PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ
FACULTAD DE GESTIÓN Y ALTA DIRECCIÓN
Recomendaciones de un Plan de Movilidad Urbana Sostenible para la
Municipalidad Distrital de San Miguel, Lima, para el periodo 2019 -
2022
Tesis presentada para obtener el título de Licenciado en Gestión, con mención en
Gestión Pública presentado por:
CARRACEDO URIBE, Diego Fernando
Asesorado por: Mgtr. Mariana Jimena Alegre Escorza
Lima, junio de 2019
La tesis
Recomendaciones de un Plan de Movilidad Urbana Sostenible para la
Municipalidad Distrital de San Miguel, Lima, para el periodo 2019 - 2022
ha sido aprobada.
Mgtr. Guiselle Marlene Romero Lora
Presidente de Jurado
Mgtr. Mariana Jimena Alegre Escorza
Asesora de tesis
Mgtr. Cinthya Giselle Arguedas Gourzong
Tercer Jurado
i
Gracias a mi familia por acompañarme todos estos largos años de universidad. A mi papá y
mamá, no solo por darme la oportunidad de estudiar en la mejor universidad, pero por
alentarme a dar lo mejor de mí en todo aspecto de mi vida. A mi hermano Tocha por ser mi
ejemplo para perseguir lo que uno quiere en su vida profesional. A mi hermana Sarah,
porque me presentó el sector público y me enseñó a ser una persona consciente del país. Y
a Lima, porque en todos sus defectos incentiva a una nueva generación a hacer de esta
ciudad un lugar que todas las personas estén orgullosas y felices de vivir en.
ii
LISTA DE ACRÓNIMOS
AATE Autoridad Autónoma del Tren Eléctrico
ATU Autoridad de Transporte Urbano
BRT Bus Rapid Transit
CAF Banco de Desarrollo de América Latina
CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
D.L. Decreto Legislativo
D.S. Decreto Supremo
GEI Gases de Efecto Invernadero
INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática
IRAS Infecciones Respiratorias Agudas
JICA Japan International Cooperation Agency
LOGR Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
LOM Ley Orgánica de Municipalidades
MDSM Municipalidad Distrital de San Miguel
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MINSA Ministerio de Salud
MML Municipalidad Metropolitana de Lima
MTC Ministerio de Transporte y Comunicaciones
MVCS Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento
OMS Organización Mundial de la Salud
PAT Plan de Acondicionamiento Territorial
PEDN Plan Estratégico de Desarrollo Nacional
PEI Plan Estratégico Institucional
PEMTNM Proyecto Especial Metropolitano de Transporte No Motorizado
PDLC Plan de Desarrollo Local Concentrado
PDM Plan de Desarrollo Metropolitano
PDU Plan de Desarrollo Urbano
PMI Plan Multianual de Inversiones
PMUS Plan de Movilidad Urbana Sostenible
iii
POI Plan Operativo Institucional
PYME Pequeña y Mediana Empresa
RATDUS Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano
Sostenible
ROF Reglamento de Organización y Funciones
SINAPLAN Sistema Nacional de Planeamiento
SITM Sistema Integrado de Transporte Masivo
SPIJ Sistema Peruano de Información Jurídica
V.B.O Vehículo de Baja Ocupación
iv
TABLA DE CONTENIDOS
CAPÍTULO 1: PLANTEAMIENTOS DEL PROBLEMA DE
INVESTIGACIÓN ................................................................................................... 2
1. Problema de Investigación .................................................................... 2
2. Preguntas de investigación .................................................................... 3
2.1. Pregunta general: .................................................................................................. 3
2.2. Preguntas específicas: ........................................................................................... 3
3. Objetivos de investigación: ................................................................... 4
3.1. Objetivo general .......................................................................................................... 4
3.2. Objetivos específicos ................................................................................................... 4
4. Justificación: ........................................................................................ 4
5. Viabilidad: ......................................................................................... 11
CAPÍTULO 2: MARCO TEÓRICO ............................................................ 13
1. Marco Conceptual .............................................................................. 13
1.1. Planeamiento estratégico ....................................................................................... 13
1.2. Ventajas e importancia del planeamiento estratégico ........................................... 15
1.3. Limitaciones y prejuicios del planeamiento estratégico ........................................ 17
1.4. El planeamiento estratégico en el sector público .................................................. 19
1.4.1. Diferencias con el planeamiento de empresas ............................................. 19
1.5. El planeamiento estratégico en el Perú .................................................................. 22
1.5.1. Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y CEPLAN ...................... 23
1.5.2. Herramientas de planeamiento estratégico ................................................. 24
v
2. Movilidad urbana sostenible ............................................................... 28
2.1. La movilidad urbana sostenible ............................................................................. 28
2.2. Definición de ciudad y espacio público ................................................................ 30
2.3. Evolución de la movilidad urbana ......................................................................... 33
2.3.1. Movilidad urbana vía transporte privado ................................................... 33
2.3.2. Movilidad urbana vía transporte masivo .................................................... 34
2.3.3. Movilidad urbana vía viaje peatonal y bicicleta ......................................... 35
2.4. Plan de Movilidad Urbana Sostenible ................................................................... 36
CAPÍTULO 3: MARCO CONTEXTUAL .................................................... 38
1. Política y normativa sobre movilidad urbana sostenible ...................... 38
1.1. Evolución de la política ......................................................................................... 38
1.2. Normativa .............................................................................................................. 40
2. Distrito de San Miguel ........................................................................ 44
2.1. Datos generales ..................................................................................................... 44
2.2. Estructura orgánica ................................................................................................ 46
2.3. Lineamientos estratégicos ..................................................................................... 48
2.4. Planes de la municipalidad .................................................................................... 49
CAPÍTULO 4: MARCO METODOLÓGICO .............................................. 53
1. Alcance de la investigación .................................................................. 53
2. Enfoque de la investigación ................................................................. 53
3. Marco muestral .................................................................................. 53
4. Técnicas de recolección ....................................................................... 54
CAPÍTULO 5: ELEMENTOS A CONSIDERAR PARA PLANTEAR
MEDIDAS DE MOVILIDAD URBANA SOSTENIBLE ......................................... 55
vi
1. Medidas de movilidad urbana sostenible ............................................. 55
1.1. Ciclovías ................................................................................................................ 55
1.2. Gestión de calles .................................................................................................... 59
1.3. Red Peatonal .......................................................................................................... 62
1.4. Gestión de comunicación ...................................................................................... 64
CAPÍTULO 6: HALLAZGOS ..................................................................... 67
1. Municipalidad Distrital de San Miguel ................................................ 67
2. Análisis de la movilidad dentro del distrito de San Miguel ................... 71
3. Resultado de encuestas: ...................................................................... 72
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............................................. 89
REFERENCIAS .......................................................................................... 92
ANEXOS ................................................................................................... 103
ANEXO A: Matriz de Consistencia ............................................................ 103
ANEXO B: Puntos de llegada en el distrito de San Miguel .......................... 104
ANEXO C: Puntos de salida en el distrito de San Miguel ............................ 105
ANEXO D: Guía de encuestas .................................................................... 106
vii
LISTA DE TABLAS
Tabla 1: Indicadores Brecha sobre Ambiente y Transporte en el PMI 2020-2022 ...... 45
Tabla 2: Objetivos estratégicos del PDLC relacionados al tema de estudio ................. 50
Tabla 3: Objetivos del Plan Operativo Institucional relacionados al tema de estudio 51
Tabla 4: Presupuesto de la Municipalidad Distrital de San Miguel .............................. 67
Tabla 5: Presupuesto de las subgerencias de Desarrollo Urbano .................................. 67
Tabla 6: FODA de la Gerencia de Desarrollo Urbano y Subgerencias ......................... 68
Tabla 7: Distribución porcentual por motivo de viaje .................................................... 72
Tabla 8: Uso de los distintos medios de transporte ......................................................... 74
Tabla 9: Distribución porcentual por tipo de transporte ............................................... 75
Tabla 10: Frecuencia semanal de viaje (ida y vuelta) de la población .......................... 76
Tabla 11: Tiempo de viaje promedio por medio de transporte ...................................... 77
Tabla 12: Gasto promedio por viaje (ida y vuelta) por tipo de transporte ................... 77
Tabla 13: Principales motivos de uso en los medios de transporte ................................ 78
Tabla 14: Satisfacción con el transporte público masivo ................................................ 79
Tabla 15: Satisfacción con el transporte público no masivo ........................................... 80
Tabla 16: Satisfacción con el transporte privado ............................................................ 80
Tabla 17: Satisfacción con el transporte no motorizado ................................................. 81
Tabla 18: Razones de movilización en el distrito de San Miguel ................................... 81
Tabla 19: Percepción de temor a diversos escenarios al movilizarse en San Miguel ... 82
Tabla 20: Percepción de limitaciones al uso de movilidad no motorizada .................... 84
Tabla 21: Porcentaje de personas que poseen bicicletas ................................................. 85
Tabla 22: Porcentaje de personas que utilizarían o no bicicleta de forma intermodal y
razones de ello .............................................................................................................. 85
Tabla 23: Porcentaje de personas que utilizarían o no bicicleta como medio principal
de transporte para viajes principales y razones de ello ........................................... 86
Tabla 24: Porcentaje de personas que utilizarían bicicleta o no para movilizarse al
interior del distrito para distintas actividades y razones de ello ............................ 87
viii
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Tendencia de accidentes de tránsito en el Perú. Periodo 2010 – 2018 ............ 5
Figura 2: Estadísticas de siniestros - Fundación Transitemos ......................................... 6
Figura 3: Articulación de políticas y planes en el SINAPLAN....................................... 25
Figura 4: Articulación de planes estratégicos con instrumentos de planificación
urbana .......................................................................................................................... 26
Figura 5: Organigrama de la Municipalidad Distrital de San Miguel .......................... 47
Figura 6: Plazas de estacionamientos para bicicletas...................................................... 57
Figura 7: Metodología de retroalimentación efectiva en un sistema público ............... 64
ix
RESUMEN EJECUTIVO
La presente investigación desarrolló un análisis de movilidad urbana sostenible enfocándose
en el distrito de San Miguel en la ciudad de Lima y su municipalidad distrital. De acuerdo con la Ley
Bases de la Descentralización, Ley N° 27783, las municipalidades distritales tienen la competencia
de planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripción y ejecutar los planes
correspondientes; normar la zonificación, urbanismo, acondicionamiento territorial y asentamientos
humanos; formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad. A pesar de
ello, la municipalidad de San Miguel no ha desarrollado intervenciones urbanas y/o normativas que
promuevan la movilidad urbana sostenible en su jurisdicción.
En base a esta problemática, la investigación buscó responder la pregunta ¿Qué
recomendaciones se pueden presentar para un plan de movilidad urbana sostenible en el distrito de
San Miguel para el periodo 2019-2022? Este periodo de 3 años fue elegido ya que permitirá observar
resultados tangibles con intervenciones de corto/mediano plazo al tiempo que plantea medidas para
un horizonte temporal más largo. Con esto se buscó legitimar el planeamiento público alrededor de
la movilidad urbana sostenible como eje de la gestión pública para la municipalidad desde allí en
adelante. Para ello se realizó un análisis de la movilidad interna de los habitantes y personas flotantes
del distrito bajo el modelo de investigación cuantitativa-cualitativa con alcance descriptivo y
exploratorio.
Con los hallazgos obtenidos del trabajo de campo se identificaron las varias deficiencias que
tiene el servicio de transporte público en la ciudad y la potencialidad de variar de modos no
sostenibles de transporte a ciclismo si se contase con infraestructura básica que facilite la movilidad
en este medio. Asimismo, se consiguieron datos reveladores sobre la valorización que tienen las
personas en cuanto al transporte privado por más que la evidencia muestra que es un medio de
transporte muy parecido al transporte público en la variable más crítica de transporte: tiempo de viaje.
Las medidas planteadas en este estudio buscan mejorar la condición del transporte y movilización de
los habitantes, teniendo en mente la generación de valor público como punto clave de la gestión
municipal.
En resumen, la investigación demuestra la deplorable situación que miles de personas viven
día a día para movilizarse en la ciudad y presenta a la movilidad urbana sostenible como una
herramienta para mejorar esta condición. Revela también que la Municipalidad distrital de San
x
Miguel tiene las facultades y competencias para tratar esta herramienta y generar valor público para
sus ciudadanos a través de diversas intervenciones.
xi
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo de investigación desarrolla el concepto de la movilidad urbana sostenible
como herramienta para afrontar la deteriorada situación del transporte en el distrito de San Miguel en
la ciudad de Lima. El objetivo general del estudio es presentar recomendaciones de esta herramienta
a la municipalidad del distrito en forma de intervenciones y/o normativa local para el periodo 2019-
2022. Con esto se obtendría la generación de valor público y la sociedad sanmiguelina se vería
afectada positivamente por la labor de su autoridad pública. Para ello, el documento se estructura en
6 capítulos.
El primero presenta los planteamientos del problema de investigación que incluye el
problema, los objetivos establecidos para guiar la investigación y el desarrollo de la justificación. El
segundo abarca el marco teórico que primero habla del planeamiento estratégico y cómo este llegó al
sector público y su rol en la generación de valor público. Se establece el uso de esta herramienta de
gestión en Perú. Luego se establecen los de la movilidad urbana sostenible, sus aportes al sector
público como axis de desarrollo hacia el futuro, y sus variables intrínsecas. En el tercer capítulo se
desarrollo el marco contextual donde se establece la política y normativa existente en el Perú sobre
movilidad urbana sostenible, y también se presenta al distrito de San Miguel, y su correspondiente
municipalidad.
El cuarto capítulo establece la metodología utilizada en la investigación. Desde su alcance
descriptivo-exploratorio y enfoque cuantitativo-cualitativo a las técnicas de recolección de data que
se emplean. En el quinto capítulo se trata las medidas de movilidad urbana sostenible desde una
perspectiva teórica y práctica, tomando como referencia intervenciones exitosas que son practicadas
y justificando su aplicación para una organización pública como la municipalidad de San Miguel. El
sexto y último capítulo son los hallazgos del trabajo de campo. En él se presentan los resultados y el
análisis de la movilidad interna de los habitantes y personas flotantes del distrito, brindando evidencia
empírica sobre la condición del transporte. Asimismo, explora las potencialidades para la movilidad
urbana sostenible, especialmente el uso de bicicletas como medio de transporte viable en el distrito.
1
CAPÍTULO 1: PLANTEAMIENTOS DEL PROBLEMA DE
INVESTIGACIÓN
1. Problema de Investigación
La movilidad urbana hace referencia al desplazamiento de las personas y bienes dentro de un
espacio geográfico urbano mediante distintos métodos de transporte (Comisión Europea de Movilidad
y Transporte, 2015). Existen varios métodos de transporte como el autobús, microbús, taxi, tren,
ferrocarril, tranvía, BRT, auto privado, motocicleta, bicicleta, caminata, etc. (González, 2007). De
acuerdo con U.N Habitat (2005), existen nuevos desafíos sobre la movilidad debido al crecimiento
urbano de las ciudades, el enfoque de políticas hacia vehículos motorizados privados, etc., los cuales
ocasionan un cambio en la planificación urbana de las ciudades, así como en los modos de transporte
urbano. Estos nuevos desafíos abren paso a una tendencia de considerar a la sostenibilidad o
desarrollo sostenible como parte estratégica del planeamiento urbano, el transporte, la cohesión
económica y más sectores de la sociedad (Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía,
2006). Una de las definiciones de la movilidad urbana sostenible es el desplazamiento de personas y
bienes utilizando modos de transporte accesibles y seguros, con costos y tiempos razonables,
eficientes en el consumo energético, que minimicen los efectos negativos sobre el medio ambiente y
mejoren la calidad de vida de las personas (D.S. N° 005-2019-MTC, 2019).
Los planes de movilidad urbana sostenible son planes estratégicos diseñados para satisfacer
las necesidades de movilidad de las personas y empresas en las ciudades y los alrededores, para una
mejor calidad de vida. Se construyen sobre prácticas de planeamiento existentes y toman en
consideración los principios de integración, participación y evaluación. (Eltis, 2015).
Estos son entonces la representación práctica de las políticas, estrategias y objetivos que
tienen las distintas organizaciones de gobierno para mejorar la movilidad de las personas, buscando
siempre mejorar su calidad de vida.
Ahora más que nunca la movilidad urbana sostenible y los planes sobre la materia son muy
importantes para los gobiernos desarrollados, así como en vías de desarrollo. De acuerdo con el
observatorio de movilidad urbana Eltis, países europeos como Holanda y Suecia cuentan con planes
de movilidad urbana sostenible desde hace muchos años atrás mientras que en Sudamérica, países
como Argentina, Colombia y Chile disponen de grandes pliegos presupuestales para la modernización
del transporte y tránsito, enfocándose en transporte masivo sostenible, priorización del peatón y
2
ciclista en políticas, etc (Banco Mundial, 2017). En el caso del Perú, el tema de la movilidad urbana
sostenible es todavía desconocido por la mayoría de las organizaciones públicas. Hay excepciones
como el distrito de Miraflores y San Isidro en Lima Metropolitana que cuentan con un plan de
movilidad urbana sostenible, o la municipalidad de Cusco1. A pesar de ello, se puede observar una
tendencia en el marco normativo del país, así como en los lineamientos estratégicos de
municipalidades regionales y locales, para empezar a considerar al peatón y al ciclista en materia de
transporte y tránsito; en el medioambiente y la sostenibilidad en las políticas públicas; etc.
2. Preguntas de investigación
2.1. Pregunta general:
¿Qué recomendaciones se pueden presentar para un plan de movilidad urbana sostenible en
el distrito de San Miguel para el periodo 2019-2022?
2.2. Preguntas específicas:
- ¿Cuál ha sido la evolución del planeamiento estratégico, desde su inicio en el ámbito privado,
en su transición al sector público?
- ¿De qué manera la movilidad urbana sostenible es considerada en el planeamiento de las
ciudades?
- ¿Cuál es el marco institucional, regulatorio y de políticas públicas sobre movilidad urbana
sostenible?
- ¿Cuál es el diagnóstico de la Municipalidad distrital de San Miguel y sus herramientas de
planeamiento estratégico urbano?
- ¿Existe un problema de movilidad urbana en el distrito de San Miguel?
- ¿Se cuenta con un presupuesto estructurado y vinculado a metas concretas en las unidades
orgánicas que serían responsables de la implementación del PMUS?
1 Para más información ingresar a los siguientes enlaces:
Plan de la ciudad de Cusco: http://www.plancusco.com/
Plan del distrito de Miraflores: http://www.miraflores.gob.pe/Gestorw3b/files/pdf/10773-29116-
plan_de_movilidad_web.pdf
Plan del distrito de San Isidro: https://es.calameo.com/read/00421043987f954ce1fc6
3
- ¿Cuáles son las principales limitaciones y oportunidades en cuanto a planeamiento urbano de
las unidades orgánicas de la MDSM?
- ¿Qué elementos se consideran dentro de la propuesta de PMUS para la municipalidad de San
Miguel?
3. Objetivos de investigación:
3.1. Objetivo general
O.G: Presentar recomendaciones para proponer un plan de movilidad urbana sostenible
(PMUS) para la Municipalidad Distrital de San Miguel para el 2019-2022.
3.2. Objetivos específicos
O.E.1: Analizar la evolución del planeamiento estratégico como marco de trabajo de los
planes estratégicos en los organismos públicos.
O.E.2: Explicar las variables de trabajo que implica utilizar un enfoque de movilidad urbana
sostenible en el planeamiento urbano.
O.E.3: Analizar la política y normatividad relacionados a movilidad urbana sostenible en el
Perú
O.E.4: Describir las características sectoriales de San Miguel y analizar los planes
estratégicos vigentes desarrollados por la Municipalidad.
O.E.5: Analizar la situación de la movilidad de los habitantes del distrito de San Miguel
O.E.6: Revisar el presupuesto municipal de la Gerencia de Desarrollo Urbano y sus
subgerencias de la MDSM y su vinculación a metas efectivas.
O.E.6: Conducir un diagnóstico interno de las unidades orgánicas involucradas en el proceso
de desarrollo urbano.
O.E.7: Presentar las recomendaciones en forma de medidas que tienen posibilidad de ser
implementadas en el distrito.
4. Justificación:
Societal:
4
Las personas deben poder transitar libremente por las calles sin la necesidad de utilizar un
vehículo motorizado. La movilidad urbana sostenible en las ciudades se ha convertido en un tema
crítico de política pública por su potencial para mejorar la salud de las personas, reducir la
contaminación y aliviar el tráfico. Desde hace más de una década, la población que vive en zonas
urbanas en el mundo superó a la población que vive en zonas rurales. Este cambio de paradigma hacia
ciudades más urbanizadas ha tenido muchos efectos económicos, sociales, medioambientales, etc.
(ONU, 2014, citado en Diálogos de Política Pública, 2017). De acuerdo con el Banco Mundial (2017),
el caso peruano no es diferente al resto del mundo pues en el 2015 la población urbana del país alcanzó
el 79%. Algunas de las consecuencias concernientes al tema tratado, ya sean directas o indirectas, de
esta creciente urbanización del espacio se ven representadas en el aumento anual del parque
automotor y el número de accidentes de tránsito (fatales y no fatales) en los departamentos del país.
Figura 1: Tendencia de accidentes de tránsito en el Perú. Periodo 2010 – 2018
Nota. Recuperado de: Anuario Estadístico de la Policía Nacional del Perú, 2018, p. 113, Lima, Perú. Recuperado de:
https://www.policia.gob.pe/anuario_estadistico/documentos/ANUARIO%20PNP%202018_25_04_19.pdf
De acuerdo con la CAF (2011) la tasa de motorización de Lima es una de las más bajas de la
región latinoamericana “sin embargo, las muertes por accidentes de tránsito por cada 10,000
vehículos es la más elevada y, evidencia graves problemas estructurales en la gestión del tránsito y
transporte”.
Bajo este contexto, se debe mencionar que, aproximadamente, en Lima Metropolitana,
ocurren 247 siniestros viales, 11 fallecidos y 145 lesionados por día (Fundación Transitemos, 2018).
5
Figura 2: Estadísticas de siniestros - Fundación Transitemos
Nota. Recuperado de: Fundación Transitemos, 2018. Lima, Perú. Recuperado de: https://transitemos.org/2018/06/21/infografia-
estadisticas-de-siniestros-en-el-transporte-en-peru/
Asimismo, de acuerdo con el Ministerio de Salud de Perú (MINSA, 2018), en las principales
causas de muerte de la población se observa que “accidentes de tránsito” es la principal causa en 3 de
los 5 grupos etarios clasificados en el estudio (adolescentes de 12 a 17 años; jóvenes de 18 a 29 años;
y adultos de 30 a 59 años), mientras que “infección respiratoria aguda baja”, enfermedad que tiene
correlación con la contaminación generada a partir del parque automotor, aparece en los 5 grupos
etarios.
Por otro lado, se tiene un aumento del parque automotor, que no solo significa una mayor
cantidad de autos en circulación, sino que tiene una serie de implicancias consigo como pérdidas
económicas, disminución de la calidad de vida de los habitantes, problemas medioambientales, etc.
También, el sistema de transporte público en la ciudad de Lima Metropolitana es considerado como
ineficiente. Esto se basa en el hecho en que casi un tercio de los viajes diarios se realizan en vehículos
de baja ocupación (V.B.O en adelante); existe una alta tasa de informalidad en el sector de transporte;
el transporte público se encuentra desarticulado en sus servicios de rutas y pagos; etc.
Según la fundación Transitemos, JICA y la AATE (2018), en una ciudad urbanizada como
Lima y Callao, que en el año 2018 se registró aproximadamente 26,7 millones de viajes diarios de los
cuales un 73.9% de los viajes se realizan mediante transporte público (Lima Como Vamos, 2018), la
ineficiencia del sistema del transporte público es un punto importante que resolver. Dos grandes
consecuencias de contar con un parque automotor creciente y un sistema de transporte público
ineficiente son: la pérdida de horas al día en viajes y la contaminación ambiental. De acuerdo con el
6
observatorio Lima Cómo Vamos (2018), el 44.1% de personas que realizan viajes hacia el estudio
y/o trabajo, pierde de 1.5hr a más horas al día movilizándose, lo que se traduce en un costo de
oportunidad para las personas y empresas. Se estima que las pérdidas económicas alcanzan el 1.5%
del PBI, más de 800 millones de dólares, (Cruzada Vial, 2014, citada en Diálogos de Política Pública,
2016).
Es por todo esto que la valoración de los servicios de transporte público en Lima
Metropolitana por parte de sus usuarios (especialmente de los servicios de transporte público informal
o no articulado como los buses y combis) son calificados en su mayoría como malos o muy malos, o
regulares (Lima Cómo Vamos, 2018). Algo similar ocurre cuando se le pregunta a la población limeña
por su satisfacción con diversos aspectos del tránsito y circulación por las calles de Lima: el 67.1%
está insatisfecho con la seguridad en el transporte público; el 62.3% está insatisfecho con el estado
del tránsito y la circulación vial, etc.; solo el 6.1% considera que el tránsito es seguro para los
peatones; el 52.2% está insatisfecho con las veredas y espacios públicos para la circulación de
peatones; el 57.2% está insatisfecho con las ciclovías; etc. (Lima Como Vamos, 2018).
En cuanto al medio ambiente, la contaminación generada a partir del sistema de transporte
urbano ha hecho de Lima Metropolitana una de las ciudades más contaminadas de Latinoamérica
(RPP, 2017). Existe una emisión de gases muy alta: 39,8% de las emisiones de gases de efecto
invernadero (GEI) provienen del transporte terrestre, con consecuencias desastrosas para el ambiente
y la salud de las personas (Fundación Transitemos, 2013). Algunas de las consecuencias sobre la
salud de las personas son infartos, enfermedades isquémicas al corazón, asma, y primordialmente el
aumento de infecciones respiratorias agudas (IRAS) que afectan gravemente a la población menor de
edad, llegando en Lima a generar más de 1 millón de casos en el 2005 (CAF, 2011). De acuerdo con
la OMS (2016), en “el Perú la muerte de 14 personas por cada 100,000 habitantes se debe a la
contaminación ambiental”. Esta afirmación sobre el efecto del transporte sobre la calidad
medioambiental de la ciudad y sus distritos es señalada en Diálogos de Política Pública (2016), que
indica que el transporte es el principal generador de CO2 por sector dentro de Lima.
Organizacional:
7
De acuerdo con el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) de la Municipalidad
Distrital de San Miguel (2015), en adelante MDSM, la Gerencia de Desarrollo Urbano, es la unidad
orgánica encargada de la planificación integral del distrito, así como el desarrollo urbano y el
ordenamiento territorial locales (ROF, 2015), y debería también elaborar y proponer el Plan de
Desarrollo Urbano y el Plan Urbano Distrital pero no lo realiza.
Cabe señalar que esta Gerencia tiene a su cargo 4 subgerencias: Subgerencia de Obras
Públicas, Subgerencia de Obras Privadas, Subgerencia de Catastro y la Subgerencia de Tránsito y
Transporte, que es la unidad orgánica responsable de organizar, dirigir, supervisar y controlar las
actividades relacionadas con el transporte y tránsito en el distrito (ROF, 2015).
Añadiendo a esto, en el D.S N°022-2016 del Ministerio de Vivienda, Saneamiento y
Construcción (MVSC en adelante), el cual aprueba el Reglamento de Acondicionamiento Territorial
y Desarrollo Urbano Sostenible (RATDUS en adelante), la MDSM debería tener un plan de desarrollo
urbano y también presenta el concepto de movilidad urbana sostenible y planes de movilidad urbana
sostenible, sin embargo, la municipalidad no cuenta con estas herramientas de planificación.
Teniendo en cuenta el crecimiento del parque automotor de Lima y el crecimiento poblacional
del distrito, se puede esperar que conforme pasen los años el tráfico aumente significativamente en
varias zonas del distrito; que las horas perdidas por la población se intensifique; y que se deberían
empezar a tomar decisiones a futuro en base a la movilidad en el distrito con un enfoque de
sostenibilidad.
Académica:
El planeamiento estratégico como parte de la gestión estratégica de la municipalidad se verá
beneficiado con respecto al contenido y forma de un plan de movilidad urbana sostenible. El
planeamiento estratégico desde el ámbito público es una tarea ardua que se debe realizar entre muchos
actores y que normalmente sigue pautas ya establecidos por un ente rector del planeamiento a nivel
nacional. La formulación de planes en este ámbito resulta entonces una tarea estandarizada por guías
que facilitan a los planificadores realizar este trabajo de manera eficiente, pero al mismo tiempo
limitado. Un problema que surge del planeamiento estratégico público es que no tienen claro cómo
se debe realizar un plan que afronte ciertas problemáticas o si es que deben afrontarla en absoluto.
Esto se ve representado en la poca cultura de planificación que se tiene en el Perú. Son muy pocas las
8
municipalidades que emplean las herramientas de gestión que tienen disponibles, ya sean para un
planeamiento estratégico, territorial, urbano, etc.
La movilidad urbana sostenible es uno de estos temas que carece de un planeamiento
estratégico desde el ámbito público, especialmente en países en vías de desarrollo, donde este tema
es relegado por otros que se consideran de mayor vitalidad. Con el desarrollo de esta investigación se
espera dar una base de cómo realizar un plan de movilidad urbana sostenible bajo el planeamiento
estratégico público para que la municipalidad pueda aplicarlo.
Problema
En el Perú existe una amplia normatividad a nivel nacional, regional y distrital, que hace
referencia a la gestión vial, el desarrollo urbano y la movilidad, pero aun así son muy pocas
organizaciones públicas las que planifican y formulan políticas y planes de esta materia o que debido
a la existente normativa y política resulta una tarea compleja trabajar la materia. Por ejemplo, la
ciudad de Lima, que es considerada la tercera ciudad con peor tráfico a nivel mundial (TomTom,
2019), tiene varios inconvenientes con respecto a ello. Empezando por serios problemas en el
transporte público como una alta tasa de informalidad, un muy alto número de rutas no gestionadas
correctamente, la interconexión con el Callao, un sistema contractual ineficiente del transporte
público, etc. (Bielich, 2009); los conflictos en la gestión de la infraestructura y jerarquización vial
(Jiménez, 2014); y los problemas de competencias que afrontan las municipalidades distritales,
provinciales y el gobierno central en la materia al momento de aplicar intervenciones normativas, de
política y de infraestructura en los territorios (Defensoría del Pueblo, 2008).
A nivel de la ciudad de Lima se están realizando esfuerzos para afrontar esta problemática
como lo es la implementación y mejora del Metropolitano a mayor escala; la construcción de la línea
2 del Metro y estudios para la línea 3; la peatonalización parcial del centro; la creación de la Autoridad
de Transporte Urbano para Lima y Callao (Ley N° 30900, 2019); etc. Sin embargo, las herramientas
de planificación estratégica que ayuden a afrontar estas problemáticas como el Plan Maestro de
Transporte Urbano para Lima y Callao (JICA, 2005) y el Plan Maestro de Ciclovías al 2025 no han
sido considerados de manera pertinente por las gestiones ediles.
A pesar de ello, hay municipalidades locales en Lima que han empezado a aplicar
herramientas para promover una movilidad urbana sostenible. En el caso de la MDSM, hay una falta
de un plan de movilidad urbana sostenible dentro de sus gerencias encargadas de plantear propuestas
9
en esta materia (Gerencia de Desarrollo Urbano, Subgerencia de Tránsito y Transporte, Gerencia de
Planeamiento y Presupuesto). De acuerdo con el artículo 9 de la ley N° 27783, Ley de Bases de la
Descentralización (2002), los gobiernos locales tienen autonomía política para adoptar y concordar
políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia. Una de las competencias de estas
municipalidades se enmarca en el tránsito, circulación, vialidad y transporte público dentro de su
jurisdicción (Ley N°27972, Ley Orgánica de Municipalidades, 2003)2. Es así como la MDSM debería
de encargarse de la formulación de políticas y planes concernientes a la movilidad urbana dentro de
su espacio geográfico, en busca de mejorar la calidad de vida de las personas.
Realizar esta tarea no es sencillo a pesar de contar con facultades que le permitan realizarlo
por diversas razones como la normativa. Por ejemplo hay varias normas, leyes y ordenanzas que se
refieren a esta materia. Desde la Ley General del Ambiente (Ley N° 28611, 2005), que en su artículo
23 del ordenamiento urbano y rural, señala que los gobiernos son los encargados de planificación
urbana teniendo en consideración la Política Nacional del Ambiente y demás normas urbanísticas
nacionales; la Ordenanza N° 1628 – Política Metropolitana del Ambiente – MML (2012), quien
presenta lineamientos de política de gestión ambiental, incluyendo el transporte no motorizado3; el
Plan de Desarrollo de Lima Metropolitana 2012-2025, donde uno de sus objetivos estratégicos es el
impulso de una movilidad sostenible, segura e inclusiva que contribuya a la articulación urbana y
regional de la metrópoli4; la ordenanza N° 1851-MML (2014) de promoción de movilidad sostenible
y eficiente que5 establece lineamientos de movilidad sostenible y atributos de esa materia; y el D.S
N° 022-2016 del MVSC que aprueba el RATDUS. Este marco normativo engloba una serie de
dependencias y superposición de distintas competencias entre organizaciones del aparato público lo
cual dificulta el saber quién debe hacer qué, cómo hacerlo, qué guías finales seguir, etc.
La MDSM podría realizar un plan de movilidad urbana sostenible a partir del RATDUS
donde se tiene una serie de disposiciones hacia la planificación estratégica de parte de los gobiernos
locales para tratar el tema presentado. De acuerdo con el artículo 1 del D.S N°022-2016, el reglamento
2 Artículos 73 y 81 de la Ley N°27972
3 Eje de política 2, incisos 8.2.2 y 8.3.2.
4 Dentro del objetivo estratégico hay un objetivo específico que dice lo siguiente: desarrollar una
movilidad urbana sostenible con prioridad para los peatones, ciclistas y transporte público, implementando
los sistemas de transporte no motorizados y de transporte público masivo, obteniendo una eficiente
distribución y equilibrio modal de los viajes metropolitanos.
5 Artículos 8 y 9 de la Ordenanza N° 1851-MML.
10
tiene por objeto regular los procedimientos técnicos que siguen los gobiernos locales a nivel nacional,
en el ejercicio de sus competencias en materia de planeamiento y gestión del suelo, de
acondicionamiento territorial y de desarrollo urbano de sus circunscripciones. En su artículo 12
menciona que los gobiernos locales en materia de acondicionamiento y desarrollo urbano aprueban
distintos instrumentos como el Plan de Desarrollo Urbano que en su contenido6 se plantea la propuesta
de movilidad urbana. Al mismo tiempo, el RATDUS tiene todo un capítulo dirigido hacia la
movilidad urbana sostenible en la planificación urbana7. Este reglamento brinda una guía sobre cómo
abordar el tema de movilidad urbana sostenible, estableciendo que los gobiernos locales deben
presentar planes de movilidad urbana sostenible a través de su plan de desarrollo urbano, que debe
estar alineado al plan de desarrollo metropolitano, que a su vez debe estar alineado con el plan de
ordenamiento territorial regional, las políticas y regulaciones regionales y nacionales8. En el caso de
San Miguel, la municipalidad no cuenta con un plan de desarrollo urbano por lo que no puede emplear
dicha herramienta como un documento guía.
De la revisión de los documentos de planeamiento de la MDSM, se encontró que dentro de
su plan de desarrollo local concertado se observa un pequeño acápite relacionado a la sostenibilidad
del distrito y el desarrollo urbano. Se habla de las variables estratégicas a considerar para el desarrollo
del plan y una de esas variables es la sostenibilidad urbana. Dentro de la definición de esta variable,
el plan expresa que se refiere a la correcta estructura urbana y catastral, al ordenamiento integral del
distrito para la adecuada operación del mercado, movilidad de las personas, cohesión territorial y
económica. Sin embargo, esta definición no se ve reflejada dentro del documento al momento de la
presentación de objetivos, metas, indicadores a medir y planes, pues su formulación es ineficiente y
vaga a pesar de existir herramientas disponibles para plantear un programa de movilidad urbana
adecuado. Considerando esta problemática, esta investigación busca presentar recomendaciones para
proponer un Plan de Movilidad Urbana Sostenible para la MDSM.
5. Viabilidad:
La MDSM es una organización pública la cual por ley posee un portal de transparencia a la
ciudadanía que sirve como fuente primaria de información. Al mismo tiempo es posible contar con
6 Artículo 35, inciso 6 del PDU.
7 Capítulo IV, artículos 63 y 64 del RATDUS.
8 Artículo 24 del RATDUS.
11
toda la información del marco normativo a nivel nacional a través de los distintos portales de
transparencia de las demás organizaciones públicas y el sistema peruano de información jurídica
(SPIJ) administrado por el Ministerio de justicia y Derechos Humanos.
En cuanto a fuentes secundarias de información, el tema de movilidad urbana sostenible ha
cobrado interés a nivel mundial por su impacto en la calidad de vida de las personas lo que ha
ocasionado un auge de literatura sobre su relevancia, su aplicabilidad a ciudades, su impacto en el
desarrollo de ciudades, así como papers de análisis de propuestas hechas en el tema buscando
establecer mejores prácticas al realizar planes sobre el tema. Existe una amplia bibliografía, mucha
de ella actual, que permite ahondar el tema y demostrar su aplicabilidad en el tema de esta tesis.
12
CAPÍTULO 2: MARCO TEÓRICO
1. Marco Conceptual
1.1. Planeamiento estratégico
Varios autores han plasmado su definición de lo que es el planeamiento estratégico. Si bien
el concepto puede ser abordado desde distintas perspectivas, hay una similitud de variables en cuanto
a la idea principal de lo que viene a ser el planeamiento estratégico. Antes de presentar una serie de
definiciones para ilustrar lo anterior, es recomendable asentar el inicio del concepto y su evolución a
lo largo de los años.
De acuerdo con Roberto Chiarella (2005, p. 213), “la planificación estratégica surge a partir
de que la capacidad de los planificadores sea puesta en duda por su desempeño luego de la crisis del
petróleo”. Antes de ella, los planificadores basaban su trabajo en resultados pasados haciendo
únicamente una previsión de un futuro un poco más favorable.
George Steiner (1985, p. 7), en cambio, habla de la introducción de planeación estratégica
formal como un rumbo tomado por empresas comerciales a mediados de 1950, evolucionando de lo
que antes era planeación a largo plazo como herramienta operacional. Este origen demuestra un paso
en la mentalidad de los directivos de planear hacia el futuro no tan lejano, y empezar a considerar la
dirección estratégica futura como ancla fundamental en el desarrollo de las organizaciones.
Hay otros autores como Peacock, W (1984); Wylie, J (1967) & Schröder, P (2005), que
mencionan a Sun Tzu, de “El arte de la guerra”, como el pionero del planeamiento estratégico, hace
más de 2000 años. Si bien es cierto que esta obra literaria tiene su enfoque dirigido al conflicto bélico,
sus conceptos han sido ampliamente utilizados en lecturas universitarias sobre planificación,
administración, política, etc.
Si bien estos y otros autores presentan el inicio del planeamiento estratégico en distintos
periodos de la historia, lo que es claro ahora es que esta es un área del conocimiento que sigue
evolucionando con el paso del tiempo y cada vez se presentan nuevos enfoques y métodos para
implementarla.
En cuanto a la definición misma de planificación estratégica, Steiner (1985, pp. 19-22)
menciona la necesidad de considerar 4 puntos de vista diferentes sobre el concepto: el porvenir de las
decisiones actuales, el proceso, la filosofía y la estructura. El primero de ellos “consiste en la
13
identificación sistemática de las oportunidades y peligros que surgen en el futuro, los cuales
combinados con otros datos importantes proporcionan la base para que una empresa tome mejores
decisiones en el presente para explotar las oportunidades y evitar los peligros”; el segundo habla sobre
planificación estratégica como un proceso sistémico que inicia con las metas organizacionales y
detalla paso a paso las siguientes acciones a tomar para alcanzar los fines que se quieren; la filosofía
se refiere a “un proceso mental más que una serie de procesos, procedimientos, estructura o técnicas
prescritas”; y, por último, la estructura considera a la planeación estratégica como la unión de tres
tipos de planes fundamentales: planes estratégicos, programas a mediano plazo, presupuestos a corto
plazo y planes operativos. Así se puede decir que, considerando estos 4 puntos de vista, la planeación
estratégica formal es
Nada más que un conjunto de planes funcionales o una extrapolación de los presupuestos
actuales; es un enfoque de sistemas para guiar una empresa durante un tiempo a través de su
medio ambiente, para lograr las metas dictadas. (Steiner, 1985, p. 22)
De acuerdo con el Instituto de Desarrollo Económico (1963), la planeación estratégica es el
conjunto de “esfuerzos continuos, deliberados y racionales tendientes a acelerar y orientar el proceso
de desarrollo económico mediante una selección total y detallada de objetivos, así como a la
determinación y asignación de los recursos necesarios para alcanzarlos”. Además de dar esta
definición general, también menciona un aspecto importante de la planificación estratégica que es el
contenido: planes, programas y proyectos, así como su interrelación. Esta parte tiene mucho parecido
con el punto de vista de estructura señalado por Steiner.
Schröder (2005, p. 21) habla de planificación estratégica como la tarea de “analizar y formular
de manera previsora y sistemática, comportamientos, objetivos y alternativas de acción,
seleccionarlos de una manera óptima y fijar instrucciones para su realización racional”. Acá el
enfoque está más dirigido hacia las decisiones que tienen que tomar los actores clave en cuanto al
camino que van a seguir después de una revisión del contexto y cómo van a realizar sea lo que sea
que decidan.
De acuerdo con Thompson y Strickland III (1992, p. 13) “la planificación estratégica es
desarrollada desde el nivel alto de gerencia y el nivel operacional, tomando en cuenta 5 aspectos
claves que son: desarrollar una misión, establecer objetivos, formular, implementar y mediar un plan
estratégico.”
Una última interpretación de lo que es planeamiento estratégico establece lo siguiente:
14
La planificación es, en su esencia, un proceso de instancias de discusión, cálculo y análisis
que preceden y presiden la acción futura que es relevante en la construcción de la situación-
objetivo de un actor. Para que hablemos de planificación tenemos que referirnos entonces a
ese proceso de instancias de discusión, no a sus formalidades externas como podría ser su
publicación en un texto escrito o a lo que una oficina de planificación hace. Sin embargo,
para circunscribir el concepto de planificación a nuestros propósitos podemos exigirle dos
requisitos a ese proceso de discusión y cálculo: a) que se refiera a las acciones futuras
relevantes para la construcción de la situación-objetivo; y b) que sea realizado con un mínimo
de sistematicidad y formalidad en términos de integrar las implicaciones de las acciones
presentes con el diseño del proyecto futuro. (Matus, 1982, p.26)
Esta concepción identifica claramente los aspectos fundamentales de la planificación y cómo
debe ser abordada desde una organización de cualquier sector para alcanzar un mínimo aceptable que
ayude a cumplir el fin trazado en un inicio.
1.2. Ventajas e importancia del planeamiento estratégico
Plasmadas las definiciones queda una pregunta importante que directivos, políticos y/o
cualquier actor clave involucrado en el planeamiento estratégico de una organización debe hacerse:
¿qué ventajas, si alguna, trae consigo el planeamiento estratégico a la organización? ¿Por qué no
basarse mejor en la intuición y la respuesta inmediata o el corto plazo para mermar el entorno
cambiante que existe?
Algunas de las principales ventajas presentadas por Steiner (1985, pp. 43-48) son:
a) Simula el futuro de la organización, dando una imagen de la situación que se encuentra en
una determinada cantidad de años.
b) Aplica el enfoque del sistema considerando a la organización como un sistema compuesto de
diferentes subsistemas, mediante el cual la alta dirección puede ver a la compañía como un
todo en vez de tratar con cada parte en forma individual y sin relacionarla con las demás
partes.
c) Exige el establecimiento de metas para que sirvan tanto como guía hacia el futuro (situación-
objetivo que se desea alcanzar) así como posterior análisis del desempeño y
retroalimentación.
15
d) Revela y aclara oportunidades y peligros futuros permitiendo a la organización tener claro
donde aprovechar facilidades e impulsar fortalezas al mismo tiempo que permite prevenir
riesgos mitigables.
e) Provee la estructura para la toma de decisiones en toda la organización dando un sentido de
formalización y proceso a seguir al interior.
f) Sirve como base para otras funciones directivas como el desarrollo de guías operativas, planes
específicos, proyectos, administración general, etc.
g) Mide el desempeño gracias al establecimiento de metas mencionado en el punto c).
h) Sirve como canal de comunicación entre las distintas áreas al interior de la organización,
dando un flujo dinámico de trabajo a favor de la consecución de los objetivos; así como
también hacia el exterior permitiendo a stakeholders obtener información sobre el
desempeño, planes, etc.
i) Brinda sentido de participación al dar una visión sistémica al interior de la organización
(mirada como un todo y sin individualismo de áreas).
Todas estas ventajas son un reflejo de su definición de planeamiento estratégico, pero hay un
detalle que se debe tener claro: el aprovechamiento de todas las ventajas posibles por la
implementación de un planeamiento estratégico formal será correspondiente a la forma y contenido
de este. Con esto se quiere decir que, si la implementación se realiza a través de procedimientos mal
formulados, o no se toma en consideración los aspectos fundamentales del planeamiento estratégico,
o simplemente no se realiza un adecuado trabajo de este, las ventajas no se verán reflejadas en la
organización.
A partir de las definiciones presentadas en el apartado inicial y las ventajas presentadas, es
posible afirmar que la planeación estratégica juega un papel fundamental en las organizaciones (sin
importar el sector que pertenezcan). Si bien es una de las tantas tareas que se realizan al interior,
gracias a esta, la dirección estratégica, planes operativos, misión y visión de las organizaciones tienen
un rumbo a futuro y una guía adaptable al entorno cambiante que se enfrentan. Sin un planeamiento
estratégico, el éxito o la consecución de la situación-objetivo que tengan las organizaciones no podrá
ser alcanzado con facilidad, o en absoluto. Steiner (1985) habla de cómo la planeación estratégica es
vital “en cuanto al éxito de las compañías, ya que una estrategia inadecuada puede crear serios
problemas, no importando lo eficiente que puede ser una empresa internamente”.
16
Asimismo, Mintzberg (1994) presenta las justificaciones por las cuales el planeamiento
estratégico formal es aceptado y considerado importante en la mayoría de las organizaciones:
coordina las diversas actividades, asegura que el futuro está siendo considerado, racionaliza el
proceso de administración estratégica y controla las acciones de las diversas áreas de la organización.
Estas justificaciones de la importancia de la planeación estratégica van en la línea general de
las ventajas y definiciones que normalmente son planteadas al momento de hablar del tema. Se
engloba las principales variables que serían el sistema como un todo, la previsión de una situación-
objetivo a alcanzar en un futuro determinado y la guía rumbo a seguir a través de procedimientos
establecidos en favor de la organización y sus particularidades.
1.3. Limitaciones y prejuicios del planeamiento estratégico
El planeamiento estratégico no es una ciencia sin sus limitaciones, prejuicios, detractores de
modelos o autores que desacreditan su importancia en las organizaciónes. Esto ocurre en toda ciencia,
arte, religión, etc.
Robbins y Coulter (2010, pp. 153-154), por ejemplo, menciona críticas a la planeación como:
- La planeación puede generar rigidez: El planeamiento estratégico puede hacer a una
organización seguir un rumbo muy estricto y encasillarlo en objetivos, planes, programas y
proyectos que pueden no ser los adecuados. La inflexibilidad que conlleva el realizar un
planeamiento estratégico lleva a la siguiente crítica.
- No es posible desarrollar planes para un entorno dinámico: La impredecibilidad del entorno
de las industrias hace del planeamiento estratégico una herramienta poco confiable. La
globalización, el continuo desarrollo de tecnologías, las crisis, etc., todas son variables del
entorno cambiante e incierto en el que se desarrollan las organizaciones y cuya herramienta
de planeamiento estratégico les quita adaptabilidad.
- La planeación enfoca la atención de los gerentes en la competencia actual y no en la
supervivencia a futuro: el planeamiento estratégico induce a la organización a buscar
aprovechar las oportunidades presentes en el entorno y acentúa las posibilidades de cometer
grandes errores al llegar nuevos integrantes.
- La planeación formal refuerza el éxito, lo que puede llevar al fracaso: Esta noción se basa en
el exceso de confianza que puede generar en la organización el que el planeamiento
17
estratégico esté funcionando. Puede provocar una reacción adversa y optar por no cambiar el
estilo empleado, los planes formales, programas, etc.
- Solo planear no es suficiente: El planeamiento estratégico no es una herramienta autónoma y
poderosa que puede resolver los problemas y aprovechar las oportunidades de la
organización. Es necesario el trabajo más allá de este y realizar distintas tareas para asegurar
la supervivencia y éxito de la organización.
Estas críticas a la planeación estratégica de las organizaciones tienen mucho que ver con los
planeadores mismos. Estos tienen que evitar ciertas conductas, así como actitudes para evitar cometer
errores y hacer de esta herramienta lo más útil posible.
Una de las críticas más conocidas hacia el planeamiento estratégico fue realizada por
Mintzberg en 1994, quien opinaba que no se puede confundir planeamiento estratégico con
pensamiento estratégico. De acuerdo con lo presentado en el trabajo de Chiarella (2005), la crítica de
Mintzberg es presentada así:
No les basta a las compañías un plan de acción satisfactorio, debe haber una administración
estratégica capaz de contagiar a los componentes de la organización en el sentido de perseguir
los objetivos trazados. La deseabilidad de la actividad de planeamiento como es usualmente
efectuada, tanto el plano táctico-operacional (corto plazo) como en el estratégico, es
cuestionable. Cuestiona específicamente la existencia de un plan formalizado y distribuido
para toda la organización como resultado del proceso de elaboración del planeamiento
estratégico. Los modelos de planeamiento estratégico (Harvard, Ansoff, Porter) no enseñan
a crear estrategias, apenas explican cómo recolectar informaciones, evaluar estrategias e
implementarlas. (Mintzberg, 1994, citado en Chiarella, 2005, p. 218)
Asimismo, Mintzberg en su libro de Safari a la estrategia (2003), menciona las siguientes
desventajas del planeamiento estratégico (muy parecidas a las planteadas por Robbins y Coulter):
i. Puede servir como anteojera para ocultar los posibles peligros. Partir con un rumbo
predeterminado es peligroso para cualquier organización que vive en el entorno actual.
ii. Cuando se concentra demasiado el esfuerzo aparece el pensamiento grupal. Puede perderse
la visión periférica, la apertura a otras posibilidades.
iii. Puede implicar simplificar la organización en exceso, algunas veces al extremo del
estereotipo, de modo que se pierde la rica complejidad del sistema.
18
iv. La creatividad prospera en base a las irregularidades, al hallazgo de nuevas combinaciones
para los fenómenos que hasta el momento se consideraban aisladamente.
Por último, Steiner nos presenta una serie de críticas que van en la misma línea de aquellas
presentadas por Mintzberg (2003, pp. 49-51):
- El medio ambiente puede resultar diferente de lo esperado. El entorno siempre va a ser
cambiante e incierto por lo que la planeación estratégica puede tener ningún sentido.
- Es muy probable encontrar resistencia interna ya que significa cambio y mayor demanda a
los integrantes de la organización.
- La planeación es cara y difícil para la organización.
- Los planes concluidos limitan las opciones de creatividad y desarrollo. Una guía
predeterminada puede no ser lo adecuado para un entorno como los que viven las
organizaciones modernas.
- Pueden ser muy formales o ineficientes, terminando por causar mayores daños que mejoras
en la organización.
La inclusión del planeamiento estratégico como actividad central en el trabajo de las
organizaciones privadas entabló un cambio hacia la consideración del futuro como esencial. Y si bien
pueden presentarse diversas complicaciones durante este proceso, su aplicación a nivel
organizacional puede ayudar a generar valor. Esto es percatado por el sector público quien empieza
a utilizar el planeamiento estratégico, considerando su situación distinta al de las empresas, en busca
de generar valor para los ciudadanos.
1.4. El planeamiento estratégico en el sector público
El planeamiento estratégico como ciencia de la gestión puede haber iniciado en el ámbito
privado/empresarial, pero al igual que muchas herramientas de este sector, el sector público lo ha
extrapolado para aplicarlo a las organizaciones públicas.
1.4.1. Diferencias con el planeamiento de empresas
Es importante primero marcar la diferencia entre el sector privado y el sector público. De
acuerdo con Viviana Quea y Carlos Brescia (2012), el sector privado o empresarial “está compuesto
por diferentes clases de personerías jurídicas, diseñadas por personas naturales, cuya finalidad es la
creación de valor para sí mismas y al mismo tiempo para la comunidad. Esta creación de valor se
19
genera a través de la organización de capital económico, físico y humano para producir un bien o
servicio a la sociedad”.
El punto clave aquí es la generación de valor para sí mismas. Esto quiere decir que el principal
fin de una empresa siempre será la rentabilidad o ganancia (el lucro), para satisfacer a los
shareholders. Esto no quiere decir que no tomen en consideración a la sociedad civil o a los gobiernos
ya que, como Quea y Brescia mencionan, buscan crear valor para ellos también. Tiene sentido ya que
todos estos sectores se interrelacionan de una u otra manera. Quea y Brescia (2012) presentan esta
noción de una forma muy clara al decir que el sector público afecta al social y empresarial a través
de leyes, políticas, servicios, etc.; el social afecta a ellos a través de decisiones de compra, paros,
marchas, etc.; y el empresarial o privado a través de oferta, empleo y demás. Todos estos sectores se
afectan y relacionan entre sí y son la esencia de todo territorio organizado.
El sector privado estaría conformado por inversores privados, comúnmente representados por
empresas lucrativas, pero también se incluyen a las fundaciones privadas. De acuerdo con Stéphanie
Genteuil (2011, p. 2), este sector “abarca desde grandes firmas multinacionales hasta microempresas,
pasando por pequeñas y medianas empresas (PYME), cooperativas e incluso estructuras de la
economía informal”.
Se ve entonces la gran amplitud que abarca el sector. Desde el inicio de la cadena de valor
hasta el final. Esto se puede ver representado en cualquier industria o sector del mundo. Por ejemplo,
en minería, hay empresas involucradas en la extracción de la materia prima, empresas encargadas en
el transporte del material extraído, empresas dedicadas a la producción de bienes con el material,
empresas que utilizan los bienes para diversos fines, etc. Es importante comprender la magnitud de
lo que significa el sector privado en el mundo.
El sector público por otra parte es el conjunto de organizaciones que el Estado utiliza para
canalizar y atender adecuadamente necesidades colectivas de interés público. (Alza, 2011, citado en
Arobes 2016). Cada ámbito del sector público tiene una infinidad de subdivisiones y distintas
organizaciones dentro de cada una de ellas (por ejemplo, ministerios, organismos autónomos,
organismos técnicos especializados, empresas públicas, municipalidades, etc.).
En un inicio, la planificación estratégica dentro del sector público ha estado dictada por
“estatutos legislativos o declaraciones formales de políticas por ejecutivos del gobierno” (Moore,
1998, p. 241). Esta manera de actuar en el aparato estatal estaba destinada a mantener el curso de
origen de las organizaciones, con lo que entonces no se buscaba innovar o buscar nuevas formas de
20
actuar, pero entregaba directrices claras sobre lo que se tenía que hacer. Es con el paso de los años
que el planeamiento estratégico evoluciona a cumplir con una tarea de cómo crear valor para las
personas mediante su forma tradicional pero no limitándose a ella.
Asimismo, este concepto toma especial relevancia cuando el sector privado no logra
satisfacer las necesidades de las personas o empiezan a ocurrir las fallas de mercado. Las fallas de
mercado, de acuerdo con Bertín y Calvo (2006, p. 4), ocurre cuando “el libre funcionamiento del
mercado no arriba a un punto de eficiencia y, en consecuencia, la intervención estatal puede
convertirse en una condición necesaria, aunque no suficiente, para mejorar la eficiencia del mercado”.
De acuerdo con Stiglitz (1986, p. 101), las principales fallas de mercado son las siguientes:
- Competencia imperfecta
- Bienes públicos
- Externalidades
- Mercados incompletos
- Información imperfecta
- Paro y otras perturbaciones económicas
Como consecuencia de estas, el planeamiento estratégico en el sector público empieza a
desarrollarse fuertemente buscando realizar medidas que puedan hacer al mercado funcionar
eficientemente. Pero no solo se enfoca en esto. De acuerdo con Isabel Garcia (2007, p. 44)
Esta perseguía la creación de una administración eficiente y eficaz, que satisfaga las
necesidades reales de los ciudadanos al menos coste posible, favoreciendo para ello la
introducción de mecanismos de competencia que permitan la elección de los usuarios y a su
vez promuevan el desarrollo de servicios de mayor calidad. Todo ello rodeado de sistemas de
control que otorguen una plena transparencia de los procesos, planes y resultados, para que,
por un lado, perfeccionen el sistema de elección, y, por otro, favorezcan la participación
ciudadana.
Gracias al planeamiento estratégico se consigue que los Estados puedan actuar
articuladamente, con una mirada hacia el futuro y estando consciente de su entorno y sus capacidades.
Se busca promover la eficacia, transparencia, participación, evaluación, eficiencia, al igual que en las
organizaciones privadas, pero buscando siempre satisfacer las necesidades de los ciudadanos.
21
Un punto clave de este planeamiento estratégico sería la creación del valor público. A
diferencia del valor privado, el valor público es difícil de estimar debido a que la ciudadanía no está
realizando un pago exacto por los servicios y bienes que le son entregados por el Estado; es aún más
difícil medir aquellos servicios intangibles. Una forma de definir al valor público es que este es creado
por el Estado a través de servicios, leyes, regulaciones y otras acciones, así como a través de
transacciones individuales con los ciudadanos, garantizando sus derechos, satisfaciendo sus
demandas y prestándoles servicios de calidad (Moreno, 2009).
De acuerdo con Moore (1998) para crear valor público las organizaciones públicas deberán
definir e implementar una variedad de intervenciones públicas que cumplan con atender las demandas
ciudadanas de manera eficaz, sean eficientes, transparentes y fortalezcan las capacidades de la
administración pública.
Así entonces, la gestión estratégica en el sector público tendrá como finalidad el brindarle a
la ciudadanía en general y usuarios una serie de servicios y productos, de manera directa o indirecta,
que atiendan sus necesidades. Esta atención debe hacerse de manera eficiente y eficaz haciendo el
mejor uso posible de los recursos de la organización pública y demostrándolo a la población. Los
gobiernos deben procurar realizar un planeamiento estratégico en sus distintos niveles y sectores del
aparato estatal. Distintos gobiernos pueden tener una forma similar de realizar esta tarea, así como
también pueden tener formas muy distintas. En la siguiente sección se tratará el tema, visto desde la
perspectiva peruana.
1.5. El planeamiento estratégico en el Perú
En el caso peruano, el planeamiento estratégico está bajo el cargo de la organización llamada
Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (de ahora en adelante CEPLAN) y el Sistema Nacional
de Planeamiento Estratégico (de ahora en adelante SINAPLAN). Existen diversas herramientas de
planeamiento que las organizaciones públicas han de utilizar, dependiendo el fin del planeamiento
mismo. Algunas de ellas serán presentadas más adelante.
Cabe señalar algunas críticas planteadas al trabajo del planeamiento estratégico en el sector
público. Una de ellas es que la planeación estatal puede conferir excesiva confianza en planes y
programas que pueden tener escasa utilidad para los gobiernos. Esta limitada utilidad puede ser por
falta de voluntad para aplicarlos, contener información escasa, no considerar las circunstancias
cambiantes, no considerar a la actividad privada, etc. (Instituto de Desarrollo Económico, 1963). Por
22
otro lado, para el caso de Latinoamérica, es común que las instituciones de planeamiento estén
retrasadas en su habilidad de realizar un planeamiento estratégico eficiente. Tienen varias dificultades
para desarrollar una visión a largo plazo, demostrando su pobre tratamiento de los temas de futuro
(Sergio Bittar, 2015).
1.5.1. Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y CEPLAN
En el 2005 se crea el SINAPLAN y el CEPLAN (Ley N°28522, 2005) pero éste no sería
implementado hasta el año 2008 con el D.L. N°1088. De acuerdo con este Decreto Legislativo, “la
ley tiene por finalidad la creación y regulación de la organización y del funcionamiento del Sistema
Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico -CEPLAN,
orientados al desarrollo de la planificación estratégica como instrumento técnico de gobierno y
gestión para el desarrollo amónico y sostenido del país y el fortalecimiento de la gobernabilidad
democrática en el marco del Estado constitucional de derecho”.
De acuerdo con Carlos Anderson (2011, p. 3), “el SINAPLAN es un conjunto articulado e
integrado de órganos, subsistemas y relaciones funcionales, que coordina y viabiliza el planeamiento
nacional; mientras CEPLAN es un organismo técnico especializado que ejerce la rectoría efectiva del
SINAPLAN”.
Por otro lado, según la Guía para el Planeamiento Institucional de CEPLAN (2017), “el
planeamiento estratégico busca el desarrollo integral del país que asegure una gestión pública al
servicio del ciudadano, en cada lugar del territorio nacional, para el cumplimiento de las funciones
primordiales del Estado y, sobre todo, el bienestar integral de las personas”. Estas funciones
primordiales están representadas en el marco de las políticas de Estado, políticas territoriales e
institucionales, el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN de ahora en adelante), la pre-
imagen del Perú al 2030, los objetivos de desarrollo sostenible, entre otras herramientas y
declaraciones de políticas que establecen el curso del futuro del país. Esta es una visión macro del
planeamiento estratégico en el Perú.
Dentro de los lineamientos que guían al planeamiento estratégico en el Perú se encuentran
aquellos relacionados al desarrollo sostenible, cambio climático, acceso a los servicios, desarrollo
urbano, medio ambiente, entre otras que inciden sobre la planificación urbana no solo de las ciudades
a nivel regional sino local.
23
Para poder atender estos aspectos relacionados a la planificación urbana existen una serie de
herramientas de planeamiento estratégico que resultan en planes a distintos niveles de gobierno.
1.5.2. Herramientas de planeamiento estratégico
En el Perú, para cumplir con el ciclo de planeamiento estratégico para la mejora continua,
impuesto por CEPLAN, existen varias herramientas de planeamiento estratégico disponibles para las
organizaciones públicas.
Estas pueden cumplir diversos fines específicos, como la gestión de residuos sólidos, o más
generales como el planeamiento de desarrollo concertado, pero tendrán una articulación entre sí y con
las políticas, en el marco del SINAPLAN. Durante esta investigación se presentarán aquellas
relacionadas al planeamiento urbano y territorial desde un ámbito macro hasta uno micro.
24
Figura 3: Articulación de políticas y planes en el SINAPLAN
Nota. Recuperado de: Observatorio Regional de Planificación para el Desarrollo de América Latina y el Caribe - CEPAL,
2018. Recuperado de: https://observatorioplanificacion.cepal.org/es/sistemas-planificacion/sistema-nacional-de-planeamiento-
estrategico-de-peru
Estas herramientas guardan relación entre sí y tienen un alto grado de vinculación en cuanto
a los objetivos que buscarán alcanzar. El Ministerio de Vivienda demuestra esta relación entre los
planes de forma gráfica demuestra la relación entre el plan estratégico de desarrollo nacional y
aquellos desarrollados por los distintos niveles de gobierno con los instrumentos de planificación
disponibles:
25
Figura 4: Articulación de planes estratégicos con instrumentos de planificación urbana
Nota. Recuperado de: Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible. D.S N°022-2016 del
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, 2016, p. 26, Lima, Perú. Recuperado de:
http://ww3.vivienda.gob.pe/pnc/docs/seminario07/REGLAMENTO%20DE%20ACONDICIONAMIENTO%20TERRITORIAL%20Y%
20DESARROLLO%20URBANO%20SOSTENIBLE.pdf
Algunos aspectos claves del Plan de Desarrollo Concertado, ya sea regional o local, son que
tienen un carácter territorial, vinculante y participativo (CEPLAN & GIZ, 2013). Es territorial porque
abarca un espacio geográfico específico, el cual está bajo la jurisdicción de una entidad pública que
puede ser de nivel distrital, regional o provincial. Tiene un carácter vinculante por su relación con
otros planes en el ámbito local, regional y nacional. Por último, es participativo en cuanto implica la
participación activa y propositiva de diferentes actores, como el sector privado, público y la sociedad
civil.
Por otra parte, el Plan de Acondicionamiento Territorial (PAT) es una de las principales
herramientas del planeamiento estratégico urbano de las ciudades. Ayuda al proceso de planificación
y gestión urbana, así como a mantener un equilibrio entre la sostenibilidad del ambiente y los recursos
26
naturales de estos espacios (D.S N°022-MVCS, 2016). A pesar de ello, su impacto en la gestión
sostenible del territorio no ha sido el esperado. Uno de los factores de ello es el desconocimiento de
su contenido y funciones útiles por parte de los Gobiernos Regionales y Locales.
El Plan de Desarrollo Metropolitano (PDM) es “el instrumento técnico-normativo que orienta
y regula la gestión territorial y el desarrollo urbano sostenible de las áreas metropolitanas,
conformadas por jurisdicciones distritales, cuyas circunscripciones son parte de una continuidad
física, social y económica” (D.S N°022-MVCS, 2016). Esta herramienta de planificación está
planeada para su utilización en áreas con una población mayor a 500,000 habitantes.
De acuerdo con el Manual del Plan de Desarrollo Urbano (PDU)9, este es “el principal
instrumento de gestión y promoción del desarrollo urbano que establece las pautas, lineamientos y
estrategias para alcanzar un desarrollo sostenible del centro urbano”. El D.S N°022-2016-
VIVIENDA, hace una especificación sobre los centros urbanos donde se debe realizar el plan de
desarrollo urbano y dice que estos deben tener una población entre 20,001 y 500,000 habitantes en
concordancia con el PAT. A pesar de ser planteado como una herramienta principal de planeamiento,
en muchos de los casos los planes han sido de escasa utilidad para generar un impacto positivo en los
centros urbanos, principalmente debido al proceso de implementación de estos.
Todas estas herramientas de planificación urbana sirven para que los distintos niveles de
gobierno puedan establecer qué buscan alcanzar en un futuro, cómo lograrlo y qué se espera cambiar
considerando la situación actual. Los temas relacionados al cuidado del medio ambiente, la vialidad
de las calles, el desarrollo urbano y el desarrollo sostenible son centrales en el desarrollo del PAT,
PDU y PDLC. Estos aspectos se deben considerar de forma integrada a través de diferentes medidas
como por ejemplo un Plan de Movilidad Urbana Sostenible. La movilidad urbana suele ser encontrada
en alguna parte de las herramientas mencionadas, pero es común encontrar solo una declaración de
interés por tratar el tema y no acciones, proyectos o programas (menos sobre movilidad urbana
sostenible). Siendo este un tema tan vital en la actualidad por su impacto en los ciudadanos, su
consideración dentro de las herramientas de planificación estratégica debería ser menester para las
municipalidades.
9 Aprobado por Resolución Ministerial N° 035-2009-VIVIENDA.
27
2. Movilidad urbana sostenible
2.1. La movilidad urbana sostenible
La movilidad urbana sostenible es un concepto relativamente moderno que aparece a raíz de
las condiciones urbanas y medioambientales del mundo actual. Para entender este concepto es
necesario partirlo y ver parte por parte qué implica la “movilidad urbana sostenible”. Movilidad, de
acuerdo con Luis Morales (2011), “es un parámetro o variable cuantitativa que mide simple y
llanamente la cantidad de desplazamientos efectuados en un determinado sistema o ámbito
socioeconómico”. Estas variables o parámetros cuantitativos pueden ser representados por términos
de hacia dónde van las personas y/o bienes, qué tan lejos van y/o que tan rápido llegan, etc. (Böhler-
Baedeker, Kost y Merforth, 2014).
Pau Avellaneda (2008, p.13) plasma el concepto de la movilidad elocuentemente:
El concepto de movilidad, entonces, supera ampliamente los de tránsito y transporte en tanto
que se preocupa no solo de los medios de transporte que utilizan los ciudadanos sino de los
motivos que los llevan a moverse, de las facilidades o dificultades que tienen para hacerlo,
de las diferencias de pautas de movilidad existentes entre los diferentes colectivos sociales,
de la vinculación de esta actividad, la de desplazarse, con su nivel de renta o con su nivel de
autonomía personal, etc. (p.13).
En términos simples, la movilidad urbana se refiere a los desplazamientos que los ciudadanos
y bienes realizan dentro de la ciudad, a través de diferentes modos de transporte, tomando en
consideración aspectos claves de estos denominados parámetros o variables, al mismo tiempo que se
considera una parte esencial de las personas: ¿por qué lo hacen? ¿qué implica el movilizarse? ¿cómo
la movilidad afecta y/o influye en la vida cotidiana de las personas? Este concepto fue luego llevado
hacia la sostenibilidad.
La sostenibilidad ha de ser entendida como una práctica que reduce los inconvenientes
ambientales locales, pero sin trasladarlos hacia otros lugares o multiplicando los perjuicios
ambientales globales de escala planetaria (Sanz, 1997). No se puede pensar en la sostenibilidad de
cualquier acción como una que, si bien mejora los estándares ambientales, de salud, de accesibilidad,
etc., en un espacio geográfico, este, al mismo tiempo, los empeora en otro lugar.
En el caso de la movilidad urbana sostenible, esta “implica garantizar la accesibilidad a todos
a los ciudadanos para satisfacer sus requerimientos cotidianos (empleo, educación, salud,
28
abastecimiento, cultura, recreación y ocio) sin que ello signifique riesgos a su salud y economía, ni
que ponga en riesgo el desarrollo de las futuras generaciones” (Rojo, 2018, p. 6). Ya no se toma
únicamente los desplazamientos en sí mismos como el único componente importante de la movilidad.
El enfoque de la movilidad urbana sostenible es que los ciudadanos puedan moverse sin dificultades
para llegar al destino que deseen, para realizar las actividades que deseen, a través de un sistema de
movilidad que sea saludable, justo, que sea consciente de las necesidades de las personas, no solo
presentes sino también futuras, y que implique una mejora de la calidad de vida.
Es importante mencionar que este concepto de movilidad urbana sostenible tiene un elemento
clave a considerar: la accesibilidad. Esta es entendida como qué tan fácil los ciudadanos pueden llegar
a aquellos sitios donde tienen necesidades de ir o motivaciones para ir; las condiciones representativas
de ese desplazamiento, en el sentido de rapidez, seguridad, entre otras (Morales, 2011).
De acuerdo con Juan Carlos Rojo (2018), la accesibilidad puede convertirse en el concepto
clave de una nueva cultura de la movilidad, donde esta última sea considerado un medio para
conseguir aquella.
Existen diversas formas de presentar a la movilidad urbana sostenible en las ciudades. Por
ejemplo, muchas organizaciones públicas en distintos niveles de gobierno re conceptualizan su
planificación del tránsito y transporte en favor de una movilidad urbana sostenible. Mencionan el
tema en sus planes estratégicos como parte de sus iniciativas para combatir el cambio climático,
recuperar el espacio público y, en general, mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Es así como
se crean los denominados planes de movilidad urbana sostenible (en adelante PMUS).
Un PMUS
es un plan estratégico diseñado para atender las necesidades de movilidad de las personas, de
los negocios en las ciudades y su entorno para una mejor calidad de vida. Este se construye
sobre las prácticas de planificación existentes y debe tener en cuenta los principios de
integración, participación y evaluación. (Böhler-Baedeker, et al, 2014, p. 8)
Juan Carlos Rojo (2018) completa un poco la definición anterior integrando el concepto de
accesibilidad, mencionando que el desarrollo de esta última a los lugares de interés de la ciudadanía
es indispensable como fin.
Visto desde la planificación estratégica de los gobiernos, el documento Diálogos de Política
Pública sobre Movilidad Urbana Sostenible (2016) establece que son los gobiernos locales, regionales
29
y nacionales quienes deben contar con este tipo de planes. La importancia de que sean los gobiernos
quienes planifiquen los PMUS es que tienen un conocimiento extenso sobre la población que será
afectada (la ciudadanía); conocen cuáles son los principales obstáculos y molestias, y cuál es la mejor
forma de priorizar estrategias en el espacio geográfico específico. Esta práctica no es tomada en
cuenta en varios lugares del mundo sino más bien se han diseñado ciudades guiándose de corrientes
del urbanismo moderno, sin tomar en cuenta lo que las personas de ese lugar tienen mente. (Jacobs,
1961). Esta idea es secundada por Jan Gehl (2010), quien dice que ideologías de planeamiento urbano
como el modernismo “han puesto una baja prioridad en el espacio público, peatones y el rol del
espacio en la ciudad como un lugar social para los ciudadanos”.
El no planearlos significaría empeorar una condición actual del ambiente, la economía y la
salud y seguridad con el paso del tiempo. Un PMUS tiene el potencial de combatir contra la
contaminación atmosférica, una imagen urbana degrada, el aumento de gasto energético y deterioro
ambiental de la industria automotriz, como también el creciente desplazamiento de poblaciones en
situaciones socioeconómicas desfavorables hacia la periferia de la ciudad (perpetuando su condición),
el exacerbado número de fatalidades por accidentes vehiculares10 y las enfermedades respiratorias
(Rojo, 2018).
El concepto de movilidad urbana sostenible tiene a la movilidad de las personas de manera
digna, segura, ordenada, incluyente, al menor costo social, ambiental y energético, debiendo sujetarse
a estos principios el transporte de mercancías y otros bienes y actividades relacionadas, con primacía
del bien común e interés social (Castillo, 2016).
2.2. Definición de ciudad y espacio público
La ciudad y el espacio público son partes intrínsecas de la movilidad urbana sostenible. Es
en ellas donde esta interviene y busca realizar cambios a través de los PMUS a nivel público. Por ello
es necesario definir estos conceptos.
Las ciudades del siglo XXI han pasado, y siguen pasando, un proceso de urbanización
constante. Una clasificación común de la concepción de ciudades es con las denominaciones de difusa
10 De acuerdo con la OMS en su informe sobre la situación mundial de la seguridad del 2015, el número
de muertos por accidentes de tráfico es de 1,25 millones de personas anualmente, siendo la principal causa de
muerte de personas entre los 15 y 19 años de edad,
30
y compacta. La ciudad difusa es aquella con una estructura urbana dispersa, menor densidad
poblacional y menor cohesión social, y la compacta viceversa (Quintero y Gómez, 2012).
La movilidad en este tipo de ciudades difusas está caracterizada por ser predominantemente
de tipo privado (auto motorizado privado). De acuerdo con Juan Carlos Rojo (2018, p. 15), “el espacio
público cedió gran porcentaje al espacio vial y, a medida que la infraestructura viaria lo permitió, se
desarrollaron zonas habitacionales en la periferia de las ciudades”. Jane Jacobs (1961, p. 8) comenta
que “el crecimiento en suburbios de baja densidad, monofuncionales y fragmentados, donde el
vehículo privado es la única garantía de conexión con el resto es ineficaz para el desarrollo de las
ciudades en todos los países”.
La gran dispersión representativa de esta ciudad ocasiona que la accesibilidad no sea
fácilmente alcanzable, especialmente para las poblaciones (en su mayoría de bajos recursos) que
viven en la periferia de la ciudad y deben desplazarse hasta los centros de la ciudad para cumplir con
sus necesidades y/o deseos. Al mismo tiempo, esto significa que las personas de bajos recursos tengan
que emplear un mayor porcentaje de sus ingresos para movilizarse. Por ejemplo, en la ciudad de Lima,
los hogares con un ingreso promedio de 300 soles gastan alrededor del 42.7% en transporte mientras
que en los hogares con un ingreso promedio de 10,000 soles el costo de transporte representa 8.7%
(JICA, 2005, p. 3-61).
Pablo Vega (2006, p. 3) plasma cómo se llega a ser una ciudad difusa, y por qué no es deseada,
al decir que
Las ciudades están en vías de desaparición a expensas de un crecimiento urbano fundado
en lógicas privadas, lo que abre el camino al desarrollo de la llamada ciudad difusa o ciudad
fragmentada. Esta posición se sustenta, entre otros aspectos, en el paulatino abandono que
los sectores sociales de mayores recursos hacen del espacio público para desarrollar su vida
urbana en espacios cerrados, destino que no necesitan expresas de mayor relación con la
trama urbana y que no los exponen a encuentros plurisociales, que son en principio evitados
en nombre de la seguridad.
De acuerdo con Castillo (2016, p. 127) “las zonas periféricas en una ciudad difusa cuentan
con escasas plazas y parques, en su mayoría de mala calidad, lo cual genera áreas urbanas con una
trama desordenada y muchas veces caóticas”.
31
Por el otro lado se encuentra la ciudad compacta. Esta tiene una menor ocupación del espacio
físico y una mayor densidad poblacional. La movilidad en este tipo de ciudad facilita la mixtura de
los usos del suelo y la proximidad de lugares, permitiendo con mayor facilidad la implementación del
enfoque de sostenibilidad (Rojo, 2018).
Es importante entonces que las ciudades permitan a sus ciudadanos desplazarse en cortos
tiempos hacia sus lugares de necesidad y/o deseo, ya sea mediante un modelo de ciudad compacta o
en una ciudad dispersa con un enfoque policéntrico. La Fundación Transitemos (2013) habla de una
ciudad policéntrica como aquella donde las personas, por más que vivan en una zona dispersa como
la periferia, cuentan con estos lugares en una proximidad razonable. La accesibilidad entonces es
pieza clave de estas ciudades policéntricas.
En cuanto a espacio público, Mariana Alegre (2010, p. 26) lo conceptualiza diciendo que
Se entiende el espacio público como aquel de dominio y uso públicos, donde la circulación
es libre y se genera interacción entre las personas fuera del núcleo familiar y cercano. Es el
escenario más adecuado y propicio para la igualdad entre los ciudadanos, no solo por ser
propiedad de todos, sino por la característica de libertad que le es propia.
Este concepto de libertad también es apoyado por Pablo Vega (2006, p. 7) mencionando que
“se entenderá por espacio público a todo espacio accesible, sin importar el momento o tipo de persona,
sin discriminación alguna de actividades, las cuales no necesariamente son determinadas
explícitamente, a condición de que ellas sigan un reglamento de uso establecido por una autoridad
pública”.
Al mismo tiempo, los espacios públicos funcionan como estructura de la ciudad, ordenando
varios aspectos como los usos del suelo, las actividades sociales y urbanas, comportamientos
ciudadanos, promoviendo la inclusión ciudadana y accesibilidad para todas las personas (Mario
Sarabia, 2001 en Castilla, 2016).
De acuerdo con Jane Jacobs (1961) el modelo de ciudad que debería primar en los países
sería aquel donde las personas “pueden sentirse seguros al caminar y estar en sus calles; donde el
espacio público sea diferenciado del privado y permita relacionarse con él; donde las calles sean las
articulaciones de la vida social, la seguridad, la intimidad; y donde el comercio es una pieza clave no
solo para el desarrollo económico sino para la seguridad de las personas”.
32
Lamentablemente con el creciente aumento poblacional en el mundo, la excesiva
urbanización de las ciudades, el crecimiento urbano desordenado, la alta promoción de movilidad
motorizada, la planificación urbana desconectada de la población, entre otros factores, han provocado
que sea cada vez más difícil para las personas relacionarse en el espacio público, perdiendo contacto
con la ciudad y desvaneciendo una identidad con ella.
2.3. Evolución de la movilidad urbana
La movilidad urbana ha pasado por cambios con el paso de los años. En un inicio la movilidad
urbana era puramente no motorizada, ya sea a pie, a caballo a carreta, etc. Luego empezarían a
aparecer movilidades de transporte modernas como tranvías, trenes y ómnibus. Por más que
empezaron a utilizarse estas opciones, la movilidad urbana al interior de la ciudad seguía siendo no
motorizada. Hasta ese entonces se podía considerar que la movilidad urbana era sostenible. Es con la
aparición del automóvil que la transformación es impactante. A continuación, se presentarán 3 tipos
de movilidad urbana más considerados en las ciudades en los últimos años.
2.3.1. Movilidad urbana vía transporte privado
La aparición del automóvil sería la semilla de la transformación del transporte y más delante
de la concepción urbana de las ciudades. Este aparece durante el siglo XX y en un inició fue el epítome
de modernidad, desarrollo e impulso económico; era el inicio de una industria multimillonaria que
transformaría al mundo. De acuerdo con Juan Carlos Rojo (2018), durante la segunda mitad del siglo
XX, y hasta hoy, el automóvil tendría una influencia sin igual en las transformaciones urbanas gracias
a su rápida masificación de producción y uso.
Las personas empezarían a utilizar el automóvil por una serie de razones como la posibilidad
de construir un itinerario propio, demostrar un estatus social alto, ir a altas velocidades, etc. (Vega,
2006).
Debido a ello, las ciudades se empiezan a diseñar pensando en el automóvil privado. Es aquí
donde su impacto en las transformaciones urbanas se hace notorio ya que el planeamiento de las
autoridades se enfocaba en brindarle mayor espacio a los autos, mayores velocidades, mayor cantidad
de aparcamientos, todo a través de inversiones en infraestructura vial automovilista (Diálogos de
Política Pública, 2016). Es bajo la premisa que los automóviles serían el transporte del futuro y una
generalización universal que todos los ciudadanos tendrían uno, que el proceso de planeamiento de
la ciudad se dirigió (Böhler-Baedeker, et al, 2014). Jan Gehl (2010, p. 9) menciona que
33
En los esfuerzos por lidiar con el creciente tráfico automovilístico, todo espacio disponible de
la ciudad fue llenado con autos parqueados y en movimiento. Todas las ciudades obtuvieron
tanto tráfico el espacio permitiese… Porque siempre se pueden hallar nuevas formas de
incrementar nuestro uso del auto, construyendo más pistas es una invitación directa a comprar
y manejar más autos.
Gracias a este enfoque pro-automóvil es que muchas ciudades alrededor del mundo han
sufrido un deterioro en su calidad de vida por las externalidades que esta causa como el detrimento
ambiental, urbano, de salud y seguridad, etc.
A pesar de esto, la movilidad urbana con el automóvil privado se posicionó como una mega
tendencia global de las ciudades (especialmente aquellas metropolitanas) y transformó el proceso de
planeamiento urbano. Aún en el siglo XXI, todavía existen muchas ciudades que destinan gran parte
de su inversión en transporte hacia infraestructura vial en favor del automóvil privado en lugar de
transporte público masivo y/o peatonal y ciclista. Esto puede ser a que todavía hay “una creencia
generalizada de que la congestión se va a resolver con más vías” (Diálogos de Política Pública, 2016).
2.3.2. Movilidad urbana vía transporte masivo
La movilidad vía transporte masivo es anterior al del automóvil privado con la aparición de
trenes y tranvías que interconectaban espacios geográficos distantes. Esta movilidad incluía el
transporte de carga, así como de pasajeros. Era el principal medio de transporte para desplazarse por
largas distancias, pero no existía para el interior de la ciudad.
Es con el desarrollo de la ciudad moderna que se empieza a integrar la movilidad por
transporte masivo en el interior. Las autoridades públicas se percataron que no podían depender
únicamente del automóvil privado para que sus ciudadanos se movilicen ya que tomaban mucho
espacio, no era accesible para una gran mayoría de la población, entre otras razones. Lloyd Wright
(en Mariana Alegre, 2010) establece que Es así que “los conceptos de transporte también evolucionan
y el transporte colectivo se convierte en prioridad. Surgen proyectos que impulsan el desarrollo,
ampliación o adaptación de medios de transporte masivo como metros, trenes y buses”. (Wright,
2005, citado en Alegre, 2010, p. 28)
Aparece entonces el transporte masivo como una respuesta a las demandas de movilidad de
la ciudadanía, especialmente de aquella que no contaban con transporte privado. Pero no es solo una
respuesta a una necesidad de moverse, sino que implica un abanico más grande de variables esenciales
34
de la ciudad. El contar con transporte masivo público en una ciudad permite satisfacer los
desplazamientos en el interior del espacio; permite incluir a poblaciones excluidas de la ciudad,
ayudando a reducir la pobreza, así como promover equidad (Banco Mundial, 2016).
Con esta aparición del transporte masivo se crea lo que es conocido como un sistema
integrado de transporte masivo (de ahora en adelante SITM).
El SITM es el conjunto de modos de transporte colectivo cuya articulación y manejo
integrado debe permitir dar respuestas en un porcentaje significativos a las necesidades de
movilización de la ciudadanía dentro del área urbana y en su área de influencia. La
configuración de este sistema puede incluir componentes existentes, en proceso de
implementación o en estudio, tales como el servicio de buses y colectivos de la ciudad y la
región, un sistema de trenes suburbanos o de cercanías, proyectos, etc. (Noriega, 1997, pp.
94-95)
El concepto de movilidad urbano vía transporte masivo abarca el establecer un modo de
transporte donde se pueda movilizar más personas ocupando un menor espacio físico y considerar
aspectos clave del desarrollo de ciudad y ciudadanía, buscando mejorar la calidad de vida de la
población.
2.3.3. Movilidad urbana vía viaje peatonal y bicicleta
La primera y más conocida forma de movilidad urbana es aquella realizada a pie. Antes de
utilizar animales, métodos de transportes motorizados, privados o públicos, masivos o no masivos,
etc., las personas se movilizaban a pie. Este tipo de transporte, junto con el de bicicleta, son los
representativos de la movilidad urbana sostenible al no generar externalidades negativas al ambiente
y la salud.
Susanne Böhler-Baedeker, Christopher Kost y Mathias Merforth (2014) destacan la
importancia de este tipo de movilidad al promover la salud de los ciudadanos, así como mejorar la
accesibilidad de las ciudades, si es que se planifica óptimamente, creando un potencial de desarrollo
sostenible.
De acuerdo con Jan Gehl (2010) lograr una ciudad alegre, segura, sostenible y saludable, se
ha convertido en una prioridad y necesidad en el mundo, y todos estos objetivos pueden ser
alcanzados si las autoridades públicas toman en cuenta a los peatones y ciclistas como actores claves
del espacio.
35
Sin embargo, uno de los mayores inconvenientes al momento de pensar en movilidad
peatonal y ciclista es la dificultad de cumplir con las necesidades de la población, así como asegurar
su funcionalidad. Este es un punto de preocupación razonable debido al crecimiento desordenado de
las ciudades, la congestión vehicular, la falta de accesibilidad a servicios, la desatención del espacio
público, la poca infraestructura vial para bicicletas, así como peatones, entre muchas otras razones.
Es por ello por lo que desde los distintos niveles de gobiernos se deben considerar diversas
propuestas que se complementen entre sí. Medidas como el impulso del transporte público masivo;
la gestión de aparcamientos; ciclovías integradas; el traffic calming o pacificación del tráfico; la
implementación de Zonas 30 que estipulan un máximo de velocidad vehicular de 30km/h; etc., son
ejemplos de cómo transformar el espacio de una ciudad, invitando a dejar de lado al automóvil
privado.
Diálogos de Política Pública (2016) presenta una medida de peatonalización de espacios
públicos destacados en la ciudad y de zonas con un alto flujo peatonal como los centros históricos,
financieros y sociales. Esto quiere decir que el tránsito vehicular se restringe a las afueras de este
espacio geográfico, dando la prioridad al peatón. Asimismo, establece la importancia de “adaptar las
calles y vías para disminuir los riesgos de accidentes y ofrecer infraestructura que sea fácil de usar,
confortable y segura a través de la implementación de políticas de diseño universal” (Diálogos de
Política Pública, 2016, p. 14).
2.4. Plan de Movilidad Urbana Sostenible
Se ha mencionado el tema de los planes de movilidad urbana sostenible, o PMUS, como una
herramienta de gestión que las organizaciones públicas pueden utilizar para atender este concepto.
Pero hay algunas preguntas que faltan contestar como ¿qué debería contener un PMUS?, ¿cómo se
llevan a cabo?, entre otras.
Para ello, Frank Wefering, Siegfried Rupprecht, Sebastian Bührmann y Susanne Böhler-
Badecker (2014) realizaron la presentación del documento “Guidelines. Developing and
Implementing a Sustainable Urban Mobility Plan” como parte de un proyecto de la plataforma
europea en planes de movilidad urbana sostenible (ELTIS). Asimismo, el Instituto para la
Diversificación y Ahorro de la Energía (en adelante IDAE), de España, junto con otras organizaciones
de la Unión Europea, desarrollaron una guía del mismo estilo llamada “Guía práctica para la
elaboración e implementación de Planes de Movilidad Urbana Sostenible PMUS”.
36
Estas guías ayudan a la elaboración de un PMUS, estableciendo qué aspectos se deben tomar
en cuenta y cómo una organización pública puede empezar a planear el desarrollo del suyo.
Asimismo, demuestran la viabilidad y eficacia que tiene esta herramienta para lograr cambios en las
ciudades y en los ciudadanos en cuanto se crea una cultura de sostenibilidad y se rediseña el espacio
que abarcan los municipios.
37
CAPÍTULO 3: MARCO CONTEXTUAL
1. Política y normativa sobre movilidad urbana sostenible
1.1. Evolución de la política
La movilidad urbana sostenible como tal, aparece en las políticas peruanas a partir del Plan
de Desarrollo de Lima Metropolitana 2012-2025, donde uno de sus objetivos estratégicos es el
impulso de una movilidad sostenible, segura e inclusiva que contribuya a la articulación urbana y
regional de la metrópoli. Esto no significa que antes la movilidad urbana sostenible no existiese como
parte de las políticas, solo que no era reconocida como un concepto único a tratar.
Se hablaba antes de cuidado del medio ambiente y reducción de la contaminación en general
para afrontar el cambio climático. Así es que Perú aprobó el Convenio Marco sobre el Cambio
Climático11 comprometiéndose a estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero en la
atmósfera. Como parte de este Convenio, el Perú luego aprobaría el Protocolo de Kioto12 y ratificaría
en el 200213, planteando el objetivo de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero a un nivel
inferior en no menos de 5% al de 1990 en el periodo de 2008-2012.
Estos serían las primeras políticas que el Perú tomaría en materias relacionadas a la movilidad
urbana sostenible, enfocándose prioritariamente en afrontar la contaminación ambiental por gases de
efecto invernadero.
En el año 2015 el Perú forma parte de la Agenda la 2030 de la Naciones Unidas. En esta se
presentarían los nuevos objetivos que se esperan lograr del 2016 al 2030, reemplazando a los objetivos
del milenio, en aspectos como pobreza, energía, ciudades, igualdad de género, paz, medio ambiente,
etc., todos representados por un total de 17 objetivos (Sistema de las Naciones Unidas en Perú, 2016).
A partir de esta agenda al 2030 es que se desarrolló el planeamiento nacional de CEPLAN y los
procesos de planeamiento en los 3 niveles de gobierno (INV, 2017).
Gracias a estas políticas, y otras más, se empieza a integrar el concepto del cuidado del medio
ambiente y la sostenibilidad en la planificación gubernamental. El Plan Bicentenario o Plan
11 Aprobado por R.L. N°26185/1993
12 Aprobado por R.L. N°27824/1997
13 Ratificado por D.S. N°080/2002
38
Estratégico de Desarrollo Nacional (en adelante PEDN) destaca el crecimiento de las llamadas
megaciudades (ciudades con una población igual o mayor a 10 millones de personas; como Lima) y
la necesidad de atender el desarrollo urbano desde una perspectiva de sostenibilidad.
Para ello, se consideran diversos aspectos del espacio como transporte, salud, protección y
seguridad, etc., de forma que puedan equiparar el desarrollo sostenible, la calidad de vida y la
competitividad (PEDN, 2011). Asimismo, reconoce el impacto negativo de la movilidad motorizada
en el medio ambiente, siendo la principal fuente de contaminación en la calidad del aire,
estableciéndolo como uno de los mayores problemas ambientales del Perú.
El incremento desmedido del parque automotor con vehículos usados y el caótico sistema de
transporte público imperante son las causas fundamentales de la contaminación del aire en
las ciudades. Lamentablemente, el desarrollo del transporte urbano ha ocurrido de manera
desordenada y sin control, debido en gran parte a la libre importación de vehículos usados a
partir de 1992, en su mayoría impulsados con diesel. Así, se generó un parque automotor
obsoleto y no sometido a revisiones técnicas que ha creado una situación particularmente
grave en el caso del transporte masivo. La liberación de rutas y de los requisitos para
establecer líneas de transporte urbano ha determinado que el parque automotor esté
conformado en su mayoría por vehículos de poca capacidad (12 pasajeros), contribuyendo al
caos vehicular en las principales ciudades. (PEDN, 2011, p. 240)
También plantea como uno de los objetivos específicos “disponer servicios de transporte
urbano seguros, integrados, de calidad y en armonía con el medio ambiente” (PEDN, 2011).
Considera entonces la sostenibilidad (al menos ambiental) que la movilidad urbana ha de evaluar.
Esta política es uno de los primeros en describir la relación entre movilidad y sostenibilidad,
y proponer acciones para influir en ella, buscando mejorarla. Si bien todavía no se presenta a la
movilidad urbana sostenible como una propuesta total, se empieza a observar una tendencia a
considerar aspectos muy relacionados a ella.
A partir de estas políticas nacionales es que se llega al Plan de Desarrollo de Lima
Metropolitana 2012-2025, mencionado en el inicio de este apartado. Pero no es la última política
sobre movilidad urbana sostenible en el Perú. Desde inicios del año 2000, municipalidades distritales
han empezado a desarrollar políticas en favor de la movilidad urbana sostenible. Casos como el de
las municipalidades distritales de Miraflores, San Borja y Santiago de Surco, en Lima; las
municipalidades de Cusco, Puno, Arequipa, Moquegua, Tacna y Callao también cuentan con planes
39
de movilidad, aunque solo Cusco y Puno tienen versiones actualizadas, 2016 y 2018 respectivamente
(Periferia y WWF – Perú, 2018).
1.2. Normativa
En cuanto a la normativa actual peruana, no existe una ley, ordenanza o norma de movilidad
urbana sostenible a nivel nacional. Existe una variedad relacionadas a temas de movilidad urbana,
transporte, ambiente; también otras donde se establecen las competencias en distintos niveles de
gobierno, las competencias compartidas entre estos, y más. La enorme literatura legal que se envuelve
alrededor de la movilidad urbana sostenible crea distorsiones y dificultades para las autoridades
definir qué hacer, cómo hacerlo, con quién hacerlo, qué depende de quién, etc.
En un intento de determinar la jerarquización de leyes concernientes al tema en sí mismo, se
iniciaría con la Ley General del Ambiente (Ley N° 28611, 2005) como la guía. Es su artículo 23 del
ordenamiento urbano y rural, que establece a los gobiernos locales como los encargados de la
planificación urbana teniendo en consideración a la Política Nacional del Ambiente y demás normas
urbanísticas nacionales.
Esta tiene como objetivo “mejorar la calidad de vida de las personas, garantizando la
existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales en el largo plazo; y el desarrollo sostenible
del país, mediante la prevención, protección y recuperación del ambiente y sus componentes, la
conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, de una manera responsable
y congruente con el respeto de los derechos fundamentales de la persona”.
También se encuentra el D.S N°022-2016 del Ministerio de Vivienda que aprueba el
RATDUS. Dentro del RATDUS se define el PAT, PDM, PDU y demás planes; pero este tiene un
capítulo dedicado a la movilidad urbana sostenible donde se establece su definición y cómo se aplica,
sus objetivos, así como los planes de movilidad urbana sostenible. Sin embargo la información que
se proporciona es mínima y no se establecen pautas de cómo integrarlo al planeamiento urbano de los
gobiernos locales.
La Ordenanza N° 612 de la MML promueve el uso de la bicicleta como medio alternativo de
transporte a través del Proyecto Especial Metropolitano de Transporte No Motorizado (PEMTNM).
El PEMTNM tendría una serie de funciones como la promoción del uso de medios no motorizados
de transporte; construcción de infraestructura vial para peatones y ciclistas; creación de campañas de
educación vial; el diseño de la Red de Ciclovías; etc.
40
En el año 2010 se publica la Ley N° 29593 que declara de interés nacional el uso de la
bicicleta y promociona su utilización como medio de transporte sostenible. Esto representaba una
muestra de interés del Estado por incentivar este medio de transporte. Para ello se planteaba que los
gobiernos de los distintos niveles proveyeran las condiciones óptimas para la utilización de este
vehículo; que se promueva la construcción de infraestructura adecuada como ciclovías y
cicloparqueaderos; y que se le considere en los planes de movilidad y/o transporte (Ley N°29593,
2010).
La Ordenanza N° 1628 de la MML conocida como la Política Metropolitana del Ambiente
contiene algunos aspectos que integran conceptos relacionados a la movilidad urbana sostenible. En
un primer lugar, promueve que al momento de planificar temas de movilidad, vivienda y otros, se
tome en cuenta el enfoque de cambio climático como eje (Ordenanza N°1628, 2012). En segundo
lugar, “apoya la implementación de las políticas de movilidad sostenible de la ciudad, incluyendo la
implementación de un sistema de transporte público masivo, el reordenamiento del tránsito, la
reducción de rutas, la eliminación de flota vehicular obsoleta y la promoción del transporte no
motorizado” (Ordenanza N°1628, 2012).
La Ordenanza N° 1851 de la MML tiene como objeto “regular la movilidad a través de
vehículos menores no motorizados y la generación, implementación, protección, recuperación y uso
común de su infraestructura ciclovial y complementaria en el espacio público para su desarrollo en la
provincia de Lima” (Ordenanza N°1851, 2014, p. 1). Su finalidad es permitir a los ciudadanos utilizar
estos modos de transporte no motorizados de una forma segura y eficiente en la ciudad, buscando que
esta modalidad sea parte del sistema articulado de transporte.
En cuanto a las competencias de las organizaciones públicas se debe iniciar con la
Constitución Política del Perú en su artículo 191 de los órganos del gobierno local menciona que las
municipalidades provinciales y distritales, y las delegadas conforme a ley, son los órganos de
gobierno local y cuentan con autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su
competencia. Dentro de sus atribuciones relacionadas a la movilidad urbana sostenible estas tienen el
planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, y ejecutar los planes y programas
correspondientes. Por último, en su artículo 197, se establece que las municipalidades promueven,
apoyan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local.
Dentro de la Ley Bases de la Descentralización, la movilidad urbana sostenible se ve
influenciada por las competencias municipales distritales exclusivas de planificar y promover el
41
desarrollo urbano y rural de su circunscripción y ejecutar los planes correspondientes; normar la
zonificación, urbanismo, acondicionamiento territorial y asentamientos humanos; formular y aprobar
el plan de desarrollo local concertado con su comunidad. Asimismo, en sus competencias compartidas
como establecer la nomenclatura, señalización y orden de las vías locales; ejecutar obras de
infraestructura urbana para el desenvolvimiento de los habitantes, etc.
De acuerdo con la Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM) se establece dentro
de las funciones específicas exclusivas, en cuanto a la organización del espacio físico y uso del suelo
de las municipalidades distritales, aprobar el plan urbano o rural distrital con sujeción al plan y a las
normas municipales provinciales sobre la materia; mientras que en sus funciones específicas
compartidas estas deben…
Ejecutar o proveer la ejecución de las obras de infraestructura urbana o rural que sean
indispensables para el desenvolvimiento de la vida del vecindario, la producción, el comercio,
el transporte y la comunicación en el distrito, tales como pistas o calzadas, vías, puentes,
parques, mercados, canales de irrigación, locales comunales y obras similares, en
coordinación la municipalidad provincial respectiva. (Ley N° 27972, 2003, p. 22)
En cuanto al tránsito, vialidad y transporte público, las municipalidades distritales tienen
como funciones específicas compartidas el establecer la nomenclatura y señalización de calles y vías
de acuerdo con la regulación provincial y en coordinación la municipalidad provincial.
La Ley N°27877, Ley Orgánica de Gobierno Regionales (en adelante, LOGR), se establecen
como competencias exclusivas la planificación del desarrollo de la región, la promoción y ejecución
de inversiones de infraestructura urbana y vial, supervisar y fiscalizar la gestión de actividades de
infraestructura, etc.
En la ciudad de Lima, la Municipalidad Metropolitana se rige bajo un régimen especial que
se le es otorgado mediante el artículo 151 de la LOM. Al mismo tiempo la Ley Bases de la
Descentralización, le confiere a la MML “las competencias y funciones reconocidas al gobierno
regional. Toda mención contenida en la legislación nacional que haga referencia a los gobiernos
regionales se entiende también hecha a dicha municipalidad, en lo que resulte aplicable”14.
14 Artículo 33 de la Ley Bases de la Descentralización
42
Además de todo lo presentado hasta el momento, también se debe considerar una serie de
reglamentos que hay en el país como el Reglamento de Jerarquización Vial, el Reglamento de Gestión
de Infraestructura Vial y el Reglamento Nacional de Tránsito, Todos estos reglamentos afectan
distintamente las competencias de las municipalidades distritales, y a la MML, en cuestión de tránsito
y transporte y últimamente a la movilidad urbana. Al mismo tiempo, la Ley General de Transporte y
Tránsito Terrestre (Ley N° 27181), igualmente tiene una influencia sobre las organizaciones públicas,
privadas y la sociedad.
Por último, se encuentra la recientemente aprobada Ley N° 30900 que crea la Autoridad de
Transporte Urbano para Lima y Callao y su correspondiente reglamento. Esta nueva organización del
gobierno “es el organismo competente para planificar, regular, gestionar, supervisar, fiscalizar y
promover la eficiente operatividad del Sistema Integrado de Transporte de Lima y Callao, para lograr
una red integrada de servicios de transporte terrestre urbano masivo de pasajeros de elevada calidad
y amplia cobertura, tecnológicamente moderno, ambientalmente limpio, técnicamente eficiente y
económicamente sustentable.” (Ley N° 30900, 2018, p.3). En cuanto al tema de investigación está la
formulación y aprobación del Plan de Movilidad Urbana para Lima y Callao, el Plan Maestro de
Transporte, el Plan Regulador de Rutas, Plan de Desarrollo Logístico para el Transporte de Carga,
Planes de Operación y otros planes; desarrollar y aplicar políticas para promover, fomentar y priorizar
la movilidad sostenible con medios de transporte intermodal, accesibles, seguros, ambientalmente
limpios y de amplia cobertura; etc. Un punto importante que no fue considerado como parte de las
funciones de la ATU fue el rediseño de vías e intersecciones, señalización y semaforización integrada
de la ciudad de Lima. Este aspecto es considerado como uno de los principales motivos del tráfico en
la ciudad de acuerdo con Adrián Revilla (Cruzada Vial, 2019).
A pesar de la amplia normativa existente en el Perú sobre tránsito, transporte, movilidad
urbana, infraestructura vial, desarrollo local, regional, etc., no se ha establecido
Lamentablemente, no existe una normativa en cuanto al desarrollo de planes de movilidad
urbana sostenible. Tampoco hay menciones a este en los planes estratégicos nacionales lo cual sería
muy útil si es que ya se estableció la importancia de cambiar las tendencias actuales de transporte, las
consecuencias negativas del desordenado crecimiento urbano y sus externalidades, la vitalidad del
espacio público, el diseño vial ineficiente, etc.
43
2. Distrito de San Miguel
2.1. Datos generales
El distrito de San Miguel fue creado en el año 1920 por el presidente del Perú Augusto B.
Leguía. Está ubicado en la zona denominada como Lima Centro y colinda por el este con el distrito
de Magdalena del Mar, por el oeste con la provincia constitucional del Callao y por el sur con el
océano pacífico, ocupando una superficie geográfica de 10.72km cuadrados.
El distrito tiene una población aproximada de 155,384 habitantes (INEI, 2018), lo que le da
una densidad poblacional, en miles, de 14.5 habitantes por kilómetro cuadrado. Si bien la población
del distrito ha ido aumentando desde su creación, la tendencia en su tasa de crecimiento promedio
anual es decreciente. Una distribución de la población por edades demuestra que un tercio de ella se
encuentra en el rango desde los 15 a 34 años, pudiendo denominarse como joven-adulto joven. En
cuanto al nivel socioeconómico de la población, más del 75% de ella pertenece a un nivel medio-alto,
de acuerdo con el INEI.
Como parte del sistema ambiental del distrito, datos del 2015 mencionan que cuentan con
1,065,248.11 m2 de áreas verdes, teniendo como promedio 7.86m2 de área verde por habitante (cerca
al estándar mínimo establecido por la OMS de 10-15m2 por habitante), así como la habilitación de
133 parques. Otro aspecto relevante del sistema ambiental es la calidad del aire la cual el distrito
intenta mantener dentro de los límites óptimos para no generar perjuicios a la salud o el medio
ambiente.
En cuanto a la economía local del distrito, este se caracteriza por ser ampliamente comercial.
Esto es gracias a la presencia de grandes centros comerciales, especialmente Plaza San Miguel, donde
se encuentran una amplia variedad de tiendas de ropa, tiendas por departamento, supermercados,
cines, cadenas de comida rápida y restaurantes, farmacias, bancos, etc.
Por otra parte, el distrito de San Miguel es considerado como uno artístico-cultural de
importancia gracias a su sistema patrimonial cuya comprensión abarca zonas arqueológicas, centros
históricos y una variedad de actividades relacionadas a la cultura, música, danza y más.
De acuerdo con a la Programación Multianual de Inversiones 2020-2022, en adelante
PMI2020-2022
Se cuenta con principales vías de transporte como es la avenida La Marina que cuenta con un
tramo desde su intersección con la avenida Los Insurgentes hasta su intersección con la
44
prolongación Jr. Rufino Echenique, el cual cuenta con una amplia oferta comercial como el
C.C. Plaza San Miguel; lo mismo sucede con la avenida Faucett siendo esta vía que lleva
directamente al Aeropuerto Jorge Chávez y otras avenidas que comunican con la Costa Verde
con las playas del sur (2019, p. 9).
Asimismo, el PMI2020-2022 establece un indicador brecha de calidad y cobertura sobre
transporte y ambiente:
Tabla 1: Indicadores Brecha sobre Ambiente y Transporte en el PMI 2020-2022
N° Nombre del Indicador Brecha Valor de IB
Ambiente
1 Porcentaje de población no atendida por un adecuado 44%
servicio de limpieza pública
2 Déficit de m2 de áreas verdes por habitante en las zonas 0.30m2/personas
urbanas
Transporte
1 Porcentaje de la población urbana con inadecuado acceso 10%
a los servicios de movilidad urbana a través de pistas y
veredas
Vivienda y Desarrollo Urbano
1 Déficit de m2 de espacio públicos por habitantes en las 7.7m2/persona
zonas urbanas
Nota. Recuperado de “Programación Multianual de Inversiones 2020-2022 de la Municipalidad Distrital de San Miguel. Lima,
Perú, p. 7-8. Recuperado de:
http://www.munisanmiguel.gob.pe/Transparencia/archivos/gerencia_planeamiento_presupuesto/2019/PRMU_20190424_000.pdf
La implementación de inversión pública alineados a estos indicadores permitirá un
desplazamiento seguro para las personas, la reducción de la contaminación del aire, reducción de
daños a la salud de las personas, así como la revalorización del patrimonio público. Para ello se
necesita plantear intervenciones eficientes y eficaces que permitan obtener los resultados que se
buscan.
Aparte de los puntos mencionados, el distrito de San Miguel cuenta con fuerte flujo vehicular
por sus entradas en la avenida La Marina desde el este, por la avenida Bertolotto por la Costa Verde,
por la avenida Faucett por el norte y la avenida Universitaria. Este fuerte flujo vehicular crea gran
congestión en las vías principales y locales del distrito. El gran número de vehículos particulares,
públicos (combis, buses, corredores, taxis y colectivos), se debe a la gran oferta comercial, las sedes
45
educativas como la Pontificia Universidad Católica del Perú y la Universidad Peruana de Ciencias
Aplicadas, y por ser un distrito de paso hacia el Aeropuerto Internacional Jorge Chávez.
2.2. Estructura orgánica
La estructura orgánica de la municipalidad distrital está establecida en su ROF y se puede ver
representada en el siguiente organigrama:
46
Figura 5: Organigrama de la Municipalidad Distrital de San Miguel
Nota. Recuperado de “Plan Operativo Institucional”, de Municipalidad Distrital de San Miguel, 2018, p. 8, Lima, Perú.
Recuperado de: http://www.munisanmiguel.gob.pe/Transparencia/archivos/resoluciones_alcaldia/2018/reso_20180731_491.pdf
47
Toda la estructura orgánica de la municipalidad sigue su visión de
Ser un distrito seguro, ordenado, saludable, moderno, competitivo, turístico y sostenible, con
habitantes que gozan de calidad de vida y que disfrutan de zona de playa con infraestructura
de servicios a lo largo de su litoral. (Plan de Desarrollo Local Concertado, 2016, p. 38)
Es importante hacer un énfasis en una de las gerencias y subgerencias pertenecientes al
Órgano de Línea: la Gerencia de Desarrollo Urbano y las Subgerencias de Tránsito y Transporte,
Obras Públicas, Obras Privadas y Catastro. Es aquí donde la movilidad urbana sostenible ha de ser
tratada y llevada finalmente a la propuesta de un PMUS.
2.3. Lineamientos estratégicos
Los lineamientos estratégicos del distrito son realizados gracias a la caracterización del
territorio y la visión de la municipalidad. Es de acuerdo con la condición de cambio que la
municipalidad desea tomar que se define el sujeto el cual se considerará para definir las variables
estratégicas. Asimismo, se presta atención a aquellos lineamientos establecidos por la municipalidad
de Lima y así cohesionar el futuro de la ciudad.
Las variables estratégicas, que representan los lineamientos de la municipalidad de San
Miguel para realizar su planeamiento estratégico de distintos planes como el Plan de Desarrollo Local
Concertado, Plan Operativo Institucional, Plan Estratégico Institucional, y más, son identificados
como:
Seguridad Ciudadana
Calidad Ambiental
Competitividad
Servicios de Educación, Cultura y Deporte
Servicios de Salud
Gobernabilidad y Participación Política y Ciudadana
Sostenibilidad Urbana
La calidad ambiental está referida a la mejora y preservación de la calidad ambiental mediante
la gestión de la calidad del agua, suelo y aire. Como parte de las acciones de la municipalidad se
plantea la expansión de los espacios públicos con áreas verdes para poder alcanzar los estándares
establecidos por la OMS de entre 10 a 15 metros cuadrados de espacio público por habitante y 9
metros cuadrados de áreas verdes por habitantes. Asimismo, la mejora del sistema de recolección de
48
residuos sólidos, las jornadas de sensibilización sobre cuidado del agua y limpieza del agua de mar y
la mejor fiscalización en cuanto al arroje de desmonte.
Por otra parte, la sostenibilidad urbana se refiere a la correcta estructura urbana y catastral, al
ordenamiento integral del distrito para la adecuada operación del mercado, movilidad de las personas,
cohesión territorial y económica. Actualmente la municipalidad distrital de San Miguel no tiene un
enfoque integrado de la movilidad urbana (menos una sostenible) dentro de su planeamiento
estratégico.
2.4. Planes de la municipalidad
La municipalidad de San Miguel tiene en la actualidad 3 herramientas de planeamiento
distrital: plan de desarrollo local concertado, plan operativo institucional y plan estratégico
institucional.
- Plan de Desarrollo Local Concertado (PDLC)
En el año 2016 se aprueba el plan de desarrollo local concertado de la municipalidad distrital
de San Miguel para el periodo comprendido entre 2017-2021. Esta herramienta de planeamiento
estratégico se apoya en los lineamientos estratégicos de la municipalidad que fueron establecidos en
el apartado anterior.
En cuanto a la sostenibilidad se plantea que la mejor planificación urbana, la utilización de
planes de desarrollo urbano y viales, el reordenamiento territorial, la atención prioritaria al cambio
climático en el desarrollo de políticas, etc., permitirán a San Miguel establecerse como una ciudad
sostenible, preocupada por su población presente y futura.
Como parte del PDLC se han establecido objetivos estratégicos para cada una de las variables
o lineamientos presentados. Al mismo tiempo, cada objetivo estratégico cuenta con indicadores y
acciones estratégicas (que en el contenido del plan son luego clasificados de acuerdo a un orden
prioritario). El primero servirá para evaluar los resultados que se vayan obteniendo en busca de
cumplir con los objetivos, mientras el segundo servirá como componente crucial para la consecución
de los objetivos mismos.
49
Tabla 2: Objetivos estratégicos del PDLC relacionados al tema de estudio
Objetivo
estratégico Indicadores Acciones estratégicas
Concientizar a la población en temas
ambientales
Incentivar y motivar las buenas prácticas
ambientales
Porcentaje de viviendas
del distrito que Generar espacios saludables
participan en el Promover la conservación ambiental
Asegurar la calidad Programa de
ambiental del distrito Segregación en la Promover la organización de la comunidad en
fuente y recolección temas ambientales
selectiva de residuos
sólidos domiciliarios Disminuir la contaminación por residuos sólidos en la ciudad
Impulsar la Gestión de Riesgo de Desastres
Asegurar un ambiente saludable
Lograr una ciudad urbanamente sostenible
Impulsar la seguridad vial
Porcentaje de Impulsar el desarrollo urbano planificado Asegurar la
sostenibilidad urbana crecimiento de las
en el distrito unidades catastrales del Impulsar la Gestión de Riesgo de Desastres distrito
Mejorar la accesibilidad a espacios públicos
para las personas con discapacidad y el adulto mayor
Fomentar el desarrollo y participación de
buenas prácticas en gestión de riesgo de desastres
Nota. Recuperado de “Plan de Desarrollo Local Concertado”, de Municipalidad Distrital de San Miguel, 2016, pp. 40-46,
Lima, Perú. Recuperado de: http://www.munisanmiguel.gob.pe/general/gpp/PDCD_ORDE_20160706_319.pdf
- Plan Estratégico Institucional (PEI):
El PEI fue realizado para el periodo 2018-2020 en base a la información establecida en el
PDLC del 2017. Este documento articula la gestión entre el PDLC y el POI. De acuerdo con la Ruta
Estratégica presentada en esta herramienta, solo hay una acción estratégica bajo el cargo de la
Gerencia de Desarrollo Urbano que sería el “ordenamiento territorial en el distrito de San Miguel”.
50
Se observa además que dentro de este PEI no se ha tomado en consideración gran parte de
los objetivos estratégicos nacionales y que se ha desarrollado de manera muy general. Esto
probablemente porque el planeamiento estratégico de la organización seguirá utilizando al PDLC
como guía principal y el PEI fue presentado más como formalidad. La relación entre sus objetivos
estratégicos institucionales y los objetivos estratégicos territoriales no demuestran una coherencia
clara.
- Plan Operativo Institucional (POI)
El POI actual de la municipalidad está compuesto para el año fiscal del 2019. Este contiene
la programación de actividades de las unidades orgánicas de la municipalidad, con sus tareas
presupuestadas y asociadas a los insumos que requieren para su ejecución. Asimismo, presenta un
análisis estratégico de las unidades orgánicas desde la articulación estratégica (ruta de objetivos desde
el nivel macro al micro) al análisis FODA.
En el contexto de la movilidad urbana sostenible, el POI desarrolla algunos objetivos
institucionales bajo el cargo de distintas unidades orgánicas y en conexión con los planes jerárquicos
superiores. En la siguiente tabla se presentan estos objetivos:
Tabla 3: Objetivos del Plan Operativo Institucional relacionados al tema de estudio
Plan Nacional – Plan Distrital –
Bicentenario: el Plan Metropolitano – PDLC de San
Perú hacia el PDCL 2012-2025 Miguel 2017- Plan Operativo Institucional
2021 2021
Ejes Objetivo Órgano o
estratégicos Objetivos estratégicos estratégico Objetivo institucional unidad territorial orgánica
O.E. 2.1 Protección, Implementar y
recuperación y puesta en Objetivo consolidar acciones,
Eje estratégico valor de ecosistemas estratégico 3: mecanismos y Gerencia de
6: Recursos urbanos y naturales, Asegurar la actividades para Gestión
naturales y preservando los procesos calidad preservar, mejorar y Ambiental y
ambiente ecológicos esenciales y la ambiental del controlar el cuidado Servicios a la reducción y mitigación de distrito del medio ambiente y Ciudad la contaminación los espacios públicos
ambiental saludables y seguros
51
O.E 3.3 Fortalecimiento de
la producción y
competititvidad Impulsar la
metropolitana mediante el planificación urbana y
Eje estratégico ordenamiento del
Objetivo el ordenamiento
5: Desarrollo territorio, el desarrollo de
estratégico 6: territorial Gerencia de
regional e la industria manufacturera
Asegurar la
sostenibilidad Desarrollo
infraestructura y la promoción de la urbana en el Urbano inversión, así como distrito Fortalecimiento del mediante el impulso y la mecanismo de
integración de economías desarrollo urbano
interdistritales y mercados
de consumo
O.E 3.3 Fortalecimiento de
la producción y
competititvidad
metropolitana mediante el Fortalecer y controlar
Eje estratégico ordenamiento del
Objetivo las acciones de
territorio, el desarrollo de estratégico 6: tránsito y transporte 5: Desarrollo la industria manufacturera Asegurar la en el distrito, en
Subgerencia
regional e y la promoción de la sostenibilidad coordinación con la
de Tránsito y
infraestructura inversión, así como urbana en el policía nacional y la
Transporte
mediante el impulso y la distrito municipalidad
integración de economías provincial
interdistritales y mercados
de consumo
Nota. Recuperado de “Plan Operativo Institucional”, de Municipalidad Distrital de San Miguel, 2018, p. 72, 78, Lima, Perú.
Recuperado de: http://www.munisanmiguel.gob.pe/Transparencia/archivos/resoluciones_alcaldia/2018/reso_20180731_491.pdf
Tomando en consideración el lineamiento estratégico de sostenibilidad urbana de la
Municipalidad de San Miguel, donde la movilidad de las personas y el planeamiento urbano son ejes
centrales, un PMUS puede ser una herramienta de planeamiento estratégico en favor de estos
principios. El PMUS también ayudaría a la consecución de los objetivos referidos al medio ambiente
y sostenibilidad del distrito en el PDLC, así como los objetivos institucionales establecidos en el POI
que son mencionados en esta investigación.
52
CAPÍTULO 4: MARCO METODOLÓGICO
1. Alcance de la investigación
El alcance de la investigación será descriptivo y exploratorio. La parte descriptiva hace
referencia al diagnóstico del contexto actual de la movilidad urbana dentro del municipio de San
Miguel, así como un diagnóstico de las unidades orgánicas relacionadas al tema de planeación urbana
y transporte de la Municipalidad de San Miguel. En cuanto al alcance exploratorio, este hace
referencia a la parte propositiva de recomendaciones de movilidad urbana sostenible para ser aplicado
por la Municipalidad de San Miguel.
2. Enfoque de la investigación
Como parte de la investigación se utilizarán la combinación de los distintos procesos
metodológicos cualitativos y cuantitativos, teniendo como resultado un enfoque mixto. Esto es porque
se necesitará obtener información extensa en base a encuestas a una población bastante amplia del
distrito de San Miguel, así como al mismo tiempo realizar entrevistas a actores claves para potenciar
los hallazgos de la investigación.
3. Marco muestral
Al contar con un enfoque mixto de la investigación, se deberá tener en cuenta para el marco
muestral un muestreo probabilístico y también un muestreo no probabilístico. Para el caso del
muestreo probabilístico, debido a que el universo a estudiar dentro de la investigación es
aproximadamente 155,384 (INEI, 2018) el tamaño de la muestra se mantiene constante alrededor de
384 casos, considerando un nivel de confianza al 95% y un margen de error de 5%.
En el muestreo no probabilístico, el marco muestral será determinado en dependencia de la
cantidad de segmentos a investigarse. Se ha identificado a 2 grupos de actores claves a entrevistar:
- Municipalidad de San Miguel: dentro de la estructura orgánica de la municipalidad se tiene
a la gerencia de desarrollo urbano y la subgerencia de tránsito y transporte, ambas
relacionadas al tema de movilidad urbana.
- Expertos del tema: buscando profundizar el conocimiento sobre medidas viables y eficientes
sobre movilidad urbana sostenible a aplicar en el distrito de San Miguel, se ha reconocido a
lo largo de la investigación a una serie de expertos en el tema, a pesar de que este sea poco
53
conocido en la ciudad. Los expertos son: Mariana Alegre, Gonzalo Alarcón, Jazmín Quispe,
Juan José Arroé, Tomás Luy y Javier Flores.
4. Técnicas de recolección
Para definir las técnicas de recolección de información se ha considerado utilizar una
estrategia general de diseño tipo encuesta donde las principales técnicas a aplicar serán:
- Encuestas
- Entrevistas
- Revisión documentaria
Las encuetas serán basadas en una guía de formato de encuesta (cuestionario), con el
propósito de conducir un diagnóstico de la movilidad urbana en el distrito de San Miguel. Las
encuestas fueron realizadas en diversos puntos del distrito para recabar información sobre la mayor
Para este mismo objetivo también se realizará una revisión documentaria de 2 fuentes: Lima
Como Vamos, quienes realizan una encuesta de percepción sobre la población limeña, donde se habla
de una amplia variedad de temas entre los cuales están el transporte, espacios públicos y medio
ambiente. Además, se revisará el documento presentado por la Agencia de Cooperación Internacional
de Japón (JICA), titulado “Plan Maestro de Transporte Urbano para el Área Metropolitana de Lima
y Callao en la República del Perú” del año 2005. En este documento se recolecta una amplia evidencia
en torno al transporte y movilidad en la ciudad de Lima la cual complementará al diagnóstico que se
realizará en San Miguel.
La técnica de entrevista se realizará, en base a una guía de entrevista, a una variedad de actores
claves los cuales responderán a distintos segmentos que se plantean en la investigación. Primero, se
entrevistará a funcionarios públicos de la municipalidad de San Miguel para realizar un diagnóstico
interno FODA de la Gerencia de Desarrollo Urbano y Subgerencia de Tránsito y Transporte; segundo,
se entrevistará a expertos del tema de movilidad urbana sostenible para validar diferentes medidas
que se puedan aplicar en el distrito de San Miguel como parte del plan de movilidad urbana sostenible.
Al mismo tiempo se realizará revisión documentaria que apoye la validación de medidas del plan.
54
CAPÍTULO 5: ELEMENTOS A CONSIDERAR PARA
PLANTEAR MEDIDAS DE MOVILIDAD URBANA SOSTENIBLE
1. Medidas de movilidad urbana sostenible
Para impulsar la movilidad urbana sostenible en una ciudad, se pueden aplicar diversas
medidas en los distintos niveles de gobierno. Por ejemplo, varios países en Latinoamérica han
empezado a impulsar la movilidad eléctrica como parte de su política nacional para convertir a la
movilidad en una sostenible y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. De acuerdo con
ONU Medio Ambiente (2018) las ciudades de Buenos Aires, Santiago de Chile, Bogotá, Medellín,
Cali, San José, Campinas, Río de Janeiro y Montevideo han empezado a introducir flotas de autobuses
eléctricos en sus sistemas de transporte público. Además, no son solo autobuses eléctricos los que
forman parte de esta iniciativa de electrificación vehicular sino también taxis eléctricos, sistemas
públicos de bicicletas eléctricas, corredores de carga de vehículos eléctricos, rutas de carretera
eléctricas, entre otras medidas (ONU Medio Ambiente, 2018).
Otras medidas incluyen por ejemplo la planificación urbana y diseño de vías, semaforización
inteligente, sistemas BRT, construcción de ciclovías integradas, la intermodalidad del transporte, los
sistemas de bicicletas públicas, la peatonalización de zonas urbanas, zonas 30, calles completas,
metrominuto, señalización inteligente, campañas de información y sensibilización, incentivos
económicos y tributarios, y muchas más.
Sin embargo, no todas estas medidas para la movilidad urbana sostenible pueden ser aplicadas
desde un nivel local, como es el caso de la Municipalidad de San Miguel, o no todas son opciones
viables y efectivas para la realidad del distrito analizado. Las medidas deben responder a un contexto
real, necesidades de la población, para que funcionen efectivamente.
En la siguiente sección se explora diferentes medidas que la Municipalidad de San Miguel
puede aplicar en el distrito en aras de incentivar la movilidad urbana sostenible. Para ello, se realizó
una serie de entrevistas a expertos en el tema, así como personas representantes de la sociedad civil
que buscan promover la movilidad sostenible en la ciudad de Lima.
1.1. Ciclovías
Las ciclovías son una medida que se ha venido implementado a nivel mundial desde muchos
años atrás, especialmente en países de Europa, como incentivo para que las personas cambien su
55
modo de transporte hacia la bicicleta. El uso de la bicicleta como medio de transporte urbano en las
ciudades tiene varios beneficios como un uso más eficiente del espacio, el no emitir partículas
contaminantes, es más accesible económicamente, reduce las probabilidades de sufrir enfermedades
cardiovasculares y respiratorias, reduce los tiempos de viaje, entre otras (CIVITAS, 2016).
Para hacer de la implementación de ciclovías una medida eficiente, se deben considerar una
serie de variables como el diseño, la intermodalidad, el equipamiento complementario, el ornato vial
y el tipo de ciclista. Cada una de estas variables influirá directamente en la eficacia de su
implementación.
Un punto básico e importante del diseño de ciclovías es el espacio físico dedicado a este. De
acuerdo con el Ontario Traffic Manual Book 18 (2013) el mínimo aceptable es de 1.2m y puede llegar
hasta los 2.5m. Esto dependerá del tipo de ciclovía que se esté diseñando, si es que será de un carril
o dos, si es que será segregada o parte de la calzada compartiendo con vehículos, si es que tendrá
disuasores al lado, si es que tendrá fila de estacionamiento de autos al lado, etc. Considerar qué tipo
de ciclovía es la más indicada dependerá del diseño de la calle, el espacio vial disponible, etc. Pero
el diseño no es solo el tipo de ciclovía que se implementará. También toma en cuenta si es que se
pintará la ciclovía para diferenciarla en la calzada y sea fácil de identificar; infraestructura
acompañante como señalética que indique si hay ciclovías cerca, el tipo de ciclovía que hay, etc.;
marcas en la calzada para advertir al resto de automóviles de ciclovía; semaforización en
intersecciones para los ciclistas; y más (NACTO 2013). Asimismo
El diseño y planificación de vías ciclo-inclusivas debe tener en cuenta que el ciclista se
desplaza gracias a su esfuerzo físico y por tanto las condiciones de la infraestructura (cambios de
nivel, textura del pavimento, desvíos) afectan directamente su rendimiento, comodidad y seguridad
(Manual de Criterios de Diseño de Infraestructura Ciclo-Inclusiva y Guía de Circulación del Ciclista,
2017, p. 43).
Esto es algo que comparte Juan José Arroé (comunicación personal, 25 de enero, 2018)
cuando dice que, si las personas están invirtiendo bastante en utilizar la bicicleta para movilizarse, la
municipalidad de su distrito no puede esperar que el ciclista tenga que realizar desvíos para llegar a
la ciclovía que lo lleva a su destino final cuando existe una ruta más directa por otras calles cercanas.
En cuanto a la intermodalidad, “la integración exitosa de la bicicleta y el transporte público
requiere de una red de infraestructura para bicicletas bien planificada que complementa el sistema de
transporte público, para garantizar que los usuarios de la bicicleta puedan viajar a los puntos de acceso
56
de transporte público de forma segura y cómoda” (Manual de Criterios de Diseño de Infraestructura
Ciclo-Inclusiva y Guía de Circulación del Ciclista, 2017, p. 35).
El equipamiento complementario trata sobre los ciclo-parqueaderos o estacionamientos de
bicicletas. De acuerdo con Despacio-ITDP (2013), estos deben ser seguros para el usuario, de cómodo
y fácil uso, de diseño sencillo, con bajos costos de construcción e instalación y de alta durabilidad.
Al mismo tiempo, este equipamiento debe estar ubicado en zonas estratégicas como puntos de
afluencia fuerte o hotspots de personas, cerca de las paradas del transporte público para favorecer la
intermodalidad, cerca de zonas residenciales de densidad media/alta, cerca de centros educativos y
laborales, etc. El cuántos estacionamientos para bicicleta debe haber dependerá de la demanda de
viajes que se realicen. El municipio de Catalunya ha establecido ciertos parámetros para estimar la
necesidad de estacionamientos:
Figura 6: Plazas de estacionamientos para bicicletas
Nota. Recuperado de “Generalitat de Catalunya”, 2006. Catalunya, España. Recuperado de:
Por último, el ornato vial hace referencia al acondicionamiento de las calles. De acuerdo con
Juan José Arroé (comunicación personal, 25 de enero, 2018), las calles deben permitir que los ciclistas
manejen sin obstrucciones. Las ciclovías no siempre serán demarcadas y las calles tomarán el rol de
infraestructura ciclista para que las personas se movilicen por ellas en bicicletas. Para ello, se deberían
cumplir con ciertas condiciones como un tránsito lento de los automóviles, brindándoles seguridad a
los ciclistas. Otro factor es la arborización adyacente a las calles. Al contar con árboles que cubran
57
las calles, la sensación de calor disminuye, facilitando el traslado en bicicleta sin que los usuarios
suden demasiado. La iluminación también juega un rol en el acondicionamiento de calles. Calles con
iluminación eficiente brindan mayor visibilidad del camino y de los ciclistas mismos, dándole mayor
seguridad a la movilidad. De acuerdo con el Manual de Criterios de Diseño de Infraestructura Ciclo-
Inclusiva y Guía de Circulación del Ciclista (2017) el desarrollo de una red de infraestructura que sea
adecuada para andar en bicicleta, pero que no necesariamente se refiere a carriles segregados para
bicicleta, sino una red completa de infraestructura adecuada en la cual el ciclista se pueda mover por
la ciudad, es parte de esto también.
En la ciudad de Lima, hasta fines del 2018, se contaba con aproximadamente 190km de
ciclovías, una cifra muy por debajo de los 1083km que Alberto Rodríguez del Banco Mundial (2018)
establece como necesarios para cubrir las necesidades de movilidad en la capital.
Municipalidades locales como las de San Isidro, San Borja, La Molina, Miraflores, etc.,
tienen ciclovías en varias de sus vías locales e intentan que estas estén integradas en su territorio para
facilitar a los ciclistas la movilidad. Sin embargo, de acuerdo con Javier Flores (comunicación
personal, 5 de febrero, 2018), varias de las ciclovías que se han venido implementando en estos
distritos no tienen un diseño eficiente y tampoco consideraron la integración interdistrital como pieza
clave, lo que ha sido un error para la sostenibilidad de estas.
En el distrito de San Miguel no se tienen cifras exactas del total de km de ciclovías
implementadas, pero se estiman alrededor de los 6km. Tomando en cuenta que las vías locales del
distrito hacen por decenas de kilómetros, esto representa un déficit claro de infraestructura ciclista.
Además, gracias al análisis interno de movilidad se sabe que existe un gran potencial de movilidad
ciclista de contar con ciclovías y ciclo-parqueaderos. Más del 80% de personas estarían dispuestas a
movilizarse en bicicleta al interior del distrito para realizar traslados, y tomando en cuenta que la
movilidad principal de casi un tercio de la población es dentro del distrito mismo, el impacto sería a
gran escala en cuanto a la repartición modal de movilidad.
El tipo de ciclovías recomendado para las vías locales o de acceso, que están bajo jurisdicción
de las municipalidades locales como la de San Miguel, sería la de vía o carril compartido según el
Manual de Criterios de Diseño de Infraestructura Ciclo-Inclusiva y Guía de Circulación del Ciclista
(2017). Esto es debido a que su implementación es la más sencilla y no requiere de gran inversión
económica. Sin embargo, para poder lograr una intervención exitosa de este tipo de ciclovía, es
necesario que se acompañe de otras medidas que provean a sus usuarios de seguridad; medidas como
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pacificación del tránsito en las vías que reduzca la velocidad de los vehículos motorizados, la
colocación de infraestructura o adornado vial, el rediseño de intersecciones, semaforización ciclista,
etc. El que dependa de varios factores externos para su exitosa implementación puede hacer que este
tipo de ciclovía no siempre sea la mejor respuesta. De acuerdo con Ferenchak y Marshall (2018), la
implementación de carriles protegidos y segregados de ciclovía en las ciudades producen niveles de
seguridad más altos no solo para ciclistas sino para todos los usuarios de las vías. Esto no significa
que no necesite de medidas complementarias, porque efectivamente las necesita, pero igual brindan
una mayor sensación y evidencia de seguridad para los usuarios, en general.
Al implementar una red de ciclovías integradas y conectadas junto con las que existen
actualmente al interior del distrito, y con aquellas que existen en los distritos colindantes, se abre la
posibilidad de establecer un sistema de bicicletas públicas. Este es un servicio que lo puede brindar
directamente la municipalidad, como es el caso de la municipalidad de San Borja en Lima, o puede
ser licitado a una empresa privada, como el caso de la municipalidad de San Isidro en Lima. El contar
con este sistema de movilidad ayuda a cubrir un mayor porcentaje de potenciales ciclistas como
aquellos que por el alto costo de adquirir una bicicleta no hacen uso de este modo de transporte.
Asimismo, ayuda a promover la intermodalidad y a crear una cultura de la bicicleta en los ciudadanos.
Muchas personas se pueden beneficiar de esta medida como escolares, estudiantes universitarios,
trabajadores, personas que pasean y/o van de compras, personas flotantes en el distrito, turistas, etc.
1.2. Gestión de calles
La gestión de calles es una herramienta municipal que puede ayudar a promover la movilidad
urbana sostenible, promover la seguridad vial y la accesibilidad universal. Como parte de la gestión
de calles se pueden realizar diferentes acciones que en conjunto resultan en una medida eficaz.
Algunas de estas acciones son la pacificación del tránsito, la implementación de zonas 30, el uso de
suelo mixto y la gestión de estacionamientos.
De acuerdo con Juan Carlos Rojo (2018) la reducción de la velocidad con la que circulan los
automóviles en las calles, o pacificación del tránsito, fomenta mayor seguridad en las calles lo cual
resulta en que los modos no motorizados de desplazarse como la caminata o la bicicleta tomen
prioridad. Para lograr reducir la velocidad en las calles se debe tomar en cuenta el rediseño de la vía
misma. La configuración geométrica, la silueta, el ajardinamiento, iluminación y mobiliario urbano
de las calles permitirá pacificar el tránsito (Krier, citado en Rojo, 2018). Por ejemplo, al adaptar el
camino de la calzada con curvas, reduciendo el ancho disponible para el automóvil, poniendo arbustos
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al lado del carril, construyendo reductores de velocidad de estilo berlinés, ciclovías al lado y aceras
anchas, todo esto hará que los automóviles tengan que reducir su velocidad. Al mismo tiempo, esto
hará que las personas puedan caminar con mayor seguridad en la calle, al igual que los ciclistas, y en
general permitirá mayor accesibilidad.
Junto con la pacificación del tránsito, aparecen las denominadas Zonas 30. Al conseguir que
los automóviles reduzcan su velocidad de desplazamiento por las calles con la instalación de
mobiliario y rediseño de la calzada, se establecieron zonas donde la velocidad máxima permitida es
de 30km/h. Con las zonas 30 se logra consignar espacios exclusivos donde al peatón y ciclista se le
considera una prioridad de movilidad. De acuerdo con Gonzalo Alarcón (comunicación personal, 17
de enero, 2018), la implementación de zonas 30 promueve la seguridad vial, incrementa la
accesibilidad en los municipios y fomenta una cultura de movilidad sostenible.
En el distrito de San Miguel se pueden implementar ambas medidas en las zonas residenciales
de media/alta densidad como las zonas colindantes a la avenida Costanera donde hay una gran
cantidad de calles de un solo sentido, pero con 2 carriles. Asimismo, en este espacio hay varios
colegios lo que significa que existe una gran movilidad de personas; está la sede administrativa de la
Municipalidad; la plaza central del distrito; la Casa de la Cultura; y también varios parques donde se
desarrollan una serie de actividades al aire libre. De contar con una pacificación del tránsito y zonas
30 en estos espacios se podrá conseguir los beneficios mencionados.
También está el uso mixto de suelos como componente de la gestión de calles. De acuerdo
con Rudolf Petersen (2006), “al influenciar la estructura espacial de las locaciones en el ambiente
urbano, la planificación de uso de la tierra puede contribuir a una minimización de los kilómetros
manejados, y a apoyar una alta participación del transporte público”. Esto es debido a que, al contar
con un uso mixto del suelo, la presencia de los servicios y/o bienes necesarios para las personas se
encontrarán a una distancia corta de su origen. De acuerdo con Gonzalo Alarcón (comunicación
personal, 17 de enero, 2018) y Juan José Arroé (comunicación personal, 25 de enero, 2018), si las
municipalidades dentro de sus planes de suelo y zonificación tienen el uso mixto del suelo, esto se
traducirá en zonas residenciales de alta densidad con una oferta educativa, comercial, de salud,
recreativa y más, en un radio geográfico cercano. Al contar con establecimientos que satisfagan las
necesidades de las personas a una corta distancia se estará promoviendo modos sostenibles de
desplazarse como caminata y bicicleta. Esto siempre y cuando las calles cuenten con las condiciones
60
necesarias para hacer de este tipo de movilidad una segura y de disfrute. Esto se relaciona con lo que
se ha descrito como ciudad compacta.
Dentro de las funciones de las municipalidades locales se encuentra la zonificación de sus
vías locales, siendo el plan aprobado por la municipalidad metropolitana de Lima, con lo que se cuenta
con lo necesario para poder hacer un diseño del uso mixto del suelo. De acuerdo con ONU Habitat
(2017), los beneficios que traerá al municipio será contar con mejor accesibilidad, menor costo de
infraestructura urbana, menor consumo de los recursos del suelo, menor costo de las transacciones
económicas y mayor integración social.
Por otra parte, el tema del sistema de estacionamientos ha de ser tomado en cuenta para la
gestión de las calles. A medida que aumenta el número de autos que hay en la ciudad, la demanda por
el número de estacionamientos también aumentará. Aquí empieza la cuestión de si los
estacionamientos han de ser un derecho o un bien para los usuarios. De acuerdo con Tomás Luy
(comunicación personal, 4 de febrero, 2018), los estacionamientos para automóviles han de ser un
bien ya que, de ser un derecho, los municipios serían los encargados de proveerlos y para hacerlo, se
pierde una gran cantidad de espacio público que podría ser diseñado para los peatones y ciclistas.
Juan Carlos Rojo (2018) concuerda con esta idea y menciona que la regla implica que en la proporción
en que se reducen los estacionamientos, se amplían espacios para otros medios como transporte
público, bicicleta o peatones.
Existen acciones que se puedan tomar desde la municipalidad local como San Miguel para
gestionar los estacionamientos. Por ejemplo, se puede establecer un sistema de rotación de
estacionamientos donde se dicta un máximo tiempo disponible para estacionar de manera gratuita y
pasado ese tiempo se realiza un pago alto. Esto fue implementado por la Municipalidad de San Isidro
en Lima y ha obtenido buenos resultados reduciendo la congestión que generaban los autos que
llegaban al distrito y paseaban por las calles buscando un lugar donde estacionar, pero no encontraban
porque todos solían estar ocupados desde la mañana hasta la noche. Otra acción que pueden tomar es
la restricción horaria para estacionar en ciertas zonas. Con esto se puede evitar el que haya autos
estacionados en las calles a cualquier hora, reduciendo la movilidad en la calle y generando
congestión innecesaria. De acuerdo con Juan José Arroé (comunicación personal, 25 de enero, 2018),
un ejemplo sería permitir el estacionamiento de autos en la calle en el horario de 7pm a 9am. Con
esto solo los residentes de la zona dejarían su auto y en un horario que no afectaría significativamente
a la movilidad de la zona.
61
1.3. Red Peatonal
De acuerdo con el Plan de Movilidad de Vitoria-Gasteiz (2007) “la finalidad de la creación
de una red peatonal es reducir las necesidades de la movilidad motorizada de la población y garantizar
una buena accesibilidad a los equipamientos públicos (centros educativos, deportivos,
administrativos, institucionales, culturales, cívicos, mercados municipales, etc.), conectar los centros
inter modales de transporte público y los espacios de estancia (parques, jardines, plazas, ramblas,
paseos, bulevares, calles peatonales, etc.); todo ello en régimen de continuidad”.
Alejandra Rivera y Rubén Cachay (2013) mencionan que las redes peatonales pueden tomar
2 formas donde la primera hace del espacio uno exclusivo para los peatones donde solo por
autorización municipal pueden circular vehículos; y la segunda donde hace del espacio uno de
prioridad para el peatón lo que significa que igual habrá circulación de vehículos, pero de manera
muy limitada. Por ejemplo, ciudades como Copenhagen y Nueva York han cerrado el paso de
vehículos en varias calles creando nuevos espacios públicos y zonas peatonales exclusivas y semi
exclusivas para los peatones, incrementando el número de peatones, decreciendo el número de
accidentes viales, mejorando los tiempos de viaje y aumentando el valor del espacio (Ola Gustafsson,
2017). En el ámbito local, zonas como el Jirón de la Unión en el Centro de Lima, la plaza de armas
de Cusco los domingos, la avenida colindante al Pentagonito, en San Borja, los domingos, y otras
más, son claros ejemplos de peatonalización.
De acuerdo con Pozueta (2009) una red peatonal debe cumplir con las características de ser
funcional, confortable, segura y atractiva. Al contar con una red peatonal que cumple con estas
características se logra aumentar la sensación de seguridad en la zona gracias a la vigilancia natural
que ocurre cuando hay un grupo de personas presentes (Gamboa y Soto, 2014). También se ha
demostrado que las redes peatonales favorecen al comercio local pues hace a las tiendas más
llamativas para las personas (Sustrans, 2017).
Algunos de los aspectos más importantes a considerar en la creación de redes peatonales son
el acondicionamiento de las aceras, el tratamiento urbanístico como el arbolado viario, mobiliario
urbano, la pavimentación y la señalización (Plan de Movilidad Vitoria-Gasteiz, 2007). El arbolado
viario tiene beneficios como proteger las zonas de paso de la radiación, manteniendo temperaturas
más frescas, mejora la imagen paisajística del espacio, ayuda a reducir el CO2, etc.; el mobiliario
urbano brinda comodidades como bancas, pilares en el acceso a la zona, buena iluminación, y más;
el estilo de pavimentación permite advertir a conductores de que están en una zona de prioridad para
62
peatones y también los obliga a reducir su velocidad, y también advierte a los peatones o ciclistas
cuando hay un vehículo cerca debido al ruido que ocasiona este al moverse; por último, la
señalización ayuda a proveer información a los usuarios de la red sobre diversos aspectos como otras
zonas peatonales cerca, puntos de interés en los alrededores, ciclovías presentes, velocidades
máximas, precauciones a tomar en cuenta, etc.
Partiendo de la señalización en las redes peatonales se puede implementar lo que se conoce
como Metrominuto la cual consiste en incentivar la caminata a través de carteles informativos los
cuales indican la distancia y tiempo que tomaría caminar hasta cierto punto del distrito. De acuerdo
con Juan Carlos Rojo (2018) las personas muchas veces deciden no caminar porque creen,
erróneamente, que tomaría mucho tiempo llegar a su destino. Si se contase con una ayuda visual la
cual indicase cuánto tiempo realmente tomará caminar hacia cierto punto, esto promovería la
caminata.
Cabe mencionar que, a través de los procesos de peatonalización y la implementación de
redes peatonales en las ciudades, puede que surjan impactos negativos como la gentrificación del
espacio. Juan José Arroé (comunicación personal, 25 de enero, 2018) hace referencia a esto cuando
menciona que hay casos donde debido al aumento de valor del espacio, que se genera con la
implementación de redes peatonales, ciclovías, y otras acciones de movilidad sostenible, hay personas
que no pueden costear la renta y son desplazados por nuevos inquilinos de una clase socioeconómica
más alta. Este tipo de efectos adversos han de ser tomados en cuenta para intentar prevenirlos.
Ahora, una buena idea para la Municipalidad de San Miguel sería implementar estas acciones
en una zona determinada del distrito como piloto. Para ello, se debería determinar qué calles
convertiría en una zona peatonal para empezar su red. El espacio comprendido entre la avenida
Bertolotto y el jirón Arica, en dirección al límite con el distrito de Magdalena, es un área de densidad
poblacional media-alta, cuenta con varios servicios comerciales como tiendas y restaurantes, hay una
amplia oferta educativa, se encuentra la sede de la municipalidad, la casa de la cultura, hay un
complejo deportivo privado y otro municipal, un skatepark y muchos otros espacios públicos. Todo
esto resulta en una alta tasa de movimiento de personas, especialmente los fines de semana cuando
suele haber actividades culturales. Esta área podría ser aprovechada para iniciar la red peatonal del
distrito y plantear un piloto para peatonalizar la zona.
Asimismo, también se puede considerar la implementación de zonas peatonales enfocadas en
un grupo de personas como escolares, creando una red peatonal que permita a los alumnos llegar a su
63
centro de estudios caminando, de una forma segura (World Class Streets: Remaking New York Citys
Public Realm, 2008). O establecer redes peatonales para los fines de semana, como se realiza en los
alrededores del Pentagonito en San Borja; la avenida Arequipa en varios distritos de Lima; la avenida
Raúl Ferrero en La Molina, etc.
1.4. Gestión de comunicación
Como parte de las medidas que se pueden aplicar dentro de un PMUS, la estrategia de
comunicación es un factor vital para su buen funcionamiento, así como idear mejoras continuas.
De acuerdo con Frank Wefering, Siegfried Rupprecht, Sebastian Bührmann y Susanne
Böhler-Badecker (2013), involucrar a la ciudadanía en el diseño de las medidas e invitarlos a
participar activamente en el PMUS es una pauta importante para asegurar la legitimidad del proceso.
La estrategia de comunicación inicia compartiendo la visión que se desea implementar. Las personas
deben conocer hacia dónde apunta el trabajo de la municipalidad y aportar ideas que contribuyan a
desarrollar una visión compartida. Una vez establecido esto, el resto de medidas que se diseñen se
comparte a los stakeholders para conocer su opinión respecto al contenido que se haya planteado.
Con ello se busca que las personas y grupos de interés conozcan que acciones se van a tomar y
discutirlas. Informar al público ayuda a que se consiga validar el plan (IDAE 2006). Una forma gráfica
de observar este proceso de comunicación que se debe mantener sería:
Figura 7: Metodología de retroalimentación efectiva en un sistema público
Nota. Recuperado de “PMUS: Guía práctica para la elaboración e implantación de planes de movilidad urbana sostenible”,
de IDAE, 2006, p. 92. Madrid, España.
64
Aparte de que al tener una gestión de comunicación con la ciudadanía y distintas
organizaciones se logra legitimar las diversas intervenciones que se realizan, es importante mencionar
que ayuda a magnificar el impacto que estas puedan tener. Por ejemplo, en el caso de ciclovías y redes
peatonales, la creación de contenido informativo ayudará mucho a que estas tengan cada vez mayor
uso y se hagan conocidas, no solo a nivel local sino macro. Para alcanzar el máximo potencial posible
de este tipo de intervenciones es necesario que las personas estén informadas sobre las infraestructuras
y servicios que se ofrece en la ciudad. Para ello,
la información debe ser lo más amplia y extensa posible, en distintos formatos y accesible
desde distintos lugares. Así, pueden editarse guías completas, guías de bolsillo, mapas,
páginas web, aplicaciones móviles, carteles informativos en diversas zonas físicas. Con toda
esta información se pueden planificar viajes, cotidianos o esporádicos, en bicicleta, en
transporte público, caminando, una combinación de 2 o más medios, evitando un mayor uso
del automóvil particular. (Fundación Transitemos, 2012, p. 122)
Por otro lado, la comunicación efectiva también ayudará a cambiar comportamientos que
limitan la movilidad urbana sostenible. Al contar con una estrategia de comunicación que acentúe los
beneficios y ventajas de movilizarse por medios sostenibles y explique a las personas sobre las
consecuencias y externalidades negativas que trae el abuso del automóvil, las organizaciones públicas
pueden racionalizar su uso.
La gestión de comunicación no abarca únicamente estrategias de provisión de información
de manera general sino también incluiría capacitaciones de diversos temas. Desde talleres de
enseñanza para aprender a montar bicicleta como los que hace CICLOLIMA de la MML;
capacitaciones a conductores para que aprendan a convivir con usuarios nuevos en las pistas; talleres
y cursos de manejo de bicicletas en ciclovías como las que realiza CAN-BIKE de Canadá; etc.
Como parte de la gestión de comunicación, la Municipalidad de San Miguel puede elaborar
campañas informativas con respecto a las medidas que se han presentado hasta este momento y
muchos talleres de enseñanza para los habitantes del distrito. Como se ha mencionado, la estrategia
de comunicación no se limita únicamente a las acciones concretas que se irían a realizar, sino que
también incluye a la promoción de movilidad sostenible como tal y la búsqueda de racionalizar el
auto privado.
De acuerdo con Tomás Luy (comunicación personal, 4 de febrero, 2018) acción civil es lo
más importante al momento de incentivar la movilidad sostenible. Para involucrar a la sociedad es
65
necesario entonces que las personas se agrupen y trabajen juntos por un objetivo. Los municipios
locales pueden entonces incentivar a conseguir esto a través de estrategias de comunicación. Por
ejemplo, Tomás Luy menciona que las ciclovías no es el factor decisivo para que las personas decidan
utilizar la bicicleta como un medio de transporte sino el convencerlas de que este tipo de movilidad
es el mejor. Él menciona que las ciclovías pueden ser usadas como “excusa” para no utilizar la
bicicleta al decir “como no hay, no la uso”. Las municipalidades pueden aprovechar esto y promover
el ciclismo a través de diversas actividades culturales y campañas de información.
66
CAPÍTULO 6: HALLAZGOS
1. Municipalidad Distrital de San Miguel
El presupuesto de la Municipalidad distrital de San Miguel para el año 2018 fue de
87,242,237 nuevos soles y luego modificado a 89,592,145 nuevos soles. Este presupuesto es
usado para cumplir con las diversas obligaciones de la organización como pago de sueldos,
compra de bienes, provisión de servicios, proyectos, etc. Observando la división del
presupuesto por funciones, específicamente aquellas relacionadas al desarrollo urbano, transporte y
la movilidad en general, el presupuesto sería como sigue:
Tabla 4: Presupuesto de la Municipalidad Distrital de San Miguel
Función Presupuesto Inicial Modificado (PIM)
Vivienda y Desarrollo Urbano 2,088,236
Transporte 2,139,640
Ambiente 28,690,132
Nota. Recuperado de: Consulta Amigable, Ministerio de Economía y Finanzas del Perú, 2018, Lima, Perú. Recuperado de:
http://apps5.mineco.gob.pe/transparencia/Navegador/default.aspx?y=2018&ap=ActProy
Este presupuesto es equivalente al 36.53% del total anual. Es importante aclarar que este
presupuesto abarca una variedad de asuntos en cada función y no representa cantidades por unidades.
Al observar el POI de la municipalidad podremos observar el presupuesto asignado para estos
diversos asuntos en cada unidad orgánica.
La Gerencia de Desarrollo Urbano tiene un presupuesto asignado de 261,470.73 (POI, 2018,
p. 138) soles para el desarrollo de sus funciones. La gran mayoría de este presupuesto está destinado
al fortalecimiento de mecanismos de desarrollo y la atención de documentos que requieren respuesta.
Si bien esto puede dar una apariencia de limitado capital para cumplir con sus funciones establecidas
en el ROF, además de pagar sueldos, las subgerencias de esta unidad orgánica tienen su propio
presupuesto. En la siguiente tabla se especifica los montos:
Tabla 5: Presupuesto de las subgerencias de Desarrollo Urbano
Subgerencia Presupuesto (en soles)
Subgerencia de Obras Públicas 620,511.44
Subgerencia de Obras Privadas 369,491.6
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Subgerencia de Tránsito y Transporte 1’921,645.18
Subgerencia de Catastro 214,502.7
Nota. Recuperado de “Plan Operativo Institucional”, de Municipalidad Distrital de San Miguel, 2018, pp. 138-139, Lima,
Perú. Recuperado de: http://www.munisanmiguel.gob.pe/Transparencia/archivos/resoluciones_alcaldia/2018/reso_20180731_491.pdf
El contar con este presupuesto no significa que se esté realizando un buen o mal trabajo. Al
recordar el concepto de valor público, que representa la satisfacción de necesidades y demandas de
la ciudadanía, lo que importa es ¿qué se está logrando con este presupuesto? Puede que se ejecute el
100% durante el 2019 pero eso no significa que se esté generando valor para la población.
El presupuesto relacionado a la movilidad urbana no está dirigido a la innovación del tránsito
local o de la circulación de la población del distrito. Se enfoca únicamente en mantener lo que ya
existe en el distrito sin buscar mejoras. Esto es un reflejo de los planes del distrito donde el PDLC, el
PEI y el POI pues no tienen un enfoque que busca cambiar la situación actual de la movilidad urbana
local.
La mayoría del presupuesto de la municipalidad está destinado a la gestión de residuos
sólidos, la gestión administrativa del distrito y al orden interno del municipio representando el 65.6%
del presupuesto anual (POI, 2019)
La Gerencia de Desarrollo Urbano, al igual que cualquier organización, cuenta con destrezas
y debilidades. Para conocer más sobre esto se realizaron una serie de entrevistas a personal que
pertenece a la gerencia y subgerencias de la unidad orgánica. La información recogida se resume de
la siguiente manera:
Tabla 6: FODA de la Gerencia de Desarrollo Urbano y Subgerencias
Fortalezas: Debilidades:
- Las subgerencias trabajan directamente - Hay una falta de personal especialista
con la población del municipio. Los en la gerencia y subgerencias para
proyectos y servicios que se realizan realizar diversas tareas. Por ejemplo, en
pasan por un periodo de consultas y la subgerencia de obras públicas existe
retroalimentación con líderes vecinales una falta de arquitectos para
y ciudadanos en general del distrito para complementar el trabajo de diseño y
que se asegure de que se está formulación de los proyectos que se
cumpliendo con satisfacer necesidades presentan en el presupuesto
reales y no una agenda del alcalde de participativo; y en la subgerencia de
turno. tránsito y transporte hay una falta de
- Este trato directo con la población es inspectores que realicen mayor
representado por las reuniones fiscalización de vehículos en el distrito.
68
semanales que se llevan a cabo en la - Existe cierta falta de autonomía en la
municipalidad; con la firma de gerencia: por un lado, muchas de sus
documentos por líderes de unidades intervenciones en el plano urbano
vecinales como una muestra de dependen del presupuesto participativo
aceptación con el proyecto/servicio. y no de iniciativas desde el interior.
- Brindan soporte técnico en el diseño y Segundo, al ser una municipalidad local
ejecución de los proyectos de inversión tiene una relación de dependencia con
pública. la Municipalidad Metropolitana de
- Realizan una fuerte fiscalización en Lima (MML) en cuanto al desarrollo de
temas de planificación urbana proyectos en el espacio.
(construcción de edificaciones) y - Hay una percepción de falta de
tránsito vehicular. comunicación y coordinación entre las
- Utilización de herramientas de subgerencias. Este aislamiento
tecnología de la información perjudica el desarrollo articulado de
intervenciones desde la municipalidad.
- La movilidad urbana sostenible no es
tomada en cuenta por la población
sanmiguelina ni por las autoridades de
la municipalidad.
Amenazas: Oportunidades:
- La licitación para la ejecución de los - Teniendo una población muy activa en
proyectos/servicios desde la gerencia cuanto a temas de participación vecinal
pueden resultar siendo perjudiciales para la formulación de
para la municipalidad al terminar planes/proyectos/intervenciones, etc.,
teniendo sobrecostos, quejas de parte de la subgerencia puede aprovechar en
la población, resultados adversos, etc. realizar presentaciones informativas
- La dependencia que se tiene con la sobre movilidad urbana sostenible para
MML puede frenar el desarrollo de los vecinos.
intervenciones públicas al necesitar de - El municipio de San Miguel cuenta con
su aprobación. grandes zonas de vías locales que
- El cambio en el gobierno de turno puede actualmente están diseñadas para el
afectar el planeamiento desde la desplazamiento de autos (la mayoría de
gerencia al tener que responder a una sus calles locales cuentan con 2 carriles)
nueva autoridad. y esto puede ser aprovechado para
rediseñar el espacio urbano e
implementar medidas de movilidad
urbana sostenible.
Nota. Elaboración propia
Ahora, si bien el ROF de la Municipalidad detalla las funciones de la Gerencia de Desarrollo
Urbano, y sus subgerencias, en la práctica su trabajo gira en la mayor parte alrededor del desarrollo
de los proyectos que son aprobados en el presupuesto participativo, así como los proyectos de su
materia que son clasificados como de emergencia; la fiscalización del tránsito y transporte dentro del
69
distrito a través del trabajo de inspectores y trabajo conjunto a la Policía Nacional del Perú; la
evaluación y aprobación de informes sobre el desarrollo de edificaciones y trabajos que se realicen
en todo el espacio físico del municipio; y la implementación de iniciativas para el desarrollo de
herramientas tecnológicas como videopapeleta.pe donde las personas pueden denunciar a autos mal
estacionados a través de un video y la municipalidad revise el caso para definir si se debe multar o no
al dueño (hay casos donde puede que los dueños del auto mal estacionado no estén infringiendo una
ordenanza sino una norma de tránsito y en ese caso es la policía nacional del Perú los que tienen la
potestad de hacer la multa).
Cabe mencionar que varios de los trabajos que tendrían injerencia en el espacio urbano como
trabajo de calzadas, aceras, parques, alumbrado, etc., son realizados por la Subgerencia de
Mantenimiento de la Municipalidad.
La finalidad de la Gerencia de Desarrollo Urbano es atender las necesidades directas de la
población (aquellas necesidades identificadas por ellos mismos, así como por especialistas).
Lamentablemente, la movilidad urbana sostenible no es considerada como herramienta de aplicación
en los proyectos que se diseñan. A pesar de ello, se han realizado algunos proyectos en favor de la
movilidad no motorizada con la municipalidad metropolitana de Lima, con el ministerio de vivienda,
u otras organizaciones. Por ejemplo, se ha implementado una red básica, aún no articulada, de
ciclovías que significó un trabajo conjunto al proyecto especial metropolitano de transporte no
motorizado15; o el desarrollo del boulevar en la avenida precursores fue un proyecto hecho
conjuntamente al ministerio de vivienda; o la peatonalización de la calle adyacente al C.C. Plaza San
Miguel.
Dentro de la municipalidad ven lo que ha sido plasmado dentro de PDLC, PEI, POI, que a la
vez debe corresponder con lo que haya sido planteado en planes jerárquicos superiores. En cuestión
de movilidad urbana, uno de los problemas más graves es el transporte público y la municipalidad
distrital no tiene injerencia sobre ella por lo que limita sus acciones. Sin embargo, a nivel de
desplazamientos locales la municipalidad distrital puede realizar varios trabajos que mejoren la
calidad de vida de las personas al considerar un aspecto sostenible como peatonalización de vías,
implementación de ciclovías, planificación para la intermodalidad, etc.
15 CICLOLIMA
70
2. Análisis de la movilidad dentro del distrito de San Miguel
Para realizar el análisis de la movilidad de la población en San Miguel se realizaron 391
encuestas. Estas fueron divididas en 70 a 80% población residente (306 encuestas) y 20 a 30%
población flotante (85 encuestas). Esta división permite obtener una visión integral de la movilidad
real que se da en el distrito. El porcentaje fue seleccionado con la ayuda de la ingeniera de tránsito
Jazmín Quispe.
Antes de pasar al detalle del diagnóstico de desplazamiento es necesario presentar el contexto
del distrito en cuanto a temas que tienen influencia sobre la movilidad. De acuerdo con el PDLC de
San Miguel, este cuenta con 7 avenidas principales y 2 bajadas en la Costa Verde que impactan
negativamente a la movilidad del distrito:
Avenida La Marina
Avenida Universitaria
Avenida Elmer Faucett
Avenida La Paz
Avenida La Mar
Avenida José de la Riva Agüero
Avenida Costa Nera
Avenida Rafael Escardó
Bajada Escardó
Bajada Bertolotto
La razón por la que estas avenidas y bajadas tienen un alto flujo vehicular en sus calzadas es
debido a que son los puntos de acceso y salida del distrito, así como de paso a centros atractores, que
utilizan la mayor parte del transporte público y privado. Las avenidas La Marina y Universitaria son
utilizadas por para movilizarse hacia, o desde, el C.C. Plaza San Miguel, la Pontificia Universidad
Católica del Perú y el C.C. La Marina Open Plaza; la avenida Elmer Faucett es utilizada para ir hacia
el Aeropuerto Internacional Jorge Chávez; Las avenidas La Mar y José de la Riva Agüero son zonas
de tránsito para llegar a la PUCP, el C.C. Plaza San Miguel y el Parque de las Leyendas; las avenidas
Costa Nera y la Paz y las bajadas Escardó y Bertolotto reciben el flujo de vehículos de la via expresa
71
Costa Verde que une al distrito de Chorrillos con el Callao; y la avenida Escardó cuenta con una gran
zona comercial y educativa donde se encuentra una sede de la Universidad Peruana de Ciencias
Aplicadas. Transformando alguno de estos centros atractores en cifras se tiene que el Parque de las
Leyendas recibió 1’803,638 visitantes el 2014 (PDLC, 2017), el Aeropuerto Internacional Jorge
Chávez recibió 20’604,250 (International Airport Jorge Chávez, 2018) y el C.C. Plaza San Miguel
recibió en el 2009 más de 12’000,000 (RPP, 2009) lo que demuestra la gran demanda de afluencia de
personas.
3. Resultado de encuestas:
A continuación se presentan los resultados de las 391 encuestas por cada pregunta realizada.
Esta encuesta tiene 3 secciones: la primera donde se caracteriza el viaje principal de la población
sanmiguelina, una segunda donde se analiza la movilidad en general al interior del distrito, y una
tercera y última que busca analizar la posibilidad de demanda de movilidad en bicicleta16.
En la primera sección se obtuvo la siguiente información:
- Durante la última semana, ¿hacia dónde han sido la mayoría de sus traslados en la ciudad?
Tabla 7: Distribución porcentual por motivo de viaje
Distribución porcentual por motivo
14.32%
34.53% 51.15%
Trabajo Estudios Privado
Nota. Elaboración propia
16 Dentro de los anexos se encontrará el diseño de la encuesta utilizada para el trabajo de campo
72
Como se observa en la gráfica, el 14.32% indicó que su viaje principal era “privado” (ocio,
compras, restaurantes, paseo, etc.); el 34.53% indicó que “estudios” era su viaje principal; y el 51.15%
indicó su viaje al trabajo como el principal. Si se agrupan los resultados entre movilidad obligada
(trabajo y estudios) y movilidad discrecional o no obligada, casi el 85% de los viajes se relacionan
con el primer tipo.
- De acuerdo a su motivo principal, ¿desde dónde inicia y finaliza su viaje?
En esta pregunta se pudo identificar las zonas de destino para los viajes iniciados desde San
Miguel, las zonas de origen cuyo destino final era San Miguel, así como los principales puntos de
llegada y partida en el distrito.
Para el caso de las zonas de destino para los viajes iniciados en el distrito de San Miguel, se
obtuvo que los principales distritos hacia donde se moviliza la población son: San Miguel (107),
Cercado de Lima (20), San Isidro (39), Miraflores (18), Jesús María (15), Lince y Magdalena (14),
San Borja (13) y Santiago de Surco (12)17.
Con respecto a las zonas de origen cuyo destino final es San Miguel se tiene los principales
puntos fueron: San Miguel (107), Cercado de Lima (13), y Pueblo Libre (9). En total fueron 174
viajes principales hacia San Miguel18.
Las principales vías identificadas para los viajes principales originados en San Miguel son:
Avenida Los Patriotas (29), Avenida La Marina (23), Avenida De Los Insurgentes (22), Avenida
Rafael Escardó (17), Avenida Del Pacífico (17) y Avenida Brigida Silva de Ochoa y Avenida La Paz
(16). Varias de estas zonas son identificadas como zonas residenciales de densidad alta19.
Por otra parte, las vías más concurridas para los viajes de llegada al distrito de San Miguel
son: Avenida Universitaria (58) y Avenida La Marina (26). Esto se relaciona con el hecho de que
17 En la parte de anexos se adjunta un mapa que detalla las zonas de destino para los viajes iniciados
en el distrito de San Miguel.
18 En la parte de anexos se adjunta un mapa que detalla las zonas de origen cuyo destino final es San
Miguel.
19 En la parte de anexos se presenta un mapa que detalla los puntos de partida para los viajes dentro
del mismo distrito de San Miguel.
73
ambas cuentan con una oferta comercial extensa, así como educativa. Convirtiéndolas en zonas
atractoras fuertes20.
Al comparar esta información con la presentada en el PDLC de San Miguel, se observa que
hay varias similitudes en cuanto a puntos de partida y llegada y vías con mayor impacto negativo en
el tránsito distrital. Además, hay otros puntos no identificados en el PDLC como son la Avenida Los
Patriotas, Avenida De Los Insurgentes, Avenida Del Pacífico, etc.
- Generalmente, ¿cuál es el medio de transporte que utiliza con mayor frecuencia para ese viaje
principal?
Tabla 8: Uso de los distintos medios de transporte
MEDIOS DE TRANSPORTE
otro* 3
7
caminata 14
2
auto propio 55
3
colectivo 8
34
tren 1
14
corredor 28
81
Bus 141
0 50 100 150
Nota. Elaboración propia
20 En la parte de anexos se presenta un mapa que detalla los puntos de llegada para los viajes hacia el
interior del distrito de San Miguel.
74
Tabla 9: Distribución porcentual por tipo de transporte
Distribución porcentual por tipo de transporte
5.37% 0.77%
14.58%
78.52%
Transporte público Transporte privado Transporte no motorizado Otro
Nota. Elaboración propia
La gran mayoría de la población en San Miguel se moviliza con transporte público para su
viaje principal. Al comparar estas cifras con las obtenidas por Lima Como Vamos en el 2017, sobre
movilidad principal al trabajo o estudios por la población limeña, hay un poco de diferencia pero
ambas tienen el mismo orden de uso: primero transporte público (73.4%), transporte privado (16.3%)
y transporte no motorizado (8.9%).
Como parte de esta pregunta se preguntó a las personas si es que realizaban más de un carro,
o transbordo, para este viaje principal y se obtuvo que el 22% de las personas sí tenían que realizar
transbordo para llegar hasta su destino final.
- ¿Con qué frecuencia realiza este viaje principal?21
21 En la pregunta se detalló que se consideraba viaje ida y vuelta
75
Tabla 10: Frecuencia semanal de viaje (ida y vuelta) de la población
Frecuencia semanal de viaje
3.07% 2.81%
2.30%
11.00%
31.97%
48.85%
1 vez 2-3 veces 4-5 veces 6-7 veces 8-9 veces 10 o más
Nota. Elaboración propia
Casi la mitad de encuestados respondieron que realizan este viaje 4 a 5 veces a la semana y
un poco más del 30% respondió que realizaban este viaje 6 a 7 veces a la semana. El primer porcentaje
se relaciona con lo que se conoce como semana laboral de lunes a viernes y el segundo porcentaje
nos hace inferir que casi un tercio de la población debe movilizarse obligatoriamente los sábados
además de los días hábiles.
A partir de la siguiente pregunta se utilizó una subdivisión dentro del transporte público para
poder comparar a aquellas personas que utilizan transporte público masivo (bus, combi, corredor,
metropolitano y tren) de aquellas que utilizan transporte público no masivo (colectivo, taxi y
mototaxi). Se hizo esta división debido a que los resultados entre estos variaban significativamente
dando a entender que las personas viven una experiencia distinta al movilizarse en estos medios.
- Aproximadamente, ¿cuánto tiempo tardó este viaje?22
22 En la pregunta se detalló que se considera el trayecto ida y vuelta.
76
Tabla 11: Tiempo de viaje promedio por medio de transporte
Tiempo de viaje por medio de transporte
120%
100% 5%
25% 10%
80% 34% 33%
29%
60% 27% 14%
20%
40% 15% 19% 29%
19%
20% 25% 21%17%
29%
10% 8% 12%
0%
Transporte público masivo Transporte público no Transporte privado Transporte no motorizado
masivo
0-15min 15-30min 30-45min 45min-1hora 1hr o más
Nota. Elaboración propia
Casi un tercio (31%) de la población encuestada en San Miguel le toma 1 hora o más
al día para movilizarse a su destino. Al clasificarlo por medio de transporte, observamos que
aquellas personas que se movilizan en transporte público masivo, transporte privado y
transporte público no masivo son los más afectados. Mientras que aquellos que se movilizan
en transporte no motorizado solo el 5% demora 1 hora o más.
- En un día regular, ¿cuánto dinero gasta para realizar este viaje?
Tabla 12: Gasto promedio por viaje (ida y vuelta) por tipo de transporte
1-2 soles 2-3 soles 3-4 soles 4-5 soles 5 o más
Transporte público
masivo: 12% 27% 22% 23% 16%
Transporte público no
masivo: 2% 4% 6% 4% 83%
Transporte privado: 2% 0% 4% 9% 86%
Transporte no
motorizado: 48% 10% 0% 0% 0%
77
Nota. Elaboración propia
En cuanto al dinero empleado para movilizarse, las personas que gastan 5 soles o más cada
día son aquellas que se utilizan transporte público no masivo (83%) y transporte privado (86%).
Haciendo un cálculo del gasto promedio en un año calendario para estos medios de transporte, se
obtiene que una persona gasta, como mínimo, 1300 soles. Esto equivale a más de una remuneración
mínima vital en el Perú. Cabe mencionar que este gasto puede variar considerablemente entre las
distintas modalidades de cada categoría. Por otro lado, los que utilizan transporte público masivo
tienen la ventaja de que la movilidad les resulta más barato.
Los de transporte no motorizado mencionaron gastar 1-2 soles diarios (48%), 2-3 soles diarios
(10%) y no gastar en absoluto (42%). Durante las encuestas las personas mencionaron que este gasto
se da por cuestiones indirectas a la movilidad como compra de agua.
- ¿Cuál es la razón principal por la que se moviliza en su medio de transporte más frecuente?
Tabla 13: Principales motivos de uso en los medios de transporte
Principal razón de uso
45.0% 41.2%
40.0%
35.0%
30.0%
25.3%
25.0%
20.0%
13.8%
15.0% 12.0%
10.0%
5.6%
5.0% 2.0%
0.0%
Precio Rapidez Comodidad Seguridad No hay otra alt Otra
Nota. Elaboración propia
En cuanto a las principales razones de uso del modo de transporte, la principal opción elegida
fue: “No hay otra alternativa” con 41.2% de las respuestas. Seguida a esta se encuentra “Rapidez”
con 25.3% como principal razón de uso. Luego se encuentran el resto de opciones como precio
(13.8%), comodidad (12%), seguridad (5.6%) y otra (2%).
78
Al dividir las razones de uso por los modos de transporte, la elección de “No hay otra
alternativa” como principal razón de uso, corresponde en un 99% a personas que usan transporte
público masivo. Este alto porcentaje refleja una situación de carencia de medios alternativos para su
viaje principal. Sin embargo, esto no significa que de haber otra opción las personas vayan a elegir
usarla ya que hay factores externos que influyen en su decisión, como seguridad, viabilidad de uso,
utilidad, etc.
En la siguiente sección de la encuesta se indicó a las personas responder por sus niveles de
satisfacción con diversos aspectos de su modo de movilidad principal. Los aspectos fueron: rapidez,
seguridad, comodidad, precio y frecuencia. Para el caso de transporte público masivo se obtuvieron
los siguientes datos:
Tabla 14: Satisfacción con el transporte público masivo
TRANSPORTE PÚBLICO MASIVO
Insatisfecho Ni satisfecho ni insatisfecho Satisfecho
Rapidez 38.11% 40.75% 21.13%
Seguridad 42.64% 39.25% 18.11%
Comodidad 43.02% 43.77% 13.21%
Precio 26.79% 47.55% 25.66%
Frecuencia 29.06% 43.77% 27.17%
Nota. Elaboración propia
Las únicas variables que tienen como mínimo 25% entre satisfecho y muy satisfecho son
precio y frecuencia. Con respecto al precio se vio que para el caso del transporte público masivo suele
ser relativamente bajo, al menos a comparación de aquellos que utilizan transporte público no masivo
o transporte privado. Las variables con las que las personas se sienten menos a gusto son comodidad
y seguridad. La incomodidad en el transporte público masivo se puede presenciar al salir a las calles
de Lima y observar como los buses y combis tienen personas amontonadas en sus pasillos, tratando
de llevar la mayor cantidad de pasajeros posible, al igual que el metropolitano y corredor; las extensas
colas que se forman para poder utilizar el metropolitano, el tren o los corredores son también causas
de incomodidad. De acuerdo con Lima Como Vamos en sus resultados 2018, las personas consideran
el servicio prestado por las combis y buses como muy malo o malo (35.1% y 24.5% respectivamente)
y ni bueno ni malo (46.6% y 54.2% respectivamente).
79
Para el transporte público no masivo se obtuvieron los siguientes resultados:
Tabla 15: Satisfacción con el transporte público no masivo
TRANSPORTE PÚBLICO NO MASIVO
Insatisfecho Ni satisfecho ni insatisfecho Satisfecho
Rapidez 2.08% 22.92% 75.00%
Seguridad 14.58% 22.92% 62.50%
Comodidad 6.25% 16.67% 77.08%
Precio 20.83% 39.58% 39.58%
Frecuencia 10.42% 29.17% 60.42%
Nota. Elaboración propia
De las personas que mencionan al transporte público no masivo como su medio de transporte
principal, su nivel de satisfacción con los diversos aspectos es mayormente satisfecho. Sin embargo,
el aspecto de “precio” es quien obtiene los peores resultados de satisfacción. Esto es debido a que las
personas deben emplear mayor dinero para movilizarse en taxis y/o colectivos a comparación de
quienes se movilizan en transporte público masivo. De acuerdo con Lima Como Vamos en sus
resultados 2018, las personas consideran el servicio prestado por los taxis como ni bueno ni malo,
28.8%, y bueno o muy bueno, 64.9%.
Para el transporte privado los datos son como siguen:
Tabla 16: Satisfacción con el transporte privado
TRANSPORTE PRIVADO
Insatisfecho Ni satisfecho ni insatisfecho Satisfecho
Rapidez 10.53% 10.53% 78.95%
Seguridad 3.51% 3.51% 92.98%
Comodidad 1.75% 3.51% 94.74%
Precio 15.79% 15.79% 68.42%
Frecuencia 7.02% 1.75% 91.23%
Nota. Elaboración propia
80
De las personas que mencionan al transporte privado como su medio principal, su nivel de
satisfacción con los diversos aspectos (rapidez, seguridad, comodidad, precio y frecuencia) se
encuentra en su gran mayoría como satisfecho. Este alto nivel de satisfacción con rapidez y precio
que tienen las personas que utilizan transporte privado, 78.95% y 68.42%, respectivamente, sorprende
ya que al revisar los tiempos de viaje por medio de transporte, el transporte público masivo y el
transporte privado tienen porcentajes casi iguales; mientras el precio puede llegar a los miles de soles
al año. Puede que este porcentaje se vea influenciado por otras variables como la comodidad y
seguridad que brinda el utilizar transporte privado.
Por último, para el transporte no motorizado se obtuvo la siguiente información:
Tabla 17: Satisfacción con el transporte no motorizado
TRANSPORTE NO MOTORIZADO
Insatisfecho Ni satisfecho ni insatisfecho Satisfecho
Rapidez 9.52% 14.29% 76.19%
Seguridad 9.52% 23.81% 52.38%
Comodidad 9.52% 19.05% 57.14%
Precio 4.76% 0.00% 95.24%
Frecuencia 4.76% 0.00% 95.24%
Nota. Elaboración propia
De las personas que mencionan al transporte no motorizado como su medio principal, su nivel
de satisfacción con los diversos aspectos (rapidez, seguridad, comodidad, precio y frecuencia) se
encuentra en su gran mayoría como satisfecho.
Ahora se presentarán los resultados para la segunda sección que caracteriza la movilidad al
interior del distrito.
- ¿Cuál es la razón o razones por la que se moviliza en San Miguel?
Si bien dentro de las razones de viaje al interior del distrito, siguen apareciendo el “ir a
estudiar” y el “ir a trabajar”, los porcentajes varían significativamente de los que se hallaron al
preguntar por el viaje principal de las personas. Los resultados fueron como sigue:
Tabla 18: Razones de movilización en el distrito de San Miguel
81
Ir al Ir a Hacer Visitar Hacer Comer
Paseo/ocio Otro
trabajo estudiar compras familia/amigos trámites fuera
19.43% 20.70% 10.83% 6.05% 15.76% 9.39% 2.71%
Nota. Elaboración propia
La opción de hacer compras fue la más respondida por la población, muy distinto a las
respuestas de viaje principal donde “movilidad privada”, que incluía a compras y otras, solo obtuvo
14.32% de las respuestas. Esto puede ser debido a que la movilidad para compras incluye a 2
conceptos: una que hace referencia a compras para el hogar y otra que se refiere a compras
comerciales. En el distrito se cuenta con varios cientos de establecimientos donde se ofrecen diversos
productos y servicios, y asimismo, cuenta con uno de los centros comerciales más visitados de Lima
Luego aparecen las opciones de “ir a estudiar” con 19.43%, “pasear/ocio” con 15.76%, “ir al
trabajo” con 15.13%, “visitar familia/amigos” con 10.83%, “comer fuera de casa” con 9.39%, “hacer
trámites” con 6.05% y al último “otro” con 2.71%.
- El día que se movilizó dentro de San Miguel, ¿qué medio o medios de transporte utilizó desde
que salió de su casa hasta que volvió?
Los principales medios de transporte público masivo en la ciudad (bus y combi) siguen
representando un gran porcentaje de la población, pero “taxi” aparece aquí como una opción muy
usada en el distrito. Un dato interesante es que por más que se haya detallado que se considere todos
los medios desde que se sale de casa, caminata aun así tiene un bajo porcentaje. Esto tal vez porque
las personas no consideran la caminata desde y hacia paraderos, autos, taxi, etc., como parte de su
movilidad.
- Al movilizarse dentro de San Miguel, ¿teme sufrir alguno de los siguientes episodios?
Tabla 19: Percepción de temor a diversos escenarios al movilizarse en San Miguel
82
Ser atropellado caminando 11.91%
Sufrir un accidente estando a bordo de un
18.77%
vehículo
Sentir estrés 13.36%
Acoso sexual 5.78%
Robo 30.69%
Otro 4.15%
No teme sufrir un accidente 15.34%
Nota. Elaboración propia
En cuanto a los miedos y temores de sufrir algún accidente al movilizarse al interior del
distrito, “robo” fue la opción más contestada por los encuestados con 30.69%. Este resultado no
sorprende al considerar que la inseguridad ciudadana es la principal preocupación de los limeños
desde hace muchos años (Lima Como Vamos, 2018). Luego se encuentra el “sufrir un accidente
estando a bordo de un vehículo” con 18.77%. Siendo Lima una ciudad con una tasa de accidentalidad
vial tan elevada, tiene sentido este resultado. Un 15.34% menciona no temer sufrir un accidente lo
cual significa que una parte de la población se moviliza sin preocupaciones por el distrito. Cabe
resaltar ese 5.78% respondido en “acoso sexual” representa enteramente a parte de la población
femenina que respondió las encuestas. No hubo hombres que teman sufrir ese tipo de accidente.
La última sección de la encuesta hace referencia a la posible demanda de movilidad ciclista
en el distrito a través de diversos escenarios. Se esperaba demostrar de que gran parte de la población
sí está dispuesta a trasladarse usando bicicleta, pero se deben prestar ciertas condiciones para hacer
ello posible.
- ¿Qué condiciones diría que limitan el uso de movilidad no motorizada (bicicletas, patines,
skate, caminata, etc.)?
83
Tabla 20: Percepción de limitaciones al uso de movilidad no motorizada
Disponibilidad de la movilidad alternativa 8.33%
Saber usarlo 8.66%
Clima 1.63%
Distancias por recorrer 13.24%
Infraestructura (ciclovías, veredas, pistas,
etc.) 43.14%
Seguridad 19.77%
Higiene personal 3.43%
Otra 1.80%
Nota. Elaboración propia
Al preguntar por las condiciones que limitarían el uso de movilidad sostenible no motorizada,
los encuestados consideraron a la infraestructura (43.14%) como la principal limitación, luego la
seguridad (19.77%), distancias por recorrer (13.24%) saber usarlo (8.66%), disponibilidad de la
movilidad alternativa (8.33%), higiene personal (3.43%), otro (1.8%) y por último al clima (1.63%).
Contar con ciclovías integradas, en buen estado y con un correcto diseño son condiciones
esenciales para que las personas se animen y se atrevan a utilizarlas. Deben estar presentes las
facilidades necesarias o de lo contrario, limitará el cambio en el modo en el que las personas se
movilizan. Esto incluye también veredas anchas, limpias y en condiciones aptas; pistas señalizadas;
señalización adecuada; espacios públicos que promuevan la peatonalización; entre muchas más.
Si se cuenta con una infraestructura óptima, las demás razones que limitan la movilidad no
motorizada también empezarán a disminuir su impacto. La seguridad sería mayor; las distancias por
recorrer serían menores; el tiempo de viaje, que es un factor que influye en la percepción de las
personas al pensar en distancias, también disminuiría, etc.
84
El hecho que la infraestructura sea la condición más resaltante también se ve reflejado por
los resultados de Lima Como Vamos (2018) donde la satisfacción con las veredas y espacios para la
circulación de los peatones es de 11.5% mientras la insatisfacción es de 52.2% y el resto está
ni insatisfecho ni satisfecho.
- ¿Actualmente posee bicicleta en su hogar?
Tabla 21: Porcentaje de personas que poseen bicicletas
Porcentaje de personas que poseen bicicleta
49%
51%
Si No
Nota. Elaboración propia
Más del 50% de la población encuestada posee una bicicleta en su hogar. A pesar de ello, la
elección de su uso como medio de transporte es únicamente del 2%. Las razones varían desde falta
de ornato ciclista, distancias lejanas, flojera, falta de interés, higiene, etc.
En la siguiente sección se presentaron 3 escenarios distintos donde las personas podían
responder si utilizarían una bicicleta para movilizarse y cuáles serían las razones de utilizarla o no
utilizarla. Para ello, se indicó que estos escenarios partían de la idea que el distrito ya contaba con
ciclovías integradas y cicloparqueaderos repartidos en diversos sitios. Si se contara con ciclovías y
ciclo parqueaderos en el distrito:
Tabla 22: Porcentaje de personas que utilizarían o no bicicleta de forma intermodal y razones
de ello
85
Nota. Elaboración propia
En este escenario un 41% respondió que sí utilizaría la bicicleta desde su casa al paradero.
¿Cuál es la razón principal por la que estaría o no dispuesto a utilizar bicicleta
para movilizarse?
Llegar más
Sí rápido a mi Ahorrar dinero Tener mayor Mejorar Cuidar el
destino comodidad mi salud medioambiente
Otro
¿Usaría la
bicicleta desde 41% 36.48% 32.08% 11.95% 43.40% 30.82% 3.77%
su casa al
paradero? No Distancias Temor a sufrir Higiene muy largas accidente/robo Flojera personal No le interesa Otro
59% 42.67% 32.76% 3.88% 3.02% 7.33% 20.69%
Dentro de las razones del por qué no la utilizarían, un 20.69% respondió “otro”. Durante las encuestas,
este porcentaje fue explicado debido a que el paradero se encontraba muy cerca de su casa y preferían
caminar en vez de utilizar la bicicleta. Al mismo tiempo, la razón más influyente en decidir por no
utilizar la bicicleta fue “distancias muy largas” con 42.67%. Por el lado de quienes respondieron que
sí utilizarían bicicleta, el mayor porcentaje lo recibió “mejorar mi salud” con 43.40% de las
respuestas.
Tabla 23: Porcentaje de personas que utilizarían o no bicicleta como medio principal de
transporte para viajes principales y razones de ello
¿C uál es la razón principal por la que estaría o no dispuesto a utilizar bicicleta para movilizarse?
Llegar más
Sí rápido a mi Ahorrar dinero Tener mayor Mejorar Cuidar el
destino comodidad mi salud medioambiente
Otro
¿Usaría la
bicicleta para 44% 35.09% 33.92% 11.11% 38.60% 32.16% 1.75%
llegar a su
destino final? No Distancias Temor a sufrir Flojera Higiene muy largas accidente/robo personal No le interesa Otro
56% 61.36% 32.27% 3.64% 6.36% 3.18% 6.36%
Nota. Elaboración propia
86
En este segundo escenario un 44% respondió que sí utilizaría la bicicleta para llegar a su
destino final. Aquí las distancias muy largas fue el factor más influyente en quienes decidieron que
no la utilizarían con 61.36%. En el caso de quienes respondieron que sí la utilizarían, el “mejorar mi
salud” vuelve a ser la principal razón de su decisión con 38.60% pero ahora teniendo muy de cerca
a “llegar más rápido a mi destino”, “ahorrar dinero” y “cuidar el medio ambiente” con 35.09%,
33.92% y 32.16%, respectivamente.
Tabla 24: Porcentaje de personas que utilizarían bicicleta o no para movilizarse al interior del
distrito para distintas actividades y razones de ello
¿Cuál es la razón principal por la que estaría o no dispuesto a utilizar bicicleta para movilizarse?
Llegar más Tener
Sí rápido a mi Ahorrar dinero mayor Mejorar Cuidar el mi salud medioambiente Otro
¿Usaría la destino comodidad
bicicleta para
movilizarse 81% 30.38% 24.05% 11.71% 31.96% 39.24% 4.11%
dentro del distrito
para otras No Distancias Temor a sufrir Flojera Higiene actividades? muy largas accidente/robo personal No le interesa Otro
19% 21.33% 40.00% 13.33% 4.00% 18.67% 16.00%
Nota. Elaboración propia
Para el último escenario se ve la mayor potencialidad de utilizar una bicicleta para
movilizarse. El 81% de los encuestados respondió que la utilizaría para movilizarse dentro del distrito
para realizar otras actividades. En este caso, “cuidar el medio ambiente” se convierte en la principal
razón de utilizarla con 39.24% de respuestas Para quienes no la utilizarían, el “temor a sufrir
accidente/robo” influye fuertemente en su decisión con 40% de las respuestas.
Lo primero que se destaca de estos escenarios es que un alto porcentaje de la población de
San Miguel está dispuesta a utilizar una bicicleta para movilizarse, siempre y cuando existan ciclovías
y cicloparqueaderos. Dentro de todos estos casos el porcentaje de “mejorar mi salud” y “cuidar el
medio ambiente” las resalta como las opciones que más influyen en la decisión de las personas de
utilizar la bicicleta para movilizarse. Esto puede ser explicado porque las personas suelen asociar el
uso de bicicleta con hacer deporte y con ser medioambientalmente amigable. Esta percepción es
enteramente correcta pero las razones para movilizarse tal vez serían distintas si es que la población
87
ya fuese usuaria de la bicicleta para trasladarse. Por ejemplo, en el reporte anual de ciclismo de la
ciudad de Copenhagen (2017), las razones por las cuales las personas utilizan bicicleta son: es más
rápido (53%), es más fácil (50%), por el ejercicio (40%), es barato (27%), es conveniente (23%) y es
eco-amigable (17%).
88
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
El crecimiento sostenido del parque automotor en la ciudad, el sistema ineficiente de
transporte público, la falta de gestión de movilidad urbana sostenible, la creciente urbanización de
Lima sin planeamiento urbano, la falta de un marco legal claro y definido con relación a la movilidad
urbana sostenible, estas son algunas de las causas del por qué la movilidad en Lima y sus distritos se
ha convertido en un costo económico, social y medioambiental muy elevado para el Estado y sus
ciudadanos.
Es necesario empezar a tomar medidas que ayuden a mitigar los efectos negativos que esto
trae consigo. Una de estas es el Plan de Movilidad Urbana Sostenible, PMUS. Dentro del PMUS uno
puede encontrar una variedad de propuestas enfocadas en mejorar la calidad de vida de las personas
abordando aspectos como el consumo de energía, la contaminación atmosférica, el ruido, la
accidentalidad y seguridad, el uso de suelos, la congestión vial, salud, etc.
La movilidad urbana sostenible envuelve una variedad de aspectos de la vida de los
ciudadanos, y las organizaciones públicas que abordan este tema y busquen promoverla serán aquellas
que generan valor público para las personas.
Las municipalidades locales de Lima tienen un desafío por delante para empezar a formular
esta herramienta y poder aplicarla a su jurisdicción. Uno de esos primeros desafíos será contar con
un líder en la organización que tome a la movilidad urbana sostenible como pieza clave para el
desarrollo de su distrito. Como menciona Javier Flores (comunicación personal, 5 de febrero, 2018),
es necesario contar con un equipo que esté convencido de que la movilidad urbana sostenible es el
futuro por el cual Lima y sus distritos debe apuntar.
Para el caso de la municipalidad de San Miguel, se ha planteado en este trabajo presentarle
recomendaciones para que puedan iniciar este arduo trabajo. En el diagnóstico de la movilidad de la
población san miguelina, se puede concluir lo siguiente:
En la población del distrito se evidencia un gran potencial para la movilidad sostenible de
contar con las condiciones favorables de infraestructura y seguridad.
Las capacidades institucionales de la Municipalidad de San Miguel son limitadas en
cuanto a la ideación e implementación de intervenciones sobre movilidad urbana
sostenible. Sin embargo, existe un interés por parte de ciertos funcionarios en implementar
el concepto en el trabajo municipal.
89
La población que viaja en transporte público siente una insatisfacción general hacia este
modo de transporte, primordialmente por condiciones de seguridad y comodidad.
La movilidad de las personas está más condicionada por factores de disponibilidad que
por factores de valoración.
La municipalidad está perdiendo varias oportunidades de desarrollo económico, social y
ciudadano por no estar realizando un trabajo activo en cuanto a la gestión de movilidad
interna.
Teniendo esto en mente se concluye que hay varias propuestas que se pueden realizar y que
tendrían un alto impacto en promover la movilidad urbana sostenible en el distrito, como lo es la
implementación de ciclovías, de redes peatonales, de la gestión del uso de suelos y de la gestión de
comunicación.
Todas estas medidas presentadas ayudarán a hacer de San Miguel un distrito con accesibilidad
universal, evitar los espacios difusos, crear más y mejores espacios públicos, cambiar el reparto modal
de transporte hacia uno sostenible incrementando el ciclismo y peatonalización, reducir la inseguridad
ciudadana y vial, crear una cultura de sostenibilidad en los ciudadanos, etc.
Sin embargo, se debe considerar algunos aspectos claves. Se recomienda considerar algunos
como la sinergia medidas, implementar un sistema de monitoreo y seguimiento donde haya
indicadores que demuestren si se está logrando el cambio que se buscaba con la visión de
sostenibilidad. Los indicadores que se utilicen habrán de estar relacionados a temas como salud,
accesibilidad, productividad, etc. El realizar diseños eficientes y coherentes que incluyan a la opinión
pública y se le involucre como un actor decisivo en el proceso de toma de decisiones y ser
transparentes será primordial para la legitimación del trabajo municipal. Las medidas se deben
realizar de manera conjunta o complementaria para asegurar la eficacia del PMUS. Si, por ejemplo,
la municipalidad decide restringir la movilidad motora, esta debe al mismo tiempo brindar facilidades
y alternativas que permitan a las personas adaptarse, o viceversa.
Por último, se recomienda que la Municipalidad haga una transformación de la organización
a través de nuevos ROF, MOF y MAPRO. Estos nuevos documentos deben incluir una nueva
organización de la municipalidad y una nueva gestión al interior, donde la movilidad urbana
sostenible sea pilar del desarrollo local del distrito. Una de las medidas más útiles que se puede aplicar
a partir de estos nuevos documentos es la creación de una oficina o gerencia de movilidad urbana
sostenible desde donde se idee un Plan de Movilidad Urbana Sostenible y tenga injerencia sobre el
90
desarrollo de otros planes como el Plan de Desarrollo Local Concertado, el Plan de Desarrollo
Urbano, el Plan Estratégico Institucional, el Plan Operativo Institucional y más. Con la creación de
esta gerencia se puede promover aún más los proyectos que se han venido realizando con el Ministerio
de Vivienda, Construcción y Saneamiento, o con la PUCP, que han buscado rediseñar el espacio en
el distrito en aras de la movilidad sostenible.
91
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102
ANEXOS
ANEXO A: Matriz de Consistencia
103
ANEXO B: Puntos de llegada en el distrito de San Miguel
Elaborado por Macarena Castellanos en base a resultados de las encuestas
104
ANEXO C: Puntos de salida en el distrito de San Miguel
Elaborado por Macarena Castellanos en base a resultados de las encuestas
105
ANEXO D: Guía de encuestas
1. Es residente del distrito de San Miguel
Residente No residente
2. Durante la última semana, ¿hacia dónde han sido la mayoría de sus traslados en la
ciudad?
Trabajo Estudios Privado (ocio, compras,
restaurante, paseo, etc.)
3. De acuerdo con su motivo principal, ¿desde donde inicia y finaliza su viaje?
Origen Destino
Vía (calle, jirón, avenida, etc.): Vía (calle, jirón, avenida, etc.):
Distrito: Distrito:
4. Generalmente, ¿cuál es el medio de transporte que utiliza con mayor frecuencia para ese
viaje principal?
Bus Combi Corredor Metropolitano Tren Taxi Colectivo Mototaxi Auto Moto Caminata Bicicleta Otro
propio propia
5. Para realizar este viaje, ¿hace usted transbordo? (En caso marcar “sí”, por favor marcar
los medios que utiliza desde que sale de su casa hasta su destino)
Medios de transporte
Tre Ta Colecti Mototaxi Auto Moto Caminata Bicicleta Otr
Sí B Combi Corredor Metrop n xi vo propio propia o
u olitano
s
N
o
6. ¿Con qué frecuencia realiza este viaje?
1 vez a la 2-3 veces a 4-5 veces a 6-7 veces a 8-9 veces a la 10 o más veces
semana la semana la semana la semana semana a la semana
106
7. Aproximadamente, ¿cuánto tiempo tardó este viaje? (considerar ida y vuelta)
0-15min 15-30min 30-45min 45min-1hora 1 hora o más
8. En un día regular, ¿cuánto dinero gasta para realizar ese viaje? (considerar ida y vuelta)
1-2 2-3 soles 3-4 soles 4-5 soles 5 soles o más
soles
9. ¿Cuál es la razón principal por la que se moviliza en su medio de transporte más
frecuente?
Precio Rapidez Comodidad Seguridad No hay otra alternativa de Otra
transporte
10. Indique su nivel de satisfacción con los diversos aspectos de su modo de movilidad
principal (1: muy insatisfecho; 5: muy satisfecho)
Rapidez 1 2 3 4 5
1 2 3 4 5
Seguridad
1 2 3 4 5
Comodidad
1 2 3 4 5
Precio
1 2 3 4 5
Frecuencia
1 2 3 4 5
Otro:
11. ¿Cuál es la razón o razones por la que se moviliza dentro de San Miguel?
Ir al Ir a Hacer un
trabajo estudiar Hacer Visitar trámite Pasear/ocio Comer fuera de Otro
compras familia/amigos casa
12. El día que se movilizó en San Miguel, ¿qué medio o medios de transporte utilizó desde que
salió de su casa hasta que volvió? (puede marcar más de una)
Moto Otr
Bu Com Corred Metropolita Tre Tax Colectiv Motota Auto propi Caminat Biciclet o
s bi or no n i o xi propi a a a
o
13. Al movilizarse dentro de San Miguel, ¿teme sufrir alguno de los siguientes episodios?
Puede marcar más de una
107
Ser atropellado Sufrir un accidente
caminando estando a bordo de un Sentir Acoso Robo Otro No teme sufrir un
vehículo estrés sexual accidente
14. ¿Qué condiciones diría que limitan el uso de movilidad no motorizada (bicicleta, patines,
skate, caminata, etc.)? Puede marcar más de una
Disponibilidad Saber
de la movilidad usarlo Clima Distancias por Infraestructura (ciclovías, Seguridad Higiene Otra
alternativa recorrer veredas, pistas, etc.) personal
15. ¿Actualmente posee una bicicleta en su hogar?
Sí No
16. Si se contara con ciclovías y cicloparqueaderos:
¿Cuál es la razón o razones principales por la que estaría o no dispuesto a utilizar
bicicleta para movilizarse?
Llegar más Ahorrar Tener Mejorar Cuidar el Otro
Sí rápido a mi dinero mayor mi salud medioambiente
¿Usaría destino comodidad
la bicicleta
desde su Distancias Temor a Flojera Higiene No le Otro
casa al No muy largas sufrir personal interesa
paradero? accidente/robo
Llegar más Ahorrar Tener Mejorar Cuidar el Otro
Sí rápido a mi dinero mayor mi salud medioambiente
¿Usaría destino comodidad
la bicicleta
para llegar a Distancias Temor a Flojera Higiene No le Otro
su destino No muy largas sufrir personal interesa
final? accidente/robo
Llegar más Ahorrar Tener Mejorar Cuidar el Otro
Sí rápido a mi dinero mayor mi salud medioambiente
¿Usaría destino comodidad
la bicicleta
para Distancias Temor a Flojera Higiene No le Otro
movilizarse No muy largas sufrir personal interesa
dentro del accidente/robo
distrito para
otras
actividades?
Llegar más Ahorrar Tener Mejorar Cuidar el Otro
Sí rápido a mi dinero mayor mi salud medioambiente
Otro destino comodidad
Distancias Temor a Flojera Higiene No le Otro
No muy largas sufrir personal interesa
accidente/robo
Sexo: ______________ Edad: _________
108