PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ
ESCUELA DE POSGRADO
“IDENTIFICACIÓN DE FACTORES QUE DIFICULTAN EL EFICAZ
FUNCIONAMIENTO DEL CONSEJO DE COORDINACIÓN LOCAL DE
LA MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DEL SANTA, DEPARTAMENTO
DE ANCASH, DURANTE EL PERIODO 2011-2014 PARA PROPONER
MEDIDAS QUE FAVOREZCAN SU IMPLEMENTACIÓN”
Tesis para optar el grado de Magíster en Gerencia Social con mención en
Gerencia de Programas y Proyectos de Desarrollo
Gamboa Carranza, Nilton Fabricio
Y
el grado de Magíster en Gerencia Social
Moreno Hermoza, Gustavo Hernán
ASESORA
Mg. Villacorta Olazabal, Mirlena Hilda
JURADOS
Mg. Zegarra Quitanilla, Rita
Beatriz Mg. Zúñiga Loayza,
César Hernán
LIMA – PERÚ 2016
ÍNDICE
Resumen Ejecutivo……………………………………………………………… 03
Agradecimiento………………………………………………………………….. 05
Dedicatoria………………………………………………………………………... 06
Introducción………………………………………………………………………. 07
Capítulo I: El problema de investigación..………………………………….. 10
1.1 Identificación del problema…………………………………………………. 10
1.2 Formulación del problema………………………………………………….. 10
1.3 Justificación………………………………………………………………….. 11
1.4 Objetivos……………………………………………………………………… 12
Capítulo II: Marco teórico……………………………………………………. 14
2.1 Marco contextual……………………………………………………………… 14
2.1.1 Contexto de las Políticas de participación ciudadana……….. 14
2.1.2 Situación del CCL en el contexto local………………………... 15
2.1.3 Debilidades y amenazas en el funcionamiento del CCL……. 16
2.1.4 El factor corrupción: El informe Áncash………………………. 18
2.1.5 Los efectos de la corrupción……………………………………. 20
2.1.6 Urgencia de la participación ciudadana……………………..... 21
2.2 Aspectos teóricos conceptuales…………………………………………….. 23
2.2.1 Participación ciudadana………………………………………… 23
2.2.2 Sociedad civil…………………………………………………….. 25
2.2.3 Desarrollo local…………………………………………………... 26
2.2.4 Desarrollo de capacidades……………………………………... 28
2.2.5 Capital social……………………………………………………... 30
2.2.6 Mecanismos de participación ciudadana……………………… 31
2.2.7 El CCL en la Ley Orgánica de Municipalidades……………… 32
2.2.8 Políticas Públicas y desarrollo …………………………………. 35
Capítulo III: Metodología……………………………………………………….. 39
3.1 Forma y método de investigación…………………………………………... 39
3.2 Universo y muestra…………………………………………………………… 39
3.3 Unidades de análisis…………………………………………………………. 41
3.4 Técnicas e instrumentos de investigación…………………………………. 41
3.4.1 Entrevistas semiestructurada…………………………………... 41
3.4.2 Observación……………………………………………………… 42
3.4.3 Análisis Documental…………………………………………….. 42
3.5 Variables e indicadores……………………………………………………… 42
3.6 Técnica de Análisis de Resultados: la triangulación……………………… 43
3.7 Análisis de la información……………………………………………………. 44
3.8 Fases de la investigación……………………………………………………. 44
3.8.1 Primera fase: Planeación……………………………………….. 44
3.8.2 Segunda fase: Ejecución……………………………………….. 45
3.8.3 Tercera fase: Comunicación de Resultados………………….. 45
3.9 Limitaciones en el trabajo de campo……………………………………….. 45
Capítulo IV: Resultados, análisis e interpretación…………………………. 47
4.1 Factores que impiden la implementación del CCL en la MPS…………… 47
1
4.1.1 Manejo no inclusivo de la gestión local por parte
de la autoridad provincial………………………………………….. 48
4.1.2 Insuficientes capacidades para la participación
de los representantes de la sociedad civil………………………. 56
4.1.3 Insuficientes capacidades para la gestión y la participación
en los funcionarios de la MPS……………………………………. 62
4.1.4 Insuficiente promoción de la participación ciudadana…………. 68
4.1.5 Limitaciones en la Ley Orgánica de Municipalidades
y los procedimientos para implementar el CCL………………… 72
4.1.6 Debilidad institucional y falta de valores democráticos………… 75
4.1.7 Falta de un enfoque de desarrollo……………………………….. 78
4.2 Dificultades existentes para promover la participación
de la sociedad civil en el CCL………………………………………..……… 79
4.2.1 Falta de asignación de recursos para promover y convocar
la participación en el CCL…………………………………………. 79
4.2.2 No se cuenta con personal idóneo que se encargue
de promover la participación ciudadana………………………… 79
4.2.3 Falta de interés de las autoridades por promover
la participación……………………………………………………… 79
4.2.4 Ausencia de una Política clara de participación ciudadana…… 81
4.2.5 Desconfianza de los ciudadanos ………………………………… 81
4.3 Respuesta del CCL como mecanismo de participación
a las expectativas ciudadanas………………………………………………. 84
4.3.1 El CCL limita la participación ciudadana por su carácter
consultivo no vinculante ………………………………………….. 84
4.3.2 No es implementada a pesar que lo dispone la ley……………. 85
4.3.3 El número de representantes de la sociedad civil es limitado… 86
4.3.4 No está claro cómo interviene el CCL en el proceso
del presupuesto participativo……………………………………… 86
4.3.5 Requiere la participación de la sociedad civil capacitada……… 87
4.4 Capacidad de la sociedad civil en cuanto a su participación en el CCL
para la planificación del desarrollo y la toma de decisiones sobre
el presupuesto en la MPS……………………………………………………. 90
4.4.1. Sociedad civil conoce de la problemática de la población…….. 91
4.4.2. Sociedad civil carece de información sobre el Plan
de Desarrollo Concertado…………………………………………. 93
4.4.3. Sociedad civil no conoce sobre el manejo presupuestal………. 95
4.4.4. Sociedad civil carece de enfoque y visión de desarrollo amplio 97
4.4.5. Sociedad civil no está debidamente representada…………….. 98
4.5 Valoración de las autoridades y funcionarios respecto del CCL
y la participación de los ciudadanos………………………………………… 102
4.5.1 Priorizaron la inversión en infraestructura física……………….. 102
4.5.2 No promovieron una auténtica participación ciudadana………. 104
4.5.3 No dieron directivas claras sobre participación ciudadana……. 105
4.5.4 Sesgaron las convocatorias a personas y organizaciones
Afines………………………………………………………………… 107
Conclusiones……………………………………………………………………… 109
Recomendaciones……………………………………………………………….. 113
Bibliografía………………………………………………………………………… 114
Anexos .................................................................................................................... 118
2
RESUMEN EJECUTIVO
En el Perú son importantes la normativa y las iniciativas de promoción de la
participación ciudadana; sin embargo, esta no llega a manifestarse de manera efectiva
en muchos espacios locales y/o regionales, lo cual impide el fortalecimiento de la
democracia y el desarrollo local. Esta es la realidad de muchas zonas del país, entre
ellas la de la Municipalidad Provincial del Santa (MPS) en la Región Ancash, cuya
experiencia estudiaremos en el siguiente trabajo.
Esta investigación explora los factores que impidieron la implementación del Consejo
de Coordinación Local (CCL) de la Municipalidad Provincial del Santa (MPS) como
espacio de participación, debate y concertación entre sociedad civil y autoridades
locales para la planificación del desarrollo y óptimo uso de los recursos públicos. Se
plantearon los siguientes objetivos: 1) conocer las dificultades que enfrenta la MPS
para promover la participación de la sociedad civil en el CCL; 2) explorar si el CCL de
la MPS responde o no a las necesidades y expectativas de los ciudadanos; 3) analizar
la idoneidad de la intervención del CCL en la planificación del desarrollo y la toma de
decisiones sobre el presupuesto en la MPS; y 4) determinar el valor que el alcalde y
sus funcionarios atribuyen al CCL de la MPS como mecanismo de participación de la
sociedad civil.
Para responder esta pregunta, se diseñó un estudio de caso con una estrategia
metodológica cualitativa, obteniéndose una muestra significativa en base a un
muestreo no probabilístico por juicio o conveniencia y por cuotas. La muestra estuvo
conformada por funcionarios de la MPS vinculados con el funcionamiento del CCL,
alcaldes y regidores distritales que participan en el CCL, representantes de
organizaciones de la sociedad civil que participan en el CCL, y documentos que
contengan información sobre la naturaleza y funcionamiento del CCL de la MPS. Se
realizaron entrevistas semiestructuradas a funcionarios y representantes de sociedad
civil, un grupo focal con representantes de la sociedad civil, y revisión de información
documentaria.
Se identificaron los siguientes como factores que impidieron la implementación del
CCL en la MPS: 1) manejo no inclusivo de la gestión local por parte de la autoridad
provincial; 2) insuficientes capacidades para la participación de los representantes de
la sociedad civil; 3) insuficientes capacidades para la gestión y la participación en los
funcionarios de la MPS; 4) insuficiente promoción de la participación ciudadana; 5)
limitaciones en la Ley Orgánica de Municipalidades y los procedimientos para
implementar el CCL; 6) debilidad institucional y falta de valores democráticos; y 7) falta
de un enfoque de desarrollo.
Se concluyó que la principal dificultad desde la Municipalidad Provincial del Santa para
promover la participación de la sociedad civil en el CCL, fue el escaso interés de las
autoridades por fomentar esta participación. Por otro lado, el CCL no respondió a las
expectativas de la ciudadanía, que se vieron limitadas por el carácter consultivo que le
otorga la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) a esta instancia. Asimismo la
sociedad civil no cuenta con capacidades necesarias para participar de manera eficaz
en el CCL, y existe bajo nivel de valoración de las autoridades y funcionarios respecto
del CCL y la participación de los ciudadanos. Por ello se recomienda entre otras cosas
que: se modifique la LOM para que especifique procedimientos de convocatoria, y/o
establezca sanciones a las autoridades que no cumplan con implementar el CCL: se
fortalezcan capacidades tanto de funcionarios como de representantes de
organizaciones de sociedad civil, y de ciudadanos en general, sobre participación
ciudadana y gestión local en general; se asigne una partida presupuestal desde la
3
MPS que incluya gastos logísticos de los funcionarios y de los representantes de las
organizaciones de la sociedad civil por su participación en el CCL y el Presupuesto
Participativo; se difundan estos espacios de participación ciudadana; y se promueva la
creación de un ente rector que impulse y regule el cumplimiento de las normas de
participación ciudadana; entre otras recomendaciones.
4
AGRADECIMIENTO
A la Pontificia Universidad Católica del Perú y a
nuestros docentes por su aporte en nuestra
formación a lo largo de la maestría.
A la profesora Mirlena Villacorta por sus
conocimientos y apoyo en estos tres cursos que
marcaron la ruta –a veces sinuosa- de esta tesis.
A Elsa Zambrano por su constante ánimo,
disposición y apoyo en las necesarias gestiones
administrativas.
A nuestros compañeros de formación, quienes
con su esfuerzo y dedicación fueron modelo y
motivación para seguir este proyecto.
A los funcionarios y ex funcionarios de la
Municipalidad Provincial del Santa (Áncash), y a
los dirigentes de la sociedad civil por su valiosa
colaboración en las entrevistas y el grupo focal, ya
que de este modo nos permitieron aprender de su
experiencia y sabiduría, y por compartir también
sus sueños y esperanza de cambio
5
DEDICATORIA
A los ciudadanos de la provincia que esperan el
desarrollo a partir del reconocimiento, la inclusión
y la apertura permanente al diálogo entre las
autoridades locales y la sociedad civil.
A mi madre Teresa, a mi esposa Senny, y a mis
hijos Pablo Salvador y Fabrizio Adrián por ser mi
motivación constante y hacer que todos los
esfuerzos valgan la pena.
A mi madre Ada, a mi esposa Yvette, a mis
hermanos, y al recuerdo de mi padre Hernán,
siempre presentes en mí de todas las formas
posibles, en mente y corazón.
6
INTRODUCCIÓN
La participación ciudadana es un aspecto fundamental para que las sociedades
modernas transiten de la democracia representativa a la democracia participativa, en
la que todos los ciudadanos tengan la posibilidad de intervenir en los asuntos públicos,
expresando su opinión y voluntad en los temas más cotidianos hasta en los más
trascendentes, desde plantear iniciativas hasta decidir sobre el presupuesto que el
Estado asigna para inversiones a los gobiernos regionales y locales.
La Constitución Política del Perú y la Ley Orgánica de Municipalidades consagran el
derecho a la participación ciudadana que se hace efectivo a través de mecanismos
como el Consejo de Coordinación Local (CCL), espacio que integra a la sociedad civil
en la gestión del gobierno local, y cuya instalación, reglamentación y convocatoria ha
sido encargada a los alcaldes. No obstante, los CCL no han sido aprovechados, y por
el contrario, fueron obviados por las autoridades y por la ciudadanía.
Esto ocurrió en la Municipalidad Provincial del Santa (MPS), en la Región Ancash,
durante la gestión 2011-2014, periodo en que el alcalde Luis Arroyo Rojas y sus
funcionarios no convocaron al CCL, a pesar que la ley obliga su reunión al menos dos
veces al año. Un hecho importante que grafica además la estrecha relación que existe
entre la ausencia de participación y vigilancia ciudadana, y el avance de la corrupción
en los gobiernos municipales, como lo muestra el presente Estudio de caso.
En este sentido, la presente investigación es pertinente en el marco de la Gerencia
Social porque busca identificar qué factores impidieron la implementación del Consejo
de Coordinación Local (CCL) en la Municipalidad Provincial del Santa para, a partir de
allí, plantear los correctivos necesarios a la Política pública de participación ciudadana,
tanto a nivel nacional como a nivel del gobierno local. La importancia del CCL radica
en posicionar al ciudadano –a través de sus representantes- en un nivel de
corresponsabilidad del desarrollo de la ciudad, junto a sus autoridades.
También es importante destacar que la investigación se realiza en la Municipalidad
Provincial del Santa (en Chimbote), la más importante de Ancash en administración de
servicios y manejo presupuestal, considerando el número de habitantes de la región1.
Pero además, uno de los gobiernos locales más afectados por la corrupción en los
últimos años, según lo señala la Comisión del Congreso de la República encargada de
investigar las presuntas irregularidades y actos de corrupción en la Región Ancash,
durante el periodo 2007-2014. Es claro que en un gobierno local donde la participación
ciudadana tiene un bajo nivel, es más probable que las autoridades incurran en actos
de corrupción debido al uso discrecional de los recursos públicos.
El propósito de esta tesis en Gerencia Social es entonces identificar qué factores o
problemas impiden que se implemente el Consejo de Coordinación Local (CCL) como
mecanismo de auténtica participación ciudadana en la Municipalidad Provincial del
Santa. Y además, determinar la responsabilidad de los actores involucrados en este
problema, para que a partir de sus propuestas puedan hacerse las recomendaciones
más pertinentes y se busque revertir sus efectos negativos.
En este sentido, esta investigación partió del hecho de que la no implementación del
CCL estaba relacionada, por un lado, a la escasa valoración por parte del alcalde y
1
El Censo Nacional XI de Población y Vivienda de 2007
7
sus funcionarios, aunque habría que determinar por qué razones ocurría esto. Se
examinó además a la sociedad civil y su responsabilidad o los inconvenientes para no
ejercer una eficaz participación en este espacio. Otro factor que se consideró fue la
pertinencia del CCL como mecanismo, su funcionalidad y la normativa que lo sustenta,
y si en conjunto otorga el marco institucional suficiente para garantizar la participación
ciudadana. Y finalmente, una cuarta hipótesis plantea si la Municipalidad Provincial del
Santa contaba con la suficiente capacidad en cuanto a recursos logísticos y humanos
para promover la activa participación de la ciudadanía. Desde estos cuatro frentes, la
investigación ha buscado respuestas válidas que se traduzcan en recomendaciones
que mejoren la calidad de esta Política pública.
A partir del planteamiento del problema y su naturaleza se decidió realizar un Estudio
de caso en la Municipalidad Provincial del Santa, considerando que se trata de un
problema específico, con sus propias características y particularidades, en donde las
percepciones y puntos de vista de los diferentes actores tiene una importancia central.
La estrategia metodológica utilizada en esta investigación es cualitativa, ya que el tipo
de información que necesitábamos obtener son básicamente razones, opiniones,
percepciones y dificultades de los actores de los diferentes grupos de interés en la
implementación de la Política. Se trata pues de información de naturaleza subjetiva.
En este sentido, no es interés de este estudio extraer conclusiones generales,
aplicables a otros casos; o extrapolar los hallazgos a otras experiencias.
Para recoger la información de campo se delimitó una muestra significativa, acorde
con la estrategia metodológica cualitativa, ya que el propósito es explorar el fenómeno
en estudio, rescatando el aspecto subjetivo de los actores implicados (percepciones,
puntos de vista, etc.). Para ello, más que muestras representativas (cuantitativas) se
requerían personas que tengan ciertas características específicas.
La población elegida estuvo conformada por funcionarios de la MPS vinculados con el
funcionamiento del CCL; alcaldes y regidores provinciales que participaron en el CCL;
representantes de organizaciones civiles que participaron o podrían participar en el
CCL; así como documentos oficiales de la MPS que contengan información sobre la
naturaleza y funcionamiento del CCL. Para la selección de las personas específicas se
utilizaron dos métodos de muestreo no probabilístico: a). Por juicio o conveniencia, ya
que se tomaron en consideración el objetivo y las preguntas de la investigación como
criterios para ir incluyendo elementos a la muestra; y b). Por cuotas, para incluir a los
diferentes grupos que conforman las unidades de análisis.
Posteriormente se seleccionó la muestra de funcionarios relacionados directamente
con el problema tratado, entre ellos: el Gerente Municipal, el Gerente de Planificación
y Presupuesto, el coordinador del Presupuesto Participativo, y la Jefa de la Unidad de
Participación vecinal. Lo mismo se hizo con los representantes de la sociedad civil que
participaron en estos espacios durante el periodo estudiado. Luego se procedió a
componer la muestra que, en el caso de los funcionarios de la MPS, quedó de la
siguiente manera: Gerente Municipal (2), Gerente de Planificación y Presupuesto (1),
Jefa de la Unidad de Participación vecinal (1), regidores provinciales (5), funcionarios
de municipalidades distritales (2 alcaldes) y representantes de la sociedad civil (12
dirigentes). El total de la muestra fue de 23 personas.
Para el trabajo de campo, se planificó la aplicación de tres instrumentos de recolección
de información. En primer lugar las entrevistas semiestructuradas, para lo cual se
diseñó una guía de preguntas aplicadas a funcionarios vinculados con la convocatoria
al Consejo de Coordinación Local (CCL) y a representantes de la sociedad civil por su
idoneidad para obtener información. En segundo lugar, se desarrolló un grupo focal,
8
para lo cual se diseñó una guía de temas que se aplicó a siete representantes de la
sociedad civil que intervinieron como agentes participantes. Y en tercer lugar, para el
análisis documental se diseñó una guía de revisión documental, con la finalidad de
registrar y ordenar la información a recabarse de la lectura de actas de reuniones,
directivas formales, estatutos, y otros documentos formales elaborados por el CCL de
la MPS o vinculados a él. Sin embargo, este instrumento no pudo ser aplicado debido
que -ante la solicitud de información-, la municipalidad respondió formalmente que no
cuenta con información alguna referida al CCL durante el periodo 2011-20142. Esto
significa que este mecanismo nunca fue implementado.
Respecto a la presentación de los resultados, la interpretación y el análisis, estos han
sido organizados de manera que guarden correspondencia con los objetivos de la
investigación. Para el desarrollo de los hallazgos se ha triangulado la información
proveniente de diferentes fuentes de información (funcionarios y sociedad civil), con el
uso de los diversos instrumentos (entrevistas y grupo focal), y con los contenidos del
marco teórico y contextual, a la luz de las preguntas de investigación.
A la luz del análisis, la investigación concluye en que tanto las autoridades a cargo de
la convocatoria del CCL como los demás integrantes, entre ellos los representantes de
la sociedad civil, han aportado factores que han dificultado la implementación de este
mecanismo de participación ciudadana. En el caso del alcalde y sus funcionarios no
tuvieron un enfoque inclusivo, favorable a la participación y, peor aún, no tuvieron
voluntad Política para implementar el CCL. Mientras que la falta de capacidades de los
ciudadanos en aspectos vinculados a la gestión pública también se convirtió en un
factor determinante para una intervención deficiente y limitada.
También se extrae como conclusión que existió desde la Municipalidad Provincial del
Santa una serie de dificultades para promover la participación de la sociedad civil en el
CCL; figuran entre ellas las carencias presupuestales, la falta de recursos logísticos y,
lo más importante, la carencia del personal idóneo para promover la participación
ciudadana con un claro enfoque de desarrollo de capacidades. Esta situación hizo que
el CCL no respondiera a las expectativas ciudadanas.
En este caso en particular es sintomático que cuando la participación ciudadana se vio
retraída o se redujo a su mínima expresión, aumentaron los casos de corrupción
debido a la ausencia de vigilancia y a la discrecionalidad con que el alcalde y sus
funcionarios tomaron decisiones sobre el presupuesto.
Finalmente, indicamos que en su redacción y ordenamiento de contenidos, la presente
tesis consta de cuatro Capítulos referidos a: I. problema de investigación; II. Marco
teórico; III. Metodología, y IV. Resultados, análisis e interpretación. Este último capítulo
incluye los hallazgos extraídos de la triangulación de resultados orientados hacia los
objetivos planteados en el inicio de esta investigación en Gerencia Social.
2
Carta de la Municipalidad Provincial del Santa N° 567-2015-MPS.SG en respuesta a la solicitud de fecha
30-10-2015 (Exp. Adm. N° 033133-2015-MPS) señala que “no existen archivos físicos ni virtuales”
referidos al CCL durante el periodo 2011-2014. VER ANEXO Págs. 140 – 142.
9
CAPÍTULO I:
EL PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN
1.1 Identificación del problema
La participación ciudadana es un aspecto fundamental para que las sociedades
modernas transiten de la llamada democracia representativa a la democracia
participativa, en la que todos los ciudadanos tengan la posibilidad de intervenir en los
asuntos públicos, expresar su opinión y voluntad en los temas más cotidianos hasta en
los más trascendentes, desde plantear iniciativas hasta decidir sobre el presupuesto
que el Estado asigna para inversiones a los gobiernos regionales y locales provinciales
y distritales.
Con este espíritu que busca empoderar al ciudadano, la actual Constitución Política
del Perú consagra este derecho que, en 1994, tomó cuerpo normativo con la
promulgación de la Ley 23600, o Ley de los Derechos de Participación y Control
Ciudadanos. Aunque no fue sino hasta después de la transición democrática de 2000
que se dieron una serie de normas que ampliaron las facultades y espacios para la
participación de la ciudadanía en los gobiernos regionales y locales, cuyas leyes
orgánicas señalan de manera expresa la obligatoriedad de fomentar la intervención de
los ciudadanos.
Uno de estos espacios de intervención en la toma de decisiones son los Consejos de
Coordinación Local -conocidos también por su sigla CCL-, cuya instalación,
reglamentación y convocatoria les han sido encargados a los alcaldes, en el caso de
las municipalidades, y a los presidentes regionales en el caso de los gobiernos
regionales; no obstante, estos espacios no han sido aprovechados como se esperaba,
y por el contrario, en muchos casos se han retraído al punto que simplemente no son
convocados.
Este parece ser el caso de la Municipalidad Provincial del Santa (MPS), cuya capital
Chimbote es el distrito con mayor población de la Región Ancash3; sin embargo, a
pesar de su importancia, el CCL tampoco funciona en la MPS, a pesar de ser una de
las más importantes de la región por el tamaño poblacional de su jurisdicción y por su
gran manejo de recursos a nivel regional. Solo los primeros años del 2003 y 2004 se
reunieron los integrantes del CCL, entre ellos el alcalde provincial, los trece regidores
provinciales, los ocho alcaldes de los distritos de la provincia, y ocho representantes
de organizaciones de la sociedad civil. Después de esa experiencia, el CCL de la MPS
no volvió a ser convocado por las autoridades de turno, pero tampoco reclamado por
la sociedad civil. Hay al parecer una gran falta de promoción de este espacio entre los
ciudadanos; por otro lado, el CCL no es convocado por los alcaldes de turno, o no es
valorado como espacio de intercambio de ideas y consensos sobre la mejor manera
de propiciar el desarrollo en la provincia.
1.2 Formulación del problema
Para abordar este problema desde la Gerencia Social planteamos la siguiente
pregunta general de investigación:
3
El Censo Nacional XI de Población y Vivienda de 2007
10
¿Por qué no se implementa el Consejo de Coordinación Local (CCL) como espacio de
participación, debate y concertación entre la sociedad civil y las autoridades locales
para una mejor planificación del desarrollo y óptimo uso de los recursos públicos en la
Municipalidad Provincial del Santa (MPS)?
Esta interrogante nos lleva a plantearnos las siguientes preguntas específicas:
¿Qué dificultades enfrentó la Municipalidad Provincial del Santa (MPS) para
promover la participación de la sociedad civil en el CCL?
¿En qué medida el CCL, como mecanismo de participación, responde a las
necesidades y expectativas de los ciudadanos?
¿En qué medida la sociedad civil cuenta con la capacidad idónea para
participar eficazmente en el proceso de planificación del desarrollo y la toma de
decisiones relacionadas al presupuesto en la MPS?
¿Cómo valoran el alcalde y sus funcionarios la participación ciudadana y el
CCL?
1.3 Justificación
La presente investigación se encuentra dentro del campo de la Gerencia Social, y su
implementación es relevante en tanto aportará elementos para: fortalecer la
institucionalidad de la participación ciudadana como factor clave para el desarrollo
social; identificar limitaciones y plantear mejoras a las normas que son la base de las
Políticas Públicas de participación ciudadana; y promover pautas para una gestión
eficiente y constructiva de las Políticas de participación ciudadana.
En tanto aporte al desarrollo social, el presente estudio brindará información y
reflexiones en torno al real impacto del fortalecimiento de una instancia de
participación como el CCL sobre las necesidades ciudadanas, y su influencia en el
desarrollo local provincial. Participación y desarrollo son conceptos y enfoques que se
complementan y se influyen mutuamente; promover participación implica involucrar al
ciudadano en las decisiones sobre asuntos de interés colectivo de tal forma que sus
necesidades y expectativas se vean satisfechas a través de la gestión pública; y
logrando estas metas basadas en necesidades colectivas se promueve desarrollo o se
generan bases para un desarrollo local sustentable. Un dato importante es el
identificado en un estudio comparativo sobre participación realizado por IMASEN en
20044 en siete países latinoamericanos, que señala que la participación de la
ciudadanía está motivada, no solo por valores democráticos, sino por los intereses de
los diferentes grupos o sectores sociales –el 33% de la población identifica como
motivación para la participación el beneficio propio o la conveniencia-.
“Por tanto los procesos participativos van a funcionar cuando esos procesos
respondan no solo a principios, convicciones, sino generen resultados. No solo hay
que valorar por tanto el proceso de la participación sino los resultados de la
participación, tanto en términos de calidad de vida como de empoderamiento” (Arroyo
e Irigoyen 2005: 62 y 63)
Es decir, la eficacia de los procesos participativos –como el CCL- está vinculada a la
generación de resultados concretos relacionados a la mejora de la calidad de vida de
los ciudadanos y, por tanto, a promover desarrollo.
4
ARROYO, Juan y Marina IRIGOYÉN (2005). Desafíos de la Democracia Participativa Local en la
Descentralización: Una lectura a partir de doce experiencias. Lima: CARE Perú – DFID.
11
Por otro lado, esta investigación brindará aportes para la mejora de las Políticas
Públicas en torno a la participación ciudadana, contribuyendo con ello al desarrollo
social. Esto implicará reflexionar sobre la normativa actual que da sustento a
mecanismos como el CCL (especialmente la Ley Orgánica de Municipalidades –
LOM), su grado de eficacia para promover participación efectiva de los ciudadanos, y
el grado de pertinencia y eficacia de los procedimientos para implementar estos
mecanismos. En tanto observamos hoy en día dificultades para la implementación
efectiva de los mecanismos de participación ciudadana, exploraremos y
reflexionaremos sobre los posibles ajustes que la Política de participación requiere
para mejorar la contribución de los ciudadanos en los asuntos públicos y fortalecer la
institucionalidad de este sistema.
Asimismo, a través de este estudio se promoverá una reflexión acerca de la necesidad
de mejorar las estrategias de gestión de la Política de participación ciudadana que
permita establecer bases sólidas para el desarrollo local. Es decir, se discutirán y
plantearán ideas y acciones para la mejora de la difusión de estos mecanismos, la
convocatoria de los ciudadanos, la capacitación de los mismos para participar de
manera efectiva y eficiente, y el diseño de herramientas de gestión del sistema de
participación. Y para esta reflexión, será un insumo clave la información que se recoja
acerca de la manera como se está implementando la Política de participación
ciudadana en la municipalidad provincial del Santa, lo que permitirá comprender mejor
el proceso así como los potenciales problemas o “cuellos de botella” emergentes. Esta
mejor comprensión del proceso puede ser una herramienta para la autoridad provincial
y sus funcionarios que les permita mejorar la eficacia de este espacio, y con ello
legitimar su autoridad ante la población para ganarse su confianza; y con ello
comprometer a la población con el desarrollo local.
El liderazgo de la autoridad sería fortalecido y obtendría reconocimiento de la
ciudadanía por su vocación democrática, lo que retroalimentaría positivamente el
funcionamiento de este mecanismo institucionalizado de participación. Y sobre todo,
las organizaciones sociales de base sentirán que su voz está siendo tomada en cuenta
por sus autoridades. En tanto que por el lado de los ciudadanos, les permitirá estar
cerca de las autoridades para solucionar los problemas prioritarios en función de sus
necesidades, y también los hará corresponsables del rumbo de la ciudad y su
desarrollo, ya que tendrán la posibilidad de tomar decisiones –aunque los acuerdos no
sean vinculantes- y fiscalizar el buen uso de recursos públicos.
Esperamos contribuir con todo esto a sentar las bases para fortalecer la
institucionalidad de la participación ciudadana a nivel local, lo que permitirá promover
el desarrollo local provincial.
1.4 Objetivos
El objetivo general de esta investigación es:
Identificar qué factores impidieron la implementación del Consejo de Coordinación
Local en la Municipalidad Provincial del Santa durante el periodo 2011-2014,
analizando la intervención de los diversos actores involucrados, para proponer
medidas que favorezcan su funcionamiento.
12
Entre sus objetivos específicos tenemos los siguientes:
1. Conocer las dificultades que enfrenta la municipalidad para promover la
participación de la sociedad civil en el CCL de la MPS.
2. Explorar desde los actores involucrados si el CCL de la MPS, como mecanismo
de participación responde o no a las necesidades y expectativas de los
ciudadanos
3. Analizar la idoneidad de la intervención del CCL en el proceso de planificación
del desarrollo y en la toma de decisiones relacionadas al presupuesto en la
MPS.
4. Determinar el valor que el alcalde y sus funcionarios atribuyen al CCL de la
MPS como mecanismo de participación de la sociedad civil.
13
CAPÍTULO II:
MARCO TEÓRICO
2.1 Marco contextual
2.1.1 Contexto de las Políticas de participación ciudadana
En el año 2000 los países miembros de las Naciones Unidas, entre ellos el Perú, se
comprometieron a impulsar los llamados Objetivos de Desarrollo del Milenio, que a
partir de este año toman un nuevo impulso como Objetivos de Desarrollo Sostenible.
Se trata de grandes propósitos trazados a futuro para buscar resolver los graves
problemas de la humanidad. Entre ellos figuran la erradicación de la pobreza y el
hambre, lograr la enseñanza primaria universal, reducir la mortalidad infantil,
garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, entre otros5, para lo cual ya no basta
solo la intervención del Estado, sino que también se necesita de la ciudadanía, cuya
participación se convierte en eje transversal para alcanzar los objetivos.
En el Perú estas Políticas mundiales tuvieron su correlato en el Acuerdo Nacional6, el
más importante foro de concertación Política donde el Gobierno Central y los diversos
partidos políticos y sectores sociales acordaron implementar treinta y un Políticas de
Estado7 para marcar el derrotero del desarrollo del país. Entre sus cuatro grandes
objetivos se estableció la necesidad de fortalecer la Democracia y el Estado de
Derecho como soporte institucional para impulsar las mejoras en los sectores que
darán una mejor calidad de vida a los peruanos en el mediano y largo plazo.
En este sentido, esta investigación en Gerencia Social se enmarca en las Políticas de:
a. Fortalecimiento del régimen democrático y del Estado de derecho.
b. La democratización de la vida Política y fortalecimiento del sistema de
partidos.
c. La institucionalización del diálogo y la concertación, y
d. La descentralización Política, económica y administrativa para
propiciar el desarrollo integral, armónico y sostenido del Perú.
El indicador del avance de estas Políticas es el nivel y eficacia de la participación
ciudadana en los espacios institucionalizados, tal como el Consejo de Coordinación
Local (CCL) provincial.
En este caso, planteamos como pregunta de investigación general: Por qué no se
implementa el Consejo de Coordinación Local (CCL) como espacio de participación,
debate y concertación entre la sociedad civil y las autoridades locales para una mejor
planificación del desarrollo y óptimo uso de los recursos públicos en la Municipalidad
Provincial del Santa, la más importante de Ancash demográficamente hablando
5
En: “Podemos erradicar la pobreza. Objetivos de desarrollo del milenio y más allá del 2015”. [en línea].
Organización de las Naciones Unidas. Consulta: 30 de octubre de 2015.
6
El 5 de marzo de 2002, durante el gobierno del presidente Alejandro Toledo, se suscribió la primera
reunión del Acuerdo Nacional. En: “Compromiso de diálogo para lograr un acuerdo nacional”. [en línea].
Acuerdo Nacional. Consulta: 25 de octubre de 2015.
7
Acuerdo Nacional. En: “Políticas de Estado” [en línea]. Acuerdo Nacional. Consulta: 25 de octubre de
2015.
14
(388,036 mil habitantes según el INEI)8, y con evidentes necesidades y problemas de
desigualdad social que requieren ser atendidos por los gobiernos local, regional y
nacional, en consenso con la sociedad civil.
El CCL de la provincia del Santa, desde la percepción de sus ciudadanos, tiene un
funcionamiento limitado debido al estancamiento en el proceso de descentralización
en el país, que ha retraído la participación ciudadana a nivel local, a pesar del marco
normativo que la respalda. Es pertinente revisar la Ley de Bases de la
Descentralización - Ley 27783, que en este sentido establece un marco general de la
actuación del Estado en su Capítulo IV, artículo 17:
Los gobiernos regionales y locales están obligados a promover la
participación ciudadana en la formulación, debate y concertación de sus
planes de desarrollo y presupuestos, y en la gestión pública. Para este
efecto deberán garantizar el acceso de todos los ciudadanos a la
información pública, con las excepciones que señala la ley, así como la
conformación y funcionamiento de espacios y mecanismos de consulta,
concertación, control, evaluación y rendición de cuentas. Sin perjuicio
de los derechos políticos que asisten a todos los ciudadanos de
conformidad con la Constitución y la ley de la materia, la participación
de los ciudadanos se canaliza a través de los espacios de consulta,
coordinación, concertación y vigilancia existentes, y los que los
gobiernos regionales y locales establezcan de acuerdo a ley.
Pero además, hacen referencia directa y definen estos espacios y mecanismos la Ley
de Participación y Control Ciudadano (Ley 26300, promulgada en 1994) y la Ley
Orgánica de Municipalidades de 2003, que especifica la importancia, conformación y
funciones de los Consejos de Coordinación Local (CCL) como órganos de
coordinación y concertación entre las autoridades municipales y la sociedad civil.
2.1.2 Situación del CCL en el contexto local
A pesar de eso -como se advierte en la hipótesis de la presente investigación-, este
mecanismo y espacio de participación no funciona en la Municipalidad Provincial del
Santa, y no solo porque las autoridades de turno no la promueven, también porque la
misma sociedad civil no reclama este espacio para debatir y concertar en torno a
temas de interés vinculados al desarrollo local. No se toma en cuenta que en el marco
de una democracia participativa, el CCL tiene importantes roles como coordinar la
elaboración del plan de desarrollo concertado y orientar mejor el presupuesto
participativo; pero además, es un espacio para proponer proyectos de inversión y de
servicios públicos; y una plataforma para promover la constitución de fondos de
inversión que estimulen la inversión privada, entre otros.
Respecto a la naturaleza del CCL, si bien es un órgano consultivo y de coordinación,
que no ejerce funciones ni actos de gobierno, debe valorarse su relevancia para el
fortalecimiento de la democracia local participativa, porque “institucionaliza la
participación ciudadana en la gestión del desarrollo regional y local en el nuevo marco
de la reforma descentralista que vive el país.”9
8
Censos Nacionales 2007 XI de Población y VI de Vivienda. Sistema de Consulta de Datos. INEI.
9
Juntos en los CCL por el desarrollo y buen gobierno: Guía de los roles de los Consejos Coordinación
Local. p 11. Consejo Nacional de Descentralización (CND), 2006.
15
En el Consejo Nacional de Descentralización (CND) -desactivado en 2007 durante el
gobierno de Alan García-, se estableció al CCL como un órgano concertador, “en
donde las decisiones se toman mediante procesos de consenso. Es decir, por mutuo
acuerdo entre las autoridades municipales y los representantes de la sociedad civil,
sobre la base del principio de responsabilidad compartida entre autoridades,
ciudadanos y sus organizaciones sociales.”10 Pero se aclara que en caso de falta de
acuerdos en este espacio, el Consejo Municipal está facultado a tomar acuerdos y
resolver el tema.
El Consejo de Coordinación Local tiene vocación articuladora y orientación sistémica.
Es decir, debe encabezar el sistema de participación ciudadana y articular a los demás
mecanismos de participación desde el gobierno municipal, tales como la elaboración
del Plan de Desarrollo Concertado y el Presupuesto Participativo. Y aunque la Ley
Orgánica de Municipalidades establece que el CCL debe reunirse al menos dos veces
al año, esto no es restrictivo, ya que el alcalde provincial lo puede convocar cada vez
que sea necesario. Sin embargo, esto no ha venido ocurriendo en la Municipalidad
Provincial del Santa en las últimas gestiones hasta la actualidad.
Esta situación impide enriquecer el proceso de planificación con una mirada ciudadana
más amplia y con una perspectiva realmente provincial –ya que ahora solo se toma en
cuenta los intereses de la capital, Chimbote-, que se refleja en las limitaciones del Plan
de Desarrollo Concertado de la provincia del Santa al 2021, elaborado en el año 2012
y actualizado por profesionales técnicos, obviando la contribución de los ciudadanos
de diferentes sectores profesionales, empresariales, sociales, políticos y culturales,
que podrían enriquecerlo, pero que además pueden comprometerse a implementarlo y
a contribuir con el logro de los objetivos.
Esta inactividad del CCL plantea un reto para la institucionalidad municipal, desde la
que se ve a este mecanismo con recelo. En algunos casos, según Juan Arroyo y
Marina Irigoyen, los CCL “son de alguna manera criticados tanto por la franja
participativa, que los mantiene más atrás de lo necesario, como por la franja
tradicionalista que los siente innecesarios; dato de primera importancia para resolver el
dilema institucional sobre si el régimen municipal va a ser real o formal, o incluso
obviarse, como muchas leyes en el Perú” (Arroyo e Irigoyen: 2005: 43-44)
Una interesante referencia la aportan los autores antes citados11, quienes tras analizar
varias experiencias de participación en el país consideran que los ciudadanos a los
que llaman participacionistas perciben al CCL como un mecanismo poco democrático
debido a su actual composición y limitadas funciones; mientras que los
“institucionalistas y tradicionalistas, los sienten poco útil como un organismo de
interlocutores sociales numerosos y representativos con los cuales legitimar sus
gestiones” (2005: 44). En la municipalidad en donde centramos nuestra intervención
es posible que las autoridades y funcionarios estén dentro de este segundo grupo.
2.1.3 Debilidades y amenazas en el funcionamiento del CCL
Por otro lado, también es posible que se perciba una superposición del CCL con otros
mecanismos como el Presupuesto Participativo, o con otros espacios como las Mesas
de Concertación de Lucha Contra la Pobreza. También se puede percibir descontento
por la falta de representatividad por el número de miembros de la sociedad civil en el
10
Ídem.
11
ARROYO Juan, y Marina Irigoyen. Desafíos de la Democracia Participativa Local en la
Descentralización: una lectura a partir de doce experiencias. CARE Perú – DFID, Lima 2005.
16
CCL –presentes en un 40%, frente al 60% conformado por autoridades y funcionarios
de la municipalidad provincial y las municipalidades distritales-, o quizás porque las
propuestas o decisiones de la sociedad civil en el CCL no tienen carácter vinculante
para el alcalde y sus funcionarios (según lo establece la norma).
En este sentido, el CCL a pesar de la elección formal de sus miembros para “coordinar
y concertar los planes de desarrollo municipal de la jurisdicción; y de proponer el
presupuesto participativo al consejo municipal que por ley lo aprueba”12, en realidad no
toma decisiones sino que solo propone (Remy 2005: 138). Esto puede generar una
suerte de frustración entre los miembros de la sociedad civil, si es que la autoridad de
turno no demuestra disposición para tomar en cuenta los aportes de los ciudadanos y
de los alcaldes distritales convocados al CCL.
Mención aparte merecen otras dificultades detectadas en el funcionamiento del CCL,
de acuerdo a la experiencia de algunas municipalidades. En el 2006, por ejemplo, el
desactivado Consejo Nacional de Descentralización (CND) ya advertía algunas de las
dificultades para el buen funcionamiento de los CCL:
Los requisitos de acreditación son difíciles de cumplir para la mayoría de las
organizaciones sociales y grupos organizados de la población.
Las modificaciones presupuestales de los Presupuestos Participativos no están
siendo informadas a la sociedad civil.
Representantes de la sociedad civil no cuentan con adecuada capacitación.
Al ser un espacio solamente conformado por delegados y/o delegadas de
organizaciones que puedan acreditar su existencia legal, se pierde la
participación de espacios zonales, comunitarios, distritales y provinciales.
La mayoría de los CCL no pueden elaborar y aprobar su reglamento interno de
funcionamiento. En algunos casos transcurren varios meses para elaborarlo y
cuando lo hacen, esperan tiempos adicionales para que sea aprobado o
ratificado por el Consejo Municipal.
A estas dificultades podemos agregar algunas limitaciones planteadas en algunas
investigaciones realizadas con la finalidad de hacer un balance del funcionamiento de
los diferentes mecanismos de participación a nivel nacional (Ballón 2011; USAID 2009;
Tanaka 2008):
Se observa superposición de funciones de los Consejos de Coordinación Local y
los Consejos Municipales, y con el Presupuesto Participativo.
Este espacio ha generado más esfuerzos de coordinación y articulación entre las
autoridades y funcionarios públicos que lo conforman, que sinergias y efectivos
esfuerzos de concertación de estas autoridades y funcionarios con representantes
de la sociedad civil.
Tanto desde las autoridades y funcionarios públicos, como desde las
organizaciones de la sociedad civil, existen percepciones distintas y mucha
desinformación respecto a los roles y funcionamiento de los concejos de
coordinación.
Ausencia de voluntad Política y liderazgo constructivo y orientador por parte de las
autoridades municipales.
Carencia de presupuesto necesario para las actividades de los CCL.
12
REMY, María Isabel. Los múltiples campos de la participación ciudadana en el Perú: un reconocimiento
del terreno y algunas reflexiones. IEP, Lima 2005.
17
A pesar de los problemas antes mencionados, resulta interesante la existencia de
experiencias “modelo” en las que estos mecanismos –no libres de dificultades- han
permitido mediante medidas creativas (como decidir autónomamente y por acta el
carácter vinculante de sus decisiones, o la ampliación del número de participantes de
la sociedad civil, entre otras medidas) fomentar la efectiva participación de la sociedad
civil, tomando en consideración el carácter flexible de las reglas de funcionamiento de
los CCL (USAID 2009). Sin embargo, son casos muy puntuales, reducidos en número,
que no desvían la tendencia marcada por una serie de limitaciones y dificultades en la
implementación de este mecanismo y espacio de participación, donde amerita
identificar en qué aspectos sus reglas de funcionamiento planteadas por norma no son
flexibles, y explorar opciones de adaptación a los diferentes contextos.
Se ha observado además que cuando estos mecanismos institucionales de
participación no funcionan adecuadamente o no cubren las necesidades y
expectativas ciudadanas, empiezan a surgir mecanismos paralelos (Tanaka 2008),
tales como dinámicas clientelistas, lobbies, movimientos de protesta, frentes de
defensa, entre otros; que en el balance de costos y beneficios resultan siendo más
funcionales y útiles para las organizaciones de la sociedad civil y los diferentes
intereses que representan, lo que desgasta a los mecanismos institucionalizados como
los CCL y otros, y promueve su subutilización, o los convierte en innecesarios desde la
percepción ciudadana; lo que genera como consecuencia un debilitamiento en las
capacidades de la ciudadanía para ejercer el control y la vigilancia ciudadana.
2.1.4 El factor corrupción: El informe Áncash
Otra evidente consecuencia de la ausencia de participación ciudadana es la corrupción
-que también podría verse como una causa, considerando el círculo vicioso que
genera-, un fenómeno que en el caso de Áncash, y de la provincia del Santa en
particular, aparece como telón de fondo, estrechamente relacionado al retroceso de la
participación ciudadana y la desarticulación de la Sociedad Civil en los últimos años.
“La corrupción se entiende como el mal uso del poder político-burocrático por parte de
camarillas de funcionarios, coludidos con mezquinos intereses privados, con el fin de
obtener ventajas económicas o políticas contrarias a las metas del desarrollo social
mediante la malversación o el desvío de recursos públicos, junto con la distorsión de
Políticas e instituciones.” (Quiroz 2013: 30)
La corrupción plantea graves problemas y amenazas para la estabilidad
y seguridad de las sociedades al socavar las instituciones y los valores
de la democracia, la ética y la justicia; y al comprometer el desarrollo
sostenible y el imperio de la Ley. Ha dejado de ser un problema local
para convertirse en un fenómeno transnacional que afecta a todas las
sociedades y economías. Se requiere de un enfoque amplio y
multidisciplinario para prevenir y combatirla eficazmente. Su prevención
y erradicación son responsabilidad de todos los Estados y estos deben
cooperar entre sí, con el apoyo y la participación de las personas y
grupos de la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales y
las organizaciones de base comunitaria, para que sus esfuerzos en este
ámbito sean eficaces.13 (Naciones Unidas)
13
Adaptado del preámbulo de la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción. Tomado de la
presentación de Construyendo Ciudadanía. Forjamos un país sin corrupción. Fórum Solidaridad Perú.
Lima. 2006.
18
En el contexto de la Región Ancash, hoy se conoce que durante el periodo 2007-2014,
la corrupción permeó sus instituciones. Muestra de ello son los procesos por delitos de
corrupción que enfrentan sus principales autoridades regionales, municipales, e
incluso de las entidades operadoras de justicia. El “Informe Final de la Comisión del
Congreso encargada de investigar las irregularidades y presuntos actos de corrupción
cometidos en la Región Áncash y su relación con la existencia de mafias y crimen
organizado infiltrados en los órganos de gobierno e instancias del Estado”14 señala
claramente las nefastas consecuencias de ese periodo. Se sostiene en sus
conclusiones referidas al Manejo económico, financiero y económico en el Gobierno
Regional de Ancash.
Durante los años 2007 al 2013 el GRA gastó S/. 8,012 millones,
estimando que los montos más susceptibles de corrupción o “materia en
mayor riesgo de uso irregular” (corrupción) ascendieron alrededor de S/.
5,702 millones (71%). Los principales rubros de riesgo habrían sido S/.
1,402 millones de contrataciones de nuevo personal a partir del 2007;
S/. 1,054 millones en bienes y servicios y gastos corrientes, y, S/. 3,215
millones en inversiones (Donaciones, Otros de capital y Activos No
Financieros) (…) Bajo los supuestos metodológicos explicados, sobre la
existencia de varios grupos de corrupción y una Organización Criminal
(Corrupción Central), se estima que ésta última podría haber
manipulado alrededor de S/. 1,414 Millones, y, haber cobrado sobornos
por S/. 748 millones (Margen Bruto de la Corrupción), en los cuales la
“Corrupción Central” habría podido percibir un promedio de S/. 329
millones (Beneficio Neto de la Corrupción Central). Siguiendo la misma
lógica se concluye que, para lograr agenciarse de un 4.1% del gasto (S/.
329 millones), la Corrupción Central podría haber ocasionado un
perjuicio del orden del 44.5% del gasto total devengado del periodo,
esto es S/. 3,568 millones de Nuevos Soles. Dichos perjuicios
comprenderían: 1) proyectos con recurrencia temática, de revisable
viabilidad, utilidad y dimensionamiento; 2) gastos corrientes y de capital
que no apuntalaron los objetivos de desarrollo regional y; 3) actividades
con fines divergentes de los objetivos institucionales. (Congreso de la
República del Perú 2015: 1166)
Pero la corrupción no solo afectó al gobierno regional, sino también a la Municipalidad
Provincial del Santa, cuyo alcalde Luis Arroyo Rojas era socio político del entonces
presidente regional César Álvarez Aguilar, ambos líderes del Movimiento
Independiente Regional Cuenta Conmigo. Así lo advierte la Comisión Investigadora
encargada de investigar las presuntas irregularidades y actos de corrupción en la
Región Áncash y su relación con la existencia de mafias y crimen organizado
infiltrados en los órganos de gobierno e instancias del Estado -también la llamada
Comisión Ancash- en el acápite 1.6 de sus conclusiones: Municipalidades
comprendidas en actos de corrupción, en donde se incluye en una lista de seis
entidades ediles, a la Municipalidad Provincial del Santa, que señala lo siguiente:
A pesar que las municipalidades y el Gobierno Regional de Ancash
fueron beneficiados con más de S/. 16 mil millones cuyo fin era el
14
Informe elaborado por la Comisión investigadora presidida por el parlamentario Mesías Guevara,
encargada de investigar las irregularidades y presuntos actos de corrupción cometidos en la Región
Ancash y su relación con la existencia de mafias y crimen organizado infiltrados en los órganos de
gobierno e instancias del Estado, durante el periodo del expresidente regional César Álvarez. Aguilar. Fue
constituida el 27 de marzo de 2014 y su informe final aprobado el 27 de agosto de 2015.
19
desarrollo departamental, ocupando, durante el periodo de análisis, los
primeros lugares en cuanto al presupuesto recibido entre todas las
municipalidades y gobiernos regionales del país: sin embargo,
INEXPLICABLEMENTE, los índices de pobreza, seguridad y desarrollo
no han mejorado, en relación a otros departamentos. La posible
explicación de este precedente, se puede inferir del hecho que, en las
municipalidades ancashinas analizadas se han encontrado numerosas
denuncias de pobladores, medios periodísticos, investigaciones fiscales
y ante el Poder Judicial, motivadas por una serie de hechos irregulares,
PRESUNTAMENTE DELICTIVOS, en la administración de
CUANTIOSOS recursos públicos, cuyos principales actores han sido los
alcaldes, servidores municipales y empresas contratistas; siendo las
más notorias las siguientes 45 modalidades. (2015: 1178)
Seguidamente, en sus conclusiones 2 y 6, el Informe Ancash revela la existencia de
elementos claros que indican cómo la corrupción penetró en las municipalidades y, de
modo particular, a la Municipalidad Provincial del Santa, ubicada en segundo lugar en
el ranking de municipalidad en Áncash que más ingresos recibieron por concepto de
canon minero15, después de la Municipalidad de Huari.
Se encontraron indicios para presumir que, mayoritaria y
recurrentemente, los alcaldes y servidores de los municipios, habrían
incurrido en graves irregularidades funcionales y hasta delitos, como
manifestación de un manejo insuficientemente controlado de los
recursos públicos a su cargo, en perjuicio de: la administración pública,
de las poblaciones de los municipios y del patrimonio nacional.
Existiendo razones para deducir que la situación descrita sería
compartida por diversas municipalidades de todo el territorio peruano;
especialmente si éstas han tenido ingentes recursos, como el caso de
Ancash.
No se aprecia suficiente orientación ni lineamientos de Política ni control
recurrente por parte del Gobierno Central, respecto de las acciones
prioritarias, planificación del desarrollo, planeamiento territorial,
inversiones y adquisiciones relacionadas, hacia los Gobiernos
Municipales, habiendo quedado los alcaldes, al parecer, a su libre y
completa discrecionalidad y con recursos que superan ampliamente su
capacidad administrativa histórica del gasto. (2015: 1178)
2.1.5 Los efectos de la corrupción
A partir de estas conclusiones del llamado Informe Ancash16, podría inferirse también
que en la región se vieron afectados en lo económico, pero también en lo institucional.
Y es que a partir de la década de los 90, “ha surgido un creciente consenso acerca del
impacto intrínsecamente negativo que ella [la corrupción] tiene sobre la inversión y, en
consecuencia, sobre el crecimiento económico. Dicho de modo sucinto, unos niveles
15
Según cifras del Ministerio de Economía y Finanzas consignadas en el Informe Ancash, pág. 79.
16
Informe elaborado por la Comisión investigadora presidida por el parlamentario Mesías Guevara,
encargada de investigar las irregularidades y presuntos actos de corrupción cometidos en la Región
Ancash y su relación con la existencia de mafias y crimen organizado infiltrados en los órganos de
gobierno e instancias del Estado, durante el periodo 2007-2014, durante el periodo del presidente regional
César Álvarez Aguilar.
20
más altos de corrupción corresponden a menor inversión y crecimiento. Sin embargo,
la corrupción también tiene efecto sobre diversos otros aspectos, entre los cuales se
puede mencionar, por ejemplo, la estabilidad institucional y la asignación de recursos
públicos para la educación. En lugar de “aceitar” la burocracia, la corrupción actúa, en
realidad, como “grava” en la maquinaria de las instituciones del sector público”. (Quiroz
2013: 430)
El investigador Alfonso W. Quiroz apunta que al mirar el fenómeno de la corrupción
desde una perspectiva histórica, notó “que en el Perú, la corrupción no era algo
esporádico sino, más bien, un elemento sistémico, enraizado en estructuras centrales
de la sociedad.” (2013: 25) y refiriéndose a sus efectos sostiene que hoy existen
enfoques que permiten decir con rigor analítico que existe un “negativo impacto de los
altos índices de corrupción en el crecimiento económico y el capital humano,
particularmente en los países menos desarrollados.” (2013: 25)
En Ancash y en la provincia del Santa actualmente son investigados los efectos de la
corrupción en los periodos 2007-2010 y 2011-2014 que se evidenciaron de diferentes
formas, incluso con aparentes fines reeleccionistas. “Un análisis exhaustivo de cada
uno de los rasgos anteriores pone en evidencia la operación de múltiples prácticas
corruptas. La existencia del voto inducido, comprado o coaccionado; el clientelismo
político, el financiamiento ilegal de los partidos, así como la manipulación de la opinión
pública son ejemplos de la clara falta de limpieza en los procesos electorales, lo que
hace que el juego democrático sea sucio.” (Bautista: 2014:101)
El autor señala que entre las consecuencias en cuanto a institucionalidad, “existe un
amplio círculo perverso en torno al acceso al poder que da origen a una creatividad
ilimitada de ideas para influir, seducir y captar el voto de la ciudadanía. Esta situación
provoca que el sistema de la corrupción se mantenga viva, dinámica, actualizada, en
expansión. Esta forma de acceso al poder repercute en todo el sistema político y de la
administración pública y, en consecuencia, afecta a todos los ámbitos de la vida de un
Estado: político, social, económico, cultural y familiar”. (Bautista: 2014: 105)
Cuando en las democracias contemporáneas quienes ocupan los
cargos públicos no son necesariamente los más capaces o los más
comprometidos con la pluralidad de intereses, se gobierna para unos
pocos o para un sector económico y social concreto. Dicha situación
conduce al deterioro del Estado. Al respecto, el filósofo Platón (2008b)
escribió: Cuando los pordioseros y necesitados de bienes privados
marchan sobre los asuntos públicos, convencidos de que allí han de
apoderarse del bien; cuando el gobierno se convierte en objeto de
disputas, semejante guerra doméstica e intestina acaba con ellos y con
el resto del Estado. (521a). (Bautista 2014:106)
2.1.6 Urgencia de la participación ciudadana
En este contexto de corrupción en el Gobierno local, la intervención de la sociedad civil
mediante los mecanismos institucionalizados de participación ciudadana como el CCL,
resulta fundamental para reducir sus alcances y transparentar la gestión pública, lo
que resalta su importancia para la democracia. La transparencia comprende, además
del acceso a la información, otros elementos como: a). El derecho a acceder a las
fuentes de información de los órganos del Estado en aquellas materias que son de
interés público; b). El conjunto de mecanismos que permiten ejercer la participación
democrática; y c). La facilidad en el acceso al ejercicio de sus derechos y al
cumplimiento de sus obligaciones. (Lima Torrado 2014).
21
Se puede definir, por tanto, a la transparencia como el principio ético
social principal, derivado de los valores sociales fundamentales
(dignidad, seguridad, justicia, bien común, pluralismo…), cuyo
cumplimiento exige abrir la información gubernamental a los
ciudadanos, al escrutinio de la sociedad, a su participación efectiva en
los asuntos públicos y, en su caso, a la exigencia de responsabilidades.
Consiste, por tanto, en el acto de colocar la información de las
instituciones públicas en la vitrina, para que la gente pueda revisarla,
analizarla y, llegado el caso, usarla como mecanismo de sanción
(Rodríguez 2004). El contenido de la transparencia en el ámbito de los
asuntos públicos no sólo significa proporcionar a los ciudadanos más
información y de forma mucho más accesible, sino sobre todo implica
que éstos puedan conocer lo que hacen los poderes públicos y acceder
al conocimiento de la información que de ellos posee el Estado. (Lima
Torrado 2014: 129)
Como se ha mencionado líneas arriba, el fenómeno de la corrupción tiene implicancias
en la vida social, Política, jurídica y económica del país. En lo social afecta a la
participación ciudadana se considera que “la corrupción como un acto contra la ética
constituye un vicio, un abuso y una mala costumbre en el manejo de un bien común.
Estos actos minan los espacios de participación social y vigilancia ciudadana frente al
Estado, imposibilitando el desarrollo sostenible de la sociedad. Consolida las
desigualdades sociales, reproduciendo el poder social de las clases dominantes” y en
lo político “es concebida como una amenaza para la estabilidad y la seguridad, pues
socava las instituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia.” (Fórum
Solidaridad Perú 2006: 7)
La participación y el control ciudadanos están orientados a restar discrecionalidad a
las autoridades sobre el manejo administrativo y de los recursos públicos, ya que
“existe mayor grado de corrupción o peligro de que se cometan actos de corrupción
donde exista más discrecionalidad por parte de los funcionarios o servidores para la
toma de decisiones; cuando exista menos transparencia de los actos, decisiones y
ejecución presupuestal; si el Estado no tiene estrategias globales para la prevención
con un enfoque de valores éticos; si no hay leyes que castiguen severamente estos
actos delictivos, así como un Poder Judicial que resulte eficaz para sancionar a los
responsables.” (Fórum Solidaridad Perú 2006: 13)
2.2 Aspectos teóricos conceptuales
Considerando el planteamiento de nuestro problema de investigación, identificamos
seis conceptos clave para el desarrollo teórico del presente estudio: participación
ciudadana, sociedad civil, desarrollo local, desarrollo de capacidades, capital social y
mecanismos de participación.
2.2.1 Participación ciudadana
Podemos decir que actualmente hay consenso en que la participación ciudadana es
la intervención de la población que, en el ejercicio pleno de sus deberes y derechos
cívicos y políticos, interviene en los asuntos de interés público de manera individual o
asociada, buscando incidir en el desarrollo de su comunidad. Esta intervención puede
ser a través de los mecanismos y espacios institucionalizados en la ley, o en aquellos
creados para el debate y la libre expresión de ideas.
22
Aunque años atrás también se asociaba la participación ciudadana con lo comunitario
vinculado a la acción del Estado, esto ha cambiado. Sinesio López recuerda que esta
concepción tiene como ejemplo la propuesta corporativa del gobierno de Velasco
Alvarado, para quien “la participación ciudadana era prevista en conjunción con el
Estado y se realizaba al interior de diversas organizaciones que representaban los
distintos sectores de la sociedad” (Díaz-Albertini 2006).
También se alude a la vertiente liberal de participación ciudadana que plantea López.
Ella está referida a que “la principal preocupación normativa, metodológica y empírica
está constituida por los individuos que, al perseguir sus intereses económicos y
políticos, forman la sociedad” (López 1998:71 citado por Díaz-Albertini). Y anota que,
la diferencia entre la primera y la segunda vertiente “es el interés y no el bien común,
que se logra libremente en la asociación entre individuos, una visión bajo la cual el
Estado se limita a garantizar las condiciones para el libre funcionamiento del mercado
y de las libertades individuales” (Díaz-Albertini 2006: 36)
También resulta útil la idea sobre Participación ciudadana que plantea Martín Tanaka,
que la considera como “el involucramiento ciudadano en los asuntos públicos”17.
Si bien líneas arriba hemos definido lo que, en consenso general, se entiende hoy
como Participación ciudadana, es interesante señalar el particular énfasis que
diferentes ONG le dan a este concepto hoy en día, sistematizados en un estudio18
realizado por la Escuela para el Desarrollo - Evangelischer Entwicklungsdients (EED).
EED consultó a sus 24 contrapartes en el Perú sobre sus conceptos de Participación
ciudadana, y estas destacaron a la Participación ciudadana como: a) capacidad de
incidir, b) derecho: pertenecer y acceder a la vida Política, tener voz e intervenir, y c)
espacio de interacción – tejido social.
Es importante señalar que en la práctica cívica, el concepto de participación ciudadana
debe verse reflejado en espacios como el Consejo de Coordinación Local (CCL). Es
por ello que lo planteamos en todas las preguntas específicas de investigación
referidas al por qué no se promueve la Participación ciudadana en el CCL.
La trabajadora social Sherry Arnstein (1969) desarrolló un modelo para graficar los
niveles o grados de participación efectiva que podían tener los ciudadanos en una
sociedad o localidad en concreto. Para Arnstein la participación ciudadana está
vinculada con el empoderamiento de los ciudadanos, especialmente aquellos que
cuentan con menos recursos, y por tanto, tienen mayor margen de exclusión. En el
siguiente gráfico, presentamos los niveles de participación que identifica Arnstein,
ordenados en lo que ella denomina Escalera de la participación:
17
TANAKA, Martín. Participación Política en Políticas sociales: cuándo puede ser democrático y eficiente
y cuándo todo lo contrario, Lima. Consorcio de Investigación Económica e Instituto de Estudios Peruanos
(IEP), 2001.
18
DÍAZ-ALBERTINI, Javier. Espacios Ciudadanos: experiencias de participación en la gestión concertada
para el desarrollo local y regional. EED, Lima 2006.
23
Gráfico N° 1:
La escalera de la participación
Fuente: Arnstein (1969)
Como podemos observar, Arnstein distingue ocho niveles de participación,
consecutivos, partiendo desde el primer nivel de la no participación hasta el último
nivel de ejercicio del poder ciudadano. Describiremos brevemente esos estadios a
continuación:
1. Manipulación.- En este “peldaño” el Estado brinda asesoría ante una
acción grupal concreta, pero sin darle poder de decisión.
2. Terapia.- Consiste en brindar espacios de apoyo grupal a una localidad,
pero sin que esto implique darles poder para resolver directamente las
problemáticas tratadas.
3. Información.- Se informa sobre derechos, temas de interés colectivo
específicos, y otros asuntos, de manera directiva, unidireccional. Es un
primer peldaño para una participación efectiva.
4. Consulta.- Aquí se explora la opinión o parecer de los ciudadanos
respecto a un asunto o conjunto de asuntos específicos.
5. Apaciguamiento.- Hay más capacidad de influir por parte de los
ciudadanos.
6. Asociación.- Hay una redistribución de poder, al conformarse grupos o
comisiones que pueden tomar decisiones.
7. Poder delegado.- Hay el suficiente poder en los ciudadanos como para
impulsar un proyecto o programa para el bien público.
8. Control ciudadano.- En este peldaño, se adiciona al anterior un grado de
poder que permite hacer uso de herramientas de gestión. Siempre en
coordinación con las autoridades.
24
En el siguiente gráfico se muestra la división que realiza Arnstein de estos niveles de
participación en dos grandes tipos: donde no hay verdadera participación (los tres
primeros niveles) y donde sí hay participación (del cuarto al octavo nivel).
Gráfico N° 2:
Sobre los niveles de participación
Fuente: www.plandirectoranp.com/.../La_Escalera_de_la_Participacion.pdf
Esto nos permite reflexionar en qué nivel de participación efectiva coloca a los
ciudadanos la implementación de iniciativas como las de los CCL, y en particular para
este estudio, qué nivel de participación real existe a partir del CCL de la MPS. Esta
reflexión será parte del análisis en esta investigación.
2.2.2 Sociedad civil
Por otro lado, cuando hablamos de Sociedad civil nos referimos a los ciudadanos
organizados en colectivos de acuerdo a sus actividades, intereses o afinidades, que
intervienen en relación o en respuesta a la actuación del Estado. De acuerdo a Sinesio
López, esta es la característica de la sociedad civil: su diferenciación y autonomía
frente al poder establecido. En el siglo XIV lo fue la Iglesia –poder establecido para
salvar a las almas (López 2003)-, pero ahora es el Estado.
25
“Con Locke el concepto de Sociedad civil tiene un sentido más liberal, trata de limitar
el poder del Estado para abrirle un espacio al individuo, dándole una serie de
capacidades, ello implica vaciar al Estado de poder para que el individuo lo ejerza”
(López 2003: 19).
Con los años el concepto varió y adquirió un sentido más económico con Carl Marx, y
en el Siglo XX una dimensión Política y cultural, pero lo fundamental es que siempre
frente a un poder establecido19.
Para referirnos a la Sociedad civil también es importante el concepto de libertad “que
es una aspiración renovada de autonomía, de reconocimiento de los derechos
individuales, que son derechos de la sociedad civil” (Romero 2003: 25)20. Se trata pues
de una autonomía que permite a los ciudadanos ejercer una legítima actitud de control
y fiscalización a quienes dirigen el Estado, evitando los excesos de poder y la mala
utilización de los recursos públicos.
Quizá por eso, el sociólogo Alberto Adrianzén considera que “estamos en un contexto
en el que hay grandes resistencias en diversos sectores políticos a incluir como una
Política del Estado el fortalecimiento y desarrollo de la sociedad civil”21. Y apunta que
varios “partidos ven a la sociedad civil como una amenaza, como un competidor.
Entonces cuestionan iniciativas como “Adopte un parlamentario”, la formación de una
veeduría del Congreso (…) Es decir, la idea de la fiscalización solo a través de las
instituciones estatales es una respuesta muy primaria de gran parte de los políticos a
la sociedad civil” (Adrianzén 2003: 33).
En el contexto de nuestras preguntas específicas referidas a nuestra investigación, el
concepto de Sociedad civil es muy importante porque es la denominación con la que
se presentan los ciudadanos en espacios de la democracia municipal como el Consejo
de Coordinación Local (CCL).
2.2.3 Desarrollo local
El Enfoque de Desarrollo local es también central para esta investigación. Con este
concepto nos referimos a la posibilidad de que los gobiernos locales como las
municipalidades intervengan desde su ámbito y funciones para mejorar la calidad de
vida de sus habitantes, con una perspectiva global, auto sostenible y en la que la
sociedad civil tiene un papel activo muy importante. Este enfoque es alentado
normativamente desde la Ley Orgánica de Municipalidades que en su primer artículo
sostiene que “las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de
gobierno promotores del desarrollo local, con personería jurídica de derecho público y
plena capacidad para el cumplimiento de sus fines” (Congreso de la República del
Perú 2003).
El desarrollo local se basa en el “fortalecimiento de las formas de organización social
de base o la creación de nuevas formas asociativas que promuevan la sostenibilidad
19
ALFARO, Rosa María y Marisol Castañeda. Relaciones entre el Estado y la sociedad civil:
¿concertación o vigilancia? ACS Calandria. Lima, 2003.
20
ROMERO, Catalina. Socióloga. Profesora de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Arqueología de
la Sociedad civil. En Relaciones entre el Estado y la sociedad civil: ¿concertación o vigilancia? ACS
Calandria. Lima, 2003.
21
ADRIANZÉN, Alberto. Sociólogo. Ex asesor de la Presidencia de la República durante el Gobierno de
Transición. La Relación entre la sociedad civil y Estado en el Perú. En Relaciones entre el Estado y la
sociedad civil: ¿concertación o vigilancia? ACS Calandria. Lima, 2003.
26
de los proyectos una vez que se agote la financiación de la agencia de desarrollo (…),
y para ello la generación de capacidades locales es clave” (Uribe 2008).
Cuando hablamos de Desarrollo Local nos referimos a aquel que “se basa en la
identificación y aprovechamiento de los recursos y potencialidades endógenas de una
comunidad, barrio o ciudad” (Pizzio 2010), entendidas estas capacidades como los
recursos económicos y no económicos que posee un determinado territorio, tales
como los recursos sociales, culturales, históricos, institucionales, paisajísticos y otros
sobre los cuales se realiza la planificación de un proyecto regional y nacional.
Desarrollo Local es concebir el desarrollo desde lo territorial aprovechando los
recursos con los que se cuenta, pero también es participativo porque se necesita
articular a todos los actores e instituciones para construir un objetivo común de
desarrollo. En este sentido:
“El desarrollo local aparece como una nueva forma de mirar y de actuar
desde lo local en este nuevo contexto de globalización. El desafío para
las sociedades locales está planteado en términos de insertarse en lo
global de manera competitiva, capitalizando al máximo posible sus
capacidades por medio de las estrategias de los diferentes actores en
juego.” (Gallicchio 2004)
El Desarrollo Local es planteado por Gallicchio como “una nueva manera de
comprender y construir cada país. Por una parte, se hace visible el territorio completo,
todas sus regiones, municipios y comunidades, no sólo como “problemas” o como
“fuentes de diversas demandas”, sino también y principalmente como sujetos y
generadores de democracia y desarrollo. Este vínculo es muy importante porque es
condición para el desarrollo y fortalecimiento de la democracia participativa, en la que
espacios como el Consejo de Coordinación Local (CCL) son gravitantes para dialogar
y consensuar sobre la mejor manera de aprovechar los recursos en busca del
bienestar común, del desarrollo de capacidades.
Es en el modelo del Desarrollo local que funcionan mecanismos de participación
ciudadana como los Consejos de Coordinación Local (CCL) y el Presupuesto
participativo (PP), en los que el rol de la sociedad civil cobra vital importancia, tal como
experimentaron ciudades como Porto Alegre, en Brasil, y Villa El Salvador en el Perú.
Esta característica hace que este concepto sea pertinente para nuestra investigación
porque promover la Participación ciudadana en espacios como el CCL contribuirá al
Desarrollo local.
En esta línea, el Gobierno Local como expresión más cercana del Estado está llamado
a cumplir un rol facilitador “que articula instituciones en vista a un proyecto común:
visión estratégica del territorio (a futuro), definido previamente por consenso, un
Estado articulador de los esfuerzos públicos, privados y sociales.” (Pizzio 2010).
También se plantea como requisitos para el Desarrollo Local:
- Liderazgo y decisión Política
- Participación y transparencia
- Capacidad técnica.
- Información permanente de los procesos.
- Encadenamiento de Políticas y proyectos.
- Tener en cuenta la desigualdad de poder entre actores.
27
- La articulación significa coordinar y mediar para resolver las tensiones y
conflictos (intereses, sentido político).
Como puede verse, desde este enfoque el rol central del desarrollo “recae en la
articulación de actores –personas, grupos e instituciones- en ámbitos geográficos, en
torno a metas diagnosticadas y priorizadas en conjunto, que reconozcan la diversidad
y pluralidad en los sujetos, e incentiven el aporte de recursos propios junto a recursos
externos adicionales”. (Ossandon 1997)
Y como bien resume Marisol Castañeda:
“el desarrollo es una meta común que supone el mejoramiento de las
condiciones y la calidad de vidas de las personas. Esta meta no tiene
que ver solo con el crecimiento económico sino fundamentalmente con
el crecimiento del ser humano, ampliando sus capacidades y
oportunidades para tener más (propiedad) sino para ser más (crecer
como persona)” (Castañeda 2005).
Es por todo esto muy importante desde la perspectiva del CCL analizar y generar
debate acerca de los liderazgos –tanto desde la municipalidad como desde la
sociedad civil- que están impulsando y participando en este proceso, y si los estilos
reflejan compromiso y voluntad por promover participación. En el CCL de la MPS
pareciera que esta dimensión requiere todavía mucho reforzamiento, en tanto no se
reporta activo funcionamiento del CCL en los últimos, y ni la municipalidad ni los
principales liderazgos de las organizaciones de la sociedad civil parecen hacer realizar
esfuerzos para impulsar este espacio de participación.
Por tanto, es posible que tampoco se estén impulsando las capacidades técnicas
necesarias para participar adecuadamente en el Consejo de Coordinación, ni se brinde
la información necesaria sobre este espacio a la población. Por tanto, el enfoque de
desarrollo local –presente claramente en el discurso de las normas que promueven
estos mecanismos- se encuentra en la práctica ausente en las acciones y en la
perspectiva, tanto de autoridades como de ciudadanos, lo que podría promover el uso
de otro tipo de mecanismos para satisfacer las necesidades locales (clientelismo,
presión a través de la protesta, entre otros).
2.2.4 Desarrollo de capacidades
Otro enfoque importante para nuestra investigación es el desarrollo de capacidades.
Desde este enfoque, el desarrollo es considerado como un proceso de incremento de
las libertades de las personas, donde la libertad es entendida como la principal
finalidad del desarrollo, pero también como un medio para el desarrollo (Sen 2000). Y
para gozar de mayor libertad, los individuos requieren incrementar capacidades que
les permita lograr los objetivos que deseen para sí mismos. De esta forma, y a
diferencia del enfoque de la economía del bienestar tradicional (basado en el
incremento de la renta), el enfoque de capacidades concibe al crecimiento económico
como un medio para el desarrollo, pero insuficiente en sí mismo pues lo central son los
fines para los cuales los individuos buscan el desarrollo, así como las capacidades que
se requieren potenciar para alcanzarlos.
Para esclarecer la idea de capacidad que Amartya Sen propone con este enfoque,
descrita anteriormente, se propone distinguir la noción de capacidad para funcionar;
que alude a la posibilidad real de escoger o no funcionar o actuar de determinada
manera (Cejudo 2007). Es decir, no basta con contar con las potencialidades
28
desarrolladas internamente para ponerlas en acción sino que es fundamental
considerar los recursos necesarios y un entorno que viabilice la acción. En esta línea,
Sen plantea algunas capacidades para funcionar de una persona (Cejudo 2007): estar
sana, ver, evitar el hambre, ayunar, tener una vivienda, tener seguridad física, evitar
ser agredida físicamente, trasladarse sin peligro, tener ropa, evitar la vergüenza por la
ropa que lleva, estar junto a sus seres queridos, vivir sin estar estigmatizada, llevar
una vida normal, actuar con sensatez, estar equilibrada, sentirse feliz, estar satisfecha;
entre otras.
Para este enfoque, se necesita promover la igualdad entre las personas pero no en el
sentido tradicional orientado a los bienes materiales, sino una igualdad de “capacidad
básica”; es decir, que las personas y organizaciones cuenten con las mismas
capacidades para transformar sus bienes en lo que hayan decidido que es lo mejor
para ellos. Y en este proceso de fortalecimiento, debe considerarse que el individuo y
las organizaciones tienen un rol activo en la construcción de su propio desarrollo y no
son solo entes pasivos que reciben bienes y recursos para “mejorar”. Por ello, este
enfoque resalta la importancia del debate para priorizar las capacidades a desarrollar
en función a las necesidades públicas más urgentes; y esta valoración sólo puede
lograrse en base al intercambio de ideas y logro de consensos entre las personas y
organizaciones, y los agentes responsables de la formulación e implementación de las
Políticas (Sen 2000).
En el caso del CCL de la MPS, desde este enfoque es importante analizar el grado en
el cual este espacio de participación es un motor de desarrollo de capacidades tanto a
un primer nivel (de los representantes de la sociedad civil que participan efectivamente
en este espacio) como a un segundo nivel (el fortalecimiento de las organizaciones
participantes, tanto a un plano de estructuras o sistemas internos como de desarrollo
de las potencialidades de los integrantes de sus bases). Y por otro lado, se hace
necesario analizar el grado en el cual el debate es promovido en el CCL en el sentido
que este enfoque lo plantea (es decir, como la generación de intercambios para
identificar capacidades a ser desarrolladas, y otros aspectos que requieren ser
precisados a través del consenso).
Es importante analizar desde este enfoque el grado en el cual el CCL promueve el
desarrollo de las capacidades de los ciudadanos e incentiva su participación; en la
medida que no se oriente a este objetivo, este espacio de participación estará
actuando alejado del enfoque de desarrollo de capacidades, lo que parece estar
ocurriendo de acuerdo a la experiencia del CCL de la MPS desde su creación e inicial
conformación en la década pasada. Es pues central reflexionar acerca de la forma
cómo el debate es percibido por las autoridades locales, y cuáles son los factores que
llevan a no promoverle en la dimensión que un adecuado funcionamiento del CCL
requiere.
Ya indicamos que en otras experiencias el debate no se efectiviza en tanto el
intercambio se da principalmente entre las mismas autoridades con la finalidad de
coordinar acciones, participando muy poco los representantes de la sociedad civil con
propuestas concretas. Este es un hecho riesgoso y nocivo para las Políticas de
participación y para la democracia pues fortalece entre los ciudadanos la idea de que
la participación es “letra muerta” en los espacios formalmente creados para tal fin, y
que el debate –esencia de la democracia- no es un mecanismo del interés de las
autoridades, las cuales finalmente toman sus propias decisiones en base a criterios de
diversa índole, sin contemplar necesariamente las necesidades y demandas centrales
de la población local (al menos de aquellos que tienen más necesidades).
29
Por otro lado, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) adopta
este enfoque de capacidades, y para sus programas de acción entienden el desarrollo
de capacidades como un proceso por el cual “las personas, organizaciones y
sociedades obtienen, fortalecen y mantienen las aptitudes necesarias para establecer
y alcanzar sus propios objetivos de desarrollo a lo largo del tiempo” (PNUD 2009; pp.
3), y esto en base a la premisa de que los individuos alcanzarán el pleno desarrollo de
sus potencialidades cuando los medios para lograrlo son sostenibles (a su alcance,
auto gestionados, y de largo plazo) (PNUD 2009).
De esta manera, en tanto el desarrollo de capacidades promueve el fortalecimiento de
las capacidades internas de personas y organizaciones y con ello su empoderamiento,
las Políticas y programas orientados a este fortalecimiento –como las Políticas de
participación ciudadana que dan respaldo normativo al CCL- deben buscar los
siguientes resultados (PNUD 2009):
Máximo aprovechamiento de los recursos locales (personas, aptitudes,
tecnologías, instituciones).
Orientación hacia cambios sustentables.
Uso de un enfoque inclusivo en el abordaje de las desigualdades de poder entre
las personas, grupos y organizaciones.
Búsqueda de cambios estructurales mediante reformas de Políticas e instituciones.
Valoración de las situaciones y medidas más acordes al contexto de intervención.
Es por tanto crucial analizar desde este enfoque si la labor del CCL de la MPS permite
utilizar las capacidades locales para el logro de sus objetivos, si sus actividades son
sostenibles, así como la forma en que se busca incluir a los ciudadanos y para ello se
busquen cambios estructurales. Si tiene una mirada de desarrollo -como se puede
desprender de las normas que crean estos espacios de participación- el CCL debería
estar orientado hacia estos propósitos.
La experiencia observada nos indica que la participación es limitada y que no siempre
los planteamientos de la sociedad civil son incorporados en las decisiones de las
autoridades, con lo cual hay un pendiente en la implementación del CCL respecto a
orientarse genuinamente hacia una visión de desarrollo de capacidades.
2.2.5 Capital social
En nuestra investigación también analizaremos el problema desde el enfoque de
capital social, basados en el concepto de Bernardo Kliksberg22 (2007: 264-266),
quien considera cuatro criterios para establecer el nivel de capital social en las
sociedades:
- Confianza entre individuos y a nivel de instituciones.
- Capacidad de las personas para asociarse y defender sus intereses
mediante las vías democráticas.
- Conciencia del buen uso de los bienes colectivos
- Valores y prácticas éticas compartidas.
22
El argentino Bernardo Kliksberg es considerado padre de la ética para el desarrollo. Sus aportes están
referidos al factor cultural en el proceso de desarrollo, evitando su reducción a un enfoque exclusivamente
economicista.
30
En cuanto mayor nivel de capital social se genere en una sociedad, mejoran también
las condiciones para generar desarrollo, entendiéndolo como el desarrollo de
capacidades humanas para tener la posibilidad de elegir.
Veamos cada uno de los criterios a la luz de nuestra pregunta central de investigación
que busca conocer qué factores impiden la implementación del Consejo de
Coordinación Local (CCL) como un espacio de participación, debate y concertación
entre la sociedad civil y las autoridades para una mejor planificación del desarrollo y
óptimo uso de los recursos públicos en la Municipalidad Provincial del Santa
(Chimbote).
No hay forma de generar desarrollo local, de aprovechar el uso de nuestros recursos
tanto materiales como inmateriales, si es que primero no hay un clima de confianza
entre los individuos de una comunidad (distrito, provincia) y no se articulan las
instituciones en función de esas potencialidades en busca del bien común (Kliksberg
2007: 265). Dialogar, escuchar y comprender al otro, e incluso ceder en nombre del
bien común es en esencia la naturaleza de espacios como el Consejo de Coordinación
Local (CCL), pero en un clima de desconfianza es muy difícil convocar y llegar a
consensos. Algo muy presente en la Municipalidad Provincial del Santa debido a las
graves y constantes denuncias por corrupción.
También resulta fundamental la capacidad de las personas para asociarse y defender
sus intereses mediante las vías democráticas (Kliksberg 2007: 265). Un espacio como
el CCL es también un escenario para la negociación y la asociación entre autoridades
y sociedad civil, bajo el entendido de que solo articulando, coordinando y aportando
desde diversos niveles y sectores se puede construir un desarrollo con una visión de
futuro.
Los acuerdos que se adoptan en el CCL respecto a la orientación del desarrollo para
la provincia a través de los planes o la forma cómo se prioriza el dinero, requiere
también de un elevado nivel de conciencia sobre el buen uso de los bienes colectivos.
Ser consciente que estos en muchos casos no son renovables y necesitan de una
adecuada planificación y uso en bien de las mayorías y los grupos excluidos.
Y finalmente, el desarrollo no sería viable sin un mínimo de valores y prácticas éticas
compartidas como sociedad. Tener una escala elemental de valores compartidos que
aseguren la convivencia pacífica que garantice la equidad de derechos para acceder al
desarrollo (Kliksberg 2007: 266).
2.2.6 Mecanismos de participación ciudadana
En este marco de enfoques, es difícil hablar de participación efectiva para el desarrollo
local sin la existencia y funcionamiento efectivos de los mecanismos de
participación ciudadana. Estos mecanismos son modalidades formales, establecidas
en las leyes de descentralización y participación ciudadana, que permiten que todos
los ciudadanos puedan ejercer su derecho a intervenir en los asuntos públicos, ya sea
para expresar su opinión, tomar decisiones o fiscalizar el uso del poder o los recursos
públicos mediante la solicitud de información a las entidades del Estado, en todos sus
niveles.
Desde una perspectiva de derechos, la Asociación SER23 clasifica a los mecanismos
de participación ciudadana en los siguientes:
23
Asociación Servicios de Educación Rural (SER). En su folleto Participemos. Lima, 2003.
31
- Derecho a participar en la toma de decisiones:
Consigna los derechos a participar en los espacios de propuesta, debate,
concertación y toma de decisiones sobre los asuntos de interés públicos, como
los planes de desarrollo y el presupuesto. Algunos de estos mecanismos son:
Consejo de Coordinación Local
Plan de desarrollo Concertado
Presupuesto participativo
Mesas de concertación de lucha contra la pobreza.
- Derecho a participar en la fiscalización y el control:
Permite que el ciudadano ejerza su derecho a evaluar y vigilar el buen
desarrollo de la gestión municipal, así como a fiscalizar el uso de los recursos
públicos. Algunos de los mecanismos son:
Demanda de rendición de cuentas.
Remoción de funcionarios.
Revocatoria de autoridades.
- Derecho a participar mediante consulta:
Mediante este derecho, se abre el espacio para que los ciudadanos puedan ser
consultados sobre los asuntos importantes relacionados a la gestión o al futuro
de la ciudad. Aunque se permite escuchar el parecer de los ciudadanos, esto
no quiere decir que sus opiniones necesariamente se vayan a implementar. Los
mecanismos que aquí corresponden son:
Cabildo abierto
Referéndum nacional
Referéndum municipal: para consultar sobre la aprobación de
ordenanzas.
- Derecho a participar de la información:
Permite que los ciudadanos participen mediante la petición y el acceso a la
información sobre los diversos aspectos referidos al funcionamiento del Estado,
con lo cual se garantiza la transparencia de la gestión.
Solicitud de información a entidades públicas.
Audiencia pública de los gobiernos regionales y locales.
- Derecho a participar mediante petición:
Este derecho permite que los ciudadanos soliciten gracia, reparación de
agravios o adopción de medidas que satisfagan sus demandas
Solicitud de ciudadanos.
Como vemos, espacios como el CCL están conceptualizados, diseñados e
implementados con la finalidad de convertirse en plataformas de encuentro, debate y
toma de decisiones conjuntas entre las autoridades locales y los ciudadanos. En la
medida que estos espacios no se conformen, o no logran los objetivos para los que
fueron creados, no se estaría contribuyendo de manera concreta con promover la
participación ciudadana, restando importancia a un tema que al menos en el discurso
es prioritario para el Estado y para nuestra democracia.
32
Desentrañar las razones de este tipo de contradicciones es un propósito central en la
presente investigación, centrándonos en el Consejo de Coordinación Local de la
Municipalidad Provincial del Santa (Ancash), mecanismo instituido en la Ley Orgánica
de Municipalidades.
2.2.7 El CCL en la Ley Orgánica de Municipalidades
La actual Ley Orgánica de Municipalidades – Ley N° 27972 fue promulgada el 6 de
mayo de 2003 durante el gobierno del presidente Alejandro Toledo. Esta ley, que
especifica las funciones, atribuciones y alcances de las municipalidades de todo el
país, incorpora como novedad algunos mecanismos de participación ciudadana como
el Presupuesto participativo y los Consejos de Coordinación Local (CCL) para las
municipalidades provinciales y distritales.
Como marco normativo precedente se puede referir que, en abril de 1994 se promulgó
la Ley de los Derechos de participación y control ciudadanos – Ley 26300, que
otorgaba a los ciudadanos la posibilidad de ejercer cierto control de sus autoridades
mediante el pedido de rendición de cuentas, el referéndum y la revocatoria de
autoridades; sin embargo, esta ley no permitía a la sociedad civil dar un paso más
para comprometerse en la gestión del Gobierno local.
Sin embargo, las posibilidades se amplían para la ciudadanía con la Ley Orgánica de
Municipalidades (LOM) que introduce mecanismos para que la sociedad civil
intervenga en el control y la vigilancia, pero además en la toma de decisiones sobre la
orientación del desarrollo y la priorización del presupuesto de inversiones. En su Título
VII, la ley trata sobre los Planes de desarrollo municipal concertados y los órganos de
coordinación, cuyos capítulo I y II especifican el carácter y las funciones del Consejo
de Coordinación Local Provincial (CCLP).
En el artículo 97 dice sobre el Plan de Desarrollo Municipal Concertado:
Basándose en los Planes de Desarrollo Municipal Distritales
Concertados y sus Presupuestos Participativos, el Consejo de
Coordinación Local Provincial procede a coordinar, concertar y proponer
el Plan de Desarrollo Municipal Provincial Concertado y su Presupuesto
Participativo, el cual luego de aprobado es elevado al Consejo de
Coordinación Regional para su integración a todos los planes de
desarrollo municipal provincial concertados de la región y la formulación
del Plan de Desarrollo Regional Concertado.
Estos planes deben responder fundamentalmente a los principios de
participación, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas,
inclusión, eficacia, eficiencia, equidad, sostenibilidad, imparcialidad y
neutralidad, subsidiaridad, consistencia de las Políticas locales,
especialización de las funciones, competitividad e integración.
Los planes de desarrollo municipal concertados y sus presupuestos
participativos tienen un carácter orientador de la inversión, asignación y
ejecución de los recursos municipales. Son aprobados por los
respectivos concejos municipales.
Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación
vecinal en el desarrollo local, conforme al artículo 197de la Constitución.
(Congreso de la República del Perú 2003)
33
Y respecto del Consejo de Coordinación Local Provincial, en el artículo 98 señala
sobre su definición y composición:
El Consejo de Coordinación Local Provincial es un órgano de
coordinación y concertación de las Municipalidades Provinciales. Está
integrado por el Alcalde Provincial que lo preside, pudiendo delegar tal
función en el Teniente Alcalde, y los regidores provinciales; por los
Alcaldes Distritales de la respectiva jurisdicción provincial y por los
representantes de las organizaciones sociales de base, comunidades
campesinas y nativas, asociaciones, organizaciones de productores,
gremios empresariales, profesionales, universidades, juntas vecinales y
cualquier otra forma de organización de nivel provincial, con las
funciones y atribuciones que le señala la presente Ley.
La proporción de los representantes de la sociedad civil será del 40%
(cuarenta por ciento) del número que resulte de la sumatoria del total de
miembros del respectivo Concejo Municipal Provincial y la totalidad de
los Alcaldes Distritales de la jurisdicción provincial que corresponda.
Los representantes de la sociedad civil son elegidos democráticamente,
por un período de 2 (dos) años, de entre los delegados legalmente
acreditados de las organizaciones de nivel provincial, que se hayan
inscrito en el registro que abrirá para tal efecto la Municipalidad
Provincial, siempre y cuando acrediten personería jurídica y un mínimo
de 3 (tres) años de actividad institucional comprobada. La elección de
representantes será supervisada por el organismo electoral
correspondiente.
Una misma organización o componente de ella no puede acreditarse
simultáneamente a nivel provincial y distrital. (Congreso de la República
del Perú 2003)
En el artículo 99 establece sobre su instalación y sesiones:
Para la instalación y funcionamiento del Consejo de Coordinación Local
Provincial se requiere de la asistencia de la mitad más uno de sus
miembros. La ausencia de acuerdos por consenso no impide al Concejo
Municipal Provincial decidir lo pertinente.
La asistencia de los alcaldes es obligatoria e indelegable. El Consejo de
Coordinación Local Provincial se reúne ordinariamente dos veces al año
y en forma extraordinaria cuando lo convoque el Alcalde Provincial. En
sesión ordinaria, una vez al año, se reúne para integrar los planes
distritales y coordinar, concertar y proponer el Plan de Desarrollo
Municipal Provincial Concertado y el Presupuesto Participativo
Provincial. (Congreso de la República del Perú 2003)
El artículo 100 señala sobre sus funciones:
Corresponde al Consejo de Coordinación Local Provincial:
1. Coordinar y concertar el Plan de Desarrollo Municipal
Provincial Concertado y el Presupuesto Participativo Provincial.
34
2. Proponer las prioridades en las inversiones de infraestructura
de envergadura regional.
3. Proponer proyectos de cofinanciación de obras de
infraestructura y de servicios públicos locales.
4. Promover la formación de Fondos de Inversión como estímulo
a la inversión privada en apoyo del desarrollo económico local
sostenible.
5. Otras que le encargue o solicite el Concejo Municipal
Provincial.
El Consejo de Coordinación local Provincial no ejerce funciones ni actos
de gobierno. (Congreso de la República del Perú 2003)
Y, por último, el artículo 101 sobre el Reglamento del CCLP señala que “el Consejo de
Coordinación Local Provincial se rige por Reglamento aprobado por Ordenanza
Provincial, durante el primer semestre de su funcionamiento, a propuesta del Consejo
de Coordinación Local Provincial.
2.2.8 Políticas Públicas y desarrollo
Nuestro propósito al incluir el concepto de Políticas Públicas en el marco teórico es
evaluar si la Política de participación ciudadana que estamos investigando –en este
caso el Consejo de Coordinación Local (CCL) en la Municipalidad Provincial del Santa-
, cuenta con todos los elementos para ser una Política eficaz, que responda a los
objetivos sociales para los que fue diseñada.
De acuerdo a Héctor Béjar, las Políticas Públicas son el “conjunto de criterios que dan
lugar a una línea de conducta estatal dirigida a objetivos de interés público, y que es
resultado de un proceso interactivo con la sociedad civil” (Béjar 2009: 14)
Las Políticas Públicas, en el sentido clásico, tienen como elementos al Estado –ya que
no pueden haber Políticas Públicas sin una estructura administrativa que las lleve
adelante-; considerarse como un proceso dinámico, que puede cambiar con el tiempo;
y tiene a la Sociedad civil, que es la sociedad organizada en función del interés
público, que además debe participar en su diseño, ejecución, seguimiento y evaluación
(Béjar 2009).
Para crear e implementar una Política social –sostiene el autor de referencia-, se
pueden considerar como condiciones que 1) responda a una preocupación social,
2) que ese problema tenga soluciones técnicas, y 3) que cuente con apoyo político-
social, es decir debe contar con legitimidad.
No se debe confundir Política con Políticas Públicas: “Mientras la Política (politic) es el
escenario descubierto o encubierto donde negocian los agentes sociales y
económicos, individuales o colectivos, las Políticas (policies) constituyen los criterios
mismos que gobernarán las soluciones específicas sobre cómo manejar los diferentes
asuntos públicos” (Béjar 2009: 15)
Visto como un proceso que tiene un resultado (la búsqueda del bien común), la
Política pública debe seguir la siguiente secuencia para su puesta en marcha:
identificación del problema, agenda de trabajo, adopción de la Política, la
35
implementación y finalmente su constante evaluación, ya que las Políticas no son
estáticas sino dinámicas y pueden requerir una modificación, reestructuración o su
extinción (Béjar 2009). En este caso, se hace necesario evaluar si el CCL como
Política de participación está logrando sus objetivos, y las razones en caso no sea así,
ya que eso permitirá hacer las correcciones a la Política para que se garantice la plena
participación de la ciudadanía.
Para la implementación de las Políticas estas necesitan un soporte legal. Es decir, se
expresan en una dimensión normativa y legal, aunque no deben ser confundidas con
ellos. Los Consejos de Coordinación Local (CCL) están amparados la Ley Orgánica de
Municipalidades (LOM).
Vemos pues que la Política social es aquella Política pública cuyo objetivo es hacer
que los seres humanos y las condiciones en que estos viven mejoren material y
espiritualmente; persiguen el bienestar objetivo y subjetivo.
Resumimos que para su adecuada y eficaz implementación, una Política social
requiere de a). Soporte legal (marco normativo), b). Apoyo político-social, y c) de
ciudadanos, ya que sin ciudadanía puede haber asistencia, asistencialismo,
(clientelismo) y dependencia del Estado, pero las Políticas Públicas se dirigen a
individuos con igualdad de derechos y deberes.
Eugenio Lahera24 propone una estructura para una Política pública de calidad, y
resume que esta “corresponde a cursos de acción y flujos de información relacionados
con un objetivo público definido en forma democrática; dichos cursos de acción y flujos
de información son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la
participación de la comunidad y el sector privado. Una Política pública de calidad
incluirá orientaciones y contenidos, pero también instrumentos y o mecanismos,
definiciones o modificaciones institucionales, así como la previsión de sus resultados.”
Cuadro N° 1:
Concepto de Políticas Públicas (PP)
Desarrollado Puede incluir:
Cursos de En relación a un por:
acción. objetivo público. Orientaciones o
Sector público contenidos.
PP =
Definido en Sector privado Instrumentos o
Flujo de forma mecanismos.
información. democrático.
Aspectos
institucionales.
Previsión de
resultados.
Fuente: Lahera, Eugenio (2008)25
24
Eugenio Lahera es el primer especialista en Políticas Públicas de la CEPAL. En Introducción a las
Políticas Públicas. Chile: Fondo de Cultura Económica, pp 28-43 (2008). Tomado del material del curso
Políticas Sociales y Desarrollo de la Maestría en Gerencia Social de la Pontificia Universidad Católica del
Perú (PUCP).
25
Ibid.
36
Para implementar una Política de calidad, Lahera enfatiza el rol que cumple el Estado
a través de la administración pública y las Políticas Públicas. Sostiene que “mientras la
idea de administración pública corresponde a la de una estructura, la de Políticas
Públicas enuncia un proceso y un resultado; el primero es un concepto de stock, y el
segundo de flujo. La administración es un concepto de equilibrio y las Políticas
corresponden a un concepto de dinámica”. También resalta la importancia de orientar
las Políticas adecuadamente para “lograr un objetivo o solucionar un problema público
(…) las Políticas que promueven intereses o solucionan problemas exclusivamente
privados tienen un halo de ilegitimidad” (Lahera 2008: 30).
Otra condición importante para el funcionamiento de la Política pública es que esta sea
definida de manera democrática. En tanto más actores relevantes intervengan ésta
tendrá mayores posibilidades de éxito. “Se puede postular que las Políticas Públicas
basadas en discusiones con todos los actores relevantes se acercarán más a los
objetivos del bien público, al mismo tiempo que podrán tener el necesario apoyo de la
ciudadanía. Podrán ser a la vez más comprehensivas y más viables” (2008: 31). Eso
supone una multiplicidad de actores, ciudadanos que representen a organizaciones
diversas que intervengan con información y desde una perspectiva crítica. Otros
elementos no menos importantes están relacionados con la claridad y especificidad
con que debe ser planteada la Política. “Conviene que las orientaciones sean precisas
(…) Las orientaciones de una Política de alcance específico formuladas de manera
general dificultan la comprensión y evaluación, tanto de la Política específica como del
área más extensa en la que ella se inserta” (2008: 33). Cumplidos estos requisitos, el
diseño de la Política debe prever los resultados de su aplicación para ser evaluados y,
eventualmente, corregidos. En la Política pública se manejan simultáneamente las
variables Políticas y legislativas, técnicas, financieras y fiscales, y comunicacionales.
37
Gráfico N° 3:
El Mandala de las Políticas Públicas
Ministerios
Servicios
Partidos
políticos
Regiones
Sistema y Gestión
partidos interna
políticos
Empresas
Política públicas
pública
Congreso
Reforma
Comunicación
del Estado
Y participación
Participación Comunicación
Fuente: Lahera, Eugenio (2008)26
26
En: Introducción a las Políticas Públicas. Chile: Fondo de Cultura Económica, pp 28-43 (2008). Tomado
del material del curso Políticas Sociales y Desarrollo de la Maestría en Gerencia Social de la Pontificia
Universidad Católica del Perú (PUCP).
38
CAPÍTULO III:
METODOLOGÍA
3.1. Forma y método de investigación
Por la naturaleza del problema planteado, esta investigación se ajusta más a la forma
de estudio de caso, ya que vamos a investigar un problema específico con sus
propias características y particularidades, y en un proceso en una línea de tiempo. En
este caso, la investigación busca profundizar en las razones que impiden que se
implemente la Política de participación a través del Consejo de Coordinación Local
(CCL) de la Municipalidad Provincial del Santa; intenta identificar los problemas
existentes en los diferentes componentes del Círculo de la Política, para proponer
medidas correctivas que permitan que este espacio se reactive y cumpla su función
dictada en la ley. Así, optamos por el estudio de caso, debido a que en esta forma de
investigación los actores (sus percepciones y puntos de vista) ocupan un lugar central
en el estudio.
Por otro lado, la estrategia metodológica utilizada es cualitativa, en tanto el tipo de
información que necesitamos obtener de los actores que intervienen en este proceso
dialógico, son básicamente las razones, opiniones, percepciones y dificultades de
actores de diferentes grupos de interés en la implementación de la Política; datos de
naturaleza subjetiva. Por otro lado, no hay aspiración de generalizar las conclusiones a
otros espacios o fenómenos similares, sino explorar y profundizar en la comprensión
del fenómeno estudiado que brinde una base de conocimiento que pueda ser utilizado
en el futuro con fines explicativos.
La estrategia cualitativa además encuentra plena coherencia con el estudio de caso
como forma de investigación, ya que este se centra en muy pocos objetos o en un
objeto de estudio específico, pero que requiere ser investigado con profundidad en sus
cualidades. El factor de cantidad no tiene relevancia en esta investigación.
3.2. Universo y muestra
Para esta investigación el universo o población estuvo conformado por:
Funcionarios de la MPS responsables del funcionamiento del CCL.
Alcaldes distritales y regidores provinciales que participan en el CCL.
Representantes de organizaciones de la sociedad civil que participan o podrían
participar del CCL de la MPS.
Documentos que contengan información sobre la naturaleza y funcionamiento
del CCL de la MPS.
El presente estudio contó con una muestra significativa, dado que la estrategia
metodológica predominante es cualitativa, en tanto se tiene como propósito explorar el
fenómeno en estudio rescatando el aspecto subjetivo de los actores implicados
(percepciones, puntos de vista, etc.), y para ello más que muestras representativas
requerimos personas que tengan ciertas características específicas como experiencia
de haber integrado el CCL, conocimiento acerca de este mecanismo de participación
y/o experiencia en su implementación.
39
El método de muestreo no probabilístico utilizado fue el muestreo por juicio o
conveniencia. Es decir, los individuos que participaron en las entrevistas fueron
seleccionados de acuerdo a su función o relación respecto del Consejo de
Coordinación Local (CCL) de la Municipalidad Provincial del Santa durante el periodo
2011-2014, prioritariamente. Además se consideró su conocimiento del tema y su
disponibilidad para participar y aportar en la presente investigación. Es decir, no se
requirió que los integrantes de la muestra sean elegidos aleatoriamente pues lo
prioritario fue que cubrieran los criterios descritos.
De acuerdo a estos criterios se consideraron tres grupos vinculados al CCL: las
autoridades elegidas por voto popular (dos de los ocho alcaldes distritales y cinco de
los trece regidores provinciales), representantes de la sociedad civil (doce dirigentes),
y los principales funcionarios (cuatro) de la municipalidad que intervinieron como
responsables técnicos, encargados de implementar este mecanismo de participación
ciudadana. Entre estos funcionarios fueron considerados: Gerente Municipal, Gerente
de Planificación y Presupuesto, coordinador del Presupuesto Participativo, Jefa de la
Unidad de Participación vecinal.
En este sentido, se tomó en cuenta que el muestreo por juicio “consiste en una
aproximación conceptual al universo de estudio mediante una definición clara de las
características más importantes que delimitan sus niveles estructurales. Los
parámetros que definen la composición estructural de la muestra se basan en criterios
teóricos. Posteriormente, sobre lo anterior se eligen sistemáticamente a los
invitados”27.
En tanto es un estudio cualitativo que utiliza un muestreo no probabilístico, el tamaño
de la muestra se define en función a los siguientes criterios:
Accesibilidad del investigador a la muestra.- Identificado el perfil de las
personas a ser incluidas en la muestra, el tamaño de la misma estuvo
influenciada por la accesibilidad de los investigadores a la muestra
(condicionada a su vez por la disposición de las personas a participar). En
tanto algunas ex autoridades y ex funcionarios de la gestión de la MPS del
periodo 2011-2014 se encontraban sometidos a investigaciones y procesos
judiciales (algunos ya encarcelados) por presuntos delitos de corrupción, el
tamaño de nuestra muestra fue reduciéndose.
Tipo de técnica utilizada para el levantamiento de información.- En tanto la
técnica empleada fue de tipo no probabilístico por juicio, y se buscó que la
muestra sea significativa más que representativa, el tamaño de la misma no
requería ser grande (por tanto, no excedería de treinta personas).
Punto de saturación.- “El punto de saturación del conocimiento es el examen
sucesivo de casos que van cubriendo las relaciones del objeto social, de tal
forma que, a partir de una cantidad determinada, los nuevos casos tienden a
repetir -saturar- el contenido del conocimiento anterior. La saturación del
conocimiento, supone que se han establecido las pautas estructurales que
subyacen a un determinado conjunto de procesos sociales, y los nuevos casos
no introducen correcciones ni complementos al conocimiento de la realidad
estudiada, solo repiten el contenido de la pauta social definida”28. En este
sentido, se siguió este criterio en los grupos de autoridades elegidas como
27
Definición de Julio Mejía Navarrete en El Muestreo en la investigación cualitativa.
28
Referencia textual a Bertaux y Wiame. Tomado de El muestreo en la investigación cualitativa
de Julio Mejía Navarrete. Pp. 169 – 172.
40
alcaldes distritales y regidores provinciales, funcionarios de la municipalidad y
para los representantes de la sociedad civil, considerando las pautas
establecidas en las variables e indicadores.
Considerando estos tres criterios, el tamaño de la muestra es de veintitrés (23)
personas, y su composición final es la siguiente:
Autoridades electas de las municipalidades:
o Alcaldes distritales (2)
o Regidores provinciales (5)
Funcionarios de la MPS:
o Gerente Municipal (2)
o Gerente de Planificación y Presupuesto (1)
o Jefa de la Unidad de Participación vecinal (1)
Representantes de la sociedad civil:
o Dirigentes vecinales y líderes ciudadanos (12)
3.3. Unidades de análisis
La población o universo está conformada por las siguientes unidades de análisis:
Personas (autoridades y funcionarios municipales, representantes de
organizaciones de la sociedad civil).
Documentos (actas, directivas, estatutos, documentos formales del CCL).
3.4. Técnicas e instrumentos de investigación
Orientados por nuestras preguntas de investigación, que aluden a cuatro aspectos o
dimensiones diferentes para abordar el problema general de investigación, recurrimos
en general a las siguientes fuentes: funcionarios de la Municipalidad Provincial del
Santa vinculados al problema, representantes de la sociedad civil calificados para
integrar el Consejo de Coordinación Local (CCL), otros actores vinculados al CCL
como los regidores y alcaldes distritales, así como estudios e investigaciones.
Para el recojo de información de las fuentes indicadas, utilizaremos tres técnicas de
recolección de información: entrevistas semiestructuradas, grupos focales y revisión
documental.
3.4.1 Entrevistas semiestructuradas
Como herramientas utilizaremos las Guías de entrevistas semiestructuradas, las
cuales serán aplicadas a funcionarios vinculados con la convocatoria al Consejo de
Coordinación Local (CCL) de la Municipalidad Provincial del Santa y a representantes
de la sociedad civil. En este caso, se trata del instrumento más adecuado, debido a
que permite profundizar en las respuestas de las fuentes, obteniendo detalles, e
incluso captando las actitudes de los entrevistados respecto del tema a tratar. Permite
captar la subjetividad del entrevistado frente a los temas planteados, lo cual es un
insumo valioso para este tipo de investigación, y para el particular objetivo de nuestro
estudio.
41
3.4.2 Grupo focal
La herramienta a utilizar será la Guía de temas de grupo focal. Dada la profundidad
de esta técnica para un grupo tan heterogéneo e importante para este estudio, el
grupo focal fue aplicado a los representantes de la sociedad civil que participan del
CCL y que formarán parte de nuestra muestra. A través de esta metodología
plantearemos algunas preguntas orientadoras que nos permitan identificar las ideas y
pareceres de los participantes, y promover un intercambio y debate entre ellos, el cual
generará información relevante para el estudio.
3.4.3 Análisis Documental
Utilizaremos como herramienta la Guía de revisión documental que servirá para
registrar y ordenar la información a recabarse de la lectura de actas de reuniones y
asambleas, directivas formales, estatutos, y otros documentos formales elaborados
por el CCL de la MPS o vinculados a él. En base a su aplicación, podremos identificar
qué preguntas de nuestro estudio ya cuentan con algunas aproximaciones de
respuesta a partir de la información recogida de estas fuentes secundarias.
3.5. Variables e indicadores
Las variables a describir en el presente estudio son las siguientes:
1. Dificultades existentes para promover la participación en el CCL.-
Se refiere a qué barreras identifican que impiden promover el CCL.
2. El CCL, como mecanismo de participación, responde o no a las
expectativas ciudadanas.- Se refiere a la satisfacción de las
expectativas de participación y a la utilidad de ésta en su vida cotidiana.
3. Existencia o no de capacidad de la sociedad civil en cuanto a su
participación en el CCL para el proceso de planificación del
desarrollo y la toma de decisiones relacionadas al presupuesto en
la MPS.- Se refiere a la capacidad de los actores integrantes del CCL
para realizar una adecuada intervención en el proceso de planificación
del desarrollo y del PP.
4. Valoración de las autoridades y funcionarios al CCL y a la
participación ciudadana (actores a cargo de convocarlo).- Se refiere
a qué importancia le dan las autoridades y los funcionarios municipales
a la participación ciudadana y al CCL en particular.
Debido a que nuestra investigación es un Estudio de caso que sigue una estrategia
metodológica cualitativa, hemos optado por no cuantificar el proceso ni los resultados.
Es decir que para nuestras variables no tendremos indicadores sino que analizaremos
a profundidad los discursos de los actores involucrados mediante la definición de
aspectos específicos (especificaciones) o dimensiones que nos permitan obtener
información relevante de las fuentes de información que consultaremos.
A continuación, para cada una de las cuatro variables a estudiarse identificaremos los
indicadores o especificaciones correspondientes:
42
1. Dificultades existentes para promover la participación en el CCL:
a. Tipo de dificultades existentes para promover la participación en
el CCL
2. El CCL, como mecanismo de participación, responde o no a las
expectativas ciudadanas:
a. Grado de valoración sobre la utilidad del CCL como mecanismo
de participación.
3. Existencia o no de capacidad de la sociedad civil en cuanto a su
participación en el CCL para el proceso de planificación del
desarrollo y la toma de decisiones relacionadas al presupuesto en
la MPS:
a. Nivel de capacidades para la planificación del desarrollo de los
actores involucrados.
b. Nivel de acceso a la información de los actores involucrados en
la planificación del desarrollo.
c. Grado de valoración de la legitimidad de los actores involucrados
en la planificación del desarrollo.
4. Valoración de las autoridades y funcionarios al CCL y a la
participación ciudadana (actores a cargo de convocarlo):
a. Grado de valoración de las autoridades y funcionarios respecto
del CCL y la participación ciudadana.
3.6 Técnica de Análisis de Resultados: La triangulación
A partir de las fuentes de información ya indicadas (fuentes primarias
fundamentalmente, y fuentes secundarias), analizaremos y contrastaremos los datos
respecto a percepciones y opiniones con datos objetivos de informes, reportes o
ensayos con la finalidad de extraer conclusiones muy concretas, identificar
congruencias e incongruencias, y a partir de allí tener insumos para el posterior
análisis.
Por otro lado, realizaremos también la triangulación de la información recogida a
través de entrevistas con funcionarios de la MPS, con la información identificada
mediante entrevistas con representantes de organizaciones de la sociedad civil; todo
esto también será contrastado con la información que se obtiene del grupo focal con
representantes de la sociedad civil.
Finalmente, vincularemos la información obtenida para dar cuenta del objetivo general,
con la información que se ha recogido para dar contenido a cada uno de los cuatro
objetivos específicos, identificando los aspectos en donde hay complementariedades y
confirmaciones de las hipótesis de trabajos, o donde hay variables que permiten dar
respuesta y contenido a más de uno de los objetivos.
43
3.7 Análisis de la información
Con la información recogida para cada una de las variables y especificaciones de
nuestro estudio, realizaremos el análisis de la misma contrastando nuestras hipótesis
con la información que vayamos recogiendo para cada indicador/especificación y a
partir de allí extraeremos conclusiones para cada variable, siempre contrastándolo con
las preguntas de investigación y la pregunta general de la misma.
Se tomará en cuenta para el cruce de información la recurrencia de determinados
contenidos, la fuente de los mismos, y el rol que dichos informantes tienen en el
proceso estudiado (funcionamiento del CCL de la MPS), ya que cualitativamente eso
brindará elementos que enriquecerán el análisis y el alcance de las conclusiones.
Para ello se identificarán categorías de respuesta para cada ítem de cada una de las
herramientas de recojo de información, especificando aquellas que son las más
recurrentes en cada una de las herramientas, y de los grupos entrevistados, en base a
lo cual se identificarán hallazgos que serán analizados e interpretados en función a los
contenidos del marco conceptual, al contexto en el cual se realiza el estudio, las
hipótesis de trabajo, los objeticos –general y específicos- de la investigación y las
respuestas de los participantes, buscando coincidencias y confirmaciones, así como
diferencias y datos discordantes que nos permitan verificar los hallazgos, identificar
tendencias, y extraer conclusiones más específicas a través del contraste de
respuestas entre los diferentes grupos entrevistados.
3.8 Fases de la investigación
Como todo proceso de investigación, el presente estudio atravesó los cinco momentos
planteados por Francke y Piazza (2007):
1. La formulación de las preguntas y objetivos de investigación o momento
“teórico-inquisitivo”.
2. El diseño de la investigación o momento “metodológico”.
3. La recopilación y ordenamiento de los datos o momento “empírico”.
4. El análisis e interpretación de los datos y la prueba de las hipótesis o momento
“técnico”.
5. El momento de aporte al debate teórico y levantamiento de nuevas preguntas o
momento “teórico-propositivo”.
Podemos agrupar estos cinco momentos en tres fases de la investigación, que a
continuación describiremos en base a la forma cómo se dio todo este proceso para la
presente estudio.
3.8.1 Primera fase: Planeación
En un primer momento se procedió a la revisión de información secundaria en base al
tema de interés y a una pregunta general aun intuitiva que orientaba inicialmente todo
el estudio. Cuando esta pregunta fue delimitándose a medida que se obtenía más
información, se pasó a la identificación de preguntas específicas, a partir de las cuales
pasaron a esbozarse los objetivos de la investigación. Es así que de un interés general
en la participación ciudadana en la Provincia del Santa, se delimitó el interés en la
participación ciudadana en el Consejo de Coordinación Local (CCL) de la
Municipalidad Provincial del Santa (MPS).
44
Afinada la pregunta, con la especificación de objetivos, se procedió a elaborar el
diseño de la investigación, que implicó definir la forma de la investigación, el tipo, las
variables a ser observadas, los indicadores de cada variables, las técnicas y
herramientas para el recojo de información, la identificación de la población y la
muestra, así como la especificación de los procedimientos y cronogramas de
actividades de recolección de información.
3.8.2 Segunda fase: Ejecución
En un segundo momento, se ejecuta el plan de recolección de información, con la
finalidad de recoger las evidencias que permitan dar respuesta a las preguntas de
investigación, verificar las hipótesis de trabajo, y alcanzar los objetivos del estudio. Es
importante seguir las acciones de acuerdo a un plan previamente diseñado, con la
flexibilidad suficiente para adaptarse antes las diferentes contingencias. Es así que en
este estudio, se procedió a invitar a los participantes identificados, a través de
llamadas telefónicas o visitas personales, donde se les explicó detallada y claramente
el fin del estudio, sus objetivos, y lo que esperábamos de su participación en cada una
de las actividades realizadas. Es así que en la ciudad de Chimbote se sostuvo
entrevistas con funcionarios de la MPS y representantes de organizaciones de la
sociedad civil, en lugares con la suficiente tranquilidad y comodidad para desarrollar
las entrevistas. Lo mismo con el grupo focal, para el cual se buscó un espacio
apropiado.
3.8.3 Tercera fase: Comunicación de Resultados
En este momento la información es ordenada y procesada con la finalidad de
identificar contenidos novedosos, o confirmaciones, que se constituyan en hallazgos
de la investigación, a partir de los cuales se puedan realizar vinculaciones con otros
datos, con información del marco teórico y generar nuevo conocimiento. Para esta
labor se utilizaron algunas herramientas de soporte para identificar categorías, y luego
establecer conexiones, realizar interpretaciones de las categorías o hallazgos
encontrados. En esta parte, las preguntas y los objetivos de investigación fueron un
gran orientador del trabajo. Fue importante también el contraste de los hallazgos y
tendencias encontradas con los puntos de vista de otros autores y teorías planteadas
en el marco conceptual.
3.9 Limitaciones en el trabajo de campo
Como todo trabajo de campo, el presente estudio tuvo algunas limitaciones que ponen
en dificultad el desarrollo de actividades y el acceso de información requerida para el
logro de los objetivos planteados:
El acceso a toda la muestra previamente identificada no fue tan sencillo como se
esperaba. Hubo dificultades particulares en función al grupo entrevistado:
En cuanto a los funcionarios de la MPS, la dificultad radicó en que no todas las
personas identificadas se sentían cómodas accediendo a participar en las
entrevistas, por el clima de tensión que se vive en la provincia (debido a los
actos de corrupción de la anterior gestión, y a la posibilidad de sufrir
amedrentamiento por parte de alguna autoridad o funcionario que vea como
amenazante la información que se nos pueda proporcionar en la entrevista).
Otra dificultad fue el horario disponible debido a la carga de trabajo de los
funcionarios, lo que llevó a que muchas veces suspendieran las citas para las
45
entrevistas y tuvieran que reprogramarse, o simplemente ya no accedieran a
colaborar en el estudio.
Respecto a los representantes de las organizaciones de la sociedad civil, es
importante señalar que si bien fue más fácil contactarlos a ellos que a los
funcionarios de la MPS, sí hubo como dificultad el tema del tiempo, pues varios
de ellos se dedican a varias actividades por lo que si bien mostraron mucha
disposición, no siempre contaban con la disponibilidad requerida. Aun así, se
pudo cubrir la cuota inicialmente prevista, y a los representantes que cuentan
con mayor experiencia en participar de este tipo de espacios (como el CCL y el
Presupuesto Participativo).
Por otro lado, producto de la labor de campo – después del diseño y planificación de la
investigación- obtuvimos la información posteriormente constatada de que el CCL de
la MPS del periodo estudiado para esta investigación (la gestión del periodo 2011-
2014) no llegó a convocarse, por lo cual la orientación de nuestro estudio tuvo que
virar hacia la identificación de los factores que impidieron la conformación de este
espacio de participación en dicho periodo, y además de pronto ya no existían
documentos –previamente identificados- que pudieran buscarse y revisarse como
parte de la indagación documental (para lo cual se había elaborado la herramienta
correspondiente). Por todo esto, fueron las entrevistas y el grupo focal las únicas
técnicas utilizadas para esta investigación.
46
CAPÍTULO IV:
RESULTADO, ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN
Se alcanzó el número de muestra previsto, pero dado el contexto de la Municipalidad
Provincia del Santa durante el periodo 2011-2014 (donde el CCL no fue convocado de
acuerdo a lo establecido en la Ley Orgánica de Municipalidades, el alcalde provincial
se halla en prisión por actos de corrupción y algunos gerentes sometidos a procesos
judiciales), algunos exfuncionarios no aceptaron formar parte de la muestra. Como
alternativa se incluyó en la misma a funcionarios de la actual gestión (2015-2018) y de
gestiones anteriores al 2011, que tienen un conocimiento formal de los mecanismos de
participación y del estado de implementación de los mismos en la provincia del Santa.
La revisión documentaria inicialmente prevista no pudo concretarse, debido a que en
la Municipalidad Provincial del Santa no existe registro de información y/o
documentación alguna respecto al Consejo de Coordinación Local Provincial del
periodo en mención. El CCL no fue convocado ni implementado formalmente en dicha
gestión de acuerdo a las pautas y procedimientos que la Ley Orgánica de
Municipalidades (LOM) establece.
Es así que revisaremos los principales hallazgos encontrados en las entrevistas a
funcionarios de la MPS, en las entrevistas a representantes de las organizaciones de
la sociedad civil y en el grupo focal con representantes de las organizaciones de la
sociedad civil, organizando la información en base a cinco puntos basados en cada
uno de los objetivos de esta investigación:
Factores que impiden la implementación del CCL en la MPS
Dificultades existentes para promover la participación de la sociedad civil en el
CCL
Respuesta del CCL como mecanismo de participación a las expectativas
ciudadanas
Capacidad de la sociedad civil en cuanto a su participación en el CCL para la
planificación del desarrollo y la toma de decisiones sobre el presupuesto en la
MPS
Valoración de las autoridades y funcionarios respecto del CCL y la participación
de los ciudadanos
A continuación desarrollaremos cada uno de estos puntos.
4.1 Factores que impiden la implementación del CCL en la MPS
Organizaremos esta presentación en base a las principales razones identificadas por
las cuales el CCL de la MPS no fue implementado tal cual lo establece la LOM, cada
una de las cuales constituirá un subtítulo del presente capítulo que –de este modo-
estará organizado en base a los siguientes siete puntos:
4.1.1 Manejo no inclusivo de la gestión local por parte de la autoridad provincial
4.1.2 Insuficientes capacidades para la participación de los representantes de la
sociedad civil
4.1.3. Insuficientes capacidades para la gestión y la participación en los
funcionarios de la MPS
4.1.4. Insuficiente promoción de la participación ciudadana
47
4.1.5. Limitaciones en la Ley Orgánica de Municipalidades y los procedimientos
para implementar el CCL
4.1.6. Debilidad institucional y falta de valores democráticos
4.1.7. Falta de un enfoque de desarrollo
Los hallazgos serán analizados en base a las preguntas de investigación, el contexto o
escenario de investigación, y el marco conceptual y contextual.
4.1.1 Manejo no inclusivo de la gestión local por parte de la autoridad
provincial
A manera de breve introducción de lo encontrado en este punto, podemos decir que la
no implementación del CCL tiene como un factor causal importante el manejo no
inclusivo de la gestión local por parte de las autoridades de turno, y que esta a su vez
es impulsada por una falta de voluntad Política para promover la participación
ciudadana, la desconfianza en las autoridades por parte de la ciudadanía, y los actos
de corrupción de la gestión local de turno. A continuación presentamos un gráfico que
vincula linealmente estos elementos:
Gráfico Nº 4:
El manejo no inclusivo de la gestión local como variable que influye en la no
implementación del CCL de la MPS
Fuente: Elaboración propia (2016)
Sin embargo en la realidad, y especialmente en los fenómenos observados en la
investigación en Gerencia Social, los procesos tienden a no ser lineales, y se
convierten en procesos circulares donde una variable o factor impacta en el otro y
lo refuerza. Este fenómeno de mutua influencia e interacción trata de ser reflejado
en el siguiente gráfico:
48
Gráfico Nº 5
El manejo no inclusivo de la gestión local como variable que influye en la no
implementación del CCL de la MPS
Fuente: Elaboración propia (2016)
La gestión de la Municipalidad Provincial del Santa, durante el periodo 2011-2014, se
desarrolló con un claro sesgo en su Política de gestión, que no incluía a todos los
ciudadanos o sectores de la sociedad, sino solo a integrantes de organizaciones afines
o personas con las que existían coincidencias en el manejo administrativo basado en
intereses económicos personales. Es decir, las autoridades y funcionarios tomaron
decisiones a partir de consignas partidarias, buscando beneficios personales o para su
grupo político, sin incluir en ellos la opinión de los demás dirigentes, prevaleciendo la
implementación de determinados proyectos.
Existe la percepción generalizada que tanto el alcalde Luis Arroyo Rojas como sus
funcionarios de confianza carecieron de voluntad Política para promover la
participación ciudadana, siendo un indicador de esto su frecuente inasistencia a los
espacios de participación existentes, y la ausencia de directivas institucionales para
impulsar y difundir estos espacios de participación:
“[Un obstáculo es] El manejo excluyente de la gestión pública -no
democrática, no participativa- por parte de las autoridades, lo que es un
negocio para ellas.” (Sociedad civil: Entrevista N° 2)29
“Otra dificultad es el sesgo, porque ha sido corporativizado dentro de los
seguidores del partido político que está apoyando a la gestión local. Y
ha sido más un mecanismo político-partidario de control que de
representación de la sociedad civil.” (Sociedad civil. Entrevista N° 1)
29
Las viñetas que se citarán de aquí en adelante, hacen referencia a las entrevistas
semiestructuradas y al grupo focal aplicados como parte del recojo de información. En el Anexo
A1 (a partir de la pág. 118), se listan los nombres tanto de funcionarios como representantes de
sociedad civil que en las viñetas aparecen sólo numerados (Entrevista N° 1, Entrevista N° 7,
Participante N° 3, etc.)
49
“El primer impedimento que yo veo es estrictamente de corte ideológico
o de gestión. Es decir, [las autoridades] buscan cuanto menos la
participación de la sociedad civil para tener autonomía en el manejo y
no ser fiscalizados. Por eso es que no motivan mucho la participación
del CCL o de cualquier otra actividad orientada a este tipo de
participación.” (Funcionarios: Entrevista N° 1)
Otro factor que también generó el manejo no inclusivo de la gestión municipal está
relacionado con la desconfianza que las autoridades generaron en la ciudadanía, que
al no sentirse auténticamente convocada e incluida, provocó que esta ya no intervenga
en los espacios de participación ciudadana, siendo copados estos por grupos afines al
alcalde y a sus funcionarios. Esta baja credibilidad en las iniciativas de participación
ciudadana se retroalimentó con el sesgo político de la gestión. La manipulación
Política a la que fueron sometidos los dirigentes fue un factor que direccionó la
participación ciudadana de acuerdo a los intereses de la autoridad de turno, que alejó
a quienes no comulgaron Políticamente con ella, incluso fueron objeto de represalias
en un contexto marcado por la corrupción y el sicariato:
“Eso es lo que hemos encontrado en la municipalidad, y con lo que
estamos luchando duro y tratando de cambiar ese aspecto dentro de la
administración pública… Hay mucha desconfianza de la gente”
(Funcionarios: Entrevista N° 2)
“Pero siempre hay personas o grupos [dentro del municipio] que
obstaculizan, que no apoyan la idea del proyecto a desarrollar, sea en la
parte social o en infraestructura, pero todos sabemos que estamos bajo
los marcos legales, y que debemos cumplir.” (Funcionarios: Entrevista
Nº 10)
“La ciudadanía en general no es convocada. Y cuando se convoca solo
se hace a la gente que es afín al partido político de gobierno. No hay
una convocatoria masiva, ni tampoco se ven las necesidades más
urgentes. O sea, yo como ciudadano tengo las dificultades, primero que
no me invitan y segundo que dirigen las convocatorias (…)”
(Funcionarios: Entrevista N° 7)
“Los coaccionan, les dicen que si no vienen a la reunión, o traen un
grupo de gente, o no firman la lista de asistencia, no les darán nada.
Los llevan hacia sus temas políticos. […] Yo he visto que los hacen
como “portátiles”, los obligan…” (Funcionarios: Entrevista Nº 9)
“Otro obstáculo para la sociedad y para los dirigentes es el terror, el
temor, si alguien da su punto de vista y choca con el partido político del
gobierno en este caso con Arroyo, con Cesar Álvarez automáticamente
es amenazado, entonces qué le queda al dirigente o alguien que quiera
expresar su punto de vista (se queda callado), porque viene
directamente a tocar la puerta de tu casa, te mandan notas, te llaman
por teléfono y ese es uno de los temores,…” (Grupo focal: Participante
Nº 3)
“[Los dirigentes] Pueden ser aguerridos, pero a veces tienen miedo ante
los incidentes que se están suscitando en Ancash….” (Sociedad civil:
Entrevista Nº 2)
50
“Y lo otro es que en estos 4 años de gobierno, Arroyo y Cesar Álvarez
han comprado a los dirigentes, es decir han hecho que el frente de
defensa trabaje a favor de ellos encabezado por construcción civil [….]
Cuando alguien salía a denunciar por acto de corrupción lo primero que
hacían ellos era salir a atacarte. Entonces ahí nace el temor y el
dirigente se hace a un costado…” (Grupo focal: Participante Nº 4)
De estos primeros hallazgos podemos decir que el desinterés y la falta de voluntad
Política de los funcionarios de la MPS para promover la participación ciudadana,
puede ser manifestación de la ausencia del enfoque de participación ciudadana en los
alcaldes y funcionarios como parte de su Política de gestión. Las autoridades no
parten de la premisa de una participación ciudadana efectiva. Esta es tomada tan solo
en un nivel declarativo, formal, pero no hay una genuina identificación con el espíritu
inclusivo de la participación democrática, prevaleciendo un enfoque de corto plazo que
privilegia los beneficios inmediatos (generalmente económicos y políticos, ya sea para
el grupo de las autoridades o para la autoridad misma), lo que a su vez provoca una
intensiva exclusión de la ciudadanía de los asuntos públicos (a excepción de aquellos
dirigentes o ciudadanos que comparten posiciones Políticas con la autoridad local).
Esta tendencia no encuentra contrapeso en el resto de la ciudadanía, que a su vez se
encuentra debilitada, fragmentada, precisamente para evitar que ejerza su importante
rol fiscalizador (Adrianzén 2003); por ello no se incentiva su participación desde las
autoridades (no provisión de recursos o partidas para cubrir los gastos de los
directivos; y una LOM asumida declarativamente, apelando al máximo a su condición
de no vinculante).
Estos componentes de manipulación y direccionamiento político y partidario, son
vinculados con la corrupción que es percibida como otro de los más importantes
obstáculos para la participación de la ciudadanía en los espacios públicos, pues se
considera que las autoridades impiden la intervención de los ciudadanos en los
asuntos públicos para evitar ser fiscalizados y usar los recursos de acuerdo a sus
intereses; esto también conlleva la manipulación de los dirigentes mediante acciones
populistas y clientelistas:
“Ahora ya ni da ganas de trabajar con estas autoridades que hemos
tenido y es por el tiempo que te toma porque la persona que quiera
lograr su objetivo se encuentra con una cantidad de trabas que nunca
se acaba, para sacar un proyecto te toma dos años en trámites y para la
ejecución mucho más y ahí vienen los amarres, las sobrevaloraciones,
es una situación que traba bastante.” (Grupo focal: Participante Nº 4)
“El segundo obstáculo seria la corrupción…” (Grupo focal: Participante
Nº 7)
“…también está el temor porque está ligado a la corrupción. Ese es uno
de los obstáculos para mucha gente que tiene gran anhelo, deseo de
buscar el bienestar y se siente truncado.” (Sociedad civil: Entrevista N°
3)
“…Es el caldo de cultivo para la corrupción, para la sobrevaloración de
los proyectos, de las obras. Actuar de espaldas o escondidos de la
población es el caldo de cultivo para la corrupción y para una gestión
mediocre, sin resultados favorables para la población…. Los alcaldes en
el Perú, mayoritariamente han hecho de la gestión excluyente el
51
mecanismo principal de la corrupción y de su enriquecimiento. Y han
sacrificado la democracia vecinal, local, desconociendo o no
implementando lo que la propia ley establece.” (Sociedad civil:
Entrevista N° 2)
Vemos pues que la corrupción, al ser un fenómeno multicausal, se convierte en un
factor que genera determinados impactos en la sociedad. Su presencia en la
percepción de los ciudadanos y funcionarios es significativa. La corrupción tiende a
incentivar el manejo no inclusivo de la gestión local, y remece las premisas de una
perspectiva de gestión orientada al desarrollo, pues esta implica compartir decisiones
y transparentar procesos con una sociedad civil empoderada, fortalecida e informada
(Pizzio 2010); lo cual se opone y dificulta las acciones de corto plazo y de beneficio
direccionado e inmediato promovidas por la autoridad local. Al mismo tiempo, la
corrupción desincentiva el interés del ciudadano por participar, al generar un clima de
inseguridad y vulnerabilidad y fortalecer el manejo político y la gestión local no
inclusivos.
Es también patente que la ciudadanía se vea desalentada en su participación cuando
la Municipalidad no satisface sus expectativas, al limitar su intervención en la toma de
decisiones y en la priorización de los proyectos; esto a su vez va generando
desconfianza en las autoridades.
“Los ciudadanos poco a poco se van olvidando y perdiendo interés. Se
vuelven escépticos, ya no creen, se vuelven reacios. Como no se
cumplen las expectativas que ellos tienen, se desalientan. Otra cosa, es
que a veces no hay sinceridad: si lo convocan por un fin (hacer cierta
obra o proyecto en tu organización o localidad), los llevan a otros
temas.” (Funcionarios: Entrevista N° 9)
Todos estos pueden ser factores vinculados con el hecho de que la promoción de la
participación ciudadana y en particular el CCL no estuvo en la agenda municipal; el
desinterés o falta de voluntad Política del alcalde y los demás integrantes influyó en
esto, por lo cual no se convocó a este espacio –al menos no hay evidencia de ello en
los archivos de la MPS- durante el periodo 2011-2014. En este contexto la fiscalización
y vigilancia de la autoridad local era dificultosa. Podemos agregar a esto la falta de
información y consciencia de los funcionarios ediles sobre la importancia de la
intervención de la ciudadanía, que perciben como incómoda, prevaleciendo un estilo
controlador y autoritario:
“El CCL es un estorbo para los alcaldes. Es una injerencia “abusiva” de
la población en el manejo particular de su negocio, no les permite el
manejo delincuencial y arbitrario de los recursos públicos….” (Sociedad
civil: Entrevista N° 2).
“A nosotros nos llegó la información que teníamos que instalar el CCL
en los meses de abril o mayo. Entonces ahora ya está en aprobación, lo
tenemos para el dictamen de los regidores para poder implementarlo.
Todavía no le podría decir qué resultados hemos tenido porque estamos
en proceso de implementación. [De la gestión anterior] no hemos
encontrado absolutamente nada (…) yo creo que por ignorancia y por
falta de planificación. No tenemos una cultura de planificación. Y
muchas veces pensamos que esto nos puede malograr o interrumpir lo
que uno quiere realizar como gestión.” (Funcionarios: Entrevista N° 2)
52
“No ha tenido interés el alcalde en activar el CCL. Porque ninguna
autoridad quiere que le hagan bulla, ellos quieren que los aplaudan, que
los respalden. El desinterés, el desconocimiento ha marcado la razón
del fracaso.” (Funcionarios: Entrevista N° 3)
“[…] Ellos ven que con el CCL los ciudadanos entran a husmear, a ver
sus agendas reales. No querían que la ciudadanía se opusiera a las
propuestas de proyectos y obras que ellos [las autoridades] traían…”
(Funcionarios: Entrevista N° 9)
Respecto a los temas que se priorizaron en la agenda local sobre la participación
ciudadana, observamos que la ejecución de obras de infraestructura física (servicios
básicos y espacios deportivos) fue la prioridad del alcalde Luis Arroyo Rojas durante
sus tres años cuatro meses de gestión al frente de la Municipalidad Provincial del
Santa. Esto se explica por la gran cantidad de recursos que durante el periodo 2011-
2014 ingresaron a la municipalidad por concepto de canon minero, y por la posibilidad
de beneficiarse con dinero producto de coimas para orientar las licitaciones de la obras
a favor de ciertos grupos afines. Es así que se ejecutaron obras de infraestructura,
generalmente asociadas a transporte o construcción, de los que se obtuvieron
beneficios económicos y políticos más inmediatos por ser sobrevaluados:
“La ejecución del gasto (…) Ese ha sido el tema prioritario para la
municipalidad en la medida que no se preocupaba por obtener ingresos,
sino solamente en gastar. Y eso estaba respaldado por los buenos
ingresos que tuvo el Gobierno Regional de Ancash. O la Región Ancash
en general, tanto a nivel regional como municipal, y por lo tanto eso ha
permitido que se encarguen en el tema municipal exclusivamente a
ejecutar. Esa fue la agenda principal, dentro de ello obviamente se
hacía la priorización de obras y todo lo que ya conocemos. Pero el
punto central no era la organización de la municipalidad o del sistema
municipal, o del sistema administrativo. El punto central era gastar,
gastar y gastar.” (Funcionarios: Entrevista N° 1)
“(…) Los alcaldes creen que todos son obras del canon y con eso ya
solucioné todo (…) Esos son los temas de preocupación, más la
inversión física, que es importante, pero la inversión física –hay que
decirlo- deja recursos a los alcaldes…” (Funcionarios: Entrevista N° 6)
”No es prioridad porque sus intereses están en otro lado, están en las
obras, en los proyectos, las licitaciones, porque ahí hay dinero de por
medio. Por eso están como están las ex autoridades. Ellos no tenían
intención de servir a la gente sino de ver sus intereses.” (Funcionarios:
Entrevista N° 7)
“Creo que formalmente [el CCL] existe, ha estado presente en la
agenda municipal, pero no se le ha dado la mayor importancia. Porque
para la gestión local –al menos para los alcaldes que tenemos acá-
tienen una visión de muy corto plazo, y muy vinculada a la ejecución de
obras de alta rentabilidad Política. O sea, se visibilizan las obras de
infraestructura, pero no se prioriza la participación como un mecanismo
de toma de decisiones, menos de regulación, menos de rendición de
cuentas.” (Sociedad civil: Entrevista N° 1)
53
“Se ha dado prioridad al ornato, pero de cemento. Acá, donde hay obras
hay el diezmo. Es el 10% del valor de una obra que supuestamente el
contratista da a la municipalidad por la adjudicación de la obra.”
(Sociedad civil: Entrevista N° 4)
“Ellos están interesados en hacer obras, dirigidos por intereses políticos
partidarios.” (Sociedad civil: Entrevista N° 3)
“La prioridad es la inversión pública, la ejecución de proyectos
sobrevaluados. Porque a partir de allí tienen sus diezmos, y tienen su
participación, poniéndose al margen incluso de la ley. Mientras menos
participación, mientras la autoridad comparta menos información a la
población a una instancia como en este caso el CCL, es más intenso el
uso patrimonial y excluyente de los recursos públicos” (Sociedad civil:
Entrevista N° 2)
Como vemos en los testimonios, los entrevistados revelan que la gestión municipal
provincial priorizó la inversión de millones de soles en infraestructura física, pero
destinó muy poco al desarrollo de capacidades de la población. Varios coinciden en
que esto se debió no solo a la ausencia de un enfoque de desarrollo sino
fundamentalmente por mantener intereses políticos reeleccionistas y la corrupción
rampante en la municipalidad, lo que parece confirmarse en los diversos procesos
judiciales por delitos de corrupción y sentencias consentidas que hoy enfrenta el
alcalde de este periodo, actualmente interno en el penal Ancón I. Esto explica que el
CCL no haya sido convocado, y que a la población se le haya limitado a algunos
espacios formales como los talleres del presupuesto participativo y a marchas de
protesta, motivadas por el clientelismo y el populismo que han buscado limitar la
participación de un nivel simbólico e incluso de No participación (Arnstein 1969). Con
ello se redujeron sus libertades, capacidades y el desarrollo pleno de su ciudadanía, y
el de las organizaciones sociales (Sen 2000). Se observa además que la corrupción es
el marco que permite viabilizar las agendas Políticas partidarias y de beneficio
inmediato de las autoridades, siendo las obras de infraestructura las que generan
mayores dividendos. Por otro lado, la corrupción es el factor que hace que la
participación ciudadana sea un asunto no prioritario para la gestión local porque no se
buscó el bien común ni empoderar al ciudadano (Díaz Albertini 2006); esto se
manifiesta en acciones de las autoridades orientadas a un beneficio personal o
partidario. La opinión unánime de que la promoción del Consejo de Coordinación Local
(CCL) no está presente en la agenda municipal debido a manipulación Política y actos
de corrupción, refleja la ausencia de un enfoque de participación ciudadana y de
desarrollo local, que ceden terreno a prioridades de corto plazo para beneficio
personal o del grupo político del alcalde.
Por otro lado, muy pocos entrevistados (entre funcionarios de la MPS y representantes
de organizaciones de la sociedad civil) manifestaron que el CCL estaba en la agenda
municipal, y señalaron como principal razón el cumplimiento de las formalidades
normativas establecidas, y no necesariamente una apuesta Política por este
mecanismo:
[El CCL] Está en la agenda municipal, pero muy formalmente, para
cumplir con la ley y evitar que puedan ser denunciados por no respetar
las instancias que la ley establece, sin reconocer realmente su
potencialidad y dar la posibilidad de establecer un diálogo horizontal
intenso, fructífero entre autoridad y CCL, que sería lo ideal.” (Sociedad
civil: Entrevista N° 2).
54
“Lo único que se hizo es cumplir con la ley” (Sociedad civil: Entrevista N° 5)
“Yo pienso que no está presente, solamente es para cumplir las normas,
que se nombra para cumplir lo que manda la ley, pero en el fondo no hay, la
población no participa, no opina nada…” (Grupo focal: Participante N° 3)
Estos testimonios nos llevan a concluir que el CCL no fue considerado como una
prioridad para las autoridades porque estas no tuvieron un enfoque de desarrollo local
genuino, y la participación se convirtió en un mero proceso formal, nominal, que no
representó un auténtico deseo de incorporar a la sociedad civil en la gestión e
involucrar a los ciudadanos en los asuntos públicos (Tanaka 2001). Pero en tanto hay
normas que así lo exigen, y esfuerzos no articulados pero presentes de la sociedad
civil que exigen este derecho, el gobierno local opta por generar acciones que
restringen la participación a un plano meramente simbólico (Arnstein 1969). Está
ausente en la perspectiva del gobierno local el enfoque de capital social (Kliksberg
2007), pues para el logro de sus objetivos de corto plazo no les es funcional el
fortalecimiento de la sociedad civil, la asociatividad entre individuos o la promoción de
un uso concertado de los bienes colectivos; siendo la sociedad civil más bien un
obstáculo para sus agendas políticas. De manera que al necesitar formalmente de
representantes de organizaciones de sociedad civil, optan por aquellos que comparten
sus posturas partidarias o por quienes sucumben a las dádivas.
De todos estos hallazgos podemos inferir que existe consenso en que la participación
ciudadana ha retrocedido debido a una débil institucionalidad que se reforzó con la
corrupción en la MPS, ya que hubo una intención de evitar la participación y la
vigilancia ciudadana sobre la gestión y el manejo de los recursos públicos. De esta
manera, el alcalde y sus funcionarios decidían de acuerdo a sus intereses particulares,
aprovechando que la Sociedad civil estaba desarticulada, poco empoderada, que
buscó ser manipulada (Arnstein 1969). Esta desarticulación y desconfianza entre
actores de la sociedad civil refleja el bajo capital social que impide el desarrollo local
(Kliksberg 2007). El desinterés por intervenir en los espacios de participación
ciudadana también provenía de la sociedad civil que tampoco reclamó su derecho al
establecimiento de este espacio de participación para la planificación del desarrollo y
la orientación del presupuesto.
Los hallazgos también nos indican que a pesar de que la Ley Orgánica de
Municipalidades establece la creación del CCL como un órgano de carácter consultivo
que permite discutir, articular y consensuar una visión compartida del desarrollo local,
la debilidad institucional no ha permitido su implementación, ya que las autoridades
solo hacen aquello que la ley obliga y sanciona; esto ha provocado que se prescinda
de este espacio de participación durante el periodo 2011 -2014, lo cual responde no
solo al desinterés o falta de enfoque de desarrollo del alcalde provincial, sino también
de los alcaldes distritales –que a su vez tampoco convocaron al CCLD en la mayoría
de los casos-, de los regidores provinciales y de la sociedad civil, que también cedió a
la manipulación Política a cambio de dádivas, y en varios casos por temor a las
agresiones por ejercer oposición. En suma, no se tomó en cuenta que el Desarrollo
local necesariamente debe ser participativo, porque requiere del fortalecimiento de las
organizaciones sociales para darle sostenibilidad a los proyectos de desarrollo (Uribe
2008); y la corrupción -que permeó la gestión municipal- hizo retroceder a la auténtica
participación ciudadana.
55
4.1.2 Insuficientes capacidades para la participación de los representantes
de la sociedad civil
Nuevamente a manera de breve introducción, señalamos que la no implementación del
CCL de la MPS en la gestión 2011-2014 tiene como importantes factores causales las
insuficientes capacidades para la participación de los representantes de las
organizaciones de la sociedad civil en el CCL, las que a su vez tiene como variables
generadoras la ausencia de enfoque de desarrollo y de participación ciudadana tanto en
autoridades, funcionarios como ciudadanía, el desinterés por desarrollar capacidades
(también presente en autoridades y sociedad civil), y la insuficiente información en
autoridades y dirigentes.
En el siguiente gráfico planteamos esta misma relación de variables en un sentido
circular y de mutua influencia e interacción, más que sólo lineal:
Gráfico N° 6:
Las insuficientes capacidades para la participación de los representantes de
la sociedad civil como variable que influye en la no implementación del CCL
de la MPS
- Ausencia de enfoque
de desarrollo y de
participación ciudadana Insuficientes
capacidades de
- Desinterés por
parrticipación de los
desarrollar capacidades
representantes de la
- Insuficiente sociedad civil
información en
autoridades y dirigentes
La no implementación
del CCL
Fuente: Elaboración propia (2016)
Hay factores limitantes desde la ciudadanía que dificultan la promoción de la
participación ciudadana, vinculados a su falta de información sobre la gestión pública y
participación en general:
“Porque si esto de la participación ciudadana ya tiene varios años, ¿por
qué no se ha instruido a la población de qué es lo deben pedir y qué es
lo que no? No hay una estructura ni un reglamento para decirle: “oye,
hay que pedir de esta forma”, o “se prioriza de esta forma”. Hay total
desconocimiento sobre eso” (Funcionarios: Entrevista N° 7)
56
Se observa una serie de factores limitantes adicionales desde la sociedad civil, como
las insuficientes capacidades de sus representantes, lo que se refleja en la ausencia
de una visión de desarrollo con perspectiva de mediano a largo plazo, poca
preparación y ausencia de capacidades para la gestión, y desinterés de desplegar
esfuerzos para desarrollar estas habilidades, y falta de recursos para ejercer su labor
en los espacios de participación (como falta de presupuesto para asuntos logísticos -
movilidad, entre otros- o falta de tiempo que deben dedicar también a actividades
particulares -trabajo, familia):
“Falta una visión de conjunto (en la gente) definitivamente, es un tema
cultural… Es un tema de transición intergeneracional, pero que se ha
agudizado porque nadie le ha dado importancia.” (Funcionarios:
Entrevista Nº 6)
“También algunos integrantes de la sociedad civil no estaban
preparados.” (Sociedad civil: Entrevista Nº 3)
“Por otro lado, existe mucha debilidad en las organizaciones
representativas de la población, y por eso no pueden tener una
demanda y una respuesta organizada y coherente que les permita hacer
respetar el derecho que la población tiene a participar de la gestión
pública.” (Sociedad civil: Entrevista Nº 2)
“Otro obstáculo es que hay dirigentes que no tienen la economía
necesaria; se trabaja ad honorem [en el CCL], entonces sienten que van
a perder el tiempo, porque participar en esto se da en dos o tres días, o
un día entero, al faltar ya no reciben toda la charla en participación
ciudadana que debería recibir.” (Sociedad civil: Entrevista Nº 4)
“[…] es el tema de que la misma población no le pone interés, no valora
eso. Entonces, por lo tanto, cuando estos representantes recurren a sus
asentamientos humanos, […] llaman a asamblea, la asistencia es
mínima, bien reducida. Entonces, ellos mismos como que sufren un
desánimo, y actúan por cumplir, por rutina, y como consecuencia el
trabajo no va a ser efectivo, y tampoco hay una motivación para
prepararse más porque no hay quien los motive, quien les exija desde
abajo.” (Funcionarios: Entrevista N° 8).
“Tú haces una reunión con tres o cuatro personas porque todo el mundo
se va a trabajar a las fábricas, tanto las mujeres como los varones;
entonces eso es lo primero que tenemos que evaluar, evaluar por qué
los vecinos no participan dentro de su comunidad, en una organización
vecinal, un comité vecinal, una asociación de vecinos. Se ha perdido
eso…” (Funcionarios: Entrevista Nº 4)
Otro importante obstáculo que encuentra la ciudadanía es la insuficiente información
con la que cuentan la sociedad civil sobre sus derechos, presupuestos y las
posibilidades que ofrecen los mecanismos de participación ciudadana para intervenir
en la gestión municipal. También es importante el desinterés y la falta de motivación
que muestra la sociedad civil para intervenir en los espacios de participación
ciudadana, lo que provoca que después de un tiempo dejen de asistir a las reuniones;
ya que no encuentran incentivos personales ni colectivos suficientes que los anime a
dedicar tiempo y esfuerzo en estos espacios:
57
“Esto está pasando porque no nos organizamos. El Frente de Defensa
invitó a una reunión, a todos los secretarios generales, algunos
quisieron participar, otros no… Hay mucha desmotivación de la
comunidad, de la ciudadanía en general….” (Grupo focal: Participante
Nº 4)
Consideran también los entrevistados que la sociedad civil carece de una visión de
desarrollo provincial que articule sus visiones fragmentadas, lo que desmotiva a los
propios representantes de la ciudadanía al no obtener sus proyectos particulares,
dirigidos a sus gremios o comunidades. Las carencias económicas también limitan la
participación de los dirigentes que no cuentan con facilidades logísticas para
movilizarse para sus gestiones; o porque priorizan ese tiempo para trabajar dejando de
lado la participación.
De esto podemos señalar que existe desde los funcionarios la percepción de la
existencia de desinterés de la sociedad civil en hacer uso de los mecanismos de
participación ciudadana porque no ha desarrollado sus capacidades plenas de
ciudadanía, en gran medida porque la municipalidad no hace esfuerzos por
incentivarla con un enfoque de desarrollo local participativo con visión provincial, y a
través del personal idóneo. Esta falta de resultados provoca frustración en la sociedad
civil que se desalienta y deja de participar porque además percibe que el gobernante
de turno no asigna los recursos adecuados y busca manipular a los dirigentes para
orientar a su conveniencia o la de ciertos grupos la ejecución de proyectos y el
presupuesto.
La opinión que marca la tendencia es que la información con la que cuentan los
representantes de la sociedad civil es insuficiente porque el gobierno local no la
difunde –e incluso la “esconde”-. En menor medida, existe la apreciación de que la
información para los representantes de la sociedad civil si es suficiente, y que si hay
acceso a ella. Por otro lado se entiende que la información con la que cuentan (que es
básicamente la de sus necesidades locales) es muy parcial (no integral, responde
básicamente a sus organizaciones y comunidades). Asimismo, se cuestiona que los
representantes de la sociedad civil no tengan interés por acceder a la información
relacionada con la gestión municipal:
“Escasa. No hay un sistema de acceso a la información a través de las
distintas dependencias que tiene el gobierno local. No se tenía
información de los planes a mediano y largo plazo que existían.”
(Sociedad civil: Entrevista Nº 1)
“No tienen la suficiente información para poder cumplir con su función
de participación ciudadana a través del CCL o del Comité de Vigilancia.
Hoy por hoy, las autoridades tienen temor de facilitar presupuestos,
proyectos a la ciudadanía para que puedan ejercer su derecho. No les
facilitan un cronograma de ejecución de obras.” (Sociedad civil:
Entrevista Nº 3)
“…pero definitivamente no hay información… al contrario, le esconden
la información.” (Sociedad civil: Entrevista Nº 5)
“Últimamente la información es muy baja, es muy poca. Porque en las
municipalidades han aprendido que a cuánto menos información les
des, tú vas a tener más facilidades de manejar. Y por lo tanto buscan
58
que sea menos la información que puedan tener.” (Funcionarios:
Entrevista Nº 1)
“Es nula. Si hablamos de la anterior gestión, ni nosotros que éramos
regidores teníamos acceso a la información para fiscalizar, o tener
información para saber cómo iba tal o cual área. Los dirigentes
vecinales peor aún, si algunos tenía problemas de limpieza en su barrio,
querían saber qué ocurría, pero no tenían respuesta.” (Funcionarios:
Entrevista Nº 5)
“Es mínima, mínima. Hay mucha gente que llega al CCL sin saber de
qué se trata.” (Funcionarios: Entrevista Nº 8)
Por otro lado existe la certeza de que los representantes de la sociedad civil en
general no conocen o conocen muy poco del contenido del Plan de Desarrollo
Concertado, lo cual es atribuido a la falta de difusión por parte de la municipalidad. Si
la sociedad civil no conoce el contenido del plan de desarrollo concertado es también
por su propia falta de interés en informarse sobre este instrumento de gestión
municipal, mostrando poco compromiso e indiferencia. También se atribuye que la
sociedad civil no conoce el plan de desarrollo concertado porque se trata de un
documento de carácter técnico:
“No creo que lo conozcan en la mayoría de casos porque es un
documento técnico, y muchas veces no tienen acceso a esa
información. Pueden tener conocimiento pero solo superficial.”
(Funcionarios: Entrevista Nº 3)
“Nula. No lo conocen. Este Plan de Desarrollo Concertado se elaboró en
el 2012, incluso se contrató a un equipo para su elaboración, y lo ideal
hubiera sido que sea difundido entre los dirigentes y las instituciones,
pero esto no ocurrió. Algunos pueden saber que existe, pero
desconocen su contenido.” (Funcionarios: Entrevista Nº 5)
“Creo que algunos dirigentes se dan el gusto de leerlo, lo critican y me
da gusto que sea así, pero de diez lo leerán dos. Nosotros se los
damos, pero no lo leen, lo tienen como si fuera un compendio.”
(Funcionarios: Entrevista Nº 11)
“…hay un poco más de información, las ONG han jugado un buen
papel, pero a veces nos encontramos con gente que tiene cargos en
participación vecinal, conoce menos que lo que conoce el resto de
dirigentes que estamos menos informados, entonces, menos nos van a
poder orientar mejor, y lo otro, es que tal vez no tienen voluntad de
informarnos, no les conviene, porque no quieren que participemos.”
(Sociedad civil: Entrevista Nº 1)
Podemos entender a partir de estos hallazgos que no se ha implementado un sistema
o canales eficaces para informar a las bases de la Sociedad civil, para que mejoren su
nivel de Participación ciudadana (Arnstein 1969). Esto se explica debido a la ausencia
de una Política clara de promoción de la participación ciudadana, orientada a contribuir
al Desarrollo local. Se carece de un enfoque de participación ciudadana y de
desarrollo local, y hubo intereses focalizados en beneficios económicos y políticos de
corto plazo, donde la inclusión era un obstáculo más que un beneficio, generándose
un ambiente propicio para los actos de corrupción (muy presentes en la gestión del
59
periodo 2011-2014 de la MPS). Bajo estas circunstancias el capital social de la
provincia no sólo ha sido afectado, lo cual conllevará más retos hacia el futuro si se
trata de reencauzar la gestión local hacia una realmente democrática e inclusiva. Esta
situación pone en cuestión la eficacia de la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM),
ya que es genérica respecto a la implementación del CCL, un espacio que solo tiene
carácter consultivo. Por otro lado, los dirigentes o ciudadanos interesados en el tema
debían desarrollar sus propias acciones- y a veces con impedimentos desde el
gobierno local- por acceder a la información requerida. Esto nuevamente se explica a
partir de la ausencia de un enfoque de desarrollo local que ha debilitado aún más el
capital social de la provincia, pues los niveles de desconfianza y de inseguridad se han
incrementado tremendamente, siendo un gran desincentivo para la participación.
Finalmente, los dirigentes representantes de organizaciones de la sociedad civil
locales muestran un nivel de conocimiento de promedio a superior sobre la LOM,
resaltando de ella la participación como derecho y como deber, y el rol de vigilancia
ciudadana. Manifestaron a su vez que en líneas generales, los ciudadanos y los
dirigentes en promedio suelen desconocer el detalle de esta norma. Por otro lado, el
conocimiento que tienen sobre el CCL es parcial, aunque ellos manifiestan entender
los asuntos centrales de este mecanismo (número de participantes, roles, etc.).
También reconocen que en líneas generales, los ciudadanos y otros dirigentes suelen
desconocer esta información, o tener un conocimiento muy limitado. Nuevamente
podemos decir que la ausencia de un enfoque de participación y de desarrollo local en
las autoridades de turno, pero también en la ciudadanía en general, lleva a que este
tipo de información no sea difundida y a la vez no solicitada. Por eso es importante
reconocer que las capacidades no están fortalecidas en la sociedad civil, lo que será
una limitante para el capital social y, por tanto, para promover el desarrollo local.
Es importante señalar también el grado en el cual los representantes de las
organizaciones de la sociedad civil en los espacios de participación realmente
encarnan los intereses y perspectivas del resto de los ciudadanos de su localidad y
organización. En ese sentido, se observa que los agentes participantes no representan
necesariamente los intereses de la sociedad civil en su conjunto sino la de un sector,
generalmente una determinada jurisdicción vecinal, lo que impide compartir una visión
integral del desarrollo. También se percibe que en varios casos los representantes de
la sociedad civil respondieron a los intereses de la autoridad de turno para obtener
beneficios personales o para los pueblos a los que representaron. En menor medida,
hay la percepción de que los representantes de la sociedad civil sí representaron los
intereses y expectativas de la sociedad civil en su conjunto:
“Representan intereses particulares. Mejor dicho, de cierto sector de la
sociedad. No de la totalidad. Porque básicamente para este tipo de
elección van diversas personas en representación de diversos sectores,
y tratan de impulsar una elección en favor de una persona que les
pueda motivar o suponer que pueda lograr que esos objetivos se
cristalicen. Entonces, es eso lo que se da: una representación
fragmentada de la sociedad, y es una pena porque yo creo que
deberían participar personas para que busquen precisamente el trabajo
de la ejecución del plan de desarrollo.” (Sociedad civil: Entrevista Nº 1)
Además, casi existe un consenso en que la sociedad civil no contribuyó o lo hizo
mínimamente, a la planificación del desarrollo local porque nunca fue convocada para
participar en esta tarea:
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“Han contribuido poco porque no se abrió este espacio, pero podrían
hacerlo mejor si son capacitados.” (Sociedad civil: Entrevista Nº 3)
“No contribuyeron en nada, porque el CCL no se activó. Pueden haber
contribuido en la medida que dan a conocer sus necesidades, pero solo
se limitaron a eso por falta de formación.” (Entrevista Nº 5)
Los hallazgos nos muestran que hay una opinión generalizada que sin un enfoque de
desarrollo local y sin interés por fomentar la participación ciudadana desde la
municipalidad, los representantes de la sociedad civil se limitaron a participar en
espacios como el presupuesto participativo con la idea de obtener obras para su
pueblo o barrio, sin tener una visión de desarrollo integral de la provincia, que
represente el interés del conjunto de la ciudadanía. Esta visión fragmentada del
desarrollo, limitada a la gestión de obras de infraestructura, limitó el desarrollo local e
impidió el desarrollo del capital social porque amplió las brechas de desconfianza entre
ciudadanos y de estos con sus autoridades, y es un importante indicador de la
necesidad de fortalecer sus capacidades para la participación. También se entiende –
en congruencia con lo anterior- que la sociedad civil no contribuyó significativamente
en la planificación del desarrollo porque no fueron desplegadas sus capacidades para
que aporte en este sentido. Por el contrario, se desalentó su intervención para evitar la
vigilancia ciudadana, y la LOM resultó insuficiente para impulsar la participación
ciudadana.
Inferimos por tanto que existe pues una clara ausencia de capital social, que se refleja
en la desconfianza entre los pobladores que no se sienten representados por sus
dirigentes, y a su vez, por los dirigentes de la sociedad civil que no se sienten
representados por las autoridades. Esto, como consecuencia, debilita la capacidad de
la sociedad para asociarse y emprender acciones conjuntas. Pero además, se
reconoce que los dirigentes solo tienen una visión parcial y limitada del Desarrollo
local. Por tanto, hace falta una visión más amplia, de conjunto y de largo plazo.
Asimismo, los dirigentes de la sociedad civil que intervienen en los espacios de
participación suelen ser elegidos por sus representados, pero en muchos casos son
las autoridades locales quienes definen su designación o incorporación como
integrantes de estos espacios, por lo cual en líneas generales –con excepciones- no
siempre estos representantes realmente reflejan los intereses del conjunto de la
ciudadanía (muchas veces ni siquiera de su propia organización o comunidad). Esta
injerencia “direccionada” en los espacios de participación refleja una ausencia del
enfoque de participación, y de una visión de desarrollo local concertado, y tiene como
origen un enfoque de gestión local basada en la autocracia y el clientelismo.
Se infiere que la ausencia de un enfoque de desarrollo local se ve reflejada en la falta
de estrategias para fortalecer capacidades y condiciones para la participación, tanto de
integrantes del gobierno local como de dirigentes de organizaciones de la sociedad
civil. Subyace a esto un enfoque de corto plazo donde no se vislumbra el desarrollo de
potencialidades humanas como un factor clave para el desarrollo local, privilegiándose
a cambio los beneficios inmediatos, de tipo económico y político.
Es interesante notar que así como hay insuficientes capacidades de la sociedad civil
para la participación ciudadana, los funcionarios y ciudadanos identifican también el
perfil o conjunto de capacidades que los representantes o dirigentes de sociedad civil
deben incorporar para formar parte de los espacios de participación. Para ellos, los
representantes de la sociedad civil deben ser personas informadas, con nociones del
funcionamiento de la administración municipal y la inversión pública, que deben poseer
61
valores relacionados con la vocación de servicio y búsqueda del bien común. Deberían
tener un cabal conocimiento del marco normativo sobre participación ciudadana
(especialmente lo vinculado a la Ley Orgánica de Municipalidades), donde se
enmarcan sus derechos y deberes, y las características del CCL. Consideran también
importante que estos representantes tengan capacidad para el diálogo y la incidencia,
lo que va de la mano con una formación Política y la capacidad de plantear iniciativas
y propuestas. Esta capacidad se vincula con otras muy importantes para los
entrevistados, que son la capacidad de liderazgo y la representatividad, lo que les
permite estar en comunicación fluida y tener claros mecanismos de vínculos con sus
representados:
“En primer lugar deberían establecer puentes, capacidad de diálogo,
capacidad de propuesta, capacidad de incidencia Política, conocimiento
del marco normativo institucional, y generar mecanismos de vínculo con
sus representantes; porque es una instancia de representación y de
consulta, y también de rendición de cuentas ante la sociedad civil…”
(Sociedad Civil: Entrevista N° 1)
“Creo que deben tener conocimiento de toda la normatividad de la
participación ciudadana, deben estar muy enterados de todas la
normas, para ello se requiere ampliar sus capacidades técnicas,
sociales y mucho liderazgo.” (Sociedad civil: Entrevista N° 5)
“Que deben ser personas informadas, con disponibilidad de tiempo, con
voluntad de trabajar.” (Funcionarios: Entrevista Nº 3)
“Creo que la sociedad (civil) debe ser capacitada en gestión pública. No
solamente para gobernar, sino para entender a los gobernantes.”
(Funcionarios: Entrevista Nº 1)
“(…) Lo otro es que deben tener mínimamente conocimiento al menos
de lo básico de la administración pública, y además, tener conocimiento
de todas las necesidades que tiene su pueblo o el grupo que ellos
lideran; entonces, creo que también que deben tener objetivos claros, a
dónde quieren llegar.” (Funcionarios: Entrevista Nº 5)
“Yo creo que más que todo deben tener apertura, que sean formalmente
representativos del lugar o de la institución a la cual representan. Deben
tener espíritu de colaboración, que es lo que nos va a permitir sacar
adelante a la provincia.” (Funcionarios: Entrevista Nº 2)
De estos hallazgos, se puede afirmar que para participar eficazmente en el CCL, los
representantes de la ciudadanía deben reunir cualidades personales, pero también de
liderazgo y gestión; sin embargo, no existen espacios de formación en el que los
ciudadanos accedan a información sobre la gestión pública. Por el contrario, desde la
municipalidad muchas veces se busca manipular a las organizaciones sociales.
Podríamos señalar que sin partidos políticos con vida orgánica que asuman esta tarea,
se hace necesario que el Gobierno local asuma el rol del desarrollo de capacidades,
orientadas al desarrollo local.
4.1.3 Insuficientes capacidades para la gestión y la participación en los
funcionarios de la MPS
62
En los siguientes gráficos presentamos los factores que influyen en las ineficientes
capacidades para la gestión y la participación de los funcionarios y autoridades de la
MPS como el mutuo efecto interactivo o circular entre ellos.
63
Gráfico N° 7:
Las insuficientes capacidades para la gestión y la participación en los
funcionarios como variable que influye en la no implementación del CCL de
la MPS
- Ausencia de enfoque de
desarrollo local
- Desconocimiento de los Insuficientes capacidades
para la gestión y la
mecanismos de
participación de los
participación
funcionarios
-Interés en beneficios
económicos inmediatos
La no implementacón del CCL
Fuente: Elaboración propia (2016)
La poca capacidad de gestión de los funcionarios es otra limitante para la promoción
de la participación ciudadana porque desconocen sobre los mecanismos de
participación y no brindan un trato cálido y cordial en la atención a los ciudadanos. Por
otro lado, se considera que las autoridades pueden contar con la información en tanto
tienen acceso a ella, y hay asesores que pueden facilitarles dicho acceso y
entendimiento. La información con la que las autoridades cuentan es la referida a las
experiencias de participación en otras localidades, sobre los planes de desarrollo y
datos financieros de la anterior gestión. Otros entrevistados manifestaron que las
autoridades carecen de información pues su principal interés es obtener beneficios
económicos a través de las licitaciones y adjudicaciones. Un entrevistado manifestó
que las autoridades sí cuentan con la información requerida (“están informados”).
“Lamentablemente yo tengo que decir la mayoría de autoridades que
conozco está más interesada en el día a día, en la ejecución
presupuestal del año, que en proyectar su gestión al logro de objetivos
de desarrollo, de metas. Están más interesados en las licitaciones y
adjudicaciones que pensar en la integralidad de la gestión local (sea
provincial o distrital).” (Sociedad civil: Entrevista Nº 2)
64
“Tal vez algunos de ellos carecen de conocimiento. Pero ellos tienen
[acceso] a toda la información… en las áreas correspondientes del
municipio está la información. Sólo deben tener personas técnicas
calificadas que puedan hacer una evaluación de lo que están
recibiendo, para que esté bien informado.” (Sociedad civil: Entrevista Nº
3)
“Yo creo que el alcalde de hecho debe informarse bien, porque hay
asesores.” (Sociedad civil: Entrevista Nº 4)
“También, y soy consciente de eso, hay profesionales que desconocen
estos mecanismos de participación. A veces la norma y las leyes
permiten los puestos de confianza, y las autoridades convocan a
personas que no conocen los mecanismos de participación ciudadana”
(Funcionarios: Entrevista Nº 11)
“Hay funcionarios que no tienen buen trato, se establece el cliché de
que el funcionario es ocioso y que no atiende bien al ciudadano, y hubo
muchos conflictos por eso, que hemos tenido que ir
manejando…inculcando un mejor trato en los funcionarios, haciendo
charlas.” (Funcionarios: Entrevista Nª 2)
De estos hallazgos podemos señalar que la falta de información en las autoridades y
funcionarios de la MPS, puede ser un indicador de la inexistencia de un enfoque
orientado al desarrollo local, en tanto no despliegan sus capacidades para ejercer un
liderazgo efectivo y la eficacia técnica que su rol exige (Pizzio 2010), siendo estas dos
condiciones centrales para el desarrollo local. Esto les impide desarrollar acciones
claras y transparentes, y articular esfuerzos e iniciativas de desarrollo con otros
actores, que son otras dos condiciones centrales del enfoque del desarrollo local,
vinculados con la participación ciudadana y el fortalecimiento de la democracia.
Asimismo, en tanto existen deficiencias en la sociedad civil respecto a capacidades
para la participación, la ausencia de iniciativas articuladas de las autoridades no es
siempre reclamada o denunciada por los ciudadanos, quienes además carecen de
condiciones para tender puentes con el gobierno local; todo esto, refuerza un círculo
de no participación y ausencia de iniciativas para el fortalecimiento de capacidades.
Por otro lado, no existe una Política transversal de participación ciudadana, lo que se
manifiesta en una ausencia de instrumentos para la participación, la carencia de
procedimientos, y la falta de herramientas de gestión o su desuso. Por su parte, desde
la municipalidad, no contar con los profesionales idóneos en materia de participación
ciudadana impide poner en práctica un enfoque de promoción de la participación que
resulte eficaz. Esto refleja nuevamente que hay ausencia de enfoque de participación
ciudadana, donde ésta es entendida más en un plano simbólico (donde se entiende la
participación en un sentido restringido de brindar información o recoger opiniones o
sugerencias) y no en su sentido genuino (donde la ciudadanía decide y se hace
responsable de la ejecución de las acciones establecidas, orientadas al desarrollo)
(Arstein 1969). Por otro lado, el estilo autocrático de la gestión local orientada a la
búsqueda de beneficios de corto plazo, hace innecesario considerar una intensiva y
auténtica implementación de los mecanismos y herramientas de participación.
Por su parte, el alcalde provincial, los alcaldes distritales y los regidores tampoco
cuentan con suficiente información para participar adecuadamente en la planificación
del desarrollo provincial y en la priorización del presupuesto, a pesar que tienen
acceso a información por sus labores en la administración pública. Aunque las
65
autoridades y funcionarios cuentan con suficiente información disponible, no tienen
interés en profundizarla, o utilizarla a favor de la planificación del desarrollo y en la
priorización del presupuesto:
“Tienen la información disponible y tienen asesores, pero a pesar de
eso creo que la información con la que cuentan es genérica porque en
la mayoría de casos les falta interés por aprender, por manejar los
instrumentos de gestión, y si una autoridad o un funcionario no tienen
interés, poco se puede hacer.” (Funcionarios: Entrevista Nº 6)
“Creo que ha mejorado bastante. Ahora hay bastante información, pero
es virtual. En mi caso siempre había que recibir. Pero no es suficiente,
cada día aprendemos más. Yo veo un punto y los candidatos deben
prepararse e ir a cursos para aprender.” (Funcionarios: Entrevista Nº 4)
“Por la exigencia del cargo nos vemos obligados a conocer. O sea, el
conocimiento existe. Ahora, lo que hay que ver es si hay la voluntad
para ejecutarlo, porque la información se conoce, las fechas, la
formalidad. La información que nos alcanzan sí es suficiente, y todo
está escrito. Lo que tiene que hacer es ganas de ejecutar.”
(Funcionarios: Entrevista Nº 8)
Asimismo, las autoridades y funcionarios que intervienen en el CCL tienen, en general,
conocimiento mínimo del contenido del Plan de Desarrollo Concertado, sobre todo por
su desinterés en el tema. Existe la percepción de que las autoridades pueden conocer
la existencia del plan de desarrollo o nociones generales de su contenido, pero que no
es tomado en cuenta en la gestión municipal.
“Conocen en un 30 o 40 %, creo que cuando uno llega a ser alcalde y
regidor debe prepararse. Creen que el alcalde es un ciudadano más y lo
invitan a las actividades. Muchos alcaldes y regidores no se preparan,
solo van a escuchar o a alzar la mano.” (Funcionarios: Entrevista Nº 4)
“Bueno, lo tienen disponible para poder encaminar su gestión de
acuerdo a este plan, pero dudo mucho que los alcaldes lo conozcan,
que manejen sus contenidos y rijan su gestión de acuerdo a esos
lineamientos. Debido a la falta de espacios como el CCL, este plan
provincial no se coordina para que sea debidamente implementado con
una visión provincial.” (Funcionarios: Entrevista Nº 6)
Esta poca priorización por conocer e implementar el Plan de Desarrollo Concertado, es
generada por una total ausencia de una perspectiva estratégica de mediano a largo
plazo orientada al desarrollo local, siendo nuevamente los beneficios de corto plazo los
que impulsan el actuar de las autoridades. Esta percepción de “aprovechamiento del
cargo público” se vincula con una perspectiva de bienestar personal o partidario. Las
debilidades de la sociedad civil impiden que surjan contrapesos políticos que
equilibren las tendencias, y se posibilite así una oportunidad de diálogo y concertación
genuinos, con actores más empoderados.
A partir de los hallazgos, se observa que la sociedad civil percibe que las autoridades
de la MPS tienen acceso a la información necesaria para los espacios de participación,
pero que eso no asegura que la tuvieran presente en sus reuniones de trabajo, y en
sus decisiones, pues su orientación siempre fue la de corto plazo para la obtención de
beneficios económicos a través de la licitación de obras. Esta percepción de
66
incapacidad o “poca formación” que los ciudadanos tienen de sus autoridades, tiene
un efecto negativo en los niveles de confianza, pero puede también significar un
incentivo para una percepción del gobierno local como un medio para el beneficio
personal o partidario; debilitando aún más la institucionalidad de la participación
efectiva y de la democracia.
El desconocimiento que la mayoría de autoridades tiene del PDC es una evidencia
más de que en la gestión no prevalece una visión de desarrollo y un genuino deseo
por promover la participación ciudadana en la gestión local. Esto nos da cuenta de un
nivel de preparación y de gestión muy pobres que sólo refuerzan la desconfianza en el
sistema de participación, y pueden impedir el surgimiento de una percepción favorable
sobre la gobernabilidad democrática.
Más allá de las insuficientes capacidades, también se han identificado las principales
características que autoridades y funcionarios de la MPS deben tener para participar
efectivamente en los espacios de participación local.
Al alcalde provincial se le demanda liderazgo para convocar a los demás alcaldes, a
los regidores y a la sociedad civil para concertar una visión común del desarrollo e
impulsar el Consejo de Coordinación Local (CCL) e implementar sus acuerdos. Debe
tener el perfil de líder convocante, concertador y democrático, con capacidad de
escucha y diálogo que logre acuerdos sólidos, y también se espera que posea valores
relacionados con la honestidad y la búsqueda del bien común. Es importante también
que tenga preparación en gestión pública, y cuente con cualidades personales y éticas
(tales como humildad, honradez, nobleza, ser inclusivo y convocante, tener vocación
de servicio, orientado a la búsqueda de soluciones, creatividad, capacidad de escucha,
“actitud moral firme”, entre otras), y contar con un adecuado conocimiento y respeto de
las normas (especialmente la Ley Orgánica de Municipalidades):
“Ser un gran demócrata, tener mucha conciencia ciudadana, respetar
las leyes, hacer cumplir las leyes, ser un gran promotor de la
participación ciudadana, aun cuando no haya leyes que lo obliguen. Ser
un promotor, el líder que llama, que mueve a su pueblo para participar,
el que facilita, debe ser un gran facilitador social.” (Sociedad civil:
Entrevista N° 5)
“Un alcalde debe tener conocimientos de gerencia. No solo debe ser
profesional en una determinada carrera, sino que debe estar formado en
gerencia administrativa pública…” (Sociedad civil: Entrevista Nº 3)
“Debe tener apertura. La capacidad de poder tener convocatoria, poder
y saber escuchar. Y lograr que cada uno de los representantes de la
sociedad civil en el CCL se sientan escuchados.” (Funcionarios:
Entrevista Nº 2)
“Debería tener vocación de servicio, el deseo de hacer un gobierno
democrático, participativo e inclusivo, y tomar en cuenta todos los
acuerdos que se hacen para el bien de la comunidad. Y eso debe ser
primordial: promover participación. También el alcalde debería tener
respaldo de la población. Y lo más importante: debe tener honestidad,
que no entre en actos de corrupción, de eso ya estamos cansados…”
(Funcionarios: Entrevista Nº 9)
67
Al igual que sus pares provinciales, los alcaldes distritales deben tener liderazgo para
hacerse escuchar en espacios como el CCL y obtener resultados. Para ello deben
contar con información precisa sobre sus funciones y competencias, y sobre la
realidad y problemas que afectan a su distrito. También se considera que las
autoridades distritales deben tener una amplia visión de desarrollo compartido con
otros alcaldes, y puedan insertar su plan distrital basado en sus potencialidades;
además, deben poseer valores relacionados a la búsqueda del bien común.
“Tan igual como el alcalde provincial. Tener capacidad de convocatoria.
Y poder traer proyectos o aspectos de mejora que realmente beneficien
a la población.” (Funcionarios: Entrevista Nº 2)
“Deben asumir y ejercer su rol de líderes. Ser rigurosos en el
cumplimiento de sus funciones. Deben tener el interés por el desarrollo
de su pueblo.” (Funcionarios: Entrevista Nº 3)
Para los entrevistados, los regidores provinciales deben tener preparación en gestión
pública, conocer sus funciones y una visión de desarrollo de la provincia. También es
importante que gocen de la representatividad de la sociedad civil, para lo cual se les
exige tener un contacto directo con las organizaciones sociales. Deben ejercer su
función fiscalizadora en el Consejo de Coordinación Local para vigilar que los
acuerdos sean valorados al momento de tomar las decisiones respecto a la
planificación del desarrollo y la orientación de las inversiones. Y a ellos también se
demanda que posean valores relacionados al bien común.
“Yo creo que los regidores deberían aportar con su trabajo de
fiscalización y de propuesta legislativa, de ordenanza, pero también
debe haber responsabilidad cuando se hace una oposición.”
(Funcionarios: Entrevista N° 5)
“Básicamente deben conocer gestión pública. Es fundamental. Y luego,
deben tener valores.” (Funcionarios: Entrevista N° 1)
Esto nos lleva a inferir que existe entre los funcionarios y la sociedad civil una idea
bastante clara de las características ideales que las autoridades y otros actores del
gobierno local deben tener para ejercer su rol eficazmente, pero a la vez un nivel de
frustración importante por la distancia existente entre el perfil deseado y el rendimiento
percibido; lo cual puede tener dos efectos antagónicos sobre la participación: o puede
incentivarla al convertirse en un reto el fortalecimiento de capacidades que permitan
contar con mejores autoridades y funcionarios; o puede desincentivarla, en tanto genere
demasiadas trabas a la participación efectiva, y la convierta en un esfuerzo costoso y poco
efectivo.
4.1.4. Insuficiente promoción de la participación ciudadana
Gráfico N° 8:
La insuficiente promoción de la participación ciudadana como variable que
influye en la no implementación del CCL de la MPS
68
Fuente: Elaboración propia (2016)
La falta de promoción de los mecanismos de participación ciudadana se explica por lo
que tanto funcionarios como líderes de la sociedad civil llaman falta de voluntad
política, un hecho que responde al escaso interés de las autoridades por promover los
mecanismos y espacios de participación ciudadana, tales como el Consejo de
Coordinación Local (CCL). Explican, casi de manera recurrente, que las prioridades
del alcalde del periodo pasado y de sus funcionarios, se centraron en la ejecución de
obras físicas debido a la necesidad de inversión por la importante asignación de
partidas presupuestales del canon minero, pero sobre todo porque este tipo de
inversiones permitían la captación de recursos ilícitos a través de la negociación de
licitaciones y adjudicaciones de proyectos.
“El primer impedimento que yo veo es estrictamente de corte ideológico
o de gestión. Es decir, [las autoridades] buscan cuanto menos la
participación de la sociedad civil para tener autonomía en el manejo y
no ser fiscalizados. Por eso es que no motivan mucho la participación
del CCL o de cualquier otra actividad orientada a este tipo de
participación.” (Funcionarios: Entrevista N° 1)
“Ellos ven que con el CCL los ciudadanos entran a husmear, a ver sus
agendas reales. No querían que la ciudadanía se opusiera a las
propuestas de proyectos y obras que ellos [las autoridades] traían…”
(Funcionarios: Entrevista N° 9)
“(…) Los alcaldes creen que todo son obras del canon y con eso ya
solucioné todo (…) Esos son los temas de preocupación, más la
inversión física, que es importante, pero la inversión física –hay que
decirlo-, deja recursos a los alcaldes…” (Funcionarios: Entrevista N° 6)
“La ejecución del gasto, ese ha sido el tema prioritario para la
municipalidad en la medida que no se preocupaba por obtener ingresos,
sino solamente en gastar. Y eso estaba respaldado por los buenos
ingresos que tuvo el Gobierno Regional de Ancash. O la Región Ancash
69
en general, tanto a nivel regional como municipal, y por lo tanto eso ha
permitido que se encarguen en el tema municipal exclusivamente a
ejecutar. Esa fue la agenda principal. Dentro de ello obviamente se
hacía la priorización de obras y todo lo que ya conocemos. Pero el
punto central no era la organización de la municipalidad o del sistema
municipal, o del sistema administrativo. El punto central era gastar,
gastar y gastar.” (Funcionarios: Entrevista N° 1)
“No les interesa… confunden al pueblo para que no participe, para
controlarlo.” (Grupo focal: Participante N° 2)
Esta falta de información, como consecuencia de la ausencia de promoción, pone a los
ciudadanos en desventaja porque los hace vulnerables a la manipulación (Arnstein
1969) por parte de quienes ejercen los cargos públicos, ya que en general los
ciudadanos desconocen sus derechos a intervenir en los asuntos públicos y, como
consecuencia, no los reclaman como consagra la Constitución Política del Perú y la
Ley Orgánica de Municipalidades. Esta falta de desarrollo de capacidades sobre sus
derechos de participación impide que los ciudadanos gocen de sus libertades plenas,
como sostiene Amartya Sen.
“Lo otro es la falta de difusión, no se invierte en este tipo de actividades, no
se invierte mucho en difundir a través de los medios de comunicación, de
repente no interesa difundir desde arriba” (Funcionarios: Entrevista N° 5)
“La ciudadanía en general no es convocada. Y cuando se convoca solo
se hace a la gente que es afín al partido político de gobierno. No hay
una convocatoria masiva, ni tampoco se ven las necesidades más
urgentes. O sea, yo como ciudadano tengo las dificultades, primero que
no me invitan y segundo que “dirigen” las convocatorias” (Funcionarios:
Entrevista N° 7)
“Por otro lado, existe mucha debilidad en las organizaciones
representativas de la población, y por eso no pueden tener una
demanda y una respuesta organizada y coherente que les permita hacer
respetar el derecho que la población tiene a participar de la gestión
pública.” (Sociedad civil: Entrevista Nº 2)
Sin embargo, que exista insuficiente información para que los ciudadanos ejerzan sus
derechos de participación revela, además, la ausencia de una política de promoción de
participación desde el Gobierno Local. En el caso de la Municipalidad Provincial del
Santa no se implementó ninguna política pública vinculada a promover la intervención
de los vecinos en los asuntos públicos; funcionarios y líderes de la sociedad civil
concuerdan en que solo se buscó cumplir con las formalidades de la ley, pero no hubo
un auténtico interés de trabajar junto a los ciudadanos en la resolución de sus
problemas. No se buscó consensuar con los dirigentes, y una muestra clara de ello es
la falta de convocatoria al CCL.
“Últimamente la información es muy baja, es muy poca. Porque en las
municipalidades han aprendido que a cuánto menos información les
des, tú vas a tener más facilidades de manejar. Y por lo tanto buscan
que sea menos la información que puedan tener.” (Funcionaros:
Entrevista Nº 1)
70
“Es nula. Si hablamos de anterior gestión, ni nosotros que éramos
regidores teníamos acceso a la información para fiscalizar, o tener
información para saber cómo iba tal o cual área. Los dirigentes
vecinales peor aún, si algunos tenía problemas de limpieza en su barrio,
querían saber qué ocurría, pero no tenían respuesta.” (Funcionarios:
Entrevista Nº 5)
“Es mínima, mínima. Hay mucha gente que llega al CCL sin saber de
qué se trata.” (Funcionarios: Entrevista Nº 8)
“Escasa. No hay un sistema de acceso a la información a través de las
distintas dependencias que tiene el gobierno local. No se tenía
información de los planes a mediano y largo plazo que existían.”
(Sociedad civil: Entrevista Nº 1)
“Nosotros como Municipio, lo conveniente es que convoquemos a los
secretarios generales para escuchar, plasmar y saber cuál de ellos
reúne las condiciones necesarias para poder ser elegidos y puedan
trabajar por ellos. No se trata de elegir a dedo y asegurarnos que el
secretario reúna las condiciones y esté preparado.” (Funcionarios:
Entrevista Nº 3)
No obstante, esta falta de información y capacitación al ciudadano revela además una
falta de enfoque teórico orientado al desarrollo de capacidades y al Desarrollo local
como modelo de gestión que tome en cuenta las potencialidades de los recursos
locales, en especial de la gente como motor del progreso. En contraposición, la
gestión municipal durante el periodo 2011-1014 se enfocó fundamentalmente en la
infraestructura física -ejecutada pese a innumerables cuestionamientos-, y a fortalecer
la imagen de las autoridades locales.
“En el gobierno [provincial] pasado su prioridad era convocar a la gente,
pero para que defienda su propia gestión.” (Funcionarios: Entrevista N°
8)
“Hay que hacer un cambio de mentalidad en la gente, y hay que decirle
que eso ya no va a ser así, y no trabajar en base a un tema caudillista,
sino en base a un tema más de proyecto para la ciudad, a un plan. Se
necesita capacitación, identidad…” (Funcionarios: Entrevista N° 6)
“Pero cuando había convocatorias para hacer los planes y proyectos de
participación, no asistían las autoridades a esas reuniones. Porque no
había motivación, no había información, no se daba a conocer la
importancia de este mecanismo y de cómo iba a beneficiar a los
ciudadanos [….] Aun falta eso, falta motivar e informar. […]”
(Funcionarios: Entrevista N° 9)
Para promover la participación también es importante que la municipalidad asigne los
recursos necesarios para las actividades de capacitación, garantizar la movilidad y la
logística que este trabajo demanda. Algo que no se hizo, como lo reconocen regidores
y funcionarios municipales. Por ejemplo, la Oficina de Participación Vecinal, encargada
de convocar a la sociedad civil, cuenta con un exiguo presupuesto anual y se halla
adscrita directamente a la Alcaldía, lo que facilitó el manejo discrecional del alcalde del
poder de movilización de esta unidad, que en muchos casos promovía acciones no en
función de la población, sino del alcalde.
71
“Si hablamos del tema logístico, la municipalidad no está implementada
para promover la participación de la población de manera más
constante, es de repente la falta de acceso, el tema de movilidad, son
aspectos básicos que necesita un funcionario para desplazarse y hacer
la convocatoria.” (Funcionarios: Entrevista N° 5)
Es necesario realizar una amplia y auténtica convocatoria para que todos los sectores
de la sociedad civil se vean representados en los espacios de participación como el
Consejo de Coordinación Local (CCL).
“Primero con todo lo que es concertar, invitar a todos, ya sea a las
juntas vecinales, grupos de vecinos, asociaciones, a toda la sociedad
civil, y a través de una difusión masiva a través de reuniones en las
cuales de alguna manera se puedan conformar estos consejos locales
para tener una representación de la ciudadanía, y de alguna manera
nos ayude a gobernar, a fiscalizar, o que sean capaces de llevar las
demandas de la población.” (Entrevista N° 5)
“Si hablamos del tema logístico, la municipalidad no está implementada
para promover la participación de la población de manera más
constante, es de repente la falta de acceso, el tema de movilidad, son
aspectos básicos que necesita un funcionario para desplazarse y hacer
la convocatoria.” (Entrevista N° 5)
De estos hallazgos podemos decir que el desinterés y la falta de voluntad política de
los funcionarios de la MPS para promover y difundir la participación ciudadana, puede
ser manifestación de la ausencia del enfoque de participación ciudadana en los
alcaldes y funcionarios como parte de su política de gestión, lo que se refuerza con la
falta de formación de los funcionarios y autoridades en estos temas. Como
consecuencia, hay una carente o insuficiente asignación de recursos para la
promoción de la efectiva participación de la sociedad civil, que se retroalimenta con el
desconocimiento y/o falta de formación de los ciudadanos respecto de sus derechos
de participación, así como la falta de plena valoración de la participación por parte de
los mismos ciudadanos. Todos estos elementos revelan que la política de participación
ciudadana, tal como está contemplada en la Ley Orgánica de Municipalidades, no es
lo suficientemente específica y taxativa, y quizás demasiado genérica, como para
impulsar desde el Gobierno local una genuina voluntad y compromiso por la promoción
de la participación.
Las autoridades no parten de la premisa de una participación ciudadana efectiva. Esta
es tomada tan solo en un nivel declarativo, formal, pero no hay una genuina
identificación con el espíritu inclusivo de la participación democrática, prevaleciendo un
enfoque de corto plazo que privilegia los beneficios inmediatos (generalmente
económicos y políticos, ya sea para el grupo de las autoridades o para la autoridad
misma), lo que a su vez incentiva –para maximizar estos beneficios- una intensiva
exclusión de la ciudadanía de los asuntos públicos (a excepción de aquellos dirigentes
o ciudadanos que comparten posiciones políticas con el alcalde). Esta tendencia no
encuentra contrapeso en el resto de la ciudadanía, que se encuentra debilitada,
fragmentada, precisamente para evitar que ejerza su importante rol fiscalizador
(Adrianzén 2003); por ello no se incentiva su participación desde las autoridades (no
provisión de recursos o partidas para cubrir los gastos de los directivos; y una Ley
Orgánica de Municipalidades asumida declarativamente).
72
Se propone que una forma de promover la participación es fortaleciendo las
capacidades de las organizaciones de la sociedad civil, en términos de formación
general, conocimiento sobre los mecanismos de participación, fortalecimiento interno
en términos de identidad y objetivos.
También se puede promover la participación estableciendo alianzas internas y
externas; es decir, creando espacios de debates internos sobre el desarrollo local
donde participen gremios y organizaciones (como juntas vecinales, frentes de defensa,
federaciones, etc.), y articulando con otras instituciones –públicas o privadas- para
realizar actividades que fortalezcan a la sociedad civil.
4.1.5. Limitaciones de la Ley Orgánica de Municipalidades y los procedimientos
para implementar el CCL
Gráfico N° 9:
Las limitaciones de la Ley Orgánica de Municipales y sus procedimientos como
variable que influye en la no implementación del CCL de la MPS
Fuente: Elaboración propia (2016)
Otro factor que impidió la implementación del Consejo de Coordinación Local (CCL)
tiene que ver con las limitaciones de la propia Ley Orgánica de Municipalidades que
establece la conformación del CCL en las municipalidades provinciales y distritales; y
aunque señala una cuota de representación de la Sociedad civil, y especifica como
sus funciones la coordinación del Plan de Desarrollo Concertado (PDC) y la
priorización del presupuesto municipal, para los representantes de la sociedad civil
consultados es muy genérica para ser implementada.
73
”Mejorar la ley, porque lamentablemente todo el sistema funciona con
las leyes. La ley de participación ciudadana es muy limitada, muy
genérica, y necesitamos que sea más específica, funcional y operativa.
No podemos dejar vacíos en la ley para que quien está en el poder la
incumpla o haga caso omiso de aquello que no está escrito, conforme
requieren las necesidades (…) Tenemos que cambiar o mejorar la Ley
de Participación Ciudadana, como la ley de participación ciudadana en
el tema del medio ambiente, o la ley de participación ciudadana del
CCL, o la ley del presupuesto participativo. Por ejemplo, quien califica
[los proyectos propuestos por la sociedad civil] son los técnicos de la
municipalidad, sin la participación directa de por lo menos una comisión,
o lo por lo menos el Comité de Vigilancia.” (Sociedad civil: Entrevista N°
5)
Otra limitación de la ley es que le da a esta instancia de participación, debate y
concertación solo un carácter consultivo que impide que los acuerdos adoptados entre
las autoridades y la sociedad civil sean vinculantes. “El Consejo de Coordinación local
Provincial no ejerce funciones ni actos de gobierno” (Congreso de la República del
Perú 2003). Es decir, queda a decisión del Concejo municipal o del alcalde tomarlas
en cuenta o no, algo que desalienta la participación de la ciudadanía, sobre todo
cuando no existe una Política local de participación ciudadana orientada al Desarrollo
local y a la creación de capital social que fortalezca la confianza entre individuos, la
colaboración y propicie valores compartidos (Kliksberg 2007). En este sentido, los
entrevistados consideran que el CCL es visto solo como un mecanismo formal con el
que hay que cumplir, pero sin aprovechar su potencial para crear un gobierno
participativo.
“Una cosa es lo que dice la norma y otra es la realidad. Lo que aquí me
preocupa, y aun no tengo respuesta, es saber ¿qué mecanismos se
pueden implementar para que los compromisos asumidos en el CCL
mediante participación ciudadana sean vinculantes para las decisiones
que se toman? Ahí está el quid del asunto. Puede haber mucha
participación instrumentalizada, pero no decides nada a final de
cuentas, pues son otros quienes toman las decisiones, son otro tipo de
intereses los que permean estas decisiones.” (Sociedad civil: Entrevista
N° 1)
“El CCL debería participar en el debate del Concejo Municipal, como
miembros activos del Concejo, aunque no voten, pero participar
teniendo el uso de la palabra –como ocurre con los regidores.”
(Sociedad civil: Entrevista N° 2)
“La ley establece que los ciudadanos pueden participar a través de sus
juntas directivas, que pueden acudir al presupuesto participativo, solo
que muchas veces no se cumple lo que contiene la ley.” (Sociedad civil:
Entrevista N° 3)
“Deben haber otros mecanismos para que el CCL no sea solo
consultivo. […] Debería tener atribuciones en la gestión misma. ¿Por
qué no crear un representante de la sociedad civil en el Consejo
Municipal? ¿Por qué no pueden tener voz y voto? […] Habría que crear
mecanismos para la fiscalización, pero también para que sean
vinculantes las sesiones [del CCL].” (Sociedad civil: Entrevista N° 1)
74
Aunque la Ley Orgánica de Municipalidades contempla la obligatoriedad de crear e
implementar los Consejos de Coordinación Local (CCL), estos en muchos casos no
son tomados en cuenta, como pasó en la Municipalidad Provincial del Santa, en donde
los mecanismos de participación como el CCL no solo no fue promovido, sino que
además fue obviado. Simplemente no fue implementado.
“(…) Debería haber penalidades para las autoridades que no convocan
o no hacen funcionar al CCL.”. (Sociedad civil: Entrevista N° 2)
“¿Cómo hacer que la participación ciudadana sea un mecanismo real de
ciudadanía, y no sólo un mecanismo de consulta o de vigilancia?
Porque al final yo [la autoridad] hago lo que me da la gana. Por ejemplo,
¿cómo hacer que el alcalde que no siga o no cumpla con lo acordado,
se vaya a la cárcel?, porque está poniendo en riesgo los intereses de
una ciudad.” (Sociedad civil: Entrevista N° 1)
“Mucha gente de la sociedad civil participó con mucho entusiasmo en
esta nueva propuesta de gestión pública. Pero creo que eso se ha ido
enfriando. Hubo entusiasmo cuando se incrementaron los recursos, y la
tendencia sigue siendo al incremento de los recursos públicos, porque
el país sigue creciendo. Yo creo que se tiene que rescatar esta iniciativa
de gestionar el desarrollo con la participación de la sociedad civil; no
hay otra estrategia válida.” (Sociedad civil: Entrevista N° 2)
Los hallazgos nos indican que a pesar de que la Ley Orgánica de Municipalidades
establece la creación del CCL como un órgano de carácter consultivo que permite
discutir, articular y consensuar una visión compartida del desarrollo local, la debilidad
institucional no ha permitido su implementación, ya que las autoridades solo hacen
aquello que la ley obliga y sanciona; esto ha provocado que se prescinda de este
espacio de participación durante el periodo 2011 -2014, lo que responde no solo al
desinterés o falta de enfoque de desarrollo del alcalde provincial, sino también de los
alcaldes distritales –que a su vez tampoco convocaron al CCLD en la mayoría de
casos-, de los regidores provinciales y la sociedad civil que también cedió a la
manipulación Política a cambio de dádivas, en varios casos por temor a las agresiones
por ejercer oposición. La corrupción que permeó la gestión municipal hizo retroceder a
la auténtica participación ciudadana.
Además de las observaciones a la Ley Orgánica de Municipalidades, no existe claridad
en los procedimientos de participación. Por ejemplo, cómo el Consejo de Coordinación
Local se articula en el proceso del Presupuesto Participativo en la realidad o con el
Concejo provincial, es algo que ni los funcionarios tienen muy claro por el carácter
general de la norma.
75
4.1.6. Debilidad institucional y falta de valores democráticos
Gráfico N° 10:
La debilidad institucional y la falta de valores democráticos como variable que
influye en la no implementación del CCL de la MPS
Fuente: Elaboración propia (2016)
Que una Política pública de participación ciudadana no se implemente, a pesar de que
su obligatoriedad está prevista en la ley –en este caso la Ley 27972-, también
encuentra respuesta en la debilidad institucional y la falta de arraigo de valores
democráticos tanto en las autoridades como en la sociedad civil.
Por un lado, son las autoridades las llamadas a liderar y promover la participación
ciudadana; sin embargo, estas no solo incumplen este mandato de la ley, sino que
además crean mecanismos de pseudo participación orientados a manipular a la
población (Arnstein 1969) que, a su vez, tampoco está preparada para reclamar sus
derechos. Incluso, en algunos casos, se somete a prácticas clientelistas usadas por
los gobernantes de turno para debilitar a la sociedad civil, cuya característica central
debería ser su independencia respecto del Estado (López 2003).
“(…) En estos cuatro años de gobierno, (Luis) Arroyo y César Álvarez
han comprado a los dirigentes; es decir han hecho que el Frente de
Defensa trabaje a favor de ellos, encabezado por construcción civil [….]
Cuando alguien salía a denunciar actos de corrupción, lo primero que
hacían ellos era salir a atacarte. Entonces ahí nace el temor y el
dirigente se hace a un costado…” (Grupo focal: Participante Nº 4)
76
Para los entrevistados, la Municipalidad Provincial del Santa (MPS) debe promover la
participación ejerciendo un liderazgo democrático, participativo, que promueva el
consenso y la escucha de las necesidades de la población, y una participación efectiva
de la misma, con transparencia. Para ello consideran importante que desde la MPS se
promueva el fortalecimiento de la sociedad civil, organizando y capacitando a los
dirigentes, y promoviendo un enfoque de desarrollo.
“A mí me parece útil porque legitima las decisiones. No es un proceso
de elegir representantes para que tomen decisiones en mi nombre, sino
abrir el proceso de representación con la sociedad civil. Ese para mí es
el espíritu.” (Funcionarios: Entrevista Nª 1)
“Me parece que lo primero es ir fortaleciendo las capacidades de los
representantes de las organizaciones de la sociedad civil sobre lo que
son los mecanismos de participación ciudadana.” (Funcionarios:
Entrevista N° 1)
“Yo creo que se tienen que fortalecer las organizaciones propias de la
sociedad civil, y convertirlas en escuelas de democracia, en espacios de
debate de estrategias de desarrollo.” (Funcionarios: Entrevista N° 2)
Esto debe complementarse con una adecuada capacitación a los funcionarios de la
MPS para promover e implementar los mecanismos de participación ciudadana. De
manera que no solo se realicen convocatorias formales, sino que se promueva una
auténtica intervención de los ciudadanos en los asuntos públicos.
“[…] se necesita personal capacitado, que forme parte del gobierno
local” (Funcionarios: Entrevista N° 4)
Para los funcionarios entrevistados, el Consejo de Coordinación Local (CCL) es un
mecanismo que ayuda a mejorar la gobernabilidad, porque permite que el alcalde
provincial, los distritales, los regidores y la sociedad civil expongan sus propuestas,
discutan en torno a ellas, concierten y establezcan una visión compartida del
desarrollo de la provincia; sin embargo, llama la atención que más allá de lo
declarativo, esta no es una práctica usual desde la municipalidad. Es decir, los propios
funcionarios no le dan la importancia necesaria a la promoción de la participación
ciudadana ni al CCL.
Desde la realidad, parecen no entender que la utilidad del CCL radica, a diferencia a
otros espacios, en que incorpora a la sociedad civil para dialogar de manera horizontal
con las autoridades para hacer llegar sus necesidades, propuestas y observaciones en
función de los intereses de los sectores a los que representan. Además es útil para
fomentar la transparencia en la gestión municipal y erradicar la corrupción, debido a
que la gestión estará orientada por los intereses compartidos de las autoridades y los
ciudadanos.
“Creo que es un camino democrático para la intervención de los
ciudadanos a la gestión, no les abre todas puertas, pero abre un
espacio donde los ciudadanos pueden expresar sus necesidades. Si
esto fuera manejado de forma adecuada, sirve como canal para lograr
objetivos comunes de desarrollo para la ciudad…” (Funcionarios:
Entrevista N° 7)
“Entonces para mí es muy útil esto. Democratiza la participación del
pueblo, le hace partícipe del tema de las decisiones porque presentan
77
proyectos, dan opiniones, y deciden también al momento de priorizar
obras.” (Funcionarios: Entrevista N° 8)
“Yo creo que es uno de los mejores mecanismos de transparencia, y de
orientar el gasto de la mejor manera.” (Funcionarios: Entrevista N° 11)
Existe, como vemos, un reconocimiento casi unánime respecto de que la gestión
municipal mejoraría si se implementa una política clara de participación ciudadana en
la toma de decisiones y en el control del uso de los recursos públicos. Se valora que la
sociedad civil intervenga para hacer conocer la problemática, pero también para que
haga propuestas de solución, para que concierte con las autoridades que tienen el
manejo presupuestal. Una política de participación permitirá pasar de un nivel
simbólico a uno en el que el ciudadano empoderado tenga mayor protagonismo, de
manera que la gestión municipal gire en torno al bienestar común.
El CCL es percibido como muy útil para el fortalecimiento de la gobernabilidad
democrática, por ser una instancia participativa que promueve el consenso entre las
autoridades locales y las organizaciones de la sociedad civil. Es también importante
porque el CCL se orienta a la planificación del desarrollo, estableciendo metas en base
a las necesidades de la población y las prioridades consensuadas, y porque fortalece
a la sociedad civil al promover su participación activa.
“El CCL es una instancia participativa, democrática. La democracia
vecinal si no es radical, si no respeta instancias como el CCL, no es
democracia. La gestión municipal democrática, si actúa al margen del
CCL, no es ni “gestión” ni “democrática”. Es cualquier cosa menos
gestión municipal, gestión del desarrollo local, y muy lejos de una
gestión democrática.” (Funcionarios: Entrevista N° 2)
“Es un beneficio para lo que quiera lograr la población. Es importante
porque va a tratar de ver prioridades y planes de la ciudad, de la
provincia, y si se cumplen, se va a tener un mejor desarrollo. Pues si
identifican las prioridades y se satisfacen, vamos a tener una mejor
calidad de vida.” (Funcionarios: Entrevista N° 4)
“[…] el CCL debe ser un espacio para generar consensos.”
(Funcionarios: Entrevista N° 3)
Sin embargo, para algunos entrevistados el CCL no ha sido útil en los hechos, debido
a que la autoridad priorizó la realización de obras más que la participación, en base a
un estilo autoritario no inclusivo que soslayó el CCL y debilitó a las organizaciones de
la sociedad civil.
Los testimonios compartidos indican que existe el entendimiento de que las iniciativas
de participación son las vías por las cuáles los ciudadanos pueden canalizar la
satisfacción de sus necesidades prioritarias, y su derecho democrático de estar
informados sobre la marcha de la gestión pública y el uso de los fondos que
pertenecen a todos los ciudadanos. Son también los procesos que les permiten
fortalecerse internamente, al tener que desarrollar sus capacidades –organizativas y
personales- para participar de manera efectiva. Por todo ello, siendo declarativamente
un mecanismo básico para el desarrollo local, genera sin embargo dificultades a un
gobierno local que no prioriza ese tipo de resultados, observándose así medidas poco
inclusivas o de participación “direccionada”. En este caso, todo esto sustenta la no
convocatoria ni implementación efectiva del CCL de la MPS en el periodo 2011-2014.
78
El fortalecimiento de la sociedad civil –como inferimos de estos hallazgos- es un
elemento central de toda democracia participativa. A partir de ella se incrementa la
posibilidad de satisfacer las necesidades locales, y es parte de la natural dinámica de
la sociedad civil el requerir de este fortalecimiento, pues sin él no habrían condiciones
para sostener las iniciativas y proyectos de desarrollo local (Uribe 2008). Es así que la
articulación de esfuerzos entre diferentes organizaciones e instituciones –estatales,
privadas, gremiales, académicas, sociales, etc.- es vital para este fortalecimiento, pues
incrementaría el capital social requerido (en cuanto a capacidades para asociarse y
defender sus intereses) (Kliksberg 2007). Sin embargo, requiere una mirada de largo
plazo, que no prevalece hoy en día, lo que limita aún más que las autoridades vean en
este proceso de fortalecimiento como un propósito prioritario en su gestión.
4.1.7. Falta de un enfoque de desarrollo
Gráfico N° 11:
La falta de enfoque de desarrollo como variable que influye en la no
implementación del CCL de la MPS
Fuente: Elaboración propia (2016)
Consideran también los entrevistados que la sociedad civil carece de una visión de
desarrollo provincial que articule sus visiones fragmentadas, lo que desmotiva a los
propios representantes de la ciudadanía al no obtener sus proyectos particulares,
dirigidos a sus gremios o comunidades. Las carencias económicas también limitan la
participación de los dirigentes que no cuentan con facilidades logísticas para
movilizarse para sus gestiones; o porque priorizan ese tiempo para trabajar dejando de
lado la participación.
De estos hallazgos podemos decir que para promover la participación ciudadana, la
MPS requiere priorizarla en su política de gestión, y partir de un enfoque democrático
que entienda a la sociedad civil como un aliado en el proceso de lograr el desarrollo.
De allí que el liderazgo participativo que genera consensos sea un medio fundamental.
Sin embargo, este enfoque de desarrollo colisiona con las prioridades de las
79
autoridades, razón por la cual no ha sido implementado, pero es planteado aquí por
los dirigentes de la sociedad civil como el factor central, hoy ausente.
4.2 Dificultades existentes para promover la participación de la sociedad civil
en el CCL
Desde el rol que juega la Municipalidad Provincial del Santa, se percibe que hay una
serie de dificultades que impiden que esta pueda promover de manera eficaz y
eficiente la participación de la sociedad civil en los diferentes espacios existentes
(tales como el CCL o el Presupuesto Participativo). Y estas dificultades son percibidas
tanto por los funcionarios entrevistados como por representantes de las
organizaciones de la sociedad civil.
4.2.1 Falta de asignación de recursos para promover y convocar la
participación en el CCL
Una de estas dificultades percibidas es la falta de asignación de recursos de la
municipalidad provincial para promover y convocar la participación en el CCL, es decir,
la ausencia de partidas presupuestales que permitan cubrir los recursos logísticos
necesarios para la promoción de la participación, tales como movilidad para los
funcionarios, material para las piezas de difusión de estos mecanismos, entre otros
recursos:
“Bueno, si hablamos del tema logístico, la municipalidad no está
implementada para promover la participación de la población de manera
más constante, es de repente la falta de acceso, el tema de movilidad,
son aspectos básicos que necesita un funcionario para desplazarse y
hacer la convocatoria” (Funcionarios: Entrevista N° 5)
“Quizás otros obstáculos son la logística, el presupuesto...”
(Funcionarios: Entrevista N° 9)
4.2.2 No se cuenta con personal idóneo que se encargue de promover la
participación ciudadana
Por otro lado, el personal de la municipalidad encargado de promover la participación
parece no ser el idóneo para realizar esta función, ya que no cuentan con información,
habilidades y especialmente actitudes y orientaciones personales mínimas necesarias
para desempeñar esta labor:
“…se establece el cliché de que el funcionario es ocioso y que no
atiende bien al ciudadano, y hubo muchos conflictos por eso, que
hemos tenido que ir manejando…inculcando un mejor trato en los
funcionarios, haciendo charlas…” (Funcionarios: Entrevista Nº 2)
“…no todos los políticos llegan con la emoción social y convencidos de
qué se necesita para ser político; se asume que político es aquel que
participa simplemente en una elección, pero desde mi óptica debe tener
emoción social.” (Funcionarios: Entrevista Nº 8)
4.2.3 Falta de interés de las autoridades por promover la participación
80
Otra dificultad identificada fue la falta de interés de las autoridades provinciales –y
funcionarios- por promover la participación ciudadana, lo que se reflejó en la ausencia
de una política de participación, poca difusión de los mecanismos de participación,
grandes dificultades de coordinación al interior de la MPS y con representantes de la
sociedad civil, ausencia a las reuniones de trabajo; y todo esto quizás motivado por
una orientación no inclusiva que busca evitar la vigilancia y fiscalización de la sociedad
civil:
“No ha tenido interés el alcalde en activar el CCL. Porque ninguna
autoridad quiere que le hagan bulla, ellos quieren que los aplaudan, que
los respalden. El desinterés, el desconocimiento ha marcado la razón
del fracaso […] No ha habido la facilidad e interés de parte de los
funcionarios, tanto de la cabeza (alcalde) para organizar este trabajo de
convocar. Desidia, desinterés. No hubo interés, prácticamente olvidado.”
(Funcionarios: Entrevista Nº 3)
“Básicamente las autoridades que salen elegidas, en su mayoría no
motivan [la participación ciudadana] por varias razones. Primero, porque
ellos tienen un plan y este puede ser cambiado por esta coordinación [el
CCL]. Segundo, porque de repente tienen que pagar favores políticos y
temen ser fiscalizados. Al entregar mucha información se puede quizás
por ahí obtener esos datos de que están direccionando algún tipo de
manejo administrativo.” (Funcionarios: Entrevista N° 1)
“Los funcionarios no tienen acceso o no tienen esa decisión firme de los
titulares de poder realizar o transparentar esa convocatoria para que se
lleve a cabo [el CCL] porque de alguna manera no quieren la injerencia
de la comunidad en la administración.” (Funcionarios: Entrevista Nº 5)
“A los alcaldes les importa poco, hay una falta de voluntad de los
alcaldes…” (Funcionarios: Entrevista Nº 6)
“Siempre existen entrampamientos. La autoridad mediante sus
funcionarios siempre promueve reuniones, coordinaciones. Pero
siempre hay personas o grupos [dentro del municipio] que obstaculizan,
que no apoyan la idea del proyecto a desarrollar, sea en la parte social,
o en infraestructura…” (Funcionarios: Entrevista Nº 10)
“Hubo falta de una fluida coordinación entre todos. Alcalde, alcaldes
distritales, regidores…..se convocaban reuniones y muy pocos acudían.
Creo que había desinterés. Nosotros veíamos que se circulaban las
cartas de convocatoria, se invitaba a las reuniones…..de repente como
era algo nuevo, los funcionarios, autoridades y representantes de
sociedad civil no asistían….” (Sociedad civil: Entrevista Nº 3)
“Los obstáculos son los de siempre, las restricciones y limitaciones que
te ponen los gobiernos, por medio de sus representantes, el alcalde,
funcionarios, para que haya una verdadera participación ciudadana. O
sea, lo que ellos solo hacen es cumplir con la ley o hacer caso omiso de
la ley, de manera que la participación es más simbólica que
representativa, de tal modo que cuando se toman las decisiones las
toman los funcionarios y el alcalde en este caso, entonces hay una
limitación para que la sociedad civil por medio de sus dirigentes puedan
tener una verdadera participación” (Sociedad civil: Entrevista Nº 5)
81
4.2.4 Ausencia de una política clara de participación ciudadana
La ausencia de una política clara de participación ciudadana es otra dificultad
encontrada para promover la participación de la sociedad civil, en tanto ella impide
desarrollar estrategias y acciones específicas, coordinadas y complementarias desde
la MPS, con los cual se desorienta, desinforma, y desmotiva a los ciudadanos para
participar de estos mecanismos:
“Yo diría que parte de la cabeza, del alcalde; lamentablemente el
organigrama de las municipalidades sean provinciales o distritales
puede tener un organigrama público estructurado, pero las decisiones
las toma el alcalde y hacía donde quiere ir en este mes o en esta
semana. No se respeta los procedimientos no respeta sobre todo el
trabajo planificado y organizado. O sea que el funcionario tiene la
dificultad de seguir las directivas porque no hay una Política de
continuidad para poder desarrollarlas (…)” (Funcionarios: Entrevista Nº
7)
“Las autoridades no siempre aprueban las herramientas de gestión y
esto demora los procesos.” (Funcionarios: Entrevista Nº 12)
4.2.5 Desconfianza de los ciudadanos
Finalmente, otra dificultad muy importante para promover la participación es la
creciente y enorme desconfianza de los ciudadanos hacia las autoridades y
funcionarios de la MPS, lo cual deriva de la imagen negativa de dichas autoridades
debido a los actos de corrupción en los que han incurrido durante la anterior gestión,
incrementando la desconfianza, y la poca credibilidad en la labor de la MPS:
“Hay mucha gente que no ha querido participar en diferentes
organizaciones, tenían a la municipalidad asociada con un alto grado de
corrupción. Y que no se podía hacer nada en la municipalidad si no era
por medio del dinero. Eso es lo que hemos encontrado en la
municipalidad, y con lo que estamos luchando duro y tratando de
cambiar ese aspecto dentro de la administración pública….Hay mucha
desconfianza de la gente.” (Funcionarios: Entrevista Nº 2)
“Creo que en escenarios de participación, y sobre todo acá en Ancash,
es la credibilidad de las autoridades. Por ejemplo, un escenario de
participación es el Presupuesto Participativo. Los dirigentes ya no
asisten porque dicen: “para qué voy a ir, si lo que se va acordar no se
va a cumplir”. Ese es un obstáculo, y hay que trabajar desde abajo para
voltear la falta de credibilidad.” (Funcionarios: Entrevista Nº 11)
“Uno puede tener voluntad de trabajo, de servicio, pero si sabes que no
vas a recibir nada ya prácticamente es algo mermado, entonces ahí uno
dice ya pasará, se irá este alcalde y llegara otro diferente, pero en ese
lapso el tiempo se va perdiendo. Ahora ya ni da ganas de trabajar con
estas autoridades que hemos tenido y es por el tiempo que te toma por
que la persona que quiera lograr su objetivo se encuentra con una
cantidad de trabas que nunca se acaba, para sacar un proyecto te toma
dos años en trámites y para la ejecución mucho más y ahí vienen los
82
amarres, las sobrevaloraciones, es una situación que traba bastante.”
(Grupo focal: Participante Nº 5)
Análisis e interpretación
De todos estos hallazgos podemos afirmar que la falta de recursos de la municipalidad
provincial para promover y convocar la participación en el CCL es una dificultad que
tiene su origen en el escaso compromiso de la gestión local provincial con la
promoción de este tipo de mecanismos, y en la ausencia de un enfoque de desarrollo,
que impide priorizar la articulación con la sociedad civil como una estrategia de gestión
central y aprovechar así las capacidades y recursos locales (Pizzio 2010). Así, la falta
de recursos es un indicador de que la gestión local tiene un orientación hacia logros de
corto plazo donde la participación ciudadana no haya lugar por su naturaleza de
mediano a largo plazo, con un nivel de complejidad que se contrapone con las
acciones inmediatas que se requieren para obtener beneficios de corto plazo.
Por otro lado, la falta de idoneidad en el personal de la Municipalidad encargado de
promover la participación ciudadana es una dificultad que parte de las insuficientes
capacidades para la gestión y la participación con las que cuentan en líneas generales
los funcionarios de la MPS. Y esto nuevamente tiene como factor importante la
ausencia de un enfoque de desarrollo local y de desarrollo de capacidades, pues de
estar presentes se contaría con una visión estratégica para la cual el fortalecimiento de
las capacidades de los funcionarios de la MPS sería una condición fundamental para
ejercer el rol de promotor del desarrollo local, y de involucrar a los ciudadanos en los
asuntos públicos a través de los espacios de participación (Tanaka 2001).
Por su parte, la falta de interés de las autoridades provinciales –y funcionarios- por
promover la participación ciudadana es otra dificultad en la cual tanto el manejo
político y no inclusivo de la gestión local como la ausencia de un enfoque de desarrollo
son factores determinantes. Al predominar un manejo autocrático y direccionado hacia
prioridades partidarias o personales, la promoción de la participación ciudadana se
vuelve en una estrategia de bajo incentivo pues la presencia y vigilancia ciudadanas
conllevarían un esfuerzo de consenso que colisionaría con los intereses inmediatos y
de corto plazo de las autoridades de la MPS, que están en la raíz de los actos de
corrupción de la gestión local del periodo 2011-2014. A su vez, de existir un enfoque
de desarrollo local, nuevamente los esfuerzos de involucramiento y articulación con la
sociedad civil fijarían nuevas prioridades en la agenda local, más públicas y orientadas
al bien común, muy distantes de las agendas partidarias o personales de dicha
gestión, las que además serían permanentemente escrutadas por la sociedad civil
restando discrecionalidad a las autoridades y funcionarios para la gestión pública local
(Fórum Solidaridad Perú, 2006).
Finalmente, la ausencia de una política clara de participación ciudadana y la
desconfianza predominante de los ciudadanos hacia las autoridades y funcionarios de
la MPS, son dos importantes dificultades provocadas principalmente por el manejo
político y no inclusivo de la gestión local, la insuficiente promoción de la participación
ciudadana y la ausencia de un enfoque de desarrollo en la gestión de la MPS. La falta
de acciones claras hacia la promoción de la participación es básicamente un indicador
de factores subyacentes, como la ausencia de enfoque de desarrollo y la gestión no
inclusiva de la MPS; promover la participación será una estrategia de difícil
implementación en un entorno que ve a la presencia de la sociedad civil no como un
recurso sino como una carga y una fuente de fiscalización que debe ser maniatada.
Todo esto contribuye a su vez con el incremento de niveles de desconfianza de la
sociedad civil con las autoridades y funcionarios de la MPS, la cual es alentada por
83
acciones muy específicas como la no consideración de sus prioridades para la
implementación de proyectos de desarrollo local, la escasa convocatoria a espacios de
participación, la inclusión direccionada de líderes locales en los espacios que sí llegan
a conformarse (generalmente se incluye a líderes que comparten posturas políticas o
intereses económicos con la autoridad local), y la recurrente comprobación de la
realización de actos de corrupción por autoridades y funcionarios; constatación que
tiene como efecto un mayor desincentivo para la participación.
En el siguiente cuadro identificamos las dificultades percibidas por los entrevistados
para la promoción de la participación ciudadana en el CCL de la MPS, desarrollados a
lo largo de este acápite:
Cuadro Nº 2
Dificultades existentes para promover la participación de la sociedad
civil en el Consejo de Coordinación Local (CCL)
Falta de recursos para promover y convocar la participación en el CCL
No se cuenta con personal idóneo que se encargue de promover la participación
ciudadana
Falta de interés de las autoridades por promover la participación
Ausencia de una Política clara de participación ciudadana
Desconfianza de los ciudadanos
Fuente: Elaboración propia (2016)
4.3 Respuesta del CCL como mecanismo de participación a las expectativas
ciudadanas
Se identificaron también algunas percepciones en torno a la forma como el CCL
responde o no a las expectativas y necesidades de participación de los ciudadanos de
la MPS.
4.3.1 El CCL limita la participación ciudadana por su carácter consultivo no
vinculante
Se percibe que el CCL limita la participación ciudadana debido a su carácter consultivo
no vinculante, que impide exigir a las autoridades y funcionarios el cumplimiento de lo
establecido en la LOM respecto al impulso que la MPS debe dar a los mecanismos y
espacios de participación ciudadana provinciales (tales como el CCL y el Presupuesto
Participativo). Este carácter no vinculante impide exigir y sancionar a aquellas
autoridades que incumplan con promover estos mecanismos de participación, y por
otros lado, al ser consultivo, el CCL es un espacio para informar y recoger opiniones y
sugerencias, mas no para alcanzar acuerdos de consenso respecto al uso de los
recursos públicos y así exigir a las autoridades un determinado compromiso:
“Deben haber otros mecanismos para que el CCL no sea solo
consultivo. […] Debería tener atribuciones en la gestión misma. ¿Por
qué no crear un representante de la sociedad civil en el Consejo
Municipal? ¿Por qué no pueden tener voz y voto? […] Habría que crear
mecanismos para la fiscalización, pero también para que sean
vinculantes las sesiones [del CCL].” (Sociedad civil: Entrevista N° 1)
“…la ley de participación ciudadana está muy limitada… O sea, no
abarca todos los aspectos para que la sociedad o los líderes o los
representantes puedan hacer mejor uso de esta ley…[Hay que] mejorar
84
la ley, porque lamentablemente todo el sistema funciona con las leyes.
La ley de participación ciudadana es muy limitada, muy genérica, y
necesitamos que sea más específica, funcional y operativa…no
podemos dejar vacíos en la ley para que quien está en el poder la
incumpla o haga caso omiso de aquello que no está escrito, conforme
requieren las necesidades… ….tenemos que cambiar o mejorar la Ley
de Participación Ciudadana, como la ley de participación ciudadana en
el tema del medio ambiente, o la ley de participación ciudadana del
CCL, o la ley del presupuesto participativo…” (Sociedad civil: Entrevista
N° 5)
4.3.2 No es implementada a pesar que lo dispone la ley
Por otro lado, es generalizada la percepción de que el CCL no es implementado a
pesar que lo dispone la Ley Orgánica de Municipalidades. Esto genera una sensación
de frustración, desmotivación y desesperanza respecto a una gestión que sea
realmente inclusiva y promueva la participación para satisfacer las necesidades y
demandas legítimas de la población, y la atribución de que esta omisión se debe a que
autoridades y funcionarios priorizan otros temas vinculados a beneficios de corto
plazo:
“[…] Ellos ven que con el CCL los ciudadanos entran a husmear, a ver
sus agendas reales. No querían que la ciudadanía se opusiera a las
propuestas de proyectos y obras que ellos [las autoridades] traían…”
(Funcionarios: Entrevista N° 9)
“La ejecución del gasto…Ese ha sido el tema prioritario para la
municipalidad en la medida que no se preocupaba por obtener ingresos,
sino solamente en gastar. Y eso estaba respaldado por los buenos
ingresos que tuvo el Gobierno Regional (GORE) de Ancash. O la
Región Ancash en general, tanto a nivel regional como municipal, y por
lo tanto eso ha permitido que se encarguen en el tema municipal
exclusivamente a ejecutar. Esa fue la agenda principal, Dentro de ello
obviamente se hacía la priorización de obras y todo lo que ya
conocemos. Pero el punto central no era la organización de la
municipalidad o del sistema municipal, o del sistema administrativo. El
punto central era gastar, gastar y gastar.” (Funcionarios: Entrevista N°
1)
“(…) Los alcaldes creen que todos son obras del canon y con eso ya
solucioné todo (…) Esos son los temas de preocupación, más la
inversión física, que es importante, pero la inversión física –hay que
decirlo-, deja recursos a los alcaldes…” (Funcionarios: Entrevista N° 6)
”No es prioridad porque sus intereses están en otro lado, están en las
obras, en los proyectos, las licitaciones porque ahí hay dinero de por
medio. Por eso están como están las ex autoridades. Ellos no tenían
intención de servir a la gente sino de ver sus intereses.” (Funcionarios:
Entrevista N° 7)
“Creo que formalmente [el CCL] existe, ha estado presente en la
agenda municipal, pero no se le ha dado la mayor importancia. Porque
para la gestión local –al menos para los alcaldes que tenemos acá-
tienen una visión de muy corto plazo, y muy vinculada a la ejecución de
85
obras de alta rentabilidad Política. O sea, se visibilizan las obras de
infraestructura, pero no se prioriza la participación como un mecanismo
de toma de decisiones, menos de regulación, menos de rendición de
cuentas.” (Sociedad civil: Entrevista N° 1)
“El CCL es un estorbo para los alcaldes. Es una injerencia “abusiva” de
la población en el manejo particular de su negocio…no les permite el
manejo delincuencial y arbitrario de los recursos públicos… [El CCL]
Está en la agenda municipal, pero muy formalmente, para cumplir con la
ley y evitar que puedan ser denunciados por no respetar las instancias
que la ley establece, sin reconocer realmente su potencialidad y dar la
posibilidad de establecer un diálogo horizontal intenso, fructífero entre
autoridad y CCL, que sería lo ideal.” (Sociedad civil: Entrevista N° 2).
“Se ha dado prioridad al ornato, pero de cemento. Acá, donde hay obras
hay el diezmo. Es el 10% del valor de una obra que supuestamente el
contratista da a la municipalidad por la adjudicación de la obra.”
(Entrevista N° 4)
“Ellos están interesados en hacer obras, dirigidos por intereses políticos
partidarios.” (Entrevista N° 3)
“La prioridad es la inversión pública, la ejecución de proyectos
sobreevaluados. Porque a partir de allí tienen sus diezmos, y tienen su
participación, poniéndose al margen incluso de la ley. Mientras menos
participación, mientras la autoridad comparta menos información a la
población a una instancia como –en este caso- el CCL, es más intenso
el uso patrimonial y excluyente de los recursos públicos” (Entrevista N°
2)
“No se ha implementado. El presupuesto participativo es una burla para
nosotros…simplemente te dicen “no hay presupuesto y anda quéjate a
la subregión”. La autoridad no tiene voluntad de asociarse con
nosotros.” (Grupo focal: Participante N° 6)
“Yo pienso que no está presente, solamente es para cumplir las normas,
que se nombra para cumplir lo que manda la ley, pero en el fondo no
hay, la población no participa, no opina nada…” (Grupo focal: Entrevista
N° 3)
4.3.3 El número de representantes de la sociedad civil es limitado.
Funcionarios y representantes de organizaciones de la sociedad civil manifiestan que
en relación al aspecto normativo, el número de representantes de la sociedad civil
establecidos para el CCL es muy limitado, lo que impide una más adecuada y justa
representación de los distintos gremios, organizaciones y localidades de la provincia.
4.3.4 No está claro cómo interviene el CCL en el proceso del presupuesto
participativo
También vinculado al aspecto normativo, se observa que para algunos funcionarios de
la MPS y representantes de organizaciones de la sociedad civil, no queda del todo
claro el nivel de conexión operativa o procedimental entre el CCL y el presupuesto
participativo, lo que impide entender de manera cabal sus respectivos fines, y sus
86
complementariedades, y su vinculación con herramientas de gestión como el Plan de
Desarrollo Concertado Provincial.
4.3.5 Requiere la participación de la sociedad civil capacitada
Finalmente, funcionarios y representantes de sociedad civil consideran que se requiere
una adecuada capacitación de las personas que representan a las diversas
organizaciones de la sociedad civil en el CCL, pues es esa una condición importante
para asegurar una participación efectiva y eficaz, y que realmente encarnen los
genuinos intereses y necesidades de la población. Los representantes de la sociedad
civil deben ser personas informadas, con claras nociones del funcionamiento de la
administración municipal, gestión pública, e inversión pública; con un cabal
conocimiento del marco normativo sobre participación ciudadana (especialmente lo
vinculado a la Ley Orgánica de Municipalidades), donde se enmarcan sus derechos y
deberes, y las características del CCL. Deben poseer valores relacionados con la
vocación de servicio y búsqueda del bien común; tener capacidad para el diálogo y la
incidencia, lo que va de la mano con una formación política y la capacidad de plantear
iniciativas y propuestas. La representatividad de la sociedad civil se logra a partir de su
elección democrática y el conocimiento de la realidad que afecta a su sector, ya que
estas características le otorgan un liderazgo en la comunidad, lo que les permite estar
en comunicación fluida y tener claros mecanismos de vínculos con sus representados:
“Que deben ser personas informadas, con disponibilidad de tiempo, con
voluntad de trabajar.” (Funcionarios: Entrevista Nº 3)
“Creo que la sociedad (civil) debe ser capacitada en gestión pública. No
solamente para gobernar, sino para entender a los gobernantes.”
(Funcionarios: Entrevista Nº 1)
“(…) Lo otro es que deben tener mínimamente conocimiento al menos
de lo básico de la administración pública, y además, tener conocimiento
de todas las necesidades que tiene su pueblo o el grupo que ellos
lideran; entonces, creo que también que tener objetivos claros, a dónde
quieren llegar.” (Funcionarios: Entrevista Nº 5)
“Yo creo que más que todo deben tener apertura, que sean formalmente
representativos del lugar o de la institución a la cual vienen a
representar. Deben tener espíritu de colaboración, que es lo que nos va
a permitir sacar adelante la provincia.” (Funcionarios: Entrevista Nº 2)
“En primer lugar deberían establecer puentes, capacidad de diálogo,
capacidad de propuesta, capacidad de incidencia Política, conocimiento
del marco normativo institucional, y generar mecanismos de vínculo con
sus representantes; porque es una instancia de representación y de
consulta, y también de rendición de cuentas ante la sociedad civil……”
(Sociedad civil: Entrevista N° 1)
“Creo que deben tener conocimiento de toda la normatividad de la
participación ciudadana, deben estar muy enterados de todas la
normas, para ello se requiere ampliar sus capacidades técnicas,
sociales y mucho liderazgo.” (Sociedad civil: Entrevista N° 5)
Análisis e interpretación
87
Todos estos hallazgos nos indican que a pesar de que la Ley Orgánica de
Municipalidades establece la creación del CCL como un órgano de carácter consultivo
que permite discutir, articular y consensuar una visión compartida del desarrollo local,
la debilidad institucional no ha permitido su implementación, ya que las autoridades
solo hacen aquello que la ley obliga y sanciona, pues hay una percepción de la
sociedad civil como “amenaza”, especialmente al ejercer su rol fiscalizador (Adrianzén
2003); esto ha provocado que se prescinda del CCL como espacio de participación
durante el periodo 2011 -2014, lo cual responde no solo al desinterés o falta de
enfoque de desarrollo del alcalde provincial, sino también de los alcaldes distritales –
que a su vez tampoco convocaron al CCL distrital en la mayoría de casos-, de los
regidores provinciales y de la misma sociedad civil, que también cedió a la
manipulación política a cambio de dádivas, y en varios casos por temor a las
agresiones por ejercer oposición. La corrupción que permeó la gestión municipal hizo
retroceder a la auténtica participación ciudadana, y debilitó el capital social (Quiroz
2013).
Por otro lado, son también las propias limitaciones en la Ley Orgánica de
Municipalidades -y la falta de clarificación de los procedimientos para la
implementación del CCL- las que dificultan que esta pueda ser ejercida de manera
efectiva y promoviendo la participación de los ciudadanos en las decisiones públicas a
ser puestas en marcha por el gobierno local. Su carácter no vinculante le otorga un
valor simbólico y no efectivo a la participación de la sociedad civil (Arstein 1969),
desincentivando la participación y generando –y fortaleciendo- la imagen de que el
CCL no permite satisfacer las necesidades de participación de la ciudadanía.
Además, estos hallazgos nos llevan a concluir que el CCL no fue considerado como
una prioridad para las autoridades pues estas no llegan a asimilar un enfoque de
desarrollo local genuino –donde la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos es
el gran objetivo (Castañeda 2005) que debe lograrse a partir de la articulación de
actores (Ossandon 1997)-, y la participación es así un mero proceso formal, nominal,
que no representa una auténtica voluntad de incluir a la sociedad civil en la gestión ni
de satisfacer sus necesidades. Pero en tanto hay normas que así lo exigen, y
esfuerzos no articulados pero presentes de la sociedad civil que reclaman este
derecho, el gobierno local opta por generar acciones que restringen la participación a
un plano meramente simbólico (Arnstein 1969). Está ausente en la perspectiva del
gobierno local el enfoque de capital social (Kliksberg 2007), pues para el logro de sus
objetivos de corto plazo no les es funcional el fortalecimiento de la sociedad civil, ni el
promover un uso concertado y de los bienes colectivos; siendo más bien un obstáculo
la sociedad civil para sus agendas políticas. Es así que al necesitar formalmente de
representantes de organizaciones de la sociedad civil, optan por aquellos que
comparten posturas partidarias, o por quienes sucumben a ofrecimientos de beneficios
directos.
Asimismo, vemos que la gestión municipal provincial priorizó la inversión de millones
de soles en infraestructura física, pero no invirtió en el desarrollo de capacidades de la
población en función del desarrollo local, no solo por una ausencia de enfoque de
desarrollo sino, fundamentalmente, por sus intereses políticos reeleccionistas y por la
corrupción en la municipalidad. Esto explica que el CCL nunca haya sido convocado, y
que a la población se le haya limitado a algunos espacios formales como los talleres
del presupuesto participativo, y a marchas de protesta, motivadas por el clientelismo y
el populismo que buscó limitar la participación de un nivel simbólico a uno de No
participación (Arnstein 1969). Con ello se redujeron sus libertades, capacidades y el
desarrollo pleno de su ciudadanía, y el de las organizaciones sociales. Por otro lado, el
diseño mismo del CCL no promueve un debate en el sentido que el enfoque de
88
desarrollo de capacidades lo plantea, en tanto en este espacio –y en otros
mecanismos de participación- no se generan intercambios y consensos para identificar
necesidades prioritarias y las capacidades que deban ser desarrolladas en los
ciudadanos y sus organizaciones (Sen 2000).
Y para concluir, respecto a las capacidades para una participación eficaz en el CCL
podemos decir que los representantes de la ciudadanía deben reunir cualidades
personales, pero también de liderazgo y gestión; sin embargo, no existen espacios de
formación en el que los ciudadanos accedan a información sobre la gestión pública y
adquieran capacidades. Por el contrario, desde la municipalidad muchas veces se
busca manipular a las organizaciones sociales, desinformarlas, no fortalecerlas. Por
tanto, podríamos afirmar que sin partidos políticos con vida orgánica que asuman esta
tarea formativa y de empoderamiento ciudadano, se hace necesario que el Gobierno
local asuma el rol del desarrollo de capacidades, orientadas al desarrollo local.
Desarrollar estas capacidades representaría además un incremento del capital social
necesario para el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática (Kliksberg 2007), y
un importante empoderamiento ciudadano.
En el siguiente gráfico presentamos –a manera de resumen- los cinco aspectos
identificados como respuesta del CCL como mecanismo de participación, en la
percepción de los funcionarios y los representantes de la sociedad civil:
Gráfico Nº 12:
Respuesta del CCL como mecanismo de participación
Fuente: Elaboración propia (2016)
Antes de concluir este punto, nos parece importante señalar que, a pesar de que en
líneas generales el CCL es percibido como un espacio que no está atendiendo las
necesidades de la ciudadanía respecto a la planificación para el desarrollo, sin
embargo para los funcionarios y representantes de sociedad civil entrevistados es un
mecanismo fundamental para fortalecer la gobernabilidad democrática por ser una
instancia participativa que promueve el consenso, siendo también importante porque
en él se pueden identificar las necesidades y proyectos prioritarios para los
89
ciudadanos, fomentando además la transparencia en la gestión municipal y –con ello-
la erradicación de la corrupción:
“Creo que es un camino democrático para la intervención de los
ciudadanos a la gestión, no les abre todas puertas, pero abre un
espacio donde los ciudadanos pueden expresar sus necesidades. Si
esto fuera manejado de forma adecuada, sirve como canal para logar
objetivos comunes de desarrollo para la ciudad…” (Funcionarios:
Entrevista N° 7)
“Entonces para mí es muy útil esto. Democratiza la participación del
pueblo, le hace partícipe del tema de las decisiones porque presentan
proyectos, dan opiniones, y deciden también al momento de priorizar
obras.” (Funcionarios: Entrevista N° 8)
“Yo creo que es uno de los mejores mecanismos de transparencia, y de
orientar el gasto de la mejor manera.” (Funcionarios: Entrevista N° 11)
“El CCL es una instancia participativa, democrática. La democracia
vecinal si no es radical, si no respeta instancias como el CCL, no es
democracia. La gestión municipal democrática, si actúa al margen del
CCL, no es ni “gestión” ni “democrática”. Es cualquier cosa menos
gestión municipal, gestión del desarrollo local, y muy lejos de una
gestión democrática.” (Sociedad civil: Entrevista N° 2)
“ […] es un beneficio para lo que quiera lograr la población. Es
importante porque va a tratar de ver prioridades y planes de la ciudad,
de la provincia, y si se cumplen, se va a tener un mejor desarrollo. Pues
si identifican las prioridades y se satisfacen, vamos a tener una mejor
calidad de vida.” (Sociedad civil: Entrevista N° 4)
“[…] el CCL debe ser un espacio para generar consensos.” (Sociedad
civil: Entrevista N° 3)
Esta incompatibilidad entre la valoración otorgada al CCL en un plano declarativo, y la
percepción de su ineficacia en la promoción de la participación ciudadana efectiva,
genera frustración y desaliento a muchos ciudadanos, desincentivando la participación
y creando así un círculo de retroalimentación negativa que debilita aún más la
institucionalidad de la participación ciudadana en la provincia. Sin embargo es también
un incentivo en algunos líderes para promover cambios a nivel normativo y hacer
incidencia en el gobierno nacional, de tal manera que el mecanismo pueda aplicarse
con más rigor y ser exigido formalmente a las autoridades, con eventuales sanciones
de incumplirse con este mandato. Finalmente, esta incompatibilidad refleja también la
necesidad de que el Estado asuma una postura más clara y firme respecto a la
participación ciudadana como Política, de tal manera que quede muy poco margen
para “evadir” estos mecanismos participativos en los hechos y al mismo tiempo -en un
plano sólo nominal y declarativo- sostener y manifestar la importancia de la
participación para la gestión local y la democracia en su conjunto. Estas
inconsistencias deben desterrase pues debilitan la institucionalidad de los mecanismos
de participación y –por ende- su credibilidad desde la ciudadanía.
90
4.4 Capacidad de la sociedad civil en cuanto a su participación en el CCL
para la planificación del desarrollo y la toma de decisiones sobre el
presupuesto en la MPS
Este objetivo específico busca determinar si los representantes de la sociedad civil
cuentan con las capacidades necesarias para intervenir de forma eficaz en el Consejo
de Coordinación Local (CCL) de la Municipalidad Provincial del Santa, cuáles son
estas capacidades y en qué medida las deficiencias también impidieron su
implementación. De la información obtenida de las diversas fuentes consultadas,
encontramos cinco características en los ciudadanos que representan a la población
en los espacios de participación, debate y decisión de la MPS.
4.4.1 Sociedad civil conoce de la problemática de la población
Las diversas fuentes consultadas, tanto en las entrevistas como en el grupo focal,
coinciden en señalar que la principal fortaleza de la sociedad civil es su conocimiento
de la realidad palpada en su cotidianidad, que la convierte en una importante fuente de
información para la toma de decisiones políticas para la planificación y distribución del
presupuesto público.
“Ellos saben –porque viven allí en el día a día- qué problema específico
tienen sus jurisdicciones, que quizás muchas veces la municipalidad no
se ha percatado, o no lo hace a tiempo. Ellos nos pueden alimentar con
esa información, y es muy valioso en la medida que sirve para que la
municipalidad pueda actuar inmediatamente.” (Funcionarios: Entrevista
N° 1)
“Ellos son los que viven el día a día. Ellos son los que nos pueden traer
la problemática para analizarla de la mejor manera, porque son los que
la sufren, las que la viven en el día a día. Para poder planificar ahora,
eso es importante.” (Funcionarios: Entrevista N° 2)
“Han aportado en reclamar, en explicar sus necesidades.”
(Funcionarios: Entrevista N° 4)
“Aportan mucho la sociedad civil al CCL porque podrán hacer escuchar
las necesidades de la población.” (Funcionarios: Entrevista N° 5)
“Conocen las realidades de su lugar, están muy involucrados -la
mayoría-, están bien identificados e informados de su población,
conocen sus estadísticas y saben priorizar sus necesidades.”
(Funcionarios: Entrevista N° 6)
“Hacen un buen aporte que hacen es cuando llevan la verdadera
necesidad.” (Funcionarios: Entrevista N° 8)
“Cuando asume una responsabilidad lo toma con buen interés, ya que
se preocupa por lo que le falta al pueblo, si le falta agua, desagüe,
pistas, veredas, se enfoca en eso, pero va transcurriendo el tiempo y no
consigue las obras (Grupo Focal: Participante N° 4)
Sin embargo, tanto los funcionarios como los representantes de la ciudadanía
reconocen que esta capacidad para conocer la problemática de cerca no es suficiente
91
para intervenir adecuada y eficazmente en espacios de participación ciudadana como
el CCL, como demanda el espíritu de la Ley de Participación Ciudadana y la Ley
Orgánica de Municipalidades que tutela este derecho en los gobiernos locales. Es
decir, en estricta aplicación de las leyes, no basta que la sociedad civil aporte solo
información referida a sus necesidades de servicios básicos; sino que debe abandonar
este enfoque instrumentalista para ir hacia la construcción de un gobierno local basado
en una democracia participativa, y para eso se necesitan aportes que exigen mayor
preparación de la sociedad civil, además de su independencia respecto de quienes
tienen el poder en el Estado (López 2003).
A estas capacidades adicionales que se demanda a los ciudadanos, habría que
reiterar que las autoridades de turno no las convocaron para implementar el CCL. En
ese sentido, la ciudadanía solo se quedó con la exposición de sus necesidades, pero
no tuvo la oportunidad de aportar en otros aspectos como la orientación del desarrollo,
la priorización de las inversiones y la planificación. Excluida de participar en este
espacio de consenso, fue muy poco lo que aportó la ciudadanía.
“En el anterior periodo (los representantes de la sociedad civil) no
aportaron porque no han hecho nada.” (Funcionarios: Entrevista N° 2)
“Es mínimo el aporte o casi nulo, ya que no le dan el espacio que
deberían tener no ha habido.” (Funcionarios: Entrevistas N° 3)
“Aportan el conocimiento de su realidad, aportan en la identificación de
las prioridades, pero en el CCL de la última gestión no aportaron nada
porque no fueron convocados.” (Funcionarios: Entrevista N° 6)
“La participación ciudadana es lo máximo, porque de allí vas dando a
conocer las, necesidades, las problemáticas de cada pueblo,
urbanización, asentamiento humano. Sus necesidades básicas,
elementales, los problemas de orden social problemas con fábricas,
entre personas, etc.- que deben conocerse para buscarse una solución.
Es realmente importante, pero esto no se da.” (Sociedad Civil:
Entrevista N° 4)
“Yo creo que ellos han traído opiniones, puntos de vista, propuestas, y
que han llegado con entusiasmo al CCL. Pero que ahí pudieron darse
cuenta de las limitaciones en las que se desenvuelven los CCL,
cercenados y recortados en sus posibilidades, hay una falta de voluntad
democrática de la autoridad local.” (Sociedad Civil: Entrevista N° 2)
Para impulsar un auténtico desarrollo local, es necesario que tanto
autoridades como vecinos articulen esfuerzos, comenzando por un
adecuado diagnóstico de la realidad hasta el diseño de los planes que
permiten orientar el progreso con visión de futuro. En todo este proceso
serán importantes los aportes de la sociedad civil con una mejor
preparación, ya será cuando haga propio este paradigma de desarrollo
local.
“Es importante trabajar en conjunto, porque son ellos los que conocen
su realidad y así buscan beneficiarse. Es una ayuda enorme porque la
provincia es amplia y no se puede conocer todo.” (Grupo Focal:
Participante N° 3)
92
“Es importante porque así como la municipalidad tienen sus ideas a
proponer, la ciudadanía también, desde sus propias necesidades
porque cada pueblo tiene diferentes necesidades. Por eso los
ciudadanos deben estar bien preparados, hacer sus alianzas, y llevar
sus propuestas. Cuando sean invitados por el CCL, esté en condiciones
de proponer sus ideas, y así que tengan que ser aprobadas cuando
sean presentadas (Sociedad Civil: Entrevista N° 3)
“Hay saberes de las comunidades sobre su problemática. Si se pudieran
hacer diagnósticos participativos de manera descentralizada dentro del
territorio, que vayan articulando con la población […] y a partir de allí
que salgan los planes. Se podría articular un plan de desarrollo por ejes:
eje social, económico, ambiental, turístico, cultural, etc. Todo esto con
participación de la sociedad civil.” (Sociedad Civil: Entrevista N° 1)
En este sentido, cobran mayor importancia los procesos de elección de
representantes de la sociedad civil, quienes deben pasar del diagnóstico
a las propuestas de solución, de la identificación de problemas a
plantear salidas en el marco de un plan articulado y consensuado con
las autoridades.
“A mí me parece útil porque legitima las decisiones. No es un proceso
de elegir representantes para que tomen decisiones en mi nombre. Sino
abrir el proceso de representación con la sociedad civil. Ese para mí es
el espíritu.” (Sociedad Civil: Entrevista N° 1)
“En principio el proceso de elegir a los miembros del CCL es un proceso
democrático, es un proceso válido, que permite a los representantes de
la sociedad civil identificar dirigentes de base, dirigentes sociales que
puedan canalizar sus demandas y propuestas. Pero además que
puedan expresarlas bien. Es un reconocimiento de liderazgos
alternativos. Yo creo que la forma como el CCL se constituye y se
dirigen podrían tener algunos ajustes para mejorarlos.” (Sociedad Civil:
Entrevista N° 2)
4.4.2 Sociedad civil carece de información sobre el Plan de Desarrollo
Concertado
Una de las debilidades de la sociedad civil es la insuficiente información con la que
cuenta para analizar la realidad y plantear sus propuestas en los espacios de
participación ciudadana. Se carece de información referida a los instrumentos de
gestión como el Plan de Desarrollo Concertado (PDC) que, aunque existe como
documento, es de difícil acceso para el ciudadano común, y su contenido poco
conocido por los representantes de la sociedad civil. En eso coinciden los líderes la
ciudadanía que responsabilizan a los funcionarios municipales de no difundir
adecuadamente los planes que deben orientan el desarrollo local; los acusan incluso
de no hacerlo divulgado de manera ex profesa para evitar el control ciudadano, y así
anteponer sus intereses particulares vinculados con actos de corrupción.
“Yo pienso que muy poco, porque no se le ha dado la difusión
respectiva. Y en eso nosotros estamos trabajando para poder a
principios del próximo año presupuestar para trabajar en base al PDC
que existe, tratar de mejorar e informar a la sociedad civil.”
(Funcionarios: Entrevista N° 2)
93
“No lo conocen. Este Plan de Desarrollo Concertado se elaboró en el
2012, incluso se contrató a un equipo para su elaboración, y lo ideal
hubiera sido que sea difundido entre los dirigentes y las instituciones,
pero no ocurrió.” (Funcionarios: Entrevista N° 4)
“Acá no es un tema de ser profesional o no, aquí es un tema de que no
hay mucha difusión, y también del poblador que no le toma interés.”
(Funcionarios: Entrevista N° 8)
“Escasa. No hay un sistema de acceso a la información a través de las
distintas dependencias que tiene el gobierno local. No se tenía
información de los planes a mediano y largo plazo que existían.”
(Sociedad Civil: Entrevista N° 1)
“El aporte ciudadano es mínimo. Tienen mucho desconocimiento de una
exigencia necesaria con respecto a su planificación para el desarrollo,
respecto a una exigencia puntual de un presupuesto participativo
abierto, a su participación en la vigilancia de obras.” (Sociedad Civil:
Entrevista N°3)
“El nivel de conocimiento del PDC} es bajo. No es como el que uno
quisiera, con mayor preparación para desarrollarse a todo nivel en la
parte pública defendiendo sus derechos. Y también cumplir.” (Sociedad
Civil: Entrevista N° 3)
“Nula, mi respuesta va a ser bien rápida, no existe información.” (Grupo
Focal: Participante N° 6)
A partir del reconocimiento de esta carencia elemental para una adecuada promoción
de la participación ciudadana en el CCL, se requiere que desde la municipalidad se
implemente un Plan de desarrollo de capacidades que permita no solo entregar los
instrumentos de gestión como el Plan de Desarrollo Concertado (PDC), sino que
empodere a los ciudadanos con el acceso a información relevante de la gestión
pública. Adicionalmente, resulta tan elemental un enfoque que oriente el desarrollo de
las capacidades de los individuos para mejorar su calidad de vida (Sen 2000) y la
designación del personal idóneo que lleve a cabo esta labor de información y difusión
de manera profesional y sostenida.
“El ciudadano y el dirigente en general no conocen de estos temas
porque no se le capacita, entonces no conoce la ley, sus derechos, ni
estos espacios de participación. Se requiere de un plan de capacitación
para que inicialmente conozcan lo elemental de la administración
pública y sus derechos.” (Funcionarios: Entrevista N° 6)
“Con respecto a años anteriores, hay un poco más de información, las
ONG han jugado un buen papel, pero a veces nos encontramos con
gente que tiene cargos en participación vecinal, pero conoce menos que
lo que conoce el resto de dirigentes que estamos poco informados,
entonces, menos nos van a poder orientar, y lo otro, es que tal vez no
tienen voluntad de informarnos, no les conviene, porque no quieren que
participemos.” (Grupo Focal: Participante N° 1)
“Ese material tenía que haberse difundido. Así como se reconoce y se le
ha puesto legalmente al dirigente con resolución de alcaldía, en ese
94
momento que se les reconoce también se le debería entregar las
herramientas de gestión para que ustedes lean, estas son las leyes de
participación.” (Sociedad Civil: Entrevistado N° 5)
Otra dificultad que debe tomarse en cuenta para difundir el Plan de Desarrollo
Concertado es que su contenido debe despertar el interés de la ciudadanía. Hay que
considerar que al ser un instrumento de gestión es un documento técnico que puede
no ser muy asequible para el ciudadano común que no está familiarizado con la
metodología y jerga que contiene. Para ello se requiere hacer un trabajo de
comunicación que acerque el contenido del PDC a los ciudadanos en general, sobre
todo a los líderes.
“La mayoría no lo conocen porque la municipalidad no lo ha difundido
mucho. En segundo lugar, porque no hay interés de ellos (los
ciudadanos)” (Funcionarios: Entrevista N° 1)
“No creo que lo conozcan en la mayoría de casos porque es un
documento técnico, y muchas veces no tienen acceso a esa
información.” (Funcionarios: Entrevista N° 3)
“Quizá algunos dirigentes con cierta experiencia conocen que existe el
Plan de Desarrollo Concertado, y de esos muy pocos conocen su
contenido, pero en la mayoría de casos, la gente de sociedad civil no lo
conoce, además porque hay que entender que se trata de un
instrumento técnico que no todas las personas manejan.” (Funcionarios:
Entrevista N° 6)
“Hacer que los planes sean comunicados de manera amigable al
poblador que participa.” (Funcionarios: Entrevista N° 6)
“Estimo que no mucho, porque no tenemos en la mente la estructura del
PDC general de la ciudad, entonces se puede hacer las propuestas que
benefician a tu comunidad, pero las obras no son para un solo pueblo,
la obra es para todos.” (Funcionarios: Entrevistas N° 7)
“Solamente a los que estamos vinculados en algunos procesos, nos
llaman.” (Sociedad Civil: Entrevista N° 1)
Para muchos líderes de la sociedad civil, no difundir o no facilitar la información es
síntoma de una gestión poco transparente, carente de enfoque de desarrollo local
claro, que anteponga el desarrollo de capital social como fundamento del desarrollo de
la sociedad (Kliksberg 2007).
4.4.3 Sociedad civil no conoce sobre el manejo presupuestal.
Otra dificultad para intervenir eficazmente en el debate y concertación de los asuntos
públicos es el limitado conocimiento que tiene la sociedad civil sobre el manejo del
presupuesto público, sus fuentes y la normatividad que orienta su uso en las
municipalidades. Conocer acerca del manejo presupuestal es clave porque la cantidad
de recursos económicos disponibles dará alcance a los planes que se necesitan
ejecutar en pro del desarrollo local. Que el ciudadano de a pie, y más aún los
representantes de la ciudadanía, no tengan información sobre la cantidad de
presupuesto y el manejo que le dan sus autoridades, pone en riesgo su adecuado
manejo.
95
“La información es muy baja, es muy poca. Porque en las
municipalidades han aprendido que a cuánto menos información les
des, tú vas a tener más facilidades de manejar.” (Funcionarios:
Entrevista N°1)
“No hay prioridad de que el ciudadano sea parte activa del gobierno, si
lo tienes más lejos, es mejor.” (Funcionarios: Entrevista N° 7)
“No contaron con ninguna información porque no hubo {reuniones del
CCL}.” (Funcionarios: Entrevista N° 11)
“Yo participe el año pasado, fui integrante del consejo de vigilancia, le
pedimos información al alcalde anterior y no nos entregaron ningún tipo
de información (Grupo Focal: Participante N° 4)
“La ejecución del gasto. Ese ha sido el tema prioritario para la
municipalidad en la medida que no se preocupaba por obtener ingresos,
sino solamente en gastar.” (Funcionarios: Entrevista N” 1)
“El dirigente puede tener mucha voluntad de servicio, muy capaz, pero
se choca con organizaciones que realmente lo marginan y punto, se
acabó todo, adiós dirigente, piden un espacio y no le dan.” (Grupo
Focal: Participante N° 2)
“Las autoridades tienen temor de facilitar presupuestos, proyectos a la
ciudadanía para que puedan ejercer su derecho. No les facilitan un
cronograma de ejecución de obras. (Sociedad Civil: Entrevista N° 3)
Hay consenso al señalar que la sociedad civil no ha tenido información referida al
presupuesto de la Municipalidad Provincial del Santa y a su manejo, lo que la dejó en
desventaja respecto a las autoridades que ejercieron la administración pública durante
el periodo 2011-2014, cuando abundaron las denuncias por malos manejos y actos de
corrupción. A partir de esta experiencia, dirigentes y líderes de la sociedad civil
demandan ser capacitados para intervenir en el gobierno municipal, desde la vigilancia
pero también desde la propuesta.
“Es fácil darles un instructivo y decirles vas a actuar de esta manera.
Pero haberles entregado los antecedente de cuáles son los
presupuestos que existen, qué obras pueden tener en carpeta la propia
municipalidad y priorizar las obras de mayor necesidad.” (Funcionarios:
Entrevista N° 7)
“Creo que la sociedad debe ser capacitada en gestión pública. No
solamente para gobernar, sino para entender a los gobernantes. Y ese
es el problema que hoy se tiene, porque muchísima gente no entiende a
los gobernantes y es porque no entiende cómo funciona la gestión
pública.” (Funcionarios: Entrevista N° 1)
“Para mí, fundamentalmente deben conocer la función, debe estar
informado. Debe ser preparado, y tener emoción social, porque puede
saber mucho, pero si no le gusta no lo va a hacer. Por eso, de los
barrios, quienes generalmente vienen no son los que más conocen, sino
los que tienen más voluntad.” (Funcionarios: Entrevista N° 8)
96
“El ciudadano bien asesorado se defiende. Los colegios profesionales
pueden apoyar, darles asesoría.” (Funcionarios: Entrevista N° 9)
En tanto, los funcionarios municipales exigen que la sociedad civil no solo exija la
ejecución de obras en sus pueblos, sino que también contribuya con una adecuada
priorización del presupuesto, con una visión más amplia, teniendo en cuenta el
Desarrollo local. De esta forma se hará una utilización más eficaz de espacios como el
Presupuesto participativo y el CCL. Algo en lo que coinciden también los ciudadanos.
“Pero lo que pasa es que la sociedad entró, no necesariamente por ser
parte, a ayudar a hacer gestión, sino para gastar. Se quedó en esa
parte. Entonces yo entro como aliado pero para que puedas gastar en
mis proyectos.” (Funcionarios: Entrevista N° 1)
“Me parece que lo primero es fortaleciendo las capacidades de los
representantes de las organizaciones de la sociedad civil sobre lo que
son los mecanismos de participación ciudadana.” (Sociedad Civil:
Entrevistado N° 1)
“También debe tener conocimientos sobre presupuesto, cómo
determinar que un presupuesto está calificado.” (Sociedad Civil:
Entrevista N° 3)
4.4.4 Sociedad civil carece de enfoque y visión de desarrollo amplio
Se reconoce también como una debilidad que la sociedad civil de la provincia del
Santa carece de enfoque y de una visión amplia del desarrollo, aspectos que revelan
que las autoridades no compartieron o no tuvieron una visión de gobierno para
promover el desarrollo local. Hubo ausencia de un enfoque claro que orientara el
diseño e implementación de las políticas de desarrollo local; y una visión que invitara a
la sociedad civil a sumar esfuerzos junto a sus autoridades. Como consecuencia de
esta ausencia, la Municipalidad Provincial del Santa si tuvo un enfoque, este estuvo
centrado casi exclusivamente a la ejecución de obras de infraestructura física.
Líderes de la sociedad civil y funcionarios municipales coinciden en señalar que
quienes ejercieron la representación de la sociedad civil -si bien eran personas bien
intencionadas-, no necesariamente contaban con las capacidades ideales; en la
mayoría de casos se trataban de dirigentes vecinales con una visión de corto plazo,
cuyo principal interés era lograr la ejecución de pequeñas obras barriales que, lejos de
contribuir al desarrollo local, atomizaba el presupuesto en una serie de proyectos sin
mayor impacto.
“Cada quién viene con su plan, y cada quién quiere imponer su plan en
su gestión.” (Funcionarios: Entrevista N° 1)
“Allá no hay una visión, solo van para que le entreguen sus papeles y
van a pedir su obra, entonces cuál es la visión del poblador chimbotano:
que me den mi obra, mi vereda, mi pista, mi parque… no se ve cómo un
tema macro…” (Funcionarios: Entrevista N° 6)
“Pueden ser muy buenas personas, pueden tener muy buenas
iniciativas individuales, pero ¿tienen capacidad técnica para estar en el
97
CCL? Y el análisis de lo que va hacer previamente lo tienen ya
planificado.” (Funcionarios: Entrevista N° 7)
“Nos hemos reducido al trabajo desarticulado; nuestra principal
debilidad [sociedad civil] es la desarticulación, y la poca visión de
planificación del desarrollo. En Ilo por ejemplo se articulaba y se
trabajaba con presupuesto por sectores, y se buscaban otras fuentes de
ser necesario. Se armonizaban los programas y proyectos con un
sentido de desarrollo.” (Sociedad Civil: Entrevista N° 1)
Durante la anterior gestión municipal provincial se prescindió de un enfoque de
desarrollo orientado a las personas, que priorizara su bienestar y promoviera sus
derechos de participación ciudadana; hubo ausencia de un gobierno local inclusivo con
amplia visión, que aprovechara espacios como el CCL, cuyas funciones son coordinar
la elaboración del plan de desarrollo concertado y orientar mejor el presupuesto
participativo; pero además, es un espacio para proponer proyectos de inversión y de
servicios públicos; y una plataforma para promover la constitución de fondos de
inversión que estimulen la inversión privada, entre otros (Ley Orgánica de
Municipalidades). Todo bajo un principio de responsabilidad compartida con la
sociedad civil.
Por eso es importante que los ciudadanos organizados compartan una misma visión
estratégica con el alcalde y sus funcionarios, de manera que esta visión y enfoque
oriente el desarrollo de la ciudad. Se requiere que ambos –sociedad civil y
autoridades- creen una sinergia capaz de concertar e implementar los planes y las
políticas públicas. No consensuar en una misma mirada podría llevar a que tanto
desde las autoridades y funcionarios públicos, como desde las organizaciones de la
sociedad civil, existan percepciones distintas y mucha desinformación respecto a los
roles y funcionamiento de los Concejos de Coordinación Local, como concluyeron
algunas investigaciones al respecto. (Ballón, 2011; USAID, 2009; Tanaka 2008):
“Debe tener criterios amplios de planificación de largo plazo, visión.
Nosotros les hemos dado la herramienta del PDC que fija al horizonte al
2021. Entonces deberían tener una mirada de desarrollo.”
(Funcionarios: Entrevista N° 11)
“A la mayoría de representantes, nos falta tener una visión global de las
cosas, y eso pasa por la falta de comunicación, que ahora la estamos
teniendo, a la sociedad civil también nos falta una visión estratégica de
las cosas, como a las autoridades…” (Grupo Focal: Participante N° 1)
Para algunos dirigentes, si no se compartió con la sociedad civil en general un enfoque
y una visión compartida, responde a su poco interés por el tema. Sí hubo alguna
coordinación, esta solo se realizó con los grupos de interés del alcalde y sus
funcionarios.
“Si el dirigente es del ambiente del alcalde entonces ese pueblo
simplemente (mueve la cabeza) ya, va a hacer sus cosas direccionadas,
favorcitos por acá, favorcitos por allá y listo.” (Grupo Focal: Participante
N° 6)
A modo de propuesta, funcionarios municipales y líderes sociales sostienen que hay
que capacitar a los dirigentes de la sociedad civil y promover que estos conozcan
98
experiencias exitosas donde la participación ciudadana, y el CCL en particular,
funcionan eficazmente.
“Deberían estar más capacitados, informados, que tengan la
oportunidad de salir y conocer experiencias exitosas de otras regiones.”
(Funcionarios: Entrevista N° 3)
“Lo que ustedes están viendo funciona bien en Ilo, y ha creado todo un
esquema de desarrollo distinto. Falta una visión de conjunto (en la
gente) definitivamente, es un tema cultural.” (Funcionarios: Entrevista
N° 6)
“Yo creo que se tienen que fortalecer las organizaciones propias de la
sociedad civil, y convertirlas en escuelas de democracia, en espacios de
debate de estrategias de desarrollo, de propuestas de desarrollo, de
metodologías de gestión pública.” (Sociedad Civil: Entrevistas N° 2)
“Creo que el tema de capacitación es muy importante, el liderazgo
también es muy importante. Son dos cosas que creo que las personas
que integran el Consejo de Coordinación Local (CCL) deben tener en su
perfil. No podemos poner a una persona que no conoce de gestión
pública y no tiene liderazgo para representar a todo un pueblo.”
(Sociedad Civil: Entrevista N° 5)
4.4.5 Sociedad civil no está debidamente representada
Otra explicación para que no se implementara el Consejo de Coordinación Local (CCL)
en la MPS, sin que la sociedad civil siquiera reclamara el espacio, es que sus
representantes no encarnaban ni representaban legítimamente los intereses y
expectativas de la ciudadanía en general. Así lo reconocen líderes de la ciudadanía,
pero también funcionarios que coinciden en que, en muchos casos, los dirigentes
vecinales solo se representaron a sí mismos o a intereses de pequeños grupos
vecinales o partidarios.
“Representan intereses particulares. Mejor dicho, de cierto sector de la
sociedad. No de la totalidad. Porque básicamente para este tipo de
elección van diversas personas en representación de diversos sectores,
y tratan de impulsar una elección en favor de una persona que les
pueda motivar o suponer que pueda lograr que esos objetivos se
cristalicen. Entonces, es eso lo que se da: una representación
fragmentada de la sociedad.” (Funcionarios: Entrevista N° 1)
“Yo veo más intereses (particulares), por ejemplo, si un vecino viene,
quiere que su municipalidad, sino no es trabajo, es que haga obras para
su sector, pero no viene a aportar, aportar en decir yo quiero que se
haga esto en la provincia, que se mejore el transporte, la seguridad
ciudadana, etc. Pero más viene a buscar lo personal.” (Funcionarios:
Entrevistas N° 4)
“No representan al conjunto de la ciudadanía porque cada uno viene
para tratar de obtener algo solo para su pueblo, porque eso les exigen
en sus pueblos. Esto se vio en la anterior gestión, en donde los
dirigentes se “amarraban” con las autoridades de turno para conseguir
obras a cambio.” (Funcionarios: Entrevista N° 5)
99
“No [fue representativa], porque el movimiento político del alcalde copó
los cargos dirigenciales en los pueblos. Entonces, más que representar
al conjunto de la ciudadanía, representaban los intereses de algunos
pueblos alineados con la autoridad de turno.” (Funcionarios: Entrevista
N° 6)
“Tengo mis dudas porque hay diferentes intereses en los que participan.
Algunos lo asumen como trampolín político, otros que tienen el mismo
modus operandi para ganar las obras, y han dejado de lado el afán de
servicio.” (Funcionarios: Entrevista N° 7)
“Otra cosa que nos falta es lugar de unirnos más, alguien quiere figurar,
y se rompe y eso yo digo que está mal.” (Grupo Focal: Participante N°
4)
En el mejor de los casos –de acuerdo a las fuentes-, quienes representaron a la
sociedad civil fueron personas preocupadas por mejorar las condiciones de sus
pueblos, con actitud de servicio y disponibilidad de tiempo, pero sin las calificaciones
mínimas para intervenir adecuadamente en los espacios de propuesta, sin tener la
suficiente información para ejercer adecuadamente la participación ciudadana.
“Para ser sinceros no, por la naturaleza de su elección. Es decir son los
más voluntariosos, pero son elegidos porque nadie más quiere ser, pero
de todas manera para la formalidad sí representan.” (Funcionarios:
Entrevista N° 8)
“Es difícil de decirlo porque en las elecciones uno convoca la sociedad
civil, uno llama a las cámara de comercio, la iglesia, dirigentes
vecinales, trata de hacerlo lo más amplio posible, pero quienes vienen
son las personas de edad, jubiladas que son las que más tiempo tienen,
que ya dejaron de trabajar y tienen tiempo de venir y asistir una hora,
dos horas a una convocatoria, pero alguien que trabaja, que tiene su
empresa, es más difícil, por eso es que quedan las personas de edad,
que no necesariamente representan a la sociedad civil.” (Funcionarios:
Entrevista N° 11)
“Creo que puede haber personas de muy buena intención que quieren
hacer algo por el desarrollo de la ciudad, pero tal como han sido electos,
los mecanismos utilizados para elegir a estos participantes, han sido
operacionalizados desde el gobierno local. Son más esbirros y
defensores de los intereses del alcalde y de su partido que del
desarrollo de la ciudad.” (Sociedad Civil: Entrevista N° 1)
Para revertir esta falta de representatividad se sugieren cambios en el modo de
elección de los representantes de la sociedad civil en el CCL, de manera que cada uno
de ellos aporte desde sus experiencias particulares pero con visión de conjunto, de
manera que respondan a los intereses de los diversos sectores poblacionales,
empresariales, gremiales y a los diferentes grupos etáreos y socio-económicos. Todo
armonizado con una visión de desarrollo conjunto en la que todos –o la gran mayoría-
se sientan representados.
No implementar los mecanismos de participación ciudadana previstos en la LOM
puede ocasionar que la ciudadanía siga canales no institucionalizados que podrían
100
hacer pensar que los mecanismos formales no son funcionales. Se ha observado que
cuando estos mecanismos institucionales de participación no funcionan
adecuadamente o no cubren las necesidades y expectativas ciudadanas, empiezan a
surgir mecanismos paralelos (Tanaka 2008), tales como dinámicas clientelistas,
lobbies, movimientos de protesta, frentes de defensa, entre otros.
“De los ocho (representes ante el CCL), uno que sea presidente frente
de defensa, el otro que sea el presidente del frente de las
organizaciones agrarias del Santa, de los agricultores, el otro que sea el
representante de los pequeños empresarios, el otro que sea
representante de los colegios profesionales; ya sea el presidente o bien
uno que, digamos en una democracia que funcionen en otras ciudades,
están delegados para ser en el CCL representante de sus bases,
entonces ellos tendrían un soporte social….eso ha funcionado en sus
tiempos de auge de Ilo.” (Grupo Focal: Participante N° 7)
“Necesitamos la participación de todos para involucrarnos y crear
conciencia y tener fuerza y fortaleza para poder exigir en el municipio.”
(Grupo Focal: Participante N° 3)
“Que sean representativos. Que sean orgánicos a los sectores de los
que provienen. Si no hay representatividad en los miembros del CCL,
van a tener muchas debilidades, muchas incapacidades. La incapacidad
en la gestión pública viene por el hecho de que los que participan en
ella, sea al nivel del CCL o del Consejo Municipal, no son
representativos de sectores, de gremios. Y por otro lado si lo son, no
son orgánicos a ellos, no responden o no dan cuenta de lo que están
haciendo. Yo creo que además deben tener una visión de desarrollo.”
(Sociedad Civil: Entrevista N° 2)
“La única forma de que respeten las leyes en una situación democrática
es por medio de las organizaciones, y fortalecer institucionalmente las
organizaciones. Es por eso que el CCL falló, porque no tuvo la fuerza,
tres o cuatro personas no pueden luchar contra un alcalde que te cierra
las puertas” (Sociedad Civil: Entrevista N° 5)
“Ser dirigentes representativos, ser luchadores sociales de por sí, tener
mucho liderazgo y tener la capacitación técnica que se requiere. Si eres
luchador social es porque estás identificado con tu realidad.” (Sociedad
Civil: Entrevista N° 5)
“Los dirigentes no estamos cumpliendo este rol, no la mayoría.
Principalmente por desconocimiento del tema… no conocen cómo son
los planes ni la ley misma. Por eso digo que acá debe haber orientación
e instrucción.” (Sociedad Civil: Entrevista N° 4)
Análisis e interpretación
De los hallazgos puede concluirse que los representantes de la sociedad civil no
contaron con la capacidad suficiente para intervenir en la planificación del desarrollo y
en la priorización del presupuesto público en un espacio como el Consejo de
Coordinación Local. A partir de la experiencia municipal del periodo 2011-2014, sus
protagonistas consideran que para promover la participación ciudadana, y pasar de un
nivel de manipulación, a uno de simbolismo y gradualmente al empoderamiento
101
ciudadano (Arnstein 1969), se necesita que la ciudadanía organizada, y más aún sus
líderes y representantes, desarrollen capacidades que requieren primero de acceso a
información y a la motivación para informarse sobre aspectos relacionados al Plan de
Desarrollo Concertado y al presupuesto público.
En el caso de la MPS, los representantes de la sociedad civil si bien conocían los
problemas de cerca –una información necesaria como insumo para el diagnóstico-, y
la hacían llegar a las instancias de decisión política para buscar una solución, esta
condición no era suficiente para una eficaz participación ciudadana, entendida esta
como la intervención de la población que, en el ejercicio pleno de sus deberes y
derechos cívicos y políticos, participa en los asuntos de interés público de manera
individual o asociada, buscando incidir en el desarrollo de su comunidad, o como el
involucramiento ciudadano en los asuntos públicos. (Tanaka 2001)
“Primero, el reconocimiento de sus derechos, pero también de sus
deberes. Porque para mí eso es ejercicio de ciudadanía… La
participación ciudadana es el fundamento real de una democracia. Pero
hay que tener mecanismos claros de participación con propuesta. Y eso
significa fortalecer, elevar el nivel de conocimiento de los ciudadanos en
el ejercicio de sus propios derechos, pero también de sus deberes.”
(Sociedad Civil: Entrevista N° 1)
Para ello se demanda a las autoridades municipales un plan de desarrollo de
capacidades orientado a la sociedad civil, pero también a los funcionarios, de manera
que se consensue un mismo enfoque de desarrollo humano que tenga como centro no
a la economía –en este caso los ingresos del canon minero dirigidos a las obras
físicas-, sino al bienestar de la gente (PNUD 1990) y la posibilidad de que tenga una
vida plena en el ejercicio de sus libertades. “Una concepción satisfactoria del
desarrollo debe ir mucho más allá de la acumulación de riqueza y del crecimiento del
producto nacional bruto y de otras variables relacionadas con la renta. (…) El
desarrollo tiene que ocuparse más de mejorar la vida que llevamos y las libertades de
que disfrutamos”. (Sen 1999: 31, citado por Uribe 2008: 206)
“La municipalidad tiene que hacer esto, o a través del presupuesto
participativo debe haber una partida presupuestal para impulsar talleres para
el ciudadano, de tal manera que éste cuando asista no tenga
desconocimiento.” (Sociedad Civil: Entrevista N° 3)
“Debería haber una institución civil de apoyo a la sociedad civil organizada
porque no hay un soporte legal y técnico para hacer prevalecer nuestros
derechos. Sabemos que está la Defensoría del Pueblo, pero aun así las
autoridades hacen caso omiso, como no tiene un aspecto vinculante,
solamente queda en papeles…” (Sociedad Civil: Entrevista N° 5)
En este sentido, es elemental que la sociedad civil utilice las herramientas que da la
democracia local, y acceda y maneje información relacionada con el Plan de desarrollo
Concertado (PDC) y el presupuesto público, y que además coincida con sus
autoridades en el mismo enfoque y visión de desarrollo. Pero además es
imprescindible que quienes integran el CCL en nombre de la sociedad civil
representen auténticamente al conjunto de la ciudadanía y sus aspiraciones como
comunidad que habita un territorio, y no solo a un sector aunque provenga de uno de
ellos.
102
Además de estas condiciones, es necesario observar el marco normativo. Para los
líderes de la sociedad civil y para los funcionarios ediles, la Ley Orgánica de
Municipalidades (Congreso de la República del Perú 2003), en su capítulo referido al
CCL, requiere ser mejorada con una mayor precisión en cuanto a su elección y
funciones, y concediéndole mayores atribuciones a los ciudadanos que intervienen en
representación de la sociedad civil.
“De repente ampliar el CCL en su número de integrantes [de sociedad civil].
Y buscar que el CCL tenga la asistencia presupuestal de la propia
municipalidad, para que el CCL pueda convocar a una audiencia pública de
rendición de cuentas, con recursos públicos. Porque pensar que el CCL [va
a tener este tipo de actividades] con recursos de sus propios representantes,
es imposible. Probablemente hay que modificar la ley en ese sentido, y que
el CCL pueda demandar del gobierno local recursos para hacer una
audiencia pública de rendición de cuentas.” (Sociedad Civil: Entrevista N° 2)
4.5 Valoración de las autoridades y funcionarios respecto del CCL y la
participación de los ciudadanos
4.5.1 Priorizaron la inversión en infraestructura física
La valoración de las autoridades respecto del Consejo de Coordinación Local (CCL)
como mecanismo para incluir a la ciudadanía en el cogobierno edil, y de la
participación ciudadana como Política de gestión, encuentra respuesta en las
prioridades que motivaron el accionar del alcalde provincial, sus funcionarios y
colaboradores más cercanos.
En este sentido, son recurrentes las referencias explícitas e implícitas de que tanto el
alcalde Luis Arroyo Rojas y sus funcionarios de confianza priorizaron la inversión en
infraestructura física (pistas, veredas y lozas deportivas) durante el periodo 2011-2014.
Una predilección que, para la mayoría de entrevistados, se explica porque a través de
ellas podían beneficiarse económicamente a través de los actos de corrupción.
De hecho, así lo indica también el llamado Informe Ancash, elaborado por la Comisión
del Congreso encargada de investigar las irregularidades y actos de corrupción
ocurridos en esta región entre los años 2007 y 2014. Actualmente la referida
exautoridad municipal cumple una sentencia firme de 15 años por un caso de
defraudación al Estado. (Congreso de la República del Perú 2015)
“La ejecución del gasto. Ese ha sido el tema prioritario para la
municipalidad en la medida que no se preocupaba por obtener ingresos,
sino solamente en gastar. Y eso estaba respaldado por los buenos
ingresos que tuvo el Gobierno Regional (GORE) de Ancash.”
(Funcionarios: Entrevista N° 1)
“La gestión anterior se ha caracterizado por tener buena cantidad de
dinero para hacer obras y para hacer proyectos.” (Funcionarios:
Entrevista N° 2)
“Arroyo no se preocupó por estas cosas, se preocupó más en las obras
porque genera más ingresos para las autoridades (sonríe).”
(Funcionarios: Entrevista N° 4)
103
“Los alcaldes creen que todos son obras del canon y con eso ya
solucioné todo (…) Esos son los temas de preocupación, más la
inversión física, que es importante, pero la inversión física –hay que
decirlo-, deja recursos a los alcaldes… Eso es más, el tema de
corrupción.” (Funcionarios: Entrevista N° 5)
“La prioridad estaba centrada en las obras de inversión, en las obras de
impacto social: la construcción de carreteras, de coliseos, habilitación
de las avenidas. Porque esto da rentabilidad económica [al alcalde],
está ligado a actos de corrupción como el diezmo, el 20%, los favores
políticos a las empresas consultoras… Esa era su prioridad, y no la
participación. Menos el CCL.” (Sociedad Civil: Entrevista N° 1)
“Se ha dado prioridad al ornato, pero de cemento. Acá, donde hay obras
hay el diezmo. Es el 10% del valor de una obra que supuestamente el
contratista da a la municipalidad por la adjudicación de la obra.”
(Sociedad Civil: Entrevista N° 4)
“Lo que él hizo fue construir obras como campos deportivos, parques…
obras que eran gasto más que una inversión porque eran monumentos
de cemento, entonces el plan no se ejecutó, hay cosas importantes
como la recuperación de la bahía y no se hizo nada…” (Sociedad Civil:
Entrevista N° 5)
A decir de los entrevistados, no hubo intención de las autoridades de asociarse con los
ciudadanos para el eficaz y transparente manejo de los recursos públicos. Es más, las
autoridades evitaron toda regulación de la sociedad civil mediante mecanismos de
manipulación a las organizaciones sociales, a través de prácticas clientelistas y
populistas, revestidas de una aparente participación de la ciudadanía (Arnstein 1969).
“Simplemente te dicen “no hay presupuesto y anda quéjate a la
subregión”. La autoridad no tiene voluntad de asociarse con nosotros.”
(Grupo Focal: Participante N° 6)
“La gestión local –al menos para los alcaldes que tenemos acá- tienen
una visión de muy corto plazo, y muy vinculada a la ejecución de obras
de alta rentabilidad Política. O sea, se visibilizan las obras de
infraestructura, pero no se prioriza la participación como un mecanismo
de toma de decisiones, menos de regulación, menos de rendición de
cuentas. Entonces hay una prioridad económica vinculada a actos de
corrupción […] que está institucionalizada.” (Sociedad Civil: Entrevista
N° 1)
“La prioridad es la inversión pública, la ejecución de proyectos
sobreevaluados. Porque a partir de allí tienen sus diezmos, y tienen su
participación, poniéndose al margen incluso de la ley. Mientras menos
participación, mientras la autoridad comparta menos información a la
población a una instancia como –en este caso el CCL-, es más intenso
el uso patrimonial y excluyente de los recursos públicos.” (Sociedad
Civil: Entrevista N° 2)
En este sentido, ya sea por falta de un enfoque de desarrollo o por intereses
particulares vinculados a la corrupción, desde la Municipalidad Provincial del Santa
hubo predilección por la ejecución de obras de infraestructura, y una nula iniciativa
104
para promover una auténtica participación de los ciudadanos para que ejerzan sus
derechos de información, toma de decisiones y fiscalización y control del gobierno
local. Se observó, como lo reconocen tanto sociedad civil y funcionarios, que no se
buscó el desarrollo de capacidades de las personas; es decir, el pleno desarrollo de
sus potencialidades (PNUD 2009) para ponerlos al servicio del desarrollo local.
4.5.2 No promovieron una auténtica participación ciudadana
A pesar de que la participación ciudadana y sus mecanismos están consagrados en la
Constitución Política del Perú, y en normas como la Ley de los Derechos de
participación y control ciudadanos (Ley N° 26300) y la Ley Orgánica de
Municipalidades (Ley N° 27972) -que incorpora la figura de los Consejos de
Coordinación Local (CCL)-, en la realidad estos mecanismos y espacios no fueron
promovidos en los gobiernos locales, aun cuando el espíritu de las leyes así lo
señalan; las autoridades de la anterior gestión solo generaron formas que remedaron
burdamente la participación ciudadana, sin darle la oportunidad a la sociedad civil de
ejercer auténticamente sus derechos de intervención en los asuntos de interés público.
Los actuales funcionarios informan que la anterior gestión nunca convocó al CCL
provincial, de manera que no existe ningún tipo de documentación al respecto en los
archivos de la Secretaría General de la Municipalidad Provincial del Santa.
Líderes de la ciudadanía explican que existió un marcado sesgo partidario, que hizo
que las autoridades solo tomen en cuenta a los dirigentes que pertenecían a su grupo
político regional. Aunque, aún en estos casos, solo los convocaban para prácticas
populistas. Los espacios de participación ciudadana no fueron democratizados, y no
fueron auténticamente participativos para evitar los reclamos y cuestionamientos.
“Parece que no había interés de gobernar para todos los colores
políticos sino solo para un solo sector, con una marcada politización en
todo, en los programas sociales, en los programas de las obras.”
(Funcionarios: Entrevista N° 1)
“No ha tenido interés el alcalde en activar el CCL. Porque ninguna
autoridad quiere que le hagan bulla, ellos quieren que los aplaudan, que
los respalden.” (Funcionarios: Entrevista N° 3)
“El mayor interés de las autoridades salvo honrosas excepciones, es ser
lo más excluyentes que sea posible, lo más antidemocráticos, y tener el
manejo más patrimonial que sea posible de la gestión, del presupuesto
de los recursos públicos. No tienen interés en promover espacios de
diálogo, de concertación. Ni de gestión participativa.” (Sociedad Civil:
Entrevista N° 2)
“Lo que pasa es que se da, pero para un beneficio, cuando querían
alabar, llamaban a todos, los reunían a todos, los paraban al frente, ahí
con sus cartelitos, entonces ahí funcionaba participación vecinal, para
reunirlos a todos, solo para esas cosas.” (Grupo Focal: Participante N°
5)
“Uno puede tener voluntad de trabajo, de servicio, pero si sabes que no
vas a recibir nada ya prácticamente es algo mermado, entonces ahí uno
dice ya pasará, se irá este alcalde y llegara otro diferente, pero en ese
lapso el tiempo se va perdiendo. Ahora ya ni da ganas de trabajar con
estas autoridades que hemos tenido y es por el tiempo que te toma por
105
que la persona que quiera lograr su objetivo se encuentra con una
cantidad de trabas que nunca se acaba, para sacar un proyecto te toma
dos años en trámites y para la ejecución mucho más y ahí vienen los
amarres, las sobrevaloraciones, es una situación que traba bastante.”
(Grupo Focal: Participante N° 5)
Para hacer efectiva su intervención en los espacios de participación ciudadana, los
representantes de la sociedad civil reclaman mejores condiciones, incluso la entrega
de recursos que garanticen su capacidad de accionar. Una propuesta que requiere ser
parte de un debate para mejorar algunos aspectos de la Ley Orgánica de
Municipalidades que promueve, en teoría, el involucramiento ciudadano en los asuntos
municipales, aunque en la práctica se prescinde de este mecanismo sin que sea
echado de menos.
“La ley de participación ciudadana es muy importante, pero del otro lado
está el asunto de que esto no tiene un presupuesto destinado a la
población, entonces ¿cómo la población justifica este gasto? Y teniendo
en cuenta de que no es la población que ya tiene todas sus
necesidades satisfechas la que normalmente ejercen participación
ciudadana, sino por el contrario es la gente que tiene todas sus
necesidades básicas insatisfechas…” (Grupo Focal: Participante N° 1)
A juzgar por la nula importancia que se le dio a la participación ciudadana en el CCL,
resulta claro que la ausencia de un enfoque de desarrollo impidió que se tome en
cuenta las posibilidades del aporte de los ciudadanos en este espacio de debate,
concertación y decisión, y no se valore al CCL y su potencialidad de contribución a una
gestión orientada al desarrollo.
“Yo creo que es un mecanismo que, bien implementado, lleva a
fortalecer la democracia y la gobernanza en la gestión del desarrollo. Yo
sí creo que es un mecanismo que puede activarse, pero teniendo como
contrapartida algunos parámetros que hagan efectiva una real
participación, y no una participación instrumentalizada.” (Sociedad Civil:
Entrevista N° 1)
“El CCL] Está en la agenda municipal, pero muy formalmente, para
cumplir con la ley y evitar que puedan ser denunciados por no respetar
las instancias que la ley establece, sin reconocer realmente su
potencialidad y dar la posibilidad de establecer un diálogo horizontal
intenso, fructífero entre autoridad y CCL, que sería lo ideal.” (Sociedad
Civil: Entrevista N° 2)
“El CCL es una instancia participativa, democrática. La democracia
vecinal si no es radical, si no respeta instancias como el CCL, no es
democracia. La gestión municipal democrática, si actúa al margen del
CCL, no es ni “gestión” ni “democrática””. (Sociedad Civil: Entrevista N°
2)
4.5.3 No dieron directivas claras sobre participación ciudadana
Otro indicador que lleva a concluir que la participación ciudadana y el CCL no fueron
prioridad en la anterior gestión municipal es la ausencia de directivas para su
implementación, tampoco se diseñaron políticas locales orientadas a dar impulso a la
intervención de la población en la planificación del desarrollo o la priorización del
106
presupuesto público. La Secretaría General de la MPS no registra convocatorias, actas
de reuniones ni reglamento interno que haya regulado el funcionamiento del CCL.30
“Yo pienso que no está presente, solamente es para cumplir las normas,
que se nombra para cumplir lo que manda la ley, pero en el fondo no
hay, la población no participa, no opina nada, entonces solo queda en el
escrito, yo creo que los dirigentes y periodistas que estamos
conversando lo saben, porque debemos nosotros guiarnos de eso y
empujar el carro y llevar la provincia adelante, ese es el objetivo, el
desarrollo, pero no se da.” (Grupo Focal: Participación N° 3)
“Lo único que se hizo es cumplir con la ley. O sea, el Plan de
Acondicionamiento el PDC….pero no los implementó.” (Sociedad Civil:
Entrevista N° 5)
“El CCL sí es útil, si se aplicara realmente. Y si el alcalde, que es quien
preside el CCL consensuara; se sensibilizará a él mismo como
autoridad para sensibilizar a las autoridades y funcionarios de su
entorno ya las autoridades distritales.” (Sociedad Civil: Entrevista N° 3)
“Estamos totalmente decepcionados de lo que fue la participación de la
sociedad civil en el funcionamiento del CCL… se dieron sólo para
cumplir con las leyes….no hubo ningún espacio de encuentro ni de
balance ni de replanteamiento que permita retroalimentar Políticas
Públicas.” (Sociedad Civil: Entrevista N° 2)
Tampoco se encargó la promoción de la participación al personal idóneo, ni se
abrieron los canales necesarios para que la ciudadanía acceda a la información
referida al plan de desarrollo y al presupuesto público. Aun cuando los mecanismos
como el Presupuesto Participativo y el Consejo de Coordinación Local coexisten en la
ley, en la práctica solo se puso en práctica el primero, sin darle cabida al segundo. No
se dinamizaron estos procesos en función del interés público, ni se convocó a la
ciudadanía para ser parte del diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las
políticas de participación, tal como demanda la implementación de Políticas de calidad.
(Béjar 2009)
“Hay un poco más de información, las ONG han jugado un buen papel,
pero a veces nos encontramos con gente que tiene cargos en
participación vecinal, conoce menos que lo que conoce el resto de
dirigentes que estamos menos informados, entonces, menos nos van a
poder orientar mejor, y lo otro, es que tal vez no tienen voluntad de
informarnos, no les conviene, porque no quieren que participemos.”
(Grupo Focal: Participante N° 1)
“La participación ciudadana es el fundamento real de una democracia…
Pero hay que tener mecanismos claros de participación con propuesta.
Y eso significa fortalecer, elevar el nivel de conocimiento de los
ciudadanos en el ejercicio de sus propios derechos, pero también de
sus deberes. Un deber nuestro es controlar la gestión, controlar los
recursos que nos dan para las inversiones públicas (…) Ese es el
30
Carta de la Municipalidad Provincial del Santa N° 567-2015-MPS.SG en respuesta a la solicitud de
fecha 30-10-2015 (Exp. Adm. N° 033133-2015-MPS) señala que “no existen archivos físicos ni virtuales”
referidos al CCL durante el periodo 2011-2014. VER ANEXO Págs. 140 – 142.
107
problema que nos ha llevado a que la corrupción se llegue a
institucionalizar: la falta de participación real. La participación ha sido
perversamente instrumentalizada…” (Sociedad Civil: Entrevista N° 1)
4.5.4 Sesgaron las convocatorias a personas y organizaciones afines
El sesgo de las convocatorias ha sido señalado por los representantes de la sociedad
civil tanto en el grupo focal como en las entrevistas. Aseguran que las autoridades de
la anterior gestión convocaron a los espacios de participación solo a quienes formaban
parte de su entorno o eran afines a sus prácticas clientelistas, a quienes se
manipulaba mediante la ejecución de obra físicas en sus jurisdicciones barriales.
Este modo de relacionarse con la población les permitía tener a un sector de la
ciudadanía bajo control, mientras las autoridades concentraban sus intereses en la
licitación y ejecución de infraestructura, que constituyó el caldo de cultivo para los
actos de corrupción. Esto provocó desaliento en muchos líderes que prefirieron no
intervenir en estos espacios para evitar legitimar las prácticas de manipulación ocultas
bajo ropajes de una pseudoparticipación ciudadana, con la complicidad de un sector
de la población.
“La ciudadanía en general no es convocada. Y cuando se convoca solo
se hace a la gente que es afín al partido político de gobierno. No hay
una convocatoria masiva, ni tampoco se ven las necesidades más
urgentes.” (Funcionarios: Entrevista N° 7)
“Como no se cumplen las expectativas que ellos tienen, se desalientan.
Otra cosa, es que a veces no hay sinceridad: si lo convocan por un fin
(hacer cierta obra o proyecto en tu organización o localidad), los llevan a
otros temas. Los coaccionan, les dicen que si no vienen a la reunión, o
traen un grupo de gente, o no firman la lista de asistencia, no les darán
nada.” (Funcionarios: Entrevista N° 9)
“[La autoridad local] ha querido poner sus dirigentes en los pueblos pero
no ha podido, en mi caso allá en Miramar yo he culminado mi gestión el
año pasado y en verdad no quiero ser secretario general, hay tantos
problemas en el barrio que me molesta que por una campaña Política
pretenda desconocer los problemas del pueblo y asociarte con un
político porque simplemente estás sometido al “plato de lentejas.”
(Grupo Focal: Participante N° 6)
“Ellos necesitan la firma del CCL para el presupuesto, ellos buscan
controlarlo, tienen que cumplir cada 02 años, tratan de controlar las
directivas, entonces cuando van a elegir, ellos ya separan a su gente
para que esos 4 o 5 reunidos, sea su gente de ellos, entonces no hay ni
una reunión, trabajan individualmente y llevan el documento firmado y el
acta dice reunido el CCL se aprobó el presupuesto, así es la ley, cuando
hacen su reunión casi nadie se entera, con su gente lo copan y quienes
salen ahí son sus incondicionales.” (Grupo Focal: Participante N° 7)
En el caso del CCL de la Municipalidad Provincial del Santa no fue convocado ni para
la formalidad, como aseguran las actuales autoridades ediles. Sin una sociedad civil
que reclamara su derecho de participar, queda en evidencia la debilidad de la
ciudadanía, su fragilidad ante gobiernos locales tendientes a la corrupción, los que
108
incluso contaron con el respaldo de ciertos sectores de la población alineados con sus
intereses.
“El tercer obstáculo seria el Estado: a través del gobierno regional de
Álvarez y la provincia han comprado a los dirigentes sociales, dirigentes
agrarios, dirigentes pescadores, dirigentes sindicales del mismo frente
de defensa, todos estos han apoyado a Álvarez, ya que les han dado un
sueldo, una remuneración y algún proyecto, entonces en cierto modo la
dirigencia social que era el frente de defensa también ha entrado en el
caso de corrupción y se callaron, se puede decir que ahí hay una
responsabilidad de la sociedad civil.” (Grupo Focal: Participante N° 7)
“La convocatoria no fue abierta. Nosotros mismos los ciudadanos somos
responsables de lo que las autoridades puedan hacer… se ha observado
en algunos casos que los dirigentes barriales son direccionados por
intereses políticos. Si tengo una línea Política, voy a buscar a los dirigentes
que tienen mi misma línea Política.” (Sociedad Civil: Entrevista N° 3)
Análisis e interpretación
De la información obtenida de las diferentes fuentes consultadas y los pocos avances
en materia de política de participación a nivel local, se deduce que fue mínima la
valoración de las autoridades y funcionarios respecto del CCL y la participación de los
ciudadanos. En contraparte, hubo un particular interés en las obras de infraestructura,
en cuyos procesos de licitación y adjudicación se generaron prácticas que vincularon a
la gestión con actos de corrupción, en complicidad con el sector privado.
Por la razón arriba expuesta, a la que se suma la ausencia de un enfoque de
desarrollo, el alcalde provincial y sus funcionarios no promovieron una auténtica
participación ciudadana ni pusieron en marcha política alguna para promoverla. A ello
se suma una sociedad civil poco empoderada y una legislación débil que no generó el
marco institucional adecuado para garantizar estos mecanismos de participación.
“Creo que es un tema de modificación del marco normativo, ver cómo
generamos estos vínculos reales con la sociedad civil que permita que
sus decisiones sean vinculantes […] que se registre en procesos de
participación de avance directo y en armonía con un plan de desarrollo
con alcaldes que vinculen la participación en la gestión del desarrollo
local, que se garanticen mecanismo de gobernanza real en una ciudad.”
(Sociedad Civil: Entrevista N° 1)
“Deben haber otros mecanismos para que el CCL no sea solo
consultivo. […] Debería tener atribuciones en la gestión misma. ¿Por
qué no crear un representante de la sociedad civil en el Consejo
Municipal? ¿Por qué no pueden tener voz y voto? […] Habría que crear
mecanismos para la fiscalización, pero también para que sean
vinculantes las sesiones [del CCL].” (Sociedad Civil: Entrevista N° 1)
109
CONCLUSIONES
Tomamos en cuenta en las conclusiones el hecho de que el Consejo de Coordinación
Local (CCL) de la Municipalidad Provincial del Santa (MPS) no fue convocado ni
implementado formalmente durante la gestión del periodo 2011-2014.
En base a este dato de contexto, a los objetivos de investigación, la pregunta central
de investigación y las sub preguntas de investigación, planteamos las siguientes
conclusiones:
1. Se identificaron varios factores que impidieron la implementación del
Consejo de Coordinación Local (CCL) en la Municipalidad Provincial del
Santa durante el periodo 2011-2014.
Estos factores están relacionados principalmente con los actores llamados a
implementar las Políticas de participación ciudadana; es decir, el alcalde y sus
funcionarios; pero también con la sociedad civil que no ejerció la participación
ciudadana como un derecho y un deber. Adicionalmente a los actores
involucrados, se observan debilidades en el aspecto normativo-legal,
considerado insuficiente y poco efectivo; pero además está presente el factor
institucional-cultural que no propició las condiciones necesarias para
implementar el CCL.
El alcalde provincial Luis Arroyo Rojas y sus funcionarios de confianza no
desarrollaron una gestión local inclusiva; una actitud ex profesa que buscó
mantener alejada de los asuntos públicos a la sociedad civil que quería ejercer
su derecho de participar mediante la propuesta y la vigilancia. Esta renuencia a
promover la participación de los ciudadanos en espacios como el CCL se debió
a que los intereses de la ciudadanía no eran compatibles con los intereses
particulares de los funcionarios, orientados casi exclusivamente a la ejecución
de proyectos de infraestructura física para obtener beneficios personales y de
grupo mediante diferentes actos de corrupción.
Por su parte, durante este periodo la sociedad civil no tuvo capacidad de
ejercer una auténtica participación ciudadana, y no significó ningún contrapeso
al poder ejercido por las autoridades municipales. Su representación se vio
reducida, relegada de los espacios de debate, decisión y fiscalización. En
muchos casos cedió a la manipulación mediante el uso populista y clientelista
de los recursos públicos en espacios como el presupuesto participativo y otros
no formales. También contribuyó a este retroceso la falta de preparación de los
representantes de la sociedad civil, poco informados y sin capacidades para la
planificación y la priorización del presupuesto.
La promoción de una auténtica participación ciudadana no estuvo en la agenda
durante este periodo municipal, lo cual se debió también a la incapacidad de
los funcionarios de la MPS que carecían de enfoques de desarrollo de
capacidades. Esto se agravó porque las áreas relacionadas con la promoción
de la participación ciudadana no estuvieron a cargo del personal profesional
idóneo. Sin recursos necesarios para esta labor, los funcionarios encargados
solo se limitaron a convocar a la población a los actos públicos de seudo
participación.
110
Se percibió además debilidad en la Ley Orgánica de Municipalidades que solo
otorga carácter consultivo y no vinculante a los acuerdos adoptados en el CCL.
Además, tomando en cuenta el contexto de corrupción que se vivió en Ancash,
y la provincia del Santa en particular, esto propició una fragilidad institucional
que se agravó más con la ausencia de valores democráticos y la falta de un
enfoque de desarrollo compartido.
2. Existieron desde la Municipalidad Provincial del Santa dificultades para
promover la participación de la sociedad civil en el CCL.
La principal dificultad fue el escaso interés de las autoridades municipales por
fomentar la participación ciudadana, lo que tanto funcionarios como líderes de
la sociedad civil califican como “falta de voluntad política”. Un falta de voluntad
que tenía además el objetivo de mantener a la ciudadanía bajo control para
evitar que intervenga en los asuntos públicos con actitud crítica, y entorpezca
los planes particulares de las autoridades.
Esta falta de voluntad política para convocar a la población e incluirla en la
gestión del gobierno local se tradujo, asimismo, en la ausencia de una política
pública de participación ciudadana y en la escasa asignación de recursos para
promover y convocar al CCL. A consecuencia de esta práctica excluyente, se
fue ahondando la desconfianza de la ciudadana hacia las autoridades, lo que
dio como resultado un sesgo en las convocatorias para favorecer solo a grupos
afines a las autoridades de turno.
Este escaso interés por la participación ciudadana de quienes toman las
decisiones en el gobierno local también se refleja en la elección de personal
poco idóneo para encargarse de la promoción de la participación. Es decir,
personal sin enfoque ni formación en este tema que además carecía de los
recursos logísticos para hacer su trabajo.
Además, existe un importante problema estructural en el contexto político,
social y económico de la provincia de la Santa, marcada por los casos de
corrupción, políticas asistencialistas, clientelismo, entre otras dinámicas que
desarticulan a la sociedad civil y no fortalecen un relacionamiento articulado y
concertado entre autoridades locales y los ciudadanos. Esto se refuerza con la
ausencia de contrapesos ciudadanos y políticos (es decir, una ciudadanía que
no reclama ante esta situación –al menos no de manera orgánica, sistémica y
conjunta- y operadores de justicia que cedieron a la corrupción).
3. El CCL, como mecanismo de participación, no respondió a las
expectativas de la ciudadanía.
Las expectativas de la sociedad civil respecto del CCL se vieron limitadas por
el carácter consultivo que le otorga la Ley Orgánica de Municipalidades a esta
instancia de propuesta, debate y consenso del gobierno local. Sus acuerdos no
son vinculantes y eso desalienta la participación de los ciudadanos, sobre todo
porque no vieron reflejadas sus aspiraciones en las decisiones tomadas por el
alcalde y sus funcionarios. Y aún con estas limitaciones, el CCL no fue
implementado en el periodo 2011-2014, a pesar que lo dispone la ley.
111
El CCL tampoco satisface las expectativas ciudadanas debido el limitado
número de representantes de la sociedad civil que convoca; solo el 40% del
total de autoridades que lo integran como miembros natos –en el caso de la
MPS son ocho miembros de la ciudadanía frente a 14 autoridades-. Para los
líderes de la sociedad civil se trata de un número reducido, cuyas limitaciones
se hacen más evidentes considerando que la mayoría de ciudadanos carecen
de la preparación adecuada para intervenir en las discusiones relacionadas a la
planificación del desarrollo y la priorización del presupuesto.
Otro aspecto del CCL que no convence a la sociedad civil es la falta de claridad
de este mecanismo en su relación con el proceso de presupuesto participativo.
Sin embargo, a pesar de estas limitaciones y de estar ausente en la agenda
municipal, se le atribuye utilidad al CCL porque fortalece la gobernabilidad
democrática, constituye un espacio para la concertación, la planificación del
desarrollo y el fortalecimiento de la sociedad civil.
4. La sociedad civil no cuenta con capacidades necesarias para participar
de manera eficaz en el CCL, en lo que respecta a la planificación del
desarrollo y la toma de decisiones sobre el presupuesto en la MPS.
A la sociedad civil se le atribuye conocimiento de la realidad, información que
sirve de insumo para el diagnóstico a la hora de planificar y priorizar el
presupuesto. Sin embargo, tener información de los problemas no es suficiente
para garantizar la eficaz intervención de la sociedad civil en espacios como el
CCL. La valoración del aporte ciudadano solo en función de sus necesidades
limitó la participación de los dirigentes a la petición de obras al alcalde, sin
considerar sus potencialidades para hacer propuestas, debatir y concertar
aspectos vinculados a la planificación del desarrollo y el manejo del
presupuesto público. La sociedad civil fue subestimada, aunque se debe
reconocer también que hay un déficit de capacidades.
Tanto funcionarios como representantes de la sociedad civil reconocen que no
cuentan con suficiente preparación para intervenir eficazmente en los espacios
de deliberación y consenso sobre los asuntos públicos. Los representantes de
la sociedad civil, en general, no conocen el contenido del Plan de Desarrollo
Concertado; tampoco están informados sobre el manejo presupuestal en la
municipalidad provincial.
Durante el periodo 2011-2014, hubo una actitud poco transparente en la MPS
que no facilitó el acceso a la información a los ciudadanos; pero también es
verdad que desde la sociedad civil tampoco se reclamó acceder a este espacio
de participación. Esto obedeció a que los líderes y dirigentes también carecían
de enfoque y una amplia visión de desarrollo. Como consecuencia, la sociedad
civil tampoco estuvo debidamente representada.
Son resaltantes las referencias a la ausencia de formación y experiencia en
gestión pública, liderazgo constructivo o transformador, enfoques de desarrollo,
y conocimiento de las diferentes normas relacionadas a la participación
ciudadana, entre ellas la Ley Orgánica de Municipalidades.
112
5. Existe bajo nivel de valoración de las autoridades y funcionarios respecto
del CCL y la participación de los ciudadanos.
Tanto el alcalde provincial Luis Arroyo como sus funcionarios de confianza no
valoraron adecuadamente la participación ciudadana en la gestión municipal.
Solo convocaron a la gente con una visión instrumental, para que validen
formalmente procesos como el presupuesto participativo ante el Ministerio de
Economía y Finanzas, pero sin desarrollar las capacidades de los ciudadanos
para que colaboren activamente en el cogobierno municipal con su propuesta y
vigilancia.
El interés y preocupación de las autoridades estuvo centrado en los proyectos
de infraestructura física y no en la participación ciudadana. Esta predilección se
debió –a decir de los funcionarios y sociedad civil-, a los beneficios económicos
que podrían obtener a través de actos de corrupción vinculados al “arreglo” de
procesos de licitación para beneficiar a terceros y a la sobrevaluación de obras
públicas. En este conflicto de intereses, se decidió no promover la participación
ciudadana, lo que permite concluir que a menor participación ciudadana mayor
posibilidad de corrupción en la gestión municipal. Y viceversa, cuanto mayor es
la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, existe menos
posibilidad de un manejo discrecional del alcalde y sus funcionarios.
En la Municipalidad Provincial del Santa tampoco se emitieron directivas claras
sobre participación, y prueba de ello es que en la Secretaría general de la MPS
no existen documentos sobre la promoción del Consejo de Coordinación Local
entre 2011 y 2014. Para obviar a la sociedad civil, el alcalde y sus funcionarios
sesgaron las convocatorias para favorecer a determinadas organizaciones y
personas afines a su línea Política o de gestión.
113
RECOMENDACIONES
1. Modificación a la Ley Orgánica de Municipalidades para que especifique modos
alternativos para la convocatoria, naturaleza de los acuerdos, procedimientos
para seguimiento y monitoreo, y/o se establezcan sanciones a las autoridades
municipales que no cumplan con implementar el Consejo de Coordinación
Local (CCL), de manera que su convocatoria esté garantizada.
2. Diseño e implementación desde el Gobierno Local de un Plan de Desarrollo de
Capacidades dirigido a la sociedad civil, que incluya la entrega de información
sobre gestión pública, política, desarrollo local y participación ciudadana; y
campañas de sensibilización para motivar a quienes emprendan tareas
dirigenciales en sus pueblos y organizaciones sociales.
3. Asignación de una partida presupuestal desde la Municipalidad Provincial que
incluya gastos logísticos de los funcionarios y de los representantes de las
organizaciones de la sociedad civil producto de las actividades propias de los
diferentes mecanismos y espacios de participación (Consejo de Coordinación
Local, Presupuesto Participativo).
4. Formación para los alcaldes y funcionarios en enfoques de Desarrollo Local y
Participación Ciudadana, que les permita tener elementos conceptuales y
herramientas (pautas, protocolos) que orienten su gestión.
5. Diseño de un protocolo interno que facilite a los funcionarios y ciudadanos la
identificación interna de las diferentes instancias para la participación en el
Consejo de Coordinación Local.
6. Campañas de difusión de estos espacios de participación ciudadana, haciendo
públicas las reuniones del Consejo de Coordinación Local (CCL) mediante la
convocatoria de los medios de comunicación, y haciendo llegar los acuerdos a
los líderes de la sociedad civil.
7. Creación de un ente rector –de carácter nacional- que promueva, asesore y
regule el cumplimiento de las normas y procesos de participación ciudadana en
los gobiernos regionales y locales (respaldando iniciativas ciudadanas;
motivando, difundiendo y sensibilizando a los ciudadanos, y a las autoridades).
La labor de este ente rector será transversal.
114
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118
ANEXOS
A. Lista de entrevistados y participantes de focus group
Entrevistas: Funcionarios y autoridades integrantes natos del CCL.
Lista de Funcionarios de la Municipalidad Provincial del Santa - MPS
Cod. Cargos
Entrevista N° 1 Gerente Municipal y Gerente de Planificación y Presupuesto
Entrevista N° 2 Gerente Municipal MPS
Entrevista N° 3 Jefa de la Unidad de Participación Ciudadana MPS
Entrevista N° 4 Alcalde distrital de Coishco
Entrevista N° 5 Regidora provincial MPS
Entrevista N° 6 Regidor provincial MPS
Entrevista N° 7 Regidor provincial MPS
Entrevista N° 8 Regidor provincial MPS
Entrevista N° 9 Regidora provincial MPS
Entrevista N° 10 Alcalde distrital de Moro
Entrevista N° 11 Gerente de Planificación y Presupuesto MPS
119
Entrevistas: Representantes de la Sociedad civil.
Lista de Representantes de la Sociedad civil
Cod. Cargos
Entrevista N° 1 Directora ONG Natura. Agente participante PP
Entrevista N° 2 Ex director ONG Atusparia
Entrevista N° 3 Integrante del Comité de Vigilancia para el Presupuesto
Participativo
Entrevista N° 4 Secretario general Urb. Florida Alta. Agente participante PP
Entrevista N° 5 Secretario general Urb. 21 de Abril. Agente participante PP
120
Focus group: Representantes de Sociedad civil.
Lista de Representantes de Sociedad civil
Cod. Cargos
Participante N° 1 Secretario general P.J. Bolívar Alto
Participante N° 2 Secretario general P.J. San Isidro
Participante N° 3 Secretario general P.J. La Victoria
Participante N° 4 Secretario general P.J. La Unión
Participante N° 5 Secretario general P.J. Huanchaquito
Participante N° 6 Secretario general P.J. Miramar Bajo
Participante N° 7 Ciudadano - líder social
121
B.- Instrumentos de recolección de información:
Instrumento de Recolección
Guía de entrevista 1 semi estructurada con autoridades y funcionarios
Guía de entrevista 2 semi estructurada con representantes de la sociedad civil
Guía de temas de grupo focal con representantes de la sociedad civil
Guía de revisión documental
122
GUÍA DE ENTREVISTA 1
Funcionarios de la Municipalidad Provincial del
Población a la que se aplicará:
Santa (MPS).
Nombres y apellidos:
Cargo:
Edad:
Sexo:
Fecha:
Como representante de la municipalidad provincial, es importante conocer su opinión
sobre distintos aspectos del funcionamiento del Consejo de Coordinación Local (CCL).
Agradecemos su participación y por la información valiosa que nos proporcionará.
Tipo de dificultades que enfrenta la Municipalidad para promover la
Indicador:
participación en el CCL
1. ¿Qué obstáculos enfrenta un funcionario o autoridad para promover que
la ciudadanía intervenga en los espacios de participación (PP, PDC, CCL)?
2. Desde su punto de vista, ¿cuáles son los obstáculos más significativos
que limitan la intervención de la ciudadanía en los espacios de participación
(PP, PDC, CCL)?
3. ¿Desde la Municipalidad, cómo enfrentaría usted estos obstáculos para
promover la participación de la ciudadanía en el CCL?
Grado de valoración de las autoridades y funcionarios respecto a la
Indicador:
participación ciudadana en el CCL
123
1. Desde su punto de vista ¿qué tan presente está la promoción del CCL
en la agenda municipal?, ¿por qué?
2. ¿Por qué el CCL no es prioridad en la agenta municipal? ¿Qué otros
temas de la gestión municipal son considerados más importantes?
3. ¿Qué utilidad le atribuye usted al CCL?
4. ¿Qué utilidad le atribuye usted a la participación ciudadana en el CCL?
5. ¿Qué aspectos deberían mejorarse o fortalecerse en la participación
ciudadana en el CCL?
Nivel de capacidades para la planificación del desarrollo de los actores
Indicador:
involucrados
1. En su opinión, ¿qué capacidades deberían tener los representantes de
la sociedad civil para participar en el CCL?
2. En su opinión, ¿qué capacidades deberían tener el alcalde provincial
para participar en el CCL?
3. En su opinión, ¿qué capacidades deberían tener los alcaldes distritales
para participar en el CCL?
124
4. En su opinión, ¿qué capacidades deberían tener los regidores
provinciales para participar en el CCL?
----------------------------------------------------------------------------------------------------
5. ¿Con qué capacidades para la planificación del desarrollo deberían
contar los representantes de la sociedad civil en el CCL de la MPS?
6. ¿Con qué capacidades para la planificación del desarrollo debería
contar el alcalde provincial para participar en el CCL de la MPS?
7. ¿Con qué capacidades para la planificación del desarrollo deberían
contar los alcaldes distritales para participar en el CCL de la MPS?
8. ¿Con qué capacidades para la planificación del desarrollo deberían
contar los regidores para participar en el CCL de la MPS?
9. En su opinión, ¿qué aportan los representantes de las organizaciones
de la sociedad civil al CCL?
10. En su opinión, ¿qué aporta el alcalde provincial al CCL?
11. En su opinión, ¿qué aportan los alcaldes distritales al CCL?
125
12. En su opinión, ¿qué aportan los regidores al CCL?
Nivel de acceso a la información de los actores involucrados en la
Indicador:
planificación del desarrollo.
1. En su opinión, ¿qué tan suficiente es la información con la que cuentan
los representantes de la sociedad civil (agentes participantes) para participar
adecuadamente en la planificación del desarrollo provincial y en la priorización
del presupuesto?
2. En su opinión, ¿qué tan suficiente es la información con la que cuentan
las autoridades (alcalde provincial, regidores provinciales y alcaldes distritales)
para participar adecuadamente en la planificación del desarrollo provincial y en
la priorización del presupuesto?
3. ¿Qué nivel de conocimientos tienen los representantes de la sociedad
civil sobre el Plan de Desarrollo Concertado (PDC) de la provincia?
4. ¿Qué nivel de conocimientos tienen las autoridades (alcalde provincial,
regidores provinciales y alcaldes distritales) sobre el Plan de Desarrollo
Concertado (PDC) de la provincia?
5. ¿Qué conoce usted de los derechos de participación ciudadana que la
Ley Orgánica de Municipalidades otorga a los ciudadanos?
6. ¿Qué conoce del Consejo de Coordinación Local (CCL)? (conformación,
funcionamiento, atribuciones, etc.)
7. En su opinión, ¿la municipalidad comparte este tipo de información con
los representantes de las organizaciones de la sociedad civil?, ¿por qué?
126
Grado de valoración de la legitimidad de la sociedad civil en espacios de
Indicador:
participación ciudadana como el PP y el CCL.
1. ¿Los representantes de las organizaciones de la sociedad civil que
intervienen como agentes participantes realmente encarnan/simbolizan los
intereses y expectativas del conjunto de la ciudadanía?, ¿por qué?
2. ¿Qué tanto contribuyen al desarrollo local planificado las propuestas
planteadas por los representantes de la sociedad civil en el CCL?
127
GUÍA DE ENTREVISTA 2
Representantes de organizaciones de la
Población a la que se aplicará: sociedad civil que participan en el CCL de la
MPS.
Nombres y apellidos:
Organización:
Cargo:
Edad:
Sexo:
Fecha:
Como representante de la sociedad civil, es importante conocer su opinión sobre
distintos aspectos del funcionamiento del Consejo de Coordinación Local.
Agradecemos su participación y por la información valiosa que nos proporcionará.
Tipo de dificultades que enfrenta la Municipalidad para promover la
Indicador:
participación en el CCL
1. ¿Qué obstáculos enfrenta usted como representante de la sociedad civil
para intervenir en los espacios de participación ciudadana (PP, PDC, CCL)?
2. Desde su punto de vista, ¿cuáles son los obstáculos más significativos
que limitan la intervención de la ciudadanía en los espacios de participación
(PP, PDC, CCL)?
3. ¿Desde la Sociedad civil, cómo debe enfrentarse estos obstáculos para
promover la participación de la ciudadanía en espacios como el PP, PDC,
CCL?
4. ¿Y la Municipalidad, cómo debe enfrentar estos obstáculos para
promover la participación de la ciudadanía?
128
Grado de valoración de las autoridades y funcionarios respecto de la
Indicador:
participación ciudadana en el CCL
1. Desde su punto de vista ¿qué tan presente está la promoción del CCL
en la agenda municipal?, ¿por qué?
2. ¿Por qué el CCL no es prioridad en la agenta municipal? ¿Qué otros
temas de la gestión municipal son considerados más importantes?
3. ¿Qué utilidad le atribuye usted al CCL?
4. ¿Qué utilidad le atribuye usted a la participación ciudadana en el CCL?
5. ¿Qué aspectos deberían mejorarse o fortalecerse en la participación
ciudadana?
Nivel de capacidades para la planificación del desarrollo de los actores
Indicador:
involucrados
1. En su opinión, ¿qué capacidades deberían tener los representantes de
la sociedad civil para participar en el CCL?
2. En su opinión, ¿qué capacidades debería tener el alcalde provincial
para participar en el CCL?
129
3. En su opinión, ¿qué capacidades deberían tener los alcaldes distritales
para participar en el CCL?
4. En su opinión, ¿qué capacidades deberían tener los regidores
provinciales para participar en el CCL?
5. ¿Con qué capacidades para la planificación del desarrollo deberían
contar los representantes de la sociedad civil en el CCL de la MPS?
6. ¿Con qué capacidades para la planificación del desarrollo debería
contar el alcalde provincial para participar en el CCL de la MPS?
7. ¿Con qué capacidades para la planificación del desarrollo deberían
contar los alcaldes distritales para participar en el CCL de la MPS?
8. ¿Con qué capacidades para la planificación del desarrollo deberían
contar los regidores provinciales para participar en el CCL de la MPS?
9. En su opinión, ¿qué aportan los representantes de las organizaciones
de la sociedad civil al CCL?
10. En su opinión, ¿qué aporta el alcalde provincial al CCL?
130
11. En su opinión, ¿qué aportan los alcaldes distritales al CCL?
12. En su opinión, ¿qué aportan los regidores provinciales al CCL?
Nivel de acceso a la información de los actores involucrados en la
Indicador:
planificación del desarrollo
1. En su opinión, ¿qué tan suficiente es la información con la que cuentan
los representantes de la sociedad civil (agentes participantes) para participar
adecuadamente en la planificación del desarrollo provincial y en la priorización
del presupuesto?
2. En su opinión, ¿qué tan suficiente es la información con la que cuentan
las autoridades (alcalde provincial, regidores provinciales y alcaldes distritales)
para participar adecuadamente en la planificación del desarrollo provincial y en
la priorización del presupuesto?
3. ¿Qué nivel de conocimientos tienen los representantes de la sociedad
civil sobre el Plan de Desarrollo Concertado (PDC) de la provincia?
4. ¿Qué nivel de conocimientos tienen las autoridades (alcalde provincial,
regidores provinciales y alcaldes distritales) sobre el Plan de Desarrollo
Concertado (PDC) de la provincia?
5. ¿Qué conoce usted de los derechos de participación ciudadana que la
Ley Orgánica de Municipalidades otorga a los ciudadanos?
6. ¿Qué conoce del Consejo de Coordinación Local (CCL)? (conformación,
funcionamiento, atribuciones, etc.)
7. En su opinión, ¿la municipalidad comparte este tipo de información con
los representantes de las organizaciones de la sociedad civil?, ¿por qué?
131
Grado de valoración de la legitimidad de los actores involucrados en la
Indicador:
planificación del desarrollo
1. ¿Los representantes de las organizaciones de la sociedad civil que
intervienen como agentes participantes realmente encarnan/simbolizan los
intereses y expectativas del conjunto de la ciudadanía?, ¿por qué?
1. ¿Qué tanto contribuyen al desarrollo local planificado las propuestas
planteadas por los representantes de la sociedad civil en el CCL?
132
GUIA DE GRUPO FOCAL
Representantes de organizaciones de la
Participantes sociedad civil que participan en el CCL de la
MPS.
Bienvenida y explicación introductoria de la reunión de grupo:
En este tiempo se presentará el objetivo de la reunión y se explicará la dinámica
de trabajo, teniendo como consignas que todos deben de participar, hablar uno a
la vez, no cuestionar, no hay respuestas buenas o malas, etc.
1.- Indicador: Tipo de dificultades que enfrenta la Municipalidad para
promover la participación en el CCL.
- ¿Qué obstáculos enfrenta la sociedad civil para intervenir en los espacios de
participación ciudadana (PP, PDC, CCL)?
2.- Indicador: Grado de valoración de las autoridades y funcionarios respecto
de la participación ciudadana en el CCL
- ¿Qué tan presente está la promoción del CCL en la agenda municipal?,
¿por qué?
3.- Indicador: Nivel de capacidades para la planificación del desarrollo de los
actores involucrados
- En su opinión, ¿qué capacidades deberían tener los representantes de la
sociedad civil para participar en el CCL?
- En su opinión, ¿qué capacidades deberían tener las autoridades (alcalde
provincial, regidores provinciales y alcaldes distritales) para participar en el
CCL?
4.- Indicador: Nivel de acceso a la información de los actores involucrados
en la planificación del desarrollo.
¿Qué tan suficiente es la información con la que cuentan los representantes de las
organizaciones de la sociedad civil en el CCL para la planificación del desarrollo?
133
5.- Indicador: Grado de valoración de la legitimidad de los actores
involucrados en la planificación del desarrollo.
¿Los representantes de las organizaciones de la sociedad civil que intervienen
como agentes participantes realmente encarnan/simbolizan los intereses y
expectativas del conjunto de la ciudadanía?, ¿por qué?
6.- Indicador: Grado de valoración de las autoridades y funcionarios respecto
del CCL y a la participación ciudadana.
¿Qué tan prioritario es el CCL en la Agenda de la Municipalidad Provincial del
Santa? ¿Por qué creen?
7.- Cierre y agradecimiento.
134
Técnica: REVISIÓN DOCUMENTAL
Instrumento: Guía
Fuentes (documentos) a aplicar:
Plan de Desarrollo Concertado (PDC) de la Municipalidad Provincial del Santa
(MPS) vigente
Acta de elección de representantes de la sociedad civil al Consejo de
Coordinación Local (CCL) de la MPS del periodo 2011-2014.
Documento de convocatoria al CCL de la MPS del periodo 2011-2014.
Acta de la primera reunión del CCL de la MPS del periodo 2011-2014.
Reglamento del CCL de la MPS del periodo 2011-2014.
Actas de todas las reuniones del CCL de la MPS (que incluya lista de
asistencia, agenda y acuerdos) del periodo 2011-2014.
Informes de la gerencia de la MPS responsable de impulsar el CCL en el
periodo 2011-2014.
Documento de respuesta de la Secretaría General de la MPS que nos informa
que no hay ninguna documentación respecto del CCL del periodo 2011-2014.
Variable: Dificultades existentes para promover la participación de la sociedad
civil en el CCL.
Indicador: Tipo de dificultades existentes para promover la participación de la
sociedad civil en el CCL.
ITEM O PREGUNTA DOCUMENTO RESPUESTA,
HALLAZGOS
¿Cómo fue el Acta de elección de
procedimiento de elección representantes de la
de los representantes de la sociedad civil al Consejo En respuesta a una
sociedad civil para el CCL de Coordinación Local solicitud enviada a la
del periodo 2011-2014? (CCL) de la MPS del Secretaría General de la
periodo 2011-2014 MPS, se nos informa que
no hay ninguna
¿Cuándo se hizo la Documento de
documentación respecto
convocatoria al CCL de la convocatoria al CCL de la
del CCL del periodo 2011-
gestión del periodo 2011- MPS
2014. Es decir,
2014?
formalmente el CCL no fue
¿Cómo fue el Documento de convocado ni
procedimiento de convocatoria al CCL de la implementado durante
convocatoria? Describirlo. MPS dicha gestión.
¿Quiénes son los Acta de la primera reunión
integrantes del CCL de la
135
MPS de dicho periodo y a del CCL de la MPS
qué organizaciones
representan?
¿Cuál es la distribución de Actas de todas las
edad y género entre los reuniones del CCL de la
participantes del CCL? MPS (que incluya lista de
asistencia, agenda y
acuerdos)
¿Cuándo se elaboró el Acta de la primera reunión
Reglamento del CCL? del CCL de la MPS
Reglamento del CCL de la
MPS
¿Cuántas veces se reunió Actas de todas las
el CCL en el periodo 2011- reuniones del CCL de la
2014? MPS (que incluya lista de
asistencia, agenda y
acuerdos)
Informes de la gerencia de
la MPS responsable de
impulsar el CCL
Variable: El CCL como mecanismo de participación responde o no a las
expectativas ciudadanas.
Indicador: Grado de valoración sobre la utilidad del CCL como mecanismo de
participación.
ITEM O PREGUNTA DOCUMENTO RESPUESTA,
HALLAZGOS
¿Cuáles fueron los Actas de todas las
En respuesta a una
principales temas de reuniones del CCL de la
solicitud enviada a la
agenda en las reuniones MPS (que incluya lista de
Secretaría General de la
durante ese periodo? asistencia, agenda y
MPS, se nos informa que
acuerdos)
no hay ninguna
¿Cuáles son las Actas de todas las documentación respecto
necesidades prioritarias reuniones del CCL de la del CCL del periodo 2011-
identificadas? MPS (que incluya lista de 2014. Es decir,
Organizaciones, asistencia, agenda y formalmente el CCL no fue
136
localidades beneficiadas acuerdos) convocado ni
implementado durante
¿Qué relación existe entre Plan de Desarrollo dicha gestión.
las prioridades Concertado (PDC) de la
establecidas en el PDC de Municipalidad Provincial
la MPS con las prioridades del Santa (MPS)
identificadas en el CCL del
periodo 2011-2014? Actas de todas las
reuniones del CCL de la
MPS (que incluya lista de
asistencia, agenda y
acuerdos)
Variable: Existencia o no de capacidad de la sociedad civil en cuanto a su
participación en el CCL para el proceso de planificación del desarrollo y la toma
de decisiones relacionadas al presupuesto de la MPS.
Indicador: Nivel de capacidades para la planificación del desarrollo de los
actores involucrados.
ITEM O PREGUNTA DOCUMENTO RESPUESTA,
HALLAZGOS
¿Cuál es el grado de Actas de todas las
instrucción de los reuniones del CCL de la
integrantes del CCL? MPS (que incluya lista de
asistencia, agenda y
acuerdos) En respuesta a una
solicitud enviada a la
¿Cuál es el número de Actas de todas las Secretaría General de la
asistencia de los reuniones del CCL de la MPS, se nos informa que
integrantes del CCL a las MPS (que incluya lista de no hay ninguna
reuniones? (por actor: asistencia, agenda y documentación respecto
autoridades, funcionarios, acuerdos) del CCL del periodo 2011-
sociedad civil) 2014. Es decir,
formalmente el CCL no fue
¿Cuántas propuestas ha Actas de todas las convocado ni
planteado cada integrante reuniones del CCL de la implementado durante
del CCL en las diferentes MPS (que incluya lista de dicha gestión.
reuniones? asistencia, agenda y
acuerdos)
¿Cuántas propuestas ha Actas de todas las
apoyado cada integrante reuniones del CCL de la
137
del CCL? MPS (que incluya lista de
asistencia, agenda y
acuerdos)
¿Cuántas propuestas ha Actas de todas las
rechazado cada integrante reuniones del CCL de la
del CCL? MPS (que incluya lista de
asistencia, agenda y
acuerdos)
138
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140
141