinivel a menudo se centran en el estudio de casos específicos, por lo que se 

puede limitar la capacidad de generalizar los resultados a un contexto más amplio. 

En consecuencia, las conclusiones derivadas de esta investigación no pueden 

extrapolarse directamente a contextos más amplios ni aplicarse a otras provincias 

rurales en diferentes períodos temporales (Anduiza et al., 2009). 

1.3.1. Selección de casos de estudio 

La selección de los casos de estudio, que incluye las provincias de Casma y 

Yungay en el departamento de Áncash, se fundamenta en una de las tres lógicas de 

análisis cruzado a nivel nacional, también conocido como análisis de N pequeña 

entre países, que forma parte del enfoque subnacional comparativo de N pequeña 

(Došek, 2020). Estas tres lógicas son: (1) la lógica de casos más similares a nivel 

subnacional,  (2) la lógica de casos más diferentes a nivel nacional (mismo 

fenómeno subnacional), y (3) la lógica exploratoria de variables dependientes a nivel 

subnacional. En esta línea, para esta tesis se sigue la lógica de casos similares a 

nivel subnacional (Przeworski y Teune, 1970), esto implica la comparación de casos 

similares dentro de un país para explicar diferentes resultados o trayectorias 

causales en el tiempo.  

De esta manera, al optar por casos subnacionales que comparten 

características de manera similar, pero difieren significativamente en la variable 

dependiente (desarrollo rural), se crea un marco propicio para explorar cómo 

factores específicos a nivel subnacional han desempeñado un papel en los 

resultados diferentes a lo largo del tiempo (Snyder, 2001). La elección de las 

provincias de Casma y Yungay como casos de estudio permite examinar 

minuciosamente por qué, durante el periodo de análisis (2009-2019), la provincia de 

Casma experimentó un avance en el desarrollo rural mientras la de Yungay no. Este 

enfoque facilita una comprensión más profunda de los determinantes subyacentes 

que han contribuido a la diferencia de resultados en el desarrollo rural entre estas 

dos localidades en el mismo contexto regional. 

La selección de casos de estudio se basó en criterios que consideran una 

variedad de dimensiones del desarrollo rural, abordando aspectos económicos, 

sociales y demográficos, con especial acento en el índice de desarrollo humano 

(IDH) del territorio. Inicialmente, se identificaron los departamentos con las tasas de 

45 
 



 

ruralidad más altas, según el Censo de Población y Vivienda de 2017 (INEI, 2018), 

siendo estos Huancavelica, Cajamarca, Amazonas, Apurímac, Huánuco, Puno, 

Ayacucho, Cusco, Áncash, Piura, La Libertad y Junín. Posteriormente, se utilizó una 

serie de indicadores que incluyen el IDH, ingresos económicos y acceso a servicios 

básicos y de salud para comparar estos departamentos. A partir de estos 

indicadores se obtuvo una comprensión más amplia y detallada de sus situaciones 

respecto al desarrollo rural (Anexo A). 

La elección de Áncash como caso de estudio para el análisis del desarrollo 

rural se basa en su sobresaliente desempeño en indicadores clave. Con un PBI per 

cápita significativamente más alto en 2018 (S/. 21.599) que la mayoría de los otros 

departamentos. Además, la región exhibe logros educativos significativos, con 

promedios elevados de años de estudios alcanzados en 2011 (9,1) y 2019 (9,5), 

estableciendo una conexión entre el desarrollo económico y la formación de una 

fuerza laboral capacitada. La comparación con departamentos similares, aunque 

con PBI per cápita elevado, enfatiza la importancia de la educación para el 

desarrollo de forma sostenible. Asimismo, el acceso a servicios básicos en Áncash, 

con porcentajes elevados de hogares con energía eléctrica y servicio de agua por 

red pública en 2020 (96,8%) y 2021 (97,2%), se alinea con la noción integral del 

desarrollo rural.  

Estos resultados sugieren que Áncash como caso de estudio se justifica por 

su excepcional desempeño en indicadores económicos, educativos y de servicios 

básicos. Por lo tanto, se optó por seleccionar dos provincias dentro de Áncash en 

función de la evolución de la pobreza monetaria y el índice de desarrollo humano. 

La Tabla 1.1 muestra una comparación de la evolución de la pobreza monetaria en 

las provincias de Áncash durante el período de 2009 a 2019. 

 

 

 

 

 

46 
 



 

Tabla 1 
Comparación de indicadores de pobreza monetaria y desarrollo humano en provincias de Áncash 
(2009-2019) 

Provincia 
Número de 
habitantes 

(miles) 

Porcentaje de 
pobreza 

monetaria 
2009 

Porcentaje 
promedio de 

pobreza 
monetaria 

2018 

IDH 
(2010) 

IDH 
(2019) 

Huaraz 155,437 19.20% 14.50% 0.47 0.56 

Ajia 8,158 42.60% 31.70% 0.29 0.37 

Antonio Raymondi 17,357 55.10% 41.15% 0.24 0.32 

Asunción 9,231 26.00% 33.40% 0.28 0.39 

Bolognesi 32,013 30.80% 27.15% 0.38 0.45 

Carhuaz 45,745 42.70% 30.40% 0.31 0.41 

Carlos Fermín 
Fitzcarrald 21,991 42.70% 41.35% 0.23 0.31 

Casma 44,593 39.00% 18.55% 0.47 0.56 

Corongo 8,512 39.00% 41.45% 0.31 0.39 

Huari 64,356 34.50% 30.55% 0.32 0.42 

Huarmey 29,194 33.30% 15.05% 0.49 0.57 

Huaylas 55,732 49.40% 36.65% 0.31 0.41 

Mariscal Luzuriaga 24,003 51.70% 51.90% 0.25 0.28 

Ocros 9,781 41.10% 26.65% 0.37 0.47 

Pallasca 30,477 48.30% 53.95% 0.29 0.33 

Pomabamba 28,995 51.50% 41.60% 0.28 0.34 

Recuay 19,655 52.20% 25.45% 0.35 0.43 

Santa 415,937 24.50% 14.75% 0.54 0.62 

Sihuas 31,465 45.10% 50.95% 0.28 0.31 

Yungay 57,217 25.70% 40.30% 0.28 0.34 
Fuente: Elaboración propia a partir de INEI (2010, 2020c) y PNUD (2019).  

Al analizar la comparación realizada en la Tabla 1 se revela que, pese a ser 

provincias con proximidad geográfica y pertenencia a la misma región, Casma y 

Yungay exhiben trayectorias diferentes en indicadores de pobreza y desarrollo 

humano. La marcada reducción en el porcentaje de pobreza monetaria en Casma, 

disminuyendo significativamente del 39.00% en 2009 al 18.55% en 2018, contrasta 

con la tendencia adversa observada en Yungay, que experimentó un aumento de la 

pobreza monetaria del 25.70% al 40.30% durante el mismo periodo.  

47 
 



 

Por otro lado, los resultados del IDH refuerzan la pertinencia de considerar a 

las provincias de Casma y Yungay como casos de estudio. A pesar de partir de 

niveles similares en 2010, estas provincias experimentaron trayectorias divergentes 

con el tiempo. Mientras que Casma exhibió un crecimiento constante, elevando su 

IDH del 0.47 al 0.56, Yungay, a pesar de registrar un aumento, no alcanzó el mismo 

ritmo, con su IDH ascendiendo de 0.28 a 0.34. Este contraste en los resultados, a 

pesar de la comparabilidad inicial, sugiere que se realice una evaluación detallada 

para discernir los factores que influyen en el desarrollo rural del territorio.  

Figura 1 
Variación de pobreza monetaria e índice de desarrollo humano por provincias de Áncash (2009-2019) 

 
Fuente: Elaboración propia a partir de INEI (2010, 2020c) y PNUD (2019).  

En la figura 1.1 se observa que las provincias de Casma y Yungay  se ubican 

en los extremos que representan casos con resultados diferentes en relación a la 

variación de la pobreza monetaria y el índice de desarrollo humano. Estas 

provincias sobresalen como casos atípicos, presentando patrones divergentes en 

comparación con otras localidades. Casma se distingue por experimentar una 

disminución significativa en la pobreza monetaria acompañada de un aumento en el 

IDH ubicándose en el cuadrante inferior derecho. En contraste, Yungay exhibe un 

48 
 



 

incremento pronunciado en la pobreza junto con una mejora más moderada en el 

IDH ubicándose cerca del cuadrante superior izquierdo.  

1.3.2. Metodología aplicada  

Esta tesis utiliza la metodología del rastreo de proceso. Collier (2011) 

argumenta que esta herramienta analítica permite obtener conclusiones tanto 

descriptivas como causales a partir de la evidencia derivada de una secuencia de 

eventos o fenómenos. Esta metodología permite una reconstrucción y seguimiento 

minuciosos del desarrollo rural en las zonas objeto de estudio. Además, el rastreo 

de procesos se presenta como una técnica que no solo proporciona descripciones 

detalladas de eventos, sino que también permite identificar relaciones causales 

(George y Bennett, 2005). Así, este enfoque metodológico permite no solo 

documentar de manera exhaustiva el desarrollo rural en las provincias estudiadas e 

identificar y comprender a profundidad los actores involucrados en este proceso, 

sino también permite descartar explicaciones alternativas.  

En esta línea, Tansey (2007) considera el rastreo de proceso como el método 

más apropiado para desvelar los mecanismos causales en el contexto de un estudio 

de caso único, ya que implica una exploración detallada de las relaciones causales 

mediante la identificación de procesos intervinientes que conectan la variable 

dependiente con las variables explicativas en una relación causal hipotética. Por 

consiguiente, el uso de rastreo de proceso en esta tesis ofrece un enfoque que 

facilita la identificación y comprensión de los procesos intervinientes que han 

contribuido o limitado el desarrollo en las provincias de estudio. Al seguir la 

secuencia de eventos a lo largo del tiempo, el rastreo de proceso no solo 

documenta los acontecimientos clave, sino que también permite evaluar 

críticamente las relaciones causales hipotéticas, proporcionando así una explicación 

más profunda sobre por qué hubo o no hubo desarrollo rural en Casma y Yungay en 

el periodo de tiempo estudiado.  

1.3.3. Recopilación de información 

La estrategia de recolección de información adoptada en esta tesis se apoya 

en una combinación de fuentes primarias y secundarias. Para obtener datos 

primarios, se llevaron a cabo 25 entrevistas semi-estructuradas diseñadas 

49 
 



 

específicamente para dirigir preguntas a una variedad de actores relevantes para la 

investigación. La técnica de muestreo utilizada es el método de bola de nieve o 

snowball sampling, que consiste en contactar a los entrevistados a través de la red 

de contactos de los participantes previamente entrevistados (Tansey, 2007). En este 

enfoque cualitativo, se emplean citas, comentarios y experiencias extraídas de las 

entrevistas para respaldar y enriquecer el argumento central de la tesis (Aragón y 

Guibert, 2016).  

Estas entrevistas se hicieron en dos momentos. En un primer momento, se 

realizaron cinco entrevistas preliminares antes de ir al trabajo de campo con el 

objetivo de tener mayor alcance sobre la región y provincias de estudio, Casma y 

Yungay. En ese sentido, se conversó con académicos, periodistas y especialistas 

que se encontraban en la región. Estas entrevistas fueron realizadas en octubre y 

noviembre de 2023. En un segundo momento, se llevaron a cabo 20 entrevistas en 

el trabajo de campo, el cual constó de dos fases. La primera fase se realizó en la 

provincia de Casma durante una semana en febrero de 2024. La segunda fase tuvo 

lugar en la provincia de Yungay durante dos semanas, entre marzo y abril de 2024. 

Las entrevistas fueron dirigidas a informantes y funcionarios/as locales, así como 

actores sociales y burócratas multinivel, con el  fin de obtener información sobre la 

implementación de políticas sociales y la formación en el tiempo de posibles 

coaliciones territoriales dentro de la provincias. El listado de entrevistas realizadas 

se encuentra en la tabla 1.2.  

El material empírico proporcionado en las entrevistas se complementó con 

testimonios de primera mano provenientes de un documental y un video en 

YouTube. Estos testimonios, que provienen de agricultores de la provincia de 

Casma, enriquecen la información recogida a partir de las entrevistas (Anexo B). 

Asimismo, esta información primaria se complementó con tres tipos de fuentes 

secundarias: (1) informes y reportes oficiales sobre la región y a nivel provincial, (2) 

bases de datos y (3) redes sociales de las provincias..   

En primer lugar, se revisó el Proyecto Educativo Regional de Áncash, el Plan 

de Desarrollo Regional Concertado, los planes operativos institucionales de Casma 

y Yungay y el Plan de Desarrollo Urbano de la Ciudad de Yungay 2017-2026. Esto 

se hizo con el fin de obtener mayor comprensión sobre la región y provincias de 

50 
 



 

estudio, considerando variables sociodemográficas, económicas, sociales y 

culturales. En segundo lugar, se realizó una revisión de datos abiertos de 

plataformas digitales. De este modo, se revisaron bases de datos del Observatorio 

para la Gobernabilidad [Infogob], la plataforma nacional de datos abiertos InfoMIDIS, 

la base de datos del Directorio Regional del MIDIS y el portal de Estadística de la 

Calidad Educativa [Escale] del MINEDU para la recolección de información de 

autoridades y funcionarios regionales y locales dentro del territorio estudiado y para 

identificar los programas sociales en funcionamiento y el avance en la educación en 

las provincias de estudio.  

Finalmente, se utilizó las páginas de Facebook de la Municipalidad Provincial 

de Casma y Yungay como fuentes de información, siguiendo la propuesta de Došek 

(2021). Este método es de particular importancia para esta tesis pues ayuda a 

sortear las limitaciones del muestreo en bola de nieve utilizado en este estudio, lo 

cual permite obtener información que de otro modo sería inaccesible. Además, una 

ventaja del uso de esta red social como herramienta de recolección de información 

es que ayuda a comprender las “realidades políticas locales” (Došek, 2021, p. 652). 

Tabla 2 
Listado de personas entrevistadas  

N° Nombre Cargo/Función Modalidad Fecha Lugar 

1 
Raúl 

Hernández 
Asensio 

Especialista en desarrollo rural. 
Investigador Principal del Instituto de 

Estudios Peruanos 
Presencial 19/10/23 Lima 

2 
Silvana 
Vargas 

Winstanley 

Especialista en desarrollo rural y 
políticas sociales. Profesora del 

Departamento de Ciencias Sociales, 
Pontificia Universidad Católica del 

Perú 

Virtual 
(WhatsApp) 30/10/23 Lima 

3 
Magali 
Estrada 

Astiquipan 

Periodista integrante de la Red 
Investigativa Regional de Ojo Público 
y coordinadora del equipo de Prensa 
de Radio Santo Domingo, en Áncash 

Virtual 
(Zoom) 08/11/23 Lima 

4 
Miroshina 
Lorenzana 

Nolasco 

Especialista de Áncash. Fue 
encargada de realizar el proyecto 

educativo regional de Áncash 
(2023-2036). Trabajó junto con la 

Dirección Regional de Educación en 
Áncash y Antamina 

Virtual 
(Zoom) 11/11/23 Lima 

51 
 



 

5 
Sandy 
Melgar 
Vilchez 

Politóloga que realizó proyecto de 
investigación en Áncash (2017) 

Virtual 
(Zoom) 13/11/23 Lima 

6 Pablo 
Carrión 

Periodista local de la Radio «Plural» 
en Casma Presencial 08/02/24 Casma 

7 Cristian 
Torres 

Actual subgerente de programas 
sociales en la Municipalidad de Casma Presencial 09/02/24 Casma 

8 
María 

Cabrera La 
Rosa 

Actual Gerenta de Desarrollo Social de 
la Municipalidad de Casma. Fue 

subgerenta de programas sociales en 
2014 

Presencial 09/02/24 Casma 

9 Silvia Chang 

Planificadora de la Unidad de Gestión 
Educativa Local de Casma. Se 

desempeñó como docente de Enseña 
Perú 

Presencial 12/02/24 Casma 

10 Alicia Flor 

Dirigenta de mujeres y trabajadora de 
programas sociales en asentamientos 
humanos y zonas rurales en Casma 

(2002-2023) 

Presencial 12/02/24 Casma 

11 Ariela Arana 
Secretaria técnica regional de la Mesa 
de Concertación para la lucha contra 

la Pobreza de Áncash 

Virtual 
(Zoom) 12/02/24 Casma 

12 Julia  
Ex presidenta y actual coordinadora 
de las ollas comunes del sector de 

Sechín Bajo en Casma 
Presencial 13/02/24 Casma 

13 Martín 

Informante local, miembro de la 
Asociación de Pesqueros de Las 

Tortugas en el distrito de Comandante 
Noel, Casma 

Presencial 13/02/24 Casma 

14 
Hector 

Landauro 
Sotelo 

Jefe de la Unidad Territorial del 
Programa Nacional de Asistencia 

Solidaria - PENSIÓN 65 

Virtual 
(Zoom) 19/02/24 Lima 

15 Liz Montalvo 
Cárdenas 

Coordinadora regional de la 
Asociación Civil Transparencia en la 

sierra de Áncash 
(Huaraz/Huari/Yungay/Carhuaz) 

Virtual 
(Zoom) 01/03/24 Lima 

16 Piero Informante local, miembro de 
asociación Nuestras Voces, Yungay 

Virtual 
(Zoom) 02/03/24 Yungay 

17 Jairo  
Informante local, miembro de 
asociación Frente de Jóvenes 

Yungaino, Yungay 
Presencial 04/03/24 Yungay 

52 
 



 

18 Andrea 
Actual psicóloga de la Defensoría 

Municipal del Niño, Niña y 
Adolescente de Yungay 

Presencial 04/03/24 Yungay 

19 Rossdely 
Huerta  

Planificadora de la Unidad de Gestión 
Educativa Local de Yungay 

(2012-2024) 
Presencial 05/03/24 Yungay 

20 Rosario 
Padilla  

Abogada y Coordinadora del Centro 
Emergencia Mujer en Yungay 

(2012-2024) 
Presencial 06/03/24 Yungay 

21 Jorge 
Guimaray 

Coordinador regional de la Asociación 
Civil Transparencia en la costa de 

Áncash (Casma) y Chimbote 

Virtual 
(Zoom) 11/04/24 Lima 

22 Raúl 
Cordero  

Actual Jefe de la División de 
Programas Sociales en la 
Municipalidad de Yungay 

Presencial 22/04/24 Yungay 

23 Josefina 
Carrasco  

Actual Gerenta de Desarrollo Social en 
la Municipalidad de Yungay Presencial 23/04/24 Yungay 

24 Katherine  Informante local, miembra de 
asociación Nuestras Voces, Yungay Presencial 23/04/24 Yungay 

25 Mary Informante local, comerciante en el 
distrito de Yungay  Presencial 25/04/24 Yungay 

Fuente: Elaboración propia  

53 
 



 

Capítulo 2: Descentralización y contexto sociopolítico de las provincias de Casma y 

Yungay en Áncash 

Este segundo capítulo está compuesto por dos secciones. La primera sección 

ofrece un análisis del proceso de descentralización en el Perú. Así, a lo largo del 

capítulo, se desarrolla una descripción del proceso de descentralización en el país, 

su evolución histórica desde la década de 1980 hasta la actualidad, así como las 

diferentes dimensiones de la descentralización: fiscal, administrativa y política. 

Además, se exploran los roles y responsabilidades atribuidos a cada unidad de 

gobierno: nacional, regional y municipal. El propósito principal de esta sección es 

doble. En primer lugar, busca comprender el impacto de la descentralización en la 

distribución de responsabilidades y recursos entre los diferentes niveles de 

gobierno. En segundo lugar, pretende analizar cómo este proceso incide en la 

capacidad de acción de las autoridades locales en términos de la implementación de 

programas sociales. 

Por su parte, la segunda sección se adentra en el contexto social, económico 

y político de las provincias de Casma y Yungay, proporcionando un análisis 

detallado de su demografía, educación, actividades económicas, situación política y 

la recepción del canon minero en ambas localidades. El propósito de esta sección 

radica en ofrecer una comprensión más profunda de los factores locales que 

influyen en el desarrollo rural en Casma y Yungay, abarcando tanto aspectos 

socioeconómicos como políticos. 

2.1. La reforma de la descentralización en el Perú 

La descentralización constituye un conjunto de políticas públicas orientadas a 

la reforma del Estado, cuyo propósito principal es la redistribución vertical de las 

responsabilidades, recursos y autoridad entre los distintos niveles de gobierno 

(Falleti, 2004). Además, si bien la descentralización puede de ser comprendida 

como una estrategia de “racionalización” del poder político, también, teóricamente, 

se espera que juegue un rol central en su función como herramienta para fortalecer 

la democracia al acercar el gobierno a la ciudadanía y mejorar la gestión de los 

asuntos públicos al responder de manera más efectiva a necesidades locales 

(Alvites, 2014).  

54 
 



 

De esta manera, de acuerdo con la literatura, existen numerosas razones 

para valorar a la descentralización como política de Estado. Primero, aporta al 

impulso del desarrollo económico, pues la responsabilidad ya no es asumida 

solamente por un nivel de gobierno, el cual normalmente no tiene la capacidad de 

llegar a todo el territorio. Segundo, profundiza la democracia, en tanto involucra a la 

ciudadanía en los asuntos públicos de sus territorios y permite una mejor 

distribución del poder a través de la elección de autoridades descentralizadas 

(Alvites, 2014). Por último, facilita el control efectivo en el territorio como forma de 

organización estatal. Todo ello, hace que teóricamente se considere a la 

descentralización como una política que fomenta el desarrollo humano (PNUD, 

2006).  

En el Perú, entre 1980 y 1992 se dio uno de los consensos nacionales más 

importantes respecto a la descentralización del Estado. En la Constitución de 1979 

se reconoció la autonomía política, económica y administrativa de las 

municipalidades locales, estableciendo así tres niveles de gobierno (nacional, 

regional y municipal) (Dammert, 2003; Aragón y Cruzado, 2012). Pese a los 

avances que se dieron en materia de descentralización como la aprobación del Plan 

Nacional de Regionalización y la Ley Orgánica de Municipalidades en 1984 y la 

promulgación de la Ley de Bases de Regionalización en 1987, el proceso de 

descentralización presentaba problemas en su diseño e implementación (Dammert, 

2003; Dulanto, 2017). Estos problemas estuvieron asociados a las limitaciones en la 

autonomía administrativa y presupuestal de los gobiernos subnacionales. 

Adicionalmente, se tuvo que lidiar con un panorama político poco alentador, el 

conflicto armado interno, esto debilitó este primer proceso descentralista (Vergara, 

2019).  

El golpe del 5 de abril de 1992 terminó por socavar este impulso 

descentralista, centralizando nuevamente el poder político, administrativo y fiscal 

bajo el gobierno de Alberto Fujimori (Dammert, 1999). Se eliminaron las Asambleas 

y los Consejos Regionales, sustituyéndolos por organismos centralizados, 

reduciendo la representación política regional y fortaleciendo el control del Ejecutivo. 

A pesar de que se mantuvo la municipalización, esta estrategia fue utilizada 

principalmente para establecer lazos con el Ejecutivo. Así pues, se obstaculizó y 

minó cualquier tipo de representación a nivel departamental que pudiera ser 

55 
 



 

considerada un contrapeso político (Dickovick, 2007). En consecuencia, este 

periodo marcó un desequilibrio de poder a favor del gobierno central.  

No obstante, en el 2002 se retomó el proceso descentralizador, recuperando 

la propuesta republicana de descentralización, interrumpida por el golpe, para 

reinstaurar gobiernos subnacionales (Dammert, 2003). De esta manera, con el 

retorno a la democracia, las demandas sobre el proceso de descentralización 

volvieron a adquirir un rol central dentro de la discusión política nacional. En este 

contexto, el reto de la descentralización se volvió mayor, pues ahora también tenía 

como fin recomponer y reforzar los lazos con la estructura democrática que había 

sido debilitada durante la década de los noventa debido al régimen autocrático 

liderado por Alberto Fujimori (PNUD, 2006). En esta línea, en julio de 2002 se 

promulgó la Ley N.° 27783, la Ley de Bases de la Descentralización, a partir de la 

cual se introdujeron los lineamientos de los objetivos, funciones y competencias de 

los gobiernos regionales y municipales.  

Dentro del marco normativo se estipuló que el proceso de descentralización 

sea “progresivo, ordenado y secuencial” para que no haya confusión respecto a las 

funciones y transferencias de recursos por parte del gobierno central a los gobiernos 

subnacionales, “evitando la duplicidad” (Ley de Bases de la Descentralización, 2002, 

artículo 4). Sin embargo, el proceso se vio entorpecido por la fragmentación social, 

la debilidad de los partidos políticos locales, y las deficiencias institucionales, 

especialmente en áreas rurales (Tanaka, 2002). El 2005, el intento por crear 

(macro-)regiones fue frustrado por la votación negativa en el referéndum6. A su vez, 

los cambios gubernamentales y la falta de coordinación entre niveles central y 

subnacional contribuyeron a una dirección incierta (Conterno et al., 2006; Muñoz, 

2005).  

Los gobiernos sucesores no lograron impulsar reformas sustantivas, lo que 

devino en una descentralización incompleta y cuestionamientos persistentes sobre 

su efectividad, mostrando debilidades en la gestión y coordinación de este proceso 

a lo largo de las últimas dos décadas en el Perú (Došek et al., 2022). En la 

6 En este referéndum se planteaba la fusión de 16 departamentos en cinco (macro-)regiones. Los 
resultados no fueron alentadores, pues el 69% de los electores votaron por la «no» conformación de 
regiones. Según algunos analistas este resultado pudo ser provocado por la poca claridad de las 
reglas, la falta de información e incentivos insuficientes (Conterno et al., 2006, p.28).  

56 
 



 

actualidad, el Perú cuenta con regiones, departamentos, provincias y distritos cuyas 

circunscripciones se organizan en tres niveles de gobierno: nacional, regional y 

local. El nivel de gobierno regional abarca las regiones y departamentos, mientras 

que el nivel de gobierno local contiene las provincias, distritos y centros poblados 

(Ley N.° 27680, artículo 189). 

Ahora bien, los procesos de descentralización implican tres dimensiones 

definidas según el tipo de autoridad que es transferida. En primer lugar, la 

descentralización fiscal es el conjunto de estrategias elaboradas con el objetivo de 

aumentar la autonomía fiscal de los gobiernos locales (Falleti, 2004). Así, los 

gobiernos subnacionales tienen mayor control sobre sus ingresos y tienen 

autonomía para decidir cómo ejecutarlos de manera autónoma de las directrices 

dadas por el gobierno central (Montero y Samuels, 2004). En segundo lugar, la 

descentralización administrativa es la responsabilidad que se le otorga a los 

gobiernos subnacionales para trazar metas, recaudar recursos, administrar e 

implementar las políticas públicas (Falleti, 2010). La autonomía administrativa de los 

gobiernos locales se evalúa por las políticas legalmente asignadas y las 

restricciones impuestas por el gobierno central en el uso de recursos y decisiones 

políticas, pero en la práctica varía según la capacidad organizativa de estos 

gobiernos, incluyendo su burocracia y recursos institucionales disponibles (Montero 

y Samuels, 2004). 

Por último, la descentralización política se refiere a las reformas 

constitucionales y electorales que se encargan de “abrir espacios” para la 

representación política subnacional (Falleti, 2004, p. 4). Las acciones de este tipo se 

encuentran orientadas a otorgar autoridad política o posibilidades electorales a los 

actores subnacionales (Falleti, 2010, p. 39). Estas tres dimensiones de la 

descentralización pueden ser consideradas de forma independiente. En Perú, 

Muñoz (2010, p. 8) sostiene que se le ha otorgado mayor peso a la dimensión 

política de la descentralización e incluso que esta ha sido utilizada como una suerte 

de medida para ver si ha sucedido “realmente” un proceso de descentralización o 

no. Esto debido a que existen trabajos que argumentan que los gobiernos 

autocráticos de Fujimori fueron netamente “centralistas” (Contreras, 2004; Zas Fris, 

2005) y dejan de lado el rol que jugó la permanencia de las elecciones municipales y 

el establecimiento de las revocatorias (Muñoz, 2010). 

57 
 



 

2.1.1. Deficiencias del proceso de descentralización  

Como se ha revisado en el apartado anterior, la descentralización tiene el fin, 

teórico, de poder acercar más el Estado a la población mejorando así la oferta de 

servicios y, a su vez, reduciendo las brechas geográficas. No obstante, en la 

práctica, diversos estudios e investigaciones sostienen que este proceso ha 

demostrado claras falencias en cada una de sus dimensiones: fiscal, administrativa 

y política. Esto ha desencadenado la desilusión y desafección de la ciudadanía que 

no se siente representada por sus autoridades. 

En la dimensión administrativa, uno de los problemas es la superposición de 

funciones y responsabilidades que se le asigna a cada nivel de gobierno (De la Flor, 

2023). Según las leyes orgánicas se establecen ciertas responsabilidades 

exclusivas, compartidas y delegables a los niveles de gobierno pero no se precisa 

cuál o cuáles a qué unidad de gobierno. Por tanto, se genera incertidumbre y 

desconcierto frente al accionar de los diversos actores públicos que se encuentran 

involucrados (Instituto de Estudios Peruanos, 2021). Otra de las falencias que se ha 

evidenciado, ha sido la desarticulación entre el nivel regional y local. Muchos de los 

problemas a los que responde la descentralización, como la reducción de brechas 

sociales, suponen una convergencia de acciones entre actores de ambos niveles de 

gobierno. Por ello, Revesz (2013, p. 43) sostiene que hace falta mejorar la 

integración entre los territorios de diferentes escalas, dado que lo que ha 

predominado ha sido la desarticulación en la dimensión política administrativa.  

La dimensión en la que se han presentado menos avances ha sido en la 

fiscal, de hecho, Eaton (2017, p. 74) argumenta que en la práctica esta nunca se 

llegó a realizar. Hay una alta centralización de los ingresos fiscales, siendo el 

gobierno central el encargado del 95% de la recaudación total y, tan solo el 5% que 

queda le corresponde a los gobiernos subnacionales (De la Flor, 2023). De esta 

manera, los ingresos de las administraciones locales resultan insuficientes y 

dependen, en su mayoría, de las transferencias centrales, por lo que no se crean 

incentivos para mejorar su recaudación. Así, el proceso de acceder a los recursos 

fiscales por parte de los gobiernos subnacionales se vuelve tedioso y se encuentra 

inexorablemente condicionado por el Ministerio de Economía y Finanzas 

(Grompone, 2016).  

58 
 



 

Finalmente, en la dimensión política, pese a las expectativas de que la 

descentralización solucionaría el latente problema de representación y 

gobernabilidad, en la práctica se ha demostrado lo contrario (Tanaka, 2009). Aún 

cuando se creó un nivel intermedio de gobierno y se promovieron mecanismos de 

participación ciudadana, la política subnacional se sigue viendo envuelta por líderes 

con intereses particulares y prácticas informales (Muñoz, 2018). Ante esto, las 

medidas tomadas por el gobierno central para hacer frente a estos problemas, han 

fracasado e incluso, en algunos casos, los ha exacerbado. Algunas medidas como 

la eliminación de reelección de autoridades ejecutivas o la segunda vuelta electoral 

regional terminaron por profundizar los problemas preexistentes. Logrando que 

finalmente se acentúen las prácticas informales y personalistas de los actores 

políticos a nivel subnacional (Došek et al., 2022). 

2.1.2. Los roles de los niveles de gobierno 

Dentro del proceso de descentralización se le atribuyen funciones y 

responsabilidades a los distintos niveles subnacionales de gobierno. El gobierno 

nacional es el que desarrolla y valida los planes a nivel nacional y por sectores 

considerando la perspectiva y directrices nacionales, así como los planes regionales 

y locales, asegurando la estabilidad en términos macroeconómicos (Ley de Bases 

de la Descentralización, 2002, artículo 18). Por su lado, la presidencia del Consejo 

de Ministros se encarga de coordinar la planificación estratégica concertada en el 

marco del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (Ley Orgánica del Poder 

Ejecutivo, 2007, artículo 19). Finalmente, los ministros de estado son los 

encargados de supervisar el planeamiento estratégico por sector dentro del Sistema 

Nacional de Planeamiento Estratégico y establecer objetivos funcionales a nivel 

nacional para todos los niveles de gobierno.  

Los gobiernos subnacionales se dividen en dos: gobiernos regionales y 

gobiernos municipales (provinciales y distritales). Por un lado, los gobiernos 

regionales tienen la misión de “promover el desarrollo y la economía regional, y 

fomentar las inversiones, actividades y servicios públicos de su responsabilidad, en 

armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo” (Ley Orgánica 

de Gobiernos Regionales, 2002). Estos gobiernos poseen competencias en 

planificación, regulación, promoción y ejecución de actividades y servicios en 

59 
 



 

diferentes ámbitos, como agricultura, industria, turismo, educación, salud y medio 

ambiente. Además, entre sus competencias también se encuentra la formulación y 

aprobación del plan de desarrollo regional concertado con las municipalidad y la 

sociedad civil, que es un documento de planificación estratégica que establece los 

objetivos, metas y estrategias para el desarrollo de la región (Ley Orgánica de 

Gobiernos Regionales, 2002). 

Por otro lado, los gobiernos municipales (provinciales y distritales) se 

encargan de planificar el desarrollo de su jurisdicción, mediante la aprobación del 

plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil. También se encargan de 

desarrollar y regular actividades y servicios en diferentes ámbitos, como educación, 

salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, transporte, turismo, cultura, 

recreación y deporte. Asimismo, están encargados de fomentar la participación 

vecinal en el desarrollo local, brindar servicios de seguridad ciudadana y participar 

en los presupuestos participativos (Ley Orgánica de Municipalidades, 2003). Dentro 

de este marco, las atribuciones del concejo municipal se enfocan en la aprobación 

de los Planes de Desarrollo Municipal Concertados y las atribuciones del alcalde 

son dos: 1) dirigir la formulación y someter a aprobación del consejo el plan integral 

de desarrollo sostenible local y 2) dirigir la ejecución de los planes de desarrollo 

municipal (Ley Orgánica de Municipalidades, 2003).  

Finalmente, en el contexto de la formulación del Plan de Desarrollo a nivel 

regional y local, se toma en consideración la participación de las organizaciones 

pertenecientes a la sociedad civil. Estas organizaciones propician el involucramiento 

activo de sus miembros, facilitan la construcción de consensos y, especialmente, se 

les designa el rol de supervisar la naturaleza democrática y participativa de dichos 

procesos. En este sentido, la participación ciudadana constituye un pilar esencial en 

el marco de la descentralización, asegurando la representatividad, transparencia y 

legitimidad en la configuración de políticas y estrategias de desarrollo a nivel local y 

regional. 

Pues bien, aunque en el marco constitucional se establezcan de manera 

clara las responsabilidades y funciones de los gobiernos regionales y locales, en la 

práctica se presentan severos problemas en materia de sus funciones. Diversos 

estudios dan cuenta de la superposición, traslapo y duplicidad de funciones de los 

60 
 



 

distintos niveles de gobierno (Instituto de Estudios Peruanos, 2021; De La Flor, 

2023). Esto debido a que se hizo una transferencia acelerada de funciones sin 

costear necesariamente lo que conlleva ejercer estas funciones transferidas (Molina, 

2016, p. 51). Como sustentan Došek et al. (2022, p. 28), este escenario se 

complejiza debido a que las competencias compartidas, originalmente concebidas 

como temporales, nunca fueron objeto de una revisión. Dada la inercia de este 

proceso, las competencias terminaron volviéndose de facto permanentes en la 

práctica. Esto propicia un panorama de desconcierto y confusión sobre cuál es el rol 

y función de cada nivel de gobierno.  

La visión uniforme y homogénea de los territorios constituye otro gran 

problema para poder ejercer las funciones a nivel local. Esto debido a que se les 

otorga a todas los municipios las mismas funciones, aún cuando cada territorio 

posee condicionantes territoriales diferentes (Molina, 2016). Como consecuencia, se 

dificulta la capacidad de los gobiernos locales para adecuar políticas públicas a las 

realidades contextuales específicas de sus territorios. Esta falta de adaptación 

obstaculiza la habilidad de las autoridades locales para implementar políticas con 

eficacia, lo cual es de particular importancia en el ámbito del desarrollo rural, objeto 

de análisis en esta tesis. Por consiguiente, conviene revisar las funciones y roles de 

cada unidad de gobierno en el contexto de la implementación de programas 

sociales. 

Dentro del proceso de implementación de los programas sociales a nivel 

provincial convergen actores de distintos niveles de gobierno. A nivel provincial, los 

municipios cuentan con la Unidad Local de Focalización, en la cual los funcionarios 

encargados siguen la metodología del Sistema de Focalización de Hogares 

(SISFOH) para identificar hogares en condición de vulnerabilidad que requieran de 

protección del Estado (Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, 2013a). De esta 

forma, a nivel local se tiene la responsabilidad de actualizar la información mediante 

el trabajo de campo, el cual corresponde al área que realiza esta función. La 

información que recogen a través de visitas a los domicilios, encuestas y la 

verificación de las condiciones de vida de la familia tiene que ser subida al software 

para luego ser remitida a la sede central del MIDIS (Ministerio de Desarrollo e 

Inclusión Social, 2013b; Alcázar et al., 2017).  

61 
 



 

Los encargados a nivel local de actualizar la información y subirla al software 

deben tener coordinación con los Jefes/as de Unidad Territorial de los programas 

sociales. Estos jefes se designan a nivel regional por cada programa social. 

Asimismo, a nivel regional, también se designa un coordinador(a) de enlace directo 

con el MIDIS. Estos coordinadores se encargan de articular y gestionar el avance de 

la implementación de los programas sociales a nivel regional y local (Solano y 

Tarazona, 2020). Los/as coordinadores/as y jefes/as de unidad territorial tienen un 

enlace directo con el gobierno central, particularmente con el MIDIS, y así se logra 

manifestar un acercamiento entre los gobiernos locales y el gobierno central.  

No obstante, algunos estudios han dado cuenta de que estos programas 

terminan siendo gestionados, en gran medida, por el gobierno nacional (Arroyo, 

2017), por lo que genera dificultades en la adaptabilidad de la política a la realidad. 

En la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de Municipalidades se 

tenía prevista la transferencia de los programas sociales a las municipalidades 

(CGR, 2014). Sin embargo, no se llegó a dar un avance significativo en términos de 

la descentralización de estos programas (Azpur et al., 2006). En la actualidad, esta 

situación persiste, por lo que limita la capacidad de acción de los gobiernos locales 

respecto a la implementación de los programas sociales.  

2.1.3. La participación ciudadana dentro de la descentralización 

A partir del marco normativo de la Ley de Bases de la Descentralización y la 

Ley Orgánica de Municipalidades se dio origen a los consejos de coordinación 

regional (CCR) y consejos de coordinación local (CCL). Estos consejos funcionan 

como espacio central de participación ciudadana para la consulta, coordinación y 

concertación de los planes de desarrollo y los presupuestos anuales de inversión. 

Además, los consejos de coordinación local se leen como un paso más allá para el 

desarrollo y democracia participativa (Ley Orgánica de Municipalidades, 2003).  

Pese a que se ha logrado avanzar con la institucionalización de la 

colaboración entre gobiernos regionales y locales en el diseño de planes y 

presupuestos, aún persisten obstáculos en el proceso de esta colaboración. Algunas 

de estas limitaciones son la falta de garantías para el cumplimiento de acuerdos por 

parte de las autoridades, la escasez de recursos básicos, y la carencia de un 

mandato claro y sistemas de control para los representantes de la sociedad civil 

62 
 



 

(Azpur et al., 2006). Por su parte, la sociedad civil también enfrenta desafíos que 

complican la situación, como la falta de visiones compartidas sobre el desarrollo 

local o regional, propuestas técnicamente débiles, la exclusión de grupos 

vulnerables (indígenas, pobres rurales, mujeres), representantes poco significativos 

y organizaciones sociales frágiles (Azpur et al., 2006).  

Sobre ello, las autoridades regionales y locales muestran escasa voluntad 

política en la efectiva implementación de instancias de participación ciudadana 

como los CCR y CCL, a menudo convocados sólo formalmente o dominados por 

representantes afines a la autoridad (Palacios, 2007). La demora en renovar la 

representación de la sociedad civil en estos mecanismos refleja la falta de voluntad 

de las autoridades, incumpliendo plazos establecidos en las normativas (Azpur et 

al., 2006). Sin duda, la participación de la sociedad civil aún queda como un tema 

pendiente de reforzar dentro del proceso de descentralización, pues en un inicio se 

planteaba que se esperaba que la participación ciudadana logre generar nuevos 

lazos entre la sociedad y el Estado que se habían producido de manera insuficiente 

por la representación política (Remy, 2005). 

2.2. Contexto social, económico y político de las provincias de Casma y Yungay 

Esta sección ofrece un análisis descriptivo del contexto socioeconómico y 

político que define a las provincias de Casma y Yungay en la región de Áncash. 

Según el Censo nacional realizado en 2017, Áncash cuenta con 1,083,519 

habitantes, de los cuales el 63.4% reside en áreas urbanas y el 36.6% en zonas 

rurales (INEI, 2018). Ahora bien, en cuanto a la distribución por género, se observa 

un equilibrio relativo con un 49.3% de hombres y un 50.7% de mujeres en la región. 

En cuanto a los avances en el ámbito educativo, se encuentran desafíos, dado que 

aunque el 39.3% ha accedido a la educación secundaria y el 27.7% ha cursado 

algún nivel de estudios superiores, sólo el 23.6% ha completado la educación 

primaria (INEI, 2018). Esta brecha educativa se traduce en una tasa de 

analfabetismo del 10.4% (INEI, 2018). 

Un problema de larga data dentro de la región es la corrupción. Si bien la 

corrupción es un mal endémico que se encuentra presente en todo el territorio 

nacional, dentro del nivel subnacional el caso más llamativo ha sido el de César 

Álvarez (2007-2014) en Áncash. Este ex presidente del gobierno regional estuvo 

63 
 



 

involucrado en prácticas ilegales y fue acusado de construir una organización 

criminal en la región (Congreso de la República, 2015). El trabajo de Melgar (2017) 

da cuenta de la construcción de una red de corrupción por parte de Álvarez que 

involucró a un abanico de actores, no solo del ámbito público y privado, sino 

también provenientes de actividades ilegales y de la esfera política nacional. Este ha 

sido uno de los casos de corrupción más resonados dentro de la región, pero no ha 

sido el único.  

En esta línea, el sucesor de Álvarez, Waldo Ríos (2015-2016), permaneció un 

año en el cargo y luego se le abrieron investigaciones por corrupción. La cadena de 

casos continúa, el tercer gobernador en ser arrestado por actos de colusión fue 

Enrique Vargas Barrenechea (2016-2017) (Huacasi, 2017). Este problema no solo 

está presente a nivel regional sino que se traslada a los municipios en los gobiernos 

locales. Así, la Contraloría General de la República estimó que del 2007 al 2016 la 

región de Áncash habría perdido hasta 200 millones de soles por corrupción 

(Huacasi, 2017). La presencia de prácticas corruptas en la región termina 

deteriorando la confianza de la ciudadanía hacia las autoridades subnacionales y 

genera pérdidas económicas que dificultan el progreso en la región. 

Ahora bien, después de esta breve revisión de la región a nivel social, 

económico y político, resulta pertinente indagar en el panorama contextual de las 

provincias. En primer lugar, en términos demográficos, ambas provincias presentan 

una proporción similar de la población total de Áncash, aproximadamente el 4.7%. 

Sin embargo, sus características poblacionales difieren en la distribución 

urbana-rural. En tanto que Casma presenta 76.3% de habitantes que residen en 

áreas urbanas, Yungay se inclina hacia una mayor ruralidad, con el 76% de su 

población ubicada en áreas rurales y solo el 24% en áreas urbanas (INEI, 2018).  

A pesar de esta diferencia en la tasa de ruralidad, la comparación entre 

ambas provincias se considera válida por dos razones. Primero, ambas provincias 

cuentan con mercados centrales que facilitan la comercialización de productos 

agrícolas y agroquímicos, evidenciando un núcleo comercial que sirve tanto a áreas 

urbanas como rurales. En Yungay, la ciudad principal actúa como un centro 

comercial de bienes y servicios estrechamente relacionado con las actividades 

agropecuarias de su entorno, similar a la dinámica observada en Casma. La 

64 
 



 

presencia de rutas económicas compartidas, especialmente a través del distrito de 

Quillo, refuerza la conexión económica entre ambas provincias, permitiendo el flujo 

de bienes y servicios y contribuyendo al desarrollo económico regional 

(Municipalidad Provincial de Yungay, 2017a). 

Segundo, la investigación empírica realizada en trabajo de campo constató 

una dinámica de migración interna que afecta la categorización de las zonas rurales 

y urbanas en Casma. En Yungay, aunque la mayoría de la población reside en áreas 

rurales, existen organizaciones comerciales en estas zonas que reflejan un 

desarrollo económico significativo. En Casma, algunas áreas categorizadas como 

urbanas albergan asentamientos humanos formados por migrantes de zonas 

rurales. Esta migración implica que muchas áreas urbanas de Casma retienen 

características y desafíos típicos de las zonas rurales (Entrevista a Silvia Chang, 

2024; Entrevista a Cristian Torres, 2024). Estas características, vinculadas a las 

organizaciones comerciales en Yungay y la dinámica de migración y establecimiento 

de asentamientos humanos en Casma, resultan en que ambas provincias, a pesar 

de la diferencia en la tasa de ruralidad, enfrentan desafíos y comparten 

características económicas y sociales que permiten una comparación válida en 

términos de desarrollo rural. 

Pues bien, la estructura geográfica de las provincias añade una dimensión 

adicional a su comparación. Casma está compuesta por cuatro distritos (Casma, 

Yaután, Buenavista y Comandante Noel), mientras que Yungay abarca ocho 

(Yungay, Cascapara, Mancos, Matacoto, Quillo, Ranrahirca, Shurpiuy y Yanama) 

(INEI, 2018). Esta diferencia en la distribución geográfica podría influir en la gestión 

territorial y administrativa de cada provincia, presentando desafíos particulares en 

términos de gobernabilidad y planificación. 

 

 

 

 

 

65 
 



 

Figura 2 
Población censal según las provincias de Áncash 

 
Fuente: Elaboración propia a partir de Censo Nacional 2017 (INEI, 2018). 

En segundo lugar, en el ámbito educativo, tanto Casma como Yungay 

enfrentan brechas significativas en acceso y calidad educativa. Aunque los datos 

revelan una diferencia en los niveles de educación alcanzados por la población, con 

Casma mostrando cifras más altas que Yungay, ambas provincias enfrentan 

desafíos persistentes de analfabetismo y acceso desigual a la educación secundaria 

y superior (INEI, 2018). En Casma, el 46.7% de la población ha completado 

educación secundaria, y el 20.7% ha alcanzado niveles superiores, mientras que en 

Yungay sólo el 28.9% accede a educación secundaria, el 14.5% a niveles 

superiores, y presenta una elevada tasa de analfabetismo del 23.7% (INEI, 2018).   

En tercer lugar, en lo que concierne a las actividades económicas y 

productivas, Casma y Yungay comparten una base productiva similar, con la 

66 
 



 

agricultura y la minería como principales motores económicos. Ambas provincias 

participan en la pesca artesanal e industrial, así como en la agricultura intensiva, 

extensiva y de exportación. La presencia de la actividad minera es una 

característica compartida en ambas regiones, con la explotación de una variedad de 

minerales (Municipalidad Provincial de Casma, s.f.). Esta convergencia económica 

sugiere una interdependencia económica entre ambas provincias y una base 

productiva común que influye en su desarrollo regional.  

Por otro lado, existe un flujo comercial que conecta a Casma con la ciudad y 

el distrito de Yautan, extendiéndose hacia Pariacoto y Huaraz. Esta red de 

conexiones viales contribuye al intercambio comercial y a la actividad económica en 

la región. En la provincia de Yungay, las actividades económicas se centran 

principalmente en la agricultura, la ganadería y el comercio. La agricultura 

representa el principal pilar en la provisión de alimentos y generación de empleo, 

concentrando el 86% de la población económicamente activa (PEA) (Municipalidad 

Provincial de Yungay, 2017). La ganadería, aunque generalizada en toda la 

provincia, depende en gran medida de la accesibilidad a tierras, agua y/o lluvias. 

Además, la minería en Yungay se caracteriza por ser predominantemente de 

pequeña escala, concentrándose en la extracción de oro y en la explotación de 

recursos no metálicos como el carbón y el yeso. 

En términos de comercio, mientras que en Casma se evidencia una intensa 

actividad comercial, especialmente en la ciudad capital, Yungay funciona más como 

un centro de acopio de la producción de sus distritos vecinos. Destaca también el 

papel significativo de Yungay en el turismo regional, siendo destino del 80% de los 

turistas nacionales que visitan la región de Áncash. En términos de ejes 

comerciales, Casma se destaca como el principal destino para la producción del 

distrito de Quillo en Yungay debido a su proximidad geográfica. Por último, los 

corredores económicos que abarcan ambas provincias, como el eje 

Casma-Quillo-Yungay-Yanama-Llacma-San Luis/Piscobamba y el eje 

Yungay-Huaylas-Chimbote, indican una interconexión comercial que potencia el 

intercambio de bienes y servicios en la región (Gobierno Regional de Áncash, 2006; 

Municipalidad Provincial de Yungay, 2017). 

Otro aspecto interesante para el análisis contextual es la gobernabilidad, 

institucionalidad y estabilidad política en las provincias de Casma y Yungay. En la 

67 
 



 

provincia de Casma, entre 2009 y 2019, se observó una sucesión de alcaldes con 

acusados o con investigaciones por casos de corrupción. En 2009 en Casma, 

Michael Enzo Daniel Rosales Pérez asumió la alcaldía provincial, pero no pudo 

terminar su periodo de gobierno debido a problemas legales que enfrentó, 

actualmente tiene registrada una orden de captura y el 2018 se encontraba prófugo 

de la ley (Ancash Al Día, 2018). A este alcalde le siguió Carlos Ochoa Pajuelo 

(2009-2010), seguido por José Alejandro Montalván Macedo (2011-2012), quien 

falleció durante su mandato en 2012. Posteriormente, Rommel Alfonso Meza Cerna 

asumió la alcaldía (2012-2014). Sin embargo, fue condenado a 28 años de cárcel 

por homicidio calificado, ocupó el cargo hasta 2014. Jhosept Amado Pérez Mimbela 

asumió la alcaldía desde el 2015 hasta el 2018. Finalmente, Luis Wilmer Alarcón 

Llana (2019-2022), quien fue detenido por estar vinculado a una organización 

criminal (Ministerio Público Fiscalía de la Nación, 2022), ocupó el cargo hasta 2022. 

En contraste, en la provincia de Yungay, durante el mismo período 

(2009-2019), la estabilidad política parece haber sido más sólida. Cico Fernando 

Álamo Figueroa asumió la alcaldía entre 2007 y 2010, seguido por Juan Cuéllar 

Broncano (2011-2014), Enrique Chávez Vara (2015-2018) y Fernando Ciro Casio 

Consolación (2019-2022). A diferencia de la provincia de Casma, en Yungay no se 

registraron problemas legales notorios o controversias graves durante estos 

mandatos. Esto sugiere una relativa estabilidad en el aspecto político durante ese 

lapso de tiempo (Observatorio para la Gobernabilidad [Infogob], s.f.). 

Finalmente, en el período de estudio de 2009 a 2019, se evidencia un patrón 

de rotación partidaria en la provincia de Casma, donde los partidos políticos, 

específicamente Somos Perú, Alianza por el Progreso y el Movimiento Acción 

Nacionalista Peruano, tuvieron mayor influencia en los cargos políticos (Infogob, 

s.f.). Por otro lado, en Yungay, los movimientos regionales, tales como Frente por un 

Nuevo Yungay y el Movimiento Independiente Regional Río Santa Caudalosos, junto 

con el partido Unión por el Perú, mostraron una mayor preeminencia en los cargos 

políticos durante este periodo. 

El canon minero es un mecanismo de redistribución de recursos que es 

generado debido a la actividad minera en Perú (Ley de Canon). De esta forma, el 

canon minero es una forma en que el Estado redistribuye una parte de los ingresos 

68 
 



 

recaudados por concepto de impuesto a la renta. Estos recursos se distribuyen a 

nivel nacional y se destinan a los departamentos donde se llevan a cabo estas 

actividades extractivas. El objetivo principal es contribuir al desarrollo de estos 

gobiernos regionales y locales, proporcionando financiamiento para infraestructura, 

servicios públicos, programas sociales y otros proyectos que beneficien a las 

comunidades locales (Ley de Canon, Ley General de Minería).  

Áncash recibe canon minero debido a su fuerte contribución a la economía 

nacional a través de la actividad minera, pues esta representa aproximadamente la 

mitad del valor agregado bruto (VAB) de la región. La presencia de la compañía 

minera Antamina posiciona a Áncash como el principal productor de cobre, plata y 

zinc (Grupo Propuesta Ciudadana, 2022).  Durante los últimos 19 años, Áncash ha 

recibido un total de S/ 17,995 millones por canon y regalías, representando el 61% 

del total de transferencias al departamento en ese período. Los ingresos por 

regalías aumentaron significativamente desde 2016 debido a los pagos de la 

Compañía Minera Antamina, que previamente no contribuyó por este concepto entre 

2004 y 2015. En 2022, el canon transferido alcanza un récord histórico de S/ 2,086 

millones.  

Estos ingresos mineros logran tener un impacto importante en las 

transferencias a los gobiernos locales y el gobierno regional en Áncash. Para el 

Gobierno Regional, el canon representa el 100% de los recursos determinados, 

mientras que para los gobiernos locales, constituye el 78% de dichos recursos. En 

promedio, el 76% de los fondos transferidos por canon y regalías se destinan a los 

gobiernos locales, especialmente a los distritos de la provincia productora Huari, 

siguiendo la ley del canon. En los últimos ocho años, los gobiernos locales 

recibieron aproximadamente S/ 7,187 millones por este concepto, mientras que el 

Gobierno Regional de Áncash obtuvo S/ 1,769 millones y las universidades S/ 472 

millones (Grupo Propuesta Ciudadana, 2022). 

Ahora bien, si revisamos las cifras de manera más desagregada a nivel 

provincial, se observa que en el periodo de 2009 al 2019 hay una diferencia 

respecto a las transferencias por canon y regalías mineras entre las provincias de 

Casma y Yungay. A pesar de que ambas provincias muestran cantidades 

comparables de transferencias de canon y regalías, la provincia de Yungay recibe 

69 
 



 

consistentemente una mayor cantidad de transferencias en comparación con 

Casma. Si bien ambas localidades experimentaron fluctuaciones a lo largo de los 

años, Yungay registra cifras más altas en el periodo de análisis (2009-2019), 

reflejando así un patrón de recepción más significativo en ingresos provenientes de 

esta fuente (Figura 2.2).  

Figura 3 
Transferencias por canon y regalías mineras de las provincias de Casma y Yungay (2009-2019) 

 
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Economía y Finanzas. 

Con respecto a la implementación de programas sociales en las provincias. 

En octubre de 2012, Yungay tuvo mayor cantidad de beneficiarios para los 

programas sociales Juntos, Foncodes y Pensión 65 en comparación con Casma. 

Sin embargo, para diciembre de 2019, el número de beneficiarios aumentó en 

ambas provincias para la mayoría de los programas sociales. Asimismo, en ambas 

provincias se aperturaron más programas incluyendo Cuna Más, Contigo y 

Qaliwarma. Particularmente, este último programa, Qaliwarma, mostró una 

cobertura importante en ambas provincias, siendo Yungay la que tuvo un número 

más alto de beneficiarios para diciembre de 2019. 

Como se sustentó en el apartado metodológico, la selección de Casma y 

Yungay como casos de estudio se fundamenta en la lógica de similitud a nivel 

subnacional, buscando comparar unidades geográficas que, a pesar de sus 

70 
 



 

diferencias, comparten dimensiones sociales, económicas, demográficas y políticas 

fundamentales (Przeworski y Teune, 1970; Snyder, 2001). Ambas provincias están 

influenciadas por el canon minero y participan en programas sociales similares 

como Cuna Mas, Juntos, Pensión 65, Qali Warma y Contigo, reflejando una 

interdependencia económica y social en su desarrollo. Finalmente, el análisis 

detallado de las características socioeconómicas, políticas y demográficas de 

Casma y Yungay, presentado en la Tabla 4.2, proporciona una visión más clara para 

comprender las dinámicas contextuales de ambas provincias. Desde la distribución 

de la población urbana y rural hasta los indicadores específicos de desarrollo y 

corrupción. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

71 
 



 

Capítulo 3. Análisis comparativo de las provincias de Casma y Yungay 

Este capítulo presenta la comparación en los resultados en el tiempo con 
respecto al desarrollo rural entre las provincias de Casma y Yungay situadas en la 
región de Áncash. Estas dos provincias comparten una serie de características 
sociales, económicas y políticas similares. Sin embargo, obtienen resultados 
diferentes en términos de avances en el desarrollo rural en el periodo de análisis 
de esta investigación (2009-2019). Esto se debe principalmente a la combinación 
de dos factores independientes entre sí pero no excluyentes: (1) la articulación y 
coordinación entre burócratas y autoridades de distintos niveles de gobierno en la 
implementación de programas sociales y (2) la presencia de coaliciones 
territoriales.   

Por un lado, la autonomía de los burócratas locales encargados de 
implementar los programas sociales en el territorio les permitió desplegar prácticas 
discrecionales. Por medio de estas prácticas lograron diseñar soluciones 
específicas adecuándolas a las realidades en la provincia y le hicieron frente a 
contextos adversos. Además, lograron ejercer presión para incluir a más 
beneficiarios en los programas sociales. Por otro lado, la formación de una 
coalición territorial generó un terreno propicio para el crecimiento económico dentro 
de las provincias. Así, en conjunto, la acción coordinada de los burócratas locales y 
la existencia de una coalición territorial con fines de crecimiento económico 
generan un avance en el desarrollo rural.   

En este sentido, este capítulo muestra cómo la combinación de estos dos 
factores ha resultado en el avance de desarrollo rural en el caso de la provincia de 
Casma, mientras la ausencia de estos dos factores desencadenó el retroceso en el 
desarrollo rural en el caso de Yungay. Por un lado, en Casma existieron los 
incentivos para generar una coalición territorial con intereses, exclusivamente, de 
crecimiento económico. Además, los burócratas locales hicieron uso de su 
discrecionalidad y autonomía en la implementación de programas sociales, lo que 
resulta en un mejor impacto en la provincia.  

Por otro lado, en Yungay hubo un conjunto de dinámicas culturales que 
explican el retroceso del desarrollo rural pese a que existan condiciones favorables 
para generar desarrollo como las subvenciones económicas o distribución de 

72 
 



 

víveres.  De igual manera, si bien las comunidades rurales yungaínas muestran un 
alto grado de presencia e influencia en el territorio, no existe una coordinación 
efectiva con otras organizaciones, asociaciones o empresas, ya sea por motivos 
económicos o de inclusión social. Por último, a diferencia de Casma, en Yungay se 
han dado incentivos para fomentar la participación comunitaria en la capacitación y 
apoyo de jóvenes en sus estudios superiores, con la expectativa de que retornen al 
territorio como agentes de cambio.  

El resto del capítulo se divide en tres partes y muestra cómo funciona cada 
factor en las dos provincias estudiadas. Primero, se examina la coordinación y 
articulación entre los burócratas y las autoridades locales en Casma y Yungay.  
Segundo, se indaga en la existencia de coaliciones territoriales dentro del territorio 
en Casma y Yungay. Tercero, se estudia la presencia de los jóvenes rurales en el 
territorio como agentes de cambio en Casma y Yungay. El capítulo cierra con 
breves conclusiones que destacan las similitudes y diferencias entre Casma y 
Yungay y  repasan las razones por las cuales hubo una diferencia de resultados en 
el mismo  periodo de tiempo.  

3.1. Articulación y coordinación multinivel de autoridades y burócratas en la 
implementación de programas sociales 

En esta sección se analiza la articulación entre las autoridades políticas y los 

burócratas de distintos niveles de gobierno en la implementación de los programas 

sociales. Se presta atención a los “burócratas de la calle” (Lipsky, 2010), quienes 

son los encargados de implementar los programas sociales en el territorio. Además, 

se reconoce el papel de los “burócratas de nivel medio” (Howlett, 2011; Oliveira, 

2012) en este proceso. Los burócratas de la calle ejercen su autonomía a través de 

prácticas discrecionales, lo que les permite adaptarse al contexto local (Lipsky, 

2010). Por un lado, en las provincias de Casma y Yungay, las y los burócratas de la 

calle son las y los dirigentes y funcionarios de programas locales como el Programa 

de Vaso de Leche y el Programa de Complementación Alimentaria (PCA), así como 

de los programas sociales adscritos al Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social 

(MIDIS): Cuna Más, Juntos, Qali Warma, Pensión 65 y Contigo. Por otro lado, los 

burócratas de nivel medio incluyen a las coordinadoras de enlace a nivel regional de 

MIDIS y la coordinadora territorial de Áncash los programas locales del Vaso de 

Leche y el PCA.  

73 
 



 

Los resultados del trabajo de campo muestran que para el caso de Casma, la 

articulación entre autoridades y burócratas de distintos niveles de gobierno permitió 

un avance en el desarrollo rural. Los burócratas de la calle en Casma ejercieron su 

autonomía de manera efectiva. A través de prácticas discrecionales, estos 

funcionarios locales lograron adaptar las políticas y procedimientos a las 

necesidades específicas de la provincia. Además, la coordinación efectiva con los 

burócratas de nivel medio, como las coordinadoras de enlace regional del MIDIS, 

facilitó la implementación de programas sociales de manera más coherente y 

eficiente. Esto resultó en una mejor focalización de los beneficiarios y una respuesta 

más rápida y adecuada a las necesidades locales, contribuyendo al avance en el 

desarrollo rural en la provincia. Adicionalmente, la voluntad política de las 

autoridades locales en la implementación de programas sociales es influenciada por 

consideraciones políticas y económicas más que por un auténtico compromiso 

social. 

En contraste, los funcionarios locales en Yungay, al igual que en Casma, 

también ejercieron su autonomía de manera discrecional y a menudo con poca 

claridad. Sin embargo, implementaron criterios poco transparentes para agilizar el 

empadronamiento de beneficiarios, lo que resultó en problemas de focalización e 

inclusión de personas que no cumplían con los requisitos necesarios. Además, la 

falta de flexibilidad en las políticas y la limitación presupuestaria obstaculizaron aún 

más la implementación eficaz de los programas sociales. La falta de voluntad 

política y el desinterés de las autoridades locales agravaron esta situación, 

conduciendo a una implementación ineficiente de los programas y, por ende, a un 

retroceso en el desarrollo rural en Yungay. 

3.1.1. Casma 

En la provincia de Casma, la ejecución de programas sociales se apoya en la 

discrecionalidad y la autonomía de los funcionarios encargados, quienes emplean 

prácticas discrecionales para adaptar las políticas a las necesidades locales. Esta 

flexibilidad en la implementación de los programas sociales se da particularmente en 

zonas rurales y asentamientos humanos, afectados por migraciones que han 

concentrado poblaciones vulnerables, ubicados en las zonas urbanas (Entrevista a 

Silvia Chang, 2024). A lo largo del tiempo, los funcionarios locales mostraron un 

74 
 



 

compromiso con la identificación y atención de necesidades urgentes, desafiando a 

menudo limitaciones estructurales y resistiendo frente a percepciones negativas 

sobre los programas sociales. Además, la voluntad política de las autoridades 

locales surge como un segundo factor esencial en la eficacia de la implementación 

de estos programas, aunque a menudo es influenciada por consideraciones políticas 

y económicas más que por un auténtico compromiso social. 

3.1.1.1. Discrecionalidad y autonomía  

Es un trabajo a conciencia porque de repente mi trabajo es de 8 a 5 y yo digo: ‘no, me interesa 
lo que pasa después’, entonces si tu realmente quieres involucrarte en el trabajo y trabajar por 
la gente vulnerable, no ves horas, ¿no?, no ves si es sábado o domingo7  

En la provincia de Casma, la focalización de los programas sociales se 

concentra en las zonas rurales, aunque también abarca algunas zonas 

consideradas urbanas que albergan asentamientos humanos. Esto se debe a la 

migración de poblaciones rurales hacia las ciudades, donde se establecen en 

asentamientos humanos. Una entrevistada comentó: “algunos programas también 

se concentran en la zona urbana, pero porque hay migración de poblaciones, o sea, 

los asentamientos humanos son migrantes de las zonas rurales que vienen a las 

ciudades [zonas urbanas] y se quedan ahí” (Entrevista a Silvia Chang, 2024). 

Cristian Torres, actual subgerente de programas sociales de Casma, quien lleva 

trabajando desde 2009 en la Municipalidad de Casma, comentó que: “los que 

realmente están como pobres y pobres extremos están ubicados en las zonas 

rurales y asentamientos humanos y ahí es donde se dan los programas” (Entrevista 

a Cristian Torres, 2024).  

En Casma las dirigentes y promotoras locales han hecho uso de su 

autonomía para poder desplegar estas prácticas discrecionales en la 

implementación de los programas sociales entre el 2009 y 2019. Estas prácticas se 

manifiestan por medio de dos mecanismos de acción: 1) la racionalización del 

servicio y 2) la coordinación de acciones colectivas (Lipsky, 2010; Higgins et al., 

2016). En la provincia de Casma, siguiendo el mecanismo de racionalización del 

servicio, se exhiben criterios para la inclusión de más beneficiarios dentro de los 

programas sociales. Alicia, dirigente de mujeres y trabajadora de programas 

7 Entrevista a Alicia Flor, 2024. 

75 
 



 

sociales en asentamientos humanos y zonas rurales desde 2002 hasta la 

actualidad, menciona: 

(...) [yo] trabajaba lo que era el empadronamiento del SISFOH para saber si las familias 
clasifican o no para tener un apoyo social y bueno en ese trabajo también hay que usar el 
criterio porque hay gente que tú conoces que está en una casita de cemento pero no tienen 
para comer entonces como ese sistema es un robot, no es un ser humano, no tiene sentimiento 
entonces te califica de acuerdo a eso, si tú le dices la casa tiene paredes de cemento entonces 
el robot lo califica como no pobre. Entonces también nosotros ahí hemos aprendido a utilizar 
bastante el criterio (Entrevista a Alicia Flor, 2024) 
 
Para eso se creó ese filtro que es el SISFOH para ver quién necesita y ver quién realmente 
debe entrar a los programas sociales, pero ahí también hay tema que el trabajador no usa el 
criterio. Entonces yo veo una casa por afuera de cemento pero por dentro es de adobe, y tú 
piensas: “mira sí tiene porque su casa es de cemento” pero tú no ves que su casa adentro es de 
ladrillo o que esa persona usa leña para cocinar. Entonces por eso te digo que hay que usar el 
criterio, tú tienes que ver e involucrarte (Entrevista a Alicia Flor, 2024) 

A través del testimonio de Alicia se reflejan estos criterios de ruptura para la 

inclusión de más beneficiarios. Se concibe al SISFOH como un “robot” y, por tanto, 

se vuelve el trabajo de los funcionarios “utilizar bastante el criterio”. Esta perspectiva 

es compartida por Torres, quien comenta “(...) nosotros tenemos que estar detrás, 

presionando y por insistencia lo hacen y felizmente que yo tengo conocimiento y soy 

fastidioso porque hay gente a la que no le hacen mucho caso” (Entrevista a Cristian 

Torres, 2024). Con esto se refiere a que los coordinadores territoriales a nivel 

regional de programas sociales se guían por lo que está en el SISFOH, y muchas 

veces hay casos particulares que requieren mayor atención El “fastidiar” e “insistir” 

para que los acepten en los programas es una práctica discrecional que despliegan 

estos funcionarios.  

Esta situación también se manifiesta en las solicitudes que se presentan 

cuando se publican los resultados de los beneficiarios de los programas y algunas 

personas en condición de pobreza no son incluidas. Alicia Flor, en particular, se 

movilizaba e insistía puntualmente con los coordinadores a nivel regional para que 

se incorporen más beneficiarios al programa. Relata un caso específico donde logró 

incluir a un adulto mayor al programa Pensión 65:  

Yo les hacía que vengan, les decía yo tengo mi caso y vénganse a visitarlos, los traía y los 
llevaba, les decía: ‘mírenlos ¿les parece justo?’ Y no pasaba un mes y esos abuelitos ya 
estaban cobrando entonces ya era una alegría para ellos y una satisfacción como trabajadora 
porque yo me sentía bien, estaba trabajando por la gente que verdaderamente necesitan 
(Entrevista a Alicia Flor, 2024) 

76 
 



 

Una segunda práctica discrecional es el uso del enfoque prioritario a partir de 

la condición de vulnerabilidad. De esta forma, los burócratas buscan seleccionar a 

las personas que “merecen” ser incluidas dentro de estos programas, considerando 

quiénes más lo necesitan. Para ello, la experiencia de los funcionarios resulta 

esencial. Alicia comenta: “la misma experiencia de los años ya te hace reconocer la 

vulnerabilidad de las personas” (Entrevista a Alicia Flor, 2024). Esta idea es 

compartida por María Cabrera, actual gerenta de desarrollo social de la 

Municipalidad de Casma, que estuvo trabajando en la unidad de programas sociales 

desde 2014 en adelante. Cabrera sostiene que la experiencia permite reconocer 

“patrones de vulnerabilidad” en las personas (Entrevista a María Cabrera, 2024).  

Este enfoque prioritario de vulnerabilidad también permitió a las y los 

funcionarios y burócratas “depurar” a algunas personas de los programas sociales. 

Torres comenta que bajo este enfoque lograron detectar malas prácticas en la 

implementación de los programas: “Nosotros en ese tiempo hemos encontrado 

como beneficiarios del Programa del Vaso de Leche (PVL) a hijos de trabajadores 

de la municipalidad y eso (...) No se había realizado un empadronamiento acorde, 

correcto, como debió ser entonces nosotros depuramos a todas esas personas” 

(Entrevista a Cristian Torres, 2024). Con “depurar”, Torres se refiere a la selección 

adecuada de quiénes deben estar dentro del programa y quiénes no.  

Esta “depuración” era una práctica recurrente en los programas sociales, 

donde se encontraban personas que no estaban en condición de pobreza o pobreza 

extrema, pero que eran beneficiarias del programa social. Alicia Flor comenta que 

hay personas que no “ameritan” estar dentro del programa social porque tienen sus 

chacras “que no son una hectárea de mango sino 3 o 5 hectáreas de mango”, por lo 

cual estas personas no califican para estar dentro del programa (Entrevista a Alicia 

Flor, 2024). Cuando los burócratas y funcionarios hacen el trabajo de campo y 

encuentran estas irregularidades, retiran inmediatamente a las personas del 

programa. Según Alicia: “teníamos que hacerlo para darle pase a las personas que 

realmente lo necesitaban porque estaban en situación de indigencia” (Entrevista a 

Alicia Flor, 2024). Sin embargo, al desplegar estas prácticas, los burócratas y 

funcionarios coinciden en que se les percibe como los “malos” (Entrevista a María 

Cabrera, 2024). Cristian comenta: “nos hemos ganado problemas, pero bueno se 

77 
 



 

tienen que hacer las cosas como se deben de hacer” (Entrevista a Cristian Torres, 

2024).   

Finalmente, una tercera práctica discrecional en la implementación de las 

políticas sociales en Casma ha sido la creación de incentivos para que los 

beneficiarios se movilicen y tengan un rol activo. Los encargados de implementar los 

programas sociales diseñaban estrategias para que los beneficiarios ingresen a los 

programas y las madres inscriban a sus hijos. En el caso del Programa del Vaso de 

Leche (PVL), Alicia y Cristian comentan: 

Yo hice una estrategia, como tenían que cumplir que los niños recién nacidos antes del mes 
deberían estar registrados lo que yo hacía era “señora, si tu hijo nace y tú me traes su acta de 
nacimiento al programa vaso de leche y me lo traes antes del mes, lo registro y ese niño ya 
tiene su vaso de leche hasta que tenga 6 años” Uy y la mamá motivada lo traía y ya a los 15 
días estaban inscritos y registrados esos niños (Entrevista a Alicia Flor, 2024).  
 
Cuando acabábamos [de empadronar] le decíamos: ‘ya señora, usted ¿quién cree que no está 
acá pero que deba recibir? que sea pobre de verdad, pero dígame de verdad para ir a su casa’ y 
me decía ‘ah ya, tal persona y tal persona’ (Entrevista a Cristian Torres, 2024) 

Estas estrategias surgen de la iniciativa de los funcionarios durante su trabajo 

de campo, ya sea empadronando a beneficiarios o revisando los lugares. 

Aprovechan estas oportunidades para desplegar incentivos a los pobladores. En 

relación con el segundo mecanismo de acción, la coordinación y acción colectiva, se 

identifica que esta se despliega a través de tres prácticas discrecionales: 1) el 

sentido de compromiso y la sensibilización, 2) la capacidad de resistir ante 

contextos adversos, y 3) la capacidad de negociación. 

Existen lazos comunicacionales importantes entre los burócratas de la calle y 

los burócratas de nivel intermedio (regionales), como es el caso de Emma Vega 

Shawn, coordinadora territorial en Huaraz del Programa de Complementación 

Alimentaria (PCA), y Erika Alegre, Coordinadora de Enlace Directo del MIDIS 

(Entrevistas a Cristian Torres y María Cabrera, 2024). Según las personas 

entrevistadas, el trabajo con el MIDIS durante este periodo fue muy coordinado. 

Asimismo, hubo comunicación constante con dirigentes de las comunidades que 

gestionaban los comedores populares y la implementación del Programa del Vaso 

de Leche (PVL). Julia, coordinadora de la comunidad de Sechín Bajo, comenta: 

Nosotras nos comunicamos con los subgerentes de los programas sociales, tampoco nos 
vamos de frente al alcalde, lo bueno y lo malo se plantea con ellos [los subgerentes de 

78 
 



 

programas sociales], y según eso se soluciona con él si hay un problema o ya solucionamos 
con el alcalde(...) Todo depende de uno y como también hay personas… hay directivos que no 
se mueven, que no piden y siguen en la misma ruleta con la misma cantaleta. Está bien, el 
comedor no es ganancia, el comedor es para mantener porque no hay lucro personal, no hay 
lucro. Pero sí para cocinar y habiendo dinero en presupuesto, hay que venir a luchar. Los 
dirigentes tienen que luchar (Entrevista a Julia, 2024) 

La coordinación entre dirigentes y subgerentes de programas sociales refleja 

la manera en que, según la gravedad del asunto, las dirigentas deciden si 

solucionarlo con el subgerente o, si escapa a sus competencias, conversar 

directamente con el alcalde. Estas dirigentes también despliegan prácticas 

discrecionales que escapan a sus competencias para asegurar la implementación 

adecuada de los programas en sus comunidades. Estas prácticas nacen del sentido 

de compromiso y sensibilización hacia sus comunidades. Julia sostiene: "nosotras 

peleamos por nuestros programas y nuestros comedores" (Entrevista a Julia, 2024).  

Este sentido de compromiso y sensibilización ante la pobreza y vulnerabilidad 

también se refleja en el trabajo de las burócratas de calle. Esta práctica discrecional 

permitió a Alicia distinguir quiénes “realmente” deberían estar dentro de los 

programas sociales. Según ella, hay una diferencia entre el "trato humano" y lo que 

ella denomina el "robot" del SISFOH (Entrevista a Alicia Flor, 2024). Además, estos 

burócratas y dirigentes tienen capacidad de negociación para comunicar sus 

problemas, ya sea en relación con el presupuesto o la entrega de productos en mal 

estado. Esta capacidad de negociación se refleja en los testimonios de Julia y Alicia, 

quienes mencionan la necesidad de "luchar". 

Finalmente, estos burócratas y funcionarios deben resistir ante contextos 

adversos o ante diversas adversidades, pues los programas en Casma no son 

necesariamente vistos como contribuyentes al desarrollo, sino que más bien se 

considera, por parte de algunos pobladores, que "generan dependencia" 

(Entrevistas a Pablo Carrión y Silvia Chang, 2024). También resisten ante contextos 

en los que son percibidos como "los malos" al retirar beneficiarios de los programas 

sociales que no cumplen con la categoría de pobreza o pobreza extrema. En ese 

sentido, el periodista Pablo Carrión comenta: 

(...) todos los [programas] que son subvencionados, todos son un éxito porque les están dando 
plata y la gente está esperando y se pelean por entrar al programa y cuando no entran al 
programa te llaman a la radio y te dicen ‘a mí no me quieren aceptar’ y se quejan del 
funcionario que no le hace bien la focalización. En esa medida si funciona porque la 

79 
 



 

gente ha encontrado una forma de apoyo económico. (Entrevista a Pablo Carrión, 
2024) 

3.1.1.2. Voluntad política  

La voluntad política es comprendida como la disposición y determinación de 

las autoridades para involucrarse en la implementación de los programas sociales. 

Las dimensiones a través de las cuales se puede analizar esta voluntad son la 

asignación de recursos, la priorización de temas sociales y el apoyo institucional y 

legal. Según lo indicado en las entrevistas, la motivación detrás de esta voluntad 

política puede ser doble: 1) un interés por obtener rédito político y legitimidad, o 2) 

un genuino compromiso social. En primer lugar, cuando la voluntad política está 

motivada por el interés por obtener rédito político y legitimidad, los programas 

sociales son vistos como una estrategia para ganar apoyo popular y mejorar la 

imagen del gobierno local. En segundo lugar, cuando la voluntad está motivada por 

un genuino compromiso social se busca abordar el problema de desigualdades y 

promover el bienestar de los más vulnerables. 

La manifestación de la voluntad política en la provincia de Casma se 

evidencia cuando las autoridades respaldan a los programas sociales al reconocerlo 

como “la cara visible” de sus gestiones en la provincia. Según Torres: “La mayoría 

de las gestiones solamente se enfocan en obras, en infraestructuras, pero 

programas sociales es la cara visible de cada municipalidad. Si tú tienes 

aspiraciones políticas, ¿dónde vas a llegar? A la gente que más necesita.” 

(Entrevista a Cristian Torres, 2024). De esta forma, aunque la mayoría de las 

administraciones se centra en obras e infraestructuras, los programas sociales 

ocupan un lugar importante si los políticos quieren ganar apoyo popular y legitimar 

su gestiones. Sin embargo, esta voluntad política carece de un compromiso 

enraizado en la ayuda a las personas en situación de vulnerabilidad, como plantea 

Alicia:  

(...) déjame decirte que el tema político influye mucho en el trabajo de los programas sociales, 
si hay una autoridad que tiene el apego de trabajar la parte social, todo marcha bien dentro de 
la implementación de los programas sociales, pero si esa autoridad no le interesa lo que le 
pasa a la gente que no tiene, los programas se vuelven débiles. No llegan a tiempo los 
programas sociales, los niños no son atendidos en su debido momento o no son focalizadas las 
verdaderas personas que necesitan el apoyo de los programas sociales (Entrevista a Alicia 
Flor, 2024) 

80 
 



 

Así, la falta de interés de las autoridades en las necesidades de aquellos que 

más lo necesitan puede debilitar la implementación oportuna y eficaz de los 

programas sociales (Entrevista a Alicia Flor, 2024). En Casma, esta condición de 

voluntad política se vuelve una condición necesaria para la implementación efectiva 

de los programas sociales. Alicia ahonda en la importancia de que las autoridades 

tengan un "apego por trabajar la parte social", lo que implica un compromiso 

genuino con el bienestar social (Entrevista a Alicia Flor, 2024). En esta línea, se 

menciona que durante el periodo de 2015-2018, el alcalde provincial de turno, 

Jhosep Pérez Mimbela, dio particular importancia a los programas sociales.  

Según datos proporcionados por la plataforma nacional de datos abiertos 

InfoMIDIS, durante este periodo (2015-2018) se observó un aumento importante en 

el número de usuarios de programas como Cuna Más y Pensión 65. Con un 

aumento del 54% en el número de niños y niñas atendidos en el programa Cuna 

Más, pasando de 67 niños y niñas atendidos en el programa en 2015 a 103 en 2019 

y un aumento del 30% en el número de usuarios del programa Pensión 65, pasando 

de 603 a 782 usuarios del programa en el mismo periodo de tiempo. Aunque hubo 

una ligera disminución en el número de hogares abonados al programa Juntos, la 

continuidad en la cobertura sugería un compromiso continuo con la protección 

social. Además, se implementó el programa Contigo, que comenzó con dos usuarios 

en agosto de 2017 y alcanzó 176 usuarios para el año 2019 (infoMIDIS, s. f.).  

Una dificultad que surge en el desarrollo de la implementación de los 

programas sociales son las malas prácticas por parte de las autoridades políticas 

(Entrevistas a Silvia Chang y Alicia Flor, 2024). Alicia sostiene que las autoridades 

muestran una voluntad política más ligada al rédito político y legitimidad de su 

gobierno que al verdadero compromiso social. Ella expresa que estas autoridades 

no se involucran en los programas sociales por motivaciones vinculadas al 

compromiso social, sino más bien por beneficio personal o para mantener una 

imagen positiva ante la población. En sus términos, para “quedar bien con la gente”:  

(...) no lo hacen porque les motiva la parte social sino lo hacen porque les conviene como 
autoridad entonces ahí sí se mueven ’vayan acá, regalen aquí’ o de los programas sociales 
también hacen mal, o por quedar bien con la gente, te quito a ti y estiro lo otro que no es lo 
correcto porque cada programa tiene su presupuesto y tiene sus beneficiarios que está en una 
plataforma del estado del MIDIS (Entrevista a Alicia Flor, 2024) 

81 
 



 

Julia agrega que la falta de incentivos económicos para las autoridades en 

programas sociales las lleva a preferir inversiones en obras de infraestructura, 

donde hay mayor margen para obtener ganancias (Entrevista a Julia, 2024). Ambas 

entrevistadas coinciden en que esta falta de motivación social se traduce en un 

enfoque selectivo de las autoridades hacia los programas sociales: “prefieren las 

obras donde ellos puedan tener las ganancias entonces hay retrocesos” (Entrevista 

a Alicia Flor, 2024).  

Finalmente, existen incentivos monetarios proporcionados por el Ministerio de 

Economía y Finanzas (MEF) para programas dirigidos a personas vulnerables en la 

provincia. El periodista Carrión sostiene que las autoridades locales han dado un 

claro respaldo a estos programas a través de actividades que beneficien a dirigentes 

o presidentas de las ollas comunes, del programa de vaso de leche y comedores 

comunitarios. Según él, este apoyo se fortaleció “desde el año 2015 (...) En estos 

programas, si tú mejoras las condiciones de esta población entonces vas a recibir 

un incentivo económico, entonces te matas haciendo lo que tienes que hacer. Una 

cosa lleva a la otra” (Entrevista a Pablo Carrión, 2024). Esto quiere decir que por 

más que inicialmente la motivación de la voluntad política no esté ligada al 

compromiso social, los intereses económicos pueden influir en el compromiso de las 

autoridades con los programas sociales.   

3.1.2. Yungay  

En la provincia de Yungay, al igual que en Casma, los funcionarios locales 

ejercieron su autonomía de manera discrecional en la implementación de programas 

sociales. Esta autonomía se tradujo en prácticas que buscaban racionalizar el 

servicio y coordinar acciones colectivas en beneficio de los usuarios. Sin embargo, 

estas acciones conllevaron costos muy altos en términos de mejora en sus 

condiciones de vida para las personas beneficiarias. Una de las estrategias 

empleadas fue establecer criterios poco transparentes para agilizar el 

empadronamiento de beneficiarios, lo que generó problemas de focalización e 

inclusión de personas que no cumplían con los requisitos necesarios. Esta falta de 

transparencia en el proceso llevó a que, en ocasiones, los funcionarios locales 

inventaran información para completar los formularios. Además, la falta de 

flexibilidad en las políticas para adaptarse a las necesidades reales de los 

82 
 



 

beneficiarios y la limitación presupuestaria obstaculizaron aún más la 

implementación eficaz de los programas sociales.  

3.1.2.1. Discrecionalidad y autonomía 

Creo que en el área social uno tiene que ser una persona muy empática (...) es el área más 
susceptible porque trabajamos directamente con el poblador, con el usuario, donde el usuario 
viene a consultarte y se tiene que ir con todas las dudas despejadas de los programas sociales8 

Durante el periodo comprendido entre 2009 y 2019, en Yungay, los 

funcionarios locales ejercieron su autonomía de manera discrecional en la 

implementación de programas sociales. Estas prácticas se manifestaron mediante la 

racionalización del servicio y la coordinación de acciones colectivas (Lipsky, 2010; 

Higgins et al., 2016). Siguiendo el mecanismo de racionalización del servicio, los 

funcionarios se enfrentaron a la gestión de recursos limitados para cumplir con las 

demandas de los usuarios. Sin embargo, estas prácticas resultaron en costos 

elevados para los usuarios como se analiza en los siguientes párrafos.  

Una estrategia empleada fue establecer criterios poco transparentes para 

agilizar el empadronamiento de beneficiarios. Por ejemplo, Josefina Carrasco, 

funcionaria que ocupó diversos cargos en la subgerencia de desarrollo social de la 

Municipalidad de Yungay desde 2012 y actualmente se desempeña como gerenta 

de Desarrollo Social, mencionó problemas relacionados con la focalización y el 

empadronamiento de beneficiarios. De esta forma, comentó que, aunque los 

programas sociales deberían ser exclusivamente para personas en extrema 

pobreza, la focalización inicial del programa de Pensión 65 no fue adecuada. A partir 

de 2014, con la implementación del SISFOH, se iniciaron cambios en las Unidades 

Locales de Empadronamiento. Sin embargo, surgió la problemática de que los 

empadronadores no completaban adecuadamente su trabajo: 
(...) ¿qué pasaba? Que iban de casa en casa y lo que yo percibía o veía es que el 
empadronador no hacía un buen llenado del trabajo. O sea, uno, que no llegaban a la casa, 
bien es cierto, que en la provincia las casas están muy lejos una de otra en las zonas rurales. 
Entonces qué veía a través de los funcionarios es que no llegaban y se inventaban la 
información (Entrevista a Josefina Carrasco, 2024) 

De esta forma, los funcionarios que focalizaban a veces por temas de lejanía, 

de tiempo o incluso de recursos escasos para movilizarse optaban por “inventar la 

información” (Entrevista a Josefina Carrasco, 2024). En línea con esto, Raúl 

8  Entrevista a Josefina Carrasco, 2024. 

83 
 



 

Cordero, que ha trabajado como subgerente de programas sociales en la 

Municipalidad Provincial de Yungay entre 2014 y 2018 y ahora nuevamente se 

encuentra en el cargo enfatiza que se debe lidiar con recursos escasos, un 

“presupuesto ajustado” (Entrevista a Raúl Cordero, 2024). Como respuesta ante el 

limitado presupuesto, se implementaron estrategias que agilizaron el 

empadronamiento, como citar a los beneficiarios en lugares más accesibles, como 

plazas o iglesias, para completar los formularios. Esta práctica llevaba a que los 

datos proporcionados por los ciudadanos fueran poco fiables, ya que no se 

verificaban: 
(...) las mismas autoridades en una reunión me dijeron ‘señorita, no llegan a nuestra casa y lo 
peor que lo hacen en la Iglesia o en la Plaza’ entonces ¿qué estrategia habían tomado las 
señoritas? Llamar y decirles ‘vamos a ir y nos esperas en la Plaza’ y en la Plaza les llenaban 
las fichas, entonces yo como poblador cuando te empiezan a preguntar yo te puedo decir ‘sí, 
todo es de adobe, todo es de estera, mi techo, mi piso es de tierra’ ¿y la señorita acaso lo está 
viendo? No lo está viendo, entonces está confiando en lo que ese ciudadano le dice 
(Entrevista a Josefina Carrasco, 2024).  

Esta situación narrada por Josefina ilustra cómo la discrecionalidad de los 

funcionarios locales siguiendo el mecanismo de racionalización del servicio afectó la 

implementación efectiva de programas sociales. Asimismo, otro aspecto 

problemático fue la falta de flexibilidad en las políticas para adaptarse a las 

necesidades reales de los beneficiarios. Raúl Cordero mencionó que las normativas 

actuales obligaban a utilizar el padrón general de hogares, el cual a menudo 

contenía errores (Entrevista a Raúl Cordero, 2024). Incluso cuando los beneficiarios 

solicitaban una reevaluación, debían esperar seis meses, lo cual complicó la 

atención oportuna: 

En algunos casos les sugerimos que vuelvan a pedir su reevaluación. Ellos pueden pedir su 
reevaluación, pero tienen ciertos requisitos, deben pasar seis meses para poder solicitar una 
reevaluación. Esa reevaluación la hace la Unidad Local de Focalización, tienen sus 
indicadores de medición para poder darle una clasificación socioeconómica a una familia, 
mediante los datos que recopila lo envían a la capital donde está el sistema y de ahí retorna el 
resultado, pero desconozco qué indicadores pueden utilizar ellos (Entrevista a Raúl Cordero, 
2024). 

En cuanto a la coordinación de acciones colectivas, los funcionarios en 

Yungay mostraron un sentido de compromiso y sensibilización hacia los 

beneficiarios. Este compromiso se refleja en la preocupación por la calidad de vida 

de las personas y el deseo de implementar cambios que vayan más allá de las 

simples transferencias monetarias o ayudas directas (Entrevista a Josefina 

84 
 



 

Carrasco, 2024). Raúl Cordero, enfatiza la necesidad de acompañar los programas 

sociales con iniciativas de sensibilización y concientización que promuevan un 

cambio real en la vida de los beneficiarios. El funcionario reconoce que, aunque 

estos programas proporcionan ayuda inmediata, no fomentan un cambio sostenible 

en el tiempo en las condiciones de vida de las personas: 
Los programas sociales a mi entender deberían ir acompañados de otro programa que sea de 
sensibilización o concientización de un cambio de vida que podrían tener estos beneficiarios, 
pero no hay presupuesto para desarrollar esos programas (...) no quieren invertir en 
presupuesto de lo que es los programas sociales porque dicen: ‘no, ustedes tienen ya su 
presupuesto con eso atiendan’. Con las justas dan un presupuesto adicional para la parte de los 
gastos operativos. Y si se dice ‘no, hay que trabajar también la parte de sensibilización, de 
concientización, de talleres de repente incentivando a las señoras que inicien la etapa 
productiva’, nos dicen no, no hay presupuesto (Entrevista a Raúl Cordero, 2024). 

La falta de presupuesto es una barrera crítica que impide la implementación 

de programas complementarios que podrían facilitar este cambio de vida. Raúl 

Cordero expresa su frustración ante esta limitación, indicando que, en su 

percepción, ha habido poco cambio en el modo de vida de los beneficiarios debido a 

la falta de recursos para desarrollar programas más integrales (Entrevista a Raúl 

Cordero, 2024). Por su parte, Josefina propone que programas como Juntos 

deberían incluir estrategias de actividades productivas que permitan a las y los 

jóvenes emprender sus negocios y volverse autosuficientes: “Sería bueno que 

programas como Juntos implementara estrategias de, por ejemplo, actividades 

productivas, actividades de carpintería o cosas de corto plazo que ayuden a que el 

joven pueda emprender su negocio sin ayuda del programa” (Entrevista a Josefina 

Carrasco, 2024). 

Hay una percepción negativa hacia el problema de la focalización de los 

programas y esto es percibido así por la población. Katherine, una informante local 

de Yungay, expresó su descontento con la manera en que se dirigen y canalizaban 

los programas sociales en la provincia. Comentó que personas que realmente no 

necesitan el apoyo, como aquellos con hijos profesionales, estuvieron recibiendo 

beneficios de programas como Pensión 65: 

No está bien dirigida, no están bien canalizados esos programas porque lamentablemente en 
nuestra provincia vemos que cobran la Pensión 65, personas que realmente tienen, tienen 
hijos profesionales y no tienen uno, tienen dos, tres cuatro. Entonces si tú pudiste educar a tus 
hijos, a cuatro o a cinco, ¿por qué los cinco no pueden ver por ti?, sino que están esperando 
que el gobierno los apruebe para el programa (Entrevista a Katherine, 2024). 

85 
 



 

Ahora bien, la coordinación y articulación entre autoridades y burócratas en la 

implementación de programas sociales queda claro en lo que comentan los 

funcionarios sobre que hay una coordinadora de enlace del Ministerio de Desarrollo 

e Inclusión Social (MIDIS) a nivel regional (Entrevistas a Raúl Cordero y Josefina 

Carrasco, 2024). Esta coordinadora es un punto de contacto esencial para las 

autoridades locales, permitiendo una comunicación constante sobre los desafíos y 

mejoras necesarias en la implementación de programas sociales: 

Nosotros tenemos a una coordinadora de enlace del MIDIS que es a nivel regional, entonces 
cada cosa que vemos, siempre manifestamos el tema de nuestro malestar, el tema de cómo se 
viene implementando, qué podemos mejorar o qué acciones se pueden hacer para que esto sea 
más sostenible (Entrevista a Josefina Carrasco, 2024). 

Esta comunicación con el MIDIS es esencial para abordar problemas 

operativos y mejorar la efectividad de los programas. Con respecto a los programas 

locales como el Programa del Vaso de Leche (PVL) y el Programa de 

Complementación Alimentaria (PCA), Cordero comenta que sí hay coordinaciones 

constante con Emma Vega la coordinadora regional de estos programas: “Con ellos 

siempre ha habido comunicación, ellos vienen cada cierto periodo en visitas 

programadas, al año nos hacen 2 o 3 visitas. A veces ha habido observaciones y 

hemos tenido que subsanar para las siguientes visitas que nos hacían. Sí hay 

comunicación con la coordinadora.” (Entrevista a Raúl Cordero, 2024). Sin embargo, 

a pesar de esta coordinación, las limitaciones presupuestarias y la falta de recursos 

adecuados seguían siendo un obstáculo.  

3.1.2.2. Voluntad política  

En Yungay hay una ausencia de voluntad política con respecto a los 

programas sociales. A diferencia de Casma, donde la motivación para la voluntad 

política podría derivar de un interés por obtener rédito político o un genuino 

compromiso social, en Yungay no se observan estos incentivos en las autoridades.  

Las autoridades políticas locales no muestran interés en los programas sociales 

porque sostienen que estos ya cuentan con presupuestos asignados desde el 

gobierno central, esto es así de acuerdo con la Ley de Presupuesto del Sector 

Público (Ley N°31953).  

86 
 



 

Sin embargo, las autoridades locales plantean que esta transferencia es más 

que suficiente para cubrir todos los gastos, incluyendo los operativos (movilidad, 

trabajo de campo, almuerzos) de los programas sociales. Cordero señala que los 

gobiernos provinciales y distritales generalmente no prestan atención a los 

programas sociales debido a la existencia de transferencias presupuestarias ya 

asignadas: 

Ninguno, ¿qué le digo señorita?… a los programas sociales no les prestan mucha atención por 
el mismo hecho de que ya tiene una transferencia de presupuesto para los insumos y el PCA 
tiene cierto porcentaje, entonces dicen ‘ya no, suficiente’(...) Solamente el programa atiende 
mediante la transferencia de presupuesto a los gobiernos locales para la compra de insumos 
alimenticios y los gobiernos locales no quieren invertir en presupuesto de lo que es los 
programas sociales porque dicen ‘no, ustedes tienen ya su presupuesto con eso atiendan’ 
(Entrevista a Raúl Cordero, 2024). 

Según comentan las personas entrevistadas, incluso durante periodos 

electorales, cuando se podría esperar un mayor interés en los programas sociales 

para ganar apoyo, este interés es casi inexistente. La excepción se registra en 

casos raros donde los alcaldes buscan la reelección, como menciona Cordero: “No, 

no hay ese afán. Por ejemplo, eso sería siempre y cuando el alcalde iría en 

reelección, pero como casi no van a la reelección, ya no le prestan atención” 

(Entrevista a Raúl Cordero, 2024). 

La percepción de la población de Yungay es que las autoridades locales 

deberían asumir una mayor responsabilidad en la gestión y dirección de los 

programas sociales. Esto se refleja en los comentarios de las personas 

entrevistadas, quienes esperan que las autoridades sean conscientes y realicen 

estudios adecuados para asegurar que los beneficios lleguen a quienes realmente 

los necesitan: “Yo estoy de acuerdo en todo ello, pero siempre y cuando sean y 

vayan dirigidos a las personas que realmente lo necesitan. Eso ya depende de las 

autoridades que sean conscientes y hagan un buen estudio…” (Entrevista a Mary, 

2024). 

La manipulación política y el desconocimiento de cómo funcionan realmente 

los programas sociales complican aún más su implementación. Josefina Carrasco, 

otra funcionaria local, explica que los programas sociales son políticas del gobierno 

nacional y no dependen del gobierno local ni regional. Esto genera confusión y 

87 
 



 

falsas expectativas entre las y los pobladores, quienes a menudo creen que las 

autoridades locales tienen más control del que realmente poseen: 
(...) los programas no dependen del gobierno local ni del gobierno regional, los programas son 
políticas del gobierno nacional de turno entonces de ahí partir que no le den falsas esperanzas 
a los pobladores. Entonces ahí estamos en un país complejo, que no vemos el tema de 
requisitos para los alcaldes que muchos de ellos entran desconociendo que creen que yo entro 
y puedo manejar los programas y no es así. (Entrevista a Josefina Carrasco, 2024) 
 

Esta situación es agravada por las promesas incumplibles de los alcaldes, 

que crean frustración entre las y los beneficiarios cuando no se pueden cumplir las 

promesas hechas: 

Todo eso dificulta porque luego los pobladores te dicen ‘señorita, el alcalde me ha ofrecido 
que yo voy a entrar al vaso de leche’, pero no son personas que necesitan tienen seguro. 
Entonces venía y me ha pasado me decían ‘tú ves como lo haces ingresar’ pero no es así, no 
es como yo lo haga ingresar, es que si efectivamente cumple o no cumple entonces algunos 
entendían, otros se iban molestos conmigo. (Entrevista a Josefina Carrasco, 2024) 

Ante la falta de conocimiento y manipulación por parte de las autoridades 

locales, los funcionarios se ven obligados a realizar una tarea adicional: explicar a 

los pobladores que ellos no tienen la capacidad de elegir quiénes pueden acceder a 

los programas sociales. Como menciona Josefina: "Yo puedo mandar la información 

sí, pero son entidades como Pensión [65] o Juntos las encargadas de evaluar si 

recibes ayuda este año o el próximo" (Entrevista a Josefina Carrasco, 2024). Esta 

situación añade una carga adicional a los funcionarios, quienes deben lidiar con las 

expectativas generadas por las autoridades locales. 

La falta de voluntad política y el desinterés de las autoridades locales 

conducen a una implementación deficiente de los programas sociales. Los recursos 

asignados no se utilizan de manera óptima, dejando desatendidos a beneficiarios 

que se encuentran dentro de la categoría de "pobre" o "pobre extremo" debido a 

problemas en la focalización. Esto, a su vez, contribuye a generar desconfianza 

hacia las autoridades locales, tanto por las promesas incumplidas como por la 

percepción de falta de compromiso por parte de estas. 

En suma, la comparación entre la implementación de programas sociales en 

las provincias de Casma y Yungay revela las diferencias en la efectividad y el 

compromiso de las autoridades locales. Por un lado, en Casma, los funcionarios han 

demostrado tener capacidad para ejercer su autonomía y discrecionalidad, 

adaptando las políticas a las necesidades locales. Por otro lado, en Yungay, la 

88 
 



 

ausencia de voluntad política y el desinterés de las autoridades han limitado la 

efectividad de la implementación de los programas sociales. La falta de incentivos 

para mejorar las condiciones de vida de los/as beneficiarios/as ha resultado en una 

implementación deficiente. Esta comparación pone en manifiesto la importancia de 

la voluntad política y el compromiso social en la ejecución de las políticas públicas.  

Figura 4 
Comparación de la implementación de programas sociales en Casma y Yungay 

 
Fuente: Elaboración propia a partir de la investigación empírica de esta tesis 

3.2. Presencia de coaliciones territoriales en las provincias de Casma y Yungay 

En esta sección se analiza la presencia de coaliciones territoriales en las 

provincias de Casma y Yungay. Primero, se observan las características productivas 

de ambas provincias para identificar los grupos económicos y actores políticos 

involucrados en su desarrollo. Luego, se evalúa si estos grupos económico-políticos 

cumplen con las características de las coaliciones territoriales. Las coaliciones 

territoriales se caracterizan por su diversidad de actores, sus intereses en común, la 

disponibilidad de recursos con los que cuentan y su capacidad de acción articulada 

(Fernández et al., 2014).  

89 
 



 

En Casma se identifica una coalición territorial con fines de crecimiento 

económico y desarrollo agrícola. Esta coalición coordina los esfuerzos de diversos 

actores, incluidas instituciones públicas, asociaciones de agricultores y empresas 

locales. Esta coordinación permitió la movilización eficiente de recursos financieros, 

técnicos y humanos, utilizados para implementar proyectos y programas destinados 

a mejorar la productividad y la calidad de los productos agrícolas. La colaboración 

entre estos actores fomentó la adopción de mejores prácticas agrícolas, 

aumentando la productividad y la rentabilidad para los agricultores locales. Al 

abordar desafíos específicos entre 2009 y 2019, como problemas climáticos, control 

de plagas o escasez de agua, esta coalición mejoró la sostenibilidad de la actividad 

agrícola en la provincia.  

Por otro lado, la ausencia de coaliciones territoriales en Yungay se atribuye a 

una combinación de factores interrelacionados. La agricultura, principal actividad 

económica que involucra al 86% de la población económicamente activa, enfrenta 

limitaciones debido a su bajo nivel tecnológico y falta de infraestructura adecuada, 

impidiendo una producción eficiente y sostenible. Además, la falta de asociaciones 

fuertes dificultó la representación de los agricultores en decisiones clave para la 

actividad productiva más importante en la provincia. Esta situación se agravó por la 

percepción generalizada de que las autoridades locales perseguían únicamente 

intereses personales en lugar de trabajar por el desarrollo colectivo, generando 

desconfianza y desanimando la formación de coaliciones. Por último, la pobreza y la 

priorización de intereses individuales debido a condiciones socioeconómicas 

desfavorables también limitaron la capacidad de acción articulada entre diversos 

actores locales, perpetuando la falta de iniciativas para contrarrestar estos 

problemas.  

3.2.1. Casma  

​ La actividad agrícola en Casma constituye una base fundamental de la 

estructura productiva de la provincia y termina marcando el devenir económico. 

Desde las diversas perspectivas de las y los casmeños, la agricultura no solo 

representa una fuente de sustento, sino también un elemento en la identidad y 

desarrollo local (Entrevista a Silvia Chang, 2024). Sin embargo, este desarrollo no 

es un fenómeno aislado, sino que se encuentra intrínsecamente ligado a la 

90 
 



 

existencia de una coalición territorial que articula esfuerzos y recursos bajo el mismo 

objetivo en común. Esta coalición, poco diversa en cuanto al tipo de actores que la 

componen, está conformada por la Asociación de Agricultores de Casma (AAC), el 

Comité de Sanidad Agraria (Cosagra), instituciones públicas como el Servicio 

Nacional de Sanidad Agraria del Perú (Senasa) y la Municipalidad Provincial de 

Casma, así como empresas locales y agricultores individuales. La coalición cuenta 

con un importante capital económico (y político) para influir en el curso de las 

acciones territoriales. Así, esta coalición no sólo impulsa el crecimiento económico, 

sino que también genera como resultado el avance en el desarrollo rural. Este 

apartado analiza la formación y la evolución de esta coalición territorial y su 

contribución al desarrollo rural en la provincia.  

3.2.1.1. Formación y evolución de la coalición territorial  

La agricultura ocupa un lugar muy importante dentro de las actividades 

económico-productivas de Casma. En 2019, Rafael Santoalla, presidente de la 

Asociación de Agricultores de Casma, comentó: “el 80% de la gente acá [Casma] se 

dedica al agro, mientras el 20% al turismo, pesca y educación” (Equipo Redagrícola, 

2019). Esta percepción es compartida por las y los habitantes de Casma. Pablo 

Carrión, periodista local de Casma, destaca: “el pilar aquí es la agricultura, la 

agricultura de exportación aporta como un 90%, tenemos palta hass, uva y es lo que 

mueve la economía” (Entrevista a Pablo Carrión, 2024).  

Desde la década de 1990, la provincia de Casma vivió un importante auge de 

la agroexportación debido a dos productos considerados emblemáticos dentro de la 

provincia: el mango y la palta. En 2017, la agroexportación alcanzó su punto más 

alto (Zurita, 2017). Sandino Huamán, trabajador del Fundo San Antonio en Casma, 

coincide con esta información y sostiene que el auge del cultivo de mango se 

remonta a la década de 1990:  

El mango en realidad empieza alrededor de los años 90, algunas personas tenían huertos de 
mango, pero no se cultivaban como ahora masivamente, eran algunas plantas en los 
huertos(...) Conforme pasaron los años se dió el cultivo porque vino el boom de la 
agroexportación, a raíz de la agroexportación las familias de Casma comenzaron a cultivar 
mangos ya masivamente de una técnica ya no a la antigua (TV Perú, 2023).  

Diversos actores locales han promovido el crecimiento de la agroexportación 

en la provincia. La Asociación de Agricultores de Casma (AAC) fue formada por 

91 
 



 

Rafael Santolalla, Antonio Meza, Luis Crousillat, Raúl Cervantes y Dagoberto 

Mezarina  (Equipo Redagrícola, 2019). Antonio Meza, uno de los pioneros de la 

producción agrícola en Casma, propuso sembrar frutales en lugar de los cultivos 

anteriores que eran maíz y algodón pima (Zurita, 2017; Equipo Redagrícola, 2019). 

Su hijo, Rafael Meza, se especializó y formó como ingeniero agrónomo en la 

Universidad Nacional de La Molina y desde entonces ocupa el cargo de gerente de 

la compañía Ara Export, una empresa familiar de Casma que cultiva mango, palta y 

uvas de mesa (Romainville, 2022). 

Rafael Santolalla ha sido también una figura importante dentro de la 

promoción de la agroexportación en Casma. Cuando Rafael Meza ocupó el cargo de 

presidencia en la Asociación de Agricultores de Casma (2008-2019) promovió la 

creación del Comité de Sanidad Agraria (Cosagra) en 2019. Esta iniciativa fue fruto 

de un trabajo conjunto con los agricultores y productores de la provincia, así como 

del Ministerio de Agricultura y Riego a través del Servicio Nacional de Sanidad 

Agraria del Perú (Senasa, 2019). Asimismo, Rafael Santolalla también es gerente 

general de la empresa local de Casma Frutas San S.A.C. Raúl Cervantes, ex 

gerente de desarrollo económico de la Municipalidad Provincial de Casma 

(2012-2017) y ex gerente de la AAC (2007-2012), también participó y promovió la 

agroexportación dentro de la provincia, primero como agricultor de espárragos 

(Zurita, 2017) y luego como fundador de la AAC.  

Pues bien, estos actores involucrados en la agricultura de Casma han 

enfrentado diversos desafíos en el transcurso del tiempo en relación con los 

cultivos. En primer lugar, el problema de la mosca en la fruta. En 2019, Santolalla 

mencionaba que uno de los principales problemas para la comercialización del 

mango era la plaga de la mosca (Equipo Redagrícola, 2019). Desde su fundación, el 

Cosagra logró contribuir con este problema en los valles de Casma (Senasa, 2019), 

dando lugar a la formación de otros comités y subcomités de agricultores de 

diversas zonas de Casma con el objetivo de erradicar el problema de la mosca de la 

fruta. Estos esfuerzos han sido impulsados por los alcaldes distritales de Casma y el 

Gobierno Regional de Áncash en conjunto con los agricultores (Equipo Redagrícola, 

2019).  

92 
 



 

Un segundo problema para la agroexportación en Casma era la disponibilidad 

de agua. A pesar de que las condiciones del suelo y el clima de Casma eran ideales 

para el cultivo del mango y la palta, el problema de la escasez y el costo del agua 

representaron un desafío importante en la agroexportación. En el punto más alto de 

la producción en 2017, muchos agricultores consideraban que la producción de 

mango en Casma era debido a la “suerte” que les había tocado, dada la situación 

del agua (Zurita, 2017). Frente a esta problemática, en 2016 la Municipalidad 

Provincial de Casma hizo entrega de mangas para el traslado de agua a los 

agricultores, mitigando así el impacto del déficit hídrico en la agricultura. Esta 

iniciativa se realizó bajo la gestión del exalcalde provincial Jhosep Pérez Mimbela 

(2015-2019), quien al momento de hacer la entrega de las mangas mencionó que la 

entrega fue posible dado el previo acuerdo con los agricultores (Andina, 2016).  

Un tercer desafío, según el periodista Pablo Carrión, era el clima. En sus 

palabras: “aquí un gran problema en la agricultura es el tema del clima” (Entrevista a 

Pablo Carrión, 2024). En 2016, el Senasa implementó estaciones meteorológicas en 

diversas zonas de la región de Áncash (Casma, Yaután, Chasquitambo, 

Pomabamba y Carhuaz) para proporcionar información útil para los agricultores 

sobre el clima. Además, como parte de un sistema de vigilancia para el control y 

erradicación de plagas implementado en la región desde 2012 (Chimbote en Línea, 

2016), estas estaciones también ayudaron a predecir las plagas, incluida la mosca 

de la fruta. 

Ahora bien, la Asociación de Agricultores de Casma, junto con el Cosagra 

fueron actores con mucha influencia en la gestión de estos desafíos. Pablo Carrión 

comenta que esta asociación ha buscado apoyo de las autoridades locales para 

abordar cuestiones relacionadas con el clima y la sanidad agraria:  

Hay una asociación aquí que es la que agrupa a los agricultores(...) Ellos son los que van y 
están buscando que los apoyen, ellos tienen los Cosagra que son los comités de sanidad 
agraria por el tema de la mosca en la fruta y pedían a la municipalidad que los apoye con este 
tema del clima(...) Por ejemplo, hace unos años esta misma asociación pidió que le compren 
estaciones meteorológicas porque acá hay mucho microclima (Entrevista a Pablo Carrión, 
2024). 

Las instituciones públicas también estuvieron involucradas en el desarrollo de 

la actividad agroexportadora en Casma. Desde 2013 hasta 2016, la Subgerencia de 

Desarrollo Agropecuario de la Municipalidad Provincial de Casma llevó a cabo 

93 
 



 

talleres y charlas dirigidas a agricultores, productores agropecuarios y técnicos 

locales del Valle de Casma. Esto se realizó en colaboración con la Gerencia de 

Desarrollo Económico y la Gerencia de Gestión urbana y rural, específicamente de 

la Subgerencia de Desarrollo Ambiental dentro de esta gerencia. También se contó 

con el apoyo de la AAC, así como con gremios de productores agrarios. Estas 

capacitaciones abordaron temas de interés para la agricultura y desarrollo 

agropecuario en la provincia, proporcionando herramientas prácticas para mejorar la 

producción agrícola y enfrentar desafíos ambientales y climáticos (Anexo D).  

3.2.1.2. Contribución al desarrollo rural en la provincia  

La articulación entre diversas instituciones públicas fue fundamental para 

fomentar e impulsar el desarrollo agrícola en Casma. El Senasa, adscrito al 

Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego, coordina con el Cosagra a nivel regional en 

Áncash, y estos a su vez coordinan con los Cosagra locales en Casma. Estos 

comités planifican estrategias para mejorar las técnicas agrícolas y abordar 

problemas específicos de la provincia en relación a la actividad agrícola. A nivel 

provincial, la Municipalidad Provincial de Casma ha tenido también un papel 

importante en el fomento del desarrollo agrícola. La Gerencia de Desarrollo 

Económico y la Gerencia de Gestión Urbana y Rural colaboraron para organizar 

actividades y talleres que incentivaran el desarrollo, mejoraran la calidad de los 

cultivos y los ayudara a enfrentar desafíos relacionados con la temporalidad. Dentro 

de estas gerencias, las subgerencias que lideraron iniciativas para impulsaron el 

crecimiento sostenible en la región fueron la subgerencia de desarrollo agropecuario 

y la subgerencia de desarrollo ambiental.   

Estas acciones realizadas por parte del gobierno local y las instituciones 

públicas como el Senasa son también reconocidas y percibidas por los casmeños. 

Así lo comenta Silvia Chang, planificadora de la Unidad de Gestión Educativa Local 

(UGEL) de Casma: 

Te vas a la parte agrónoma y tienen su asociación de agricultores (...) hay capacitaciones a los 
agricultores que realiza el gobierno local, el control de calidad de la fruta, el control de las 
plagas. Acá mucho cuidan la plaga de la mosca, la entidad SENASA, Sistema Nacional de 
Salubridad, ellos llegan a todos los campos y ponen su químico para ahuyentar plagas y 
cuidan las plantaciones (Entrevista a Silvia Chang, 2024). 

94 
 



 

Además de las instituciones públicas y las asociaciones de agricultores, los 

empresarios locales también han tenido incidencia en la promoción del desarrollo de 

esta actividad agrícola dentro de Casma (Entrevista a Jorge Guimaray, 2024). 

Empresas como Ara Export y Frutas San han sido figuras importantes dentro de la 

modernización de los cultivos en Casma. Esto también se debe a que los gerentes 

de estas empresas están dentro o son fundadores de la AAC como es el caso de 

Rafael Meza y Rafael Santolalla. Así también algunos de los miembros del AAC han 

ocupado cargos estratégicos en la Municipalidad de Casma como es el caso de 

Raúl Cervantes como ex gerente de la Gerencia de Desarrollo Económico 

(2012-2017). Esta convergencia de roles permitió que estos actores influyeran en la 

toma de decisiones tanto a nivel empresarial como política. De esta forma, se facilitó 

la implementación de estrategias agrícolas avanzadas, la obtención de recursos y el 

desarrollo de infraestructuras necesarias para enfrentar desafíos como la plaga de 

la mosca de la fruta y la escasez de agua. 

Estas alianzas entre las instituciones públicas, asociaciones y empresas 

locales tuvieron por objetivo generar crecimiento económico en la provincia. Para 

lograr este objetivo, los miembros del Cosagra en Casma reconocieron la necesidad 

e importancia de trabajar de forma conjunta y organizada para el avance de la 

agricultura, así lo afirmó Enrique Vega, vicepresidente del Cosagra en 2019: 

La mejor manera de poder llevar un buen cultivo y comercio de nuestro mango es 
organizándonos y es en ese fin que hemos visto lo más conveniente organizarnos como 
asociación (...) Nosotros mismos somos responsables y garantizamos nuestro producto (...) 
Acá nos reunimos, nos organizamos (...) entonces convocamos una reunión a través de 
Senasa, nos reunimos y decimos sabes qué hay un porcentaje de mosca que no es favorable. 
Entonces todos a un solo momento, dos veces por semana piquemos contra la mosca en la 
fruta. Entonces reducimos eso (...) y eso es lo bueno, cuando las personas toman conciencia y 
actúan, se hacen las cosas (Dirección Regional de Agricultura Áncash, 2019). 

Así pues, estos agricultores perciben que el trabajo coordinado y organizado 

son la clave para poder prosperar en la actividad agrícola y asegurar la calidad y 

competitividad de los productos. Además, las asociaciones de agricultores han 

ejercido presión sobre las autoridades locales con el fin de mejorar las condiciones 

para la agricultura en la provincia. El periodista Pablo Carrión comenta que: “los 

mangueros pedían a la municipalidad que les patrullen sus campos (...) algunos 

agricultores pagan por sus vigilantes o su guardián, pero también hay un grupo que 

le pide a la municipalidad para que lo cubra” (Entrevista a Pablo Carrión, 2024).  

95 
 



 

Además, los miembros de la AAC también buscaron apoyo de las 

autoridades locales en el combate contra la plaga de la mosca en la fruta. Según 

Pablo Carrión, “para el tema de la mosca en la fruta pidieron que les compren 

insumos de fumigación (...) Los gobiernos locales por no pelearse con ellos que son 

un grupo económico fuerte, ceden ante la presión” (Entrevista a Pablo Carrión, 

2024). Esto demuestra cómo la influencia de la AAC pudo movilizar recursos y 

apoyo político en su momento para poder hacerle frente a desafíos agrícolas 

particulares.  

La coalición territorial en Casma se formó como una respuesta colectiva a los 

desafíos y oportunidades de la agroexportación. Esta coalición incluye actores clave 

como la Asociación de Agricultores de Casma (AAC), el Comité de Sanidad Agraria 

(Cosagra), instituciones públicas como el Servicio Nacional de Sanidad Agraria del 

Perú (Senasa) y la Municipalidad Provincial de Casma, así como empresas locales y 

agricultores individuales. Juntos, estos actores trabajaron para fomentar el 

desarrollo agrícola y enfrentar desafíos como la plaga de la mosca de la fruta, la 

escasez de agua y las variaciones climáticas.  

Aunque el fin principal de la coalición fue el crecimiento económico a través 

del desarrollo agrícola y la resolución de desafíos como la plaga de la mosca de la 

fruta, la escasez de agua y las variaciones climáticas, la coalición no mostró interés 

en perseguir fines de inclusión social. Pablo Carrión comenta sobre esto: “Pero 

¿esto tiene algún impacto a nivel social? No, el único impacto es directamente a la 

economía. Ellos podrían hacer una presión para que se hagan mejor las cosas, pero 

no… Al final terminan pidiendo lo que necesitan nada más” (Entrevista a Pablo 

Carrión, 2024). Entonces existe una percepción hacia esta coalición de que tienen el 

“poder” como para cambiar las cosas pero que no tienen esa preocupación. 

Sin embargo, estas percepciones contrastan con otras que valoran la 

presencia de la coalición como generadora de desarrollo y se les ve con orgullo. Por 

ejemplo, Silvia Chang, planificadora de la UGEL de Casma, sostiene:  

Acá lo que hace que el índice de desarrollo económico crezca es por el auge de la agricultura. 
El valor del producto, entonces al haber un valor de producto bueno entonces todos 
desarrollan. Si usted es agricultora y usted saca un producto de calidad porque ha trabajado 
ahí, todos vienen, todos quieren su producto de usted porque lo trabajó, invirtió y eso hace 
que tu ciudad crezca. Con orgullo vivo acá en este lugar porque tengo buena fruta. Sí ha 
habido un crecimiento económico(...) Los empresarios ellos mismos invierten, pero al final el 

96 
 



 

desarrollo termina para todos, en la ciudad. Yo me siento orgullosa de consumir productos de 
mi tierra entonces hay que darle oportunidad al empresario de que continúe creciendo 
(Entrevista a Silvia Chang, 2024). 

Estas coaliciones territoriales con fines de crecimiento económico son 

percibidas en la provincia de manera positiva en términos de generar desarrollo y 

oportunidades económicas. Sin embargo, también existen expectativas no 

cumplidas en cuanto a su capacidad para abordar cuestiones sociales y de 

inclusión. Por último, se legitima la presencia de esta coalición en el territorio porque 

dan fuentes de trabajo como los comercios de agroquímicos y la apertura de sus 

empresas: “Acá, por ejemplo, desde el 2009 ha habido variación porque hay 

empresarios que han abierto sus empresas de agroindustriales, empresas de 

exportación también” (Entrevista a Silvia Chang, 2024).  

Tabla 3 
Evolución de las instituciones y actores en la actividad agrícola de Casma (2009-2019) 

Periodo 2009-2013 2014-2017 2018-2019 

Actividades - Implementación de 
infraestructura agrícola  
- Capacitaciones y 
talleres agrícolas 
- Sistema de vigilancia 
para el control y 
erradicación de plagas 

- Talleres y charlas dirigidas a 
agricultores y técnicos locales  
- Coordinación de estrategias 
de control de plagas: 
Implementación de estaciones 
meteorológicas 
- Entrega de mangas para el 
traslado de agua 

- Creación del Comité 
de Sanidad Agraria en 
Casma 
- Proyectos de riego 
- Estrategias 
coordinadas para 
mejorar técnicas 
agrícolas  

Desafíos - Escasez de agua 
- Control de plagas en 
los cultivos  

- Control de plagas en los 
cultivos  
- Adaptación a cambios 
climáticos 
- Disponibilidad de agua 

- Control de plagas en 
los cultivos  
- Sostenibilidad agrícola  

Logros - Aumento de la 
producción y calidad  
- Fortalecimiento de la 
AAC 

- Aumento en la producción y 
exportación 
- Se alcanzó el punto más alto 
de la agroexportación (2017) 

- Creación del Cosagra 
- Implementación de 
prácticas agrícolas 
sostenibles 

Actores 
principales 

- Sub-Gerencia de 
Desarrollo 
Agropecuario 
- Gerencia de 
Desarrollo Económico  
- Gerencia de Gestión 
Urbana y Rural  
- AAC 
- Senasa  

- Raúl Cervantes (Gerente de 
Desarrollo Económico) 
- Sub-Gerencia de Desarrollo 
Agropecuario 
- Sub-Gerencia de Desarrollo 
Ambiental 
- AAC 
- Gremios de productores 
agrarios 
- Senasa  

- Rafael Santolalla 
(Presidente de AAC) 
- Gerencia de 
Desarrollo Económico  
- Gerencia de Gestión 
Urbana y Rural  
- Empresas 
agroexportadoras 
- Senasa 
- Cosagra 

Fuente: Elaboración propia 

97 
 



 

Finalmente, la existencia de una coalición territorial en Casma en el periodo 

de estudio (2009-2019) permitió abordar los desafíos para la actividad agrícola, 

como la plaga de la mosca en la fruta y la escasez de agua, mediante la 

implementación de estrategias y la movilización de recursos. Esta cooperación 

generó un ambiente propicio para el crecimiento económico en la provincia, a través 

de la promoción de la modernización de los cultivos, la mejora de las técnicas 

agrícolas y la infraestructura necesaria para enfrentar los desafíos del entorno. Sin 

embargo, hay una percepción ambivalente frente a esta coalición, pues, aunque 

estas han “generado desarrollo”, también hay una sensación de expectativas no 

cumplidas dado su poder en el territorio y su capacidad de acción. Así, hay una 

crítica a sus fines meramente ligados al crecimiento económico, dejando de lado 

preocupaciones relacionadas con la inclusión social. A pesar de estas limitaciones y 

percepciones, la presencia de estas coaliciones constituye un factor que contribuyó 

al avance del desarrollo rural en Casma. 

3.2.2. Yungay  

​ La provincia de Yungay enfrenta una serie de desafíos económicos y sociales 

que han sido exacerbados por la inexistencia de coaliciones territoriales. A lo largo 

del periodo analizado (2009-2019), esta ausencia ha dejado un vacío en la 

representación y defensa de los intereses de los principales sectores económicos, 

como la agricultura y el turismo. Esto no solo afecta la capacidad de la provincia 

para enfrentar problemas, sino que también impide la implementación de iniciativas 

que podrían impulsar su crecimiento y prosperidad. Este apartado presenta los 

factores que han contribuido a la falta de coaliciones territoriales en Yungay, así 

como las implicaciones que esta ausencia ha tenido en diversos aspectos de la vida 

provincial, desde el ámbito educativo hasta la prestación de servicios sociales, para 

el desarrollo.  

3.2.2.1. Factores contribuyentes a la ausencia de coaliciones territoriales 

En la provincia de Yungay, las principales actividades económicas son la 

agricultura, la ganadería, el comercio y el turismo. En 2017, la agricultura 

representaba el 86% de la población económicamente activa. Sin embargo, esta 

actividad enfrentaba desafíos debido a su "bajo nivel tecnológico" y la falta de 

infraestructura adecuada, lo que dificultaba la producción agrícola (Municipalidad 

98 
 



 

Provincial de Yungay, 2017, p. 10). A pesar de la relevancia de la actividad agrícola 

en la provincia, durante el periodo de esta investigación (2009-2019) no se 

identificaron asociaciones agrícolas o agropecuarias con alta incidencia en Yungay. 

Esta ausencia de asociaciones de la principal actividad económica en la provincia 

limitó la capacidad de los agricultores para influir en decisiones importantes 

relacionadas con la gestión agrícola en la provincia. 

Los agricultores también enfrentaron desafíos con los cultivos, como el 

problema de la mosca en la fruta. El Comité de Sanidad Agraria coordinó 

directamente con los agricultores, pero la falta de asociaciones impedía que sus 

demandas fueran representadas e influyeran en las decisiones (Áncash Al Día, 

2019). En Yungay, la responsabilidad de este problema se delega a instancias 

institucionales locales como el Cosagra y el gobierno provincial, específicamente a 

las gerencias de desarrollo económico y la subgerencia de desarrollo agropecuario. 

Sin embargo, hay escasa información sobre los esfuerzos realizados por estas 

instituciones para promover la agricultura. Esto podría explicarse por lo mencionado 

por los yungaínos reiteradamente en las entrevistas acerca de la falta de interés de 

las autoridades por establecer acciones coordinadas con los agricultores 

(Entrevistas a Jairo y Rosario Padilla, 2024). 

Según la percepción de los habitantes, las autoridades e instituciones locales 

perseguían intereses personales. Rosario Padilla, Coordinadora del Centro 

Emergencia Mujer (CEM) de Yungay desde 2012, comentó: "No hay voluntad de 

apoyar y querer generar desarrollo (...) Es un interés personal de lo que se va a 

ganar" (Entrevista a Rosario Padilla, 2024). Por su parte, Rossdely Huerta, 

planificadora de la UGEL de Yungay desde 2012, sostuvo: "Entonces también hay 

(...) del personal que no sé cómo se manejan campañas, pero faltaba bastante 

interés político y sobre todo ganas de querer hacer las cosas" (Entrevista a 

Rossdely Huerta, 2024). Estas percepciones reflejan un descontento generalizado 

de los habitantes de la provincia hacia sus líderes y las instituciones locales, pues 

en lugar de actuar en pro del desarrollo en la provincia, estos terminan priorizando 

su “interés personal”.  

El turismo se identifica también como una actividad económica de peso en la 

provincia. Según un reporte de 2015, el 80% de los turistas del Perú que visitaban 

99 
 



 

Áncash elegían a la provincia de Yungay como destino. No obstante, solo el 30.36% 

de estos turistas “pernoctaban” en la provincia, debido a que se señalaba que 

carecía de “condiciones mínimas para atender a los visitantes" (Municipalidad 

Provincial de Yungay, 2017, p. 11). Esto ocasionó una fuga económica hacia otras 

provincias de la región, como Huaraz, debido a la percepción de que Yungay no 

contaba con los recursos económicos para ofrecer un adecuado hospedaje a las y 

los turistas.  

La situación de pobreza en la provincia también limitó la capacidad de acción 

articulada entre diversos actores locales, ya que las personas priorizan sus 

intereses personales dadas sus condiciones socioeconómicas. La falta de iniciativas 

por parte de la Municipalidad Provincial de Yungay para contrarrestar esta situación 

de fuga económica agravó el problema, ya que no se realizaron esfuerzos para 

promover adecuadamente los atractivos turísticos locales. Mary, informante local de 

Yungay, coincide con este punto y comenta:  

Sería bueno si se impulsara el turismo. La agricultura también aporta bastante pero no tienen 
apoyo los agricultores, son locales (...) Ellos tienen el Ministerio de Agricultura, también otra 
corrupción porque dan a las personas que no necesitan y las personas que necesitan el apoyo, 
no tienen. Para mí es el turismo y la agricultura más (...) No hay asociaciones de turismo, todo 
está centralizado en Huaraz (Entrevista a Mary, 2024).  

Mary también expresó su desilusión con los políticos locales, afirmando: "A 

nadie le interesa absolutamente nadie, solamente les interesa sobrevivir. Los 

políticos se llenaron los bolsillos y ahí quedó todo. Solo hay un interés personal" 

(Entrevista a Mary, 2024). Este sentimiento refleja la falta de compromiso de las 

autoridades provinciales con la promoción del desarrollo económico y social de la 

provincia, incluyendo la falta de apoyo a las actividades productivas que generan 

empleo para la mayoría de la población. 

Además, Jairo, joven miembro del Frente Yungaino9, coincide con esta  

percepción: “No ha habido un cambio diferenciado dentro de las gestiones que 

tenemos, si bien es cierto Yungay es el principal punto turístico de Áncash… Sin 

embargo, no se ha visto que se hayan hecho las gestiones necesarias para darle 

acceso a esos puntos turísticos y se pueda llevar un desarrollo” (Entrevista a Jairo, 

9 El Frente Yungaino es una asociación de jóvenes de la provincia de Yungay que se formó en el 
2017. En palabras de Jairo, este grupo se formó “con intención de aportar al desarrollo de nuestra 
provincia” (Entrevista a Jairo, 2024). 

100 
 



 

2024). El poco interés de las autoridades y la no existencia de asociaciones que 

representen la actividad productiva más importante de la provincia en el periodo de 

tiempo estudiado explican el terreno poco fértil para que se geste una coalición 

territorial. La ausencia de las coaliciones en el territorio afectó el desarrollo 

socioeconómico de la provincia en que se pueda generar mecanismos de desarrollo 

e inclusión social dentro de la provincia.  

3.2.2.2. Impacto de la falta de coaliciones territoriales en la provincia  

La ausencia de coaliciones territoriales que promuevan el desarrollo en la 

provincia tuvo un fuerte impacto en diversas dimensiones, particularmente, en la 

educación. La percepción de falta de empleo en el sector educativo se refleja en la 

dificultad para realizar el trabajo de forma eficiente. Rossdely Huerta, planificadora 

de la UGEL en Yungay desde el 2012, comenta: “No tenemos quizás las ventajas 

como en otras municipalidades que las áreas se componen de muchas personas y 

se hace el trabajo de manera más minuciosa” (Entrevista a Rossdely Huerta, 2024). 

Esta situación refleja cómo un contexto económico desfavorable limita las 

posibilidades de desarrollo en la provincia.  

En la misma línea, Rossdely Huerta sostiene que, en las zonas más pobres 

de la provincia, como los distritos de Quillo, Yanama, Cascapara y Chipluy, los 

estudiantes que completan el nivel inicial y primaria enfrentan la falta de opciones 

educativas posteriores: "Culminaban inicial, culminaban primaria, las mujeres iban a 

la casa y los jóvenes iban a las chacras. La mujer a cocinar y a ser mamá y no hay 

hasta la fecha un desarrollo continuo" (Entrevista a Rossdely Huerta, 2024). La 

ausencia de actores en el territorio que generen acción colectiva y puedan abogar 

por una mejor infraestructura y recursos educativos perpetúa esta situación, 

dificultando el avance en términos de desarrollo rural. 

La creación y funcionamiento de instituciones como la Defensoría Municipal 

del Niño y del Adolescente (DEMUNA) y el Centro de Emergencia Mujer (CEM) en 

Yungay también se vieron afectados. Aunque la DEMUNA existe desde 2002, fue 

acreditada recién a finales de 2019 e inicios de 2020. Antes de esto, no podía 

operar adecuadamente debido a la falta de personal esencial, como abogadas, 

trabajadoras sociales y psicólogas. Esto resultó en que muchos casos y denuncias 

101 
 



 

de violencia de género no fueran atendidos por mucho tiempo (Entrevista a Andrea, 

2024). Por su parte, el CEM, que funciona en Yungay desde finales de 2011, ha 

enfrentado desafíos similares. Rosario Padilla, coordinadora del CEM de Yungay 

desde 2012, sostuvo que desde 2012 hasta 2015 no hubo psicóloga o trabajadora 

social debido a la escasez de profesionales en estas áreas, lo que impedía que las 

denuncias procedieran adecuadamente. Además, la falta de empleo también 

dificultó la disponibilidad de un médico legista, profesional esencial para que las 

denuncias de violencia de género avancen. Rosario comenta que muchas veces 

tenía que “dobletear”, es decir, hacer el trabajo a veces de asesora legal y 

trabajadora social (Entrevista a Rosario Padilla, 2024). Ella comenta que muchos 

profesionales dentro de la provincia terminan haciendo esto ante la falta de personal 

(Entrevista a Rosario Padilla, 2024).  

La ausencia de coaliciones territoriales en Yungay ha generado un impacto 

considerablemente negativo en el desarrollo rural de la provincia. Esta carencia ha 

dejado desatendidos sectores cruciales como la agricultura, el turismo y los 

servicios sociales, exacerbando las dificultades existentes y limitando la capacidad 

de implementar políticas efectivas que puedan promover el crecimiento económico y 

social. Específicamente, se observa cómo esta situación ha repercutido en el sector 

educativo, donde la falta de coordinación y recursos adecuados ha generado un 

entorno adverso para el avance educativo en comunidades vulnerables. Además, la 

operación deficiente de instituciones como la DEMUNA y el Centro de Emergencia 

Mujer ha impedido la adecuada atención a casos de violencia de género, reflejando 

un ciclo de ineficacia que perpetúa la desigualdad y la falta de desarrollo integral en 

Yungay. 

3.3. Los jóvenes rurales como agentes de cambio 

Los jóvenes rurales enfrentan constantes desafíos en su cotidianidad lo que 

dificulta, para algunos, la finalización de sus estudios primarios o secundarios. 

Incluso después de completar la educación secundaria, se encuentran con 

obstáculos relacionados con la ausencia de centros de educación superior. Por un 

lado, en Casma no hay universidades, solo institutos tecnológicos o Centros de 

Educación Básica Alternativa (CEBA). Como resultado, la mayoría de los jóvenes 

emigran a ciudades como Chimbote o Lima en busca de oportunidades educativas y 

102 
 



 

laborales, pero la falta de empleo en sus provincias de origen impide su retorno. 

Esta situación contribuye a la falta de desarrollo de capital humano y a la ausencia 

de colaboración entre los jóvenes para el progreso de su provincia.  

Por otro lado, en Yungay, la juventud rural también emigra hacia ciudades 

como Huaraz, Santa o Chimbote para continuar con sus estudios superiores. Sin 

embargo, a diferencia de Casma, algunas universidades como la Universidad 

Nacional Santiago Antúnez de Mayolo (UNASAM) o la Universidad de Santa ofrecen 

incentivos, como cupos reservados, para jóvenes procedentes de comunidades 

campesinas. Estos jóvenes estudian y luego regresan a sus lugares de origen con el 

fin de contribuir al avance del desarrollo rural.  

3.3.1. Casma  

La falta de acceso a la educación superior y las escasas oportunidades de 

empleo formal en la provincia de Casma son barreras que impiden a los jóvenes 

rurales actuar como agentes transformadores en el avance del desarrollo rural de la 

provincia. Las limitaciones económicas de las familias y el impacto de la migración 

en la identidad de los jóvenes dificultan su consolidación como agentes de cambio 

en sus territorios. La literatura reciente sobre las aspiraciones de los jóvenes rurales 

(Trivelli y Urrutia, 2018; Asensio, 2021; Castillo, 2022) sostiene que, para que estos 

jóvenes cumplan un papel activo en el avance del desarrollo rural, es necesario 

abordar las barreras estructurales. Esta sección analiza la situación de la educación 

en la provincia de Casma y la dinámica que se genera entre la migración y el 

empleo. 

3.3.1.1. Caracterización de la educación rural 

Este primer apartado analiza contextualmente la situación de la educación en 

la provincia de Casma. Una revisión inicial muestra los avances en términos de 

educación en la provincia. Durante 2009-2019, el número total de estudiantes 

matriculados en el área rural de Casma aumentó. Según los datos proporcionados 

en la Tabla 3.2, hubo un incremento de estudiantes matriculados desde 2011 hasta 

2014 en las cuatro modalidades de educación: (1) Educación Básica Regular (EBR), 

(2) Educación Básica Alternativa (EBA), (3) Educación Básica Especial (EBE) y (4) 

Educación Técnico-Productiva (CETPRO). Se alcanzó un máximo de 2,180 

103 
 



 

estudiantes matriculados en 2014. En 2014, el número de matriculados alcanzó su 

máximo con 2,180 estudiantes. En el nivel inicial, la matrícula casi se duplicó, 

pasando de 320 en 2009 a 629 en 2019, mientras que en primaria y secundaria se 

mantuvo relativamente estable, con más estudiantes en primaria.  

Según Silvia Chang, planificadora de la UGEL de Casma, muchos jóvenes 

rurales no completan la secundaria, lo cual coincide con los datos de Estadística de 

la Calidad Educativa (Escale) que muestran un estancamiento en las modalidades 

como la EBA y la falta de datos recientes entre 2017 y 2019 (Entrevista a Silvia 

Chang, 2024). Durante el periodo de análisis (2009-2019), persistieron desafíos en 

términos de retención y transición entre niveles educativos. Además, al revisar los 

datos, se observa que las modalidades de EBA, EBE y CETPRO no presentan 

información hasta 2014, cuando la EBA registró 64 estudiantes matriculados y la 

EBE, 17 (Tabla 3.2). 

Con respecto a los institutos de estudios superiores no universitarios, estos 

se centran principalmente en especialidades pedagógicas, tecnológicas y artísticas. 

En la provincia de Casma solo hay un instituto, el Instituto de Educación Superior 

Tecnológico Público (IESTP), establecido en 1987 (Resolución Ministerial N° 

072-87-ED). Este instituto, se enfoca en formar profesionales técnicos en enfermería 

técnica y secretariado ejecutivo (IESTP, s.f.). Ahora bien, la provincia de Casma no 

cuenta con universidades, lo cual constituye un gran problema, pues como expone 

Silvia Chang: “(...) los que se van a hacer sus estudios superiores se van y ya no 

vuelven porque acá no hay pues (...) no hay universidades, si hubiera acá 

universidad quizá otra sería la cosa” (Entrevista a Silvia Chang, 2024).  

 

 

 

 

 

 

 

104 
 



 

Tabla 4 
Matrícula en el sistema educativo por etapa, modalidad y nivel educativo de la UGEL Casma, área 
rural (2009-2019) 

 
Año 

 
Total 

Básica Regular Básica 
Alternativa 

Básica 
Especial 

Técnico- 
Productiva 

Total Inicial Primaria Secundaria 

2009 1,695 1,695 320 1,002 373 - - - 

2010 1,645 1,645 326 965 354 - - - 

2011 1,544 1,544 341 899 304 - - - 

2012 1,565 1,565 417 842 306 - - - 

2013 1,681 1,681 460 880 341 - - - 

2014 2,180 2,099 570 1,069 460 64 17 - 

2015 1,770 1,694 512 841 341 60 16 - 

2016 1,886 1,810 595 843 372 55 21 - 

2017 1,849 1,849 659 830 360 - - - 

2018 1,829 1,829 620 847 362 - - - 

2019 1,836 1,836 629 844 363 - - - 

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de Estadística de la Calidad Educativa (Escale) 

De este modo, este breve repaso por la situación educativa en la provincia de 

Casma durante el periodo de tiempo analizado revela la existencia de desafíos para 

los jóvenes rurales en su acceso y formación educativa. Según el testimonio de 

Silvia Chang, muchos jóvenes se enfrentan a un estancamiento educativo al 

quedarse en niveles básicos como la primaria, con una transición limitada hacia la 

secundaria y una baja continuación hacia la educación superior debido a la falta de 

instituciones locales (Entrevista a Silvia Chang, 2024).  

Además, al contar únicamente con un Instituto Tecnológico como única 

alternativa para la educación superior no universitaria en Casma, se limitan las 

oportunidades y opciones disponibles para los jóvenes rurales. Esto debido a que el 

instituto se enfoca particularmente en áreas técnicas, dejando de lado la oferta de 

carreras universitarias en la provincia. Esta carencia de universidades locales obliga 

a los jóvenes que buscan estudios superiores a migrar fuera de la provincia.  

105 
 



 

3.3.1.2. La migración y el trabajo: aspiraciones y limitaciones 

La migración es una aspiración común entre los jóvenes rurales. Esta 

aspiración se ve influenciada por la ausencia de políticas públicas de apoyo en la 

educación en las zonas rurales (Trivelli y Urrutia, 2018). Así, la migración se 

considera un avance personal y familiar para los jóvenes, marcada por cuestiones 

económicas y la búsqueda de mejores oportunidades. La escuela, la familia y la 

comunidad influyen en la decisión de los jóvenes de migrar en busca de estas 

oportunidades (Trivelli y Urrutia, 2018). Sin embargo, también se ha señalado que la 

migración es un proceso difícil que impacta en la identidad de los jóvenes rurales y 

su conexión con su territorio de origen (Ortega, 2016). 

Como se mencionó en el apartado anterior, una barrera que contribuye a la 

migración entre los jóvenes rurales es la dificultad de acceder a la educación 

superior una vez que los estudiantes terminan la secundaria. La ausencia de centros 

de estudios superiores en sus territorios es un factor determinante. Por 

consiguiente, la migración se percibe como una solución frente a la falta de 

oportunidades de acceso a la educación superior dentro de la provincia. Además, la 

falta de oportunidades laborales adecuadas también impulsa a los jóvenes a migrar 

y establecerse en otros lugares sin intención de retorno a sus territorios de origen. 

Silvia Chang explica cómo se da esta dinámica en Casma: 

Acá en la mayoría de entidades públicas hay cantidad de profesionales que son de otro sitio, 
vienen de otro sitio porque acá no hay [profesionales]. Los jóvenes no están preparados o se 
fueron, han estudiado allá y ahora trabajan allá porque ¿qué hacen estando acá? No hay ni 
fuente de trabajo. Entonces, ¿qué hacen los alumnos egresados?, se van y a la vez tienen que 
trabajar fuera porque sus padres no tienen solvencia económica. Acá la agricultura está a 
flote, en primer lugar, pero no todos tienen chacra, no todos tenemos grandes parcelas de 
terreno ¿no? (...) Claro, tampoco hay apoyo, se soluciona los temas como se puede (Entrevista 
a Silvia Chang, 2024). 

Así, la educación se percibe como un medio para que los jóvenes rurales 

puedan salir adelante y alcanzar sus metas. Sin embargo, una vez culminados sus 

estudios superiores, pocos consideran la posibilidad de regresar a la provincia. 

Según la planificadora de la UGEL, en Casma "no hay ni fuente de trabajo", y solo el 

5% de los empleos son formales, con la mayoría en la informalidad (Entrevista a 

Silvia Chang, 2024). Esta situación se agrava más, pues implica que los empleos 

disponibles, al ser en su mayoría informales, no ofrezcan seguridad laboral ni 

derechos que aseguren la inserción estable de los jóvenes rurales en el mercado.  

106 
 



 

Ahora bien, el caso de Silvia Chang dentro de la provincia es particular, pues 

ella misma explica: “Muy pocos [retornan], por ejemplo yo me hice profesional en 

Chimbote, y como yo vivo acá tuve oportunidad de laborar, pero no todos. Otros se 

van al extranjero” (Entrevista a Silvia Chang, 2024). Esto refleja que las expectativas 

educativas de los jóvenes no necesariamente se ven cumplidas, ya que tras 

terminar la secundaria se enfrentan a una realidad laboral desafiante y limitada en 

oportunidades dentro de la provincia. Sobre esto, Alicia Flor comenta: 

En los jóvenes lo que falta son oportunidades porque los jóvenes terminan su secundaria y ya 
lo mandan a la chacra o a lo mucho se compran una motocar y ya de eso viven. De diez 
jóvenes, de repente uno o dos salen de sus comunidades y se van a estudiar cuando tienen 
apoyo de sus padres. En general, vemos que los jóvenes terminan o no terminan la secundaria, 
prefieren ganar dinero y trabajar, estar en la chacra y se quedan en su misma zona, no salen. 
(Entrevista a Alicia Flor, 2024) 

A través de este testimonio Alicia Flor expone que la falta de oportunidades 

educativas y laborales para los jóvenes rurales limita su movilidad social. La 

mayoría de estos jóvenes, al culminar sus estudios secundarios, se ven obligados a 

trabajar en actividades agrícolas o empleos informales. Alicia Flor describe cómo 

solo uno o dos de cada diez jóvenes logran salir de sus comunidades para continuar 

con sus estudios superiores, generalmente gracias al apoyo económico de sus 

padres. Esta situación pone en manifiesto una dinámica donde las limitaciones 

económicas restringen las aspiraciones de los jóvenes rurales, perpetuando un ciclo 

de estancamiento y limitación en su desarrollo personal y profesional. 

En este contexto, un tema recurrente en estos testimonios es la limitación 

económica de las familias (Entrevista a Alicia Flor, 2024; Entrevista a Silvia Chang, 

2024). Estas familias enfrentan grandes dificultades para educar a sus hijos debido 

a la falta de empleo formal en la provincia. Esta situación perpetúa un ciclo de 

pobreza y limita las oportunidades de los jóvenes para acceder a una educación de 

calidad y a mejores oportunidades laborales. Según lo trabajado en la literatura, la 

situación socioeconómica familiar constituye un factor explicativo para comprender 

las decisiones educativas de los jóvenes y sus posteriores aspiraciones laborales 

(Guerrero et al., 2016).  

Estas dinámicas varían debido a factores estructurales y contextuales 

específicos de cada región. Liz Montalvo Cárdenas, miembra del comité ejecutivo 

regional de la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza de Áncash, 

107 
 



 

comenta que existen diferencias entre la zona costera y la zona sierra en Áncash. 

En la zona costera, los jóvenes rurales se enfocan menos en culminar sus estudios 

debido al mayor movimiento económico en las ciudades. A menudo, terminan la 

primaria o secundaria y luego, “abandonan” sus estudios para trabajar. Montalvo 

menciona:  

En el caso de las provincias costeras [de Áncash] ocurre que la mayor aspiración es 
económica, muy pocos son los que realmente aspiran a estudiar porque el mundo interno de 
jóvenes no está interesado en estudiar(...) la aspiración es tener dinero y lograr salir de allí 
(Entrevista a Liz Montalvo Cárdenas, 2024).  

Así, se gesta una dinámica en la que los jóvenes rurales están condicionados 

por diversos factores dentro del contexto que los rodea. Los estudiantes que desean 

acceder a la educación superior se ven limitados por factores como la falta de 

empleo y la ausencia de centros educativos superiores en sus provincias. Muchos 

optan por dejar los estudios al culminar la secundaria, involucrándose en el empleo 

informal o ayudando a sus familias en actividades agrícolas. Esto reduce la 

aspiración de salir de sus provincias y buscar mejores oportunidades educativas, 

enfocándose en actividades que proporcionan ingresos inmediatos.  

La literatura identifica que la lejanía de los centros de educación superior y la 

necesidad de trabajar mientras estudian son factores que influyen en las decisiones 

de los jóvenes rurales respecto a su continuidad educativa (Guerrero et al., 2016; 

Grompone et al., 2017). Esto conduce a que los jóvenes adapten sus aspiraciones 

académicas a las condiciones reales de sus entornos (Guerrero et al., 2016). Según 

Silvia Chang, la dispersión geográfica de las viviendas rurales dificulta el acceso 

regular a la educación superior, agravado por la falta de medios de transporte 

accesibles y económicos para los estudiantes: 

Los alumnos en las zonas rurales son de viviendas dispersas, no llegan a tener oportunidades 
de descentralizar sus actividades tanto educativas como política y social porque viven lejos, 
caminan, a veces se van a pie, caminan una hora, tres horas. No hay bicicletas, no hay moto, 
no hay caballo, no hay burrito. Hay acceso de trocha pero no tienen facilidades de pago ¿con 
qué van a pagar si se movilizan? Por ejemplo, una moto lineal para ir a Calpoc10, llegas a 
Yaután, un distrito, y una moto te cobra 80 soles ida y vuelta. Viven en los cerros (Entrevista a 
Silvia Chang, 2024). 

A partir de lo mencionado por Chang, se evidencia que los estudiantes 

rurales deben caminar largas distancias, de hasta una o tres horas, para llegar a sus 

10 Esperanza de Calpoc, mejor conocida por los habitantes de Casma como “Calpoc”, es una 
comunidad campesina que está ubicada en el distrito de Yaután en la provincia de Casma.  

108 
 



 

centros de estudio, lo cual consume tiempo y energía, desincentivando la 

continuación de sus estudios. Aunque existen caminos de trocha, muchos carecen 

de recursos económicos para pagar el transporte, como lo ejemplifica el alto costo 

de viajar en moto lineal hasta el distrito de Yaután, donde un solo viaje ida y vuelta 

puede costar alrededor de 80 soles. Estas dificultades no solo afectan el acceso y la 

formación educativa, sino que también tienen implicaciones más amplias para el 

desarrollo y la participación política de los jóvenes rurales.  

En esta línea, incluso cuando los jóvenes rurales logran acceder a la 

educación superior y obtienen cargos políticos, a menudo enfrentan desafíos. La 

falta de conocimientos en la gestión pública puede llevarlos a verse involucrados en 

casos de corrupción (Entrevista a Alicia Flor, 2024). Además, el acceso a cargos 

políticos no garantiza que promuevan políticas descentralizadas y de apoyo a sus 

comunidades. Sobre esto, Alicia Flor comenta: “(...) en la política, a menudo se vota 

por favores en lugar de por conocimientos, lo cual limita la efectividad de los 

políticos provenientes de las comunidades debido a su falta de experiencia en la 

gestión pública y la influencia de asesores poco éticos” (Entrevista a Alicia Flor, 

2024).  

Finalmente, la situación en Casma revela que la falta de acceso a la 

educación superior y las limitadas oportunidades laborales dificultan la capacidad de 

los jóvenes rurales para convertirse en agentes de cambio. Por lo tanto, esta tesis 

sostiene que la hipótesis de que los jóvenes rurales pueden actuar como agentes de 

cambio dentro de su territorio no se cumple en el presente caso de estudio y, por 

tanto, no explica el avance del desarrollo rural en la provincia de Casma durante el 

periodo analizado (2009-2019). 

3.3.2. Yungay 

En la provincia de Yungay, a diferencia de Casma, los jóvenes rurales han 

demostrado tener potencial como agentes de cambio al regresar a sus comunidades 

de origen. Estos jóvenes aportan nuevas ideas, habilidades y tecnologías que 

pueden impulsar sectores como la agricultura. Este proceso, según la literatura, 

debería generar avances en el desarrollo rural al incrementar la productividad, 

mejorar la infraestructura local y crear empleos dentro del territorio (Trivelli y Urrutia, 

2018; Castillo, 2022). Sin embargo, esta dinámica no se ha implementado lo 

109 
 



 

suficiente en el presente caso de estudio como para ser un factor explicativo del 

avance del desarrollo rural.  

La aplicación limitada de esta práctica se debe a barreras estructurales 

ligadas a la falta de oportunidades económicas, infraestructura deficiente y escasez 

de apoyo institucional para iniciativas locales. Estas barreras impiden que los 

jóvenes encuentren condiciones favorables para regresar y participar activamente 

en sus economías locales. Aunque el concepto de los jóvenes como agentes de 

cambio tiene un potencial considerable para impulsar el desarrollo rural, su 

efectividad se ve restringida por la ausencia de un entorno que facilite su retorno y 

su integración en las actividades económicas de sus comunidades. Esta sección 

analiza, primero, la situación de la educación en Yungay; segundo, la relación entre 

la migración y el empleo; y tercero, el contexto social que enfrentan los jóvenes 

rurales como condicionantes. 

3.3.2.1. Caracterización de la educación rural 

Este apartado analiza la situación educativa en la provincia de Yungay, 

contrastándola con Casma. Durante el periodo estudiado, Yungay experimentó una 

disminución constante en la matrícula estudiantil, comenzando con 9,966 

estudiantes en 2009 y descendiendo a 7,459 en 2019 en todas las modalidades 

educativas: (1) EBR, (2) EBA, (3) EBE y (3) Técnico-Productiva. Esta tendencia 

contrasta con Casma, donde la matrícula rural mostró un incremento gradual hasta 

alcanzar un máximo de 2,180 estudiantes en 2014. Aunque ambas provincias 

enfrentan desafíos similares en la transición educativa y el acceso a niveles 

superiores de educación, Yungay enfrenta una realidad de decrecimiento en 

contraste con la estabilidad de Casma. 

En Yungay, al igual que en Casma, la matrícula en secundaria es mucho 

menor que en primaria. Además, la disponibilidad de Centros de Educación 

Técnico-Productiva (CETPROs) es limitada, como menciona Rossdely Huerta, 

planificadora de la UGEL de Yungay. Huerta comenta que las restricciones 

normativas han impedido la creación de nuevos CETPROs, dejando solo datos 

actualizados hasta 2009, cuando sólo 16 estudiantes se matricularon en esta 

modalidad (Tabla 3.3). Esta situación limita la oferta educativa para la juventud rural 

110 
 



 

de Yungay, quienes, al no contar con universidades dentro de la provincia, se ven en 

la obligación de migrar hacia provincias aledañas como Huaraz, Santa y, en algunos 

casos, Chimbote, para acceder a educación superior. 

(...) nos hemos quedado con ganas de crear los centros educativos técnico-productivos, les 
hemos dado educación inicial, educación primaria y secundaria y estos chicos que no tienen 
recursos económicos sostenibles para que se puedan trasladar, no pueden salir ni a Casma y 
no pueden viajar ni a Huaraz. ¿Qué significa esto? Que las únicas alternativas de estudios para 
ellos serían institutos, universidades, educación superior pero la economía no permite que 
ellos vayan, alquilen un cuarto, se queden permanentemente allá. De toda una promoción 
saldrá uno y ese uno que sale, es ingeniero, tiene una profesión grande. Entonces, está 
demostrado que si ellos tuvieran una oportunidad de acceso a la educación superior sería una 
fuente potencial de desarrollo muy fuerte en la zona rural(...) esa consulta nos ha quedado 
pendiente como área y la norma nos restringe ahora la creación de CETPROS (Entrevista a 
Rossdely Huerta, 2024).  

En su testimonio, Rossdely Huerta expone las limitaciones y desafíos que 

enfrenta la provincia de Yungay en términos de educación técnico-productiva. Como 

planificadora de la UGEL de Yungay, expresa su frustración por la imposibilidad de 

crear Centros de Educación Técnico-Productiva (CETPROs), a pesar de contar con 

una oferta educativa que abarca desde la educación inicial hasta la secundaria. Esta 

falta de opciones limita severamente las oportunidades para los jóvenes rurales que 

carecen de recursos económicos suficientes para trasladarse a otras localidades 

como Casma o Huaraz, donde podrían acceder a institutos o universidades. La 

dependencia hacia instituciones educativas superiores ubicadas fuera de la 

provincia termina promoviendo la migración de estos jóvenes en busca de 

oportunidades educativas y laborales. 

La planificadora de la UGEL comenta que el Ministerio de Educación los 

restringe en la creación de más CETPROs debido a una normativa de cuanta 

distancia debe haber entre uno y otro centro. Así, Rossdely Huerta describe cómo el 

"trabajo de gabinete" del gobierno central a menudo no tiene en cuenta las 

complejidades del terreno y las realidades locales: 

El trabajo de gabinete, como yo le llamo, muchas veces no permite ver más allá de tu 
escritorio, yo me siento acá y lo puedo revisar en Google Maps, tengo una distancia por 
ejemplo para una creación de una distancia lineal, de tal centro a tal centro poblado. Para el 
Ministerio [de Educación] yo puedo llegar en 30 minutos, pero cuando yo voy a la realidad 
esa distancia lineal tiene ríos, quebradas, tiene una vuelta, tiene todo un cerro alrededor, 
entonces la realidad es compleja y es distinta (Entrevista a Rossdely Huerta, 2024).  

Así, la planificadora de la UGEL comenta que el “trabajo de gabinete” es muy 

distinto al trabajo que se hace desde las Ugeles. Esto coincide con lo mencionado 

111 
 



 

por Piero, joven miembro de la asociación Nuestras Voces de Yungay, que señala 

que la dispersión geográfica obliga a los estudiantes a recorrer largas distancias, a 

menudo en condiciones difíciles y peligrosas, como “caminar ciertos tramos, subir y 

bajar colinas empinadas, cruzar puentes inestables y ríos” (Entrevista a Piero, 

2024). Estas condiciones no solo dificultan el acceso a la educación, sino que 

también representan un riesgo para la seguridad de los estudiantes.  

En relación con la educación superior dentro de la provincia, el Instituto de 

Educación Superior Pedagógico Público (IESPP) “Ignacio Amadeo Ramos Olivera” 

es la única institución de nivel superior en Yungay. Esta institución se enfoca 

principalmente en la formación docente y desde 2010, ha incorporado áreas 

tecnológicas específicas (R.D. N° 0336-2010-ED). Sin embargo, la falta de oferta 

universitaria en la provincia representa un obstáculo para los jóvenes aspirantes a 

educación superior. Este problema se refleja en el testimonio de Huerta cuando 

menciona la paradoja de que solo un pequeño porcentaje de una promoción logra 

completar estudios superiores y retornar con habilidades técnicas valiosas, como la 

ingeniería, que podrían significar un avance importante en el desarrollo rural si se 

promoviera el acceso a la educación superior y técnico-productiva localmente 

(Entrevista a Rossdely Huerta, 2024). 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

112 
 



 

Tabla 5 
Matrícula en el sistema educativo por etapa, modalidad y nivel educativo de la UGEL Yungay, área 
rural (2009-2019) 

 
Año 

 
Total 

Básica Regular Básica 
Alternativa 

Básica 
Especial 

Técnico- 
Productiva 

Total Inicial Primaria Secundaria 

2009 9,966 9,950 1,733 6,444 1,773 - - 16 

2010 9,895 9,895 1,827 6,157 1,911 - - - 

2011 9,620 9,620 1,489 5,955 2,176 - - - 

2012 9,053 9,053 1,460 5,361 2,232 - - - 

2013 9,135 9,135 1,632 5,246 2,257 - - - 

2014 8,133 8,133 1,651 4,506 1,976 - - - 

2015 7,901 7,901 1,737 4,223 1,941 - - - 

2016 7,887 7,887 1,658 4,217 2,012 - - - 

2017 7,746 7,746 1,690 4,024 2,032 - - - 

2018 7,630 7,630 1,805 3,841 1,984 - - - 

2019 7,459 7,459 1,789 3,661 2,009 - - - 

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de Estadística de la Calidad Educativa (Escale). 

Por último, Liz Montalvo y Rossdely Huerta coinciden en que los jóvenes de 

Yungay optan por continuar sus estudios en instituciones como la Universidad 

Nacional Santiago Antúnez de Mayolo (UNASAM), la Universidad Nacional del 

Santa (UNS) y la Universidad Católica de los Ángeles de Chimbote (ULADECH) 

(Entrevista a Liz Montalvo Cárdenas, 2024; Entrevista a Rossdely Huerta, 2024). 

Este fenómeno se explica en parte por la concentración de estas instituciones 

universitarias en ciudades como Huaraz, Santa y Chimbote, que ofrecen programas 

académicos más amplios y variados en comparación con las opciones disponibles 

en las localidades rurales, donde predominan los Centros de Educación Básica 

Alternativa (CEBAs) y el Instituto Pedagógico.  

 

 

 

113 
 



 

3.3.2.2. La migración y el trabajo: aspiraciones y limitaciones 

(...) muchos migran y buscan, en cuanto pueden y están en la capacidad de poder utilizar sus 
conocimientos superiores, volver a sus lugares de origen para poder aportar de alguna manera, 
ya sea desde las prácticas pre profesionales o trabajos. Buscan volver porque se tiene un gran 
sentido de identidad y orgullo [de] donde se ha nacido.11 

La migración de los jóvenes rurales a las ciudades no debe entenderse como 

una ruptura con sus provincias de origen. Esta movilidad social se vincula a que los 

jóvenes tengan nuevas aspiraciones y, por tanto, generen un desarrollo personal y 

un bienestar para su comunidad y provincia de origen (Trivelli y Urrutia, 2018). Así, 

estos jóvenes rurales se conciben a sí mismos como “promotores de 

transformaciones positivas” (RIMISP, 2019, p.10). Esto sucede particularmente en el 

caso de la provincia de Yungay porque, a diferencia de Casma, se generan 

incentivos y oportunidades para los jóvenes que provienen de las zonas rurales. Liz 

Montalvo explica: 

Inclusive hay convenios con las comunidades, por ejemplo, la UNASAM, que es de donde yo 
soy, tiene convenios con las comunidades y tienen un cupo para las comunidades en los 
exámenes de admisión. De esa manera, se aseguran que quienes aprueben el examen lleguen a 
estas clases con un porcentaje asegurado. Entonces, con estos mecanismos se busca que 
puedan volver a sus lugares de origen y aporten al crecimiento de sus zonas. En ese sentido, 
los jóvenes que tienen estas posibilidades regresan con los conocimientos y con las 
oportunidades para poder gestionar mejoras en sus comunidades [y] para poder ir aportando 
poco a poco. Inclusive hay comunidades que ven que hay chicos que tienen talento, son 
inteligentes y estudiosos y hay comunidades que se han organizado para enviarlos a la 
universidad y cubrirles sus gastos(...) y cuando vuelven ya piden sus conocimientos para 
diferentes áreas (Entrevista a Liz Montalvo Cárdenas, 2024).  

A través del testimonio de Montalvo y su experiencia propia como estudiante 

de la UNASAM explica que existen convenios que ofrecen cupos específicos a los 

jóvenes rurales en los exámenes de admisión12. Este mecanismo incrementa las 

posibilidades de que estos jóvenes accedan a la educación superior. La intención es 

que, tras culminar sus estudios, los jóvenes retornen a sus comunidades con los 

conocimientos adquiridos y habilidades que contribuyan al crecimiento local. Estos 

mecanismos tienen la intención de que los jóvenes rurales, incentivados por estas 

oportunidades, mantengan sus lazos identitarios y se vean a sí mismos como 

promotores de transformaciones positivas en sus lugares de origen.  

12 A través de la Resolución del Consejo Universitario N° 318-2015 de la UNASAM, se establece un 
convenio con las comunidades campesinas. A partir de este acuerdo, se destinan fondos y se abren 
vacantes en los exámenes de admisión para jóvenes pertenecientes a estas comunidades 
(Resolución N° 318-2015-UNASAM).  

11 Entrevista a Liz Montalvo Cárdenas, 2024 

114 
 



 

Otro punto importante del testimonio de Montalvo es que existen 

comunidades que identifican a jóvenes “que tienen talento, son inteligentes y 

estudiosos” (Entrevista a Liz Montalvo Cárdenas, 2024) y los apoyan organizándose 

para financiar sus estudios universitarios. De esta manera, se construye una red de 

apoyo comunitario que permite a más jóvenes rurales acceder a la educación 

superior sin la carga financiera sobre sus familias. Al regresar, estos jóvenes aplican 

sus conocimientos en diversas áreas de la comunidad, desde mejoras en 

infraestructura hasta iniciativas de desarrollo económico y social (Entrevista a Piero, 

2024; Entrevista a Katherine, 2024). Esta estrategia no solo fortalece la identidad y 

el compromiso de los jóvenes con sus comunidades, sino que también convierte la 

migración en un proceso de ida y vuelta que beneficia tanto a los jóvenes rurales 

como a sus comunidades de origen. 

Sobre esto, Jairo, informante local y miembro de la asociación Frente de 

Jóvenes Yungainos coincide al contar desde su experiencia personal que:  

Hay muchos jóvenes que hemos salido [migrado] para estudiar en la Universidad de Huaraz, 
algunos incluso más lejos y han regresado a su comunidad o caserío y han tratado de 
contribuir a su comunidad(..) Se ha dado en muchos casos que con el conocimiento en 
ingeniería, entre otras carreras, han podido brindar ese apoyo a sus respectivas comunidades. 
Esto se da no solo en Yungay sino en muchas partes de Áncash que viven eso (Entrevista a 
Jairo, 2024). 

A través del testimonio de Jairo se revela una dinámica educativa y social en 

Yungay que también se gesta en otras comunidades rurales alrededor de Áncash. 

Algunos jóvenes de estas comunidades optan por migrar hacia centros urbanos 

como Huaraz, en el caso de Jairo, en busca de oportunidades educativas 

superiores. En esta misma línea, estos convenios no solo facilitan el acceso de los 

jóvenes rurales a la educación superior, sino que también fortalecen un sentido de 

responsabilidad y compromiso hacia sus comunidades de origen. Sobre ello 

Montalvo comenta: 

(...) muchos migran y buscan, en cuanto pueden y están en la capacidad de poder utilizar sus 
conocimientos superiores, volver a sus lugares de origen para poder aportar de alguna manera, 
ya sea desde las prácticas pre profesionales o trabajos. Buscan volver porque se tiene un gran 
sentido de identidad y orgullo [de] donde se ha nacido(...) Pueden haber estado viviendo 
varios jóvenes en Huaraz pero no, al final de cuentas quieren regresar a donde nacieron, otro 
grupo se queda pero un buen grupo vuelve y quiere aportar a su comunidad de esa manera 
(Entrevista a Liz Montalvo Cárdenas, 2024). 

115 
 



 

El sentido de identidad y orgullo por su lugar de origen, como menciona 

Montalvo, motiva a estos jóvenes a regresar y contribuir de diversas maneras, ya 

sea a través de prácticas preprofesionales o trabajos. De esta manera, se manifiesta 

la importancia de las oportunidades educativas y el apoyo comunitario para que la 

juventud rural pueda convertirse en agente de cambio y transformación en sus 

lugares de origen. Sobre este punto, Piero, joven informante local y miembro de la 

asociación Nuestras Voces de Yungay sostiene que la participación en actividades 

económicas y la propensión a migrar varían según las zonas dentro de Yungay. En 

particular, en Quillo, distrito de Yungay, hay una mayor permanencia de personas 

debido a que no están tan inclinadas a migrar. Esto se debe a que, como es un 

distrito ubicado en la zona costera, los jóvenes encuentran más oportunidades 

laborales locales que les permiten trabajar en la misma provincia o en áreas 

cercanas sin la necesidad de trasladarse a grandes ciudades (Entrevista a Piero, 

2024).  

En Quillo siempre ha habido más participación porque las personas no migran, se quedan y 
esas personas que se quedan y crecen, educan a los que van incorporándose a la organización 
y esto hace que el grupo aumente, que haya más personas que por voluntad sigan sirviendo a 
la organización y se va fortaleciendo también. Además que por las autoridades que se tienen, 
se van creando vínculos, contactos y esto es bueno cuando hablamos de sostenibilidad de 
organización(...) Al ser la parte costa de Yungay suelen haber más negocios, hay más 
movimiento económico, hay más oportunidades de trabajo. Por eso la gente no se mueve tanto 
(Entrevista a Piero, 2024). 

Por lo mencionado anteriormente sobre Quillo, Piero explica que en este 

distrito se muestra una mayor participación y arraigo local debido a la disponibilidad 

de oportunidades económicas y sociales dentro de la propia zona. Las personas 

optan por permanecer en Quillo porque encuentran empleos locales y la comunidad 

ofrece un entorno propicio para el crecimiento personal y comunitario. Esta 

estabilidad, a su vez, favorece la continuidad y fortalecimiento de las organizaciones 

locales, como lo es el caso de la asociación Nuestras Voces de Yungay, ya que las 

generaciones más jóvenes son educadas y motivadas por aquellos que se quedan, 

creando así una red de apoyo y servicio comunitario que se perpetúa en el tiempo 

(Entrevista a Piero, 2024). 

Además, dado que este distrito se encuentra en la zona costera, se 

experimenta un mayor dinamismo económico en comparación con otras zonas de la 

provincia. La existencia de más negocios y un mayor movimiento económico ofrece 

116 
 



 

más oportunidades de trabajo local, lo que a su vez reduce la necesidad de migrar 

hacia áreas urbanas o regiones más grandes en busca de empleo. Este contexto 

económico favorable contribuye a la estabilidad residencial de los habitantes de la 

parte costa de Yungay, quienes encuentran en su entorno inmediato las 

oportunidades necesarias para sustentar sus medios de vida sin tener que 

desplazarse lejos. 

Por otro lado, en lugares como el distrito de Yungay y Huaraz, la situación es 

diferente y hay una marcada tendencia a la migración, como en el caso de Piero. 

Esta migración suele ocurrir una vez que culminan los estudios, cuando buscan 

mejores oportunidades en otras regiones, especialmente en Lima (Entrevista a 

Piero, 2024). Esto se condice con lo mencionado por Katherine, jóven informante 

local y también miembra de la asociación Nuestras Voces de Yungay, quien explica 

que quienes más participan dentro de las asociaciones y específicamente, los foros 

sobre empleabilidad, son los jóvenes rurales que se encuentran en el distrito de 

Quillo (Entrevista a Katherine, 2024). 

3.3.2.3. Contexto social difícil: retos que afrontan los jóvenes rurales 

En este apartado final se analizan los factores que dificultan y obstaculizan el 

proceso de inserción de los jóvenes rurales al sistema educativo, el empleo laboral y 

consecuentemente, su constitución como “agentes de cambio” dentro del territorio. 

Un factor que dificulta esto es el impacto de las problemáticas sociales subyacentes 

en la provincia que impiden el desarrollo de los jóvenes. Así, el problema del 

alcoholismo afecta las oportunidades y decisiones de los jóvenes en las zonas 

rurales. Sobre esto Montalvo señala: 

No solamente es familia, trabajo, educación. Combinar todas esas cosas con horarios fijos es 
muy difícil, también ocurren ciertas problemáticas y es que a raíz de la situación tan dura que 
toca vivir en estas zonas, lamentablemente muchos acuden a diferentes vicios, el alcohol 
principalmente. Esto se lleva gran parte de las ganancias que puedan obtener y a veces 
sacrifican o le compran algo a sus hijos o lo beben y también es parte de la problemática 
social, ¿no? Porque a veces pueden tener para una fiesta patronal en la que gastan en castillos, 
buscan lucir el dinero que no tienen, se piden préstamos para realzar o quedar bien, invitar la 
comida pero los niños quedan rezagados (Entrevista Liz Montalvo Cárdenas, 2024). 

A partir del testimonio de la entrevistada se evidencia la complejidad de la 

vida en las zonas rurales, donde tanto las dificultades económicas como las sociales 

tienen un impacto directo en las familias y la juventud. Tal como menciona Montalvo, 

117 
 



 

es esta combinación de responsabilidades familiares, laborales y educativas lo que 

resulta particularmente desafiante debido a las limitaciones estructurales y 

contextuales presentes en las zonas rurales. El problema del alcoholismo en este 

contexto surge como una respuesta ante condiciones difíciles de vida en estas 

zonas. En consecuencia, este gasto en alcohol no solo afecta la economía familiar, 

sino que también perpetúa problemas como la negligencia infantil y el rezago 

educativo. 

Ahora bien, también Montalvo hace referencia a que se carece de atención 

adecuada a los asentamientos humanos en las zonas rurales y esto se ve reflejado 

en una preocupación insuficiente por parte de las autoridades. Estas circunstancias 

influyen negativamente en las aspiraciones educativas de los jóvenes rurales: “El 

tema del alcohol, planificación familiar, el tema de que por el estilo de vida los 

jóvenes no aspiran a estudiar realmente porque ven que trabajando de otra manera 

se obtiene más dinero entonces ya no les interesa seguir con sus estudios” 

(Entrevista a Liz Montalvo Cárdenas, 2024). Esta decisión de optar por trabajar en 

lugar de continuar sus estudios se ve reforzada por la percepción de que el trabajo 

inmediato ofrece mayores beneficios económicos que la educación a largo plazo.  

Esta percepción junto con la escasez de oportunidades educativas en zonas 

rurales, ha llevado a los jóvenes a explorar el emprendimiento como una opción 

viable. En este sentido, los esfuerzos emprendedores se presentan no solo como 

una respuesta a la falta de acceso a educación formal, sino también como una 

estrategia para superar las limitaciones económicas que enfrentan. Con respecto a 

esto, Katherine menciona que mientras en las zonas urbanas hay mayor 

accesibilidad a instituciones educativas como institutos y universidades, en las 

zonas rurales solo unos pocos tienen la oportunidad de estudiar. Esta disparidad en 

el acceso a la educación fomenta una cultura de emprendimiento en las áreas 

rurales, donde los jóvenes establecen pequeños negocios que no requieren 

permisos municipales (Entrevista a Katherine, 2024).  

En suma, pese a que los jóvenes rurales tengan un potencial para convertirse 

en agentes de cambio en sus territorios, enfrentan barreras que limitan su capacidad 

de influir. En la provincia de Casma, la falta de acceso a educación superior y 

empleo formal disminuye las oportunidades para que puedan generar 

118 
 



 

transformaciones. Así, la migración se convierte en una solución para continuar con 

su formación o encontrar trabajo, lo que termina debilitando la conexión con el lugar 

de origen (Trivelli y Urrutia, 2018). En contraste, en la provincia de Yungay, se han 

dado incentivos, como los cupos reservados en universidades para jóvenes de 

zonas rurales, estos esfuerzos aún no han sido suficientes para generar avances en 

el desarrollo rural. En este contexto, tanto la migración como la desconexión de los 

jóvenes con sus lugares de origen siguen siendo obstáculos que dificultan que ellos 

puedan asumir un papel como “agentes transformadores” en el desarrollo rural de 

sus territorios. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

119 
 



 

Conclusiones  

Esta tesis ha estudiado los factores políticos que influyen en el desarrollo 

rural, contrastando dos casos de estudio: la provincia de Casma, con avances en 

desarrollo rural, y la provincia de Yungay, con retrocesos, durante el mismo periodo 

de tiempo (2009-2019). Este trabajo argumenta que el desarrollo rural se debe 

fundamentalmente a la combinación de dos factores: (1) la interacción efectiva de 

las autoridades y burócratas de distintos niveles de gobierno en la implementación 

de políticas sociales, y (2) la existencia de coaliciones territoriales con objetivos de 

crecimiento económico. Estos factores permiten entender por qué Casma 

experimentó un avance en el desarrollo rural mientras que Yungay no logró avanzar. 

El contraste entre ambos casos demuestra cómo la coordinación gubernamental y 

las alianzas territoriales pueden marcar la diferencia entre el avance o retroceso en 

el desarrollo rural. 

Esta investigación dialoga con la literatura existente sobre los factores que 

explican el desarrollo rural en un territorio. A diferencia de los estudios previos, esta 

tesis se centró en factores políticos, como la articulación y coordinación entre 

autoridades y burócratas de distintos niveles de gobierno, así como la existencia de 

coaliciones territoriales. La investigación demuestra que estos factores son 

importantes para el desarrollo rural, ya que la interacción de las autoridades y 

burócratas multinivel en la implementación de políticas sociales, y la existencia de 

coaliciones territoriales con objetivos de crecimiento económico permitieron el 

avance del desarrollo rural en Casma, mientras que la falta de estas condiciones en 

Yungay resultó en retrocesos. Así, esta tesis no solo enfatiza la importancia de los 

factores políticos, sino que también explica cómo estas dinámicas contribuyen a las 

diferencias en los resultados de desarrollo rural entre los dos casos estudiados. 

En relación con las contribuciones que ofrece esta tesis a la literatura, se 

buscó contribuir al conocimiento existente sobre la política subnacional, 

particularmente en los factores explicativos del desarrollo rural en los territorios. En 

este sentido, se destacan los factores políticos locales que influyen en la dinámica 

del desarrollo rural como principal aporte al debate. Además, a partir de la 

investigación se observa que, contrariamente a su papel en la literatura reciente, la 

120 
 



 

constitución de los jóvenes rurales como agentes de cambio es un factor insuficiente 

para explicar el desarrollo rural.  

En primer lugar, la tesis contribuye a visibilizar los factores políticos que 

explican el desarrollo rural. Hasta ahora, la literatura que aborda el desarrollo rural 

no ha dado tanto peso a estos factores. La literatura concibe a las coaliciones 

territoriales como un posible factor explicativo del desarrollo rural (Asensio, 2014a; 

Fernández et al., 2014; Fernández y Asensio, 2014). Sin embargo, no se ha 

considerado la articulación y coordinación de los burócratas y autoridades locales en 

la implementación de las políticas sociales como un factor explicativo. Por ende, 

esta investigación introduce este factor político junto con el ya estudiado de 

coaliciones territoriales como factores independientes que explican el avance del 

desarrollo rural. Además, la existencia de un factor no anula la existencia del otro, y 

la combinación de ambos resulta en el avance del desarrollo rural. 

En segundo lugar, la tesis pone en cuestión la importancia de la configuración 

de los jóvenes rurales como agentes transformadores subrayada por la literatura. La 

literatura reciente menciona a los jóvenes rurales como un factor explicativo del 

desarrollo rural (Trivelli y Urrutia, 2018; Castillo, 2022). Sin embargo, esta 

investigación muestra que la presencia de jóvenes rurales como agentes de cambio 

no explica el avance del desarrollo rural. A pesar de que, como plantea la literatura 

(Trivelli y Urrutia, 2018), estos jóvenes retornan a sus lugares de origen y 

contribuyen con sus conocimientos y habilidades obtenidas mediante el acceso a la 

educación superior, existen condicionantes estructurales dentro de los territorios que 

limitan su capacidad explicativa para el avance del desarrollo rural. En el caso de 

Yungay, se ilustró cómo en contextos difíciles, como los que se viven en zonas 

rurales con problemas subyacentes ligados al alcoholismo y la limitación económica 

familiar, este es un factor difícil de cumplir para explicar el desarrollo rural. Por ello, 

se sostiene que, al menos para esta tesis, este factor no tiene un peso teórico 

importante para explicar el desarrollo rural, ni en los casos de estudio de este 

trabajo ni en casos que compartan características similares. 

Dentro de las limitaciones de esta tesis se plantea que no se pudieron incluir 

las voces de miembros de las comunidades campesinas, dada la gran diversidad y 

número de estas comunidades en las provincias estudiadas. No se tenía la certeza 

121 
 



 

de cuáles podrían representar adecuadamente las demandas de todas las 

comunidades. Esta limitación está relacionada con los escasos recursos disponibles 

para el trabajo de campo. Por tanto, se sugiere que futuros trabajos incluyan las 

voces de los/as miembros/as de las comunidades campesinas como parte del 

análisis del avance del desarrollo rural en el territorio. 

Los resultados de la investigación empírica ofrecen valiosas lecciones para la 

formulación de políticas y el rol de los tomadores de decisiones. En primer lugar, la 

investigación ha demostrado ampliamente que los burócratas locales cuentan con la 

discrecionalidad y autonomía para adaptar las políticas a sus contextos específicos. 

Esto se evidenció en la provincia de Casma, donde los burócratas, mediante un 

conjunto de mecanismos y criterios de flexibilización de políticas, lograron avances 

en el desarrollo rural. Sin embargo, esta discrecionalidad también puede dar lugar a 

malas prácticas y corrupción si no se implementan mecanismos de transparencia 

adecuados. La investigación evidenció que en la provincia de Yungay se 

presentaron casos de corrupción en la ejecución de programas sociales a nivel 

subnacional. Por tanto, se plantea que los tomadores de decisiones deben 

enfocarse en establecer controles efectivos que garanticen la integridad y eficacia 

en el proceso de implementación de políticas públicas a nivel subnacional. 

En segundo lugar, los resultados revelan que en la provincia de Yungay no 

existían incentivos para que los alcaldes provinciales mostraran voluntad política 

debido a la imposibilidad de reelección. Esta falta de incentivos desmotivaba a las 

autoridades a comprometerse con proyectos de políticas públicas a largo plazo, ya 

que no veían beneficios personales o políticos inmediatos. Se plantea que los 

tomadores de decisiones deben reevaluar y rediseñar los incentivos disponibles 

para las autoridades políticas a nivel regional y local. Es necesario incorporar 

mecanismos que fomenten la continuidad y el compromiso, con el fin de aumentar la 

motivación de las autoridades para embarcarse y apoyar los proyectos de políticas 

públicas que beneficien a sus comunidades. 

El estudio del desarrollo rural en Perú sigue siendo limitado y, a partir de la 

investigación en esta tesis, se sugiere que futuros trabajos aborden al menos tres 

cuestiones. En primer lugar, se requiere más estudios que visibilicen el rol de los 

burócratas locales y de nivel medio en la implementación de políticas sociales. 

122 
 



 

También es necesario investigar los mecanismos que existen para generar e 

incentivar la voluntad política de las autoridades en la implementación de programas 

sociales en contextos descentralizados como el caso peruano. En segundo lugar, 

queda pendiente investigar si la agencia de los jóvenes en zonas rurales constituye 

un factor necesario para explicar el desarrollo rural en otros casos de estudio. 

En tercer lugar, resulta pertinente analizar en futuras investigaciones cómo 

los problemas estructurales condicionan que los jóvenes rurales no puedan romper 

con el ciclo de la pobreza en el que se encuentran. Este es un ciclo condicionante, 

por lo que es necesario investigar las salidas y opciones. Intentar esbozar una 

investigación que responda a cuáles son los limitantes para que los jóvenes rurales 

no puedan consolidarse como un factor explicativo del desarrollo rural y ver qué se 

puede hacer al respecto. 

Finalmente, esta tesis apuesta por una aproximación al estudio de los 

fenómenos sociales desde la interdisciplinariedad. Se buscó abordar y explicar los 

factores políticos que contribuyen al avance del desarrollo en las zonas rurales 

como una dimensión adicional dentro del campo de estudio del desarrollo rural, ya 

ampliamente investigado desde las disciplinas de sociología y economía. No se 

buscó ponderar algunos factores más que otros, sino más bien contribuir a las 

diversas dimensiones que configuran el estudio del avance del desarrollo rural. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

123 
 



 

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141 
 

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Zurita, M. (24 de marzo de 2017). Potencial agroexportador de Casma. Redagrícola. 
https://redagricola.com/mango-palta-potencial-agroexportador-casma/  

142 
 

https://doi.org/10.18601/16578651.n25.11
https://redagricola.com/mango-palta-potencial-agroexportador-casma/


 

Anexos  
Anexo A: Tablas de comparación 

Tabla 6  Tabla de comparación de indicadores de desarrollo rural entre departamentos con mayor tasa de ruralidad  

Departamentos 

IDH Ingresos 
económicos Acceso a servicios de educación Acceso a servicios básicos 

IDH 
(2007) 

IDH 
(2019) 

PBI por 
habitante 

(2007) 

PBI por 
habitante 

(2018) 

Promedio 
de años de 

estudios 
alcanzado 

(2011) 

Promedio 
de años de 

estudios 
alcanzado 

(2019) 

Tasa de 
analfabeti

smo 
(2011) 

Tasa de 
analfabeti

smo 
(2019) 

Porcentaje 
de hogares 
con acceso 
a energía 
eléctrica 
mediante 

red pública 
(%, 2020) 

Porcentaje 
de hogares 

con acceso a 
energía 
eléctrica 

mediante red 
pública (%, 

2021) 

Porcentaje 
de hogares 
con servicio 
de agua por 
red pública 
(%, 2020) 

Porcentaje de 
hogares con 
servicio de 

agua por red 
pública (%, 

2021) 

Amazonas 0.28 0.42 4380 11179 7,7 8,6 9,8 8,0 87,1 87,3 87,7 87,4 

Ancash 0.35 0.52 14286 21599 9,1 9,5 11,4 9,0 96,8 97,2 94,6 94,6 

Apurímac 0.29 0.41 4158 20202 7,9 9,2 18,3 12,6 90,2 91,3 95,0 95,6 

Ayacucho 0.27 0.43 4743 11763 8,5 8,6 14,3 11,5 91,9 89,3 94,7 95,7 

Cajamarca 0.28 0.43 5525 10374 7,7 8,0 14,1 12,1 92,4 86,5 90,7 85,2 

Cusco 0.31 0.51 8748 18654 9,3 9,3 11,0 9,9 91,8 91,9 91,1 92,7 

Huancavelica 0.22 0.38 5339 10468 7,6 8,2 16,8 12,5 87,6 87,7 93,1 91,8 

Huánuco 0.27 0.45 3980 9919 8,1 8,2 18,0 13,6 85,7 87,6 83,3 79,9 

Junín 0.34 0.51 7255 14166 9,6 9,6 6,5 7,0 93,3 91,6 93,4 89,0 

La Libertad 0.39 0.55 8688 16280 9,2 9,6 7,7 5,1 95,1 95,8 93,9 93,7 

Piura 0.35 0.51 7332 15570 9,0 9,1 7,9 7,1 92,6 92,3 87,5 87,6 

Puno 0.29 0.47 4468 10549 9,0 9,4 11,1 8,6 93,8 91,6 76,5 76,1 
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INEI (2013, 2017, 2019, 2020a, 2021) y del PNUD (2019). 

143 
 



 

Tabla 7 Comparación de las provincias de Casma y Yungay: Características socioeconómicas y 
demográficas13 

Características Casma Yungay 

Número de habitantes 50, 989 50, 841 

Población rural (%) 23.7% 76% 

Población urbana (%) 76.3% 24% 

Número de población adulta en las 
provincias 

4,836 6,197 

Actividades económicas Agricultura, minería y 
comercio 

Agricultura, minería, comercio, 
ganadería y turismo 

Espacios Geoeconómicos (zonas 
dinámicas) 

Eje costero Zona sierra 

Población en edad de trabajar (%) 73.6% 73.6% 

Composición de la PEA ocupada por 
provincias (%) 

37,511 37,413 

Mujeres que componen la PEA 
según ámbito geográfico (%) 

Rural: 48.01% 
Urbana: 50.94%  

Rural: 52.01% 
Urbana: 51.51% 

Transferencias por canon y regalías 
mineras (millones de soles) 

22  32 

Programas sociales Cuna Mas, Juntos, 
Pensión 65, Qali Warma 
y Contigo 

Cuna Mas, Juntos, Foncodes, 
Pensión 65 , Qali Warma y 
Contigo 

Número de establecimientos de salud 
por provincias 

14 30 

Número de comisarías 3 4 

Localidades que no cuentan con 
cobertura de internet (%) 

38% 42% 

Viviendas que no cuentan con 
acceso a agua por red pública (%) 

24.1% 14.4% 

Puntaje de índice de corrupción  52.5 47.7 

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Gobierno Regional de Áncash (2008, 2020), 
Municipalidad Provincial de Yungay (2017a, 2017b), Instituto Nacional de Estadística e Informática 
[INEI] (2018), Infogob (2019), Grupo Propuesta Ciudadana (2022), InfoMIDIS (s.f.), y Contraloría - 
Observatorio Nacional Anticorrupción (s.f.). 
 
 
 

13 Los datos de esta tabla fueron recopilados utilizando información del censo de 2017 y otros datos 
disponibles hasta 2019, ya que el periodo de estudio abarca de 2009 a 2019. El único dato fuera de 
este período es el índice de corrupción, obtenido en 2021, que se incluyó por su relevancia para 
descartar una hipótesis rival que vincule el desarrollo rural con los niveles de corrupción. Como se 
observa, ambas provincias presentan un puntaje de índice de corrupción similar que oscila entre 45 y 
60 puntos, según el Observatorio Nacional Anticorrupción, y se encuentran en la categoría de 
“corrupción de nivel medio-alto”. 

144 
 



 

Anexo B: Listado de fuentes de recojo de información  

Tabla 8 Listado de fuentes de recojo de información  

N° Fuente Descripción Tipo de fuente 

Entrevistas y testimonios 

1 Trabajo de campo Entrevistas realizadas en el trabajo de campo a 
25 personas entre especialistas, informantes 
locales, periodistas, funcionarios/as locales y 
miembros/as de asociaciones juveniles. 

Primaria 

2 Dirección de Agricultura 
de Áncash  
[Youtube] 

Video que contiene testimonio de Enrique Vega, 
vicepresidente del Comité de Sanidad Agraria de 
Casma 

Primaria 

3 TV Perú [Youtube] Documental que contiene testimonio de Sandino 
Huamán, trabajador del Fundo San Antonio en 
Casma 

Primaria 

Informes y reportes oficiales 

4 
Proyecto Educativo 
Regional de Áncash 

- Proyecto Educativo Regional de Áncash 
2007-2021 
- Proyecto Educativo Regional de Áncash al 2036 

Secundaria 

5 
Plan de Desarrollo 
Regional Concertado de 
Áncash 

- Plan de Desarrollo Regional Concertado 
2008-2021 de Áncash 
- Plan de Desarrollo Regional Concertado 
2024-2034 de Áncash 

Secundaria 

6 Plan Operativo 
Institucional  

- Plan Operativo Institucional de Casma 2019 
- Plan Operativo Institucional de Yungay 
2023-2025 

Secundaria 

7 Municipalidad Provincial 
de Yungay 

Plan de Desarrollo Urbano de la Ciudad de 
Yungay 2017-2026 

Secundaria 

Bases de datos 

8 
Plataforma Nacional de 
Datos Abiertos InfoMIDIS 

Esta base de datos del MIDIS permite identificar 
programas sociales en funcionamiento desde el 
2012 (fecha de inicio) hasta el 2019 

Secundaria 

9 Observatorio para la 
Gobernabilidad [Infogob] 

Esta base de datos brinda información sobre 
autoridades políticas (alcaldes municipales y/o 
provinciales y regidores) en las provincias de 
Casma y Yungay de 2009 a 2019 

Secundaria 

10 Base de datos del 
Directorio Regional del 
MIDIS 

Esta base de datos ofrece información de los 
Jefes de Unidad Territorial de los programas 
sociales en Áncash 

Secundaria 

11 Estadística de la Calidad 
Educativa [Escale] del 
MINEDU 

Esta base de datos del MINEDU permite 
identificar la tasa de matrícula en las provincias 
de Casma y Yungay desde el 2009 hasta el 2019 

Secundaria 

Redes sociales 

145 
 



 

12 Unidad de Desarrollo 
Agropecuario de la 
Municipalidad Provincial 
de Casma [Facebook] 

Página de Facebook que contiene información 
sobre talleres y capacitaciones para el desarrollo 
agropecuario en Casma. Así como la 
participación de técnicos, agricultores, 
productores agropecuarios, transportistas y 
comerciantes en los talleres y capacitaciones 

Secundaria 

13 Municipalidad Provincial 
de Yungay [Facebook] 

Página de Facebook que contiene información y 
anuncios sobre los avances en la provincia desde 
2019 

Secundaria 

Fuente: Elaboración propia 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

146 
 



 

Anexo C: Modelo de protocolo de consentimiento informado para entrevistas  

Guía C.1 Modelo de protocolo de consentimiento informado para entrevistas  

Estimado/a participante, 

Le pedimos su apoyo en la realización de una investigación conducida por Katia Isabella Villalobos 
Carlos, estudiante de la especialidad de Ciencia Política y Gobierno de la Facultad de Ciencias 
Sociales de la Pontificia Universidad Católica del Perú, asesorada por el docente Tomáš Došek. La 
investigación, denominada: “Desarrollo rural en el Perú: Análisis comparativo de las provincias de 
Casma y Yungay, Áncash (2009-2019)”, tiene como propósito explicar la diferencia de resultados en 
términos de desarrollo rural entre las provincias de Casma y Yungay, ubicadas en el departamento de 
Áncash.  

Se le ha contactado a usted en calidad de especialista. Si usted accede a participar en esta 
entrevista, se le solicitará responder diversas preguntas sobre el tema antes mencionado, lo que 
tomará aproximadamente entre 30 y 60 minutos. La información obtenida será únicamente utilizada 
para la elaboración de una tesis. A fin de poder registrar apropiadamente la información, se solicita 
su autorización para grabar la conversación. La grabación y las notas de las entrevistas serán 
almacenadas únicamente por la investigadora en su dispositivo personal, protegido mediante 
contraseña por un periodo de tres años como máximo, y solamente ella y su asesor tendrán acceso a 
la misma. Al finalizar este periodo, la información será borrada. 

Su participación en la investigación es completamente voluntaria. Usted puede interrumpir la misma 
en cualquier momento, sin que ello genere ningún perjuicio. Además, si tuviera alguna consulta sobre 
la investigación, puede formularla cuando lo estime conveniente, a fin de clarificarla oportunamente.  

En caso de tener alguna duda sobre la investigación, puede comunicarse al siguiente correo 
electrónico: katia.villalobos@pucp.edu.pe o al número +51 961778582.  Además, si tiene alguna 
consulta sobre aspectos de ética de la investigación, puede comunicarse con el Comité de Ética de la 
Investigación de la universidad, al correo electrónico etica.investigacion@pucp.edu.pe.  

_________________________________________________________________________________ 

Yo, __________________________________________, doy mi consentimiento para participar en el 
estudio y autorizo que mi información se utilice en este. 

Asimismo, estoy de acuerdo que mi identidad sea tratada de manera (marcar una de las siguientes 
opciones): 

  Declarada, es decir, que en la tesis se hará referencia expresa de mi nombre. 

  Confidencial, es decir, que en la tesis no se hará ninguna referencia expresa de mi 
nombre y la tesista utilizará un código de identificación o pseudónimo. 

Finalmente, entiendo que recibiré una copia de este protocolo de consentimiento informado. 

 

Nombre completo del (de la) participante               Firma Fecha 
 

Correo electrónico del participante:________________________________________ 

 

Nombre de la investigadora responsable                Firma Fecha 

 

147 
 

mailto:katia.villalobos@pucp.edu.pe


 

Anexo D: Talleres, capacitaciones y participación en el desarrollo agropecuario en 
Casma (2013-2016) 

Tabla 9 Talleres y capacitaciones para el desarrollo agropecuario en Casma (2014-2016) 

Evento Organizadores Fecha Fuente Enlace 

Taller titulado “Modelos 
Asociativos” para los 
productores 
agropecuarios, 
pescadores 
artesanales, 
transportistas y 
comerciantes 

Municipalidad 
Provincial de Casma 
y el Ministerio de la 
Producción 

4/11/2014 Unidad de 
Desarrollo 
Agropecuario 
de la 
Municipalidad 
Provincial de 
Casma 
[Facebook] 

https://www.fac
ebook.com/pho
to/?fbid=15625
16463981348&
set=pb.100066
944186194.-22
07520000 

Charla técnica titulada 
“Nuevas tendencias de 
Fertilización en frutales 
de agroexportación - 
Yara” para agricultores  

Unidad de Desarrollo 
Agropecuario de la 
Municipalidad 
Provincial de Casma 

16/05/2014 Unidad de 
Desarrollo 
Agropecuario 
de la 
Municipalidad 
Provincial de 
Casma 
[Facebook] 

https://www.fac
ebook.com/pho
to/?fbid=14778
16552451340&
set=pb.100066
944186194.-22
07520000 

Charla técnica titulada 
“Uso de hongos y 
bacterias en el control 
de plagas y 
enfermedades de los 
cultivos de palta y 
mango en agricultura 
orgánica de 
exportación” 

Asociación de 
Productores de Frutas 
Orgánicas del Valle 
de Casma y Gerencia 
de Desarrollo 
Económico de la 
Municipalidad 
Provincial de Casma  

06/08/2014 Unidad de 
Desarrollo 
Agropecuario 
de la 
Municipalidad 
Provincial de 
Casma 
[Facebook] 

https://www.fac
ebook.com/pho
to/?fbid=15199
43098238685&
set=pb.100066
944186194.-22
07520000 

Taller titulado 
“Proyecciones y 
Consecuencia del 
fenómeno del Niño en 
el Medio Ambiente de 
Casma: agricultura, 
pesca y salud” 

Sub Gerencia de 
Gestión Ambiental de 
la Municipalidad 
Provincial de Casma 

17/09/2015 Unidad de 
Desarrollo 
Agropecuario 
de la 
Municipalidad 
Provincial de 
Casma 
[Facebook] 

https://www.fac
ebook.com/pho
to/?fbid=16944
23457457314&
set=pb.100066
944186194.-22
07520000 

Charla técnica titulada 
“Remineralización de 
suelos en el cultivo de 
mango y otros” para 
técnicos y agricultores 

Empresa GALGA 
PERÚ, la Asociación 
de Agricultores de 
Casma y la 
Municipalidad 
Provincial de Casma  

31/03/2016 Unidad de 
Desarrollo 
Agropecuario 
de la 
Municipalidad 
Provincial de 
Casma 
[Facebook] 

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944186194.-22
07520000 

Fuente: Elaboración propia 

148 
 

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Tabla 10 Participación de técnicos, agricultores, productores agropecuarios, transportistas y 
comerciantes en los talleres y capacitaciones para el desarrollo agropecuario en Casma (2013-2015) 

Descripción Fecha Fuente Enlace 

Participación en 
capacitación organizada 
por la Firma Bayer, 
conducida por el ex regidor 
Fernando Flores Panduro 

16/12/2013 Unidad de Desarrollo 
Agropecuario de la 
Municipalidad Provincial 
de Casma [Facebook] 

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066944186194.-220752
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Participación en charla 
sobre la fisiología de las 
plantas, conducida por 
José Bustamante, técnico 
del grupo TQC-BIOGEN 

16/05/2014 Unidad de Desarrollo 
Agropecuario de la 
Municipalidad Provincial 
de Casma [Facebook] 

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Participación en charla 
sobre el cuidado de las 
cosechas, conducida por 
Carlos Gonzáles Martínez, 
técnico de la empresa 
Yara14 

23/05/2014 Unidad de Desarrollo 
Agropecuario de la 
Municipalidad Provincial 
de Casma [Facebook] 

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Participación en charla 
sobre el fenómeno El Niño 
2015 y su impacto en el 
medio ambiente en la 
provincia de Casma.  

09/06/2015 Unidad de Desarrollo 
Agropecuario de la 
Municipalidad Provincial 
de Casma [Facebook] 

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Fuente: Elaboración propia 

 

 

 

 

 

 
 
 
 
 
 
 
 
 

14 En los comentarios de la publicación se menciona el interés de los agricultores por querer reforzar 
sus conocimientos y capacidades, así como la participación de profesionales y técnicos del SENASA 
en la charla.  

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	Introducción 
	Capítulo 1: Estado de la cuestión, marco teórico-conceptual y diseño de investigación 
	1.1. Estado de la cuestión: Estudios sobre políticas sociales y desarrollo rural en América Latina y el Perú 
	1.1.1. Estudios sobre la implementación de las políticas sociales en América Latina  
	1.1.1.1. Políticas sociales enfocadas en la reducción de la pobreza rural en el Perú 

	1.1.2. Crecimiento económico y desarrollo rural: una reflexión sobre su relación y significado 
	1.1.2.1. Acerca del vínculo entre el desarrollo y crecimiento económico  
	1.1.2.2. La comprensión del desarrollo dentro de las zonas rurales 

	1.1.3. Desarrollo rural en América Latina 
	1.1.3.1. Desarrollo rural en el Perú 


	1.2. Marco teórico-conceptual 
	1.2.1. Definición de desarrollo rural 
	1.2.2. Definición de políticas sociales 
	1.2.3. El ciclo de políticas públicas y la complejidad de la etapa de implementación 
	1.2.3.1. Enfoques sobre la implementación de políticas públicas 

	1.2.4. Enfoque de gobernanza multinivel y capacidad estatal 
	1.2.5. Enfoque de desarrollo territorial rural 
	1.2.5.1. Dinámicas territoriales rurales  

	1.2.6. Marco analítico e hipótesis 

	1.3. Diseño de investigación y marco metodológico 
	1.3.1. Selección de casos de estudio 
	1.3.2. Metodología aplicada  
	1.3.3. Recopilación de información 


	Capítulo 2: Descentralización y contexto sociopolítico de las provincias de Casma y Yungay en Áncash 
	2.1. La reforma de la descentralización en el Perú 
	2.1.1. Deficiencias del proceso de descentralización  
	2.1.2. Los roles de los niveles de gobierno 
	2.1.3. La participación ciudadana dentro de la descentralización 

	2.2. Contexto social, económico y político de las provincias de Casma y Yungay 

	Capítulo 3. Análisis comparativo de las provincias de Casma y Yungay 
	3.1. Articulación y coordinación multinivel de autoridades y burócratas en la implementación de programas sociales 
	3.1.1. Casma 
	3.1.1.1. Discrecionalidad y autonomía  
	3.1.1.2. Voluntad política  

	3.1.2. Yungay  
	3.1.2.1. Discrecionalidad y autonomía 
	3.1.2.2. Voluntad política  


	3.2. Presencia de coaliciones territoriales en las provincias de Casma y Yungay 
	3.2.1. Casma  
	3.2.1.1. Formación y evolución de la coalición territorial  
	3.2.1.2. Contribución al desarrollo rural en la provincia  

	3.2.2. Yungay  
	3.2.2.1. Factores contribuyentes a la ausencia de coaliciones territoriales 
	3.2.2.2. Impacto de la falta de coaliciones territoriales en la provincia  


	3.3. Los jóvenes rurales como agentes de cambio 
	3.3.1. Casma  
	3.3.1.1. Caracterización de la educación rural 
	3.3.1.2. La migración y el trabajo: aspiraciones y limitaciones 

	3.3.2. Yungay 
	3.3.2.1. Caracterización de la educación rural 
	3.3.2.2. La migración y el trabajo: aspiraciones y limitaciones 
	3.3.2.3. Contexto social difícil: retos que afrontan los jóvenes rurales 



	Conclusiones  
	Referencias Bibliográficas 
	Anexos  
	Anexo A: Tablas de comparación 
	Anexo B: Listado de fuentes de recojo de información  
	Anexo C: Modelo de protocolo de consentimiento informado para entrevistas  
	Anexo D: Talleres, capacitaciones y participación en el desarrollo agropecuario en Casma (2013-2016)