PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ 

FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES 

La securitización de la migración: explicando el impacto de la 
cooperación entre Colombia, Ecuador y Perú en sus políticas internas en 

el marco de la crisis migratoria venezolana (2017-2019) 

TESIS PARA OPTAR POR EL TÍTULO DE LICENCIADA EN CIENCIA 
POLÍTICA Y GOBIERNO 

AUTORA 

Elisabeth Nelly Franco León 

ASESOR 

Oscar Vidarte Arévalo 

Agosto, 2020 



AGRADECIMIENTOS 

A mi mamá, mi papá y Beatriz, por enseñarme que las cosas hay que 

ganárselas a punta de esfuerzo, a luchar por todo aquello que me apasiona y, 

por supuesto, por apoyarme incondicionalmente en este loco camino. 

A Óscar, mi asesor, por creer en mí y en mi tesis, por retarme, por preocuparse 

y por estar siempre pendiente. Espero que esta vida loca nos vuelva a juntar en 

un salón de clases, donde los dos nos sentimos cómodos.   

A Boro, mi compañero de aventuras, por quererme infinitamente, motivarme a 

ser mejor cada día y recordarme lo necesario que es pararse en la primera 

línea de batalla para defender aquello en lo que crees.  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



RESUMEN 

Colombia, Ecuador y Perú son los tres países que más migrantes 

venezolanos han recibido desde el 2016, año en el que el ritmo de salida de 

Venezuela creció exponencialmente. De los 3.9 millones de migrantes y 

refugiados venezolanos que residían en América Latina y el Caribe a diciembre 

de 2019, 2.9 millones, es decir el 74 por ciento, se encontraban solo en esos tres 

países. Frente a esta abrumadora presión, en el 2017, los gobiernos 

reconocieron la importancia de cooperar y coordinar acciones con el fin de 

gestionar la crisis migratoria, y empezaron a reunirse. Sin embargo, a pesar de 

la manifiesta voluntad de los Estados por trabajar en conjunto y abordar el 

fenómeno migratorio venezolano desde un enfoque humanitario, en la práctica 

muchas de las acciones emprendidas no cumplieron e incluso fueron en contra 

de lo acordado en el ámbito multilateral. Es por eso que la pregunta que guía la 

presente investigación busca explicar las razones por las cuales la cooperación 

entre Colombia, Ecuador y Perú tuvo un impacto limitado en las políticas 

implementadas en el ámbito interno en los años 2017 al 2019. Como respuesta 

se establece que la securitización de la migración constituye el factor limitante 

más importante y sirve para explicar el predominio de la agenda nacional de 

seguridad sobre la multilateral de corte más humanitario. Para cumplir con el 

mencionado objetivo se presenta un análisis de doble nivel, el regional y el 

nacional, y se busca analizar las respuestas de los tres países mencionados 

utilizando la Teoría de la Securitización propuesta por los teóricos de la Escuela 

de Copenhague. 

Palabras clave: Migración venezolana; Proceso de Quito; Cooperación; 

Seguridad; Teoría de la Securitización. 

 

 

 



ÍNDICE 
 

INTRODUCCIÓN ............................................................................................. i-vi 

CAPÍTULO 1: LOS ESFUERZOS DE COLOMBIA, ECUADOR Y PERÚ POR 
COORDINAR UNA RESPUESTA ANTE LA CRISIS MIGRATORIA 
VENEZOLANA ................................................................................................... 1 

1.1 Espacios multilaterales de cooperación y coordinación ............................ 2 

1.1.1 Organismos regionales ....................................................................... 2 

1.1.2 Instancias multilaterales ..................................................................... 5 

1.1.3 Reuniones multilaterales .................................................................. 12 

1.2 Espacios bilaterales de cooperación y coordinación ............................... 15 

1.2.1 Gabinetes Binacionales .................................................................... 15 

1.2.2 Reuniones bilaterales ....................................................................... 18 

1.3 Comentario final ...................................................................................... 21 

CAPÍTULO 2: EL IMPACTO DE LA COOPERACIÓN EN LAS POLÍTICAS 
INTERNAS IMPLEMENTADAS POR COLOMBIA, ECUADOR Y PERÚ ......... 22 

2.1 Regularización de la situación migratoria de los ciudadanos venezolanos
 ...................................................................................................................... 22 

2.1.1 Mecanismos ad hoc y visas existentes ............................................. 23 

2.1.2 Procesos de regularización .............................................................. 34 

2.1.3 El procedimiento de solicitud de refugio ........................................... 37 

2.2 Control migratorio y requisitos de entrada .............................................. 40 

2.2.1 Requisito de pasaporte ..................................................................... 40 

2.2.2 Requisito de visa humanitaria ........................................................... 44 

2.3 Acción Humanitaria ................................................................................. 48 

2.3.1 Asistencia humanitaria en la frontera................................................ 48 

2.3.2 Protección humanitaria ..................................................................... 52 

2.4 Comentario final ...................................................................................... 58 

CAPÍTULO 3: EXPLICANDO EL IMPACTO DE LA COOPERACIÓN: LA 
SECURITIZACIÓN DE LA MIGRACIÓN EN COLOMBIA, ECUADOR Y PERÚ
 ......................................................................................................................... 60 

3.1. El concepto de seguridad y la teoría de la securitización ...................... 60 

3.2. Securitización de la migración venezolana: los casos de Colombia, 
Ecuador y Perú ............................................................................................. 64 

3.2.1. Discursos de los actores securitizadores ......................................... 65 



3.2.2. El rol de la audiencia y las encuestas de opinión pública ................ 72 

3.3. Comentario final ..................................................................................... 77 

CONCLUSIONES ............................................................................................ 79 

BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................ 83 

ANEXOS ........................................................................................................ 101 

  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



i 
 

INTRODUCCIÓN 

Tras la muerte de Hugo Chávez en marzo de 2013, Nicolás Maduro, 

vicepresidente y sucesor designado del chavismo, ganó las elecciones un mes 

después con un margen muy pequeño, luego de una campaña caracterizada por 

una clara desigualdad en la competencia, y asumió la presidencia. El sistema 

que dejaba Chávez en herencia era uno estructuralmente débil, 

económicamente desequilibrado y altamente dependiente de la extracción del 

petróleo (Fisher y Taub, 2017; Metin, 2019, p.8; López, 2016, pp.170-171). 

Como consecuencia, a comienzos de 2014 el país entró en recesión y 

Maduro se mostró incapaz de realizar las correcciones necesarias para 

estabilizarlo. Al no poder mantener los subsidios y programas de bienestar, 

decidió imprimir más dinero, instituir controles de precios y fijar el tipo de cambio 

de la moneda, acciones que impulsaron tanto la inflación como el aumento de 

los precios de los bienes básicos. Esto, junto con la caída internacional del precio 

del petróleo, fuente primaria de ingresos de Venezuela, hicieron insostenibles las 

importaciones, haciendo que muchas empresas cierren y trayendo escasez y 

desabastecimiento de alimentos y medicinas. Este ciclo de malas medidas 

gubernamentales no hizo más que profundizar la crisis hasta convertirla en la 

mayor recesión en la historia del hemisferio occidental en el 2017 (García, 2018; 

Fisher y Taub, 2017; Banco Mundial, 2018, pp.45-46). 

Actualmente el hambre se extiende debido a los altos precios y a la falta 

de los alimentos y medicinas, y los ciudadanos viven en un ambiente de violencia 

e inseguridad. Venezuela se encuentra inmersa en una compleja y profunda 

crisis resultado de un proceso sostenido en el cual convergen factores 

económicos, institucionales y legales, sociales y de seguridad, y cuyo efecto más 

importante es la expulsión de millones de ciudadanos fuera del país, lo que hoy 

obliga a los países receptores a ajustar sus políticas sociales, migratorias y de 

seguridad para adaptarse a este cambio en los flujos migratorios regionales 

(Stanley Foundation et al., 2018, pp.1-2; Redacción BBC, 2019a). 



ii 
 

El actual desplazamiento de venezolanos ha sido catalogado como el 

mayor éxodo de la historia del hemisferio occidental, tanto por su magnitud como 

por su rapidez, y ha logrado desbordar a los gobiernos de la región, que además 

de no haber tomado las precauciones adecuadas no contaron con la capacidad 

ni los recursos para hacerle frente individualmente. De acuerdo con cifras 

anunciadas por el ACNUR y la OIM, a diciembre de 2019, la cantidad de 

migrantes y refugiados venezolanos en todo el mundo asciende a 4.8 millones – 

más del diez por ciento de la población de dicho país –, de los cuales 3.9 se 

encuentran en América Latina y el Caribe. El principal país receptor es Colombia 

con 1.6 millones de migrantes y refugiados, seguido por Perú con 863.6 mil, 

Ecuador con 385 mil, Chile con 371.2 mil, Brasil con 224.1 mil y Argentina 

con 145 mil (R4V, 2019a); y hay evidencia que estima que el éxodo seguirá 

aumentando. Así, en un tiempo relativamente corto, Venezuela ha pasado de ser 

un tradicional receptor de migrantes y refugiados a ser un emisor sostenido de 

estos.  

Ante esa compleja situación, los Estados se vieron en la necesidad de 

empezar a reunirse, tanto a través de organizaciones formales ya existentes 

como de espacios ad hoc creados especialmente para enfrentar este desafío, y 

establecer mecanismos de cooperación y coordinación para discutir posibles 

medidas de mitigación de las consecuencias tanto nacionales como regionales 

de este flujo cada vez mayor de migrantes (Koechlin y Eguren, 2018, p.16). 

De acuerdo con la CEPAL, hasta hace pocos años, la idea de un mundo 

globalizado y la intensificación de las relaciones sociales no constituían un tema 

importante en la agenda de los gobiernos. En América Latina y el Caribe esto se 

reflejaba en que los asuntos migratorios eran vistos como parte de la estructura 

del Estado y tratados bajo nociones de seguridad nacional. Sin embargo, dicho 

tratamiento no logró reducir las presiones migratorias ni modificó sus patrones, 

sino que redundó en su mantención e intensificó sus formas indocumentadas, lo 

que aumentó la vulnerabilidad de los migrantes. Así, las visiones tradicionales, 

basadas en el control y en las respuestas unilaterales, fueron perdiendo 



iii 
 

legitimidad y comenzó a surgir la necesidad de tratar el tema migratorio en 

ámbitos bilaterales y multilaterales (2000, pp.25, 32-33).  

Hoy, la migración es un tema clave en el mundo y los gobiernos están 

reconociendo cada vez más la importancia de cooperar en dichos asuntos.  De 

acuerdo con la OIM, la cooperación en este mundo globalizado es un requisito 

fundamental para enfrentar las tensiones y evaluar las acciones más 

satisfactorias, así como un medio para propiciar el diálogo y la concertación. Esto 

se debe a que los desafíos con los que se enfrentan los gobiernos son cada vez 

más complicados y a que la gestión de la migración se ha ido convirtiendo en 

una esfera cada vez más compleja vinculada a cuestiones de desarrollo 

económico y social, derechos humanos, seguridad y estabilidad (2007, p.1-2). 

Las últimas décadas han sido testigos de la creciente tendencia de buscar la 

cooperación internacional en el campo de la migración y de una expansión de 

iniciativas intergubernamentales y de otros tipos para desarrollar enfoques 

conjuntos para la gestión de la migración (OIM). América Latina no ha sido la 

excepción. 

La debilidad de varios organismos de integración regional, que han 

demostrado tener poca capacidad para enfrentar la crisis migratoria venezolana, 

ha ocasionado que las iniciativas de cooperación para la gestión de la migración 

venezolana surjan tanto de los Estados a título individual, como a través de la 

creación de espacios informales de diálogo. En este sentido, se podría destacar 

el establecimiento del Grupo de Lima y del Proceso de Quito, dos espacios 

intergubernamentales ad hoc creados a raíz de la situación en Venezuela con el 

objetivo de buscar algún tipo de respuesta regional. El valor de estas reuniones 

y redes regionales radica, por un lado, en formular un lenguaje común, establecer 

agendas de trabajo, involucrar a los actores y fortalecer la capacidad regional 

para responder a las crisis humanitarias en la región; y, por el otro, en buscar 

puntos de presión dentro del gobierno venezolano que pueden usarse para 

promover el respeto por las instituciones democráticas (Stanley Foundation et 

al., 2018, p.8; Blouin, 2019). 



iv 
 

Vale la pena mencionar que América Latina tiene una historia de 

cooperación positiva que se puede construir sobre los Procesos Consultivos 

Regionales, tales como la Conferencia Regional de las Migraciones (Proceso de 

Puebla) y la Conferencia Suramericana de Migraciones; y sobre los llamados 

grupos de amigos, los cuales se han establecido al margen de las organizaciones 

o mecanismos de integración regionales con el objetivo de responder a crisis 

específicas, tales como el Grupo Contadora y el Grupo de Río. Además, la región 

cuenta con un marco jurídico para los problemas de los refugiados, como lo es 

la Declaración de Cartagena (1984), la misma que se encarga de ampliar la 

definición establecida por la Convención de Ginebra (1951) y que se ha 

convertido en una forma de ley blanda o compromiso político que contiene los 

principios legales relacionados con la solidaridad en las Américas (Klekowski, 

2001, pp.12, 14; Stanley Foundation et al., 2018, p.8; Blouin, 2019). 

Sin embargo, a pesar de que existe una creciente conciencia sobre el 

problema, que se cuenta con un marco jurídico para abordar el tema de los 

refugiados y que ya se han establecido las bases para la cooperación regional, 

la coordinación de la respuesta al éxodo venezolano tuvo un impacto muy 

limitado en el desempeño de los países. Según Freier y Parent, esto se debió 

principalmente a que la respuesta latinoamericana no logró salir de la “sala de 

conferencias” y entrar en la vida de los migrantes y refugiados venezolanos 

(Stanley Foundation et al., 2018, pp.8-9; Blouin, 2019; Freier y Parent, 2019, 

p.61). 

En este difícil contexto migratorio en el que diversos autores afirman que 

las bases para la cooperación en materia de migración ya existen, pero están de 

acuerdo con los limitados resultados que su aplicación está produciendo; y en el 

que solamente tres países – Colombia, Ecuador y Perú – concentran el 74% de 

todos los migrantes y refugiados venezolanos de América Latina y el Caribe, 

surge la necesidad de plantearse la siguiente pregunta: ¿cómo se explica que la 

cooperación en materia de regularización migratoria, control migratorio y acción 

humanitaria entre Colombia, Ecuador y Perú para hacer frente de forma conjunta 



v 
 

y coordinada a la crisis migratoria tenga un impacto limitado en las políticas que 

dichos países implementaron desde el 2017 hasta el 2019? Este trabajo sostiene 

que el limitado impacto de la cooperación en el ámbito nacional puede ser 

explicado como el resultado de un proceso de securitización del fenómeno 

migratorio, que ha ocasionado que los tres países analizados prioricen los 

intereses de seguridad por encima de los humanitarios, generando una tensión 

entre lo multilateral y lo nacional.  

De esta manera, se ha observado la voluntad de Colombia, Ecuador y 

Perú por cooperar y coordinar respuestas tanto a través de espacios 

multilaterales como bilaterales, ya que identifican estos procesos como aspectos 

centrales y necesarios para tratar un tema transnacional tan complejo como es 

el de la migración. Sin embargo, las preocupaciones y los intereses de seguridad 

producto del proceso de securitización de la migración fueron los que terminaron 

marcando la pauta del accionar de los Estados en el ámbito nacional, y limitaron, 

en gran medida, el impacto de la cooperación. Este tipo de preocupaciones se 

vieron reflejadas en los discursos de los tomadores de decisiones sobre temas 

de seguridad, en las noticias difundidas por los medios de comunicación, en las 

percepciones de los ciudadanos sobre las causas de la inseguridad y en el 

establecimiento de requisitos costosos y difíciles de cumplir. 

La presente investigación busca contribuir con los estudios de migración 

subregional y se enmarca dentro de una gama de estudios ya existentes que 

piensan y analizan la migración como un enfrentamiento constante entre la 

voluntad de los Estados por cooperar y, sus intereses o preocupaciones de 

seguridad, aunque en un escenario totalmente distinto, América del Sur. 

Asimismo, es relevante dada la coyuntura, porque se trata de una crisis de 

migrantes y refugiados sin precedentes en la región, tanto por el flujo como por 

la rapidez, que ha logrado desbordar a diversos países y los ha obligado a 

cambiar las prioridades de sus agendas; y porque permitirá analizar la respuesta 

de los países más afectados de la región mediante la aplicación de la teoría de 



vi 
 

la securitización, que permitirá entender la manera en la que lo nacional 

predomina sobre lo multilateral.  

La estructura del trabajo es la que sigue. En el primer capítulo se 

describirán todos los espacios bilaterales o multilaterales de cooperación en los 

que Colombia, Ecuador y Perú participaron para hacerle frente a la crisis 

migratoria venezolana, los documentos que han firmado y los principales en 

materia de regularización de la situación migratoria de los ciudadanos 

venezolanos, control migratorio y acción humanitaria. Es un capítulo 

principalmente descriptivo, cuyo objetivo es demostrar la voluntad y el interés de 

los Estados de cooperar.  

En el segundo capítulo, se analizará el impacto que la cooperación y 

coordinación en los espacios mencionados en el capítulo anterior ha tenido en el 

desempeño y en las políticas internas de los casos de estudio. Para ello se 

estudiarán las principales acciones de cada uno de los países en materia de 

regularización, control migratorio y acción humanitaria, y se determinará el nivel 

de cumplimiento de los acuerdos y compromisos a los que se llegaron en los 

espacios de cooperación y coordinación analizados en el capítulo anterior. 

En el tercer y último capítulo, se buscará explicar las razones por las 

cuales la cooperación tuvo un impacto limitado en las políticas internas que 

Colombia, Ecuador y Perú implementaron en el periodo 2017-2019 y la seguridad 

terminó primando en el ámbito nacional a través de la aplicación de la teoría de 

la securitización, formulada por los pensadores de la Escuela de Copenhague. 



1 
 

 
 

CAPÍTULO 1: LOS ESFUERZOS DE COLOMBIA, ECUADOR Y PERÚ POR 

COORDINAR UNA RESPUESTA ANTE LA CRISIS MIGRATORIA 

VENEZOLANA 

Colombia, Ecuador y Perú son los tres países que más migrantes 

venezolanos han recibido desde el 2016, año en el que el ritmo de salida de 

Venezuela creció exponencialmente. De los 3.9 millones de venezolanos 

refugiados y migrantes que residían en América Latina y el Caribe a diciembre 

de 2019, 2.9 millones, es decir el 74%, se encontraban solo en esos tres países 

– 1.6 millones en Colombia, 863.6 mil en Perú y 385 mil en Ecuador (R4V, 

2019a). Frente a esta abrumadora presión, los gobiernos han reconocido la 

importancia de cooperar y coordinar acciones, tanto a través de espacios 

multilaterales como bilaterales para gestionar la crisis migratoria.  

El presente capítulo se centrará en los acuerdos en materia de 

regularización migratoria, control migratorio y acción humanitaria, por lo que 

antes de comenzar valdría la pena hacer algunas precisiones conceptuales. En 

primer lugar, la regularización migratoria hace referencia al “proceso por el cual 

un país permite a un extranjero en situación irregular obtener un status legal” 

(OIM, 2006, p.62), con el objetivo de facilitar su protección, corregir situaciones 

de vulneración y garantizar el acceso a los derechos básicos. Así, se le da a los 

migrantes la oportunidad de quedarse en el país de destino, desarrollar 

actividades en el marco de la legislación, trabajar y acceder a servicios sociales, 

tales como educación y salud.  

En segundo lugar, el control migratorio se refiere a la capacidad del 

Estado de registrar, regular y supervisar la entrada y salida de nacionales o 

extranjeros del territorio nacional, de proteger a la población en situación de 

vulnerabilidad y, de reducir los riesgos a la seguridad nacional y al orden interno; 

y las políticas de control migratorio son entendidas como las decisiones, los 

mecanismos y las acciones que establecen los Estados para los fines 

mencionados. Es un concepto relacionado normalmente con la verificación de 

los documentos de identidad y de viaje pertinentes, y con el otorgamiento de 



2 
 

 
 

ciertas calidades migratorias y visas (OIM, 2012, pp.17-18, 30; Decreto Supremo 

N°007-2017-IN, 2017). 

Finalmente, la acción humanitaria comprende todas aquellas acciones de 

asistencia y protección proporcionadas en respuesta a las necesidades 

humanitarias de determinada población. De esta manera, es un concepto que no 

solo incluye la provisión de bienes y servicios que se hayan vuelto inasequibles 

(alimentos, agua, refugio y asistencia médica), sino también aquellas acciones 

orientadas a mejorar la seguridad, el bienestar y la dignidad de las victimas 

afectadas por la crisis, tales como la protección de los niños, las mujeres y las 

personas con algún tipo de enfermedad; y la prevención y respuesta a la 

violencia (incluyendo la de género), a la discriminación y, al tráfico ilícito de 

migrantes y la trata de personas (OCAH, 2014, p.3; Global Protection Cluster, 

2012, p.1). 

1.1 Espacios multilaterales de cooperación y coordinación 

1.1.1 Organismos regionales 

A primera vista podría parecer que los esfuerzos de diversos organismos 

regionales – UNASUR, CELAC, Comunidad Andina y OEA – para abordar el 

fenómeno de la migración venezolana han sido poco eficaces. Esto es cierto 

para el caso de la UNASUR, CELAC y la Comunidad Andina; pero resulta una 

afirmación poco precisa cuando se habla de la OEA, que, si bien se ha mostrado 

incapaz de llegar a un consenso en las Asambleas Generales, ha abordado el 

tema desde otras aristas. 

Por un lado, UNASUR y CELAC, como afirman Acosta, Blouin y Freier 

(2019), no han sido capaces ni siquiera de producir un posicionamiento regional 

frente a la migración venezolana. Diversos autores y medios hablan del colapso 

de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), que llegó a su punto más 

álgido tras al retiro de la mitad de sus miembros, incluyendo Perú y Colombia, 

así como de su gran ausentismo con respecto a la crisis venezolana; y de la 

parálisis que afecta a la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños 

(CELAC), debido a la debilidad de sus instituciones y, a las profundas fracturas 



3 
 

 
 

ideológicas y políticas dentro del mecanismo, lo que ocasionó que en la cumbre 

sobre Venezuela, en mayo de 2017, no se pudiera reunir a todos los 

representantes ni expresar una posición de consenso sobre la situación del 

mencionado país (Mengana, 2019; Davis, 2019; Sputnik, 2017).  

Asimismo, la Comunidad Andina (CAN) ha esbozado una respuesta débil 

y sus acciones han estado claramente desarticuladas. El Comité Andino de 

Autoridades Migratorias (CAAM) se reunió una sola vez y de emergencia el 29 

de agosto de 2018 en la ciudad de Lima con el objetivo de evaluar el flujo 

migratorio masivo de venezolanos en la región, concertar una serie de acciones 

comunes y fortalecer su coordinación para poder canalizar la cooperación 

internacional (Redacción El Comercio 2018a; El Peruano, 2018). Dos meses 

después, en la cuadragésima tercera reunión del Consejo Andino de Ministros 

de Relaciones Exteriores, los países decidieron incluir en su nuevo plan de 

trabajo anual acciones conjuntas para enfrentar la crisis migratoria y 

manifestaron la necesidad de seguir trabajando en ella durante todo ese año; sin 

embargo, no se han tenido más noticias al respecto (Redacción Gestión, 2018). 

Lo cierto es que ninguno de estos organismos ha logrado responder de 

manera satisfactoria a la crisis migratoria venezolana. La desintegración y la 

fractura existente a nivel regional los ha debilitado, los ha tornado incapaces de 

llegar a un consenso sobre la posición que se debería adoptar frente al fenómeno 

migratorio y, ha impedido que articulen acciones y respuestas satisfactorias con 

algún impacto importante en la situación de los migrantes y refugiados 

venezolanos. 

Por el otro lado, la Organización de Estados Americanos, a pesar de 

haberse mostrado incapaz de llegar a un consenso sobre la posición que se 

debía adoptar frente al fenómeno de la migración venezolana en las Asambleas 

Generales, ha mostrado mucho interés al respecto y ha intentado abordarlo 

desde distintas aristas.  

Diversos autores afirman que la OEA se encuentra profundamente 

fracturada y que, en los últimos años, no ha logrado armonizar puntos de vista 



4 
 

 
 

comunes entre los países de la región para abordar determinados problemas. 

Estos factores, sumados al anuncio de la salida del gobierno de Maduro de dicho 

organismo, limitaron su papel frente a la crisis venezolana (Sputnik, 2017; 

International Crisis Group, 2019). La 47 Asamblea General (2017) se mostró 

dividida en dos grandes bloques, lo que hizo que fuera imposible tomar alguna 

decisión relevante y que la reunión concluyera sin un acuerdo sobre la situación 

de Venezuela; y aunque la 48 Asamblea General (2018) dio signos de una 

aparente superación de la parálisis del año anterior, la 49 Asamblea General 

(2019), volvió a poner en evidencia las discrepancias, las tensiones y la fuerte 

división continental, y concluyó sin un consenso ni un plan claro sobre las 

acciones a realizar (Blasco, 2017; Cañizález, 2017; Cancillería Argentina, s/f; 

Portafolio, 2019).  

Es cierto que el mencionado organismo no ha sido capaz de promover 

espacios de articulación entre los Estados, y lo descrito en el párrafo anterior lo 

demuestra; sin embargo, en el periodo 2017-2019, la Secretaría General de la 

OEA, con Luis Almagro al mando, ha intentado abordar el tema de Venezuela 

desde diversos ángulos. Almagro ha hecho innumerables llamados al respeto de 

los derechos humanos y al cese de la represión en Venezuela; ha enviado una 

gran cantidad de mensajes y organizado conferencias de prensa para informar 

sobre la crisis por la que atraviesa y la magnitud del éxodo que ha generado; ha 

convocado mesas redondas para debatir sobre la situación política y de derechos 

humanos;  ha presentado una serie de informes que demuestran que es un país 

donde la democracia es inexistente; y dio un discurso sobre la situación de 

Venezuela en la Reunión del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 

el 2017 con el objetivo de generar una respuesta por parte de la comunidad 

internacional.  

Asimismo, se han trabajado varias iniciativas, tales como la elaboración 

de un estudio, junto con el Migration Policy Institute (MPI), sobre respuestas 

innovadoras que los países de la región pueden implementar para abordar el 

flujo de migrantes venezolanos; la suscripción de un acuerdo con la Fundación 

Panamericana para el Desarrollo (PADF) para apoyar a los gobiernos de los 



5 
 

 
 

países de destino implementando acciones en áreas relacionadas con la 

protección, integración y generación de oportunidades económicas para 

migrantes venezolanos (OEA, 2018a); y la creación, en septiembre de 2018, del 

Grupo de Trabajo para abordar la crisis regional de migrantes y refugiados 

venezolanos, con el objetivo de elaborar un informe sobre la crisis migratoria en 

la región y esbozar recomendaciones para una respuesta regional, que fue 

presentado en la 49 Asamblea General de la OEA, en junio de 2019 (OEA, 

2018b; Europa Press, 2018; OEA, 2019).  

De esta manera, si bien las Asambleas Generales se han mostrado 

fuertemente divididas y no han funcionado para llegar a un consenso sobre las 

posibles rutas de acción, la OEA sí ha logrado generar espacios de discusión 

fuera de estas. No hay mejor ejemplo de ello que la mencionada creación del 

Grupo de Trabajo, la elaboración de diversos informes y la gran cantidad de 

mensajes que Almagro ha mandado para crear conciencia e informar sobre la 

crisis migratoria por la que atraviesa la región. Sin embargo, no ha logrado 

generar una respuesta potente y sostenible y ha fallado en hacer que los países 

trabajen en conjunto. Muestra de ello es que no se han mostrado lo 

suficientemente interesados en implementar dos de las recomendaciones más 

importantes del Informe elaborado por el Grupo de Trabajo, a saber, otorgar a 

los migrantes venezolanos el estatus de refugiado y crear una tarjeta de 

identidad regional. 

1.1.2 Instancias multilaterales 

Frente a la debilidad de los organismos regionales y su imposibilidad de 

promover espacios de articulación entre Estados, surgieron, en el 2017 y 2018, 

dos instancias multilaterales ad hoc dedicadas exclusivamente al tema 

venezolano: el Grupo de Lima y el Proceso de Quito. Estas iniciativas de 

cooperación fueron creadas por los Estados a título individual con el objetivo de 

buscar algún tipo de respuesta regional y coordinada a la crisis por la que 

atraviesa Venezuela, a la oleada migratoria que ha ocasionado y a las presiones 



6 
 

 
 

domésticas resultantes. Para ello, los países participantes sostuvieron cinco 

reuniones y suscribieron acuerdos.  

Grupo de Lima 

El Grupo de Lima se estableció bajo el liderazgo del presidente peruano 

Pedro Pablo Kuczynski y celebró su primera reunión en agosto de 2017. Si bien 

el tema migratorio no era el enfoque original del grupo, el 31 de octubre de 2018, 

en una reunión en Bogotá se incluyó la discusión de medidas concretas para 

facilitar la permanencia y el tránsito de los migrantes en la región, pero no se 

llegó a ninguna conclusión ni se asumieron compromisos concretos y no se 

volvieron a registrar más intentos de establecer acciones concretas para 

enfrentar la crisis migratoria venezolana de manera conjunta (Freier y Parent, 

2019, p.61). 

A casi tres años de su creación, se podría afirmar que el Grupo de Lima 

ha perdido fuerza y protagonismo a nivel internacional, limitándose únicamente 

a emitir comunicados. Este surgió en un momento en el que el ex presidente 

peruano Pedro Pablo Kuczynski, cuyas prioridades eran la política internacional 

y la voluntad de liderar acciones concretas, aprovechó el vacío de liderazgo en 

la región para esbozar una respuesta coordinada frente a la crisis por la que 

atravesaba Venezuela. En el 2018, con la entrada de Martín Vizcarra a la 

presidencia, las prioridades cambiaron y el Grupo de Lima dejó de ser una de 

ellas. Vale la pena agregar que el objetivo de la mencionada instancia siempre 

fue mantenerse como un guardián de la democracia y los derechos humanos, y 

no tanto el de abordar la crisis migratoria y sus efectos en la región. 

Proceso de Quito  

A diferencia del Grupo de Lima y como una alternativa sin un claro 

posicionamiento político, Ecuador inició el Proceso de Quito, un espacio clave 

para el diálogo, el consenso y la coordinación entre los Estados receptores de 

migrantes y refugiados venezolanos. Desde septiembre de 2018 hasta fines de 

2019, se llevaron a cabo cinco reuniones y el mencionado espacio logró 

posicionarse como el principal foro intergubernamental regional relativo al 



7 
 

 
 

impacto del flujo masivo de refugiados y migrantes de Venezuela en toda la 

región (R4V, 2019b, p.11).  

La primera reunión, que tuvo lugar el 3 y 4 de septiembre de 2018 en 

Quito, fue particularmente importante por tres razones. Primero, porque fue el 

primer encuentro multilateral en el que se trató el tema migratorio; segundo, 

porque logró un compromiso regional para reforzar las políticas nacionales de 

acogida y seguir recibiendo a migrantes y refugiados venezolanos; y tercero 

porque extendieron la invitación a las autoridades venezolanas, aunque estas al 

final decidieron no ir, algo que hubiera sido imposible en una instancia multilateral 

con un claro posicionamiento político como el Grupo de Lima.  

En ella, 11 países latinoamericanos, a saber, Argentina, Brasil, Chile, 

Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay 

firmaron la Declaración de Quito sobre movilidad humana de ciudadanos 

venezolanos en la región, en la que se comprometieron a continuar trabajando 

de manera individual y cooperar según cada país lo estime necesario en la 

provisión de asistencia humanitaria; a brindar mecanismos de permanencia 

regular y a los procedimientos para la determinación de la condición de 

refugiado; a proteger tanto a los niños como a los migrantes en situación de 

vulnerabilidad contra el tráfico de personas; luchar contra la violencia sexual y 

de género; y combatir la discriminación, la intolerancia y la xenofobia. Asimismo, 

pidieron al Gobierno de Venezuela que tome las medidas necesarias para la 

provisión de documentos de identidad y de viaje a sus ciudadanos, así como de 

las legalizaciones requeridas; y acordaron facilitar la entrada y simplificar los 

requisitos de documentación para fomentar la completa regularización migratoria 

de los ciudadanos venezolanos, permitiéndoles solicitar la residencia con 

documentos caducados y sin la necesidad de pasaporte. Finalmente, 

dispusieron reforzar la cooperación, comunicación y articulación entre los países 

de tránsito y destino; e intercambiar información y buenas prácticas para apoyar 

a los países más afectados como Colombia, Ecuador y Perú (Freier y Parent, 

2019, p.61; Cancillería Ecuador 2018a).  



8 
 

 
 

En la segunda reunión del Proceso de Quito, que se llevó a cabo el 22 y 

23 de noviembre de 2018 en la ciudad de Quito con la finalidad de dar 

seguimiento a lo acordado en la Declaración de Quito, los países asistentes, 

Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay 

suscribieron un Plan de Acción. Este comprendía tres ejes de trabajo, a saber, 

la permanencia regular de los nacionales venezolanos en la región, la 

cooperación regional con Venezuela y la cooperación internacional, de los cuales 

dos son relevantes para la presente investigación. 

Por un lado, el eje de permanencia regular de los nacionales venezolanos 

en la región tuvo como objetivo impulsar medidas que permitan evaluar y 

normalizar el estatus migratorio de los venezolanos y garantizar el acceso al 

procedimiento de la condición de refugio; articular una plataforma tecnológica 

para intercambiar información sobre el monitoreo de los flujos migratorios y de 

solicitantes de la condición de refugio mediante la coordinación entre las 

cancillerías y las autoridades de migración; establecer e implementar 

procedimientos o protocolos con el fin de garantizar el adecuado ejercicio de los 

derechos de la población venezolana en movilidad humana, especialmente de la 

más vulnerable; estudiar la viabilidad de una reducción de los costos de las visas 

y demás procesos administrativos necesarios para facilitar la regularización; y 

recabar y evaluar información actualizada de los procesos migratorios con el 

objetivo de identificar canales y procedimientos de regularización a disposición 

de los países (Cancillería Ecuador, 2018a). 

Por el otro lado, el eje de cooperación internacional tenía como objetivos 

activar la cooperación internacional en diferentes frentes y articular acciones con 

organismos internacionales con competencia en materia de migración y refugio. 

Para eso, se propuso aprovechar la plataforma virtual mencionada en el párrafo 

anterior con el fin de prestar la ayuda humanitaria necesaria y lograr una 

migración regular, ordenada y segura; e identificar posibles acciones regionales 

en materias como la lucha contra la discriminación, intolerancia y xenofobia, la 

atención a población vulnerable y la trata de personas y el tráfico ilícito de 

migrantes (Cancillería Ecuador, 2018b). 



9 
 

 
 

En la tercera reunión, el 8 y 9 de abril de 2019 en Quito, los representantes 

de Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Panamá, Paraguay, Perú y 

Venezuela suscribieron la “Declaración Conjunta de la III Reunión Técnica 

Internacional sobre Movilidad Humana de los Ciudadanos Venezolanos en la 

Región”. En ella, se reconocieron los avances de los países de la región en la 

atención a las personas en situación de vulnerabilidad, particularmente en las 

áreas de acceso al territorio, provisión de asistencia humanitaria en salud y 

alimentación, acceso a mecanismos de permanencia regular, documentación y 

acceso a los procedimientos de reconocimiento de la condición de refugiado; se 

resaltaron las acciones realizadas por los Estados de la región para otorgar 

estatus migratorio a los ciudadanos venezolanos; y se destacó la importancia de 

incrementar la coordinación y comunicación entre los gobiernos de los países de 

tránsito y acogida para garantizar la vigencia de los derechos humanos de la 

población venezolana (Cancillería Ecuador, 2019a).  

El gobierno ecuatoriano evaluó la reunión como positiva por haber logrado 

que los países participantes acuerden cumplir con el Plan de Acción y seguir 

trabajando en él. Sin embargo, Rojas (2019) señaló que mientras el gobierno 

colombiano hizo énfasis en la importancia de manejar esta crisis de manera 

conjunta, el gobierno peruano adoptó una postura que dio a entender que 

algunos países de la región estaban considerando endurecer sus medidas 

migratorias, haciendo hincapié en lo difícil que era adaptarse a la regulación para 

el tránsito internacional de personas. Asimismo, Blouin (2019) afirmó que se 

dejaron de plantear algunos temas importantes que requerían un análisis más 

profundo, tales como las vías concretas de regularización migratoria que puedan 

brindar a los migrantes mayor certeza sobre su situación; y el reconocimiento de 

documentos de identidad vencidos, dada la imposibilidad de conseguir unos 

vigentes en Venezuela. Así, las preocupaciones de seguridad terminaron siendo 

más importantes que el derecho a la libre circulación y, las declaraciones y 

acuerdos finales no vinculantes no reflejaban la urgencia de la situación. 

En la cuarta reunión, que tuvo lugar el 4 y 5 de julio de 2019 en Buenos 

Aires y que contó con la participación de Estados cooperantes, organizaciones 



10 
 

 
 

internacionales y de la sociedad civil, agencias de las Naciones Unidas y la Cruz 

Roja, los gobiernos de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, República 

Dominicana, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú y la Venezuela de Guaidó 

elaboraron una Declaración Conjunta y acordaron una Hoja de Ruta para la 

integración de refugiados y migrantes venezolanos en la región. Estos 

documentos incluyeron una serie de asuntos importantes que se observaron en 

la reunión anterior relacionados con los documentos de viaje, el financiamiento, 

la trata de personas y la asistencia y protección a poblaciones vulnerables.  

En la Declaración Conjunta, los países participantes reconocieron las 

acciones y esfuerzos realizados por los países de la región para recibir e integrar 

a los ciudadanos venezolanos en situación de movilidad; presentaron un índice 

con la descripción del contenido necesario para desarrollar el borrador del 

protocolo regional para la protección de la niñez y adolescencia refugiada y 

migrante de Venezuela; instaron a los países a reforzar la coordinación regional 

particularmente en el ingreso al territorio, la recepción, la asistencia humanitaria, 

la protección y la regularización migratoria de los refugiados y migrantes 

venezolanos, fortaleciendo medidas contra la trata de personas, la violencia 

sexual y de género, la discriminación y la xenofobia, y asegurando la protección 

de los más vulnerables; y urgieron a que se incremente y fortalezca la 

cooperación técnica y financiera internacional (Cancillería Argentina 2019a; R4V, 

2019c). 

En la Hoja de Ruta, los firmantes acordaron trabajar conjuntamente y de 

manera prioritaria en la propuesta de implementar una Tarjeta de Movilidad 

Regional (TMR), para complementar y fortalecer los procesos de documentación 

y registro a nivel nacional; fortalecer los sistemas de asilo en la región; analizar 

la propuesta de la OPS y ONUSIDA para incrementar la cobertura de atención 

en salud hacia los migrantes y refugiados con VIH; y reconocer la importancia de 

avanzar en mecanismos o plataformas de intercambio de información que 

permitan fortalecer las políticas públicas nacionales (Cancillería Argentina 

2019b). 



11 
 

 
 

Finalmente, la quinta reunión del Proceso de Quito se llevó a cabo entre 

el 14 y el 15 de noviembre de 2019 en Bogotá, pero esta vez, por decisión del 

gobierno colombiano, sin la participación de la sociedad civil. El resultado fue la 

Declaración Conjunta del Capítulo de Bogotá, firmada por 11 países: Argentina, 

Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guyana, México, Paraguay, Perú 

y Uruguay. En ella, los signatarios celebraron los esfuerzos nacionales 

emprendidos individualmente por los países de la región para atender e integrar 

a los migrantes y refugiados venezolanos; reiteraron la necesidad de cooperar y, 

reafirmaron su compromiso de armonizar y coordinar las medidas 

implementadas para garantizar una migración segura, ordenada y regular; e 

hicieron un llamado para que se incremente el apoyo técnico y financiero 

internacional para la implementación del Plan de Acción y la Hoja de Ruta 

(Cancillería Colombia 2019a; R4V, 2020a).  

La agenda de la reunión incluyó la discusión de una serie de temas 

prioritarios tales como la creación de una plataforma tecnológica para el 

intercambio de información migratoria; la implementación de la TMR como un 

documento de información y no como reemplazo de los documentos de identidad 

o de viaje requeridos; la implementación de las recomendaciones sobre el 

fortalecimiento de los sistemas de asilo y de los sistemas nacionales de la 

determinación de la condición de refugiados y CONARES; la evaluación de la 

propuesta de Colombia de elaborar un Protocolo de Cooperación Regional para 

la protección de la niñez y adolescencia migrante y refugiada venezolana; el 

pedido de implementación de un mecanismo de coordinación regional para la 

prevención, protección, asistencia y judicialización del delito de trata de 

personas, y así fomentar una respuesta regional con relación al tema; y el 

análisis de las propuestas para incrementar la cobertura de atención en salud a 

migrantes y refugiados venezolanos con VIH (Cancillería Colombia 2019a). 

Así, es posible afirmar que los países de la región han trabajado más en 

la promoción de instancias multilaterales y espacios ad hoc, que en la discusión 

y articulación entre Estados en los organismos regionales existentes. A pesar de 

lo críticos que han sido los especialistas en migración sobre la creación de 



12 
 

 
 

nuevos espacios, no se puede negar la importancia del Proceso de Quito, ya que 

es resultado del reconocimiento de los países de la región de la importancia de 

coordinar una respuesta ante el fenómeno migratorio venezolano. Sin embargo, 

la generalidad de los acuerdos resulta peligrosa y se corre el riesgo de que cada 

país termine implementando sus propios procedimientos con base en sus 

prioridades y necesidades.   

1.1.3 Reuniones multilaterales  

Las reuniones multilaterales son aquellos espacios formales, que no 

forman parte de una instancia u organización multilateral mayor, en los que 

autoridades de tres países o más se reúnen con el objetivo de intercambiar 

información y buenas prácticas, y coordinar posibles rutas de acción. Las 

reuniones que demuestran los esfuerzos y el interés de Colombia, Ecuador y 

Perú por cooperar y abordar el fenómeno migratorio venezolano de manera 

conjunta pueden ser divididas en dos grandes grupos. Por un lado, se 

encuentran aquellas en las que se discutieron temas relacionados con el control 

migratorio y la regularización de la situación migratoria de los ciudadanos 

venezolanos; y, por el otro, aquellas en las que se debatió todo lo relacionado 

con la acción humanitaria. 

Reuniones en materia de control migratorio y regularización  

El 23 y 24 de noviembre de 2018 se llevó a cabo la VIII Reunión 

Iberoamericana de Autoridades Migratorias de la Red Iberoamericana de 

Autoridades Migratorias (RIAM) en Lima, un espacio de interacción entre las 

autoridades para cooperar y avanzar hacia una agenda coordinada en materia 

migratoria. La reunión, cuyo tema fue la política migratoria interna e 

interoperabilidad como mecanismo de integración regional, se celebró con el 

objetivo de impulsar la aplicación de tecnología para el fortalecimiento de la 

seguridad del control migratorio y, seguir avanzando en la construcción de 

plataformas de interoperabilidad e intercambio de bases de datos. En la 

declaración, los asistentes se comprometieron a impulsar la difusión de las 

buenas prácticas de gestión migratoria entre las autoridades migratorias de los 



13 
 

 
 

países miembros de la RIAM y proponer medidas adecuadas para la mejor 

gestión del proceso migratorio, garantizando los derechos de los migrantes y, la 

seguridad y el orden interno de los países; a fortalecer los distintos niveles de 

cooperación en tecnologías de la información para promover sistemas de control 

migratorio más ágiles, eficientes y seguros; y a continuar con los esfuerzos para 

fortalecer los mecanismos de coordinación interinstitucional basados tanto en la 

interoperabilidad como en los sistemas de control migratorio (Redacción Gestión, 

2017; Migraciones Perú, 2018). 

El 3 de septiembre de 2019, tras dos días de dialogo, concluyó la “Reunión 

tripartita para el intercambio de experiencias en el manejo de flujos migratorios 

en la región” realizada en Quito, en la que representantes de Ecuador, Perú y 

Chile compartieron experiencias con el objetivo de lograr acuerdos y enfrentar 

de forma conjunta la oleada migratoria venezolana. La delegación de Ecuador 

estuvo presidida por el viceministro de Movilidad Humana, Carlos Alberto 

Velástegui; la de Chile, por el director General de Asuntos Consulares, Raúl 

Sanhueza; y la de Perú, por el Director General de Comunidades Peruanas en 

el Exterior, Jorge Méndez. Como resultado del encuentro, las autoridades de los 

tres países acordaron crear un grupo técnico de trabajo para gestionar una 

migración segura, ordenada y regular, del que no se tiene información alguna; 

propusieron establecer un mecanismo para el intercambio de información de 

visas concedidas y rechazadas, y de experiencias sobre la verificación de 

documentos; y acordaron intercambiar información sobre un centro de 

documentación de la OIM a ser instalado en Lima por los gobiernos del Perú y 

Chile, al que Ecuador fue invitado a participar (Deutsche Welle, 2019; Cancillería 

Ecuador, 2019b).  

Es bien sabido que uno de los objetivos más importantes de este tipo de 

reuniones es compartir información y buenas prácticas; sin embargo, no se han 

tenido noticias sobre los avances concretos, tales como la promoción de 

sistemas de control migratorio más ágiles, eficientes y seguros; la construcción 

de plataformas de interoperabilidad e intercambio de bases de datos; la 



14 
 

 
 

instalación del Centro de Documentación en Lima; y la creación del grupo de 

trabajo encargado de gestionar una migración segura, ordenada y regular.  

Reuniones en materia de acción humanitaria 

Las reuniones multilaterales en materia de acción humanitaria giraron, 

básicamente, en torno a dos ejes: la trata de personas y la salud de los 

ciudadanos venezolanos en situación de movilidad. Por un lado, el 2 y 3 de 

octubre de 2019, se llevó a cabo la Reunión Regional Técnica contra la trata de 

personas con enfoque en migrantes venezolanos en Buenos Aires, organizada 

por los ministerios argentinos de Justicia y Derechos Humanos y de Relaciones 

Exteriores y Culto, en colaboración con la OIM, con el objetivo de intercambiar 

experiencias y soluciones. Esta contó con la participación de autoridades 

gubernamentales de varios países la región, incluyendo Colombia, Ecuador y 

Perú, que discutieron sobre la situación de trata en la región, debatieron sobre 

las necesidades de cada país para prevenir y combatir este problema, y 

compartieron propuestas de acción. Las delegaciones coincidieron en la 

necesidad de una mayor articulación en las respuestas entre países de tránsito 

y de destino, y en los procesos de reunificación familiar de las víctimas; 

sugirieron promover la instrumentación de las garantías judiciales para la 

reparación efectiva a los afectados por dicho delito, acciones en materia de 

protección de víctimas y testigos, y replicar a nivel regional el Sistema Integrado 

de Información Criminal del Delito de Trata de Personas (SisTrata), desarrollado 

por el gobierno argentino; y se manifestaron a favor de implementar un 

mecanismo a nivel hemisférico para facilitar y estandarizar el proceso de retorno 

voluntario y asistido de las víctimas a terceros países (Ministerio de Justicia 

Argentina, 2019; Infobae, 2019a). 

Por el otro lado, el 26 de agosto de 2019, se reunieron en la ciudad de 

Cúcuta, Colombia los ministros de salud de diez países de América, entre ellos 

Colombia, Ecuador y Perú, para la Tercera Conferencia Regional de Ministros 

de Salud con el objetivo de analizar acciones regionales para la atención en 

salud de los migrantes y refugiados venezolanos, en el marco de uno de los 



15 
 

 
 

objetivos de política exterior del presidente Duque. Al final del encuentro, los 

ministros anunciaron la creación de una tarjeta única de vacunación regional 

para asegurar que los venezolanos que salen de su país cuenten con atención 

sanitaria, validar si recibieron alguna vacuna y evitar el contagio de 

enfermedades. También se acordó trabajar en la prevención y tratamiento de 

enfermedades que afectan a la población migrante venezolana, como lo son la 

malaria y el VIH; avanzar en un fondo internacional de financiamiento destinado 

a fortalecer el acompañamiento a los pacientes con enfermedades crónicas no 

transmisibles; y capacitar al personal médico de la región en el tratamiento de 

salud mental enfocado a los migrantes y a su integración con las comunidades 

(Minsalud Colombia, 2019a; Presidencia Colombia, 2019; Redacción BBC, 

2019b). 

El resultado más visible de las reuniones multilaterales analizadas fue la 

puesta en marcha, en octubre de 2019, de la Tarjeta Unificada de Vacunación, 

esfuerzo regional aprobado en la III Conferencia Regional de Ministros de Salud, 

en Colombia, Ecuador, Perú y otros ocho países de la región, con el objetivo de 

mantener protegida a la población en situación de movilidad y evitar la duplicidad 

en la vacunación (Minsa Perú, 2019; Minsalud Colombia, 2019b).  

1.2 Espacios bilaterales de cooperación y coordinación 

El interés de Colombia, Ecuador y Perú de cooperar también ha sido 

demostrado a través de espacios bilaterales, específicamente mediante los 

Gabinetes Binacionales y las reuniones entre autoridades. 

1.2.1 Gabinetes Binacionales 

Los Gabinetes Binacionales constituyen la instancia política bilateral de 

más alto nivel, ya que facilitan el diálogo entre las más altas autoridades de los 

estados; permiten establecer mecanismos de cooperación y un marco de trabajo 

permanente; y son espacios en los que no solo se toman decisiones, sino que 

se asumen compromisos (Andina, 2019a; León, 2018). En ese sentido, la crisis 

venezolana fue uno de los temas de debate en los Gabinetes celebrados entre 

Colombia-Perú, Colombia-Ecuador y Ecuador-Perú de 2018 y 2019. 



16 
 

 
 

Gabinete Binacional Colombia-Perú 

El 27 de febrero de 2018, Pedro Pablo Kuczynski y Juan Manuel Santos 

se reunieron en Cartagena para celebrar el Encuentro Presidencial y IV Gabinete 

Binacional Colombia-Perú. Aunque el objetivo de la reunión fue el de discutir 

asuntos bilaterales, la situación de Venezuela fue un tema que estuvo presente. 

Los mandatarios resaltaron la urgencia de hallar una salida a la crisis por la que 

atraviesa y pidieron al gobierno venezolano abrir un canal humanitario para 

atender las consecuencias de esta. Asimismo, ambos aseguraron que se 

encontraban recibiendo una importante cantidad de migrantes y que sus 

respectivas autoridades migratorias calculaban que el flujo seguiría aumentando 

(AFP, 2018; La Patria, 2018). 

El 26 y 27 de agosto de 2019, se realizó en Pucallpa el Encuentro 

Presidencial y el V Gabinete Binacional Perú-Colombia entre los presidentes 

Martín Vizcarra e Iván Duque, en el que el tema de la crisis migratoria cobró 

especial importancia a raíz de las medidas que tomaron países como Ecuador, 

Perú y Chile de exigir visa a los venezolanos que quisieran ingresar a sus 

territorios y el aumento en el flujo migratorio que estas ocasionaron en Colombia. 

Durante el encuentro, Duque afirmó que los países de la región habían acogido 

a un grupo importante de migrantes y refugiados venezolanos con un sentido de 

fraternidad, pero reconoció que la desbordada migración venezolana podría 

afectar de manera negativa a países como el Perú y Colombia. Asimismo, el 

mandatario peruano aseguró que, ante la situación cada vez más crítica, la 

búsqueda de una salida para que el país vecino retome el cauce democrático se 

tornaba fundamental (El Espectador, 2019; Redacción Perú21, 2019a; El 

Informador, 2019).  

Así, ambos presidentes hicieron un llamado urgente a la comunidad 

internacional para incrementar la cooperación a los países afectados por la 

llegada masiva de ciudadanos venezolanos, y reiteraron el compromiso de 

ambos países de avanzar en la armonización y coordinación de las medidas de 

respuesta a la crisis migratoria a través del respaldo al Proceso de Quito y su 



17 
 

 
 

Plan de Acción. Asimismo, renovaron su compromiso con la Comunidad Andina 

y reafirmaron la necesidad de impulsar los trabajos pendientes en materia de 

movilidad de personas a través de la adopción del Estatuto Migratorio Andino 

(Cancillería Colombia, 2019b; RREE, 2019a). 

Gabinete Binacional Colombia-Ecuador 

El 3 y 4 de diciembre de 2018, se llevó a cabo en Quito el Encuentro 

Presidencial y VII Gabinete Binacional Ecuador-Colombia. Los mandatarios 

Lenín Moreno e Iván Duque analizaron el impacto de la crisis migratoria 

venezolana y resolvieron continuar contribuyendo con medidas para disminuir 

los graves problemas de carácter humanitario, especialmente con acciones a 

favor de los grupos más vulnerables, para lo cual destacaron la importancia de 

avanzar en el Proceso de Quito, así como la necesidad de concretar los aportes 

de la comunidad internacional (Cancillería Ecuador, 2018c). 

El 11 de diciembre de 2019, se celebró en Cali el Encuentro Presidencial 

y VIII Gabinete Binacional Colombia-Ecuador. En la Declaración Conjunta, los 

presidentes resaltaron la coincidencia de posiciones existentes entre ambos 

países sobre la crisis política, económica, social y humanitaria por la que 

atraviesa Venezuela, y se comprometieron a seguir coadyuvando en el 

restablecimiento del Estado de Derecho en dicho país de manera pacífica; 

reiteraron el llamado a la comunidad internacional para incrementar la 

cooperación hacia los países de acogida, como lo son Ecuador y Colombia, para 

aliviar las necesidades de los migrantes y refugiados venezolanos y así ayudar 

a superar la crisis humanitaria a la que se enfrentan; y ordenaron a los Ministerios 

de Relaciones Exteriores trabajar de manera conjunta en el marco multilateral 

para buscar recursos adicionales que permitan hacerle frente a la migración y 

atender la crisis humanitaria durante el 2020 (Redacción El Telégrafo, 2019; 

Cancillería Colombia, 2019c). 

Gabinete Binacional Ecuador-Perú 

El 26 de octubre de 2018, los mandatarios Lenín Moreno y Martín 

Vizcarra, se reunieron en Quito para el Encuentro Presidencial y XII Gabinete 



18 
 

 
 

Binacional de Ministros. En este, los mandatarios expresaron su preocupación 

por el inusual incremento del flujo migratorio de venezolanos hacia ambos 

países; resaltaron la prioridad que otorgan a los temas de movilidad humana y la 

necesidad que se aborde de manera conjunta e integral, con un enfoque de 

derechos e inclusión social; y acordaron mantener una estrecha coordinación 

para enfrentar los desafíos y atender las necesidades que la crisis origina 

(RREE, 2018).  

El 7 de noviembre de 2019, en el marco del Encuentro Presidencial y XIII 

Gabinete Binacional Perú-Ecuador en Tumbes, los mandatarios destacaron las 

coincidencias existentes respecto de la crisis política, económica, social y 

humanitaria de Venezuela; expresaron la urgente necesidad de una solución 

pacífica y democrática a la crisis que tenía que ser liderada por los mismos 

venezolanos; reiteraron el llamado a la comunidad internacional para 

incrementar la cooperación a los países que han acogido la mayor cantidad de 

ciudadanos venezolanos; y reafirmaron su compromiso de avanzar en la 

armonización y coordinación de las medidas de respuesta a la crisis migratoria 

a través del respaldo al Proceso de Quito (AFP, 2019; RREE, 2019a). 

Como se puede observar, el tema venezolano, aunque estuvo presente, 

no fue un tema central en los Gabinetes Binacionales analizados, a pesar de que 

la migración ya representaba un fenómeno relevante en la región. Esta poca 

importancia se vio reflejada en el tratamiento superficial que se le dio y en los 

acuerdos básicos a los que se llegaron, que no lograron plantear vías de acción 

concretas para abordar el fenómeno de manera conjunta. 

1.2.2 Reuniones bilaterales  

Las reuniones bilaterales son aquellos espacios formales, que no forman 

parte de una instancia u organización multilateral mayor, en los que autoridades 

de dos países o más se reúnen con el objetivo de intercambiar información y 

buenas prácticas, y coordinar posibles rutas de acción.  



19 
 

 
 

Por un lado, en el periodo estudiado se llevaron a cabo dos reuniones 

entre las autoridades migratorias de Perú y Colombia. La primera se llevó a cabo 

el 27 y 28 de agosto de 2018 en Bogotá. Luego de los dos días de reunión, el 

Superintendente Nacional de Migraciones, Eduardo Sevilla, y el Director de 

Migración Colombia, Christian Krüger, acordaron compartir una base de datos 

con información de los ciudadanos venezolanos que ingresan, permanecen y 

transitan por ambos países con el fin de promover una migración ordenada y 

segura, conocer el fenómeno, facilitar la toma de decisiones de política migratoria 

y desarrollar políticas pertinentes. Esta permitiría identificarlos, conocer su 

calidad migratoria y con qué documentos se desplazan, y saber quiénes tienen 

el PEP, el PTP, la TMF y las visas, con el fin de evitar la duplicación de 

beneficios. Los funcionarios terminaron resaltando la necesidad de contar con 

ayuda financiera internacional para atender el flujo migratorio de ciudadanos 

venezolanos; afirmaron que las medidas adoptadas por ciertos países para 

frenar la llegada de venezolanos solo generan irregularidad; e invitaron a otros 

países de la región a participar de la iniciativa y sumarse a la plataforma de 

información que pondrán en marcha (Redacción El Comercio, 2018b; Agencia 

EFE, 2018). 

La segunda reunión se realizó el 18 de diciembre de 2019 en Lima con el 

objetivo de coordinar acciones frente al flujo masivo de venezolanos en ambos 

países, ya que Perú y Colombia acogen en sus territorios a más del 60% de 

migrantes y refugiados venezolanos. La Superintendente Nacional de 

Migraciones, Roxana Del Águila, y el Director de Migración Colombia, Christian 

Krüger, compartieron experiencias y se comprometieron a continuar las sesiones 

de trabajo con el fin de tratar el fenómeno migratorio de manera conjunta y hallar 

una estrategia (Migraciones Perú, 2019). 

Por el otro lado, en cuanto a las reuniones realizadas entre autoridades 

colombianas y ecuatorianas, primero, el 22 de mayo de 2018 en Tulcán se llevó 

a cabo el encuentro binacional entre las autoridades migratorias de Ecuador y 

Colombia con el objetivo de trabajar una agenda común en la atención de las 

personas migrantes en la frontera. La delegación ecuatoriana estuvo presidida 



20 
 

 
 

por José Luis Jácome, viceministro de Movilidad Humana, y la colombiana, por 

Christian Kruger, director de Migración Colombia. Durante la reunión se 

analizaron mecanismos para facilitar la atención efectiva para las personas en 

movilidad humana tanto en Rumichaca como en San Miguel de Putumayo; se 

estudiaron las mejores prácticas de atención en favor de niños, niñas, 

adolescentes y de las demás personas que requieran atención prioritaria; y se 

discutieron algunos temas de seguridad, tales como la trata de personas. El 

viceministro Jácome terminó asegurando que tanto Ecuador como Colombia 

buscaban garantizar el acceso a los servicios y el goce efectivo de los derechos 

de las personas en situación de movilidad que se encontraban en la frontera, y 

brindar las facilidades necesarias para que pudieran entrar y salir del país con 

seguridad (Cancillería Ecuador, 2018d). 

Segundo, el 16 de septiembre de 2019 se llevó a cabo, en la ciudad de 

Ipiales, una reunión binacional sobre procesos migratorios y de movilidad 

humana. La delegación de Ecuador estuvo presidida por el Viceministro de 

Movilidad Humana, Carlos Alberto Velastegui, y la de Colombia por la directora 

de Asuntos Migratorios de la Cancillería, Margarita Manjarrez. Durante el 

encuentro, las delegaciones de ambos países intercambiaron información con el 

objetivo de articular esfuerzos en los temas migratorios y de movilidad humana; 

las autoridades ecuatorianas reiteraron lo establecido en el Decreto Ejecutivo del 

25 de julio de 2019 que establecía el requisito de visa a todo ciudadano 

venezolano para su ingreso al mencionado país, argumentando que era una 

manera de promover una migración segura, ordenada y regular; la delegación 

ecuatoriana planteó la necesidad de fortalecer el control en la frontera 

colombiana, así como la lucha contra la trata de personas y el tráfico de 

migrantes en el marco de los mecanismos bilaterales de seguridad y defensa 

existentes; y expusieron sobre la iniciativa para establecer un Centro de Apoyo 

Administrativo para procesos migratorios a cargo de la OIM que se encargaría 

de verificar la documentación y facilitar el otorgamiento de visas a ciudadanos 

venezolanos por parte de Ecuador (Cancillería Ecuador, 2019c). 



21 
 

 
 

El tema del requisito de visa impuesto a los ciudadanos venezolanos fue 

particularmente importante, debido al pedido realizado unos días antes por el 

gobierno colombiano de flexibilizar la disposición del requisito de visado a los 

venezolanos o de habilitar un corredor humanitario para los que tuvieran visa 

para ingresar a otros países de la región (Infobae, 2019b). 

1.3 Comentario final 

Luego de analizar los esfuerzos realizados por Colombia, Ecuador y Perú 

para coordinar acciones a través de espacios multilaterales y bilaterales en tres 

grandes temas: acción humanitaria, control migratorio y regularización de la 

situación migratoria de los ciudadanos venezolanos, surge la necesidad de 

destacar tres ideas básicas: la debilidad del regionalismo latinoamericano, la 

constitución del Proceso de Quito como el espacio de discusión y cooperación 

más importante a nivel regional, y la poca importancia que se le dio al tema 

migratorio venezolano en los Gabinetes Binacionales.  

Con el objetivo de facilitar la comprensión y sistematizar la información, 

en el Anexo N°1 se presenta un cuadro con todos los acuerdos a los que se 

llegaron en las reuniones bilaterales y multilaterales analizadas. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



22 
 

 
 

CAPÍTULO 2: EL IMPACTO DE LA COOPERACIÓN EN LAS POLÍTICAS 

INTERNAS IMPLEMENTADAS POR COLOMBIA, ECUADOR Y PERÚ 

En las últimas décadas, América Latina logró posicionarse ante los ojos 

de la comunidad internacional como una región solidaria y abierta con todo el 

que quiera establecerse en ella. Sin embargo, esta larga tradición de solidaridad 

y de defensa de la libertad de movimiento fue puesta a prueba a medida que la 

migración intrarregional de venezolanos aumentaba. Es cierto que la migración 

venezolana representa una situación inédita y novedosa, pero también es cierto 

que la región no ha encontrado la manera de lidiar con este aumento masivo y 

repentino del flujo de migrantes.  

A pesar de la importancia que se le han dado a los espacios de 

cooperación y los esfuerzos que se han realizado para promover la armonización 

de políticas con el objetivo de atender las áreas clave discutidas en las reuniones 

analizadas en el capítulo anterior, las acciones permanecieron claramente 

desarticuladas. Esto se debió a que, en la práctica, los países no cumplieron con 

todo lo acordado, algo que pudo observarse en la coexistencia dentro de los 

mismos de medidas favorables y restrictivas que resultaron incoherentes, y que 

demostraron la poca claridad que se tenía sobre el rumbo a seguir. Así, la meta 

de coordinar una respuesta regional pareció estar lejos de convertirse en 

realidad. 

2.1 Regularización de la situación migratoria de los ciudadanos venezolanos 

A partir de 2017, los gobiernos de Colombia, Ecuador y Perú comenzaron 

a implementar una serie de medidas migratorias para facilitar la regularización y 

permanencia de los migrantes venezolanos. En Perú y Colombia se crearon 

mecanismos ad hoc, y en Ecuador se utilizó la normativa ya existente de manera 

extensiva para incluir a los migrantes venezolanos. Además, Colombia y 

Ecuador emprendieron procesos de regularización, y la figura del refugio, en los 

tres casos, sirvió como un mecanismo para regularizar la permanencia. Sin 

embargo, como se verá a lo largo de esta sección, los distintos mecanismos 



23 
 

 
 

implementados presentaron una serie de limitaciones que, a la larga, impidieron 

que tengan el impacto positivo deseado. 

Son tres los acuerdos que valdría la pena destacar en materia de 

regularización migratoria para comprender los matices existentes entre las 

respuestas de los tres países y, la coexistencia de medidas de apertura y 

restrictivas. Estos son: impulsar mecanismos que permitan evaluar y normalizar 

el estatus migratorio de los ciudadanos venezolanos; simplificar los requisitos de 

documentación para los ciudadanos venezolanos y, permitirles solicitar la 

residencia con documentos caducados y sin la necesidad de pasaporte; y reducir 

los costos de las visas, permisos y demás procesos administrativos necesarios 

para facilitar la regularización migratoria. 

2.1.1 Mecanismos ad hoc y visas existentes  

El 3 de enero de 2017, con el fin de dar respuesta a la llegada de miles 

de venezolanos a territorio peruano, entró en vigencia el Permiso Temporal de 

Permanencia (de ahora en adelante PTP), un documento de identidad no 

renovable emitido por la Superintendencia Nacional de Migraciones y sin 

precedentes en la región con el objetivo de regularizar la situación migratoria de 

los ciudadanos venezolanos en el país por el plazo de un año. De acuerdo con 

la normativa, su otorgamiento permitía a los beneficiarios trabajar formalmente y 

desarrollar una serie de actividades en el marco de la legislación peruana, tales 

como acceder a servicios bancarios, de salud, de educación y de justicia 

(Gobierno peruano, 2018; Koechlin, Vega y Solórzano, 2018). Es importante 

mencionar que este tenía un costo de 41.90 soles, aunque para iniciar los 

trámites se tenía que presentar la ficha de canje internacional de Interpol, por la 

que se tenía que pagar 80.50 soles. 

Inicialmente, solo tenían derecho a solicitar el PTP los migrantes que 

hubieran ingresado al país antes del 2 de febrero de 2017; pero, frente a la 

continua y sostenida llegada de venezolanos con intenciones de residir en el 

Perú, el gobierno, con Pedro Pablo Kuczynski al mando, decidió ampliar dos 



24 
 

 
 

veces más las fechas y plazos para otorgarlo. Así, el 29 de julio del mismo año, 

el Estado extendió el beneficio a todos aquellos migrantes que ingresaron al país 

hasta antes del 31 de julio; y el 23 de enero de 2018, lo hizo nuevamente para 

todos aquellos que ingresaron antes del 31 de diciembre, teniendo como plazo 

hasta el 30 de junio de 2019 para presentar la solicitud (Acosta et al., 2019; 

Berganza, 2019). Los dos primeros procedimientos tuvieron un diseño 

retroactivo, es decir regularizaban la situación de los migrantes venezolanos que 

ya se encontraban en el país, mientras el último regularizaba la situación de los 

migrantes a futuro, algo que a la larga resultó ser mucho más eficiente.  

Sin embargo, el 19 de agosto del mismo año, el gobierno modificó los 

lineamientos de la última ampliación del PTP reduciendo los plazos tanto para el 

ingreso al país (31 de octubre de 2018), como para presentar la solicitud y 

realizar los trámites (31 de diciembre de 2018). Esta modificación coincidió, por 

un lado, con la llegada de Vizcarra a la presidencia en marzo, lo que produjo un 

cambio en las prioridades del gobierno y un endurecimiento en la política 

migratoria; y, por el otro, con la decisión de la Superintendencia Nacional de 

Migraciones de imponer la obligatoriedad de pasaporte válido y vigente para 

ingresar al país a partir del 24 de agosto. La noticia produjo un incremento 

exorbitante en el ingreso diario de ciudadanos venezolanos, que pasó de 

aproximadamente 1800 a más de 4000, llegando a un pico de 6700 ingresos el 

31 de octubre, fecha en la que concluía el plazo para ingresar y solicitar el PTP 

(Acosta et al., 2019; Berganza, 2019).  

Tabla 1. Permisos Temporales de Permanencia en Perú 

 Norma 
Fecha 
de la 

norma 
Plazos Requisitos 

Costo 
del 

trámite 

PTP1 
Decreto 

Supremo N° 002-
2017-IN 

3 de 
enero 

de 
2017 

Los ciudadanos 
venezolanos que 
ingresaron al país 
hasta antes del 2 

de febrero del 
2017, teniendo 

como plazo hasta 
el 31 de julio del 

2017 para 
solicitarlo  

Haber ingresado 
regularmente al país. Estar 
en situación irregular por 

vencimiento de la 
autorización de 

permanencia o, estando en 
situación regular, optar por  

el PTP. No tener 
antecedentes penales o 

judiciales 

41.90 
soles 



25 
 

 
 

PTP2 
Decreto 

Supremo N° 023-
2017-IN 

29 de 
julio de 
2017 

Los ciudadanos 
venezolanos que 
ingresaron al país 
hasta antes del 31 
de julio del 2017 
teniendo como 

plazo hasta el 28 
de noviembre del 

2018 para 
solicitarlo

Haber ingresado 
regularmente al país. Estar 
en situación irregular por 

vencimiento de la 
autorización de 

permanencia o, estando en 
situación regular, optar por 

el PTP. No tener 
antecedentes penales o 

judiciales 

41.90 
soles 

PTP3 
Decreto 

Supremo N° 001-
2018-IN 

23 de 
enero 

de 
2018 

Los ciudadanos 
venezolanos que 

ingresaron o 
ingresarán al país 
hasta antes del 31 
de diciembre de 
2018 teniendo 

como plazo hasta 
el 30 de junio del 

2019 para 
solicitarlo 

Haber ingresado 
regularmente al país. Estar 
en situación irregular por 

vencimiento de la 
autorización de 

permanencia o, estando en 
situación regular, optar por 

el PTP. No tener 
antecedentes penales o 

judiciales 

41.90 
soles 

Calidad 
migratoria 
especial 
residente  

Resolución de 
Superintendencia 

N° 043-2018-
MIGRACIONES 

30 de 
enero 

de 
2018 

Presentar la 
solicitud de 

Calidad Migratoria 
Especial 

Residente dentro 
de los treinta (30) 
días calendarios 

anteriores al 
vencimiento del 
PTP otorgado. 

No tener antecedentes 
penales, judiciales ni 

policiales, nacionales o 
internacionales. No 

haberse ausentado del 
territorio nacional por más 

de 183 días consecutivos o 
alternados. Informar las 

actividades que ha 
realizado en el país 

durante la vigencia del PTP 
otorgado. 

117.60 
soles 

PTP4 
Decreto 

Supremo N° 007-
2018-IN 

19 de 
agosto 

de 
2018 

Los ciudadanos 
venezolanos que 
ingresaron al país 
hasta antes del 31 

de octubre del 
2018 tendrán 

plazo hasta el 31 
de diciembre del 

2018 

Haber ingresado 
regularmente al país. Estar 
en situación irregular por 

vencimiento de la 
autorización de 

permanencia o, estando en 
situación regular, optar por 

el PTP. No tener 
antecedentes penales o 

judiciales 

41.90 
soles 

Fuente: Elaboración propia 

Para septiembre de 2019, 416,839 migrantes venezolanos, es decir casi 

el cincuenta por ciento de los que se encontraban residiendo en el Perú, ya 

tenían el PTP y 69,356 se encontraban realizando el trámite (Amnistía 

Internacional, 2020, p.17). Sin embargo, aunque a primera vista las cifras 

parecían alentadoras, esta medida, elogiada en algún momento por constituir un 

ejemplo de protección a los migrantes venezolanos en la región, fue duramente 

criticada por los problemas que presentó. 



26 
 

 
 

En primero lugar, se trató de una medida temporal, que demostró ser 

insuficiente para abordar la crisis migratoria venezolana al no formar parte de 

una respuesta integral y duradera, y estar sujeta a la voluntad política y a las 

prioridades del mandatario de turno. Por un lado, como afirma Parent (2017, 

p.41), el PTP, al no ser un instrumento de protección que garantizaba amplios 

derechos y otorgaba calidad migratoria, resultaba poco adecuado para proteger 

a aquellos que huían de una crisis, porque habían visto amenazadas sus vidas, 

su seguridad y libertad. Al fin y al cabo, no se trataba de un acto de solidaridad 

y buena voluntad, sino de la protección de los derechos de personas que se 

encontraban en una situación de vulnerabilidad. Por el otro lado, mientras 

Kuczynski se mostró abierto a recibir a todos aquellos migrantes venezolanos 

que quisieran ingresar y permanecer en el país, principalmente por su oposición 

a Nicolás Maduro, Vizcarra no mostró el mismo interés y endureció la respuesta 

frente al fenómeno migratorio.  

En segundo lugar, los trámites para obtener el mencionado documento 

tardaban más de lo debido. A pesar de las diversas mejoras que Migraciones ha 

efectuado para darse abasto, tales como la atención 24 horas siete días a la 

semana y las citas por internet, el procedimiento seguía siendo largo y 

engorroso, y el trámite podía tardar hasta seis meses. La parte más tediosa del 

proceso era el trámite para adquirir la ficha que proporcionaba Interpol y que 

acreditaba que el beneficiario no tenía antecedentes penales a nivel 

internacional. Frente a esta dificultad, el 21 de mayo de 2018, Migraciones 

dispuso la entrega gratuita del Acta de Permiso de Trabajo Extraordinario 

Provisional, documento que permitía a los migrantes venezolanos trabajar por 

un plazo de sesenta días calendario y que podía ser renovado hasta que culmine 

el proceso de obtención del PTP (Berganza, 2019, p.175). 

Finalmente, existió un desconocimiento lo que el PTP implicaba y una 

gran descoordinación entre las instituciones del Estado. A pesar de que la nueva 

normativa de Migraciones permitía usar el PTP como documento de identidad, 

muchos ciudadanos venezolanos afirmaron haber tenido problemas al momento 



27 
 

 
 

de abrir cuentas en los bancos, matricularse en las escuelas y acceder a los 

servicios de salud. Es que los sistemas de salud – EsSalud y SIS – no reconocían 

como válido dicho permiso y señalaban que los trámites debían ser realizados 

con el carnet de extranjería. Esto iba en contra de lo estipulado en el Reglamento 

de la Ley de Migraciones y de los innumerables compromisos realizados para 

velar por la protección de los migrantes venezolanos, ya que ponía en riesgo a 

aquellos que se encontraban en situación de vulnerabilidad y/o pobreza y que no 

podían acceder al seguro de salud público solo porque no contaban con dicho 

documento. La entrada en vigencia del PTP demostró que la política adoptada a 

nivel institucional no tenía un correlato con la forma en la que se gestionaba en 

la administración pública y privada (Koechlin et al., 2018, pp.83-85; Berganza, 

2019, pp.175-176). 

Colombia, por su parte, creó dos mecanismos de regularización 

dedicados exclusivamente a los migrantes venezolanos, a saber, la Tarjeta de 

Movilidad Fronteriza (TMF), para regularizar los flujos migratorios en áreas de 

frontera y facilitar la migración pendular, y el Permiso Especial de Permanencia 

(PEP), para regularizar el estatus migratorio de aquellos que tenían la intención 

de residir en Colombia por un periodo de tiempo mayor. 

Por un lado, el primero de mayo de 2017 entró en vigencia la Tarjeta de 

Movilidad Fronteriza (TMF), implementada por Migración Colombia con el 

objetivo de que los ciudadanos venezolanos que vivían en zona de frontera y se 

movían entre los dos países no ingresen a Colombia por los pasos o trochas 

ilegales. La TMF tenía una vigencia de dos años y hacía posible el ingreso, 

tránsito y permanencia de los ciudadanos venezolanos en zonas de frontera 

delimitadas durante un periodo de hasta siete días seguidos sin la necesidad de 

pasaporte. Estos migrantes llamados pendulares cruzan la frontera muy a 

menudo con la finalidad de acceder a bienes y servicios básicos, realizar 

compras o visitar a sus parientes, y después regresan a casa. Fue una medida 

sumamente útil si se tiene en cuenta que normalmente se registran entre 30 y 40 

mil de estos movimientos a diario y que es un mecanismo al que ha recurrido la 



28 
 

 
 

población de ambos lados de la frontera durante mucho tiempo (Louidor, 2018, 

pp.32-33; Panayotatos, 2020; Proyecto Migración Venezuela, 2018).  

Sin embargo, el 8 de febrero de 2018, el presidente Juan Manuel Santos 

anunció la suspensión de la expedición de la TMF, argumentando que más de 

1.6 millones de ciudadanos venezolanos ya la tenían, por lo que ya se había 

dado el tiempo suficiente para que realizaran el trámite; y que muchos estaban 

haciendo mal uso de ella, durmiendo en las calles, permaneciendo en las zonas 

permitidas por tiempo indefinido y trasladándose a municipios no autorizados.  A 

partir de ese momento, solo podrían ingresar al país los que contaran con 

pasaporte vigente o con una TMF. Este anuncio coincidió con el intento de 

endurecer la política migratoria colombiana ante la creciente llegada de 

migrantes venezolanos (Redacción BBC, 2018; Vega, 2018). 

Posteriormente, el 28 de noviembre del mismo año, las autoridades 

colombianas anunciaron que volverían a expedir la TMF, como una medida de 

flexibilización migratoria con el objetivo de ordenar la migración y ayudar a los 

venezolanos que se movían entre Colombia y Venezuela diariamente. Christian 

Krüger, director de Migración Colombia, afirmó que lo que se buscaba con esta 

reapertura era evitar que los ciudadanos venezolanos crucen la frontera por 

pasos irregulares, exponiéndose a diversos peligros y, en última instancia, 

arriesgando sus vidas; y añadió que, si se la usaba de manera indebida o se 

evidenciaba alguna alteración de la misma, sería cancelada. Finalmente, el 11 

de enero de 2019 se volvió a suspender su expedición y a diciembre de ese 

mismo año se reportó que sumaban 4.7 millones los ciudadanos venezolanos 

que contaban con ella (Migración Colombia, 2018a; R4V, 2020b).  

Por el otro lado, el gobierno colombiano, siguiendo los pasos del Perú, el 

25 de julio de 2017, creó el Permiso Especial de Permanencia (PEP), un 

documento de identificación gratuito expedido por Migración Colombia cuyo 

objetivo es regularizar la situación migratoria de los ciudadanos venezolanos que 

se encuentren en territorio colombiano y tengan vocación de residencia. Este 

tenía una vigencia de 90 días prorrogables hasta un máximo dos años y permitía 



29 
 

 
 

al migrante desarrollar cualquier tipo de actividad legal, tal como trabajar y 

acceder a los servicios financieros, educativos y de salud (Migración Colombia, 

2020).  

De acuerdo con Louidor (2018, p.39) y Panayotatos (2020), con la 

creación de este instrumento el gobierno colombiano reconoció formalmente la 

problemática y la importancia de regularizar la situación migratoria de los 

ciudadanos venezolanos tanto para hacerlos menos vulnerables como para 

aumentar la capacidad del Estado de monitorear el flujo migratorio, aunque de 

manera coyuntural y algo restrictiva.  A diciembre de 2019, del millón y medio de 

migrantes venezolanos que residían en Colombia, 642 mil se encontraban en 

situación regular y de estos el 88.5% contaba con el Permiso Especial de 

Permanencia, es decir aproximadamente 568 mil (R4V, 2020c). 

Desde el 2017 hasta el 2019, el PEP tuvo seis fases. La primera entró en 

vigencia el 28 de julio de 2017 y la última, el 3 de julio de 2019. Para obtenerlo, 

tanto en la primera fase como en la segunda y la cuarta, los ciudadanos 

venezolanos debían cumplir los siguientes requisitos: encontrarse en territorio 

colombiano a la fecha de la publicación de la Resolución, haber ingresado al 

territorio nacional por un Puesto de Control Migratorio habilitado sellando su 

pasaporte, no tener antecedentes judiciales y no tener una medida de expulsión 

o deportación vigente (Migración Colombia, 2020).  

Las tres fases restantes tuvieron una dinámica distinta, se enfocaron en 

grupos y poblaciones específicas. La tercera fase estuvo dedicada 

exclusivamente a regularizar a los migrantes que se encontraban en territorio 

colombiano y que se habían registrado en el Registro Administrativo de 

Migrantes Venezolanos (RAMV), proceso de registro masivo que buscó censar 

a los ciudadanos venezolanos en Colombia con el propósito de caracterizar a la 

población y ampliar la información que se tenía sobre esta. La quinta fase estuvo 

dirigida a los nacionales venezolanos miembros de las Fuerzas Armadas y 

Policiales de la República Bolivariana de Venezuela que se encontraban 

residiendo en el país en virtud del Memorando de Entendimiento suscrito entre 



30 
 

 
 

el gobierno colombiano y el venezolano. Por último, la sexta fase tuvo el objetivo 

de regularizar la situación migratoria de todos aquellos ciudadanos venezolanos 

que solicitaron el reconocimiento de la condición de refugio, pero les rechazaron 

la solicitud o no les reconocieron la condición de refugiado. 

Tabla 2. Permisos Especiales de Permanencia en Colombia 

 Norma Fecha de la norma Plazos Requisitos Costo 

PEP1 

Resolución 
5797 

El 25 de julio de 
2017 se crea el PEP 

Los venezolanos que 
ingresaron al país antes 

28 de julio de 2017 
podrán solicitar el PEP 
desde el 3 de agosto 

hasta el 31 de octubre 
de 2017  

Ingreso con pasaporte 
por punto de control 
migratorio. No tener 

antecedentes 
judiciales. No tener una 
medida de expulsión o 

deportación vigente 

No 
tiene 

Resolución 
1272 

El 28 de julio de 
2017 se implementa 

el PEP 

PEP2 

Resolución 
0740 

El 5 de febrero de 
2018 se establece 
un nuevo término 

para acceder al PEP 

Los venezolanos que 
ingresaron al país antes 

del 2 de febrero de 
2017 podrán solicitar el 

PEP desde el 7 de 
febrero hasta el 7 de 

junio de 2018 

Ingreso con pasaporte 
por punto de control 
migratorio. No tener 

antecedentes 
judiciales. No tener una 
medida de expulsión o 

deportación vigente 

No 
tiene 

Resolución 
0361 

El 6 de febrero de 
2018 se implementa 

el PEP 

PEP3 

Resolución 
6370 

1 de agosto de 2018 
se reglamenta la 

expedición del PEP 

Los venezolanos que 
se inscribieron en el 

Registro Administrativo 
de Migrantes 

Venezolanos podrán 
solicitar el PEP desde 
el 2 de agosto hasta el 

21 de diciembre de 
2018

Tener RAMV. No tener 
antecedentes 

judiciales. No tener una 
medida de expulsión o 

deportación vigente 

No 
tiene 

Resolución 
2033 

El 2 de agosto de 
2018 se implementa 

el PEP 

PEP4 

Resolución 
10677 

El 18 de diciembre 
de 2018 se 

establece un nuevo 
término para 

acceder al PEP 

Los venezolanos que 
ingresaron al país antes 
del 17 de diciembre de 
2018 podrán solicitar el 

PEP desde el 27 de 
diciembre de 2018 

hasta el 27 de abril de 
2019  

Ingreso con pasaporte 
por punto de control 
migratorio. No tener 

antecedentes 
judiciales. No tener una 
medida de expulsión o 

deportación vigente 

No 
tiene 

Resolución 
3317 

El 18 de diciembre 
de 2018 se 

implementa el PEP 

PEP5 

Resolución 
2540 

El 21 de mayo de 
2019 se reglamenta 

el PEP 

Los venezolanos 
miembros de las 

Fuerzas Armadas y 
Policiales de la 

República Bolivariana 
de Venezuela, que se 
encontraban en el país 
al 13 de mayo de 2019, 
podrán solicitar el PEP 
desde el 24 de mayo 
hasta el 22 de julio de 

2019 

Haber manifestado que 
se separan de la 

condición de miembro 
de la Fuerza Pública de 

Venezuela. Haber 
entregado las armas, 
uniformes y demás 

implementos. No tener 
antecedentes 

judiciales. No tener una 
medida de expulsión o 
deportación vigente. 
Haber diligenciado el 

formato de solicitud de 
PEP para miembros de 
las Fuerzas Armadas y 

No 
tiene 

Resolución 
1465 

El 21 de mayo de 
2019 se implementa 

el PEP 



31 
 

 
 

Policiales de 
Venezuela. 

PEP6 

Resolución 
3548 

El 3 de julio de 2019 
se reglamenta la 
fase 6 del PEP 

Los venezolanos que 
se encontraban en el 
país al 3 de julio de 

2019, que solicitaron el 
reconocimiento de la 

condición de refugiado 
entre el 19 de agosto 

de 2015 y el 31 de 
diciembre de 2018, y a 
quienes se les rechazó 
la solicitud o no se les 
reconoció la condición 

de refugiado 

No tener antecedentes 
judiciales. No tener una 
medida de expulsión o 
de deportación vigente. 

No ser titular de una 
visa colombiana, ni 

encontrarse en proceso 
de solicitud de esta. No 

ser titular de otro 
permiso especial, ni 

encontrarse en proceso 
de solicitud de tal. 

No 
tiene 

Resolución 
2278 

El 3 de julio de 2019 
se establecen los 
requisitos para la 

expedición del 
Permiso 

Complementario de 
Permanencia 

Fuente: Elaboración propia 

El problema con el PEP, al igual que con el PTP, era su carácter temporal, 

pues se trató de una medida que se limitaba a regularizar la situación migratoria 

de los ciudadanos venezolanos por un periodo de tiempo determinado y bajo 

ciertas condiciones, aun cuando se sabía que la mayoría llegaba a Colombia en 

un estado máximo de vulnerabilidad y desprotección. En este contexto, la 

prescripción del PEP no hacía más que generar incertidumbre entre los 

ciudadanos venezolanos y ciclos de irregularidad, que no permitían que se 

inserten e integren adecuadamente. A esto se le sumó que muchos empleadores 

y bancos no lo reconocían como un documento de identidad válido y les pedían 

la visa de trabajo o la cédula de extranjería. Definitivamente, se necesita más 

que un PEP que solo dure dos años, se necesita una política migratoria integral 

con regulación a largo plazo (Louidor, 2018, p.36; KAS y Universidad del Rosario, 

2018, pp.17-18).  

Así, durante el periodo de tiempo estudiado, fue posible observar tanto en 

Colombia como en Perú la preferencia por la adopción de medidas provisionales 

y extraordinarias, que no hizo más que demostrar la falta de visión a largo plazo, 

las serias descoordinaciones entre entidades del Estado y la ausencia de un 

enfoque de derechos. Si bien las medidas implementadas sirvieron para mitigar 

los problemas relacionados con el acceso a documentación, fallaron a la hora de 

garantizar el acceso de los migrantes venezolanos a servicios básicos, algo que 

los ha obligado a permanecer en un círculo de vulnerabilidad del que no lograron 



32 
 

 
 

salir. De ninguna manera la puesta en vigencia de permisos temporales y la 

renovación de estos cada uno o dos años reflejó la urgencia de la situación. 

Ecuador, a diferencia de los otros dos países, no creó ningún permiso 

especial para regularizar la situación migratoria de los ciudadanos venezolanos, 

sino que, además de utilizar el visado ya existente antes del fenómeno, hizo 

extensiva su propia normativa para incluirlos y estableció en su Ley de Movilidad 

Humana la categoría de ciudadano sudamericano. Así, en 2017, comenzó a 

ofrecer una visa de residencia temporal para los ciudadanos de los países 

miembros de UNASUR, entre ellos Venezuela, conocida como la visa UNASUR, 

que permitía a los migrantes vivir y trabajar en Ecuador por dos años renovables. 

Esta tenía un costo de 250 dólares y, requería la presentación de pasaporte 

válido y vigente, y el certificado original de antecedentes penales del país de 

origen apostillado o legalizado. Aunque el costo resultaba inalcanzable para 

muchos y el procedimiento era engorroso, fue la visa más solicitada por los 

migrantes venezolanos. Para mayo de 2019, esta constituía el 63% de las casi 

104 mil visas otorgadas por el gobierno ecuatoriano a los migrantes venezolanos 

(Acosta et al., 2019, pp.7-8; Vélez y Romero, 2019; Cancillería Ecuador, 2020a).  

Aunque en mucha menor medida, otra de las opciones de visa solicitada 

por los ciudadanos venezolanos con intención de establecerse en el país y 

obtener una condición migratoria regular que sería importante mencionar fue la 

visa de residencia temporal del Estatuto Migratorio entre Ecuador y Venezuela 

(visa 12-XI). Esta tenía un costo de 450 dólares, una duración de un año con 

posibilidad de renovación y, para realizar el trámite los migrantes debían 

presentar el pasaporte válido y vigente, el certificado original de antecedentes 

penales del país de origen apostillado o legalizado, y acreditar los medios lícitos 

de vida. Para mayo de 2019, esta constituía casi el 7% del total de visas 

otorgadas por el gobierno ecuatoriano y fue el camino que tomaron la mayoría 

de migrantes que no podían acceder a la visa profesional antes de la creación 

de la categoría de ciudadano sudamericano (Vélez y Romero, 2019; Cancillería 

Ecuador, 2020b).  



33 
 

 
 

En el periodo de tiempo estudiado, la visa UNASUR, a pesar de todas las 

dificultades, representó la vía de regularización disponible más satisfactoria. Esto 

se debió principalmente a que brindaba un mayor tiempo de regularidad que 

otras opciones, era menos costosa y pedía una menor cantidad de requisitos, ya 

que no requería demostrar permanencia laboral ni ingresos como la visa 12-XI. 

A pesar de la concreción de su salida del bloque UNASUR en septiembre de 

2019, el gobierno ecuatoriano no ha dejado de emitir dichas visas, ya que es 

algo que está contemplado en la Ley Orgánica de Movilidad Humana y para 

cambiarlo deberá ser reformada 

Tabla 3. Visas en Ecuador 

 Norma 
Fecha de 
la norma 

Requisitos Costo 

Visa de Residencia 
Temporal. Estatuto 
Migratorio entre la 

República del 
Ecuador y la 

República 
Bolivariana de 

Venezuela (visa 12-
XI) 

Estatuto 
Permanente 

Ecuador 
Venezuela 

2010 

Presentación de pasaporte válido y 
vigente en original y copia, certificado 
original de antecedentes penales del 
país de origen o en los que hubiese 

residido durante los últimos cinco años, 
traducido, apostillado o legalizado, 

acreditar los medios de vida lícitos que 
permitan la subsistencia de la persona 

solicitante y de su grupo familiar 
dependiente, y pagar la tarifa (Arancel 

Consular). 

450 
dólares 

Visa de residencia 
temporal UNASUR 

Ley 
Orgánica de 

Movilidad 
Humana 

2017 

Presentación del pasaporte válido y 
vigente en original y copia, certificado 
original de antecedentes penales del 
país de origen o en los que hubiese 

residido durante los últimos cinco años, 
traducido, apostillado o legalizado, y 
pagar la tarifa (Arancel Consular). 

250 
dólares 

Fuente: Elaboración propia 

Los tres países analizados cumplieron parcialmente con el compromiso 

de implementar mecanismos de regularización para resolver el problema de la 

situación migratoria de los ciudadanos venezolanos. Esto se debió a que en la 

práctica terminaron siendo limitantes, principalmente porque presentar el 

pasaporte nunca dejó de ser un requisito y porque, como afirman Robayo y 

Perdomo (2019), el PEP y el PTP eran permisos cerrados a los que solo se podía 

acceder en determinadas fechas y cumpliendo ciertos requisitos. Así, los que 

entraron de manera irregular no tenían oportunidad de acceder a ellos a menos 

que el gobierno lo decidiera. Además, Colombia fue el único de los tres países 



34 
 

 
 

que cumplió con el acuerdo de reducir los costos de las visas, permisos y demás 

procesos administrativos, que eran totalmente gratuitos; y aunque en el Perú 

estos tenían un precio relativamente accesible, a pesar de no haber realizado 

ningún ajuste, en Ecuador eran prácticamente impagables. 

2.1.2 Procesos de regularización 

Siguiendo con los esfuerzos de regularización de la situación migratoria 

de los ciudadanos venezolanos, los países analizados, además de crear 

instrumentos migratorios ad hoc y hacer extensiva la normativa vigente para 

incluir a los ciudadanos venezolanos y permitirles solicitar una visa, anunciaron 

la implementación de procesos masivos de regularización para los migrantes que 

se encontraban en situación de irregularidad. Aunque en los espacios de 

cooperación y coordinación regionales no se mencionaron los procesos masivos 

de regularización, sí se habló de la implementación de mecanismos que permitan 

evaluar y normalizar la situación migratoria de los ciudadanos venezolanos y de 

reducir los costos de los procedimientos administrativos necesarios para llevar a 

cabo la regularización migratoria. 

Entre el 6 de abril y el 8 de junio de 2018, Colombia se embarcó en un 

proceso de censado conocido como Registro Administrativo de Migrantes 

Venezolanos (RAMV), que se creó el 21 de marzo de 2018 a través del Decreto 

542, con el objetivo de caracterizar y tener más información sobre el flujo 

migratorio y registrar a los migrantes venezolanos que se encontraban viviendo 

en Colombia y tenían vocación de permanencia en el país, independientemente 

de si estaban o no en situación regular. De acuerdo con las autoridades 

migratorias, en el periodo de tiempo mencionado se registraron más de 440 mil 

venezolanos que habían ingresado de forma irregular al país, de los cuales, para 

diciembre de 2018, más de 272 mil habían expedido su PEP-RAMV, la tercera 

fase de implementación del Permiso Especial de Permanencia (Cancillería 

Colombia, 2018; Migración Colombia, 2018b). 



35 
 

 
 

Según el Servicio Jesuita a Refugiados Colombia (JSR) (2018, pp.7-8), el 

RAMV presentó dificultades que ocasionaron que un gran grupo de migrantes 

venezolanos no se registrara en el censo. Primero, aunque el gobierno 

colombiano anunció que la información del RAMV no podría ser utilizada para la 

imposición de medidas sancionatorias, dicha información fue poco difundida. 

Esto provocó que muchos migrantes no se registraran por miedo a que los 

deportaran por haber ingresado de manera irregular al país. Segundo, la falta de 

claridad en la información brindada por parte de algunos funcionarios a la 

población que se acercaba a censarse, causó que mucho no hicieran efectivo su 

registro. Por último, el hecho de que los puntos de censo estuvieran ubicados 

principalmente en las grandes ciudades ocasionó que un gran grupo de 

migrantes no pudiera censarse, porque no contaban con los recursos 

económicos para trasladarse.  

El 26 de octubre de 2019, debido a la alarmante cantidad de ciudadanos 

venezolanos en situación de irregularidad, el Ministerio de Relaciones Exteriores 

y Movilidad Humana de Ecuador inició el proceso más ambicioso y más grande 

de regularización para ciudadanos venezolanos que ingresaron a territorio 

ecuatoriano antes del 26 de julio por los puestos de control migratorio. Esta 

medida, que estuvo vigente hasta el 31 de marzo de 2020 y con la que se 

esperaba regularizar a cien mil migrantes, tenía dos fases. Primero, un registro 

o censo migratorio de los ciudadanos venezolanos que se encontraran en 

Ecuador y segundo, la solicitud de la Visa de Excepción por Razones 

Humanitarias (VERHU), para el cual los migrantes debían presentar dos 

documentos, el pasaporte, que podía estar vencido, y un certificado apostillado 

de antecedentes penales (Donoso, 2019). De acuerdo con un comunicado 

emitido por la Cancillería, entre el 19 de agosto y el 26 de diciembre de 2019 se 

emitieron un total de 25,780 visas a favor de los ciudadanos venezolanos, de las 

cuales 10,976 fueron humanitarias, cifra que representaba solamente un cuarto 

de la cantidad de migrantes que se pretendía regularizar para marzo de 2020 

(Cancillería Ecuador, 2019d). 



36 
 

 
 

Este proceso de regularización suscitó reacciones diversas y mostró 

algunas contradicciones. Las autoridades comunicaron que la emisión de la visa 

humanitaria era gratuita, pero que el migrante debía hacerse cargo de los gastos 

de gestión, es decir pagar 50 dólares, que no eran reembolsables y que de 

ninguna manera garantizaban la emisión de la visa. Además, se trató de una 

medida dirigida a un grupo determinado de migrantes, aquellos que habían 

ingresado con pasaporte antes de una fecha determinada y contaban con la 

documentación requerida, pero dejaba inmerso en un círculo de incertidumbre a 

los que habían logrado entrar al país sin pasaporte cuando este todavía no era 

un requisito o a los que ingresaron por los pasos irregulares. 

Finalmente, el Perú, a diferencia de Colombia y Ecuador, anunció que 

emprendería un proceso de regularización, pero nunca lo implementó. A 

principios de abril de 2019, Roxana del Águila, superintendenta nacional de 

migraciones, señaló que se iba a implementar un registro para incluir a cerca de 

300 mil venezolanos que no habían alcanzado a tramitar el PTP, ya sea porque 

ingresaron al país después del 31 de octubre o porque entraron antes, pero por 

algún motivo no pudieron sacarlo. El gobierno tomó esta decisión porque luego 

del vencimiento del último PTP seguían llegando un promedio de 1,500 

venezolanos al día por la frontera con Ecuador; y Del Águila agregó que eran 

personas que estaban huyendo de una crisis, que no tenían opción y que 

estaban buscando alternativas para sobrevivir (Agencia EFE, 2019a).  

Teniendo en cuenta que los procesos de regularización se configuraron 

como iniciativas especialmente importantes para prevenir la irregularidad, pero 

solo lograron cubrir a un grupo reducido y cerrado de migrantes, se podría 

afirmar que los procesos implementados en Colombia y en Ecuador cumplen 

solo de manera parcial con el compromiso de implementar mecanismos de 

regularización. Asimismo, mientras Colombia cumplió nuevamente con el 

compromiso de reducir los costos de los procesos administrativos, Ecuador 

cobró 50 dólares por el derecho de trámite de la visa humanitaria, precio que 

muchos migrantes no eran capaces de pagar.  



37 
 

 
 

2.1.3 El procedimiento de solicitud de refugio 

A pesar de que el refugio es esencialmente una medida de carácter 

humanitario, la mayor parte de ciudadanos venezolanos optaron por esta figura 

como una manera de regularizar su situación migratoria dados los vacíos 

existentes en las respuestas de los países estudiados. Sin embargo, sus 

sistemas de refugio poco desarrollados y sin personal suficiente no fueron 

capaces de lidiar con la gran cantidad de solicitudes. Además, la aplicación del 

concepto tradicional de refugiado de la Convención de Ginebra de 1951 y no la 

definición más amplia de la Declaración de Cartagena de 1984 hizo que la gran 

mayoría de venezolanos no calificaran como refugiados. Esto ocasionó que el 

proceso además de ser lento sea restrictivo. La comparación entre el número 

total de solicitudes realizadas y aceptadas demuestra los problemas que los 

sistemas de refugio presentaron. 

De acuerdo con datos del Portal Operacional de ACNUR (2020) y la 

Plataforma de Coordinación para Migrantes y Refugiados Venezolanos (2020), 

para mayo de 2019, Colombia contaba con 5,303 solicitudes de refugio (0.6% de 

total de venezolanos), de las cuales, para diciembre de 2019, se habían 

concedido solamente 140. Esto puede sonar un tanto irónico, ya que es el país 

que más ciudadanos venezolanos albergó, pero uno de los que menos 

solicitudes recibió, lo que demuestra que el acceso al reconocimiento de refugio 

era un procedimiento cerrado y lento. El solicitante tenía que esperar entre ocho 

meses y dos años para recibir una respuesta, lapso de tiempo en el que no podía 

salir del país ni tenía permiso para trabajar. Esto, por un lado, ocasionó que 

algunos de los solicitantes, que contaban con la documentación para hacerlo, 

optaran por el Permiso Especial de Permanencia o por alguna otra opción de 

visa, en lugar de terminar con el trámite de refugio; y, por el otro, condenó a los 

restantes a vivir en la irregularidad (KAS y Universidad del Rosario, 2018, p.18; 

Selee et al., 2019, p.11). 

En Ecuador, para fines de septiembre de 2019, se habían registrado 

26,870 solicitudes de refugio interpuestas por ciudadanos venezolanos, de las 



38 
 

 
 

cuales, para diciembre de 2019, se habían concedido aproximadamente 6,692. 

A pesar del aumento en el número de solicitudes, los venezolanos que solicitaron 

protección como refugiados representaban una minoría en comparación con el 

total de ciudadanos venezolanos que residían en Ecuador y que podían estar 

necesitados de protección internacional (ACNUR y MIES, 2019, pp.8-9). Vale la 

pena señalar que este cuenta con una larga historia en términos de recepción de 

población en busca de protección internacional y, se constituye como el primer 

receptor de refugiados colombianos a nivel mundial y como el país con mayor 

número de refugiados reconocidos en la región. Sin embargo, a pesar de la 

experiencia, el rápido incremento de las solicitudes de refugio por parte de los 

ciudadanos venezolanos en tan poco tiempo ocasionó una gran congestión.  

A pesar de que la documentación que recibían los solicitantes de refugio 

servía como un permiso de trabajo, los ciudadanos venezolanos manifestaron 

su dificultad para conseguir trabajo, dado que muchos de los empleadores no 

estaban familiarizados con esta figura y preferían no contratar a solicitantes de 

refugio. Es importante hacer énfasis en que el ciudadano venezolano común no 

llegaba a Ecuador en busca de refugio, sino que optaba por este como última 

opción al verse imposibilitado de acceder a las distintas opciones de visa 

disponibles que costaban entre 250 y 450 dólares (Selee et al., 2019, pp.10-11; 

El Comercio, 2018).  

Por último, el Perú representa un caso especial comparado con Colombia 

y Ecuador, por lo menos al principio. Mientras en el primero el refugio representó 

una vía de regularización sumamente popular, principalmente debido a la 

facilidad con la que se podía hacer el trámite, en los dos últimos se hizo todo lo 

posible para alejar a los ciudadanos de la figura del refugio, dificultando el 

proceso de solicitud y fomentando otro tipo de mecanismos de regularización y 

visas.  

Al 31 de diciembre de 2019, el número de solicitudes ascendía a 482,571, 

cifra que representaba el 53% del total de venezolanos en el Perú, de las cuales 

solo 1,225 habían sido reconocidos. Este abrupto incremento de solicitudes entre 



39 
 

 
 

el 2017 y el 2019, que terminó por colapsar el sistema de refugio, se debió 

básicamente a dos factores. Por un lado, Koechlin et al. (2018) afirmaron que el 

vencimiento de la fecha para obtener los dos primeros PTP, en febrero y julio de 

2017, y el diseño retroactivo de esta medida generaron un vacío de protección 

que desencadenó en un exceso de solicitudes de refugio, al ser la única opción 

para permanecer de manera regular en el país, independientemente de si 

realmente calificaban para la figura o no. Así, el refugio terminó siendo una 

especie de salvavidas para aquellos que no lograron acogerse al PTP y como un 

medio para huir de la irregularidad migratoria (p.88).  

Por el otro lado, Selee et al. (2019), señalaron que este incremento se 

debió, en parte, a la decisión del gobierno peruano en agosto de 2018 de 

implementar el requisito de pasaporte válido y vigente para ingresar al país. Una 

gran cantidad de venezolanos llegaban a la frontera con el pasaporte vencido o 

sin este, y el refugio constituía la mejor opción para entrar de manera regular y 

poder comenzar una nueva vida (p.10). Sin embargo, luego de la imposición del 

requisito de visa humanitaria, en junio de 2019, el gobierno endureció 

considerablemente la política de refugio, obligando a los ciudadanos 

venezolanos a solicitar la condición de refugiado en la frontera, prohibiéndoles 

entrar al país mientras su solicitud estuviera pendiente y rechazando la gran 

mayoría (Amnistía Internacional, 2020, p.24).  

Si bien en las reuniones los países acordaron fortalecer los sistemas de 

refugio y se comprometieron a seguir trabajando en el acceso a los 

procedimientos para la determinación de la condición de refugiado, la gran 

cantidad de solicitudes rechazadas y en trámite evidencian el endurecimiento de 

la respuesta de los Estados y demuestran que sigue siendo una tarea pendiente. 

Es cierto que ninguno de los tres países analizados estaba preparado para recibir 

la cantidad de solicitudes de refugio que recibieron en tan poco tiempo y menos 

para responderlas, especialmente si se tiene en cuenta la manera en la que 

funcionan los sistemas de reconocimiento del estatus de refugiado, que se 

sustentan en la realización de entrevistas individuales; pero ¿cómo esperar 



40 
 

 
 

mejores resultados o que el tema del refugio sea una prioridad en la práctica 

cuando desde el comienzo el flujo de venezolanos ha sido manejado más como 

uno de migrantes que de refugiados? 

2.2 Control migratorio y requisitos de entrada 

En los espacios de cooperación y coordinación analizados en el capítulo 

anterior, los países acordaron facilitar el tránsito de los migrantes en la región y 

la entrada de estos a los diferentes países; fortalecer la cooperación en 

tecnologías de la información para promover sistemas de control migratorio más 

ágiles, eficientes y seguros; establecer mecanismos de intercambio de 

información sobre los documentos con los que los migrantes viajan y, las visas 

o permisos concedidos y rechazados; y, trabajar de manera conjunta y prioritaria 

en la implementación de la Tarjeta de Movilidad Regional (TMR) como un 

documento de información que permitiría a los ciudadanos venezolanos 

desplazarse de un país a otro sin mayores restricciones.  

Sin embargo, además de los avances casi nulos en la implementación de 

la TMR y de no tener noticias sobre los resultados de los múltiples intentos de 

los países analizados por crear plataformas y bases de datos para compartir 

información, desde inicios de 2018, los países analizados, en mayor o menor 

medida, han venido endureciendo sus políticas de control migratorio e 

introduciendo una serie de restricciones al libre ingreso de ciudadanos 

venezolanos, tales como los requisitos de pasaporte y visa humanitaria, que 

nada tienen que ver con el enfoque de solidaridad y derechos humanos que 

afirman defender. 

2.2.1 Requisito de pasaporte 

A pesar de que en líneas generales Colombia ha sido el único de los tres 

casos estudiados que ha logrado mantener, de manera consistente, una política 

de apertura y el que ha mostrado una mayor tendencia a la flexibilización de la 

política migratoria, a lo largo del 2018, los tres casos estudiados intentaron 

endurecer el control migratorio imponiendo el requisito de pasaporte para todos 



41 
 

 
 

los venezolanos que quisieran ingresar a sus territorios e incrementando la 

seguridad en la frontera.  

Sorprendentemente el primero fue el gobierno colombiano, que el 8 de 

febrero de 2018 anunció controles más estrictos en la frontera con Venezuela 

con el objetivo de superar la gran crisis social que se vivía en las zonas de 

frontera y controlar, regular y ordenar la migración, triada que conforma las bases 

de una política migratoria de contención. Así, los ciudadanos venezolanos que 

antes podían ingresar a territorio colombiano solo con la cédula de identidad, a 

partir de ese momento tendrían que presentar la Tarjeta de Migración Fronteriza, 

si es que la tuvieran, o pasaporte válido y vigente, documento prácticamente 

imposible de conseguir en Venezuela. Asimismo, el presidente Santos anunció 

el envío de más de dos mil efectivos militares a la frontera y la creación del Grupo 

Especial Migratorio (GEM) para reforzar la seguridad en la frontera y controlar la 

migración irregular (Rodríguez y Ramos, 2018; EFE, 2018a).  

De acuerdo con un balance realizado dos semanas después, la medida 

generó una disminución de aproximadamente 30% en el número oficial de 

entradas, aunque habría que analizar esas cifras con mayor profundidad, dado 

que este tipo de restricciones raramente frenan el flujo migratorio y más bien 

obligan a los ciudadanos venezolanos a entrar y permanecer en el país de 

manera irregular (Migración Colombia, 2018c). 

No obstante, un año después, el 5 de marzo de 2019, el discurso de las 

autoridades cambió y el Ministerio de Relaciones Exteriores amplió la vigencia 

de los pasaportes venezolanos por dos años, autorizando, así, la entrada regular 

de los migrantes con el documento vencido y la realización de los respectivos 

trámites migratorios. Krüger señaló que lo que se buscaba era darle seguridad a 

los migrantes cuando cruzaran las fronteras para que no cayeran en manos de 

las redes de tráfico de migrantes y trata de personas, y afirmó que cerrar las 

fronteras o exigir documentos vigentes y apostillados a una población que huye 

de una crisis humanitaria incentivaba la irregularidad (Proyecto Migración 

Venezuela, 2019a; Migración Colombia, 2019a). 



42 
 

 
 

En 2017 se aprobó en Ecuador la Ley de Movilidad Humana, que 

reconocía y garantizaba el derecho a la movilidad humana, con la que buscaba 

posicionarse como uno de los países más abiertos en cuanto a migración de 

América Latina y del mundo. Sin embargo, la creciente presión migratoria 

venezolana a la que se ha venido enfrentando luego de la aprobación de esa ley 

ha hecho que no se cumpla con lo estipulado y que, además, se endurezca la 

política migratoria, que se venía construyendo con un enfoque de derechos, en 

aras de la seguridad, el orden, la legalidad y el control.  

El 18 de agosto de 2018, el gobierno ecuatoriano intentó establecer el 

requisito de pasaporte válido y vigente, con el objetivo de tener un mayor control 

sobre la migración masiva, señalando que el pasaporte, a diferencia de la cédula 

de identidad, es un documento sumamente difícil de falsificar. Sin embargo, el 

24 de agosto, la Defensoría del Pueblo suspendió la medida por considerar que 

violaba el derecho de las personas a la movilidad, se reinstauró la cédula como 

único documento válido. Horas después, el gobierno anunció que comenzaría a 

pedir a los venezolanos la presentación de un certificado de validez de la cédula 

de identidad emitido por un organismo regional o internacional reconocido por 

Ecuador, o por las entidades autorizadas por el gobierno de Venezuela, alegando 

que era un documento muy fácil de falsificar, despertando nuevamente la 

preocupación de la Defensoría del Pueblo (Deutsche Welle, 2018a; EFE, 2018b).  

 No fue casualidad que la medida de requisito de pasaporte fuera 

anunciada unos días después de haber declarado en Estado de Emergencia al 

sector Movilidad Humana en las provincias de Carchi, Pichincha y El Oro para 

atender y controlar los “flujos migratorios inusuales” de ciudadanos venezolanos; 

y unos días antes de anunciar la creación de un corredor humanitario para 

agilizar el tránsito de venezolanos de forma gratuita, segura y ordenada desde 

la frontera con Colombia hasta la frontera con Perú (Cancillería Ecuador, 2018e; 

Ministerio de Gobierno Ecuador, 2018).  

Unos meses después, el 21 de enero de 2019, en su intento por endurecer 

nuevamente la política migratoria, el gobierno ecuatoriano impuso la exigencia 



43 
 

 
 

de antecedentes penales apostillados tras el asesinato de una ciudadana 

ecuatoriana en manos de un venezolano en Ibarra con el objetivo de impedir el 

ingreso de delincuentes. Además del brote de xenofobia que este suceso 

despertó contra todos los migrantes venezolanos en Ibarra, se trataba de una 

medida que, de nuevo, dificultaba el ingreso de estos a Ecuador e hizo que el 

porcentaje de ingresos regulares disminuyera en más de 15%, incrementando el 

número de ingresos irregulares de 15 a 30% (Rosero, 2019; ACNUR y MIES, 

2019, pp.5-6). Sin embargo, la imposición de requisitos migratorios difíciles de 

cumplir no duró, porque el 27 de marzo, la Corte Constitucional de Ecuador 

admitió una demanda de inconstitucionalidad planteada por la Defensoría del 

Pueblo contra las resoluciones emitidas por el Ministerio del Interior y por el de 

Relaciones Exteriores, y suspendió su aplicación.  

Siguiendo la tendencia de los países vecinos, el 25 de agosto de 2018, 

una semana después de la imposición del requisito de pasaporte en Ecuador y 

un día después de que el tribunal de Quito suspendiera la medida, el gobierno 

peruano empezó a exigir la presentación del pasaporte válido y vigente a todas 

las personas de nacionalidad venezolana que desearan ingresar al país, salvo 

aquellos exonerados por razones humanitarias. Esta medida restrictiva fue 

adoptada por la Superintendencia Nacional de Migraciones y fue justificada por 

las autoridades como necesaria para promover una migración ordenada, segura 

e informada, haciendo referencia al artículo 163 de la Constitución que establecía 

que el Estado es el que debía garantizar la seguridad de la nación a través del 

sistema de defensa nacional. Durante los días previos a su entrada en vigencia, 

miles de venezolanos ingresaron al territorio nacional, y la crisis humanitaria en 

la frontera norte del país se agudizó (Berganza, 2019, pp.182-183). 

Frente a esta situación, el 3 de septiembre, la Coordinadora Nacional de 

Derechos Humanos (CNDH) presentó una demanda de hábeas corpus a favor 

de los migrantes venezolanos que no contaban con pasaporte, frente a la cual la 

Superintendencia Nacional de Migraciones y el Ministerio del Interior 

interpusieron una apelación, alegando que la exigencia del pasaporte válido y 

vigente tenía como fin lograr una migración ordenada y segura, ya que otros 



44 
 

 
 

documentos, tales como la cédula de identidad o la partida de nacimiento, eran 

fácilmente falsificables y representaban un riesgo para la seguridad migratoria 

del país. La jueza concedió la apelación presentada, suspendiendo los efectos 

del fallo que permitía a los migrantes venezolanos entrar al país solo con su 

cédula de identidad (Redacción RPP, 2018). No obstante, así como sucedió en 

Colombia, el 8 de enero de 2019, el Ministerio de Relaciones Exteriores decidió 

comenzar a reconocer los pasaportes venezolanos vencidos, tanto para el 

ingreso al país como para la realización de cualquier trámite migratorio.  

La imposición del pasaporte válido y vigente como un requisito de entrada 

en los tres países analizados no solo incumplió con el compromiso de 

implementar medidas para facilitar el ingreso de los migrantes, sino que fue en 

contra de este. Se trató de una medida justificada por las autoridades como 

necesaria para mantener un registro de todos los migrantes que ingresaran y, 

promover una migración ordenada y segura. Sin embargo, en la práctica 

representó una restricción de derechos tanto por el impedimento de entrada para 

los que no tenían pasaporte o lo tenían vencido como por la dificultad de obtener 

el mencionado documento en Venezuela. Sorprendentemente, Colombia, que se 

había caracterizado por una política de fronteras abiertas, fue el primero de los 

tres países en anunciar e introducir la medida. Y aunque en los primeros meses 

de 2019 se evidenció una aparente flexibilización de las políticas de ingreso 

cuando los tres países comenzaron a aceptar los pasaportes vencidos, hacia 

mediados de ese año Perú y Ecuador volvieron a introducir restricciones.  

2.2.2 Requisito de visa humanitaria 

Como parte de la tendencia hacia el endurecimiento del control migratorio, 

Perú y Ecuador, en junio y agosto de 2019, respectivamente, impusieron la 

exigencia de visa humanitaria como requisito fundamental para el ingreso al 

territorio. Esta pareció ser una medida favorable, pero en la práctica resultó ser 

restrictiva, tanto por el costo monetario, algo que se observa en Ecuador, como 

por los documentos que había que presentar, que, dadas las condiciones en 

Venezuela, eran casi imposibles de conseguir. Al final, fue una medida que, 



45 
 

 
 

como afirmó Luciana Gandini, investigadora de la UNAM, terminó colocando en 

condiciones de mayor vulnerabilidad a una población que ya de por sí era 

vulnerable. Estas prácticas demostraron que el adjetivo calificativo de 

“humanitario” no era el más idóneo (Selee y Bolter, 2020). 

A principios de junio de 2019, el presidente peruano Martín Vizcarra 

anunció que, a partir del 15 del mismo mes, todos los venezolanos que quisieran 

ingresar al Perú tendrían que presentar un pasaporte vigente, por vencer o 

vencido, y la visa humanitaria, que debía ser solicitada antes de ingresar al país 

en los Consulados Generales del Perú en Venezuela, Colombia o Ecuador. 

Asimismo, afirmó que esta medida aseguraría una migración ordenada, segura 

y regular, lema del pacto mundial para la migración al que las autoridades hacen 

alusión al momento de introducir medidas restrictivas, y que expulsaría a todos 

aquellos que entraran de manera irregular (Redacción BBC, 2019c). 

La visa humanitaria era un documento gratuito que tenía una duración de 

seis meses renovables, lapso de tiempo en el que el migrante podía permanecer 

en el Perú bajo la calidad migratoria especial residente, obtener el carnet de 

extranjería y así trabajar y acceder a servicios de salud y educación. Los 

requisitos para solicitarla eran dos: la presentación del pasaporte vigente, por 

vencer o vencido, y de los antecedentes penales apostillados, pero el gobierno 

peruano estableció algunas excepciones por razones humanitarias en las cuales 

no se pedía ni pasaporte ni visa: los venezolanos mayores de edad que busquen 

reunirse con su núcleo familiar residente en el país, las personas mayores de 

edad que se encuentran en situación de vulnerabilidad extrema, las mujeres 

embarazadas, los adultos mayores y los menores de edad cuyos padres se 

encuentren en el Perú, que serán admitidos con la partida de nacimiento (Alayo, 

2019; Andina, 2019b). 

Diversas organizaciones no gubernamentales y agencias de las Naciones 

han manifestado su preocupación al respecto. Rogelio Quintero, director de 

programa en Lima para la OIM, señaló que teme que la medida genere un 

incremento en la trata de personas, el tráfico de migrantes y el cruce de las 



46 
 

 
 

fronteras de manera ilícita, lo que los colocaría en una situación de mayor 

vulnerabilidad, ya que no tener visa implica no tener acceso a ningún tipo de 

servicio público y no contar con protección (Dupraz-Dobias, 2019). Amnistía 

Internacional (2020), por su parte, denunció la medida argumentando que resultó 

ser más un obstáculo para entrar de manera regular que una vía de protección, 

primero, por la imposibilidad de conseguir pasaporte y antecedentes penales 

apostillados en Venezuela; y segundo, porque se reportaron casos de 

venezolanos con visa humanitaria o que se ajustaban a las excepciones 

humanitarias debido a su situación de vulnerabilidad a los que se les había 

negado la entrada por no contar con los sellos de entrada y salida de Ecuador 

(p.18). 

Posteriormente, el 26 de julio de 2019, el presidente ecuatoriano, Lenín 

Moreno, firmó el Decreto 826, que establecía el requisito de visa de excepción 

por razones humanitarias (VERHU) para todos los ciudadanos venezolanos que 

quisieran ingresar a Ecuador a partir del 26 de agosto. El mandatario afirmó que 

el objetivo de este nuevo requisito de entrada era facilitar la regularización de los 

ciudadanos venezolanos y que como jefe de Estado era su deber tomar 

decisiones que garantizaran orden y seguridad tanto para los ecuatorianos como 

para los migrantes.  

Al igual que la visa humanitaria impuesta por el gobierno peruano, el 

documento debía ser tramitado en los consulados ecuatorianos de Venezuela, 

Colombia o Perú, presentando el pasaporte vigente, por vencer o vencido, y un 

certificado de antecedentes penales del país de origen apostillado o legalizado; 

y en el caso de los niños y adolescentes, además, adjuntando la partida de 

nacimiento apostillada. Así, aunque la Corte Constitucional eliminó en marzo los 

requisitos de pasaporte y antecedentes penales, en la práctica seguían vigentes. 

El gobierno informó que la visa tendría una duración de dos años, sujeta a 

renovación una sola vez, y que la emisión de esta sería gratuita, pero que el 

solicitante tendría que pagar los 50 dólares del valor del formulario de la solicitud. 



47 
 

 
 

El anuncio de la medida provocó un colapso en la frontera con Colombia 

por el gran número de migrantes venezolanos que intentaron ingresar a Ecuador 

solo con la cédula de identidad. Como respuesta, Migración Colombia (2019b) 

pidió al gobierno ecuatoriano que revisara la imposición de visado, alegando que 

la medida estaba limitando la movilidad de ciudadanos venezolanos que no 

tenían dinero para gestionar la visa humanitaria, haciendo que muchos se 

queden atascados en las zonas de frontera colombianas, fomentando la 

irregularidad al incrementar el paso por trochas no autorizadas y desintegrando 

familias. Desafortunadamente, fue un tema que no resonó a nivel multilateral y 

que no se discutió en la quinta reunión del Proceso de Quito en noviembre de 

2019.  

La visa VERHU en Ecuador presentó los mismos problemas que la visa 

humanitaria en Perú: los requisitos eran casi imposibles de conseguir y, aunque 

el gobierno ecuatoriano le atribuyó la enorme reducción en el número de 

ingresos, en la práctica la medida ha incrementado el flujo migratorio irregular a 

través de rutas clandestinas, que no hacen más que exponer a los migrantes a 

la trata, a la explotación y a los abusos. A estos se le suma el costo de 50 dólares, 

precio que muchos migrantes no podían pagar.  

Es así, que el requisito de visa humanitaria en los dos países analizados 

representó en la práctica un cierre legal de las fronteras, que dejó a miles de 

venezolanos varados en la frontera y no solo incumplió con el acuerdo de facilitar 

la entrada de los migrantes venezolanos, sino que la hizo aún más difícil. 

Además, el gobierno ecuatoriano, al cobrar por el derecho de trámite, incumplió 

con otro de los compromisos importantes que era el de la reducción de los costos 

de las visas. En general, las medidas implementadas en materia de control 

migratorio evidenciaron la poca coordinación entre los países analizados y la 

falta de sincronización de medidas. Se trató de un área en la que se actuó de 

manera unilateral y la imposición del requisito de visa humanitaria fue un claro 

ejemplo, ya que generó efectos negativos y directos sobre Colombia, que 

comparte una extensa frontera con Venezuela. 



48 
 

 
 

2.3 Acción Humanitaria 

Desde 2014, Venezuela se encuentra inmersa en una crisis compleja y 

multidimensional que ha logrado ir más allá de lo político y económico, y abarcar 

todas las áreas de la vida. La debacle humanitaria en Venezuela es una sin 

precedentes en el hemisferio y los principales afectados han sido los ciudadanos. 

Millones han abandonado el país, ya que encuentran imposible seguir viviendo 

en Venezuela, debido a la falta de servicios básicos y trabajo, la escasez de 

alimentos y medicinas, el deterioro de las condiciones de salud, la creciente 

hiperinflación, el aumento de la violencia e inseguridad, y la cada vez más 

precaria situación en la que tienen que vivir. Así, los migrantes venezolanos 

llegan a los países de destino en malas condiciones económicas y de salud, y 

con necesidades urgentes de asistencia y protección. 

2.3.1 Asistencia humanitaria en la frontera 

La asistencia humanitaria, de acuerdo con la Oficina de Naciones Unidas 

para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH), se centra en acciones 

de emergencia a corto plazo y se entiende como la provisión de bienes y 

servicios que se han vuelto inasequibles y sin necesarios para reducir el 

sufrimiento de la población afectada por la crisis humanitaria, tales como 

alimentos, agua y saneamiento, alojamiento y atención médica básica (2014, 

p.3). En ese sentido, toda persona tiene derecho a solicitar y recibir la asistencia 

que necesite para sobrevivir, y todo Estado receptor tiene la obligación de 

brindarla, ya sea solo o de la mano de organizaciones habilitadas. 

 En el periodo de tiempo estudiado, el gobierno colombiano ha brindado 

asistencia humanitaria, principalmente, a través de centros de recepción y 

alojamiento temporal en la zona de la frontera norte. Los principales eran tres y 

se encontraban en los municipios de Maicao y Riohacha, en el departamento de 

La Guajira y en Villa del Rosario, en el departamento de Norte de Santander. 

 El 4 de febrero de 2018, el gobierno colombiano, a través de la Cancillería 

y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo (UNGRD), con el apoyo de la 



49 
 

 
 

OIM, inauguró en Villa del Rosario, cerca de la ciudad fronteriza de Cúcuta, el 

primer Centro de Atención Transitoria al Migrante (CATM). El centro era 

gestionado por la Cruz Roja y tenía como objetivo brindar atención y asistencia 

a familias integradas por menores de edad, mujeres gestantes, madres 

lactantes, personas de la tercera edad y personas con discapacidad que 

estuvieran durmiendo en la calle y tuvieran intención de continuar su viaje hacia 

otras ciudades. Este tenía capacidad para albergar a 240 migrantes a los cuales 

se les brindaría alimentación diaria, primeros auxilios, aseo, lavado de ropa, 

orientación en materia migratoria y alojamiento por dos noches como máximo. 

Hasta el 25 de junio del mismo año, más de 4,600 personas habían accedido a 

sus servicios (EFE, 2018c; Semana, 2018a). 

 Luego, a principios de marzo de 2019, el gobierno colombiano, 

nuevamente a través de la Cancillería, con el apoyo de ACNUR, inauguró el 

primer Centro de Atención Integral (CAI) en Colombia destinado a brindar 

asistencia a migrantes y refugiados en la ciudad fronteriza de Maicao, en el 

departamento de La Guajira. El centro contaba con 60 carpas para alojar a 350 

personas por un lapso de treinta días y brindaba servicios de alimentación, agua 

potable, aseo, atención médica básica, apoyo psicosocial, orientación legal y 

actividades para niños. Asimismo, contaba con la presencia de una serie de 

organizaciones internacionales y de cooperación, y entidades del Estado. Para 

fines de octubre de 2019, más de 1,500 migrantes y refugiados habían recibido 

asistencia (Noticias ONU, 2019; Morales, 2019).  

 Por último, el 23 de mayo de 2019, el Canciller de la República, Carlos 

Holmes y el gobernador encargado de La Guajira, con el apoyo de ACNUR, 

inauguraron el primer Centro de Atención al Refugiado y Migrante de Riohacha. 

Este tenía capacidad para albergar a 80 familias por un periodo no mayor a un 

mes, dependiendo del nivel de vulnerabilidad de cada una; y al igual que el CAI 

de Maicao, brindaba atención médica, apoyo psicosocial, kits de higiene y 

alimentación. Desde marzo, mes en el que el centro abrió sus puertas, hasta la 



50 
 

 
 

inauguración en mayo, se habían atendido a más de 450 personas (Proyecto 

Migración Venezuela, 2019b).  

 Los últimos dos centros de recepción son especialmente importantes, 

porque el departamento de La Guajira es uno de los más pobres de Colombia, 

con altos índices de pobreza monetaria (53.7%), pobreza extrema (26.7%) y 

pobreza multidimensional (51.4%), y el tercero con más venezolanos en el país 

(11.9%), después de Bogotá y Norte de Santander. Según un estudio de la 

Universidad de Guajira, de los casi 150 mil migrantes y refugiados, el 5% tenía 

empleo formal, el 25% desarrollaba actividades económicas informales y el 70% 

se encontraba desempleado; y los resultados de una encuesta realizada por 

ACNUR demostraron que un número significativo vivía en las calles o en 

asentamientos informales, y que el 81% de los encuestados afirmó necesitar un 

albergue (DANE, 2019a; DANE, 2019b; EFE, 2019; ACNUR, 2019). 

 Las respuestas de los gobiernos de Ecuador y Perú han sido muy 

parecidas. A diferencia del caso colombiano, la asistencia humanitaria se brindó 

en instalaciones ya existentes. En el caso ecuatoriano, en los Centros 

Binacionales de Atención de Fronteras (CEBAF) de San Miguel, en el norte, y 

Huaquillas, en el sur, y en el Centro Nacional de Atención de Fronteras (CENAF) 

de Rumichaca; y en el caso peruano, principalmente, en el Centro Binacional de 

Atención de Fronteras (CEBAF) de Aguas Verdes en el norte, ubicado en la 

ciudad fronteriza de Tumbes. 

 En ambos países se instalaron módulos en los que el sector Salud se 

encarga de atender las necesidades de los migrantes y refugiados venezolanos. 

En Ecuador, se han implementado puestos de auxilio, en los que el Ministerio de 

Salud atiende emergencias, y puestos de control de salud, en los que aplica 

vacunas y, realiza controles y evaluaciones a los pacientes menores de 15 años 

(Agencia EFE, 2019b). En el Perú, UNICEF y la Dirección Regional de Salud de 

Tumbes instalaron uno de salud y nutrición para atender principalmente a los 

niños menores de cinco años en el que se ofrecía evaluación nutricional, 

suplementación alimentaria y derivación a atención de salud de ser necesario; y 



51 
 

 
 

el Ministerio de Salud instaló un módulo de vacunación al que los migrantes y 

refugiados venezolanos debían acercarse para vacunarse contra una serie de 

enfermedades y obtener una tarjeta de vacunación. Sin embargo, a principios 

del 2019, la Defensoría del Pueblo alertó sobre la ausencia de personal del 

sector Salud en la zona y denunció que el trabajo estaba siendo realizado 

íntegramente por el personal contratado por las organizaciones internacionales 

(Vargas-Machuca et al., 2019, pp.505-506; Fernández, 2019). 

 Asimismo, con el objetivo de atender a los niños y niñas, los gobiernos de 

ambos países, con la ayuda de las organizaciones internacionales, habilitaron 

espacios lúdicos en los que, junto con educadores y psicólogos, realizaban una 

serie de actividades recreativas, tales como jugar, pintar, leer, cantar, bailar y 

hacer música, y recibían apoyo psicoemocional mientras sus padres o tutores 

realizaban los trámites necesarios para el ingreso (UNICEF, 2019).  

 También se instalaron consultorios para brindar atención psicológica y 

asesoría legal; se entregó agua y alimento, con especial atención en los niños, 

mujeres embarazadas, adultos mayores y personas con algún tipo de 

discapacidad o enfermedad; se repartieron kits de higiene para que los 

ciudadanos venezolanos pudieran hacer uso de los baños y duchas, asearse y 

seguir con el viaje manteniendo condiciones higiénicas mínimas y sin peligro de 

contraer alguna enfermedad; y se habilitaron espacios para pasar la noche. Sin 

embargo, mientras en Ecuador, las carpas y refugios temporales fueron 

instalados dentro de los Centros de Atención; en el Perú, se dispusieron veinte 

albergues temporales fuera del CEBAF en diversos puntos de la provincia, tales 

como coliseos deportivos e instituciones educativas, para dar cobijo a 

aproximadamente 500 migrantes venezolanos (Andina, 2018).  

 Es un hecho que las necesidades humanitarias de la población 

venezolana han desbordado la capacidad de recepción y respuesta de los 

gobiernos analizados, y han saturado las instalaciones fronterizas, lo que ha 

ocasionado que no todos puedan recibir asistencia. Sin embargo, lo analizado 

en los párrafos anteriores demuestra que los países sí cumplieron con los 



52 
 

 
 

acuerdos que celebraron en los espacios regionales de continuar brindando 

asistencia humanitaria a los migrantes venezolanos. Asimismo, la creación de la 

Tarjeta Única de Vacunación Regional, que se implementó en octubre de 2019, 

respondió a los compromisos de los Estados de gestionar y controlar 

enfermedades que se podían evitar mediante la vacunación, de proteger el 

bienestar de los migrantes y, de coordinar estándares de cuidado y protocolos 

para brindar una respuesta más efectiva a la crisis migratoria. La pregunta, más 

bien, sería qué va a pasar con los migrantes y refugiados después, cuando ya 

no reciban asistencia, y es que a pesar de los grandes esfuerzos que están 

realizando los gobiernos, todavía no existen políticas claras para la atención de 

esta población. Es cierto que la esencia misma de la asistencia humanitaria es 

ser temporal; sin embargo, la migración venezolana necesita, con urgencia, ser 

parte de proyectos duraderos.  

2.3.2 Protección humanitaria  

La protección humanitaria son todas aquellas actividades orientadas a 

mejorar la seguridad, el bienestar y la dignidad de las victimas afectadas por la 

crisis, y obtener un respeto total por los derechos de los individuos, 

independientemente de su nacionalidad y de acuerdo con la legislación sobre 

derechos humanos y de los refugiados, y con el derecho internacional 

humanitario (Global Protection Cluster, 2012, p.1; OCAH, 2014, p.3).  

En las reuniones analizadas en el capítulo anterior los países pidieron 

reforzar la coordinación regional en protección humanitaria y se discutieron 

algunas acciones, tales como la elaboración de un protocolo de cooperación 

regional para la protección de la niñez y adolescencia migrante y refugiada 

venezolana; la implementación de un mecanismo de coordinación regional para 

la prevención, protección, asistencia y judicialización del delito de trata de 

personas; el apoyo e incremento de cobertura de atención en salud a los 

migrantes y refugiados venezolanos con VIH/SIDA; el fortalecimiento de medidas 

contra la trata y el tráfico de personas; y la implementación de procedimientos y 

protocolos para proteger a los más vulnerables y garantizar el adecuado ejercicio 



53 
 

 
 

de los derechos de la población venezolana en movilidad humana. Antes de 

analizar las acciones más relevantes implementadas por los Estados valdría la 

pena mencionar que el patrón que se observa en la región es la implementación 

de medidas de protección por los Estados a título individual y de acuerdo a sus 

necesidades, y no de manera regional y coordinada.  

Protección de la infancia 

Aunque en las dos últimas reuniones del Proceso de Quito se hizo 

hincapié en la necesidad de elaborar un protocolo de cooperación regional para 

la protección de la niñez y adolescencia migrante y refugiada venezolana, todas 

las acciones de protección de la infancia en el periodo 2017-2019 surgieron de 

los Estados a título individual. Las más representativas fueron básicamente tres: 

la inauguración de la Unidad de Protección para niños venezolanos que llegan 

solos o con tutores en el Perú, la firma del Procedimiento de atención para niños, 

niñas, adolescentes y sus familias en el contexto de movilidad humana en 

Ecuador y el otorgamiento de la nacionalidad a hijos de migrantes venezolanos 

para luchar contra la apatridia en Colombia.  

El 7 de septiembre de 2018, se creó mediante la Resolución Ministerial 

N°241-2018-MIMP se creó la Unidad de Protección Especial de Tumbes y fue 

inaugurada una semana más tarde con el objetivo de atender a las niñas, niños 

y adolescentes venezolanos sin cuidados parentales o en riesgo de perderlos. 

La UPE, de acuerdo con la norma, es el servicio desconcentrado competente 

para los procedimientos por desprotección familiar y, se encarga de realizar las 

evaluaciones técnicas (legal, social y psicológica) necesarias para que la 

autoridad judicial resuelva la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes 

no acompañados, y logre reunificarlos. En resumen, los profesionales de la UPE 

tienen que defender el pleno ejercicio de los derechos de los menores de edad 

y para eso trabajan de manera coordinada con instituciones como el Poder 

Judicial, el Ministerio Público, la Policía Nacional del Perú, la Defensoría 

Municipal del Niño y Adolescente (DEMUNA), y los Centros de Emergencia Mujer 

(CEM). De acuerdo con Carlos Calderón, oficial de Emergencias de Unicef Perú, 



54 
 

 
 

con la UPE, se fortalecieron los mecanismos de vigilancia y de protección de los 

niños (MIMP, 2018; Vadillo, 2018). 

En segundo lugar, el 5 de noviembre de 2018, el gobierno ecuatoriano 

firmó el protocolo “Procedimiento de atención para niños, niñas, adolescentes y 

sus familias en el contexto de movilidad humana en Ecuador”, un protocolo que 

estableció mecanismos de protección y atención prioritaria para los niños 

migrantes, haciendo hincapié en los provenientes de Venezuela, con el objetivo 

de promover una migración segura, ordenada y regular del mencionado grupo 

poblacional. Este protocolo, cuyo fin es velar por el respeto, la garantía y la 

protección de los derechos humanos de los ciudadanos extranjeros y 

especialmente de los niños, niñas y adolescentes, y otras personas vulnerables, 

fue suscrito dentro del Convenio Marco de Cooperación Interinstitucional 

adoptado por los ministerios del Interior, Inclusión Económica y Social y 

Relaciones Exteriores el primero de octubre (UNICEF, 2018; Cancillería 

Ecuador, 2018f). 

Este fue un documento particularmente importante por dos razones. Por 

un lado, porque los niños, niñas y adolescentes representaban el 20% del total 

de ciudadanos venezolanos que han migrado a Ecuador, un porcentaje bastante 

alto que merece especial atención; y, por el otro, porque afirmó la disposición del 

estado ecuatoriano para asegurar de manera prioritaria los derechos de esta 

población tan vulnerable. 

Por último, en agosto de 2019, se anunció que el Congreso había 

aprobado el proyecto de ley presentado por el defensor del pueblo, Carlos 

Negret, para otorgar la nacionalidad a más de 24 mil niños y niñas, hijos de 

padres venezolanos, nacidos en territorio nacional. Con la aprobación del 

presidente Iván Duque, el 16 de septiembre se promulgó la Ley 1997, a través 

de la cual se estableció un régimen excepcional para otorgar la nacionalidad 

colombiana por nacimiento a todos los menores que hayan nacido en el país 

desde el primero de enero de 2015 hasta el 16 de septiembre de 2021, dos años 



55 
 

 
 

después de la entrada en vigencia de la mencionada ley (Proyecto Migración 

Venezuela, 2019c).  

El riesgo de apatridia, es decir de no tener una nacionalidad, siempre 

había sido señalado como un problema serio en Colombia; sin embargo, no fue 

hasta la llegada de miles de ciudadanos venezolanos que el fenómeno comenzó 

a ser cada vez más notorio. Esto se debe a que Colombia es uno de los pocos 

países de la región en los que la nacionalidad no se adquiere por ius soli, derecho 

del suelo, sino por ius sanguinis, derecho de la sangre, e ius domicili, derecho 

de domicilio. Esto quiere decir que, por lo menos, uno de los dos padres tiene 

que ser colombiano o, en el caso de padres extranjeros, alguno tiene que ser 

capaz de probar que cuenta con un domicilio legal en el país al momento del 

nacimiento del niño, para lo cual es necesario tener visa, documento que la 

mayoría de venezolanos no tiene (Vargas, 2020). Así, si bien es cierto que, de 

acuerdo a la Declaración Universal de los Derechos Humanos, toda persona 

tiene derecho a una nacionalidad, en la práctica esto no sucede. 

Esta medida temporal y excepcional, que muchos calificaron como 

humanitaria, por un lado, representó un símbolo de apertura en medio de un 

clima de endurecimiento de la política migratoria de países como Perú y Ecuador, 

a través de la introducción del requisito de visa humanitaria; y, por el otro, evitó 

que los niños y niñas, hijos de padres venezolanos, corran el riesgo de 

enfrentarse a una vida de exclusión y discriminación, garantizándoles la 

protección integral de sus derechos fundamentales y el acceso a servicio 

básicos, tales como educación y salud. 

Acceso a la salud de migrantes con VIH/SIDA 

A diciembre de 2019 no existía una respuesta regional que garantice a los 

migrantes y refugiados venezolanos el acceso a los antirretrovirales, razón por 

la cual el éxito o fracaso en el acceso al tratamiento de los migrantes 

venezolanos con VIH/SIDA dependía únicamente de las políticas de cada país.  



56 
 

 
 

En Colombia, para que un paciente con VIH/SIDA recibiera tratamiento 

tenía que estar afiliado al Sistema de Salud y para eso era necesario contar con 

el Permiso Especial de Permanencia o ser solicitante de refugio. Los refugiados 

y migrantes con estatus migratorio irregular solo tenían derecho a atención 

médica de emergencia, lo que no incluía el acceso a los medicamentos 

antirretrovirales ni el tratamiento continuo del VIH/SIDA. Esto representaba un 

gran problema, primero, porque los requisitos para afiliarse al Sistema de Salud 

solían ser estrictos y, segundo, porque más de la mitad de ciudadanos 

venezolanos que residían en Colombia se encontraban en situación irregular 

(Somos Panas Colombia, 2019). 

Esa fue la razón por la que muchos migrantes y refugiados prefirieron 

recibir el tratamiento antirretroviral en Ecuador y en Perú, países en los que el 

acceso es universal y gratuito. De acuerdo con Torres y Ciriaco (2017), la primera 

opción de los venezolanos que emigraron por razones de salud fue Ecuador, 

debido a que los trámites para acceder a los servicios de salud y al tratamiento 

antirretroviral de manera gratuita eran rápidos, solo necesitaban presentar un 

carnet de identificación, su historia clínica y acudir a algunas charlas de 

orientación. Sin embargo, a pesar de las facilidades que el gobierno ecuatoriano 

brindaba, el Perú seguía siendo el principal destino. 

En este último, aunque para los pacientes extranjeros con VIH/SIDA las 

medicinas no costaban, aquellos que no contaban con un seguro médico, es 

decir la gran mayoría de venezolanos, debían pagar las consultas, exámenes y 

diagnósticos, cuyos precios solían ser elevados. Además, para acceder al 

tratamiento tenían que ser atendidos en un hospital nacional y abrir una historia 

clínica, lo que significaba pasar por una consulta que podía costar entre 300 y 

800 soles para tener una prueba que confirmara que tenían la enfermedad. Si 

bien el PTP y el refugio regularizaban la situación de los migrantes, no los afiliaba 

al SIS ni a EsSalud, para eso era necesario tener una condición migratoria 

especial y contar con el carnet de extranjería (Torres y Ciriaco, 2017; Jáuregui, 

2019). 



57 
 

 
 

Si bien es cierto que en el periodo de tiempo estudiado y a pesar de las 

dificultades se dieron a conocer muchos casos de migrantes venezolanos que 

estaban recibiendo el tratamiento sin ningún problema en el Perú, lo mismo no 

ocurrió en los demás países. Esto representa un peligro, ya que, si no se 

proporciona un acceso fácil al tratamiento antirretroviral, puede terminar 

convirtiéndose en un problema de salud pública. Es por eso que resulta de vital 

importancia ampliar la cobertura de atención en salud para los refugiados y 

migrantes con VIH/SIDA para cumplir con la promesa de realmente trabajar en 

la prevención y el tratamiento de la enfermedad, y apoyar a las poblaciones más 

vulnerables. A pesar de ser un tema que se discutió en repetidas ocasiones a 

nivel regional, tanto en las reuniones de salud como en las que se realizaron en 

el marco del Proceso de Quito, como se señaló al principio, a diciembre de 2019 

no había indicios de una respuesta regional coordinada.  

Tráfico y trata de migrantes  

La migración masiva de ciudadanos venezolanos y la imposición de 

mayores requisitos de ingreso desde el 2018, incrementó el riesgo de que los y 

las migrantes, especialmente las mujeres y niñas, terminaran siendo víctimas de 

la trata de personas. Esto se debió a que, frente a la dificultad de entrar al país 

de destino por la vía regular, estos se veían en la necesidad de hacerlo por 

trochas o caminos ilegales, en los que se exponían a numerosos peligros, entre 

ellos caer en redes clandestinas de trata. Además, fue una problemática que 

empeoró debido a la condición de vulnerabilidad extrema en que esta población 

ingresaba al país. Muchos lo hicieron sin documentos, por lo que no eran 

capaces de identificarse como ciudadanos, y llegaron muchos niños, niñas y 

adolescentes sin acompañantes, factores que los convertían en un blanco fácil 

(Moloney, 2019).  

Lo que llamó la atención fue la poca información disponible y los pocos 

casos identificados. De acuerdo con un informe del Observatorio Nacional de 

Trata de Personas del Ministerio del Interior de Colombia, entre 2015 y 2017 se 

reportaron solamente diez casos de trata de personas venezolanas, cifra que 



58 
 

 
 

representaba un porcentaje sumamente bajo comparado con la cantidad de 

ciudadanos venezolanos que se encontraban residiendo en Colombia. En 

Ecuador, los datos del Ministerio del Interior mostraron que entre enero de 2017 

y junio de 2019 hubo 304 víctimas de trata, de las cuales 43 eran venezolanas; 

y en el Perú, entre 2017 y 2018, las autoridades registraron más de 1700 víctimas 

de trata de personas de las cuales el 10% provenía de Venezuela, y confirmaron 

que la cifra seguía aumentando (Mininterior, 2018; El Comercio, 2019a; Moloney, 

2019). 

Nuevamente, las acciones o intentos para abordar el mencionado 

problema surgieron de los Estados a título individual y fueron realizadas de 

manera unilateral. Por un lado, en Colombia, la Fiscalía General de la Nación, 

de la mano de Unicef, emprendió campañas de concientización y sensibilización 

en los colegios distintas ciudades del país con el objetivo de brindar información 

sobre el delito de trata de personas y así disminuir los casos. Por el otro, en 

Ecuador y en Perú se realizaron campañas de capacitación a las autoridades y 

funcionarios que trabajan en las zonas fronterizas para que sean capaces de 

identificar posibles casos, alerten a la policía y brinden una respuesta integral. 

Sin embargo, estos esfuerzos poco articulados han demostrado no ser 

suficientes 

La cuestión es que, a pesar de que se sabía que era un problema que 

existe y que iba en aumento, especialmente en un contexto de alta movilidad 

humana, no se tenían datos suficientes y, por ende, no se conocía la verdadera 

magnitud de la situación. Como señala Vargas (2019), esto dificultaba tanto la 

identificación e implementación de medidas específicas, como la articulación de 

acciones a nivel regional para hacerle frente a la situación, porque para eso hay 

que comprender el vínculo entre migración y trata, y el contexto de cada país.  

2.4 Comentario final 

Lo analizado en el presente capítulo demuestra que, a pesar de que 

Colombia, Ecuador y Perú les han otorgado un valor importante a los espacios 



59 
 

 
 

de cooperación y coordinación regional, el cumplimiento de los acuerdos ha sido 

limitado en algunos casos y nulo en otros. Esto se debe a que, en la práctica, los 

países mencionados han resuelto los desafíos de la manera en la que han 

podido, desempeño que no se condice con la apertura mostrada en las diferentes 

reuniones. Después de todo, parece que la propuesta central del Proceso de 

Quito de armonizar medidas y generar una respuesta regional no se está 

cumpliendo. La pregunta que habría que responder ahora sería la de por qué es 

que esto está sucediendo. 

En el Anexo N°2 se presenta un cuadro para facilitar la comprensión del 

nivel de cumplimiento de los principales acuerdos en cada uno de los países 

analizados. Vale la pena recalcar que es solamente un cuadro referencial, 

porque los matices observados son más complicados de lo que las categorías 

pueden demostrar. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



60 
 

 
 

CAPÍTULO 3: EXPLICANDO EL IMPACTO DE LA COOPERACIÓN: LA 

SECURITIZACIÓN DE LA MIGRACIÓN EN COLOMBIA, ECUADOR Y PERÚ  

La migración venezolana ha sido percibida como un problema regional al 

que se le tiene que hacer frente cooperando. Esto se debe a que los problemas 

transnacionales requieren la articulación de ciertos niveles de gobernanza para 

que la respuesta sea efectiva a nivel regional. Sin embargo, con el paso del 

tiempo, esta problemática ha adquirido tal importancia en términos de seguridad 

que ha terminado llevando a los países a priorizar sus propios intereses en 

desmedro de los espacios de cooperación multilaterales y bilaterales. Esto ha 

limitado el impacto de la coordinación en las políticas internas de Colombia, 

Ecuador y Perú, y ha hecho que estos espacios de gobernanza regional, a pesar 

de seguir existiendo y funcionando, pierdan peso al momento de tomar 

decisiones en el ámbito nacional para enfrentar el creciente flujo de migrantes. 

La teoría de la securitización, esbozada por los pensadores de la Escuela 

de Copenhague y luego revisada por una serie de académicos, ayuda a entender 

la manera en la que la agenda nacional terminó primando sobre la regional y 

humanitaria en Colombia, Ecuador y Perú en el marco de la crisis migratoria 

venezolana.  Las herramientas de la teoría de la securitización serán útiles para 

comprender por qué en la práctica la cooperación en temas tan sensibles y 

complejos como el migratorio es difícil de mantener y al final los intereses de 

seguridad terminan primando sobre los humanitarios en el ámbito nacional.  

3.1. El concepto de seguridad y la teoría de la securitización  

El concepto de seguridad ha sido definido a lo largo del tiempo por los 

pensadores realistas como la seguridad del Estado y el principal interés nacional, 

centrándose en la preservación de la integridad territorial y la seguridad de sus 

habitantes. Wolfers fue uno de los primeros que mostró preocupación por la 

ambigüedad del concepto de seguridad y presentó una visión diferente, aunque 

siempre recalcando la importancia de lo militar y la centralidad del Estado. Así 

se enfocó no tanto en el poder, sino en las amenazas y afirmó que la seguridad 



61 
 

 
 

tenía que ver con la protección de ciertos valores que podían variar de un Estado 

a otro. Para el mencionado autor, esta, en un sentido objetivo, medía la ausencia 

de amenazas a los valores adquiridos y en un sentido subjetivo, la ausencia de 

temor de que esos valores sean atacados. De esta manera, la seguridad, a pesar 

de ser el principal interés de los Estados, no se trataba de un valor absoluto ni 

binario, así como planteaban los pensadores tradicionales, sino de uno ambiguo 

y elástico (Baldwin, 1997, pp. 13; Degaut, 2015, p. 6).  

Aunque buena parte de las discusiones iniciaron en la década de los 

ochenta, no fue hasta después del fin de la Guerra Fría que se renovaron los 

debates sobre seguridad y se tomó conciencia sobre las limitaciones que sufrían 

los enfoques clásicos. De esta manera, los académicos identificaron la 

necesidad de redefinir el concepto tradicional de seguridad con la consigna de 

ampliarlo, profundizarlo y llevarlo más allá de la esfera puramente militar. Los 

esfuerzos vinieron de las distintas escuelas de las Relaciones Internacionales 

(RRII) y los Estudios Internacionales de Seguridad (EIS). Desde el liberalismo, 

Baldwin y Ullman propusieron darle un giro a lo dicho por Wolfers y definir la 

seguridad no como la ausencia de amenazas, sino como la baja probabilidad de 

daños a los valores adquiridos. De esta manera, se podrían empezar a incluir 

otro tipo de eventos que de otra manera no podrían ser considerados como 

‘amenazas de seguridad’. Además, Baldwin enfatizó en la necesidad de realizar 

algunas especificaciones mínimas al momento de hablar del concepto tan amplio 

de seguridad, tales como seguridad para quién y para qué valores (Baldwin, 

1997, pp. 12-14; Degaut, 2015, pp. 7-8).  

Desde los Estudios Internacionales de Seguridad (EIS) también se 

esbozaron teorías comprehensivas de la seguridad. Los pensadores de la 

Escuela de Copenhague, Buzan, Waever y de Wilde (1998), ampliaron el 

concepto a cinco grandes sectores: militar, político, económico, social y medio 

ambiental, y tres niveles: individuo, Estado y sistema internacional reconociendo 

su multidimensionalidad y complejidad (pp. 2-8). Sin embargo, al mismo tiempo 

limitaron su análisis para evitar las críticas al relativismo excesivo y terminaron 



62 
 

 
 

posicionándose entre las aproximaciones tradicionales y críticas, reconociendo 

la importancia del Estado, pero afirmando que no es el único objeto referente en 

materia de seguridad (Bourbeau, 2006, pp. 7-8).  

Sin duda, la propuesta teórica alternativa más relevante elaborada por los 

académicos de la Escuela de Copenhague fue la de la securitización, que ha 

sido clave al momento de impulsar una concepción discursiva e intersubjetiva 

sobre el concepto de seguridad. La teoría postula que las amenazas son 

construcciones sociales y que la securitización es el proceso mediante el cual 

una cuestión de un sector ordinario de la política es transformada en un problema 

de seguridad mediante un discurso o retórica de peligro que justifica la adopción 

de medidas de emergencia. Esto significa, que algo se convierte un tema de 

seguridad no necesariamente porque constituye una amenaza objetiva, sino 

porque un actor lo define como tal y al hacerlo, reclama el derecho de manejar 

el tema usando medidas extraordinarias para asegurar la supervivencia del 

objeto referente en cuestión. De esta manera, se parte de la premisa de que el 

lenguaje no es neutro, sino que responde a una intención y produce una serie de 

consecuencias en los receptores del mensaje vinculadas con el miedo, la 

incertidumbre y el deseo de vivir libres de amenazas. Esto refuerza una peligrosa 

generalización que fusiona a los migrantes en una sola categoría y los etiqueta 

como una amenaza, lo que tiene que ver con la incapacidad de los actores 

securitizadores para ver a los migrantes como seres individuales (Perelló, 2019, 

p. 80; Bourbeau, 2006, p. 9; Verdes-Montenegro, 2011, p.9). 

Al considerar a la seguridad como el resultado de un acto discursivo o 

speech-act, los académicos de la Escuela de Copenhague analizan, por un lado, 

el proceso a través del cual las autoridades construyen amenazas de seguridad 

con el objetivo encauzar los miedos y ansiedades, y direccionar la toma de 

decisiones en un sentido determinado; y, por el otro, la manera en la que esa 

amenaza construida es aceptada como tal por una audiencia, legitimando así la 

intervención excepcional y prioritaria del Estado. Sin embargo, esto no significa 

que cualquier tema puede ser securitizado fácilmente. Existe una lógica interna 



63 
 

 
 

discursiva que permite la construcción de un asunto como una amenaza. Para 

securitizar algo con éxito, un actor securitizador tiene que realizar una movida 

securitizadora, es decir presentar algo como una amenaza. Sin embargo, el tema 

no será securitizado hasta que la audiencia no lo acepte como una amenaza de 

seguridad. Es en ese momento en el que ‘la amenaza’ puede ser movida por 

encima de la esfera normal de política, dotándola de un carácter prioritario en la 

agenda pública y permitiendo a las autoridades implementar medidas 

excepcionales. De esta manera, el éxito de la securitización no lo decide el 

agente securitizador, sino la audiencia (Perelló, 2018; Diskaya, 2013; Buzan et 

al., 1998, p. 25). 

Aunque es innegable que la teoría de la securitización ha creado una base 

para la construcción de un concepto más complejo de seguridad, presentó una 

serie de limitaciones. Bourbeau (2011) señaló la necesidad de analizar el 

proceso de securitización como uno más dinámico y de analizar la relación entre 

los agentes securitizadores y el contexto como una mutuamente constituida. 

Para esto, propuso reevaluar el rol que cumple la audiencia y sostuvo que la 

comprensión de la teoría de la securitización del papel de la audiencia es 

engañosa, principalmente porque analiza la secuencia del proceso de 

securitización de manera unidireccional, colocando a la audiencia al final de este. 

De esta manera, son los agentes securitizadores los que inician el proceso y la 

audiencia el que lo termina aprobando o desaprobando los intentos de 

securitización de los agentes. Al afirmar que la audiencia solamente participa en 

la etapa final del proceso, la teoría de la securitización invisibiliza los procesos 

de retroalimentación y multidireccionalidad que pudieran existir entre estos, y 

que son parte importante de los procesos de securitización. Así, el poder de la 

audiencia puede ser entendido como uno que tiene la capacidad de ser una 

habilitar o limitar a los agentes securitizadores (p. 41, 46). 

Asimismo, hizo hincapié en la necesidad de incorporar a los medios de 

comunicación, además de los políticos, como un agente securitizador 

importante, y analizar la relación entre estos con mayor detenimiento. Así, en 



64 
 

 
 

lugar de ver automáticamente a los agentes políticos como los iniciadores del 

proceso de securitización, sostiene que estos políticos pueden, en algunos 

casos, ser los iniciadores de una política de seguridad y, en otros casos, ser los 

transmisores de esta, por ejemplo, dando apoyo institucional a los medios de 

comunicación y/o a las demandas de seguridad del público. Lo mismo pasa con 

los agentes de los medios de comunicación, que en algunos casos se encargan 

de llevar a cabo las movidas de securitización antes de que los agentes políticos 

las formulen, presionando al gobierno y al público para que adopten una política 

de seguridad particular; y en otros de apoyar las movidas securitizadoras de los 

agentes políticos y expresando las demandas de seguridad de la audiencia 

(Bourbeau, 2011, p. 46).  

3.2. Securitización de la migración venezolana: los casos de Colombia, Ecuador 

y Perú  

En América del Sur, el comienzo del siglo XXI se caracterizó por una 

liberalización de la legislación y el discurso migratorio, y por un enfoque del 

sujeto migrante desde la óptica de los derechos humanos. Sin embargo, en los 

últimos años la región ha sido testigo de un giro hacia la securitización de la 

migración venezolana, es decir la definición de la migración como un problema 

de seguridad y una amenaza. Así, ha surgido una nueva retórica de seguridad 

que ha ido en consonancia con las tendencias a nivel global. En ese sentido, la 

transición de unas políticas iniciales relativamente generosas a unas más 

restrictivas, el refuerzo de medidas de control fronterizo y la incorporación de 

medidas que tienden a reducir la recepción de flujos y a dificultar la regularización 

del estatus migratorio se han vuelto usuales en la región tras la crisis venezolana 

(Quirós, 2018; Freier y Castillo, 2020). 

La presente investigación postula que la securitización de la migración 

venezolana es una de las razones por las que la cooperación entre Colombia, 

Ecuador y Perú en el periodo 2017-2019 ha tenido un impacto limitado en las 

políticas internas implementadas, ya que ha ocasionado que los países terminen 

priorizando la agenda nacional de seguridad por encima de la regional de corte 



65 
 

 
 

más humanitario. Para eso es necesario analizar el discurso de los actores 

securitizadores, a saber, las autoridades y los medios, que son los que realizan 

la movida securitizadora y presentan el tema de la migración como una amenaza; 

y, los discursos y percepciones de la audiencia, que es quien acepta la amenaza 

de seguridad como tal y en ocasiones exige la implementación de medidas más 

restrictivas. Así, es importante recordar que la relación y constante 

retroalimentación entre estos resulta vital para explicar la implementación de los 

mayores controles migratorios y medidas más restrictivas analizados en el 

capítulo anterior, unos que dificultan la entrada y la residencia legal de los 

ciudadanos venezolanos. 

3.2.1. Discursos de los actores securitizadores 

En este apartado se analizarán brevemente los discursos de las 

principales autoridades relacionadas con los sectores de seguridad, migración, 

justicia y trabajo de los tres países estudiados, y la cobertura mediática que se 

le ha dado al creciente flujo de migrantes venezolanos. Esto se debe a que se 

trata de espacios o momentos en los que la migración ha sido constantemente 

presentada como un problema y amenaza de seguridad que requiere acciones 

inmediatas y urgentes. Los discursos de los agentes securitizadores en el 

periodo 2017-2019 han girado en torno a tres grandes temas, a saber, el 

incremento de la delincuencia y la inseguridad, del desempleo y del desborde de 

los servicios públicos.  

Por un lado, fueron muchos los discursos de autoridades que vincularon 

la migración venezolana con el incremento de la criminalidad o inseguridad en 

Colombia, Ecuador y Perú, muchos más que los que hacían alusión al 

desempleo. Aunque las dos relaciones planteadas son peligrosas, porque 

generan miedo y rechazo hacia la población migrante, la que se vincula con la 

delincuencia lo es más porque en algunos casos resulta en sanciones 

económicas, expulsiones o deportaciones, sin siquiera proponer la 

implementación de alternativas efectivas para la regularización de los migrantes. 



66 
 

 
 

Dentro de esta categoría, me atrevería a afirmar que los discursos y 

declaraciones de los presidentes han sido los más relevantes. En febrero de 

2018, el entonces presidente colombiano Juan Manuel Santos anunció el 

desborde de la migración venezolana en las zonas de frontera y con ello el 

traslado de más de dos mil efectivos de las tres ramas militares a las zonas de 

frontera para reforzar la seguridad y el control migratorio, y luchar contra el 

crimen organizado a través de operativos y procedimientos de verificación en 

espacios públicos. Luego, aseguró que la llegada de venezolanos era tal vez el 

problema más serio por el que se encontraba atravesando el país andino e hizo 

hincapié en los criterios fundamentales de seguridad y control para la gestión de 

la migración (Semana, 2018b; Deutsche Welle, 2018b; Presidencia Colombia, 

2018). 

A principios de agosto de 2018, el mandatario ecuatoriano Lenín Moreno 

declaró Estado de Emergencia en las provincias ecuatorianas de Carchi, 

Pichincha y el Oro por el flujo “inusual” de migrantes venezolanos (Cancillería 

Ecuador, 2018g). Esta palabra resulta clave, porque resalta la necesidad de una 

respuesta urgente ante una problemática nunca antes vista. Así, termina siendo 

un discurso cuyo objetivo es justificar, primero, el establecimiento de un Estado 

de Emergencia en el que los derechos quedan virtualmente suspendidos y, 

segundo, la implementación de más controles y el traslado de una mayor 

cantidad de efectivos policiales. 

Asimismo, en enero de 2019, tras el feminicidio en Ibarra1, Moreno publicó 

un tuit en el que afirmaba lo siguiente: 

¡Todos somos Diana! Ecuador es y será un país de paz. No permitiré que 
ningún antisocial nos la arrebate. La integridad de nuestras madres, hijas 
y compañeras es mi prioridad. He dispuesto la conformación inmediata de 
brigadas para controlar la situación legal de los inmigrantes venezolanos 
en las calles, en los lugares de trabajo y en la frontera. Analizamos la 

 
1 El sábado 19 de enero en la ciudad ecuatoriana de Ibarra, Diana, una 
ciudadana ecuatoriana de 22 años que estaba embarazada fue asesinada en 
plena calle por su pareja, un hombre de origen venezolano de 22 años, tras 
recibir varias puñaladas (Redacción BBC, 2019d). 



67 
 

 
 

posibilidad de crear un permiso especial de ingreso al país. Les hemos 
abierto las puertas, pero no sacrificaremos la seguridad de nadie. Es 
deber de la policía actuar duramente contra la delincuencia y el crimen, y 
tienen mi respaldo. Aplicaremos todo el peso de la ley a quienes no 
hicieron nada ante la violencia, la injusticia y el ejercicio criminal del poder 
(Moreno, 2019). 

Para muchos, sus declaraciones fueron un catalizador de la violencia y un 

grave error, ya que juntaron dos problemas importantes: la violencia de género 

y la xenofobia al culpar a una nacionalidad específica por un asunto de 

criminalidad tan grave como un feminicidio. A pesar de que no fue un acto de 

xenofobia directo, sí se prestó para lecturas equivocadas y desencadenó que 

muchos venezolanos fueran víctimas de agresiones por parte de grupos de 

ciudadanos que los desalojaron violentamente de albergues y residencias (León, 

2019).  

Para terminar con los presidentes, a principios de junio de 2019, el 

presidente peruano Martín Vizcarra anunció que, a partir del 15 del mismo mes, 

todos los venezolanos que quisieran ingresar al Perú tendrían que presentar un 

pasaporte vigente, por vencer o vencido, y la visa humanitaria, afirmando que la 

medida aseguraría una migración ordenada, segura y regular. Asimismo, 

aseguró que expulsaría a todos aquellos que entraran de manera irregular. El 

anuncio fue hecho en el aeropuerto de Lima mientras se deportaba al tercer 

grupo de ciudadanos venezolanos en un mes por haber ingresado al país con 

documentación falsa. Posteriormente, en septiembre, Vizcarra señaló que el 

Perú ya había llegado a su límite de capacidad para atender a los migrantes. A 

estas se le suman otras declaraciones en las que afirmó que no se había 

ponderado el efecto real de la migración venezolana y que su gobierno tenía 

como prioridad que esta ocurra de manera ordenada y segura con el propósito 

de reducir los altos índices de delincuencia (BBC, 2019c; Quigley, 2019; Exitosa, 

2019). 

En cuanto a las declaraciones y discursos de autoridades y funcionarios 

que trabajaban directamente en los sectores de migraciones y seguridad. El 

fiscal general de Colombia, Néstor Humberto Martínez, advirtió, en el 2018, en 



68 
 

 
 

una carta dirigida a la Canciller María Ángela Holguín que el número de 

venezolanos que habían cometido algún delito había crecido en un 228% si se 

comparaban las cifras de enero del 2017 (78 capturas) y enero de 2018 (256 

capturas). De acuerdo con las cifras, entre el 1 de enero de 2017 y el 5 de febrero 

de 2018 las autoridades capturaron en flagrancia a 1.869 venezolanos. 

Asimismo, afirmó que la tendencia al alza se venía presentando desde el mes 

de agosto de 2017 (Semana, 2018c). Esta comunicación no hizo más que 

encender las alarmas y exponer un panorama que, visto a la ligera, corre el 

riesgo de ser malinterpretado y de contribuir a estigmatizar aún más a los 

migrantes, especialmente porque la delincuencia es uno de los problemas que 

más preocupa a los colombianos.  

Por su parte, el ex ministro del interior del Perú, Carlos Morán afirmó que 

la presencia de venezolanos había incrementado los índices de criminalidad e 

inseguridad en algunas ciudades, por lo que se implementaría el “Plan Migración 

Segura 2019” para luchar contra la delincuencia, expulsando del país a todo 

venezolano que tuviera antecedentes penales, policiales o judiciales en su país 

de origen. El ahora ex ministro hizo hincapié en que no quería resultar xenófobo, 

pero aseguró que la creciente presencia de venezolanos había “disparado” los 

indicadores de incidencia delictiva (Redacción El Comercio, 2019), y terminó las 

declaraciones diciendo lo siguiente “Me dirijo a los venezolanos que respetan 

nuestras leyes, ellos son bienvenidos. Los que generan desorden social, ellos 

no. Mejor váyanse del país porque serán detenidos y expulsados” (Redacción 

Perú21, 2019b). 

Finalmente, aunque el subsecretario de seguridad ciudadana del 

Ministerio de Gobierno de Ecuador, Diego Tipán, no estableció una relación dura 

y directa como Krüger, Martínez y Morán, sí afirmó que el cometer un delito tenía 

correlación directa con el acceso a un empleo y a bienes y servicios del Estado, 

y a la inequidad en el acceso a oportunidades. Por esa razón, las personas con 

más necesidades, refiriéndose evidentemente a los migrantes venezolanos, eran 

quienes más probabilidades tenían de buscar su supervivencia en la ilegalidad 



69 
 

 
 

(Primicias, 2019a). El problema con este discurso es que a pesar de mostrar al 

migrante venezolano como víctima y como uno que tiene que ser integrado 

adecuadamente, igual establece una relación directa entre delincuencia y 

migración y genera un rechazo en los ciudadanos, que, en líneas generales, no 

ven al migrante venezolano como una víctima.  

Es cierto que la cantidad de venezolanos involucrados en actividades 

delictivas ha aumentado, así como también lo ha hecho el número de migrantes 

que han ingresado a los tres países estudiados. Esta resulta una ecuación lógica. 

Sin embargo, este tipo de discursos alimentan la estigmatización y 

discriminación de las que ya son víctimas los venezolanos, y fortalecen esa 

relación exagerada entre la migración y el aumento de criminalidad o 

inseguridad, una que en la realidad ha probado ser poco precisa, porque no hay 

estudios que demuestren que realmente exista una relación entre estos dos 

factores.  

De acuerdo con cifras presentadas publicadas por el Instituto Nacional 

Penitenciario y Carcelario (Inpec) de Colombia, de los 1.630.903 venezolanos 

radicados en Colombia, los delincuentes representaban el 0,09% y solamente el 

1.2% de la población carcelaria es venezolana, que termina siendo una cifra 

marginal si se compara con el mundo de colombianos involucrados en 

actividades criminales (Semana, 2020). Asimismo, el Instituto Nacional 

Penitenciario de Perú (INPE), reportó a mediados de 2019 que, de una población 

penitenciaria total de 93,500 internos, 335 son de nacionalidad venezolana. Esto 

quiere decir que representaban menos del uno por ciento de todos los internos 

(Bedoya, 2019). Quizás esta no sea la mejor manera de evaluar si es que existe 

o no una relación directa entre la migración venezolana y la delincuencia, porque 

se trata de un fenómeno reciente y porque los sistemas de justicia de los países 

analizados no son los mejores, pero es la única referencia que existe.  

En cuanto a la relación entre la migración venezolana y el desempleo, otro 

tema que preocupa sobremanera a los colombianos, a los ecuatorianos y a los 

peruanos, el actual presidente colombiano, Iván Duque afirmó en una entrevista, 



70 
 

 
 

sin ningún tipo de evidencia fidedigna, que el desempleo en Colombia, que en 

mayo de 2019 se encontraba bordeando el 10%, era responsabilidad de los 

venezolanos y que, si bien, el mercado laboral venía deteriorándose desde el 

2015, la migración venezolana estaba impactando negativamente en ese 

aspecto (Redacción El País, 2019). Asimismo, la ex Ministra de Trabajo y 

Promoción del Empleo del Perú, Sylvia Cáceres señaló a fines de 2019 que la 

migración venezolana era un factor explicativo importante del creciente 

desempleo de los jóvenes peruanos. Anteriormente la ministra Cáceres ya había 

señalado que la presencia de los extranjeros venezolanos estaba ejerciendo 

presión sobre los peruanos por las malas condiciones laborales que aceptaban 

(Redacción RPP, 2019).  

Este tipo de discursos generan una idea de competencia o disputa por las 

oportunidades laborales, que no hace más que confrontar a la ciudadanía entre 

sí. Sin embargo, así como pasa con la asociación entre criminalidad e 

inseguridad y migración venezolana, no hay datos certeros que demuestren que 

la migración genera desempleo, sino más bien dinamiza la economía, genera 

una mayor competencia positiva y podría contribuir a incrementar el Producto 

Bruto Interno. Si bien se reportó que se podía experimentar un impacto a corto 

plazo en un sector de la población, especialmente el informal, las proyecciones 

a largo plazo eran positivas. Como se plantea en el informe de investigación de 

Oxfam (2019) sobre las percepciones de xenofobia y discriminación hacia 

migrantes venezolanos en Colombia, Ecuador y Perú (Banco Mundial, 2019; 

García, 2020).  

A los discursos de las autoridades se sumaron los procesos de 

estigmatización encontrados en la prensa y los medios de comunicación. Estos 

tienen una capacidad excepcional para incidir en la opinión pública y con ello, de 

acelerar o frenar brotes xenófobos, y de promover u obstaculizar la integración 

de los migrantes. En el caso específico de la migración venezolana estos han 

cumplido el rol de agravantes del descontento entre la ciudadanía, ya que, 

durante el periodo de tiempo estudiado, se han encargado de hacer énfasis en 



71 
 

 
 

noticias negativas sobre migrantes sin una adecuada contextualización, 

haciendo que el fenómeno parezca mucho peor de lo que realmente es. La 

sociedad solo ha recibido noticias de los hechos violentos en los que se han visto 

involucrados venezolanos, invisibilizando a aquellos que sí se han comportado 

de manera correcta y siguiendo las normas, y la situación crítica por la que están 

atravesando.  

El tratamiento que la prensa le ha dado al tema ha demostrado la gran 

irresponsabilidad y la poca preparación con la que comunican temas sensibles. 

Este es un hecho que se evidenció, por un lado, en el uso de cifras o datos 

sacados de contexto; y por el otro en la calidad de noticias mostradas y en los 

titulares de corte claramente xenófobo. Algunos ejemplos de titulares son los 

siguientes: “Vinieron todos los limosneros de Venezuela: alcalde de 

Bucaramanga” del Diario El Tiempo (Colombia), “Éxodo de venezolanos: una 

amarga leyenda en Colombia” del Diario La Patria (Colombia), “El drama de los 

venezolanos que migran a Colombia por miedo a la Constituyente” del Diario La 

Semana (Colombia), “Venezolana critica a peruanos: Son unos indígenas con 

peinados asiáticos” del Diario Correo (Perú), “Perú, desbordado por la migración 

venezolana” del Diario El País (España), “INPE: población venezolana en prisión 

se sextuplicó en solo un año” del Diario el Comercio (Perú), “Feminicidio 

estremece Ecuador: Venezolano asesinó a puñaladas a su pareja” del noticiero 

NTN24 (Colombia), “Atacan a venezolano que mató a mujer embarazada en 

Ecuador” de Televisa (México), entre otros (Salazar, 2018; Telesur, 2020; 

Bedoya, 2019; Fowks, 2018; NTN24, 2019; Noticieros Televisa, 2019). 

Los ciudadanos, al no tener fuentes de información a la mano con las que 

comparar y contrastar la que los medios presentan, terminaron creyéndoles. Este 

tipo de tratamiento de la información y los titulares presentados crean vínculos 

negativos entre la migración y la pobreza, y entre la migración, el drama y el 

miedo; invisibilizan las verdaderas razones por las cuales los venezolanos 

deciden migrar, que no es una decisión sencilla; generan odio y rechazo por 



72 
 

 
 

parte de la población del país de acogida; y colocan a todos los venezolanos 

dentro de una misma categoría sin hacer distinciones. 

Siguiendo los postulados de la teoría de la securitización y el énfasis que 

hace Bourbeau en los medios como un actor securitizador igual de importante 

que las autoridades, se podría afirmar que efectivamente en el discurso de las 

autoridades y en la manera en la que los medios de comunicación presentan las 

noticias existe una intención de convertir el tema de la migración venezolana en 

uno de seguridad. El problema con estos es que no reflejan la realidad del 

problema y terminan generando miedo entre la población y convirtiéndose en 

potenciales incrementadores de la discriminación hacia la población migrante, lo 

que terminaría aumentando la violencia contra estos. Así, este proceso de 

securitización de los migrantes genera miedo, una expresión emocional que no 

debería ser subestimada y que se ve reflejada en las encuestas de opinión, razón 

por la cual quedarse solo con los discursos y los intentos de securitización de los 

agentes sería insuficiente.  

3.2.2. El rol de la audiencia y las encuestas de opinión pública 

La audiencia en el periodo de tiempo estudiado no solamente ha aceptado 

el discurso securitizador de los actores, sino que también ha exigido que se 

tomen acciones más restrictivas. Esto se debe al constante proceso de 

retroalimentación entre ambos y a que la opinión pública, además de ser el 

resultado de los discursos de los agentes securitizadores, es una que moldea 

sus respuestas, permite el desplazamiento del tema fuera de los límites de la 

política y brinda legitimidad a la aplicación de medidas excepcionales. Así, en la 

línea de lo argumentado por Bourbeau, la relación entre estos dos actores es 

definida como una de mutua constitución o influencia, una relación activa y de 

retroalimentación. En los tres países fue posible observar una tendencia hacia 

una percepción aún más negativa de la migración venezolana y una peligrosa 

asociación entre criminalidad y desempleo con el incremento de esta. 



73 
 

 
 

De acuerdo con el informe de Oxfam (2019), más del 80% de los 

encuestados en Colombia, Ecuador y Perú manifestaron comprender las 

circunstancias que forzaban a millones de venezolanos a migrar, pero al mismo 

tiempo cerca del 70% creía que se debían aplicar políticas más estrictas. Esta 

afirmación demuestra la gran ambivalencia que caracteriza a las sociedades 

analizadas, que oscilan entre la comprensión y la xenofobia, y la tensión 

existente entre las percepciones positivas y negativas de los migrantes, que 

conviven en el imaginario de los ciudadanos de los tres países mencionados. Lo 

cierto es que las encuestas de opinión pública del 2018 y 2019 han mostrado un 

incremento en el rechazo tanto hacia la migración, en general, como hacia los 

migrantes venezolanos, en particular, y una disminución de la imagen positiva 

que se tenía de estos al inicio del proceso migratorio. Además, se descubrió que 

fueron tres los miedos que dotaron de sentido al discurso anti migratorio, a saber, 

el miedo a la competencia por recursos económicos y trabajo, el miedo a la 

inseguridad física y el miedo a la pérdida de identidad. 

A pesar de que es bien sabido que cerrar las fronteras no frena el flujo de 

migrantes, sino que incrementa los niveles de irregularidad, la mayor parte de 

encuestados de Colombia, Ecuador y Perú creía que las leyes migratorias y las 

políticas de ingreso y permanencia eran sumamente permisivas, y que se debían 

regular más las fronteras con el fin de restringir el ingreso de migrantes. Esto 

responde a la creencia de que la migración llama a más migración y al temor de 

colapso o desborde. En Colombia, nueve de cada diez creían en este efecto de 

la llamada y en Perú y en Ecuador el número de creyentes osciló entre ocho y 

nueve. Definitivamente esto es algo que termina reforzando la percepción 

negativa que se tiene de la migración (Oxfam, 2019).  

Los resultados de la encuesta de opinión Invamer del 2018 en Colombia, 

mostraron que el 47,3% de los colombianos creían que el gobierno colombiano 

debía cerrar la frontera con Venezuela para que no ingresaran más venezolanos 

y el 49.4% tenía una imagen desfavorable de ellos, mientras el 51% quería que 

el gobierno los acogiera. Si la percepción de los migrantes venezolanos ya era 

mala, los resultados de la encuesta de opinión del 2019 demostraron que esta 



74 
 

 
 

podía llegar a ser aún peor. En ella, el 62% de los colombianos encuestados no 

estaba de acuerdo con que el gobierno acogiera a los venezolanos que 

ingresaran a Colombia y el 69% tenía una opinión desfavorable de los migrantes 

venezolanos, resultado veinte puntos porcentuales mayor que el de la encuesta 

del 2018. Era la primera vez en dos años de mediciones que la cifra de 

colombianos que no estaba de acuerdo con que el acogiera a los migrantes 

venezolanos que ingresaran a Colombia superaba a los que sí estaban de 

acuerdo y el porcentaje de aquellos que se encontraban a favor del cierre de 

fronteras superaba el 50%. Esta encuesta reveló una postura que resulta 

preocupante: el aumento de la xenofobia hacia los venezolanos (Semana, 

2018d; Semana, 2019). 

Los datos sobre las percepciones de los ciudadanos ecuatorianos sobre 

la migración venezolana son escasos. De acuerdo con los resultados de una 

encuesta realizada por el Centro Estratégico Latinoamericano de Geopolítica 

(CELAG) en noviembre de 2018, la migración venezolana constituía el quinto 

problema que más los afectaba personalmente con un 28.5%. Del total de 

encuestados que afirmaron que la migración representaba un problema para 

ellos, el 7.2% la mencionó como el principal y el 21.3%, como parte del resto de 

menciones (p. 7). Hubo quienes manifestaron la necesidad de que las 

autoridades pertinentes solucionaran el problema, pidieron un cierre de fronteras 

y exijieron la prohibición de la migración, por lo que no resulta sorprendente que 

el 55.2% de migrantes venezolanos haya sentido discriminación en Ecuador por 

razones de nacionalidad (Primicias, 2019b). 

El Perú muestra la misma tendencia. De acuerdo con el Instituto de 

Opinión Pública (IOP) (2020) de la Pontificia Universidad Católica del Perú, del 

2018 al 2019 ha habido un aumento en el porcentaje de ciudadanos que perciben 

la migración venezolana como algo negativo. Las percepciones y opiniones 

relacionadas con la manera en la que debería responder el Estado también 

respondieron a una lógica de miedo. Así como en Colombia, el porcentaje de 

peruanos que creía que se debería prohibir la entrada a migrantes venezolanos 



75 
 

 
 

incrementó de 16% en el 2018 a 30% en el 2019, en detrimento de aquellos que 

afirmaron la necesidad de aplicar límites en el número de migrantes que 

quisieran ingresar, que disminuyó de 66% en el 2018 a 55% en el 2019. El 

vínculo que se ha venido construyendo en la mente de los ciudadanos peruanos, 

evidentemente con ayuda de los discursos de los agentes securitizadores, sobre 

la relación entre migración, seguridad, criminalidad y control es más evidente 

que nunca (IOP, 2020).  

Asimismo, se observó una necesidad de los ciudadanos peruanos de 

diferenciarse por el miedo que despiertan los procesos migratorios en cuanto a 

la pérdida de identidad cultural y nacional. En el 2018, el 74% de encuestados 

señalaba que los venezolanos eran personas muy agradables; el 73%, que eran 

personas trabajadoras y emprendedoras; y el 69% decía que los venezolanos 

habían tenido una buena educación en su país. En el 2019 las percepciones 

disminuyeron a 57%, 51% y 45%, respectivamente. Asimismo, en el 2018, el 

22% de encuestados afirmó que las costumbres peruanas y venezolanas eran 

algo parecidas, mientras que, en el 2019, ese porcentaje bajó a 16.9%; y el 

porcentaje de aquellos que afirmaron tener costumbres bastante diferentes 

aumentó de 44% a 51% (IOP, 2020).  

Además, las encuestas lograron recoger las percepciones de los 

ciudadanos de los tres países analizados sobre la relación entre migración y 

delincuencia, economía y trabajo, y servicios básicos. Tres temas importantes 

en los que los actores securitizadores basaron sus discursos para securitizar el 

fenómeno migratorio. En el 2019, el 73.5% de colombianos, el 67.9% de 

ecuatorianos y el 70% de peruanos asociaron de manera directa la migración 

con la delincuencia y la inseguridad. Esta criminalización de la migración por 

parte de la ciudadanía exacerbada por los discursos de los medios de 

comunicación y de ciertas autoridades chocó con la poca capacidad de los 

gobiernos de controlar el flujo migratorio y terminó generando una mayor presión 

para que se tomen medidas más restrictivas (Oxfam, 2019). 



76 
 

 
 

De acuerdo con el IOP (2020), en el Perú, las inquietudes y miedos sobre 

la inseguridad física y la delincuencia han alcanzado porcentajes elevados. En 

el 2018, el 55% de los encuestados afirmó que muchos de los venezolanos se 

dedicaban a actividades delictivas y el 24%, que sentía miedo. En el 2019, estas 

dos percepciones aumentaron a 80% y 52%, respectivamente. Estas 

preocupantes percepciones respondieron a los discursos de las autoridades y, 

al clima de miedo y ansiedad alimentado por los medios de comunicación, que 

construyeron generalizaciones a partir de hechos aislados y securitizaron el 

fenómeno migratorio. De la misma manera, en Ecuador, los ciudadanos 

afirmaron que la llegada de venezolanos incrementó el número de delitos y 

exigieron que se tomen medidas al respecto. Las palabras inseguridad y 

venezolanos fueron recurrentes en el discurso de quienes afirmaron que 

Ecuador soportaba una oleada delictiva inusual; sin embargo, la cifra de 

homicidios probó que se trataba de una opinión o un discurso que no reflejaba 

la realidad (Duche, 2019; Primicias, 2019a). 

En cuanto a la relación entre la migración venezolana y trabajo, siete de 

cada diez encuestados en Colombia, Ecuador y Perú en el 2019 consideraban 

que la migración bajaba los sueldos y empeoraba las condiciones laborales por 

el abaratamiento de la mano de obra y el aumento de trabajo informal; y el 

porcentaje de peruanos que afirmó que los venezolanos les estaban quitando 

empleo a muchos peruanos aumentó de 73% a 76% en el periodo 2018-2019. 

Asimismo, el 64.3% de los peruanos encuestados, el 56% de colombianos y el 

48% de ecuatorianos creían que los migrantes venezolanos se beneficiaban más 

de lo que aportaban; y el 77% de peruanos señaló que la llegada de los 

venezolanos iba a perjudicar la economía del país, cifra 5 puntos porcentuales 

mayor al de la encuesta realizada en el 2018. Los resultados citados demuestran 

que la idea del desempleo y la competencia por los recursos económicos es una 

idea que sigue latente en el imaginario colectivo (Oxfam, 2019; IOP, 2020). 

 Por último, en los tres países en el 2019 se asoció de manera explícita la 

migración venezolana con la saturación y la precariedad de los servicios 



77 
 

 
 

públicos, sobre todo en materia de salud y educación. En Colombia fueron ocho 

de cada diez encuestados los que manifestaron abiertamente que el colapso de 

los servicios de debía a la presencia de migrantes; y tanto en Ecuador como en 

Perú la tasa bajó ligeramente a siete de cada diez ciudadanos. Además, se criticó 

la generación de un gasto público extra para su inclusión en la sociedad. Sin 

embargo, la realidad demostró que los migrantes venezolanos no representaron 

un porcentaje significativo de usuarios en los servicios públicos (Oxfam, 2019; 

Primicias, 2019a).  

3.3. Comentario final 

La securitización de la migración revisada en el presente capítulo ayuda 

a entender el predominio de la agenda de seguridad nacional sobre la agenda 

regional y multilateral de corte más humanitario, especialmente en los aspectos 

relacionados al control migratorio en las fronteras y a la regularización de la 

situación migratoria de los ciudadanos venezolanos. Este proceso ha allanado el 

camino para la implementación de medidas restrictivas y ha llevado a que los 

países analizados no solo no cumplan algunos acuerdos, sino que en ocasiones 

hagan todo lo contrario. La población venezolana ha sido utilizada por las 

autoridades, los medios de comunicación y la opinión pública como chivo 

expiatorio, siendo responsabilizados por los niveles de desempleo, la 

criminalidad, el colapso de los servicios públicos e incluso la disminución de la 

calidad de vida cuando en realidad no hay datos que prueben que la realidad sea 

tan grave como es percibida. Es por eso que el endurecimiento de las normas y 

la implementación de políticas restrictivas analizados en el capítulo dos son 

vistos como la mejor opción y la más adecuada para controlar la migración. 

Esto se ha visto traducido en requisitos costosos y casi imposibles de 

conseguir, tales como el pasaporte, los antecedentes penales apostillados y las 

visas de residencia, que se constituyen como filtros y dificultan los procesos de 

regularización de la situación migratoria e inclusión. Ninguno de los tres países 

analizados ha simplificado los requisitos de documentación y a pesar de que 

desde comienzos del 2019 comenzaron a aceptar documentos caducados para 



78 
 

 
 

solicitar la residencia, la presentación de pasaporte sellado siempre fue un 

requisito indispensable; y en lugar de fortalecer sus sistemas de refugio, han 

endurecido sus políticas, lo que ha llevado a una tasa cada vez mayor de 

solicitudes sin respuesta, rechazadas o archivadas.   

Esto no significa que los países analizados hayan dejado de lado la 

cooperación o que le hayan restado importancia, y el Proceso de Quito es un 

ejemplo. Sin embargo, su impacto en la manera en la que los Estados abordan 

el fenómeno migratorio en el ámbito nacional se ha visto claramente limitado por 

las preocupaciones más inmediatas de seguridad, construidas por los actores 

securitizadores y la opinión pública en un proceso de retroalimentación 

constante. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



79 
 

 
 

CONCLUSIONES 

La presente investigación partió de la pregunta ¿Cómo se explica que la 

cooperación en materia de regularización migratoria, control migratorio y acción 

humanitaria entre Colombia, Ecuador y Perú para hacer frente de forma conjunta 

y coordinada a la crisis migratoria venezolana tenga un impacto limitado en las 

políticas que dichos países implementaron desde el 2017 hasta el 2019? y para 

responderla se planteó que este podía ser explicado como el resultado de un 

proceso de securitización de la migración venezolana. 

Así, mientras en el ámbito regional predominó el enfoque humanitario y 

se dio importancia a los procesos de cooperación y coordinación; en el ámbito 

nacional predominó el enfoque de seguridad, lo que los llevó a priorizar sus 

políticas nacionales sobre las colectivas y adoptar de políticas restrictivas, 

generando una tensión entre lo multilateral y lo nacional. A partir de lo 

mencionado, es posible elaborar algunas conclusiones generales que se 

desprenden del análisis realizado: 

1. Los gobiernos de los países analizados reconocieron que la migración, 

como fenómeno transnacional, multidimensional y de alta complejidad, 

requería una respuesta conjunta y regional coordinada con el objetivo 

de mitigar las consecuencias tanto nacionales como regionales. Dicho 

esto, es imposible negar la importancia que los países analizados les 

han dado a los espacios multilaterales de cooperación y coordinación 

para abordar el tema de la migración venezolana, así como lo 

demuestra el Proceso de Quito. Sin embargo, se podría argumentar, 

luego de todo lo analizado, que se trató más de una importancia 

simbólica y no tanto de una que buscaba tener efectos prácticos, 

positivos y duraderos en la vida de los migrantes y de las comunidades 

de acogida. 

 

2. El Proceso de Quito, con un enfoque predominantemente humanitario, 

se constituyó como el espacio de discusión y cooperación más 



80 
 

 
 

relevante a nivel regional, aunque no logró establecer rutas de acción 

claras, los acuerdos han sido sumamente básicos y generales, y ha 

dejado mucho espacio para el manejo individual de asuntos que 

deberían ser gestionados de manera coordinada. Sin embargo, lo que 

sí logró fue poner el tema venezolano en la agenda internacional, 

captando la atención y despertando el interés de muchos países, 

organismos internacionales y organizaciones de la sociedad civil; y 

congregar a una gran cantidad de países de la región en reuniones 

periódicas sin obligarlos a tomar una postura marcada frente al tema 

venezolano, porque se ha logrado comprender que la migración está 

por encima de eso y afecta a todos, sin excepción.  

 

3. La crisis migratoria venezolana puso en evidencia, una vez más, la 

debilidad del regionalismo latinoamericano y la incapacidad de los 

organismos regionales, tales como UNASUR, CELAC, la CAN y la 

OEA, de llegar a un consenso sobre las acciones que se deberían 

tomar y, en algunos casos, incluso de adoptar una postura frente al 

fenómeno. De esta manera, se prefirió crear instancias nuevas y 

especializadas para discutir y gestionar el tema venezolano, en lugar 

de utilizar las ya existentes.  

 
4. Resultó sorprendente la poca importancia que se le ha dado a la 

migración venezolana en los Gabinetes Binacionales. A pesar de la 

magnitud de esta y de la necesidad urgente de una respuesta 

coordinada, especialmente porque Colombia, Ecuador y Perú son los 

países más afectados, el tema venezolano se trató como uno 

secundario. De esta manera, teniendo en cuenta que los Gabinetes 

Binacionales constituyen la instancia política de más alto nivel en la 

que se toman decisiones, se asumen compromisos y, se establecen 

marcos de cooperación y trabajo permanente, se podría afirmar que 

los mandatarios desaprovecharon la oportunidad de profundizar en la 

cuestión migratoria venezolana y llegar a acuerdos sustanciales por 



81 
 

 
 

priorizar la discusión sobre otros temas que al parecer suscitan más 

interés a nivel bilateral. 

 
5. En el ámbito nacional, se observó una clara tendencia hacia la 

securitización de la migración, que llevó a que los gobiernos prioricen 

la agenda de seguridad nacional sobre la humanitaria y multilateral, y 

que sirve para explicar las razones por las cuales la cooperación tuvo 

un impacto limitado en la implementación de políticas internas. Los 

agentes securitizadores, es decir las autoridades y los medios de 

comunicación, con la aceptación y retroalimentación constante de la 

opinión pública han logrado allanar el terreno para que la 

implementación de políticas más restrictivas, tales como la imposición 

del pasaporte y, los requisitos de antecedentes penales apostillados y 

visa humanitaria, sean vistas por la audiencia como medidas legítimas 

y dignas de apoyo.  

 

6. Las respuestas de los países pueden ser situadas en un continuo en 

el que Colombia ha mostrado una mayor apertura y, Ecuador y Perú 

han sido más restrictivos. En el tiempo estudiado, no ha habido una 

orientación clara y única hacia la apertura o la restricción dentro de los 

países analizados, sino una coexistencia de medidas. Esto hace que 

resulte imposible afirmar que ninguno de los tres países analizados 

está cumpliendo con los compromisos realizados en los espacios 

multilaterales y bilaterales de cooperación y coordinación, y exige un 

análisis detallado y profundo de las diferencias en las respuestas. 

 

7. En los tres países estudiados, se ha evidenciado una preponderancia 

de respuestas cortoplacistas, temporales y provisionales que buscan 

mitigar problemas puntuales, pero que de ninguna manera ayudan a 

proporcionar protección duradera. Esto demuestra lo poco preparados 

que estaban los países para enfrentar una situación de esa magnitud 

y denota la inexistencia de una comprensión integral del fenómeno, ya 



82 
 

 
 

que no se cuenta con información ni datos suficientes; pero resume el 

desafío, que es pasar del diseño de respuestas políticas coyunturales 

entendidas como una reacción frente a la presión migratoria del 

momento a la adopción de medidas de mediano y largo plazo.  

 
8. En la práctica, Colombia, Ecuador y Perú intentaron resolver los 

problemas de la manera que pudieron, razón por la cual cada uno de 

los acuerdos tuvo un impacto distinto y, la actitud de acogida y apertura 

mostrada en las diferentes reuniones no se condijo con el desempeño 

de los países en el periodo de tiempo estudiado. Después de todo, 

parece que la propuesta central del Proceso de Quito de armonizar 

medidas y generar una respuesta regional no se está cumpliendo. 

 
9. No se deben dejar de considerar explicaciones alternativas y 

complementarias para responder a la pregunta de investigación 

planteada, tales como la pobre performance de la cooperación, que ha 

marcado una tendencia en las últimas décadas, y la crisis en la que se 

encuentran inmersos los esquemas de cooperación ya existentes. 

Abundan los intentos de cooperación, pero no los resultados reales. 

Sin descartar la importancia de los factores mencionados, se puede 

observar que el limitado impacto de la cooperación en las políticas 

internas implementadas por Colombia, Ecuador y Perú en el periodo 

2017-2019 sigue siendo el resultado de la creciente securitización del 

fenómeno migratorio y las respuestas de los países mencionados 

pueden ser perfectamente analizadas dentro de los marcos de la 

Teoría de la Securitización esbozada por los teóricos de la Escuela de 

Copenhague.  

 
 
 

 

 



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101 
 

 
 

ANEXOS 

Anexo 1 – Principales espacios de cooperación multilateral y bilateral, y los acuerdos a los que se llegaron 

ESPACIOS MULTILATERALES 
INSTANCIAS 
MULTILATER

ALES 
LUGAR/FECHA 

ACUERDOS

REGULARIZACIÓN MIGRATORIA CONTROL MIGRATORIO ACCIÓN HUMANITARIA 

Grupo de Lima Bogotá, 31 de 
octubre de 2018 

Se discutieron medidas para facilitar la permanencia y el tránsito de los migrantes en la región. Sin embargo, no se llegó 
a ninguna conclusión ni se asumieron compromisos.

Lima, 4 de enero 
de 2019 

  Los países renovaron su compromiso de 
continuar brindando asistencia a los 
migrantes venezolanos

Se comprometieron a promover y desarrollar iniciativas de coordinación regional para responder a la crisis migratoria 
Ottawa, 4 de 
febrero 2019 

  Los países subrayaron la necesidad de 
apoyar y fortalecer la respuesta 
humanitaria de los países de destino, 
facilitando el acceso a los recursos 
necesarios

Brasilia, 8 de 
noviembre de 
2019 

Los países resolvieron cooperar para presentar a la comunidad internacional la gravedad de la situación económica, 
política y humanitaria en Venezuela,  
 
Reiteraron la necesidad de reforzar la asistencia financiera para los países de acogida

Proceso de 
Quito 

Quito, 3 y 4 de 
septiembre de 
2018 

Los países se comprometieron a 
continuar trabajando de manera 
individual y cooperar según cada 
país lo estime necesario en el 
acceso a mecanismos de 
permanencia regular y a los 
procedimientos para la 
determinación de la condición de 
refugiado 

Los países exhortaron al Gobierno de 
Venezuela que tome las medidas 
necesarias para la provisión de 
documentos de identidad y de viaje a 
sus ciudadanos, así como de las 
apostillas y legalizaciones requeridas. 

Los países se comprometieron a seguir 
trabajando de manera individual y 
cooperar según cada país lo estime 
necesario: 
 
En la provisión de asistencia humanitaria
 
En la protección de la infancia y en la 
lucha contra el tráfico y la trata de 
personas, la violencia sexual y de 



102 
 

 
 

género, y la discriminación, la 
intolerancia y la xenofobia. 

Los países acordaron facilitar la entrada y simplificar los requisitos de 
documentación para fomentar la completa regularización migratoria de los 
ciudadanos venezolanos, permitiéndoles solicitar la residencia con 
documentos caducados y sin la necesidad de pasaporte 

 

Los países acordaron reforzar la cooperación y comunicación entre los países de tránsito y destino  
 
Acordaron intercambiar información y buenas prácticas, principalmente para apoyar a los países más afectados como 
Colombia, Ecuador y Perú. 
 
Los países reconocieron la importancia de la cooperación técnica y financiera, y urgieron a que se incremente. 

Quito, 22 y 23 de 
noviembre de 
2018 

Los países se comprometieron a 
impulsar medidas que permitan 
evaluar y normalizar el estatus 
migratorio de los venezolanos, y a 
garantizar el acceso al 
procedimiento de la condición de 
refugio 
 
Estudiar la viabilidad de una 
reducción de los costos de las visas 
y demás procesos administrativos 
necesarios para facilitar la 
regularización 
 
Levantar y evaluar información 
actualizada de los procesos 
migratorios con el objetivo de 
identificar canales y procedimientos 

Los países solicitaron al ACNUR y a la 
OIM que inicien un proceso de buenos 
oficios con el gobierno venezolano que 
permita a sus nacionales obtener los 
documentos de identidad y de viaje 
 
 

Los países se comprometieron a 
establecer e implementar 
procedimientos o protocolos con el fin de 
garantizar el adecuado ejercicio de los 
derechos de la población venezolana en 
movilidad humana, especialmente de la 
más vulnerable. 
 
Identificar posibles acciones regionales 
en materias como la lucha contra la 
discriminación, intolerancia y xenofobia, 
la atención a población vulnerable y, la 
trata de personas y el tráfico ilícito de 
migrantes 
 
Coordinar con la banca multilateral de 
desarrollo el financiamiento de políticas 
públicas que atiendan a los migrantes 



103 
 

 
 

de regularización a disposición de 
los países 
 
Solicitar a la cooperación 
internacional asistencia técnica y 
financiera para cubrir los costos que 
demandaría la adecuada 
documentación de los venezolanos 

venezolanos y personas solicitantes de 
refugio en la región 
 

Los países se comprometieron a articular una plataforma tecnológica para 
intercambiar información sobre el monitoreo de los flujos migratorios y de 
solicitantes de la condición de refugio mediante la coordinación entre las 
cancillerías y las autoridades de migración 

Quito, 8 y 9 de 
abril de 2019 

Los países reconocieron los avances de los países de la región en la atención a las personas en situación de 
vulnerabilidad, particularmente en las áreas de acceso al territorio, provisión de asistencia humanitaria en salud y 
alimentación, acceso a mecanismos de permanencia regular, documentación y acceso a los procedimientos de 
reconocimiento de la condición de refugiado 
 
Destacaron la importancia de incrementar la coordinación y comunicación entre los gobiernos de los países de tránsito y 
acogida para garantizar la vigencia de los derechos humanos de la población venezolana 
 
Instaron a la comunidad internacional a destinar fondos no reembolsables de manera inmediata para contribuir con los 
esfuerzos que realizan los países de tránsito y acogida para atender a la población venezolana, y para implementar el 
Plan de Acción 
Resaltaron las acciones realizadas 
por los Estados de la región para 
otorgar estatus migratorio a los 
ciudadanos venezolanos 

  

Buenos Aires, 4 
y 5 de julio de 
2019 

Los países pidieron reforzar la coordinación regional particularmente en el ingreso al territorio, la recepción, la asistencia 
humanitaria, la protección y la regularización migratoria de los refugiados y migrantes venezolanos, fortaleciendo medidas 
contra la trata de personas, la violencia sexual y de género, la discriminación y la xenofobia, y asegurando la protección 
de los más vulnerables 
 



104 
 

 
 

Plantearon la necesidad de establecer grupos técnicos que vean los temas de registro y documentación, protección, 
integración y cooperación, y que permitan avanzar en el desarrollo de proyectos y la estimación del financiamiento 
requerido para su implementación 
 
Urgieron a que se incremente y fortalezca la cooperación técnica y financiera internacional, y la responsabilidad 
compartida
Los países se comprometieron a 
fortalecer los sistemas de asilo en la 
región 
 

Los países participantes acordaron 
seguir trabajando, con el apoyo de OIM 
y ACNUR, en la mejora de los registros 
de datos biográficos y biométricos de 
los migrantes y refugiados venezolanos 
para facilitar una migración segura, 
ordenada y regular 
 
Trabajar conjuntamente y de manera 
prioritaria en la propuesta de 
implementar una Tarjeta de 
Información sobre Movilidad Regional 
(TIMR), para complementar y fortalecer 
los procesos de documentación y 
registro a nivel nacional ya existentes o 
en desarrollo. 
 
Reconocieron la importancia de 
avanzar en mecanismos o plataformas 
de intercambio de información que 
permitan fortalecer las políticas 
públicas nacionales 

Los países participantes presentaron un 
índice con la descripción del contenido 
necesario para desarrollar el borrador 
del protocolo regional para la protección 
de la niñez y adolescencia refugiada y 
migrante de Venezuela 
 
Analizar la propuesta de OPS y 
ONUSIDA para incrementar la cobertura 
de atención en salud hacia los migrantes 
y refugiados con VIH 
 
Establecer centros de información, 
recepción, orientación, acogida y 
asistencia a refugiados y migrantes 



105 
 

 
 

Bogotá, 14 y 15 
de noviembre de 
2019 

Los países reiteraron la necesidad de cooperar y, reafirmaron su compromiso de armonizar y coordinar las medidas 
implementadas para garantizar una migración segura, ordenada y regular 

 
Hicieron un llamado urgente para que se incremente el apoyo técnico y financiero internacional para contribuir con los 
esfuerzos de los países de acogida y con la implementación del Plan de Acción y la Hoja de Ruta 

Los países acordaron implementar 
las recomendaciones sobre el 
fortalecimiento de los sistemas de 
asilo y de los sistemas nacionales 
de la determinación de la condición 
de refugiados y CONARES 
 

Los países acordaron implementar la 
Tarjeta de Información Migratoria (TIM) 
como un documento de información y 
no como reemplazo de los documentos 
de identidad o de viaje requeridos 
 
La creación de una plataforma 
tecnológica para el intercambio de 
información migratoria 
 
 

Los países se comprometieron a evaluar 
la propuesta de Colombia de elaborar un 
Protocolo de Cooperación Regional para 
la protección de la niñez y adolescencia 
migrante y refugiada venezolana 
 
El pedido de implementación de un 
mecanismo de coordinación regional 
para la prevención, protección, 
asistencia y judicialización del delito de 
trata de personas, y así fomentar una 
respuesta regional con relación al tema 
 
El análisis de las propuestas para 
incrementar la cobertura de atención en 
salud a migrantes y refugiados 
venezolanos con VIH 

REUNIONES 
MULTILATER

ALES 
LUGAR/FECHA 

ACUERDOS

REGULARIZACIÓN MIGRATORIA CONTROL MIGRATORIO ACCIÓN HUMANITARIA 

VIII Reunión 
Iberoamerican
a de 
Autoridades 
Migratorias 
(RIAM) 

Lima, 23 y 24 de 
noviembre de 
2018 

 Los participantes acordaron fortalecer 
los distintos niveles de cooperación en 
tecnologías de la información para 
promover sistemas de control 
migratorio más ágiles, eficientes y 
seguros 

 



106 
 

 
 

Continuar con los esfuerzos para 
fortalecer los mecanismos de 
coordinación interinstitucional basados 
tanto en la interoperabilidad como en 
los sistemas de control migratorio 
 

Impulsar la difusión de las buenas prácticas de gestión migratoria entre las 
autoridades migratorias de los países miembros de la RIAM y proponer 
medidas adecuadas para la mejor gestión del proceso migratorio, 
garantizando los derechos de los migrantes y, la seguridad y el orden interno 
de los países 

Reunión entre 
Ecuador, Perú 
y Chile en 
materia de 
control 
migratorio y 
regularización 
de la situación 
migratoria de 
los ciudadanos 
venezolanos 

Quito, 2 y 3 de 
septiembre de 
2019 

Como resultado del encuentro, las autoridades de los tres países acordaron 
crear un grupo técnico de trabajo para gestionar una migración segura, 
ordenada y regular 
 
Propusieron establecer un mecanismo para el intercambio de información de 
visas concedidas y rechazadas, y de experiencias sobre la verificación de 
documentos 
 
Acordaron intercambiar información sobre un centro de documentación de la 
OIM a ser instalado en Lima por los gobiernos del Perú y Chile, al que Ecuador 
fue invitado a participar 

 

Reunión 
Regional 
Técnica contra 
la trata de 
personas 

Buenos Aires, 2 
y 3 de octubre 
de 2019 

  Como resultado del encuentro, las 
delegaciones coincidieron en la 
necesidad de una mayor articulación en 
las respuestas entre países de tránsito y 
de destino, y en los procesos de 
reunificación familiar de las víctimas, con 
el fin de lograr la implementación de 
políticas efectivas y sostenibles 
 



107 
 

 
 

Sugirieron promover la instrumentación 
de las garantías judiciales para la 
reparación efectiva a los afectados por 
dicho delito, acciones en materia de 
protección de víctimas y testigos, y 
replicar a nivel regional el Sistema 
Integrado de Información Criminal del 
Delito de Trata de Personas (SisTrata), 
desarrollado por el gobierno argentino 
 
Se manifestaron a favor de implementar 
un mecanismo a nivel hemisférico para 
facilitar y estandarizar el proceso de 
retorno voluntario y asistido de las 
víctimas a terceros países

Tercera 
Conferencia 
Regional de 
Ministros de 
Salud 

Cúcuta, 26 de 
agosto de 2019 

  Como resultado, los ministros 
anunciaron la creación de una tarjeta 
única de vacunación regional, que se 
implementó en octubre, para asegurar 
que los venezolanos que salen de su 
país cuenten con atención sanitaria, 
validar si recibieron alguna vacuna y 
evitar el contagio de enfermedades 
 
Se acordó trabajar en la prevención y 
tratamiento de enfermedades que 
afectan a la población migrante 
venezolana, como lo son la malaria y el 
VIH 
 
Capacitar al personal médico de la región 
en el tratamiento de salud mental 



108 
 

 
 

enfocado a los migrantes y a su 
integración con las comunidades 

Avanzar en un fondo internacional de 
financiamiento destinado a fortalecer el 
acompañamiento a los pacientes con 
enfermedades crónicas no transmisibles 

ESPACIOS BILATERALES 
GABINETES 
BINACIONAL

ES 
LUGAR/FECHA 

ACUERDOS

REGULARIZACIÓN MIGRATORIA CONTROL MIGRATORIO ACCIÓN HUMANITARIA 

Colombia – 
Perú  

Cartagena, 2018   Los mandatarios resaltaron la urgencia 
de hallar una salida a la crisis por la que 
atraviesa y pidieron al gobierno 
venezolano abrir un canal humanitario 
para atender las consecuencias de esta.

Pucallpa, 2019 Ambos presidentes hicieron un llamado urgente a la comunidad internacional para incrementar la cooperación a los países 
afectados por la llegada masiva de ciudadanos venezolanos. 
 
Reiteraron el compromiso de ambos países de avanzar en la armonización y coordinación de las medidas de respuesta 
a la crisis migratoria a través del respaldo al Proceso de Quito y su Plan de Acción 
 
Renovaron su compromiso con la Comunidad Andina y reafirmaron la necesidad de impulsar los trabajos pendientes en 
materia de movilidad de personas a través de la adopción del Estatuto Migratorio Andino

Colombia – 
Ecuador  

Quito, 2018 Los mandatarios resolvieron continuar contribuyendo con medidas para disminuir los graves problemas de carácter 
humanitario, especialmente con acciones a favor de los grupos más vulnerables, para lo cual destacaron la importancia 
de avanzar en el Proceso de Quito 
 
Destacaron la necesidad de concretar los aportes de la comunidad internacional

Cali, 2019 Los mandatarios reiteraron el llamado a la comunidad internacional para incrementar la cooperación hacia los países de 
acogida, como lo son Ecuador y Colombia, para aliviar las necesidades de los migrantes y refugiados venezolanos y así 
ayudar a superar la crisis humanitaria a la que se enfrentan. 
 
Ordenaron a los Ministerios de Relaciones Exteriores trabajar de manera conjunta en el marco multilateral para buscar 
recursos adicionales que permitan hacerle frente a la migración y atender la crisis humanitaria durante el 2020



109 
 

 
 

Ecuador – 
Perú  

Quito, 2018 Los mandatarios resaltaron la prioridad que otorgan a los temas de movilidad humana y la necesidad que se aborde de 
manera conjunta e integral, con un enfoque de derechos e inclusión social 
 
Acordaron mantener una estrecha coordinación para enfrentar los desafíos y atender las necesidades que la crisis origina

Tumbes, 2019 Los mandatarios reiteraron el llamado a la comunidad internacional para incrementar la cooperación a los países que han 
acogido la mayor cantidad de ciudadanos venezolanos 
 
Reafirmaron su compromiso de avanzar en la armonización y coordinación de las medidas de respuesta a la crisis 
migratoria a través del respaldo al Proceso de Quito y su Plan de Acción, así como las coordinaciones sobre el particular 
entre el Perú, Ecuador y Chile

REUNIONES 
BILATERALE
S 

LUGAR/FECHA 
ACUERDOS

REGULARIZACIÓN MIGRATORIA CONTROL MIGRATORIO ACCIÓN HUMANITARIA 

Perú – 
Colombia  

Bogotá, 27 y 28 
de agosto de 
2018 

Las autoridades migratorias se comprometieron a compartir una plataforma de 
interoperabilidad con información de los ciudadanos venezolanos que 
ingresan, permanecen y transitan por ambos países con el fin de promover 
una migración ordenada y segura, conocer el fenómeno, facilitar la toma de 
decisiones de política migratoria y desarrollar políticas pertinentes. 

 

Resaltaron la necesidad de contar con ayuda financiera internacional para atender el flujo migratorio de ciudadanos 
venezolanos

Lima, 19 de 
diciembre de 
2019 

Las autoridades migratorias compartieron experiencias y se comprometieron a continuar las sesiones de trabajo con el 
fin de tratar el fenómeno migratorio de manera conjunta y hallar una estrategia 

Colombia – 
Ecuador  

Tulcán, 22 de 
mayo de 2018 

Las autoridades plantearon la necesidad de llevar a cabo nuevas reuniones con la incorporación de otros sectores 
relevantes, considerando el aumento de demanda en la frontera. 

  Analizaron mecanismos para facilitar la 
atención efectiva para las personas en 
movilidad humana tanto en Rumichaca 
como en San Miguel de Putumayo 
 
Estudiaron las mejores prácticas de 
atención en favor de niños, niñas, 
adolescentes y de las demás personas 
que requieran atención prioritaria 



110 
 

 
 

Discutieron algunos temas de seguridad, 
tales como la trata de personas. 

Ipiales, 16 de 
septiembre de 
2019 

Las autoridades expusieron sobre la iniciativa para establecer un Centro de 
Apoyo Administrativo para procesos migratorios a cargo de la OIM que se 
encargaría de verificar la documentación y así facilitar el otorgamiento de visas 
a ciudadanos venezolanos por parte de Ecuador 

Ecuador planteó la necesidad de 
fortalecer como la lucha contra la trata de 
personas y el tráfico de migrantes en el 
marco de los mecanismos bilaterales de 
seguridad y defensa existentes  Ecuador planteó la necesidad de 

fortalecer el control en la frontera 
colombiana en el marco de los 
mecanismos bilaterales de seguridad y 
defensa existentes 
 
Las autoridades intercambiaron 
información con el objetivo de articular 
esfuerzos en los temas migratorios y de 
movilidad humana 

 

 

 

 

 

 

 



111 
 

 
 

Anexo 2 – Cumplimiento de los acuerdos a los que se llegaron en los espacios de cooperación multilateral y bilateral 

Temas Principales acuerdos Reuniones Colombia Ecuador Perú

Regularización 
migratoria 

Implementar mecanismos para evaluar y 
normalizar el estatus migratorio de los 
venezolanos 

Proceso de Quito: 
- Primera reunión – Quito, 3 y 4 de 

septiembre de 2018 
- Segunda reunión – Quito, 22 y 23 de 

noviembre de 2018 
 
Primer Congreso Internacional sobre Migración 
– Lima, 27 y 28 de junio de 2018.

   

Simplificar los requisitos de documentación y 
permitir solicitar residencia con documentos 
caducados y sin la necesidad de pasaporte

Proceso de Quito: 
- Primera reunión – Quito, 3 y 4 de 

septiembre de 2018 

   

Garantizar el acceso al procedimiento de la 
condición de refugiado y fortalecer los sistemas 
de refugio 

Proceso de Quito: 
- Primera reunión – Quito, 3 y 4 de 

septiembre de 2018 
- Cuarta reunión – Buenos Aires, 4 y 5 de 

julio de 2019 
- Quinta reunión – Bogotá, 14 y 15 de 

noviembre de 2019 

   

Reducción de los costos de las visas y procesos 
administrativos 

Proceso de Quito: 
- Segunda reunión – Quito, 22 y 23 de 

noviembre de 2018 

   

Control 
migratorio 

Facilitar el ingreso de los migrantes venezolanos 
y simplificar los requisitos de documentación 

Proceso de Quito: 
- Primera reunión – Quito, 3 y 4 de 

septiembre de 2018 

   

Implementar Tarjeta de Movilidad Regional 

Proceso de Quito: 
- Cuarta reunión – Buenos Aires, 4 y 5 de 

julio de 2019 
- Quinta reunión – Bogotá, 14 y 15 de 

noviembre de 2019 

   



112 
 

 
 

Articular una plataforma tecnológica para el 
intercambio de información sobre los documentos 
con los que viajan los migrantes 

Proceso de Quito: 
- Segunda reunión – Quito, 22 y 23 de 

noviembre de 2018 
- Cuarta reunión – Buenos Aires, 4 y 5 de 

julio de 2019 
- Quinta reunión – Bogotá, 14 y 15 de 

noviembre de 2019 
 
Reunión Tripartita entre Ecuador, Perú y Chile – 
Quito, 2 y 3 de septiembre de 2019. 
 
Reunión de autoridades migratorias Perú-
Colombia – Bogotá, 27 y 28 de agosto de 2018

   

Coordinación regional en el tema del ingreso al 
territorio 

Proceso de Quito:  
- Cuarta reunión – Buenos Aires, 4 y 5 de 

julio de 2019

   

Acción 
Humanitaria 

Continuar brindando asistencia humanitaria 

Proceso de Quito: 
- Primera reunión – Quito, 3 y 4 de 

septiembre de 2018 
- Cuarta reunión – Buenos Aires, 4 y 5 de 

julio de 2019 
 
Reunión de autoridades migratorias Colombia-
Ecuador – Tulcán, 22 de mayo de 2018.

   

Desarrollar un protocolo regional para la 
protección de la niñez y adolescencia refugiada y 
migrante de Venezuela 

Proceso de Quito 
- Cuarta reunión – Buenos Aires, 4 y 5 de 

julio de 2019 
- Quinta reunión – Bogotá, 14 y 15 de 

noviembre de 2019 

   

Analizar la propuesta de OPS y ONUSIDA para 
incrementar la cobertura de atención en salud 
hacia los migrantes y refugiados con VIH/SIDA 

Proceso de Quito 
- Cuarta reunión – Buenos Aires, 4 y 5 de 

julio de 2019 
- Quinta reunión – Bogotá, 14 y 15 de 

noviembre de 2019 

   



113 
 

 
 

Implementar un mecanismo de coordinación 
regional para la prevención, protección, asistencia 
y judicialización del delito de trata de personas 

Proceso de Quito 
- Quinta reunión – Bogotá, 14 y 15 de 

noviembre de 2019 
 

Reunión Regional Técnica contra la trata de 
personas – Buenos Aires, 2 y 3 de octubre de 
2019.

   

Crear de una Tarjeta Única de Vacunación 
Regional para evitar la doble dosis de vacunas 

Tercera Conferencia Regional de Ministros de 
Salud – Cúcuta, 26 de agosto de 2019. 

   

 

Leyenda 

 Cumple 

 Cumple parcialmente 

 No cumple, pero implementa otra medida 

 No cumple 

 No cumple y hace todo lo contrario