PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ
ESCUELA DE POSGRADO
Título
LA GESTIÓN TERRITORIAL PARA LA RECUPERACIÓN DE ECOSISTEMAS
FLUVIALES: EL CASO DE LA MANCOMUNIDAD MUNICIPAL CUENCA
MANTARO
TESIS PARA OPTAR EL GRADO ACADÉMICO DE MAGÍSTER EN DESARROLLO
AMBIENTAL
AUTOR
MAURO JAVIER JURADO SALCEDO
ASESORA
ZOILA MARTHA RODRIGUEZ ACHUNG
Julio, 2021
2
RESUMEN
La degradación de los ecosistemas fluviales es una de las principales problemáticas
ambientales del Perú. En el caso del río Mantaro, uno de las principales causas del problema es
la contaminación de los ríos por parte de los efluentes y residuos vertidos al cauce. Sin embargo,
detrás de ello se encuentra una problemática de ordenamiento territorial y usos de suelo que
repercute en un crecimiento urbano desordenado en torno al valle, un uso inadecuado del
recurso hídrico por parte de las actividades económicas y un deterioro del paisaje integral, no
solo de las zonas ribereñas, sino de la cuenca en su totalidad. Es por ello que la recuperación de
los ecosistemas fluviales del Mantaro trasciende la escala local y presenta un reto para la gestión
territorial en el Perú, la cual requiere un enfoque sistémico y multiescalar para el planteamiento
de intervenciones. En los últimos años, bajo el contexto de un proceso de descentralización, se
ha propiciado la asociatividad de los territorios mediante la modalidad de mancomunidades
municipales, en la búsqueda de una escala intermedia de intervención para la solución de
problemas conjuntos. Sin embargo, las mancomunidades conviven con un conjunto de
componentes y entidades dentro de una intrincada institucionalidad ambiental peruana. La
investigación tiene como objetivo analizar de qué manera la gestión territorial que lleva a cabo
una mancomunidad de la cuenca del Mantaro (que comprenden la planificación del desarrollo,
la articulación de planes y la inversión en proyectos ambientales), se encuentra orientando la
recuperación de los ecosistemas fluviales en el territorio.
3
ÍNDICE DE CONTENIDOS
RESUMEN ..................................................................................................................... 2
Siglas y acrónimos ........................................................................................................ 8
CAPÍTULO 1: PLANTEAMIENTO DE LA INVESTIGACIÓN .............................................. 9
1.1. Problema socioambiental .................................................................................... 9
1.2. Justificación ........................................................................................................ 15
1.3. Preguntas y objetivos de investigación ............................................................. 16
1.3.1. Pregunta general ......................................................................................... 16
1.3.2. Preguntas específicas .................................................................................. 17
1.3.3. Objetivo general de la investigación ........................................................... 17
1.3.4. Objetivos específicos ................................................................................... 17
CAPÍTULO 2: DISEÑO METODOLÓGICO ................................................................... 19
2.1. Enfoque y método .............................................................................................. 19
2.2. Delimitación del caso de estudio y criterios de elección .................................. 20
2.3. Variables e indicadores ...................................................................................... 22
2.4. Técnicas e Instrumentos de recojo de información .......................................... 23
2.5. Fuentes e informantes ....................................................................................... 24
2.6. Principios éticos y consentimiento informado ................................................. 26
2.7. Aplicación de instrumentos, procesamiento y análisis .................................... 26
CAPÍTULO 3: ESTADO DEL ARTE .............................................................................. 29
3.1. La problemática ecológica de la cuenca del Mantaro ...................................... 29
3.2. Estudios sobre recuperación de ecosistemas fluviales..................................... 30
3.3. Estudios sobre gestión y planificación territorial ............................................. 32
3.4. Estudios sobre gestión y planificación territorial aplicados a ecosistemas
fluviales............................................................................................................... 34
3.5. Estudios en el contexto peruano ....................................................................... 34
3.6. Conclusión: Los vacíos en la literatura .............................................................. 35
CAPÍTULO 4: MARCO TEÓRICO ................................................................................ 38
4.1. Enfoques y conceptos de desarrollo territorial-ambiental para la recuperación
de ecosistemas fluviales .................................................................................... 38
4.1.1. El desarrollo territorial ................................................................................. 39
4.1.1.1. El territorio ............................................................................................ 39
4.1.1.2. El enfoque territorial ............................................................................. 40
4.1.2. El enfoque paisajístico: la concatenación de ecosistemas .......................... 43
4
4.1.3. El enfoque de cuencas ................................................................................. 46
4.1.4. Conceptos de ecosistemas fluviales ............................................................ 49
4.1.4.1. La delimitación de un ecosistema fluvial .............................................. 49
4.1.4.2. La degradación de los ecosistemas fluviales ........................................ 51
4.1.4.3. La restauración ecológica de los ecosistemas fluviales ........................ 53
4.2. Enfoques que orientan la gestión pública del territorio .................................. 54
4.2.1. La gobernanza del territorio ........................................................................ 55
4.2.2. El ordenamiento territorial .......................................................................... 59
4.2.3. Descentralización y gestión descentralizada ............................................... 60
4.2.3.1. La descentralización política ................................................................. 61
4.2.3.2. La descentralización administrativa ..................................................... 61
4.2.3.3. La descentralización económica ........................................................... 62
4.2.3.4. Gestión descentralizada ........................................................................ 62
4.2.4. Procesos de gestión del territorio ............................................................... 63
4.2.4.1. El ciclo de la gestión del territorio ......................................................... 64
4.2.4.2. El concepto de planificación territorial ................................................. 66
4.2.4.3. La articulación de intervenciones en el territorio ................................. 70
4.2.4.4. La articulación horizontal y vertical ...................................................... 71
4.2.4.5. La articulación del proceso de planificación ......................................... 72
4.2.4.6. La mancomunidad ................................................................................ 74
CAPÍTULO 5: MARCO CONTEXTUAL ......................................................................... 76
5.1. Contexto político, normativo e institucional del objeto de estudio ................ 76
5.1.1. Políticas y Regulaciones Nacionales que enmarcan el objeto de estudio ... 76
5.1.1.1. Política Nacional del Ambiente ............................................................. 77
5.1.1.2. Política para el Ordenamiento Territorial ............................................. 78
5.1.1.3. Ley de Recursos Hídricos ....................................................................... 79
5.1.2. Políticas transversales para la planificación de los órganos públicos ......... 81
5.1.2.1. El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (SINAPLAN) ............ 81
5.1.2.2. El Sistema de Presupuesto Público ........................................................ 84
5.1.2.3. Sistema de Inversión Publica ................................................................. 86
5.1.3. Políticas que regulan la intervención territorial de Gobiernos locales y
Mancomunidades ................................................................................................... 87
5.1.3.1. Ley de Bases de la Descentralización .................................................... 87
5.1.3.2. Ley Orgánica de Municipalidades ......................................................... 88
5.1.3.3. Ley de Mancomunidades ...................................................................... 89
5
5.2. Descentralización y desigualdades territoriales en el Perú .............................. 92
5.2.1. Desigualdades socioambientales en el contexto de los andes peruanos ... 92
5.2.2. Centralismo y descentralización en el Perú ................................................. 94
5.2.3. Las mancomunidades en el contexto de la descentralización .................... 96
CAPÍTULO 6: ESTUDIO DE CASO .............................................................................. 98
6.1. Presentación del caso: La Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro .......... 98
6.1.1. El ámbito geográfico de la mancomunidad ................................................. 98
6.2. La planificación de la recuperación ecosistemas fluviales en el ámbito de la
mancomunidad ................................................................................................ 100
6.2.1. Identificación de problemáticas ................................................................ 101
6.2.1.1. Las problemáticas priorizadas ............................................................ 101
6.2.1.2. Enfoques subyacentes en la identificación de problemáticas ............ 106
6.2.2. El diseño estratégico de la mancomunidad ............................................... 111
6.2.2.1. Visiones de desarrollo compartidas .................................................... 112
6.2.2.2. Objetivos estratégicos territoriales e institucionales .......................... 113
6.2.2.3. Enfoques subyacentes en el planteamiento de objetivos ................... 119
6.3. La articulación de los procesos de planificación y gestión ............................. 123
6.3.1. Reconocimiento entre actores .................................................................. 124
6.3.2. Alineamiento en los instrumentos de gestión ........................................... 125
6.3.2.1. Consenso sobre la problemática ......................................................... 125
6.3.2.2. Alineamiento de objetivos .................................................................. 129
6.3.3. Coordinación entre mancomunidad y otros actores ................................. 133
6.3.4. Recursos invertidos de manera mancomunada ........................................ 136
6.3.5. Análisis de redes de articulación territorial ............................................... 137
6.4. La inversión en proyectos de recuperación .................................................... 139
6.4.1. Los proyectos de recuperación .................................................................. 139
6.4.1.1. Características de los proyectos .......................................................... 140
6.4.1.2. Dimensión y alcance de los proyectos ................................................ 142
6.4.2. Dificultades en la implementación y ejecución de proyectos de
recuperación ......................................................................................................... 143
CONCLUSIONES .................................................................................................... 146
BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................... 151
ANEXOS ............................................................................................................... 162
6
ÍNDICE DE IMÁGENES
Imagen 1. Contaminación por relaves mineros / residuos sólidos (Ríos del Planeta, 2019) ...... 10
Imagen 2. Ámbito de la cuenca del río Mantaro (Autoridad Nacional del Agua, 2018) ............. 10
Imagen 3. La pregunta de investigación: La gestión territorial y sus componentes (Elaboración
propia) ....................................................................................................................... 17
Imagen 4. Mancomunidad Municipal Mantaro – Mantaro (Elaboración propia) ....................... 21
Imagen 5. Estado del arte (Elaboración propia) .......................................................................... 36
Imagen 6. Enfoques para la gestión ambiental del territorio (Elaboración propia) ................... 38
Imagen 7. Modelo de Formación de la Política Pública (Elaboración propia, basado de Molina,
2002) ......................................................................................................................... 64
Imagen 8. Articulación de procesos/ciclos de gestión (Elaboración propia, basado de Molina,
2002) ......................................................................................................................... 65
Imagen 9. Políticas y Regulaciones del Gobierno Peruano que enmarcan el objeto de estudio
(Elaboración propia) .................................................................................................. 76
Imagen 10. Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN, 2017, p. 7) ..................... 81
Imagen 11. Distribución del Presupuesto (PIA) según nivel de gobierno, 2010–2020. Fuente:
Grupo Propuesta Ciudadana (Llanos, 2019) ............................................................. 85
Imagen 12. Variación porcentual en la asignación presupuestal según nivel de gobierno Fuente:
Grupo Propuesta Ciudadana (Llanos, 2019) ............................................................. 86
Imagen 13. Contexto político, normativo e institucional del objeto de estudio (Elaboración
propia) ....................................................................................................................... 91
Imagen 14. Cuenca del Mantaro (Elaboración propia) ............................................................... 98
Imagen 15. Mancomunidades provinciales de la cuenca del Mantaro (Elaboración propia) ..... 99
Imagen 16. Instrumentos de planificación de la Mancomunidad de Mantaro (Mancomunidad
Municipal Cuenca Mantaro - Mantaro, 2019a, 2019b) .......................................... 100
Imagen 17. Enfoques para el análisis de problemáticas. (Elaboración propia) ........................ 106
Imagen 18. Relación de la Mancomunidad con los territorios de la Cuenca del Mantaro y el
VRAEM (Elaboración propia) ................................................................................... 110
Imagen 19. Enfoques para el análisis de objetivos estratégicos. (Elaboración propia) ............ 119
Imagen 20. Sociograma de análisis de redes territoriales. (Elaboración propia)...................... 138
Imagen 21. Ámbito de la Mancomunidad (Elaboración propia) ............................................... 142
7
ÍNDICE DE TABLAS
Cuadro 1. Variables e indicadores ............................................................................................... 22
Cuadro 2. Fuentes documentales de información ...................................................................... 25
Cuadro 3. Actores entrevistados ................................................................................................. 26
Cuadro 4. Ejes y estrategias de interés en la Política Nacional de Ambiente ............................. 78
Cuadro 5. Objetivos y lineamientos de OT de interés para el objeto de estudio ....................... 79
Cuadro 6. Aspectos de la Ley Orgánica de Municipalidades ....................................................... 88
Cuadro 7. Problemáticas identificadas en el ámbito de la mancomunidad ............................. 102
Cuadro 8. Problemáticas identificadas por las políticas sectoriales nacionales ....................... 105
Cuadro 9. Características de los enfoques presentes en las problemáticas planteados por la
MMCM ....................................................................................................................... 111
Cuadro 10. Visiones de desarrollo territorial según PDC de Huanta y Churcampa (extractos
relacionados a problemáticas socioambientales) ..................................................... 112
Cuadro 11. Tipos de objetivos según POA 2019 de la MMCM ................................................. 114
Cuadro 12. Objetivos estratégicos en el ámbito de la mancomunidad .................................... 115
Cuadro 13. Objetivos estratégicos ambientales en las políticas sectoriales nacionales ........... 117
Cuadro 14. Características de los enfoques presentes en el diseño estratégico de la MMCM 122
Cuadro 15. Consenso en las problemáticas sobre degradación de ecosistemas fluviales y
cambio climático ........................................................................................................ 125
Cuadro 16. Consenso en las problemáticas sobre la hidroeléctrica ......................................... 127
Cuadro 17. Consenso en las problemáticas sobre contaminación ........................................... 127
Cuadro 18. Consenso en las problemáticas sobre la gestión ambiental................................... 128
Cuadro 19. Alineamiento de objetivos sobre los ecosistemas fluviales y de cuenca ............... 129
Cuadro 20. Alineamiento de objetivos sobre manejo de la contaminación ambiental ............ 130
Cuadro 21. Alineamiento de objetivos sobre la actividad hidroeléctrica ................................. 131
Cuadro 22. Alineamiento de objetivos sobre cambio climático ............................................... 131
Cuadro 23. Alineamiento de objetivos sobre planificación y gestión ....................................... 132
Cuadro 24. Alineamiento de objetivos sobre desarrollo económico sostenible ...................... 132
8
Siglas y acrónimos
AAA Autoridad Administrativa del Agua
AAA-M Autoridad Administrativa del Agua del Mantaro
ANA Autoridad Nacional del Agua
ALA Autoridad Local del Agua
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CONDESAN Consorcio para el Desarrollo Sostenible de la Ecorregión Andina
CND Consejo Nacional de Descentralización
CRHC Consejo de Recursos Hídricos de Cuenca
CRHC-M Consejo de Recursos Hídricos de la Cuenca del Mantaro
IEP Instituto de Estudios Peruanos
MMCM Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro
MPCh Municipalidad Provincial de Churcampa
MPH Municipalidad Provincial de Huanta
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MINAM Ministerio del Ambiente
MIDAGRI Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego
GIRH Gestión Integrada de Recursos Hídricos
GRH Gobierno Regional de Huancavelica
GRA Gobierno Regional de Ayacucho
GTP Geosistema, Territorio, Paisaje
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
POA Plan Operativo de la Mancomunidad 2019
PP Presupuesto Público
PPI Perfil de Proyecto de Inversión
PDC-C Plan de Desarrollo Concertado de Churcampa
PDC-H Plan de Desarrollo Concertado de Huanta
PDRC-A Plan de Desarrollo Regional Concertado de Ayacucho
PDRC-H Plan de Desarrollo Regional Concertado de Huancavelica
PESEM Plan Estratégico Sectorial Multianual
PRCM Plan de Recuperación de la Cuenca del Mantaro
PG-CRH Plan de Gestión del Consejo de Recursos Hídricos de la Cuenca del Mantaro
PEDN Plan Estratégico de Desarrollo Nacional
PNA Política Nacional de Ambiente
SdD Secretaría de Descentralización
SINAPLAN Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico
LPOT Lineamientos de Política para el Ordenamiento Territorial
LRH Ley de Recursos Hídricos
LOM Ley Orgánica de Municipalidades
LBD Ley de Bases de la Descentralización
LMM Ley de la Mancomunidad Municipal
ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible
ONU Organización de las Naciones Unidas
OT Ordenamiento Territorial
TdR Términos de Referencia
9
CAPÍTULO 1: PLANTEAMIENTO DE LA INVESTIGACIÓN
1.1. Problema socioambiental
La Agenda 2030 para el desarrollo sostenible reconoce que la gestión sostenible de los
recursos naturales es relevante para los fines de la consecución de todos los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS) y, por consiguiente, es fundamental el papel de la diversidad
biológica y de los servicios eco sistémicos para el bienestar tanto de la gente como del planeta
(ONU, 2015). El objetivo 6 de esta agenda se propuso como meta al 2020, “proteger y
restablecer los ecosistemas relacionados con el agua, incluidos los bosques, las montañas, los
humedales, los ríos, los acuíferos y los lagos” (ONU, 2015).
Por tanto, los ecosistemas fluviales (ecosistemas acuáticos y terrestres relacionados a la
presencia de un río o cuerpo de agua) son de vital importancia para el soporte, la regulación y
el suministro de todos aquellos procesos que sostienen la vida y provee de servicios
ecosistémicos fundamentales para la población (Camacho Valdez & Ruiz Luna, 2012).
En el Perú, la contaminación de los ríos, por parte de residuos y efluentes provenientes
de la actividad humana, es una de los principales problemas ambientales. Según datos del
Ministerio del Ambiente, numerosos ríos y lagunas de la sierra peruana poseen un alto grado de
contaminación. A finales del 2015, en base al monitoreo de 125 cuencas o unidades geográficas,
la ANA (Autoridad Nacional del Agua) ha logrado identificar 41 unidades hidrográficas cuyos
parámetros exceden los estándares de calidad ambiental, mostrando evidencia de la afectación
de los cuerpos de agua del país y sus causas que se relacionan con el vertimiento de aguas
residuales domésticas y municipales propias de la influencia de las actividades humanas en las
ciudades, lo cual limita su uso agrícola, producción de agua potable y afecta la conservación del
ambiente acuático (Autoridad Nacional del Agua, 2016a).
Un ámbito de especial interés para la presente investigación es la unidad geográfica del
río Mantaro, ubicada en la sierra central del Perú y forma parte de la macrocuenca amazónica
(vertiente del atlántico) (Ver Imagen 2). En agosto del 2019 el Consejo de Recursos Hídricos de
la Cuenca Interregional visitó la cuenca baja del río Mantaro verificando la situación del río, y el
daño producido a causa de los derrames de relave de la mina Cobriza (de la empresa Doe Run),
ubicada en la provincia de Churcampa (Huancavelica), entre otros puntos críticos de la cuenca
(ANA, 2019). Dichos eventos no solo afectan la calidad del agua, sino a los ambientes ribereños
y los suelos aledaños (SERVINDI, 2019), constituyéndose un daño integral a los ecosistemas de
la cuenca.
10
El problema de contaminación y degradación ambiental en la cuenca del Mantaro (Ver
Imagen 1), data del siglo pasado, siendo el caso más emblemático la contaminación con plomo
a causa de la fundición de La Oroya (Empresa Doe Run) que ha operado por más de 90 años en
la parte alta de la cuenca y cuyos pasivos ambientales han persistido por décadas después de
concluir su operación en el 2009 (Arce & Calderón, 2018).
Imagen 1. Contaminación por relaves mineros / residuos sólidos (Ríos del Planeta, 2019)
Imagen 2. Ámbito de la cuenca del río Mantaro (Autoridad Nacional del Agua, 2018)
11
A ello se suman otros impactos de la acción antrópica, desde las aguas residuales
domiciliarias hasta el vertimiento de residuos en distintos puntos de la cuenca (Córdova, 2012),
impactos directamente relacionados a la influencia de los asentamientos urbanos aledaños al
río (Ver Imagen 1). Las ciudades que crecen de manera acelerada en torno al valle, tienen
entonces un efecto en el aumento de contaminación hídrica de origen urbano, tanto por los
sistemas de desagüe clandestinos como por la aparición de vertederos de residuos sólidos
(Arana Velarde, 2018). Dicha situación complejiza la problemática, que no se limita a un asunto
de falta de control y regulación en los puntos de generación de contaminación, sino que se trata
de un problema de gestión integral del territorio y de los usos del suelo.
Desde el punto de vista de la gestión territorial, la recuperación de los ecosistemas
fluviales constituye un proceso complejo que consiste, en un primer momento, en devolverle a
los ecosistemas su capacidad de regeneración y asimilación de afectaciones y perturbaciones, y
en segundo lugar, en asegurar la adecuación de flujos, interacciones e intercambios con
ecosistemas contiguos, los cuales pueden ser naturales, agrícolas o urbanos (Guevara et al.,
2008). Es así que, para poder intervenir en la recuperación de los ecosistemas fluviales, en el
caso de la cuenca del Mantaro, se requiere de información y conocimiento científico sobre el
nivel de afectación de los ecosistemas fluviales, y de diversas intervenciones técnicas que
permitan la conservación y uso sostenible de sus servicios ecosistémicos, así como prestar
atención al conjunto espacios interconectados dentro del sistema de paisajes y que ejercen
presión sobre el ecosistema. Dichas intervenciones deben ser incorporadas desde los sistemas
de gestión de los territorios, a cargo de los diversos actores sociales competentes e involucrados,
para hacer posible la inversión y los proyectos requeridos.
La planificación para el desarrollo sostenible, elemento de la gestión, en los territorios
locales, según la legislación peruana está a cargo de los gobiernos locales. Según la Ley de Bases
de la Descentralización («No 27783», 2001) y Ley Orgánica de Municipalidades («No 27972»,
2012), los gobiernos locales tienen la competencia compartida para planificar el desarrollo
sostenible de sus territorios. Esta planificación se inscribe en el marco del Sistema Nacional de
Planificación (SINAPLAN) regulada por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN)
y orientada desde el enfoque de territorio.
El territorio es el punto de encuentro y elemento integrador de todas las dimensiones
del desarrollo sostenible y marca una diferencia: permite desagregar, identificar
patrones de distribución, reconocer situaciones de inequidad, diferenciar y ajustar las
soluciones a un mismo problema en contextos geográficos distintos. En consecuencia,
12
los datos referidos al territorio llegan a ser un insumo fundamental para orientar las
decisiones y políticas públicas (CEPAL, 2018, pp. 158-159).
Desde CEPLAN se promueve que las municipalidades diseñen estrategias de desarrollo
concertado del territorio para el logro de la Visión y los objetivos establecidos en el Plan
Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN). Recientemente CEPLAN ha promovido la
construcción de una VISION de desarrollo al 2050 que se orienta, entre otros aspectos a:
La gestión y aprovechamiento sostenible de los ecosistemas que compromete a todos
los actores de cada territorio del país, asegurando un desarrollo social y económico
armónico, libre de contaminación y saludable para todas las personas en el tiempo, en
un contexto de cambio climático. Ello implica gestionar de manera sostenible el
territorio y sus servicios eco sistémicos; proteger la diversidad geográfica marina,
costera, andina -incluyendo los glaciares- y amazónica, y la implementación de
mecanismos de adaptación al cambio climático (CEPLAN, 2019).
En este contexto, las Municipalidades al tener competencias de desarrollo ambiental,
pueden incorporar en su visión de desarrollo y en los planes de desarrollo concertado local
objetivos orientados a la recuperación de ecosistemas.
Sin embargo, se ha constatado que la degradación de los ecosistemas fluviales, es un
problema que difícilmente podrá ser abordado solamente desde las municipalidades y desde la
escala local, dado que los cauces del río y las áreas aledañas son elementos completamente
interdependientes del paisaje, conformando un sistema dinámico y complejo (Guevara et al.,
2008), en el que intervienen distintos factores como el uso inapropiado del suelo y del agua por
parte de las actividades humanas, la mancha urbana creciente, la contaminación por afluentes
de la actividad minera, del uso de agroquímicos y desechos de las urbanizaciones, entre otros
procesos (Sabogal, 2009). Estos factores se encuentran distribuidos a lo largo del río Mantaro y
sus afluentes, alcanzando a cuatro regiones distintas del país (Pasco, Junín, Huancavelica y
Ayacucho: Ver Imagen 1) de la zona central de la cordillera de los Andes. De otro lado, la
situación de degradación de los ecosistemas fluviales se ve agravada por la insuficiente
capacidad de los mismos para asimilar las perturbaciones de factores que condicionan el caudal
del río, como los bosques andinos aledaños y la escasez de agua afectada por procesos globales
de cambio climático, proceso que pone en peligro las partes altas del valle por el deshielo de los
glaciares (Sánchez Chuquimantari, 2013).
La remediación del problema de la degradación ambiental de los ecosistemas fluviales del
Mantaro es un ejemplo más de lo que Brown y Purcell denominan una trampa local, ya que
13
cualquier intervención a escala local se restringiría a una remediación empírica pero
ecológicamente insustentable (Brown & Purcell, 2005).
Frente a dificultades de escala de intervención para este y otros fines, la legislación
peruana desde el año 2007 ofrece posibilidades de planificación operativa e inversión desde las
mancomunidades municipales (Ley Nº 29029), modalidad de asociativismo municipal creada
para articular esfuerzos en la prestación de los servicios públicos y la generación de proyectos
que trascienden la jurisdicción municipal. Según registro de la presidencia del Consejo de
Ministros (2019), existen 204 mancomunidades municipales registradas (Secretaría de
Descentralización, 2019b), y aunque no todas están activas, este indicador de asociación
municipal, revela diversas problemáticas: la existencia de agendas y problemas que trascienden
a las jurisdicciones político-territoriales; problemas de demarcación territorial que al año 2015
alcanzaban al 76.8% de los distritos y el 89% de las provincias (Congreso de la República, 2015);
necesidades de inversión de mayor escala territorial; la posibilidad de convertirse en pliego
presupuestal, sujeto a financiación por proyectos, situación que busca modificar en algo las
históricas dificultades de administración y distribución presupuestal centralista, que mantiene
una alta concentración de recursos en el gobierno nacional.
Las mancomunidades municipales no tienen competencia para planificar
estratégicamente ese territorio de mayor escala en donde intervienen. Su función es gestionar
operativamente las inversiones de escala interdistrital o interprovincial, planificada desde los
municipios que la conforman; no obstante, cumplen un rol articulador fundamental de gran
potencial debido a que la fragmentación jurisdiccional es un problema para el abordaje de
diversas problemáticas territoriales y medioambientales.
Existen 196 provincias, y 1874 distritos, que a su vez son unidades de gobierno local y
tienen competencia para planificar sus territorios. La mancomunidad aparece como un espacio
propicio para la intervención en procesos de recuperación de ecosistemas, intervenciones que
demandan una perspectiva paisajística y multiescalar.
En la cuenca del Mantaro, unidad territorial, de interés para este estudio, se han
identificado cinco mancomunidades municipales con potencial de intervención en procesos de
recuperación fluvial. Uno de los casos se ubica en la parte baja de la cuenca, en las provincias de
Churcampa y Huanta (pertenecientes a las regiones de Huancavelica y Ayacucho,
respectivamente). Esta mancomunidad se ha constituido con objetivos de remediación de los
ecosistemas del río Mantaro, aludiendo a la contaminación generada por las empresas mineras
(Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro - Mantaro, 2019b). Es importante hacer énfasis,
14
desde un enfoque de cuenca, que no resulta gratuito que una mancomunidad de la parte más
baja del río Mantaro sea la que se presente como un actor interesado en la recuperación de los
atributos ambientales del paisaje, siendo que, los pasivos ambientales del resto de la cuenca
recaen sobre esta zona.
Más allá de la acción de las mancomunidades, la planificación e inversión en restauración
de los ecosistemas fluviales, en los territorios locales, también esta mediada por otros sistemas
de planificación, no siempre articulados al SINAPLAN. En este caso se refiere al Sistema Nacional
de Gestión de Recursos Hídricos - SNGRH, plataforma conformada por todas las instituciones del
sector público y usuarios que tienen competencias y funciones relacionadas a la gestión del
agua, de responsabilidad de una autoridad única y desconcentrada que es la ANA (Autoridad
Nacional del Agua). Este sistema integra al Ministerio del Ambiente, el Ministerio de Agricultura,
el Ministerio de Energía y Minas, el Ministerio de Salud, el Ministerio de la Producción y el
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, así como con los gobiernos regionales y
gobiernos locales, dentro del marco de la política y estrategia nacional de recursos hídricos
(Autoridad Nacional del Agua, 2016b).
Este Sistema define como espacios territoriales de planificación las cuencas, y como
instrumentos de planificación, en estos espacios locales multiescala, los Planes de Gestión de
Recursos Hídricos en las Cuencas que se realizan en espacios de concertación, a los que
denomina Consejos de Cuenca (Autoridad Nacional del Agua, 2016b).
Este modelo de gestión, se consolida en el año 2009 con la Ley de Recursos Hídricos (Ley
de Recursos Hídricos No 29338, 2009), es impulsado por el Banco Mundial y el BID, y en ocasiones
es criticado por “recentralizar la gestión del agua” (French, 2016). Sin embargo, para otros
autores la organización territorial basada en la delimitación de las cuencas es un elemento
adecuado como organizador de la intervención sistémica en el territorio, y debiera involucrar a
la organización política (Sabogal, 2009).
Se reconocen entonces como parte del problema y a la vez como oportunidades de
intervención a tres aproximaciones de gestión territorial local, que coexisten en el territorio no
siempre con visiones coincidentes y articuladas, de responsabilidad de actores diversos, y que
operan a distintas escalas territoriales, no siempre alineadas a la organización política y
administrativa del país. Ello representa un reto para el abordaje de problemáticas ecológicas
que se inscriben en procesos socio-ambientales sistémicos, como, por ejemplo, la degradación
de los ecosistemas fluviales.
15
Recuperar los ecosistemas fluviales del río Mantaro, en territorios multiescalares que
ahora actúan mancomunadamente, parece ser una intervención altamente compleja que
requiere ser concebida, desarrollada e integrada en la visión, planificación y programación de la
inversión, desde –al menos- tres procesos de planificación territorial (Ver Imagen 3. La presente
investigación, se propone generar nuevos conocimientos que nos permitan describir y analizar
de qué manera los procesos de planificación territorial local (a través del estudio de caso de un
territorio mancomunado), están orientando la recuperación de los ecosistemas fluviales de la
cuenca del Mantaro.
La respuesta a esta pregunta, además de contribuir al reconocimiento de la complejidad
de la problemática de la recuperación del paisaje fluvial, en una zonas crítica del valle del
Mantaro, intenta trascender de las variables estrictamente ecológicas y profundizar en la
dimensión de la planificación y gestión de los territorios (menos explorada), donde se ponen de
manifiesto conflictos político administrativos, relaciones de poder y desigualdad como
limitaciones para avanzar en procesos de restauración de los ecosistemas.
Tres aspectos que esta investigación se propone revisar y analizar son: 1) De qué manera
se planifica la recuperación de los ecosistemas en el territorio de la mancomunidad; 2) Cómo se
articulan los procesos de planificación territoriales e institucionales para la recuperación de los
ecosistemas; 3) Cuáles son las dificultades que enfrenta la mancomunidad para gestión la
recuperación de los ecosistemas desde proyectos de inversión mancomunados.
1.2. Justificación
Para poder señalar la importancia de esta investigación, es necesario situarnos en el
contexto político peruano en el que se inscriben los procesos de gestión y planificación. Es por
tanto importante señalar el proceso de descentralización (Ley de Bases de La Descentralización
No 27783, 2001), el cual ha tenido una implementación irregular en el Perú. Como parte de este
proceso, se impulsó un proyecto de regionalización, que pudiese dar origen a territorios
estratégicos desde los cuales realizar intervenciones de mayor escala en las regiones del país, el
cuál padece de una historia de centralismo capitalino que se remonta al periodo colonial
(Gonzales De Olarte et al., 1994). Sin éxito en esta estrategia, nuevos modos de llevar a cabo la
descentralización surgieron. Dentro de ellos, la creación de mancomunidades (Ley de La
Mancomunidad Municipal No 29029, 2009), desde las cuales se han venido implementando una
serie de proyectos en los que múltiples jurisdicciones locales participan, y en donde
problemáticas que requieren de escalas intermedias de intervención, como las ambientales,
puedan ser abordadas.
16
La importancia de la investigación radica en revisar el estado de la institucionalidad
territorial del país, y la manera cómo está dando respuesta a los problemas ambientales. Se
escoge la cuenca del Mantaro por la gran afectación ambiental que ha sufrido a lo largo de
décadas, pero también es importante señalar que el tratamiento de este caso es de carácter
instrumental (Stake, 1998), pues nos permite vislumbrar las problemáticas de la gestión y
planificación territorial en el país.
Existe además a un problema de desigualdad territorial pues tres de las cuatro regiones
que componen la cuenca del Mantaro presentan altos niveles de pobreza monetaria, siendo la
región de Huancavelica una de las más pobres del país (Campana Ocampo, 2017). No todas las
ciudades, asentamientos y territorios se encuentran en la misma condición de afectación por los
problemas ambientales producto de la degradación del Mantaro, pues existen diferencias en
cuanto a los niveles de resiliencia y la capacidad de respuesta de las instituciones
gubernamentales. La presente investigación busca abordar estas desigualdades al comprender
el territorio como una concatenación de espacios interdependientes, bajo una lógica sistémica.
Teniendo en cuenta estas condiciones, será posible interpelar el mismo concepto de desarrollo
territorial y cómo afecta las desigualdades (sociales, ambientales, territoriales) en aumento
(Remy, 2015), y así aportar a la discusión vigente. La elección de la Mancomunidad Municipal
Cuenca Mantaro (Churcampa-Huanta), responde a esta problemática, pues se ubica en un punto
crítico (la parte baja) de la cuenca del Mantaro y comprende territorios pertenecientes a
regiones que experimentan situaciones de pobreza.
Por último, esta investigación es importante para impulsar un diálogo interdisciplinario
necesario para el abordaje de los problemas del territorio. Si bien el problema descrito páginas
atrás parte de un origen que puede ser entendido desde las ciencias naturales, y cuya
remediación directa supone una restauración ecológica, es importante establecer los puentes
con las disciplinas sociales, políticas y de la gestión.
Más adelante, en el estado del arte, se hará revisión de los principales aportes de la
literatura proveniente de distintas vertientes del conocimiento y que confluyen en la
planificación territorial. Ello permitirá además puntualizar otros elementos que expliquen la
relevancia de la investigación, en relación a los vacíos del conocimiento.
1.3. Preguntas y objetivos de investigación
1.3.1. Pregunta general
¿De qué manera las mancomunidades llevan a cabo la gestión territorial para la
recuperación de ecosistemas fluviales, en el marco de la institucionalidad ambiental peruana?
17
Imagen 3. La pregunta de investigación: La gestión territorial y sus componentes (Elaboración propia)
1.3.2. Preguntas específicas
Pregunta específica 1: ¿Cómo se planifica la recuperación de los ecosistemas en el
territorio de la Mancomunidad Municipalidad Cuenca Mantaro?
Pregunta específica 2: ¿Cómo se articulan los procesos de planificación territoriales
e institucionales para la recuperación de los ecosistemas fluviales en el ámbito de la
Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro?
Pregunta específica 3: ¿Cuáles son las dificultades que enfrenta la Mancomunidad
Municipal Cuenca Mantaro para gestionar la recuperación de los ecosistemas
fluviales desde los proyectos de inversión mancomunados?
1.3.3. Objetivo general de la investigación
Analizar las posibilidades y dificultades que tiene la Mancomunidad Municipal Cuenca
Mantaro para planificar y gestionar la recuperación de los ecosistemas fluviales en el marco de
la institucionalidad ambiental peruana.
1.3.4. Objetivos específicos
Analizar cómo se realiza la planificación ambiental para la recuperación de ecosistemas
fluviales en el territorio de la Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro.
18
Describir cómo se articulan los procesos de planificación territoriales e institucionales
para la recuperación de los ecosistemas fluviales en el ámbito de la Mancomunidad
Municipal Cuenca Mantaro.
Identificar las dificultades que enfrenta la Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro
para gestionar la recuperación de los ecosistemas fluviales desde los proyectos de
inversión mancomunados.
19
CAPÍTULO 2: DISEÑO METODOLÓGICO
El presente capitulo, desarrolla la propuesta metodológica asumida para esta
investigación. En primer lugar, se describe el enfoque y método utilizado, seguido por la
presentación del caso de estudio y sus criterios de elección, las variables e indicadores
aplicados, así como las fuentes e informantes que han aportado información relevante para la
construcción de los hallazgos. Se detalla también las técnicas e instrumentos de recojo de
información aplicados, los principios éticos que orientaron el proceso de conocimiento y el
consentimiento informado. Finalmente se describen los procesos y técnicas aplicadas para el
procesamiento de la información, y los criterios aplicados para asegurar una mayor fiabilidad a
los datos y validez de las conclusiones del estudio.
2.1. Enfoque y método
De acuerdo a las características del objeto de estudio (planificación territorial en un
espacio mancomunado), la investigación se asumió desde el enfoque cualitativo, modalidad de
estudio que busca entender, describir y en ocasiones explicar diversos fenómenos sociales (Flick,
2015). La investigación cualitativa permite lograr la comprensión de procesos reales desde un
análisis interno y a profundidad, involucrando la subjetividad e intersubjetividad de los actores,
cuyas percepciones pueden interactuar con otras fuentes de información de carácter
documental, contribuyendo a la construcción de significados reveladores para entender una
situación problema, y explicarla.
La planificación territorial de la mancomunidad del Mantaro, como otras experiencias de
gestión pública, encierran procesos complejos e involucran a diversos actores y diversas
regulaciones, fuentes necesarias de ser recuperadas y comprendidas a profundidad. El enfoque
cualitativo adoptado, ha permitido recuperar la experiencia en su contexto natural, desde una
rigurosa revisión documental, y su contrastación con la mirada de actores claves, que ha
aportado en la recuperación de significados, dándole sentido a los fenómenos e
interpretándolos (Denzin & Lincoln, 2005).
El método asumido es el estudio de caso, que permite explorar y comprender a
profundidad una situación problema. El caso elegido es de tipo instrumental, denominación
propuesta por Stake (1998) para señalar una cuestión o problema que puede ser investigada
para lograr una cierta comprensión general de otras cuestiones o problemas similares. Por tanto,
se puede acudir al método de caso como instrumento para develar dicha situación.
20
En el caso concreto de estudio, interesa comprender como se realiza la gestión territorial
para la recuperación de ecosistemas fluviales, para ello se ha considerado posible “entender la
cuestión mediante el estudio de un caso instrumental particular” (Stake, 1998, p. 14).
El estudio de caso elegido trata de una investigación empírica que estudia una situación
real y vigente en el marco de su contexto real. De acuerdo a Yin (1994) el caso puede prescindir
de absoluta claridad entre el fenómeno estudiado y su contexto. Esto sucede porque tiene como
característica se cumple, una línea tenue de diferenciación entre la situación de los actores y los
procesos que se describen, con los propios marcos político institucionales con los que
interactúan.
Una característica destacada, del método de caso, que interesa aprovechar mediante este
caso instrumental es la expuesta por Yin (1994), quien refutan el prejuicio sobre el limitado
alcance del estudio de caso (Jiménez Chaves & Comet Weiler, 2016).
Para los autores, un caso puede examinarse con la finalidad de profundizar en un tema o
afinar una teoría, de este modo la situación objeto de estudio, cumple un rol secundario, y puede
ser usada solo para obtener evidencias o validar hipótesis sobre el tema en cuestión. Asimismo,
basado en Yin (1994), la investigación ha asumido que si bien el caso instrumental no le permite
ningún tipo de generalización estadística, si ofrece algún nivel inicial de ampliación y
generalización de preposiciones teóricas, que más adelante pueda profundizar mediante otros
casos de estudio (Jiménez Chaves & Comet Weiler, 2016). Muchas investigaciones se han valido
de este método, para iniciar una construcción teórica que va validándose progresivamente. De
este modo el estudio de la planificación territorial en la mancomunidad del Mantaro, puede
aportar evidencia sobre las dificultades y limitaciones de los procesos de interacción y
articulación con el sistema de planificación territorial peruano, situación que puede ayudar
hipotéticamente a la comprensión de los mismos procesos en otros territorios mancomunados.
2.2. Delimitación del caso de estudio y criterios de elección
Según lo expresa los objetivos propuestos por la investigación, el objeto de conocimiento
es la gestión territorial para la recuperación de ecosistemas fluviales en territorios
mancomunados, proceso que comprende a su vez como dimensiones de análisis: la
planificación de desarrollo territorial, la articulación de los sistemas planificación la inversión
mancomunada. El caso de estudio (la mancomunidad) fue elegido al interior de la cuenca del río
Mantaro, por tener un rol estratégico en el abastecimiento de recursos hídricos, alimentos y
otros recursos asociados, para el interno de su territorio como para la totalidad del país.
21
De manera específica, el caso de estudio se delimitó teniendo en cuenta los siguientes
criterios:
1. Que la mancomunidad integre territorios de distintas jurisdicciones regionales,
criterio que permite observar el caso de estudio en su interrelación con un contexto
de mayor complejidad, al incorporar una mayor diversidad de actores.
2. Que la planificación territorial de la mancomunidad se oriente hacia la recuperación
o conservación ecológica de cuencas, a través de sus objetivos, planes operativos o
proyectos, o alguna intervención relacionada.
3. Que exista interés y disponibilidad por parte de los actores claves en participar del
estudio.
La mancomunidad escogida, conforme a estos criterios, es la denominada Mancomunidad
Municipal Cuenca Mantaro (MMCM), la cual se encuentra en la parte baja de la cuenca,
conformada por las provincias de Churcampa (Huancavelica) y Huanta (Ayacucho). Las
principales actividades económicas de este territorio mancomunado, son la agricultura y
ganadería, y por otra parte, la minería. La mayor parte de centros poblados y localidades son de
carácter rural, siento pocos y de reducido tamaño los asentamientos urbanos.
Imagen 4. Mancomunidad Municipal Mantaro – Mantaro (Elaboración propia, en base a ANA)
Luego de una revisión inicial de los procesos de planificación en curso en esta
mancomunidad, se delimito analizar el periodo comprendido entre el año 2011, año de creación
de la mancomunidad, y el año 2020.
22
Siendo la articulación interinstitucional una dimensión de análisis comprendida en el
objeto de estudio, se identificó que el caso debería alcanzar a otros actores institucionales
gubernamentales que forman parte del sistema de planeamiento del desarrollo territorial. Por
esta razón, como se detalla más adelante, el estudio integró al proceso de recojo de información
a gobiernos locales y regionales, Secretaría de Descentralización, CEPLAN, ANA y el Ministerio
del Ambiente.
2.3. Variables e indicadores
El estudio de caso ha definido tres variables de análisis y 29 indicadores cualitativos, tal
como lo detalla la tabla siguiente:
Cuadro 1. Variables e indicadores
Preguntas
específicas
Variable Dimensiones de la variable Indicadores
Pregunta 1
¿Cómo se
planifica la
recuperación de
los ecosistemas
en el territorio
de la MMCM?
Planificación
ambiental
orientada a la
recuperación
de los
ecosistemas
fluviales de la
cuenca
Identificación
de la
problemática
relacionada a
los ecosistemas
fluviales
Problemas
priorizados
Problemas identificados en
el diagnóstico
Importancia o priorización
de los problemas
identificados
Evolución en la priorización
de problemas
Correspondencia con
políticas ambientales
nacionales
Enfoques
subyacentes
en la
identificación
de la
problemática
Elementos del enfoque de
desarrollo territorial
identificados
Elementos del enfoque de
cuenca identificados
Elementos del enfoque de
paisaje identificados
Planteamiento
de soluciones
para la
recuperación de
ecosistemas
fluviales
Visión de
desarrollo
compartida
Elementos en común en las
visiones de desarrollo
ambiental
Objetivos
estratégicos
(territoriales
e institucio-
nales)
Objetivos ambientales de la
mancomunidad
Objetivos ambientales de
los gobiernos locales que
conforman la
mancomunidad
Objetivos de recuperación
de ecosistemas fluviales en
el plan operativo
Enfoques
subyacentes
en el diseño
estratégico
Elementos del enfoque de
ordenamiento teritorial
identificados
Elementos del enfoque de
gobernanza identificados
23
Elementos del enfoque de
descentralización
identificados
Pregunta 2
¿Cómo se
articulan los
procesos de
planificación
territoriales e
institucionales
para la
recuperación de
los ecosistemas
fluviales en el
ámbito de la
MMCM?
Articulación de
los procesos de
planificación
territoriales e
institucionales
para la
recuperación
de los
ecosistemas
fluviales
Reconocimiento
de los actores
Reconoci-
miento
mutuo
Conocimiento de la
existencia y la labor del otro
actor
Alineamiento
en los
instrumentos
de gestión y
planificación
Consenso
sobre la
problemática
Similitud entre las
percepciones de la
problemática
Alineamiento
de objetivos
Similitud entre los objetivos
estratégicos
Coordinación
entre
mancomunidad
y otros actores
Espacios de
coordinación
Descripción de espacios de
coordinación
Tipo de
coordinación
Rol de los actores en los
espacios de coordinación
Recursos
mancomunados
Inversión
monetaria
Recursos monetarios
mancomunadamente
Equipos de
trabajo
Recursos humanos
compartidos
Información
compartida
Información socio-
ambiental y espacial
compartida
Pregunta 3
¿Cuáles son las
limitaciones y
dificultades que
enfrenta la
MMCM para
gestionar la
recuperación de
los ecosistemas
fluviales desde
los proyectos de
inversión
mancomunados?
Limitaciones y
dificultades de
la a MMCM
para gestionar
la recuperación
de los
ecosistemas
desde los
proyectos de
inversión
Proyectos de
recuperación de
ecosistemas y
otros proyectos
de la
mancomunidad
Descripción
de proyectos
Tipo de proyectos en
cartera
Tipo de proyectos
ejecutados
Dimensión y
alcance de
los proyectos
Variables que interviene el
proyecto
Escala del proyecto
Orientación de
los proyectos
Alineamiento
de proyecto
con objetivos
Proyectos responden a
objetivos de la
mancomunidad
Dificultades en
el
financiamiento
de los
proyectos
Dificultades
en la
formulación
de proyectos
Percepción de las
dificultades para la
formulación
Dificultades
en la
ejecución de
los proyectos
Percepción de las
dificultades para la
ejecución
2.4. Técnicas e Instrumentos de recojo de información
El método de estudio de caso puede utilizar distintas fuentes de información para lograr
su comprensión y representación de forma clara. En esta oportunidad las técnicas que se
utilizaron fueron: el análisis documental, y la entrevista semiestructurada. Adicionalmente el
estudio aplico la herramienta de análisis de redes de política y el apoyo grafico de mapas
territoriales.
La Revisión y análisis documental: Se utilizó como técnica principal para la recuperación
de toda fuente escrita o visual que pudiera dar cuenta del proceso y productos de la planificación
24
de la mancomunidad Mantaro Mantaro y sus articulaciones. Esta información permitió explorar
y analizar diversos instrumentos de gestión territorial que definen las visiones de desarrollo, la
identificación de problemáticas, el diseño estratégico y los enfoques que subyacen a los
procesos de gestión y planificación.
La Entrevistas semi-estructurada: Se aplicó con el objetivo de triangular datos con la
información documental, profundizar en su comprensión, y recoger la percepción de los actores
de la mancomunidad sobre el grado de articulación de la planificación territorial, así como y las
dificultades que enfrentan en la recuperación de los ecosistemas fluviales.
Se sostuvieron entrevistas con representantes de las entidades de planificación de los
gobiernos locales. Según Taylor y Bogdan, una entrevista semi-estructurada contiene una serie
de preguntas guía para el entrevistador, pero también brinda el espacio para que el entrevistado
exprese su punto de vista con cierta libertad (Taylor & Bogdan, 1987).
Análisis de redes territoriales: El análisis de redes de política social, es una herramienta
utilizada para la comprensión de las relaciones y tipo de vínculos entre actores clave
comprendidos en una política pública. La herramienta permite observar el grado en que la
estructura y la composición de las relaciones entre los nodos, en este caso institucionales,
intercambian recursos, colaboran o se articulan en comunidades de política o conjuntos de
acción. Concretamente el estudio de caso utiliza la herramienta “sociograma” (Martín Gutiérrez,
1999) y el concepto de “conjuntos de acción” para delimitar los entramados sociales (Villasante,
2015) que articulan a varios actores de un mapa social o de política pública, con fines concretos.
En otras palabras, son herramientas que permiten develar de manera gráfica y analizar las
llamadas articulaciones intergubernamentales.
Elaboración de mapas: Al igual que el análisis de redes, este método servirá para
sistematizar la información producto de la revisión documental y las entrevistas, y plasmarlas
gráficamente, de modo de poder identificar superposición de lógicas y procesos territoriales.
2.5. Fuentes e informantes
El estudio de caso se sustentó en dos tipos de fuentes de información: Fuentes
documentales e Informantes claves que contribuyeron a la complementación y validación de la
data revisada.
Las fuentes documentales fueron identificadas y seleccionadas desde la fase inicial del
estudio. El criterio fue contar con todos los instrumentos reguladores (legislación) y de gestión
25
de la planificación territorial de la mancomunidad y el de todas las instituciones que gestionan
aspectos de la dimensión ambiental territorial, desde una lógica sectorial.
En el cuadro siguiente, se precisan las dimensiones analizadas en cada tipo de documento:
Cuadro 2. Fuentes documentales de información
Fuente de Información Siglas Dimensiones analizadas
Plan Operativo de la Mancomunidad 2019 POA Todas.
Perfil de Proyecto de Inversión PPI Proyectos de recuperación,
orientación de proyectos.
Plan de Desarrollo Concertado de Churcampa PDC-C Problemáticas priorizadas,
objetivos, complementariedad en
instrumentos, coordinación entre
actores, recursos mancomunados.
Plan de Desarrollo Concertado de Huanta PDC-H
Plan de Desarrollo Regional Concertado de Ayacucho PDRC-A
Complementariedad en
instrumentos, coordinación entre
actores, recursos mancomunados.
Plan de Desarrollo Regional Concertado de
Huancavelica
PDRC-H
Plan de Recuperación de la Cuenca del Mantaro PRCM
Plan de Gestión del Consejo de Recursos Hídricos de
la Cuenca del Mantaro
PG-CRH
Política Nacional de Ambiente PNA
Problemáticas priorizadas,
objetivos estratégicos.
Lineamientos de Política para el Ordenamiento
Territorial
LPOT
Ley de Recursos Hídricos LRH
Ley Orgánica de Municipalidades LOM
Todas. Ley de Bases de la Descentralización LBD
Ley de la Mancomunidad Municipal LMM
Las fuentes documentales constituyeron la base principal para el análisis del caso de
estudio, no obstante, en algunos casos se requirió de información primaria complementaria, por
lo cual se recurrió a cinco informantes claves que cumplieran los siguientes criterios.
Dos informantes representantes de la mancomunidad (objeto de estudio), con
participación directa en los procesos de gestión ambiental (de la Mancomunidad y de
un gobierno local).
Un informante de cada una de las instituciones vinculadas a la problemática analizada
(gobierno regional, Consejo de Recursos Hídricos -ANA- y Secretaría de
descentralización). No se logró contar con el apoyo de un representante de CEPLAN.
A continuación, se describe los cinco informantes participantes del estudio, y se indica las
dimensiones que fueron analizadas con cada uno.
26
Cuadro 3. Actores entrevistados
Actor entrevistado Dimensiones analizadas
Representante de la Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro
(Entrevista a profundidad)
Todas las variables del estudio.
Representante de la Municipalidad Provincial de Churcampa Complementariedad en
instrumentos, coordinación entre
actores, recursos
mancomunados, proyectos de
recuperación, orientación de
proyectos, dificultades en la
implementación de proyectos.
Representante de la dirección ambiental del Gobierno Regional
de Huancavelica
Representante de la Autoridad Administrativa del Agua Mantaro,
miembro del Consejo de Recursos Hídricos de la Cuenca Mantaro
Representante de la Secretaría de Descentralización
2.6. Principios éticos y consentimiento informado
De acuerdo al Reglamento del Comité de Ética de la Pontificia Universidad Católica del
Perú, se han establecido un conjunto de principios éticos de la investigación, como parte de su
comportamiento profesional como investigador.
El estudio de caso considero aplicables los principios de respeto por las personas
implicadas en el objeto de estudio, la responsabilidad e integridad científica, que se ha tratado
de evidenciar en el recojo de la data y su tratamiento, y la confidencialidad en el tratamiento de
la información no publica obtenida para el estudio. Se ha cuidado mucho la protección de datos
e identidad de los entrevistados.
Durante la fase de aplicación de entrevistas cada informante fue convocado a participar
del estudio, alcanzándole a su vez información clara y completa del proyecto de investigación
por vía electrónica. Asimismo, antes de iniciar cada entrevista, que en su mayoría fueron
grabadas, se solicitó el consentimiento explícito y el permiso de grabación reiterando el uso
confidencial de la data solo con fines de la investigación. En todos los casos se logró una
participación libre y voluntaria. En el tratamiento de la información, se ha hecho uso de una
codificación que protege la confidencialidad de los informantes.
2.7. Aplicación de instrumentos, procesamiento y análisis
La idea de describir brevemente los procesos seguidos en la aplicación de instrumentos,
su procesamiento y análisis, este asociado a la necesidad de dar cuenta de los criterios de validez
y confiabilidad aplicados por el investigador
En un sentido amplio se puede afirmar que la validez de un estudio se refleja en la medida
en que sus resultados muestran una imagen lo más completa posible, clara y representativa de
la realidad (Martínez Miguélez, 2006). De otro lado la preocupación por la confiabilidad de la
data, exige la reducción del margen de subjetividad o sesgo del investigador, logrando que varios
27
observadores, puedan opinar sobre la misma situación problema, si es necesario en tiempos
diferentes, a fin de obtener una mirada de consenso o concordancia con los mismos resultados.
En la búsqueda de validez y confiabilidad del conocimiento hay muchos problemas que
encuentra el investigador cualitativo, por lo que la investigación ha considerado oportuno
explicar en estas líneas algunos criterios adoptados durante el proceso de conocimiento para
lograr una producción suficientemente valida y confiable.
El proceso de toma de información se realizó en aproximadamente ocho meses, periodo
en el cual ha sido posible recoger y cotejar información en varios momentos.
Conscientes de que la información cualitativa es compleja y difícil de capturar en un solo
momento, además puede sufrir cambios en el proceso, y claros en que la información
documental tiene límites para comunicar procesos, la opción de aplicar entrevistas a actores
claves fue una decisión acertada. Más aun es importante señalar, que la entrevista realizada al
informante principal de la mancomunidad, realmente ha significado tres entrevistas realizadas
en momentos diferentes del proceso, lo que ha permitido al investigador, procesos de ida y
vuelta entre la revisión documental y el recojo de percepciones del sujeto entrevistado. Ello ha
permitido, discutir la documentación, validar orientaciones y cotejar y ampliar respuestas
La toma de información empírica de otros informantes claves, ha sido otra forma de
cotejo de datos, buscando contrastar posiciones y roles de diferentes actores que interactúan
con la mancomunidad, aunque no en todos los casos los informantes son igualmente creíbles1.
La credibilidad de la información es clave y puede tener muchas variaciones, es por ello que
también intento acercarse a informantes que cumpliendo los criterios de representatividad
institucional manifiesten algún interés en la investigación, y dispongan de las capacidades para
participar del proceso de conocimiento; todo ello con el fin de reducir el riesgo de recoger datos
poco relevantes y más fidedignos. Este nivel de contrastación con actores de varias instituciones
ha permitido un valor agregado a la calidad de la data recogida.
Una dificultad advertida en este largo periodo de recojo de información, es que durante
el proceso se ha producido nuevas políticas vinculadas al tema, lo que ha exigido actualización
constante.
En cuanto al procesamiento y análisis de información, el investigador ha producido
grandes matrices de procesamiento de datos documentales, ordenadas bajo categorías que han
1 Se afirma esto, porque no en todos los casos los informantes han estado en condiciones de ofrecer
información clara y directa. Alguno de ellos prefirió protegerse en repetir “lo que dice la norma” y omitir
su propia postura personal
28
sido revisadas en varias oportunidades buscando mayor claridad. Las matrices así construidas le
han permitido la mirada completa del universo de datos y la contrastación de información de
diversas fuentes, proceso que ha sustentado luego la construcción de cuadros resúmenes que
alimentan los hallazgos.
En la mayor parte de variables e indicadores se ha logrado triangular información,
contrastando fuentes de información documental y empírica, contrastando percepciones de los
actores consultados, y cotejando resultados de otras investigaciones consultadas.
Finalmente, se asume de que el mejor aval para lograr la confiabilidad interna de los
resultados cualitativos, es contar con la mirada experta de otros investigadores, ha considerado
que los talleres de presentación parcial de resultados, realizados en el marco del Seminario de
Tesis, cumplieron un rol fundamental para reforzar o modificar las rutas de interpretación.
Asimismo, se han construido hallazgos parciales de la investigación que han sido
socializados en el “Coloquio Virtual trAndeS 2020” y en el “2do Coloquio de Estudiantes de
Arquitectura PUCP” con fines de presentación y retroalimentación. Estos espacios de discusión
académica también han permitido recoger aportes que han sumado a los resultados
29
CAPÍTULO 3: ESTADO DEL ARTE
De modo de poder situar la presente investigación en el contexto general del
conocimiento científico, es preciso hacer una revisión exhaustiva de los textos producidos en las
últimas décadas acerca de los distintos tópicos transversales al tema de estudio. Según el
“modelo de deficiencia” de Creswell, el vínculo de la investigación con el cuerpo actual del
conocimiento, es clave para sustentar la delimitación del problema (Creswell, 2014). Se
empezará por señalar aquellos que se centran en la problemática ambiental de la cuenca del
Mantaro. Luego se revisarán los textos que problematizan de manera teórica y aplicada en torno
a la concepción de los ecosistemas fluviales. Posteriormente será importante revisar aquellos
trabajos acerca de los enfoques de planificación territorial y como vienen incorporando o
entrecruzándose con otros enfoques ambientales y ecológicos, como el enfoque sistémico, el
enfoque paisajístico y el enfoque multiescalar.
Todos los conceptos revisados deberán converger en una revisión de literatura acerca de
la planificación territorial aplicada a ecosistemas fluviales. Finalmente, se revisará literatura
acerca del contexto peruano y sus sistemas de planificación territorial, en los cuales se enmarca
el problema de la recuperación de los ecosistemas de la cuenca del Mantaro.
3.1. La problemática ecológica de la cuenca del Mantaro
Antes de poder profundizar en la revisión de literatura científica relacionada al tema de
estudio, es necesario mencionar los documentos, de carácter operativo, que sirvieron como
detonantes de la problemática a estudiar: Los diagnósticos y planes efectuados por la
Mancomunidad Municipal de la Cuenca del Mantaro para la recuperación de los ecosistemas
fluviales de la cuenca baja (Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro - Mantaro, 2019a,
2019b). En ellos se puede encontrar una descripción concreta del problema a tratar desde la
perspectiva de los actores gubernamentales locales. Siguiendo la misma línea de lo reportado
por las mancomunidades, Arce y Calderón analizan el impacto de la contaminación por plomo
en las aguas del Río Mantaro, en el contexto del emblemático caso de la fundición de La Oroya
(Arce & Calderón, 2018).
En la cuenca del Mantaro se han realizado varios otros trabajos con un enfoque ambiental.
Zamudio se aproxima al tema de la gestión ambiental del Mantaro desde un enfoque del
desarrollo turístico (Zamudio Santiváñez, 2013). Desde un enfoque de desarrollo agroecológico,
se puede mencionar el estudio de Rojas Mestre en la micro cuenca de Paca (Rojas Mestre, 1997).
Un enfoque importante es también el de la restauración ecológica, el cual es abordado por
Agosto en su diagnóstico de degradación ambiental del Valle del Mantaro (Agosto, 2016) y por
30
Cusiche en su tesis sobre ecodiseño ante la contaminación del Lago de Junín (Cusiche Pérez,
2017). Zanabria y Cuellar realizan una evaluación de cinco sub-cuencas del Mantaro en función
a su capacidad de almacenamiento de carbono (Zanabria & Cuéllar, 2015). Asimismo, Cuellar
también escribe, esta vez junto a Medina, acerca de cambio climático y agrobiodiversidad en el
valle, bajo un enfoque de género (Cuellar & Medina, 2009). Chanca también realiza una reflexión
sobre los impactos del cambio climático, centrándose en el nevado Huaytapallana, una de las
principales fuentes del río Mantaro (Chanca Flores, 2018). Por otra parte, Baltazar se centra en
la diversidad de la comunidad de insectos en el valle, también en un contexto de cambio
climático (Baltazar Castañeda, 2015).
Desde un enfoque paisajístico, el cual se revisará con más detenimiento más adelante al
recopilar literatura internacional, se puede mencionar la tesis de Gutarra quien realiza una
valorización del paisaje de la zona ribereña del Mantaro (Gutarra Balbín, 2015). Bajo el mismo
enfoque trabaja Bonilla, centrándose en la ciudad de Huancayo y su proceso de urbanización en
relación con la ribera del Mantaro (Bonilla Di Tolla, 2010). Este texto cobra especial importancia
en tanto el crecimiento urbano ha sido identificado como una de las principales causales del
deterioro de los ecosistemas fluviales en la descripción del problema. Otro artículo sobre el
impacto de la urbanización, esta vez centrándose en la actividad agrícola, es el de Sánchez
(Sánchez Chuquimantari, 2013), mientras que la tesis de Arana analiza el efecto del crecimiento
urbano en los cambios de usos del valle (Arana Velarde, 2018).
Varias instituciones han realizado estudios y diagnósticos en la cuenca del Mantaro. Cabe
mencionar un estudio conducido por el SENAMHI en el año 2007 acerca de los escenarios que
presenta la cuenca del Mantaro, con proyecciones estadísticas hasta el año 2100, en el contexto
del cambio climático (SENAMHI, 2011). Un texto con una similar entrada (cambio climático)
elabora el IGP, aunque no realizando un análisis prospectivo sino a manera de diagnóstico,
tomando en cuenta factores como la vulnerabilidad (“Diagnóstico de La Cuenca Del Mantaro
Bajo La Visión Del Cambio Climático: Volumen II,” 2005; “Vulnerabilidad Actual y Futura Ante El
Cambio Climático y Medidas de Adaptación En La Cuenca Del Río Mantaro,” 2005). USAID realizó
una caracterización, incluyendo variables físicas y socioeconómicas en la sub-cuenca del río
Shullcas, efluente del Mantaro (USAID, 2016).
3.2. Estudios sobre recuperación de ecosistemas fluviales
Los ecosistemas son una construcción compleja y muchas veces subjetiva. Cuando se
habla de territorios fluviales, los cuales por definición son espacios con un gran dinamismo
longitudinal, es usual no referirse a un ecosistema sino a una concatenación de varios
31
ecosistemas, lo cual para muchos autores constituye un paisaje. Es por ello que desde la ecología
del paisaje se ha abordado de manera vasta el estudio de ambientes fluviales. Un primer texto
a citar es el de Aguirre, López, Bolaños, González y Buitrago, quienes hacen un estudio de la
percepción de paisajes del agua en el Valle del Cauca en Colombia (Aguirre et al., 2017). Un
trabajo similar es realizado para el caso de las comunidades Mapuches chilenas en su relación
con los paisajes hídricos (Skewes et al., 2012).
Otro trabajo destacable es el de Molina Paredes, quien en su tesis hace un análisis de las
perturbaciones de un paisaje fluvial, en el río Limari en Chile (Molina Paredes, 2013). Por otro
lado, Palmer et al., exploran los estándares para una restauración ecológica exitosa de ríos
(Palmer et al., 2005), mientras que Ceccon trabaja la restauración de cuencas desde el
componente de los bosques ribereños (Ceccon, 2003). La contaminación del agua es otro factor
de perturbación que es analizado por Bravo y por Villalba et al. en el caso de cuencas de México
(Bravo Inclán, 2003; Villalba Atondo et al., 2012). Viers et al., se centran en la restauración de la
diversidad vegetal en una cuenca de California (Viers et al., 2012).
La ecología política también ofrece un entendimiento de los ecosistemas hídricos,
integrando conceptos como justicia ambiental, bienes comunes, desigualdades territoriales y de
poder, conflictos socio-ambientales, entre otros. Ello se ve reflejado en los textos de Vélez, Ávila-
García y Merlinsky (Ávila-García, 2016; Merlinsky, 2017; Vélez, 2005)
Uno de los textos de mayor relevancia para entender los ecosistemas fluviales es el de
Godoy, quien elabora una construcción compleja de cómo se relaciona un ecosistema como los
distintos sistemas antrópicos (territoriales, de actividades del hombre, de valores), a través del
caso de una microcuenca en Jujuy, Argentina (Godoy, 2005). Una aproximación sistemática,
aunque con un enfoque más naturalista, la hace Blanco, al relacionar los sistemas hídricos con
los bosques y los suelos aledaños, explorando sus interacciones (Blanco, 2017). Similar es la
aproximación de Guevara et al., quienes se restringen al ámbito de las riberas fluviales, pero
haciendo un análisis complejo de las interacciones entre el suelo y el flujo hídrico (Guevara et
al., 2008). Ojeda, Ibisate y Huarte, así como Suárez y Rosario, problematizan alrededor de la
complejidad de definir un territorio fluvial en tanto es una confluencia de muchos procesos
naturales y sociales, ejemplificando en el caso de España (Luisa Suárez Alonso & Rosario Vidal-
Abarca, 2012; Ollero Ojeda et al., 2009).
Otro texto de gran relevancia para el presente trabajo es el de Marina Frolova, quien
elabora una propuesta metodológica para el análisis de los paisajes fluviales, basada en los
conceptos trabajados previamente por Bertrand acerca del paisaje-territorio (Bertrand, 2008;
32
García Martínez, 2008). En esta propuesta combina una serie de subsistemas interdependientes,
utilizando un triple enfoque: sistémico, paisajístico y territorial (Frolova Ignateva, 2006, 2008) y
aplicado en una cuenca de Andalucía, España. Este mismo triple enfoque es desarrollado por
Souza a un nivel más teórico (Souza, 2009). Se encuentran ciertas similitudes de estos enfoques
con el de Godoy, previamente revisado.
Finalmente, algunos autores proponen marcos conceptuales para la comprensión de los
ecosistemas fluviales con un enfoque multiescalar. Aquí destacan Richter, Mathews, Harrison y
Wigington, quienes proponen un marco para la investigación ecogeomorfológica integrada de
sistemas hídricos (Richter et al., 2003); y Madrid, Cabello y Giampietro proponen un abordaje
multiescalar desde el concepto de Sistema Socioecológico (SSE) (Madrid et al., 2013).
3.3. Estudios sobre gestión y planificación territorial
Una primera referencia teórica a tomar en cuenta cuando se habla de gestión y
planificación sería el enfoque territorial, el cual ha sido trabajado por numerosos autores en las
décadas pasadas, en los cuales destaca Sergio Boisier. En el texto del 2014 publicado por CEPAL,
se puede encontrar una recopilación de metodologías para trabajar este enfoque, aplicadas a
casos latinoamericanos (Sandoval Escudero, 2014). Asimismo, otros textos elaboran una
posición crítica con respecto a los enfoques de planificación territorial. Tal es el caso Manzanal
quien realiza una revisión de las instituciones y políticas de gestión rural-local en dos provincias
de Argentina (Manzanal, 2005).
Siguiendo la revisión de aportes a la gestión y planificación desde el campo de las ciencias
sociales, se debe tomar en cuenta el enfoque de gobernanza territorial, pues ayudará a delinear
los conceptos necesarios para analizar la articulación intergubernamental en el territorio
estudiado. Una autora importante es Fleury, quien define niveles de interrelación en una red
territorial (Fleury, 2014). Klijn y Koppenjan, trabajan el concepto de complejidad en las
interacciones de la sociedad y los tipifican (Klijn & Koppenjan, 2015). Por otra parte Fernández
et al. analizan el concepto de cohesión territorial y sus distintas escalas de aplicación y medición
(Fernández Tabales et al., 2009). Estos textos servirán en la construcción de indicadores para la
articulación de las instituciones de planificación a múltiples escalas.
Desde el enfoque de la ecología política, Brown y Purcell abren una discusión sobre la
importancia de la cuestión de la escala en el planteamiento de políticas, no como simplemente
una herramienta metodológica, sino como un objeto de estudio en sí mismo. Los autores
argumentan acerca de las limitaciones de trabajar temas ecológicos a una escala local y
ejemplifican su propuesta en la Amazonía brasilera (Brown & Purcell, 2005). Otro texto que
33
reflexiona en torno a la escala es el de Agnew y Oslender, que analizan la superposición de
territorios por parte de distintas autoridades estatales (Agnew & Oslender, 2010)
Otras vertientes de la ecología han abordado el territorio como un conjunto de
componentes naturales y sociales. Una de estas vertientes es la ecología del paisaje, desde la
cual se han realizado numerosos estudios alrededor del mundo. Por esta razón se rescata en
esta revisión algunos centrados en la región andina, que puedan servir como referentes
cercanos al caso de estudio. Uno de ellos es el realizado por De la Fuente, Atauri y Lucio, quienes
desde una perspectiva de conservación del paisaje, rescatan los valores escénicos del territorio
como herramienta para la gestión y planificación en Chile (de la Fuente de Val et al., 2004).
Otros buenos ejemplos que hacen una revisión exhaustiva del concepto (bastante
complejo y ambivalente) de paisaje aplicado a la gestión y planificación son, para el caso
Argentino: Matteucci (Matteucci, 2014) y Mazzoni (Mazzoni, 2014); para el caso de España:
García y Sanchiz (García García & Sanchiz, 2012), Santos y Ganges (Santos y Ganges, 2009), Mata
Olmo (Mata Olmo, 2019), Agudo (Agudo González, 2007), Cuenca (Cuenca Lozano, 2009) y
Herrera (Herrera Calvo, 2009); para el caso de México: Meli, Hernández, Castro y Carabias (Meli
et al., 2014).
La geografía también es una disciplina que ha aportado en la construcción de enfoques
de gestión y planificación territorial ambiental. Cavallaro, Nicosia y Fontaneto hacen un análisis
del rol de la cartografía ambiental en la planificación ecológica para el caso de Buenos Aires
(Cavallaro et al., 2010).
Sobre el enfoque sistémico aplicado a la planificación de territorios también existe una
literatura importante. Un ejemplo de ello es el texto de González González, quien aborda la
complejidad de los sistemas abiertos y los procesos cíclicos como marco instrumental para los
procesos de planificación (González González, 2002).
Finalmente, la discusión sobre la multiescalaridad en los procesos de la planificación, son
abordados desde el punto de vista de la crítica a la institucionalidad estatal y sus grandes
limitaciones. Un primer texto es el de Sanabria, quien hace una revisión de las herramientas e
instrumentos de Ordenamiento Territorial en el caso bogotano (Sanabria Artunduaga, 2016).
Esquerra también trabaja en su tesis con un caso de Colombia, en el cual emplea un enfoque de
competitividad territorial y propone un modelo de integración regional (Esguerra Espinosa,
2018). Otro texto es el Días, quien se centra en los Sistemas de Información Geográfica (SIG)
utilizados en Galicia, España (Días Varela, 2005). Por último, Williner retoma los conceptos de
34
CEPAL acerca de gobernanza territorial, direccionándolos hacia la construcción de un enfoque
de planificación multiescalar desde el Estado, para el caso de América Latina (Williner, 2015).
3.4. Estudios sobre gestión y planificación territorial aplicados a ecosistemas
fluviales
Para esta sección será importante rescatar aquellos trabajos que logren integrar desde la
gestión y planificación los conceptos antes expuestos y aplicarlos concretamente a casos de
ecosistemas fluviales. Es posible citar a Balanta, quien realiza un análisis del Ordenamiento
Territorial (OT) de las cuencas hidrográficas de Colombia desde una perspectiva de desarrollo
sostenible (Balanta Martínez, 2015). Chamochumbi, por otro lado, construye una serie de
criterios que debe seguir el OT para poder aplicarse al manejo y gestión de cuencas
(Chamochumbi, 2010).
Asimismo, es especialmente relevante rescatar aquellos textos que logran hacer un
vínculo concreto entre el paisaje y la planificación, siendo el primero una herramienta para el
segundo, y ayudando a construir un enfoque integrador de la planificación. Tal es el caso del
artículo de Rotger sobre el caso del paisaje fluvial de la región metropolitana de Buenos Aires
(Rotger, 2017). Lo propio hacen Durán, Serrano-Martínez y Pons para el caso de la recuperación
de los ríos de Arévalo en España (Durán Vian et al., 2018), y asimismo Pinilla, Barrera y McCall
para la gestión de la cuenca del río Huámito en México (Pinilla Herrera et al., 2011).
Como se había revisado antes para el caso del Mantaro, algunos autores abordan la
problemática de la urbanización como una perturbación al paisaje y de los sistemas ecológicos
fluviales, sirviendo como herramientas para la planificación y el ordenamiento. Tal es el caso de
Romero y Vásquez quienes realizan dicho análisis para el caso de una cuenca andina de Santiago
de Chile (Romero & Vásquez, 2005). Siguiendo con un enfoque de cuencas, Maass realiza una
investigación de los procesos ecológicos y el problema de la escala en el manejo integrado de
cuencas en México (Maass, 2004).
3.5. Estudios en el contexto peruano
Para entender el contexto peruano, es necesario poder inscribir los procesos de gestión y
planificación territorial dentro de un proceso mayor de descentralización, en el cual la discusión
sobre la escala cobra gran relevancia. Un primer texto de contexto, es el de Campana Ocampo,
quien ofrece un panorama general del desarrollo territorial en el marco de la descentralización
del Estado peruano (Campana Ocampo, 2017). Otro texto de contexto, centrado en la
desigualdad territorial, es el de Remy (Remy, 2015).
35
Desde el punto de vista de los servicios ecosistémicos, el IEP y CONDESAN hacen un
recopilatorio de textos abordando el estado del conocimiento acerca de los servicios
hidrológicos andinos. Dicho texto ofrece un panorama bastante completo acerca del contexto
de la institucionalidad ambiental para la gestión de los ecosistemas fluviales (Quintero, 2010).
Como ya se había revisado anteriormente, la ecología de paisajes ha brindado un aporte
importante al entendimiento holístico y sistemático de los problemas territoriales ambientales.
En el caso peruano, se han hecho pocos trabajos empíricos siguiendo este enfoque, sin embargo,
es posible rescatar algunos textos. Mallqui y Lau hacen énfasis en la dimensión cultural del
paisaje desde la perspectiva de Riva-Agüero. Este texto es un ejemplo del tránsito entre el
enfoque naturalista y el enfoque sociocultural del paisaje (Mallqui Caballero & Lau Luis, 2012).
Es importante rescatar dos trabajos sobre el enfoque de cuencas en el Perú. Uno es el de
Adam French, quien hace una revisión crítica al modelo de la GIRH, argumentando una
recentralización y tecnocratización de la gestión de los recursos hídricos a partir de la nueva
institucionalidad creada con la introducción y consolidación de dicho modelo en el marco de las
políticas peruanas (French, 2016). Otro trabajo es el de Ana Sabogal, quien por otro lado resalta
la importancia de un enfoque de cuenca en la organización política del país, considerando un
conjunto de procesos ecológicos y geográficos alrededor del agua, que condicionan un adecuado
manejo de los recursos (Sabogal, 2009). Sabogal además ejemplifica su texto con cuencas de
todo el país, incluyendo a la cuenca del Mantaro, la cual es objeto del presente estudio.
3.6. Conclusión: Los vacíos en la literatura
Habiendo revisado de manera detallada la literatura acerca de los diversos temas que
confluyen en la problemática (Ver Imagen 5), se pueden sacar una serie de conclusiones. En
primer lugar, existe una vasta literatura en lo que concierne al estudio de los ecosistemas
fluviales, algunos textos con énfasis ecológico y biológico, y otros textos con un enfoque más
integral, en los que variables sociales, socio-ambientales, territoriales y paisajísticas son también
tomadas en cuenta dentro de la construcción teórica de ecosistema. Si bien se han señalado un
par de textos como los de mayor relevancia para este estudio (Frolova Ignateva, 2008; Godoy,
2005), es importante tener en cuenta los múltiples enfoques y posturas de los autores, pues se
enmarcan en un debate teórico de varias décadas. Se podría decir que este es uno de los temas
en los que se cuenta con mayor literatura, aunque aún muy poca aplicada a contextos similares
al caso de estudio (a cuencas andinas), por lo que desde el punto de vista geográfico se podría
señalar un vacío.
36
En cuanto a los enfoques de gestión y planificación territorial, también existe una cantidad
importante de literatura aplicada a temas ecológicos y ambientales. El enfoque territorial desde
su concepción ha sido interpelado y complementado por múltiples disciplinas, dando origen a
diversas variantes. En el presente trabajo se presta un énfasis especial a la revisión del concepto
de escala. En esta discusión, la ecología política ha tenido un rol importante a través de diversos
autores (Brown & Purcell, 2005; Frothingham et al., 2002; Madrid et al., 2013; Williner, 2015),
la mayoría anglosajones. Aún existe un déficit de este tema aplicado a la realidad particular de
Latinoamérica y más concretamente de la región andina.
Imagen 5. Estado del arte (Elaboración propia)
En aquellos textos que aplican los enfoques de planificación a ecosistemas fluviales, la
literatura se reduce grandemente. Gran parte de los aportes en gestión territorial de ambientes
hídricos viene del paradigma de Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH), el cual ha venido
desarrollándose e implementándose, pese a las críticas, dentro de la mayoría de Estados. Para
esta investigación es importante poder revisar ese modelo, en tanto forma parte del contexto
político e institucional del Perú.
El tema que se propone es novedoso en el contexto peruano, pues la literatura científica
nacional no ha abordado las problemáticas ambientales de los ecosistemas hídricos desde un
37
punto de vista de la planificación territorial. El tema es tocado, como parte de muchos otros,
solo desde textos de carácter político y gestionario. La acción mancomunada de los gobiernos
locales y regionales en relación a estas problemáticas tampoco ha sido objeto de estudio en la
literatura peruana, ni tampoco en la literatura latinoamericana. Es así que se considera que el
presente trabajo puede representar un aporte y una nueva entrada que alimente el diálogo,
siempre constante, sobre planificación territorial en el Perú.
38
CAPÍTULO 4: MARCO TEÓRICO
Para una mejor comprensión de la “gestión”, como se denominará al conjunto de
procesos que ejecutan u operan las decisiones de política pública ambiental en los territorios
mancomunados, se combinara dos tipos enfoques: aquellos que facilitan la idea de territorio y
del ambiente desde una lógica integral y sistémica, y que contribuyen a describir el objeto de
análisis de esta investigación; y los enfoques de gobierno y de gestión pública, con los cuales se
intenta orientar el análisis de los procesos de gestión que ocurren en el territorio
mancomunado.
Imagen 6. Enfoques para la gestión ambiental del territorio (Elaboración propia)
El capítulo se ha organizado en dos subcapítulos. En el primero se describen los enfoques
y conceptos de desarrollo del territorio y ambiente, y el segundo capítulo recupera las
orientaciones teórico- referenciales para gestionar el territorio y el ambiente.
4.1. Enfoques y conceptos de desarrollo territorial-ambiental para la recuperación
de ecosistemas fluviales
Para describir los ecosistemas fluviales y sus problemáticas se necesita de un enfoque
integrador, sistémico y multidisciplinario. Ello supone trascender la escala del ecosistema y
analizar sus interdependencias a nivel del territorio, con espacios conexos y con otros niveles de
análisis, que involucren los aspectos sociales y culturales. Por ello se hará un repaso de algunos
de los enfoques (enfoque territorial, paisajístico y de cuencas) que puedan servir para el estudio
de caso elegido.
39
Los enfoques elegidos no son excluyentes entre sí, permiten aproximaciones
complementarias a la complejidad del objeto de estudio y representan distintas escalas
espaciales de análisis que parten desde la localidad hasta la macrocuenca. En la medida que se
amplía la escala, los aspectos a observarse tienden a simplificarse.
4.1.1. El desarrollo territorial
Para orientar la gestión del territorio, la literatura ofrece diversas perspectivas, algunas
más centradas en la dimensión geofísica espacial, otras sustentadas en el reconocimiento de su
dimensión política-administrativa. Algunas más recientes revaloran la dimensión socio-
económica cultural y política. Aunque la comunidad científica, desde hace algunos años ya ha
superado estas miradas fragmentadas del territorio, y se ha aproximado a definiciones
multidimensionales que incorporan en su dinámica la gestión del suelo y de la tierra, la gestión
de los recursos naturales, la gobernanza, la infraestructura gris y productiva, la infraestructura
verde, la historia , la cultura, la identidad, los actores sociales, entre otros factores; todavía son
pocos los aportes teórico-metodológicos en cuanto a modelos de análisis, metodologías e
instrumentos que permitan guiar con certeza los estudios empíricos en materia de planificación
ambiental, con esta visión multidisciplinar, derivada de los aportes de Alburquerque y Pérez
Rozzi (Albuquerque & Pérez Rozzi, 2013), Berdegue et al. (Berdegué et al., 2015), Mazurek
(Mazurek, 2006) y Pérez Yruela et al. (Pérez Yruela et al., 2016); aproximándonos a una lectura
del territorio y el desarrollo territorial, funcional al objetivo de análisis de la planificación
territorial ambiental y su gobernanza.
4.1.1.1. El territorio
Para acercarse a la comprensión del paradigma de desarrollo del territorio, se partirá de
la revisión del concepto de territorio, base del paradigma de desarrollo territorial que
inicialmente constituyó un concepto disciplinario de la geografía y que en las últimas décadas
ha pasado a constituir una categoría teórica y un objeto empírico que puede ser analizado desde
la perspectiva interdisciplinaria. La noción de región o espacio físico es ahora insuficiente para
conocer e interpretar la nueva realidad de los seres humanos y la naturaleza (Llanos Hernández,
2010). Es por ello que el concepto territorio aparece como una noción más flexible,
aproximándose a la representación geopolítica de los estados nacionales, e incorporando
además otros elementos del espacio social y las interacciones de los actores territoriales con los
recursos y la naturaleza.
La comprensión del territorio, refiere una construcción social localizada, en un espacio
histórico, físico y natural, que se sustenta en una identidad, dinámica propia y movilización de
40
actores, capacidades y recursos, así como en la articulación de diversos procesos orientados a
un desarrollo sostenible. Coincidiendo con Alburquerque y Pérez se destaca en esta idea el valor
de los “actores y agentes que lo habitan, su organización social y política, su cultura e
instituciones, así como el medio físico o medioambiente” (Albuquerque & Pérez Rozzi, 2013, p.
2), pero también se alude a las características señaladas por Mazurek (2006), que definen su
localización, las características naturales específicas, el proceso de apropiación y construcción
de una identidad propia; su carácter de transformación del espacio a partir de la actividad
humana, su dinamismo y su historia. Esta construcción social puede ser el resultado de una
diversidad de factores, incluyendo su historia distintiva, etnicidad, cultura, estructura
económica, condiciones biofísicas (clima, ecosistemas), infraestructura que determina la
conectividad y los flujos de transporte, las grandes inversiones privadas, los conflictos sociales y
la influencia de fronteras político-administrativas entre otros (Berdegué et al., 2015).
Hay entonces una clara distancia entre el concepto de territorio y la de espacio físico,
geográfico, o unidad administrativa, que debe ser entendida solo como una dimensión más del
territorio, como un escenario sobre la base del cual se construye el desarrollo territorial.
El territorio puede ser entendido como una unidad de planificación y gestión, sin
embargo, es importante revisar el alcance y contradicciones que encierra el paradigma de
desarrollo sustentado en el territorio.
4.1.1.2. El enfoque territorial
El desarrollo territorial como enfoque o paradigma surge entre los años 80 y 90. Algunos
autores señalan que fue una respuesta a los deficientes resultados de las estrategias
desplegadas para superar la pobreza rural, en un contexto de agudización de las medidas de
ajuste estructural impulsadas en la era neoliberal (Fernández et al., 2019). Otros autores
destacan la idea de que el enfoque surge de los debates académicos desde la perspectiva
económica del desarrollo endógeno, la economía regional, el desarrollo local; y desde la
perspectiva socio política, del neo institucionalismo, los actores sociales y sus relaciones (Pérez
Yruela et al., 2016).
Desde otras perspectivas consensuadas el desarrollo territorial, se entiende como un
proceso integral que se pone en marcha en un espacio geográfico determinado, que conjuga
variables económicas, políticas, ambientales, sociales, institucionales y culturales, para
estructurar un proceso más sistémico de aprovechamiento de las potencialidades y
características del territorio. También el desarrollo territorial se entiende como un proceso
principalmente endógeno que genera un dinamismo económico para lograr mejores
41
condiciones de vida para la población, que moviliza recursos humanos, materiales,
institucionales y políticos propios, que demanda de una instancia de gobierno con autonomía
política-administrativa, y que integra a todos sus actores sociales e institucionales en el proceso
de planificación y gestión del desarrollo.
Vásquez Barquero comparte un enfoque del desarrollo territorial basado en los aspectos
endógenos, es decir, en la capacidad de un lugar de utilizar su potencial local de manera
autónoma, articulando los intereses de los actores de la comunidad (Vázquez Barquero, 2007).
El potencial local de un territorio fluvial se centraría entonces en el recurso hídrico los servicios
ecosistémicos asociados a él. Chamochumbi, por su parte, define el territorio como una porción
del espacio, cuyos límites están establecidos por el grupo humano que habita en él. Este autor
considera distintas dimensiones de análisis: geográfica, política, administrativa y cultural
(Chamochumbi, 2010). Bajo esta perspectiva, el proceso de planificación debiera no solo
proyectar el uso de los recursos locales, sino que plantear formas de organización social que
permitan este uso.
Albuquerque y Pérez Rozzi coinciden con este último enfoque, pues diferencia el enfoque
territorial del enfoque sectorial, y sustentan que el primero se dota de una visión sistémica que
integra las distintas dimensiones del desarrollo (Albuquerque & Pérez Rozzi, 2013). Los autores
ponen los aspectos geográficos y físicos, como los recursos naturales, en la base, sin embargo,
definen al territorio como el conjunto de actores y agentes que lo habitan. Un proceso de
planificación desde este enfoque, debiera ser una estrategia impulsada desde un gobierno local
o desde las organizaciones de base (Albuquerque & Pérez Rozzi, 2013). Para el caso de los
territorios fluviales, las comunidades de usuarios de los recursos vinculados al ecosistema
hídrico o las autoridades de las localidades emplazadas en torno a los cuerpos de agua, serían
los actores protagónicos de un proceso de planificación. Dicho proceso, debiera involucrar la
potenciación de sistemas productivos locales que nutran un mercado también local,
promoviendo redes endógenas (Albuquerque & Pérez Rozzi, 2013). Estos sistemas se convierten
en un capital social, un tipo potencial local, al cual se refería antes Vásquez Barquero (2007).
Si bien estos autores no se refieren en sus textos específicamente a territorios fluviales,
es posible extrapolar los conceptos y aplicarlos al contexto que es motivo de este estudio. Por
su lado, Ollero Ojeda et al. sí se centran en dichos territorios para argumentar la dificultad de su
definición, la cual recoge y resume conceptos como los de “sistema fluvial”, “hidrosistema”,
“continuo geomorfológico fluvial”, “corredor fluvial”, entre otros (Ollero Ojeda et al., 2009).
Frolova indica que los territorios fluviales se definen en torno al intercambio y las
42
interrelaciones, debido a que el agua es un vector de diversas materias y recursos, y estructura
un espacio dinámico (Frolova Ignateva, 2008).
Los problemas para delimitar un territorio fluvial tienen entonces implicancias en los
procesos de planificación. Siendo un territorio con límites que deben ser revisados
periódicamente debido a la evolución fluvial, existe un conflicto con los sistemas de propiedad
y designación de uso de los espacios aledaños a un río (Ollero Ojeda et al., 2009). Otro problema
es la incompatibilidad entre la preservación de la dinámica natural de un ecosistema fluvial y la
antropización del sistema (uso y aprovechamiento de los recursos por parte de una comunidad
y transformación social del territorio), lo cual es señalado por Ollero Ojeda et al. Por ello, la
principal estrategia planteada por los autores se centra en la obtención de un corredor ribereño
intangible (que incluya el cauce y la llanura de inundación), que permita conservar o recuperar
las funciones ecológicas, bioclimáticas y paisajísticas del territorio fluvial (Ollero Ojeda et al.,
2009). González Rojas también plantea estrategias de protección para los territorios fluviales,
proponiendo dos posibles soluciones: 1) su restricción total de usos e intangibilidad; o 2) su
incorporación dentro de un sistema de espacios públicos. Del mismo modo, el autor señala la
importancia de acompañar estas estrategias de ordenamiento con actuaciones de restauración
o conservación mediante alternativas blandas (González Rojas, 2016). Estas alternativas, según
Meli et al., deben por un lado recuperar la vegetación de las zonas ribereñas (aumentar la
cobertura arbórea, mejorar las condiciones ecológicas de los suelos, recuperar sitios de
anidamiendo de peces, atraer dispersores de semillas), y por otro lado, deben controlar los
factores limitantes de la restauración (la competencia con la vegetación presente, la
degradación del suelo, la erosión y la inundación) (Meli et al., 2014).
El enfoque territorial local, caracterizado por actuar a una escala micro-regional y con una
perspectiva endógena, tiene ciertas limitaciones. Las características geográficas e hidrográficas
particulares de cada lugar, sobre todo en territorios heterogéneos como el territorio peruano,
son una base para la reproducción de algunas desigualdades entre localidades, principalmente
en cuanto al acceso y disponibilidad de los recursos. El enfoque territorial endógeno reduce la
posibilidad de actuación conjunta y privilegia el sentido de competitividad entre territorios.
Según González Rojas, a las relaciones originarias de desigualdad entre localidades se sumarán
desiguales intervenciones realizadas (González Rojas, 2016). Ello da pie a pensar en una escala
superior de análisis, para lo cual muchas disciplinas relacionadas a la planificación se han volcado
al estudio del paisaje.
No obstante, es preciso destacar algunos límites del alcance del enfoque y algunas
discusiones existentes, que pueden contribuir al análisis del caso de estudio.
43
Uno de ellos, indica que la figura de desarrollo territorial puede producir diversos
desequilibrios territoriales que pueden afectar las condiciones sociales de sus poblaciones, por
ejemplo, cuando se produce un desarrollo en determinadas zonas que puede estimular la
migración y el abandono del campo y la producción (Pérez Yruela et al., 2016). El autor también
menciona contradicciones de tipo cultural, cuando señala que el territorio “se nutre de la
importancia de la cultura y los valores en el desarrollo” (Pérez Yruela et al., 2016, p. 11) pero
que esto puede tener expresiones contrapuestas: por un lado, puede ser un estímulo para la
adopción de los valores de la modernidad y a la vez puede ser una barrera que impida desplegar
los procesos necesarios para alcanzarlo.
Un factor que esencialmente interesa desatacar en esta discusión, es que, no todos los
territorios reúnen los requisitos para que se pueda desencadenar dentro de ellos un proceso de
desarrollo territorial. Boisier incluso indica que muchas veces son los factores exógenos los que
tienen una incidencia mayor en el desarrollo de un territorio (2004). Ello está referido a la
existencia de condiciones económico-productivas, recursos naturales, capacidad tecnológica,
mercado, acceso, capital humano, capital social, capacidad institucional, entre otros factores.
No siempre será igualmente posible el desarrollo de los territorios, y estas características visibles
expresan grandes desigualdades entre localidades, afectando a su población. Estos
desequilibrios no siempre son advertidos desde el enfoque.
4.1.2. El enfoque paisajístico: la concatenación de ecosistemas
La definición de paisaje tiene muchas acepciones, dependiendo de la disciplina desde la
cual se le estudio. Según Molina Paredes, un paisaje es una unidad compleja de sistemas
interactuando (Molina Paredes, 2013). Esta definición se ajusta a como se entiende el paisaje
desde la ecología: como una concatenación de ecosistemas conexos, gobernados por relaciones
horizontales (entre unidades de paisaje) y relaciones verticales (capas de análisis dentro de una
misma unidad) (Carl Troll, 1950, 1968, 1971, citado por Irastorza Vaca, 2006). Vernadski también
rescata la idea de continuidad medioambiental y la interacción entre diversos fenómenos
biológicos en la definición de un paisaje (Frolova Ignateva, 2006). Bajo estos conceptos, aún
existe poca claridad de cómo un paisaje es delimitado.
El paisaje y el territorio no son mutuamente excluyentes, y dependiendo del enfoque con
el cual se trabaje, podrían incluso significar lo mismo. Según Bertrand, el territorio es una
materialización del paisaje, este último siendo una representación subjetiva del espacio
(Bertrand, 2008). Para el caso del presente trabajo, la diferencia entre ambos enfoques estará
también centrada en la escala.
44
En el caso específico de los paisajes fluviales, el análisis supone encontrar elementos en
común y elementos interrelacionados con los territorios fluviales y cuerpos de agua. Sin
embargo, dado que ello demarca un territorio de una sección angosta y de una longitud amplia,
el paisaje fluvial puede atravesar múltiples condiciones geográficas, climáticas y ecológicas,
convirtiéndose en una escala compleja de analizar y delimitar.
Si bien existen múltiples concepciones de paisaje, todas tienen en común la búsqueda de
un enfoque integrados. Por tanto, en el caso de los paisajes fluviales, es importante poder
incorporar otros territorios, más allá del territorio fluvial antes definido (cauce y zona de
influencia directa). Frolova Ignateva señala que un paisaje del agua debe contemplar elementos
visibles e invisibles, aquellos que aseguren su estructura y funcionamiento (Frolova Ignateva,
2008). Asimismo, señala que asociar los paisajes de agua estrictamente a los territorios de
regadío y los medios fluviales, limita el análisis a los aspectos ecológicos y de ordenación (Frolova
Ignateva, 2008). Bertrand (2008) aclara la importancia de distinguir entre paisaje y naturaleza
(generalmente confudidas), pues es precisamente en la antropización (impacto de la sociedad
en el medio natural) y en la socialización (representación cultural del medio natural) que nace
la noción de paisaje.
Una primera sistematización de lo que engloba el paisaje y que puede servir como
herramienta para la planificación es lo propuesto por Matteucci. La autora propone un conjunto
de características que diferencian a un paisaje de otro: 1) Debe provenir de un evento geológico
único; 2) Están compuestos por elementos característicos, formando un patrón repetitivo; 3)
Está sometido al mismo tipo de perturbaciones; 4) tiene condiciones climáticas similares en toda
su extensión; 5) Está ocupado por determinados usos de la tierra similares (Matteucci, 2014).
Este enfoque bio-ecológico, supone una discrepancia con la primera definición, pues hace
énfasis en la homogeneidad de condiciones y no en la interacción de ecosistemas diversos. Aquí
surge un elemento clave que da pie a la acepción más coloquial que tiene el paisaje, que es la
de territorio percibido y subjetivo. Para que un individuo reconozca un paisaje como un todo, es
necesario que encuentre elementos similares en toda su extensión.
Mata Olmo enfatiza en el aspecto de la percepción sensorial: el paisaje no sólo consiste
en su configuración material, sino que surge de la relación sensible entre el territorio y su
observador. En este sentido, es una construcción social y cultural, relacionada a la experiencia
estética y la contemplación reflexiva (Mata Olmo, 2019). Siendo la valoración subjetiva, un modo
de apropiación simbólica del espacio, el paisaje no puede, según este autor, ser entendido como
natural, sino que es característico de los entornos de ocupación humana.
45
Otras definiciones de paisaje, integran tanto su dimensión biofísica como su dimensión
sociocultural. Según Aguirre et al. los paisajes pueden ser analizados como unidades físico-
geográficas (lo cual involucra los eventos y accidentes del entorno abiótico), como unidades
geoecológicas (lo cual involucra la relación del entorno con los seres vivos), y como unidades
sociales (lo cual involucra modos de ocupación) (Aguirre et al., 2017). Este enfoque, si bien es
integrador, supone un reto metodológico, pues abarca la totalidad de las dimensiones de un
territorio y dificulta una delimitación clara.
Ante ello, Rotger propone un conjunto de líneas de aplicación (en el marco de los estudios
de planificación), de modo de entender la utilidad de un concepto tan difuso. En primer lugar,
propone una línea normativa del paisaje, en la cual se establezcan parámetros y criterios para la
protección del valor social, cultural y estético del entorno, a través de medidas restrictivas o de
políticas de ordenamiento territorial. En segundo lugar, propone una línea valorativa, la cual
sirva para el diagnóstico y el estudio del paisaje, estableciendo criterios de análisis de sus
componentes y describiendo la manera como estos componentes interactúan. En tercer lugar,
propone una línea propositiva, que considera al paisaje como un recurso a ser puesto en valor a
través de la intervención (Rotger, 2017). En el esquema de Rotger se distinguen tres etapas o
componentes del proceso de planificación territorial: el diagnóstico, el ordenamiento territorial
y el planeamiento de proyectos de recuperación o conservación. Dentro de estos últimos,
disciplinas como el paisajismo han desarrollado técnicas de diseño de espacios, generalmente
ligados a la naturaleza y la restauración ecológica.
Autores como Frolova, Matteucci, Mata Olmo, Aguirre y Bertrand reflexionan sobre el
concepto de paisaje y paisaje fluvial, cómo entenderlo y delimitarlo, mientras que la propuesta
de Rotger ofrece un marco sólido para la acción desde la planificación. Bertrand a su vez
menciona que en el estudio de los paisajes fluviales deben necesariamente existir dos
componentes: uno sistémico y organizado, en donde contribuya el análisis espacial y ecológico,
y otro descriptivo y explicativo, alimentado por la idea subjetiva del paisaje (Bertrand, 2008).
Este último aspecto, se relaciona estrechamente con la gobernanza ambiental y la producción
social (Ruiz de Oña Plaza & Morales Barragán, 2015), de la cual se habló anteriormente: A través
de la intervención de los actores se deben establecer acuerdos y consensos que definan reglas
de juego. Estos consensos sociales son los que definirían lo que forma o no forma parte de la
unidad paisajística, objeto de la planificación territorial.
Berg (1913), brinda, desde los estudios ecológicos, una serie de criterios para la definición
de una unidad paisajística que están asociados a la homogeneidad y a encontrar patrones de
composición repetitivos en el territorio (Frolova Ignateva, 2006). Sin embargo, este criterio,
46
observado generalmente en representaciones cartográficas, no corresponde necesariamente
con la articulación de visiones que requiere una planificación con gobernanza, sino a una visión
técnica y vertical. La solución del problema de la delimitación de un paisaje para su planificación
dependerá principalmente de la voluntad de articulación de los actores del territorio.
4.1.3. El enfoque de cuencas
El enfoque sistémico, hidrosistémico o enfoque de cuencas tiene similitudes con el
enfoque paisajístico, sobre todo en sus acepciones trabajadas desde la ecología. Frolova
sostiene que una cuenca está compuesta de un sistema de paisajes, siendo los paisajes sistemas
en sí mismos también. Estos espacios se encuentran unidos por una relación de dependencia
(Frolova Ignateva, 2008). Maas, por su parte, argumenta en torno a la importancia del factor de
escala, tanto espacial como temporal, para definir el espacio de una cuenca. La cuenca es la
unidad ecológica que potencialmente alberga procesos locales, micro-regionales y
macroregionales, así como ciclos de biogeoquímicos de diversas temporalidades (Maass, 2004).
Las cuencas son espacios definidos por las vertientes de un cuerpo de agua y delimitados
por las crestas o divisorias de agua. El enfoque de cuencas, es decir, la organización del espacio
en base al sistema hídrico, es una estrategia para la planificación territorial ambiental que
postula que los fenómenos no pueden ser tratados de manera aislada (Guevara et al., 2008). La
delimitación de una cuenca no está exenta de controversias. El ámbito de una cuenca
comprende desde el nacimiento de un río hasta su desembocadura (Frolova Ignateva, 2008). Sin
embargo, el sistema hídrico posee diversas ramificaciones, lo que da lugar a diversas escalas de
cuenca, desde microcuencas hasta macrocuencas.
Este enfoque ha cobrado importancia en las últimas décadas, acompañado de una
preocupación por el abastecimiento y la seguridad hídrica en un contexto de cambio climático y
de degradación ambiental global. El agua es en la actualidad un tema central en la discusión
sobre desarrollo, lo cual se refleja en su inclusión en los Objetivos de Desarrollo Sostenible como
tema eje (ONU, 2015). A partir de esta preocupación, se han impulsado numerosas directivas a
nivel internacional y de los países con el objetivo de plantear estrategias para la preservación
del agua como recurso (González Rojas, 2016). La importancia del agua radica además en su
función como vector (agente transportador) en procesos de degradación ambiental. El enfoque
de cuenca, por tanto, también presta atención a reducir la contaminación desde los puntos de
origen y evitar que entren al sistema hídrico en que los impactos se difuminan y son más difíciles
de controlar (Ceccon, 2003). La gestión territorial, a partir de este enfoque, ha sufrido una
“reconversión hídrica”, siendo el agua el centro de las políticas de ordenamiento, agrícolas y
47
forestales (Luisa Suárez Alonso & Rosario Vidal-Abarca, 2012). Según Sabogal, el manejo de una
cuenca y del recurso hídrico constituye una herramienta de poder, y la gestión de cuencas debe
apuntar a potenciar cada región y a distribuir los recursos y oportunidades de manera equitativa
(Sabogal, 2009).
Desde el punto de vista de la planificación, el enfoque de cuencas es de gran complejidad,
pues no solo contempla un territorio extenso para el análisis y manejo, sino que también
contempla múltiples dimensiones. En concordancia con el paradigma de desarrollo sostenible,
la gestión de cuencas plantea un triple enfoque (ambiental, económico y social), privilegiando,
al igual que los enfoques anteriores, la participación de las comunidades rurales como actores
decisivos para la planificación, ejecución, control y evaluación de todos los procesos (Balanta
Martínez, 2015). A diferencia de enfoques previos (territorial, paisajístico), se contempla la
participación de la comunidad, pero no se precisa que necesariamente la iniciativa del proceso
de planificación del desarrollo parte de ella. Ello evidenciaría que el enfoque de cuencas parte
de un criterio primordialmente técnico.
Otros autores tienen otras maneras de categorizar las dimensiones de análisis de una
cuenca. Ramakrishna (1997) y Cotler (2004), se refieren a la cuenca como la interconexión de
aspectos biofísicos, socioeconómicos y culturales, estando este último referido a las
valoraciones culturales y tradiciones de la comunidad en torno al agua y a los ecosistemas
hídricos, con las cuales el conocimiento científico debe dialogar (Guevara et al., 2008). Por su
parte, Godoy pone énfasis en el carácter multisistémico del enfoque de cuencas y plantea este
ámbito como la interacción de cuatro tipos de sistemas: 1) El ecosistema, conformado por
aspectos geomorfológicos, hidrográficos, climáticos y biológicos; 2) El sistema de espacios
adaptados, conformado por los tipos de emplazamiento, las vías de comunicación y la
infraestructura; 3) El sistema de actividades económicas, conformado por los usos productivos
del suelo; y 4) El sistema de valores del hombre, conformado por el mundo cultural de las
comunidades y su racionalidad ambiental (Godoy, 2005).
Chamochumbi aborda la problemática de la planificación de las cuencas teniendo en
consideración los horizontes temporales. El autor señala que las cuencas son los escenarios
ideales para ensayar modelaciones territoriales y un ordenamiento gradual (Chamochumbi,
2010). Basado en el trabajo de Dourojeanni (1994) y CEPAL (1994), plantea que existen tres fases
para el planeamiento de una cuenca: una fase previa, compuesta de estudios de diagnóstico,
planes y proyectos; una fase intermedia, compuesta de la inversión, y una fase permanente,
compuesta del mantenimiento, manejo y conservación. Perpendicular a dichas fases se
encuentran distintas estrategias: territoriales, multisectoriales y sectoriales. La gestión de
48
cuencas combina tanto estrategias territoriales como estrategias multisectoriales
(Chamochumbi, 2010). Esta multiplicidad de horizontes temporales, así como de tipos de
estrategias, le otorga al enfoque de cuencas una gran complejidad.
En el Perú, así como en Latinoamérica, la gestión de cuencas ha cobrado gran relevancia
a partir de la promulgación de la Ley de Recursos Hídricos (Nº 29338) en el año 2009, que
institucionalizó un enfoque de Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH), estrategia que es
promovida a nivel internacional por organizaciones para el desarrollo como el Banco Mundial y
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (French, 2016). El enfoque de cuencas, en un país
con una topografía escarpada y con la presencia protagónica de la cordillera andina, posee un
gran potencial para el abordaje de las desigualdades territoriales. Según Sabogal, actividades
como la minería, que son centrales para la economía del país, se concentran por lo general en
las partes altas de las cuencas, y ante un mal manejo, los impactos ambientales podrían
perjudicar ecosistemas, especies, medios de vida y condiciones de salud de los territorios que
se encuentran ubicados aguas abajo (Sabogal, 2009).
Sin embargo, este enfoque también posee críticas, principalmente centradas en la manera
como se ha implementado en los países en que la GIRH ha cobrado peso. Según French, este
modelo ha recentralizado el poder sobre los recursos hídricos en el Estado central, aumentando
la burocracia estatal y favoreciendo una cultura tecnocrática en la gestión del territorio, basada
en la ingeniería y la misión hidráulica (French, 2016). Ello se podría en parte sustentar en el
hecho de que, a diferencia de los enfoques anteriormente revisados, la subdivisión del territorio
en cuencas parte de criterios técnicos y no de un entendimiento subjetivo del espacio.
* * *
Habiendo revisado tres enfoques principales de la planificación territorial aplicada a los
ecosistemas fluviales (enfoque territorial, enfoque paisajístico, enfoque sistémico o de cuencas;
se debe hacer énfasis en los elementos comunes que comparten todos los enfoques. Todos
buscan, de alguna manera, integrar múltiples dimensiones del desarrollo, no simplemente la
dimensión ambiental, aunque lo hacen a distintas escalas. Algunos autores proponen métodos
de estudio y análisis que combinan todos los enfoques y escalas. Las propuestas de Geosistema,
Territorio, Paisaje (GTP) de Bertrand (2000, 2006), la cual combina múltiples dimensiones, así
como escalas espacio-temporales (Frolova Ignateva, 2006), es un ejemplo de enfoque
multiescalar. Sin embargo, para efectos de la planificación territorial, dichas propuestas
metodológicas de gran complejidad teórico, fallan en aterrizar en componentes prácticos de un
proceso de gestión.
49
El enfoque paisajístico para la recuperación de ecosistemas fluviales posee una escala
definida por la propia comunidad y prioriza la visión subjetiva del territorio. Además, contempla
la interdependencia ecológica de los territorios fluviales con los territorios conexos. Es
importante tener en cuenta el estudio del paisaje en el marco de la cuenca, la cual aporta una
compresión técnica de los procesos ambientales a gran escala. El paisaje, según Frolova, podrá
ser estudiado entonces desde tres perspectivas: 1) como subsistema de una cuenca, 2) como
resultado de un proceso de ocupación territorial por parte de las comunidades locales, y 3) como
dimensión socio-cultural de la relación entre el hombre y los ecosistemas fluviales (Frolova
Ignateva, 2006). Es importante ahora profundizar en algunos conceptos relacionados a los
ecosistemas fluviales, los cuales son objeto de estudio de este trabajo
4.1.4. Conceptos de ecosistemas fluviales
Un ecosistema es un conjunto de elementos bióticos y abióticos que interactúan en un
mismo espacio. Las sociedades dependen de los ecosistemas y de los servicios (directos e
indirectos) que estos proporcionan, como alimentos, agua, regulación del clima, placer estético,
servicios culturales, energía, bienestar, entre otros (ONU, 2005). Además forman parte de la
identidad cultural de los territorios (Luisa Suárez Alonso & Rosario Vidal-Abarca, 2012). Para
efectos del presente trabajo, será importante definir un tipo específico de ecosistema: el
ecosistema fluvial, el cual se encuentra definido por el transcurso de un cuerpo de agua dulce y
las áreas aledañas. Sin embargo, la delimitación de un ecosistema fluvial y sus componentes
supone un ejercicio complejo, en tanto se trata de una construcción académica más que de un
fenómeno natural. En el presente capítulo se revisarán los principales criterios y procesos que
definen a este ecosistema, en la búsqueda de una escala adecuada de análisis.
4.1.4.1. La delimitación de un ecosistema fluvial
Un primer criterio para la delimitación de un ecosistema es fluvial es el criterio
geomorfológico y ecológico, que toma en cuenta la evolución del fenómeno en el tiempo. Aun
siendo este un criterio estrictamente físico, la variable temporal nos indica que los límites de un
territorio fluvial no son permanentes sino que tienen que ser revisados periódicamente (Ollero
Ojeda et al., 2009). Los procesos de erosión que el curso de agua ocasiona en el suelo aledaño,
así como los cambios naturales de caudal, debido a cambios estacionales o a procesos climáticos
de largo alcance, van variando la forma de los ríos y el tipo de interacción con el terreno en el
que se encuentran.
Wiens (2002) propone tres maneras de entender un ecosistema fluvial de acuerdo a
criterios físicos. Estas tres maneras corresponden a tres niveles de complejidad distintos. Una
50
primera manera, es entender al río como un sistema homogéneo y acompañada de una
superficie estática de ribera. Una segunda manera, es entender al río como un sistema
homogéneo en constante interacción (intercambio de materia y energía) con su ribera. Y una
tercera manera es entendiendo al río como un sistema heterogéneo en sí mismo, con múltiples
interacciones internas, que a la ves interactúan con las del terreno en el que se asienta (Molina
Paredes, 2013).
Existe un gran énfasis en la ribera en el estudio de los ecosistemas fluviales. Puth y Wilson
(2001) señalan que la ribera comprende la zona de transición, o ecotono, entre los componentes
acuáticos y terrestres del paisaje (entiéndase paisaje por el conjunto de ecosistemas
interdependientes) (Guevara et al., 2008). Está claro entonces que la ribera comprende el área
de influencia directa de un sistema acuático, zonas de gran riqueza y biodiversidad, pues se
encuentran en contacto con los nutrientes que arrastra el río desde aguas arriba. La composición
biótica, geomorfológica, hidrológica y química de la zona ribereña, va a cambiando a medida
que la cota va bajando (Guevara et al., 2008), por tanto la gradiente altitudinal tiene un efecto
importante en la biodiversidad de un territorio fluvial (Sabogal, 2009). Este factor cobra una
especial relevancia en el contexto andino, que se caracteriza por una gradiente empinada.
Dentro de esta área, es importante mencionar el rol de los bosques ribereños en la
resiliencia de los ecosistemas fluviales, pues ayudan en la estabilización del suelo y en protegerlo
de la erosión. Además actúan como filtrantes de los agentes contaminantes externos,
protegiendo las aguas subterráneas, que también forman parte del hidrosistema de un territorio
fluvial (Blanco, 2017). La protección de la vegetación ribereña está estrechamente relacionada
con los usos del suelo de los asentamientos en torno a un río. Por tanto, es posible establecer
un primer vínculo entre los ecosistemas fluviales y la planificación territorial, lo cual será
profundizado más adelante.
Este vínculo viene dado por la importancia que tienen los ecosistemas fluviales como
organizadores del resto del territorio. Al transportar sedimentos y nutrientes que sirven para
hacer funcionar múltiples ciclos biogeoquímicos necesarios para la vida del ser humano y otras
especies (Luisa Suárez Alonso & Rosario Vidal-Abarca, 2012), es natural que muchas de las
sociedades se hayan organizado en torno a los ríos y que muchos centros urbanos se encuentren
atravesados por ellos. La presión que estos asentamientos generan sobre estos ecosistemas,
será trabajada más adelante.
Los ciclos biogeoquímicos mencionados (ciclos hídricos, ciclos de carbono, ciclos de
fósforo, entre otros), trascienden la escala del río y de la ribera adyacente. Es por ello que, para
51
poder analizar las interdependencias del territorio, es necesaria una escala mayor. La escala de
cuenca, permite no solo analizar los ecosistemas ribereños en sí mismos, sino también los ríos
tributarios, y todo el sistema de territorios (físicos y sociales) que se encuentran interactuando
en este gran espacio (delimitado por las crestas, cotas de altitud más elevada que dividen las
aguas) (Guevara et al., 2008). Ramas y disciplinas como la geografía humana y la ecología del
paisaje ofrecen metodologías holísticas para analizar esta superposición de sistemas sociales,
físicos y ecológicos (Molina Paredes, 2013). En el transcurso del presente trabajo se podrá hacer
una revisión a estas formas de entender los ecosistemas fluviales.
4.1.4.2. La degradación de los ecosistemas fluviales
Un primer concepto para entender el fenómeno de degradación de los ecosistemas
fluviales es el de “contaminación del agua”. Este se refiere a un exceso de materia o energía que
altera la composición de los elementos abióticos y por ende provoca daños a los organismos
vivos, afectando las actividades que normalmente se realizan en un cuerpo de agua (Bravo
Inclán, 2003).
Uno de los primeros aspectos que resulta afectado con esta alteración (por causas
diversas), es la presencia de microflora y microfauna, la cual tiene un rol en el reciclaje de
nutrientes y la descomposición de los desechos (Sabogal, 2009). Los ecosistemas fluviales, como
sistemas complejos y biodiversos que son, tienen la capacidad para poder regenerarse ante las
perturbaciones del medio ambiente. A esta capacidad se le denomina resiliencia. Cuando los
ecosistemas se ven afectados en esta capacidad, se puede hablar de un proceso de degradación.
Según Dix (1981), los efectos de la contaminación de los cuerpos de agua se pueden
analizar en seis niveles: 1) Efectos físicos (partículas suspendidas que causan turbidez, cambios
en la temperatura, restricciones en la oxigenación del agua); 2) Disminución de oxígeno disuelto
(causada por un exceso de demanda biológica); 3) Efectos químicos tóxicos (cambios fisiológicos
y acumulativos en la red trófica); 4) Efectos químicos de los nutrientes (altas concentraciones de
fósforo y nitrógeno); 5) Efectos patogénicos (bacterias y virus presentes en el agua); y 6) Efectos
radiactivos (causados por sustancias radioactivas con efectos a nivel genético y fisiológico)
(Bravo Inclán, 2003).
La degradación ambiental, si bien puede tener un origen natural, hoy en día el carácter
antrópico de este proceso hace prestar atención a aquellas actividades o usos del suelo que
tienen mayor impacto en los ecosistemas fluviales. Las actividades antrópicas, además, son un
proceso altamente acelerado, en relación a las alteraciones naturales (Holdren et al., 2001,
citado por Bravo Inclán, 2003). El tiempo es un factor importante para determinar la capacidad
52
de respuesta y adaptabilidad de un ecosistema a nuevas condiciones. Las actividades antrópicas,
ya sea por medio de desechos urbanos, productos agroquímicos o sustancias provenientes de la
actividad extractiva, tienen un impacto en la salud de las personas, en la subsistencia de las
especies y en la sostenibilidad de los medios de vida de la población y por tanto en la calidad de
vida de la población (Molina Paredes, 2013). La degradación de los espacios fluviales demuestra
la existencia de una incompatibilidad entre las dinámicas naturales y la antropización de los
sistemas, lo cual debe ser abordado desde la restauración (a trabajarse más adelante),
recuperando la armonía en las dinámicas y la continuidad en los procesos ecológicos (Ollero
Ojeda et al., 2009).
Los efectos de la degradación de ecosistemas fluviales no tienen las mismas
características en cualquier parte del río. Basado en la mirada de la cuenca, se puede distinguir
una cuenca alta, una cuenca media y una cuenca baja. Cada sección tiene una diferencia en
condiciones climáticas, pendiente, caudal, y por tanto son distintas las especies que pueden
habitarlas. Sabogal (2009) pone el ejemplo de la minería en Perú, la cual, según ella, se desarrolla
mayormente en las partes altas de una cuenca, lo cual supone un riesgo para el resto de la
cuenca, si es que se encuentra mal manejada. Si bien en la cuenca alta no suelen habitar muchas
especies de peces, por la elevada pendiente, los residuos de actividades antrópicas aguas arriba
podrían afectarlos aguas abajo. Dado que son especies de niveles tróficos bajos, su nivel de
absorción de productos tóxicos (por ejemplo el mercurio) es alto, y al ser consumidos por el ser
humano, tienen efectos nocivos en la salud (Sabogal, 2009).
Por otra parte, en las zonas medias de una cuenca, los ecosistemas tienden a sufrir los
efectos de los agroquímicos y fungicidas, producto de las actividades agrícolas a gran escala que
tienen lugar en este territorio. Esta contaminación tiende a actuar a través del suelo y hacia los
pozos y la napa freática de la cuenca, no directamente a los cuerpos de agua fluvial (Sabogal,
2009). Otro problema serio es el ocasionado por los desechos domiciliarios y desechos urbanos
de las ciudades, que se asientan en torno al río y cuyas estrategias de manejo de desechos son
inefectivas, convirtiendo a sus ríos en basureros (Sabogal, 2009). En las últimas décadas, la pesca
fluvial se ha visto afectada por todos estos eventos de degradación, hasta prácticamente haber
desaparecido en muchas localidades (Luisa Suárez Alonso & Rosario Vidal-Abarca, 2012).
La estrecha relación entre los usos del suelo y la degradación o preservación de los
ecosistemas hace que el problema de la contaminación ambiental sea un factor relevante a nivel
de la planificación territorial. En las últimas décadas, los estudios ecológicos han tenido un
vuelco a las preocupaciones del territorio y al estudio de las dinámicas sociales, económicas y
53
culturales, como una nueva entrada para entender el problema y sus causas estructurales. En
palabras de Rotger, ha habido un proceso de territorialización del paisaje (Rotger, 2017).
Las políticas más tradicionales de control de la degradación, basadas en la fiscalización de
los puntos de emisión y vertimiento de contaminantes no resultan suficientes para abordar la
problemática. Los controles legales tienden a enfocarse en reparar los daños luego de que han
ocurrido (Guevara et al., 2008), o en sancionar administrativamente a los responsables. El
manejo ribereño, por tanto, necesita de un nuevo enfoque. Bravo Inclán rescata que la
degradación de los ecosistemas, a nivel de todo América Latina, percibe su origen en la falta de
planificación y manejo de los recursos (Bravo Inclán, 2003).
4.1.4.3. La restauración ecológica de los ecosistemas fluviales
Como se mencionó anteriormente, la degradación de los ecosistemas compromete su
capacidad de respuesta, adaptabilidad y resiliencia, por tanto, de poder regenerarse ante los
cambios y perturbaciones externos. La restauración ecológica es un proceso que busca
recuperar la integridad y sostenibilidad de los ecosistemas, luego de un evento de degradación,
ya sea parcial o total (Guevara et al., 2008). Se considera que un ecosistema se ha recuperado,
cuando contiene los recursos bióticos y abióticos suficientes para su desarrollo, sin necesidad
de una acción activa externa de intervención restaurativa (Guevara et al., 2008). Este desarrollo
implica poder recuperar la dinámica hidrogeomorfológica, que las interacciones entre el cuerpo
de agua y el suelo (cauce, riberas, napa freática y territorios anexos) se den de manera natural,
y que exista una continuidad en el patrón paisajístico que favorezca esta interacción (Ollero
Ojeda et al., 2009).
Generalmente, los proyectos de restauración están centrados en las zonas de influencia
directa, las riberas de los ríos, y no necesariamente tienen como objetivo regresar al ecosistema
al estado anterior a la degradación (renaturalización), pues muchas veces las afectaciones han
tenido un impacto devastador (Guevara et al., 2008).
En algunos casos, a la degradación antrópica puede sumarse la acción de eventos
naturales, como incendios, inundaciones y otros fenómenos (Rheinhardt et al., 1999, citado por
Guevara et al., 2008), los cuales están asociadas a una acción global e indirecta del ser humano,
a través del cambio climático. En estos casos, un proceso de renaturalización resulta inviable, y
se deberá plantear una nueva manera de intervenir, llevando el ecosistema a un estado nuevo,
pero igualmente funcional, a través de la inserción de otro tipo de especies vegetales, de
acciones de descontaminación, y de un control para la prevención de eventos futuros de
degradación. La intangibilidad de las zonas ribereñas, a manera de áreas de amortiguamiento,
54
es una medida común entre políticas de ordenamiento con fines de prevención de la
degradación. Ello incluye la prohibición de actividades extractivas y agrícolas, así como el control
de la expansión urbana hacia dichas áreas (Ollero Ojeda et al., 2009).
Según Agosto, para que una restauración sea efectiva, dependerá de las características
del entorno en las cuales se encuentra inscrito, y ello incluye a la sociedad, involucrada en llevar
a cabo la tarea de recuperación (Agosto, 2016). He aquí la importancia de inscribir a los
proyectos de restauración dentro del marco de un plan integral de desarrollo, en el cual se
encuentren involucrados a todos los actores que forman parte de la unidad territorial (el paisaje,
la cuenca, la unidad administrativa).
La planificación implica políticas de prevención. Los usos del suelo, tanto de las zonas de
ribera como de las áreas aledañas, deben ser planificados de manera conjunta y articulada. La
restauración de los ecosistemas fluviales es un punto clave en la planificación territorial, pues
asegura la protección de la calidad del agua, de la biodiversidad de los humedales, aumenta la
resiliencia de los territorios ante posibles amenazas y asegura un aprovechamiento sostenible
de la naturaleza por parte de la población (Guevara et al., 2008). Esta restauración se puede
realizar a múltiples escalas, y los distintos enfoques de las ciencias sociales y naturales de las
últimas décadas, sugieren un abordaje integral, a nivel de cuenca, de paisaje, de territorio.
***
Habiendo revisado los enfoques y conceptos para el análisis del territorio en su dimensión
ambiental, con especial énfasis en el entendimiento de los ecosistemas fluviales, es importante
ahora poder dar revisión a los enfoques que orientan la gestión pública del territorio, los cuales
permitirán guiar el cómo intervenir.
4.2. Enfoques que orientan la gestión pública del territorio
Aguilar (2007) ha dedicado una extensa explicación para denotar que, aunque en el
ambiente académico el análisis de la cuestión publica en los últimos años ha puesto el acento
en las políticas públicas, y en su sentido más racional, como proceso decisional y diseño
abstracto; en la realidad, la gestión u operación de la política - que se deriva de estas decisiones,
sigue siendo el terreno más complejo y relevante no solo para el análisis, sino para la concreción
de los resultados de desarrollo y la generación de cambios de las situaciones problema que se
buscan enfrentar en el territorio. El objeto de esta investigación, se sitúa en el campo de la
gestión ambiental del territorio, asunto complejo para el cual se adoptarán enfoques y
conceptos alineados a dos perspectivas de gestión pública: la gobernanza y la gobernabilidad
55
Según Aguilar (2007) la gobernabilidad es un enfoque estrictamente gubernamental,
centrado en las capacidades y comportamientos del gobierno. Dos premisas que destaca son:
“la consideración de que en la sociedad no cuenta con las capacidades de auto-organización,
autorregulación y autogobierno, de sus problemas” (Aguilar, 2007, p. 14) y la idea de un
gobierno bien equipado con los recursos y poderes apropiados es suficiente para dirigir la
sociedad (p. 16). La gobernanza, por su parte, según el mismo autor, asume que la capacidad
directiva del Estado es necesaria pero no suficiente (dada la gravedad de los problemas que
afronta la sociedad) y se requiere una nueva forma de dirigir la sociedad, sustentado en la
relación del gobierno con la sociedad (p. 17). Desde este enfoque no basta la legitimidad política
del gobierno ya que la acción de gobernar (la gestión) involucra la movilización de diversos
recursos (técnicos, económicos sociales, etc.), algunos de los cuales no posee el gobierno, pero
si otros actores políticos y sociales.
El presente sub capitulo inicia situando la gobernanza como enfoque referente esencial
que luego complementa con la revisión del concepto de descentralización y gestión
descentralizada; pero también aborda como enfoque alineado a la gobernabilidad el
ordenamiento territorial, y un conjunto de conceptos vinculados a la gestión estratégica y
operativa gubernamental: ciclo de gestión con énfasis en la planificación y la gestión de los
proyectos de inversión pública.
Desde esta mirada se recuperarán orientaciones que faciliten la comprensión de la
gestión territorial de la recuperación ambiental, la planificación y la asignación eficiente de los
recursos públicos, incluyendo la actuación de los diferentes decidores racionales que buscan
maximizar las condiciones de desarrollo.
Esta combinación de perspectivas de análisis resulta necesaria para construir un modelo
referencial de análisis que permita valorar mejor la planificación ambiental que se realiza en los
espacios territoriales mancomunados, como una actividad que no solo supone el concurso del
gobierno, sino la articulación de diversos actores implicados en el proceso.
4.2.1. La gobernanza del territorio
El concepto de gobernanza surge de manera alternativa a la idea gobernabilidad concepto
que enfatiza en la capacidad directiva del gobierno, que actúa en forma autónoma y directa,
asumiendo que la sociedad no es capaz de autogobernarse y dar solución eficaz a sus problemas,
por lo que debe ser gobernada por un agente externo con poder y recursos suficientes para
ordenarla y coordinarla (Aguilar Villanueva, 2006).
56
La gobernanza implica, en cambio, una forma de gobernar con centralidad en la
organización y gestión de las interdependencias en una sociedad. La gobernanza implica
transitar de una visión sectorial a una visión multidimensional y sistémica, y de un enfoque
jerárquico a uno más horizontal de las políticas públicas, donde los actores y las redes son
necesarias como estrategias de intervención. La gobernanza constituye no sólo un nuevo ámbito
para la actuación política de los gobiernos democráticos, sino también un nuevo enfoque de la
política. La gobernanza entiende que la relación entre los gobiernos democráticos y la sociedad,
es casi un arte, propio de una sociedad red (Prats, Mayntz y Vignon, citados por Pascual, 2007).
Según Aguilar (2006) la gobernanza exhibe un modelo de gobierno diferente al control
jerárquico. En su estilo de gobernar destaca la interdependencia o asociación entre los actores
gubernamentales y sociales como una condición sin la cual no es posible que haya dirección en
la sociedad. Desde este tipo de Gobierno sustentado en las relaciones entre el Estado, el
mercado y la organización social se gesta un nuevo proceso directivo de la sociedad, que
aparentemente le hace perder poder facultades, e instrumentos que sustentaban el poder
directivo del gobierno, pero revierte en mejores relaciones con el mercado y con la sociedad
civil, además de facilitar la resolución de problemas sociales, generando formas de coordinación
social.
En este modelo la lógica de dirección ya no tiene como único responsable al gobierno,
sino que se sustenta en un sistema de toma de decisiones e implementación de políticas públicas
integrado también a diversos actores sociales extra gubernamentales.
Una gobernanza del territorio, implica entonces asumir la integración del espacio físico y
de relaciones sociales como unidad de gobierno y de intervención, considerando como
referentes necesarios la historia común, la cultura, la identidad, revalorando la necesidad de
trabajar con multiplicidad de actores, con articulaciones y redes que favorezcan la interacción y
sinergia de recursos y actores; asumiendo la independencia de las dimensiones del desarrollo
(multidimensionalidad) y abandonando la sectorialidad para transitar a las intervenciones
transectoriales; reconociendo las relaciones de poder en el territorio, y aportando por una
redistribución y desconcentración del mismo.
Complementariamente la gobernanza, también puede entenderse como un proceso en el
cual ciertos actores sociales o políticos orientan las formas de gobernar bajo determinadas
reglas o procedimientos. En este concepto se revela un sentido institucional de la gobernanza,
que involucra relaciones de poder y un juego político de decisiones y estrategias que los actores
deberán asumir para gestionar los procesos directivos del territorio. En estos procesos se juegan
57
intereses, objetivos, lo que asigna al proceso una mayor complejidad que en ocasiones
desencadenara en conflictos que deberán ser manejados para satisfacer los diversos intereses
en juego entre el gobierno y la sociedad y mantener la sostenibilidad de las políticas públicas.
Klijn se refiere a la gobernanza como un proceso de “inherente naturaleza política” (Klijn &
Koppenjan, 2015), ya que esta manera de gobernar exige de procesos de concertación con los
diversos actores en juego. El autor destaca la idea de que la gobernanza no siempre es un camino
llano, es más bien una ruta de permanente confrontación y negociación para reconciliar
diferentes visiones y valores presentes en los actores involucrados.
Como se observa en las ultimas características citadas, la gobernanza supone el manejo
equilibrado de las relaciones entre actores diversos, que la teoría ha denominado redes de
política pública. Las redes de política como categoría conceptual fueron concebidas desde la
década del 90 para referirse a un modelo de intermediación de intereses (Zurbriggen, 2011, p.
183) que permitía describir una forma particular de toma de decisiones en el ámbito público.
El concepto de red alude a una manera de gobernar en interacción con una diversidad de
actores involucrados en la complejidad de intereses por un asunto público. La red representa el
tejido relacional que construyen los actores en relaciones de interdependencia e intercambio
de recursos y poder. De manera generan vínculos que desdibujan las rígidas estructuras
públicas, dando lugar a estructuras a veces cerradas (comunidades políticas) o estructuras
abiertas y más informales a través de las cuales los órganos públicos conducen procesos,
coordinan, gestionan y controlan decisiones y recursos aplicándolos a un objetivo de interés
común.
El concepto de gobernanza territorial asociado a redes de política, nos acerca a un
escenario de oportunidades para la gestión de los territorios, ya que ofrece la posibilidad de
realizar procesos de planificación e intervenciones articuladas en pro de un objetivo común.
Para fines de la presente investigación es importante analizar el enfoque de gobernanza
desde su dimensión ambiental. La llamada gobernanza ambiental nace como una respuesta
teórica y empírica asociada a los diversos impactos que las actividades humanas han generado
en el medio ambiente en las últimas décadas. Luego del Informe Brundtland en 1987, se han
dado algunas políticas para menguar algunos impactos, pero ello no ha reducido la intervención
del hombre en la naturaleza, convirtiéndose esta problemática en agenda central de debate
académico y político.
La gobernanza ambiental también se asume como enfoque alternativo ante las dudas
surgidas con respecto al ambiguo concepto de desarrollo sustentable, paradigma de gestión de
58
recursos naturales que para algunos científicos ya no tiene utilidad práctica para enfrentar los
complejos problemas socioambientales de la actualidad (Leff, 2000, citado por Brenner, 2010).
Lo que está en juego, en este caso es la coordinación y la participación de los actores para
el manejo adecuado de los recursos naturales, y esta es una agenda de interés público, donde
están implicados una diversidad de actores casi siempre con intereses contrapuestos. La
gobernanza permitiría lograr ciertos acuerdos y consensos para institucionalizar las relaciones
entre los actores interesados, concertar y negociar sus intereses y definir mecanismos de toma
de decisiones y prevenir oportunamente el desencadenamiento de conflictos.
Las redes de gobernanza ambiental se definen como “nuevos arreglos de gobernanza
colaborativa que permiten gestionar los conflictos ambientales multi-actores, multisectores y
multi-escala, que tienen lugar en entornos de alta complejidad” (Fernández et al., 2019, p. 58).
Según el autor, son tipo de arreglos institucionales más innovadores que los tradicionales
espacios de concertación y negociación, que permiten el diseño interactivo de políticas públicas
ambientales.
Para Rauschmayer, Omann, & Zikos (2009) analizar la efectividad de la gobernanza
ambiental supone explorar dos niveles de resultados (Ruiz de Oña Plaza & Morales Barragán,
2015). Por un lado, el “nivel de producción social” de la red, que para los autores se define como
el logro de acuerdos, y consensos que se alcanzan a partir de unas reglas de juego aplicadas a
las formas de coordinación y colaboración entre actores involucrados en la política. De otro lado
la eficacia guarda relación con los resultados ambientales, en donde se puede observar de qué
manera la coordinación y colaboración entre actores ha permitido mejora las condiciones
ambientales. Esta medida incorpora “medidas biofísicas de impacto ambiental, tales como
cambios en cobertura vegetal, diversidad biológica y parámetros de calidad ambiental” (Ruiz de
Oña Plaza & Morales Barragán, 2015, p. 59). Una buena gobernanza ambiental alcanza estos dos
niveles de logro.
La gobernanza ambiental se enfoca en lograr la participación de los diversos actores
sociales de un territorio en los procesos de diseño e implementación de políticas públicas para
la gestión ambiental, buscando no solo la contribución a sus resultados, sino principalmente
garantizar su legitimidad.
Para concretar procesos de participación promueve la interacción de los actores, en
espacios de articulación y redes de políticas públicas, asociaciones formales o informales, que
demuestran más o menos estabilidad y orientación hacia un objetivo común.
59
4.2.2. El ordenamiento territorial
Desde una perspectiva más centrada en la acción gubernamental y más racionalista de la
política pública, el ordenamiento territorial es un enfoque que permite el abordaje organizativo
y de racionalidad espacial, de la intervención pública.
Para Glave (2012) coexisten diversos enfoques o perspectivas de gestión del territorio: la
“perspectiva económica productiva” que enfatiza en la interacción de los sectores productivos
con el territorio, la cual define una manera de ordenar las actividades económicas teniendo
como referencia las vocaciones del suelo. Describe también la perspectiva de “la conservación
de la biodiversidad”, cuyo objetivo ordenamiento ambiental es establecer condiciones de uso y
de ocupación del territorio teniendo como referencia las características ecológicas, la fragilidad
y vulnerabilidad de los ecosistemas y las especies; y una “perspectiva geopolítica”, que busca
determinar las demarcaciones político administrativas: teniendo en cuenta las relaciones
sociales y económicas locales y una cierta cohesión funcional urbanística y la preparación del
espacio para el desarrollo de actividades de vivienda, recreación, producción transporte, que
usa criterios de sostenibilidad (acondicionamiento territorial).
Estas perspectivas de gestión se integran en el enfoque de desarrollo territorial y
persiguen dos objetivos: un desarrollo territorial equilibrado y el uso sostenible del suelo (Bielza
de Ory, 2008, p. 9)
De acuerdo a Neyra Palomino, el enfoque de ordenamiento se sustenta en una
concepción ecosistémica del territorio, asumiéndolo como el espacio físico en el que se
desenvuelven el conjunto de actividades humanas con los elementos del medio natural que lo
conforman (2015, p. 8). Desde esta perspectiva se destacan dos elementos: la interacción del
ser humano (que ocupa y transforma el espacio), y el conjunto de condiciones físico-espaciales,
biológicas y naturales que conforman el ecosistema.
El ordenamiento territorial (OT) surge para resolver algunos desequilibrios territoriales de
población y de actividades; localizaciones incompatibles con el medio natural que provocan
impactos no deseados; situaciones de vulnerabilidad frente a la localización de ciertos usos y
actividades en zonas de riesgos naturales; déficits en infraestructura y equipamiento; conflictos
entre sectores y actividades, etc.; que surgen por la descoordinación, la superposición, los
conflictos y vacíos de la regulación de distintos sectores y organismos públicos (Chiarella
Quinhoes & Yakabi, 2016).
El OT también se entiende como un proceso político y técnico administrativo de toma de
decisiones concertadas con los actores sociales, económicos, políticos y técnicos para la
60
ocupación ordenada y uso sostenible del territorio. Es por ello, que desde este enfoque se
comprende que la superación de los desequilibrios territoriales y de las problemáticas
ambientales, demandan de un conjunto de actuaciones concertadas de política pública y una
gestión articulada de los actores involucrados, encaminadas a corregir estos desórdenes
territoriales, físico o ecológico que producen deterioro de los ecosistemas y reducción de la
disponibilidad de recursos naturales
El OT un elemento de organización y ampliación de la racionalidad espacial de las acciones
del Estado, y aunque en el Perú sus orientaciones de política son aun incipientes, como se verá
en el marco contextual, es uno de principales enfoques orientadores de la política de medio
ambiente y recursos naturales, que orienta a los actores a valorar su territorio como un activo y
una oportunidad para lograr confluencias en la toma de decisiones para su mejor
aprovechamiento desde una perspectiva sostenible.
4.2.3. Descentralización y gestión descentralizada
En palabras de Boisier (2004), La descentralización es poner el desarrollo al alcance de la
gente. Esta frase tiene una importante connotación política, ya que la descentralización como
enfoque u orientación de política, conlleva necesariamente un cambio en los patrones de
distribución del poder en un territorio.
Para esta investigación el uso del enfoque descentralista es fundamental para entender
parte de la problemática que subyace en los territorios locales mancomunados y en su limitada
capacidad para enfrentar sus problemas ambientales, no solo porque la constitución y las leyes
peruanas definen al país como descentralizado, y porque existe un frondoso marco normativo
(ver marco contextual), sino porque en la realidad coexisten políticas y estrategias de gestión
que se contraponen a este marco del desarrollo territorial, y que requieren ser analizadas,
teniendo como referencia algunos referentes conceptuales y ciertas ambigüedades del término
que es oportuno precisar .
Hablar de descentralización, nos remite en primer lugar a definir el centralismo, problema
que origina la necesidad de la descentralización. El centralismo alude a la concentración de
poder político, económico y administrativo, en ciertos territorios en desmedro de otros, y bajo
un gobierno central para todo un estado. Boisier lo define como un fenómeno históricamente
construido (Boisier, 2004, p. 31), y en gran medida un fenómeno cultural, que en América Latina
tiene raíces muy claras en el colonialismo y la dependencia generada.
En los últimos 30 años la descentralización emerge como enfoque para América Latina,
condicionada por diversos procesos globales y el efecto demostrativo de varias reformas
61
estatales en el medio europeo. La descentralización asume diversas formas de transferencia de
poder, desde órganos de gobierno nacional a órganos estatales regionales o provinciales en la
búsqueda de soluciones más cercanas e idóneas a las necesidades de la población, pero estas
experiencias de descentralización han sido diversas, pues se distinguen diferentes formas de
descentralización.
A continuación a partir de la revisión de Work (2002) 2002 y Henriquez (2018) se
conceptualizan tres formas de descentralización: política, administrativa, y económico-fiscal.
4.2.3.1. La descentralización política
Es una forma de transferencia del poder de decisión política de una autoridad nacional a
los gobiernos regionales y locales. Esta forma de descentralización se produce comúnmente a
través de la instauración de sistemas de elecciones de autoridades de gobierno en jurisdicciones
regionales o provinciales. Otro mecanismo de transferencia de poder se produce a través de la
“devolución” de competencias y atribuciones, lo cual supone procesos de transferencia formal
de responsabilidades en las decisiones políticas. En este sentido un órgano descentralizado es
una entidad con reconocimiento jurídico, y con autonomía política, según el marco
constitucional y las leyes.
Para Henríquez la descentralización política, es aquella que define el grado de distribución
del poder territorial del Estado. Esta afirmación la sustenta en la explicación de que la
centralización es una condición del poder del Estado y es allí donde se concentra su naturaleza
institucional y territorial (Henríquez Opazo, 2018, p. 71)
Tres aspectos básicos sustentan esta definición: la existencia de territorios como unidades
regionales o parciales, con características diferentes al territorio nacional; la existencia de un
acuerdo de voluntades para la distribución del poder y la claridad del patrimonio regulados,
administrados y controlados por los poderes del mismo Estado (p. 76).
4.2.3.2. La descentralización administrativa
Este tipo de descentralización se sustenta en la necesidad de construir una organización
estatal, donde aparezcan delimitados los roles, responsabilidades y competencias de cada nivel
de gobierno, base sobre la cual es posible descentralizar, entendiendo este proceso como el
traspaso o transferencia administrativa de funciones, competencias, programas, y proyectos.
Este proceso administrativo es relevante y debe estar estrictamente delimitado, sino se corre el
riesgo de que más de un órgano cumpla las mismas funciones y en los territorios se produzca
superposición o vacíos funcionales, generando ineficiencia.
62
La descentralización política y administrativa suelen darse simultáneamente, porque la
primera requiere a la segunda, pero en muchos casos se ha observado como forma común de
gobernar, la asunción de responsabilidades administrativas (transferidas), sin que exista una
verdadera transferencia de las decisiones políticas. A este tipo imperfecto de descentralización,
se le ha denominado “desconcentración”, modalidad que se refiere a la transferencia de algún
nivel de responsabilidad desde el gobierno central a otro de carácter sub nacional, sin alterar el
orden jerárquico y piramidal propia de las estructuras centralizadas. Desde otra perspectiva, la
desconcentración puede asumirse como una primera etapa de un proceso de descentralización.
Como será visto en el marco contextual, en el Perú claramente opera un nivel de
desconcentración de algunas responsabilidades, mas no una descentralización.
4.2.3.3. La descentralización económica
También llamada descentralización fiscal, se dice que es el mayor nivel de
descentralización. Está directamente vinculado a la gestión auto sostenible de recursos o
financiamiento de gobierno. La descentralización fiscal exige al Estado definir alguna estrategia
de re-asignación de recursos a órganos y territorios sub nacionales.
Generalmente los recursos presupuestales se concertan y negocian entre las autoridades
del gobierno central y los gobiernos regionales y locales en base a criterios diversos
(demográficos, de equidad, capacidad de generar recursos propios, etc.)
4.2.3.4. Gestión descentralizada
Actualmente en América Latina los gobiernos nacionales, sean unitarios o federales han
optado por la transferencia de algunas funciones y programas a los gobiernos sub-nacionales,
regionales, provinciales y sobre todo municipales. A decir de Boisier hay una cierta tendencia a
asumir bien esta recepción de funciones en el territorio, por la necesidad que existe de “hacer
gobierno” en estos espacios territoriales pequeños, donde el gobierno se asocia al “hacer
desarrollo” (Boisier, 2004, p. 32)
En el caso peruano, se trata de un Estado unitario y descentralizado, con un proceso
inconcluso de transferencia de funciones, donde la descentralización política y administrativa se
dio parcialmente en el período 2004-2009, transfiriendo a los gobiernos regionales y locales
ciertas funciones y pocos recursos, quedando pendientes importantes procesos como la
regionalización y la descentralización fiscal. En el marco de la descentralización se construyó el
concepto de “gestión descentralizada”.
La gestión descentralizada se refiere al conjunto de procesos de decisión y gestión
gubernamental que se realizan de manera coordinada y articulada entre los tres niveles de
63
gobierno para proveer servicios públicos de calidad a la población de los diferentes territorios
del país, respondiendo a su diversidad; y que garanticen el logro de los fines, objetivos y metas,
definidas en el marco de las políticas de Estado.
La gestión descentralizada se implementa a partir de una clara definición de roles y
funciones de cada nivel de gobierno, y de la aplicación pertinente de criterios de
complementariedad y subsidiariedad en los casos que sea necesario para lograr los objetivos
propuestos.
Promover la gestión descentralizada exige no solo tener claridad en los roles frente a la
prestación descentralizada de los servicios y de los cambios normativos que ello requiera, sino
también de cambios organizacionales y de transformaciones de la propia cultura institucional
en los tres niveles de gobierno, en el marco de un Estado moderno.
La esencia de este concepto radica en cuatro elementos: su orientación al desarrollo y la
mejor prestación de los servicios públicos, su carácter territorial y de adecuación local, su poder
y autonomía política que funciona de manera interdependiente de los otros niveles de gobierno
y la necesidad de una intervención articulada.
4.2.4. Procesos de gestión del territorio
Habiendo situado los enfoques claves para el análisis del objeto de estudio, interesa en
este subcapítulo conceptual, definir algunas categorías de análisis a las cuales a las que se hará
referencia al hablar de la gestión del territorio. ¿Qué aspectos comprende la gestión del
territorio? ¿Cuáles de ellos serán abordados desde la presente investigación?
La gestión del territorio, se enmarca en decisiones de política pública.
La Secretaria de Gestión Pública (Presidencia del Consejo de Ministros, 2020) del gobierno
peruano define la gestión pública, como el conjunto de intervenciones públicas, que adoptan la
forma de bienes, servicios o regulaciones, que emite el gobierno y que satisfacen las necesidades
y expectativas de las personas, generando beneficios a la sociedad. Esta gestión, supone la
actuación de instituciones que hacen un uso eficiente y productivo de los recursos públicos,
para, satisfacer las necesidades y expectativas de las personas, generando beneficios a la
sociedad.
De acuerdo a ello el proceso de gestión territorial ambiental, debe ser leída en el Marco
de las políticas nacionales sectoriales ambientales que orientan la intervención territorial, y de
otras decisiones públicas que involucran la actuación de los gobiernos sub nacionales.
64
Para comprender mejor el proceso de gestión ambiental que se da desde los territorios
mancomunados en el marco de las políticas vigentes, se asumirá el modelo referencial de
análisis propuesto por Molina (2002), quien destaca con claridad la estrecha relación e
interacción entre las políticas públicas y el proceso de gestión.
En el llamado Modelo interactivo de formación de políticas Molina 2002, describe un ciclo
de formación de las políticas públicas que se origina con el análisis de una situación problema,
en base a la cual se definen objetivos que sustentan la elección de opciones sobre las cuales se
toma la decisión de política sobre alguna opción de resolución de problemas. Esta decisión pasa
a una quinta fase o momento denominada “gestión de la opción adoptada” que comprende la
implementación y ejecución de alternativa diseñada.
Imagen 7. Modelo de Formación de la Política Pública (Elaboración propia, basado en Molina, 2002)
Hasta aquí el ciclo de formación de políticas, resulta más o menos común a otros modelos
propuestos. Sin embargo, el autor otorga especial importancia a este momento de la gestión de
la opción de política adoptada, pues es la fase en que la decisión se convierte en acción, y para
que esto suceda en un Estado descentralizado y unitario, es necesario que se produzca una
interacción significativa con los actores responsables de la gestión del territorio para hacer
posible la articulación (cooperación), y poner en marcha las decisiones de política en el espacio
territorial. Es ahí donde cobra importancia la gestión del territorio.
4.2.4.1. El ciclo de la gestión del territorio
Siguiendo el modelo referido, la gestión de la opción adoptada puede ser asumida por el
propio gobierno nacional cuando este actúa de manera centralizada o desconcentrada, pero en
un esquema descentralizado, la gestión de las opciones de política nacional, en este caso
65
ambiental, se realiza en los territorios, y son asumidos por los gobiernos territoriales según su
competencia.
Molina (2002), señala que este modelo de gestión de la política y los programas además
de ser interactivo es iterativo, porque el ciclo de gestión que se dio a nivel de la política, se repite
en la gestión del territorio, configurándose una articulación de procesos como lo muestra la
gráfica siguiente:
Imagen 8. Articulación de procesos/ciclos de gestión (Elaboración propia, basado de Molina, 2002)
De acuerdo a ello, el ciclo de gestión de las políticas, para operar en el territorio, hace dos
ciclos interactivos o repiten fases similares. En el ciclo de la gestión se distingue un nuevo
momento de diagnóstico, en el cual se analiza la situación problemática del territorio, se
planifica, lo cual comprende la definición de objetivos territoriales, alineados a la política
nacional, y se definen estrategias de acción que en la fase siguiente son implementadas o
gestionadas operativamente.
66
La gestión operativa se realiza vía el diseño de programas y proyectos de inversión en el
territorio, que en la fase siguiente son ejecutados.
Así se puede resumir que el ciclo de gestión territorial de la política ambiental en un
territorio mancomunado, sigue en principio un conjunto de fases para la formación de la política
que generalmente se conduce desde los órganos nacionales (MIDAGRI, MINAM, ANA), y es en
la fase de gestión de esas decisiones que se produce la articulación con los Gobiernos regionales
y locales, para perfilar un diagnóstico más adecuado a la realidad, y planificar las intervenciones
en el territorio, las que se concretaran a través de los proyectos de inversión pública.
4.2.4.2. El concepto de planificación territorial
La planificación territorial es una fase central del proceso de gestión pública en el
territorio Es un proceso complejo que debe permitir articular el conjunto de políticas públicas
que inciden en territorio en sus múltiples niveles (escalas) y múltiples dimensiones (sectoriales).
En términos generales, la planificación territorial es un proceso mediante el cual se
gestiona de manera prospectiva el desarrollo de una localidad. Previamente se ha discutido
acerca del paradigma del desarrollo territorial y sus múltiples dimensiones, las cuales deben ser
consideradas y ponderadas para la toma de decisiones. Según Albuquerque y Pérez Rozzi, las
dimensiones y acciones necesarias en el proceso de planificación son las siguientes: 1) La
dimensión social y humana (el acceso a servicios básicos, la mejora en la distribución de ingresos,
la calidad de vida, el fortalecimiento del papel de poblaciones vulnerables, el desarrollo de una
economía social); 2) La dimensión institucional y cultural (el fomento de la participación, el
fortalecimiento de los gobiernos locales, la articulación interinstitucional, la cooperación
público-privada, la generación de capital social, el fomento de la cultura creativa y solidaria); 3)
La dimensión económica (La diversificación productiva, la creación de infraestructura, la
promoción de pequeñas empresas y cooperativas, el fortalecimiento del sistema fiscal, el
fomento de la innovación; y 4) La dimensión ambiental y sostenible (la valoración del patrimonio
natural, el fomento de energías renovables, el uso eficiente de recursos, la producción eco-
eficiente, el fomento de la producción local y de hábitos de consumo sostenibles) (Albuquerque
& Pérez Rozzi, 2013).
Para poder responder a esta variedad de demandas de un territorio, la planificación
territorial ha desarrollado un conjunto de metodologías con componentes también diversos. El
geógrafo Manuel Benabent realiza una recopilación de dichos métodos, basado en el trabajo de
autores desde principios del siglo XX, época en la cual el crecimiento de las sociedades empezó
67
a demandar de ciertos instrumentos para guiarlo y regularlo (Benabent Fernández De Córdoba,
2016).
Autores como Adams (1935), Astengo (1943) y Rigotti (1947), postularon técnicas de
planificación basadas en el diseño, como “acto creativo del planificador basado en su intuición,
arte y experiencia técnica” (Benabent Fernández De Córdoba, 2016, p. 365). Estas primeras
metodologías, claramente verticales, se alejan de la perspectiva de gobernanza, pero a pesar de
que datan de hace cerca de un siglo, aún tienen influencia en las políticas actuales de
planificación. Otros autores de mitad del siglo XX, como Meyerson y Banfield (1955), Davidoff y
Reiner (1962), plantearon metodologías de planificación racional, que establecen un proceso
secuencial para la toma de decisiones. Surge aquí la idea del planteamiento de un fin último y
del análisis predictivo de un número limitado de alternativas, así como de la evaluación y
monitoreo de la implementación de las mismas. Sin embargo, el conocimiento de esta realidad
siempre es limitado, y por tanto las consecuencias de las decisiones son difíciles de predecir.
Autores como March y Simon (1958), Dahl y Lindblom (1953), planteaban la idea de una
racionalidad limitada y una planificación incremental, que no tenían como fin la elaboración de
un instrumento único para el desarrollo, sino que se componía de una serie de acciones, una
tras otra, que iban guiando el proceso en constante evaluación (Benabent Fernández De
Córdoba, 2016).
Teniendo en cuenta todo ello, es que surge el planeamiento estratégico como método
para el desarrollo territorial. Chiarella hace un recuento de las distintas escuelas y modelos
(Harvard, Ansoff, Porter) que desarrollaron distintas metodologías derivadas de las ciencias
administrativas. Estas técnicas están basadas en el análisis de las potencialidades y debilidades
internas, así como de las amenazas y oportunidades externas (Análisis FODA) (R. Chiarella
Quinhoes, 2005). A partir de la interrelación de dichos elementos (por ejemplo, de una debilidad
con una oportunidad para superarla), surgen una serie de objetivos estratégicos, que luego
deberán ser convertidos en acciones y organizadas por ejes. Este método, bastante didáctico, es
practicado en la actualidad para la construcción de visiones compartidas de desarrollo territorial
en los espacios de participación. El autor también recoge las críticas a esta metodología, basadas
en la imposibilidad de realizar una predicción, en el carácter determinista que expresan y en la
falta de intuición humana, lo cual resulta en objetivos estratégicos que de antemano se sabe
que no podrán ser alcanzados pero que, bajo un sistema formal como el del planeamiento
estratégico, de todas formas de formulan (R. Chiarella Quinhoes, 2005).
La planificación física, como metodología para la planificación territorial, también ha
adquirido gran relevancia, sobre todo en el contexto actual de “ecologización” del desarrollo.
68
Según Irastorza, la planificación física comienza con identificar en un territorio las unidades que
lo componen, así como la interrelación de estas, valorando dichas características desde un punto
de vista ecológico, para luego asignar un modelo de uso del suelo (Irastorza Vaca, 2006). En este
tipo de planificación, posterior al diagnóstico físico, es preciso realizar un estudio de capacidad
o impacto del suelo. Para ello se hace uso de una metodología de análisis matricial, que pone en
un eje los aspectos del territorio a evaluar y en el otro, las actividades humanas a plantearse.
Como resultado, se tiene una evaluación de impactos que da pie a un ordenamiento del
territorio. En resumen, el proceso de planificación tiene una fase descriptiva, una fase predictiva
y una fase prescriptiva (Irastorza Vaca, 2006).
Los modelos prescriptivos, sin embargo, dan como resultado solo instrumentos técnicos
que deben ser posteriormente sometidos a un proceso participativo y de negociación con los
actores para ser legitimado como un instrumento de gestión y planificación. Las metodologías
físicas están basadas generalmente en representaciones cartográficas del territorio. Según
Cavallaro et al., la elaboración y análisis de mapas temáticos, que representen indicadores
ambientales (como ecosistemas, biodiversidad, corredores biológicos, entre otros), son una
herramienta fundamental para la planificación sostenible del territorio (Cavallaro et al., 2010).
Sin embargo, desde un enfoque de gobernanza y participación comunitaria, se debe entender
que un mapa no representa el territorio, sino que es una imagen estática y sesgada, que no logra
plasmar la subjetividad y el valor simbólico de los imaginarios de una población (Risler & Ares,
2014). Por ello, estrategias de mapeo colectivo en un proceso de diagnóstico participativo, son
ideales para recoger las visiones del territorio que orientan el proceso de planificación.
Según autores como Healey (1997), la planificación actualmente es concebida más como
un práctica de coexistencia de espacios compartidos, que como un instrumento técnico de
diseño y gestión (Benabent Fernández De Córdoba, 2016). Se privilegia entonces la generación
de espacios para el conocimiento colectivo, que permitan entender las demandas del otro y
generar acuerdos. La planificación, desde un enfoque de gobernanza, también reconoce y
acepta la complejidad del territorio, y la necesidad de nuevas formas de distribuir el poder de
decisión. Ello implica una estructura de gobierno que no esté planteada de manera vertical, sino
horizontal, que no sea jerárquica, sino que funcione en red (Subirats, 2010).
Farinós, por su parte, plantea una serie de condiciones para una planificación territorial
con gobernanza. En primer lugar, debe existir un principio de coherencia, es decir, que las
políticas territoriales y sectoriales deben estar integradas y funcionar sistémicamente. En
segundo lugar, deben existir de espacios de coordinación entre distintos actores y niveles de
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gobierno. Y por último, debe existir una cultura colectiva política y de participación, que
posibilite tomar decisiones conjuntas (Farinós Dasí, 2008).
La planificación entendida desde el enfoque de gobernanza como una nueva forma
alternativa de gobernar, se caracteriza por la interacción y la cooperación de múltiples actores
articulados en red para el desarrollo de proyectos colectivos (Subirats, 2010), por ello, los
procesos de planificación que se realicen en este marco deberán observar como características
centrales: la implicación de los actores del territorio, la interacción, articulación y acción en red
para concertar y negociar acuerdos y decisiones; y la apertura de diversos mecanismos de
información y participación que hagan posible la colaboración en la construcción de una visión
común.
A manera de conclusión, habiendo revisado las distintas metodologías y dimensiones que
engloba la planificación territorial sostenible y con gobernanza, es llegar a una
operacionalización que sirva posteriormente al análisis del caso de estudio. Para ello, la
propuesta de Mora y Bedón (2016), brinda tres componentes que serán de utilidad (Mora
Aliseda & Garrido Velarde, 2018) para analizar un proceso de planificación:
1. Visión compartida: Integración de un modelo de futuro, que haya sido construido a
través de espacios participativos.
2. Articulación interinstitucional: Coordinación con otros niveles de planificación de
carácter territorial y sectorial.
3. Gestión de la inversión: Materialización de los planes en proyectos de inversión
concretos y que respondan a los objetivos planteados.
En la planificación, sobre todo desde un enfoque de territorio, existe una tendencia a
priorizar la escala local, pues es la que se encuentra en contacto directo con las problemáticas
socioambientales de las personas. Para efectos de este trabajo, esta idea requiere ser revisada
y cuestionada. Brown y Purcell, desde la disciplina de la ecología política, llaman la atención
acerca del fenómeno que denominan “trampa local”, en el cual, cualquier intervención de escala
reducida representa una remediación empírica e inmediata, sin embargo no resulta
ecológicamente sustentable (Brown & Purcell, 2005). Sin duda, la planificación como proceso
político, tiene una mayor viabilidad de presentarse como una alternativa socialmente deseada
a una menor escala, debido a que el nivel de consenso al que se debe llegar es más cercano y la
participación es más directa. A mayor escala, la participación tendrá que recurrir a mecanismos
indirectos y de carácter representativo, lo cual requiere de una institucionalidad más compleja
y burocrática.
70
Existen distintas maneras de concebir las escalas. La mayoría de autores trabajan con tres,
una escala menor, una escala mayor y una escala intermedia. Esguerra Espinosa señala como
escalas de análisis territorial, la escala local o metropolitana, la escala subregional y la escala
regional (Esguerra Espinosa, 2018). El ordenamiento político administrativo peruano contempla
una escala de planificación nacional, una escala regional y una escala local. En el presente
trabajo, que estará centrado en la planificación territorial con objetivos de recuperación de
ecosistemas fluviales, las escalas estarán definidas por los procesos ecológicos y sociales
involucrados el fenómeno de la degradación y remediación fluvial. En el capítulo siguiente, este
fenómeno podrá se caracterizado a detalle, para luego pasar al estudio de sus escalas de análisis
que den pie a distintos enfoques que alimenten el proceso de planificación.
4.2.4.3. La articulación de intervenciones en el territorio
La articulación no es un concepto nuevo. En el marco del enfoque de gobernanza y de
estructuras de gobierno descentralizado, la articulación debe ser entendida como una forma de
relación entre los actores del territorio, para lograr los resultados de una política pública. Así
entendido, representa un ámbito de creciente preocupación, por la complejidad que implica la
gestión descentralizada y por el paralelismo que la acción estatal sigue evidenciando en las
intervenciones del territorio.
La articulación en el ámbito territorial se sustenta en la capacidad de relación, e
interdependencia que existe entre los actores institucionales para el abordaje de problemas
específicos y para la intervención conjunta. La articulación alude a un tipo de relación que va
más allá de la coordinación formal exigida por las normas gubernamentales. Rovere (1998)
define cinco tipos de relación aplicables a las relaciones interorganizacionales, y que se aplicará
al análisis territorial (Fleury, 2014).
a) Reconocimiento de que “el otro” (Fleury, 2014, p. 8) institucional, existe y que juega
algún papel complementario en la gestión territorial. Sin duda es un nivel básico, al
que algunas instituciones que se manejan desde el enfoque de gobernabilidad no
llegan, ya que asumen de que su rectoría e intervención es la única que cuenta para
resolver el problema publico
b) Conocimiento. Luego que se reconoce a los actores y al papel que cumplen en el
territorio, recién nace el interés por conocer su rol, su conocimiento, sus recursos, su
propuesta. el conocimiento de lo que es y aporta cada institución es un nivel
imprescindible para avanzar hacia la articulación
71
c) Colaboración, supone el esfuerzo institucional unidireccional, para facilitar algún tipo
de apoyo o recurso a la solución de un problema. Es un primer paso que denota interés
en una acción coordinada
d) Cooperación, es el siguiente eslabón, que refiere una coordinación bidireccional que
permite que ambas instituciones colaboren en una causa común: actividad, esfuerzo
conjunto. En este nivel, se puede decir que existe un nivel articulación, porque no solo
hay interacción, sino que hay intercambio o movilización de algún recurso (tangible o
intangible)
e) La alianza, es en estricto, un nivel articulación, que supone la actuación conjunta de
dos o más actores, frente a un objetivo común. Lograr este nivel articulación supone
conocimiento, cooperación y también relación de confianza, lo cual permite establecer
la actuación conjunta
Siguiendo a Repetto (2005), se complementará el concepto de articulación definiéndolo
como un proceso en el que se “genera sinergia” (resulta de la acción conjunta de dos o más
actores, y cuyo valor supera su simple suma) (Leyton et al., 2017). El proceso suele ser gradual
y construido en base acuerdo de voluntades, y no necesariamente impuesto por norma, aunque
esta pueda contribuir más adelante a formalizar el proceso. Muchas de las dificultades de
articulación intergubernamental peruana, se genera porque no se comprende la lógica inversa
que requiere “articular”. No se trata de generar normas que obligan a articular, sino de procesos
que se construyen progresivamente en base a acuerdos políticos. Las regulaciones si
contribuyen cuando se trata de formalizar un proceso “a partir de reglas de juego, formales e
informales, a través de las cuales los actores involucrados encuentran fuertes incentivos para
cooperar, más allá de sus intereses e ideologías particulares, por lo general, en conflicto”
(Repetto, 2005, citado por Leyton et al., 2017, p. 89).
4.2.4.4. La articulación horizontal y vertical
Entre las articulaciones introrganizacionales para la acción pública se reconoce la
articulación horizontal o intersectorial, y la articulación vertical o intergubernamental,
La articulación horizontal es aquella que se materializa en la relación entre órganos que
forman parte de un mismo nivel de gobierno y pueden ser: intersectorial, multisectorial y
transectorial. Estas formas de coordinación son de utilidad para afinar y potenciar las
orientaciones nacionales y la concertación de actuaciones sectoriales que no siempre
concuerdan en enfoques y estrategias de desarrollo. La articulación intersectorial debe facilitar
72
la comprensión multidimensional de los problemas y la “llegada coordinada” ante otros actores
territoriales evitando duplicidad superposición de esfuerzos.
Este mecanismo de articulación es clave para disponer de sistemas de información
conjuntos y conectados de apoyo al desarrollo, y para optimizar recursos escasos.
La articulación vertical, por su parte, es vital para un ejercicio compartido en la
gobernanza entre diferentes niveles de gobierno que deben estar alineados para lograr un
Estado unitario. Esta forma de articulación permite engranar las políticas nacionales y sectoriales
con las políticas regionales y locales buscando su consistencia y coherencia y buscando la
optimización de los recursos públicos.
4.2.4.5. La articulación del proceso de planificación
Casi todos los sistemas de planificación en los estados latinoamericanos se refieren a la
articulación como una cualidad necesaria de los sistemas de planificación, sin embargo, en
general muy pocos autores han dedicado espacio a la conceptualización y análisis de los
procesos de planificación.
Máttar y Mauricio (2017) realizan un análisis de los procesos de planificación para el
desarrollo en América Latina e identifican tres aspectos claves a considerar en la articulación
que realizan los órganos públicos con fines de planificación :
Los ámbitos de competencia
Casi todos los sistemas de planificación, entre ellos el peruano contemplan normas y
regulaciones que orientan y definen mecanismos de relación y articulación de los procesos de
planificación nacional y subnacional, no obstante, se observan problemas de coordinación. Los
autores proponen esclarecer los ámbitos de competencia y de responsabilidad de cada nivel de
gobierno y revisar los niveles de autoridad, responsabilidad y recursos que posee cada entidad
competente (Máttar & Mauricio Cuervo, 2017, p. 81)
La temporalidad de planes
Un primer aspecto que analizan está referido a la coordinación de la temporalidad de la
planificación en los diferentes niveles de gobierno. Mientras que la mayor parte de planes
nacionales son a largo plazo, la planificación local usualmente tiene un horizonte de cinco años,
y las gestiones territoriales al renovarse cada cuatro años, privilegian una visión de mediano
plazo.
El problema es mayor cuando las gestiones territoriales no concretan planes de desarrollo
territorial de mediano plazo o los mantienen desactualizados, lo que conlleva a una planificación
73
centrada en el planeamiento operativo anual, sin mayor posibilidad de trascender y dar
continuidad a los proyectos de mayor alcance. Los autores recomiendan introducir formas para
que la planificación de largo plazo se materialice en metas intermedias, sostenibles más allá del
período de gobierno.
Los autores refieren mayor preocupación en aquellos países que no cuentan con un
esquema institucionalizado de planes nacionales de desarrollo, o cuando los objetivos de
mediano plazo se articulan a través de instrumentos alternativos, como las agendas
gubernamentales o programas de gobierno (Máttar & Mauricio Cuervo, 2017, p. 73).
También refieren problemas identificados cuando la planificación se estructura a través
de objetivos principalmente sectoriales, o cuando no hay una entidad nacional de planificación.
En el caso peruano, se cuenta con una entidad de planeamiento, con poco liderazgo en la tarea
y con un lento avance en la aplicación de un sistema de planificación que logre articular plazos
y tiempos que hagan posible que los planes territoriales dialoguen con la planificación sectorial
y nacional.
Un problema bastante común en los territorios descentralizados es la poca actualización
y articulación de los planes de desarrollo con los procesos de política sectorial, que
generalmente se dan en otro tiempo y transitan por canales paralelos.
Articulación de la Multiescalaridad
La planificación para el desarrollo, en tanto instrumento de gestión de un territorio,
comprende e integra múltiples niveles de gobierno que hacen uso de instrumentos y sistemas
que funcionan de forma paralela y simultánea. En el ítem anterior ya se ha explicado los diversos
niveles de planificación, lo que hace necesario la atención a la articulación de la planificación
multiescalar (Farinós Dasí, 2008), ya que es un reto la interrelación de todas las unidades de
gobierno y unidades ejecutoras para coordinar intervenciones de diversa escala, de acuerdo a
sus competencias y sin superponer intervenciones.
Tomar en consideración estas interrelaciones y plantear estrategias para gestionarlas.
El funcionamiento eficaz de este marco depende también de las prácticas efectivas, de
las formas de aplicación de las normas y de la operación de reglas no escritas que
forman parte de la cultura política e institucional de cada país (Máttar & Mauricio
Cuervo, 2017, p. 75)
Otros aspectos observables en la articulación de planes están referidos a la consistencia y
coherencia de los planes de diferentes niveles, y la contratación de planes con la política pública.
Sera importante el análisis de:
74
La relación entre objetivos estratégicos de planes de mediano y largo plazo y
objetivos generales de planes territoriales y de corto plazo.
La relación entre objetivos y estrategias sectoriales (nacionales) y territoriales
locales.
La relación entre las fases de gestión del ciclo de la política pública; y la gestión
territorial.
La relación entre la planificación nacional y los criterios y mecanismos de asignación
de recursos entre diferentes niveles de gobierno.
La relación entre las metas y resultados esperados por los sistemas de evaluación
nacionales, y los indicadores de monitoreo y evaluación de los programas sub
nacionales.
4.2.4.6. La mancomunidad
Antes de hablar de mancomunidad en Perú y Latinoamérica se habló de asociacionismo
municipal como concepto referido a las formas de cooperación voluntaria entre entidades de
igual o distintos niveles de gobierno: distrital, provincial, regional o incluso entre entidades
ediles de distintos países
En AL, Bolivia fue el país pionero en adoptar la mancomunidad de municipios, como
instrumento dirigido exclusivamente a la solución de la problemática de los Gobiernos
Municipales de escasa población. Esta modalidad se regulo como parte de una reforma
constitucional en 1967, y comenzó a operar en el año 1996 (Riveros, 2003, p. 18).
El asocio o cooperación inter municipal puede definirse como una herramienta para la
organización de distintos municipios, colindantes o no, que expresan de manera voluntaria el
interés por fortalecer las competencias de sus gobiernos y la articulación de sus estrategias,
mediante la formación de redes de cooperación comprometidas en la construcción de procesos,
proyectos y optimización de los recursos que permitan atender las demandas y necesidades de
la población que compete sus jurisdicciones (Salcedo Lobatón, 2008, p. 9)
La mancomunidad municipal es una forma de asociación entre entidades
gubernamentales para lograr fines públicos comunes, que también fue influida por la influencia
española, ya que en ese país la Ley General de Bases de Régimen Local del año 1985, lo adopta
como modalidad de prestación de servicios sociales públicos a nivel supramunicipal o
mancomunado (Haas et al., 2005)
En el contexto español su existencia se ha mantenido vigente a lo largo del tiempo porque
ha mostrado una organización flexible, la posibilidad de ingreso y salida de las municipalidades
75
que la integran según necesidades, y por la no necesaria contigüidad de sus territorios, lo cual
Haas et al. han llamado "geografía variable" (Haas et al., 2005, p. 170)
Otra característica observada por los autores en el caso español es su capacidad de
adaptación a las demandas de sus poblaciones, lo que ha hecho que vayan respondiendo cada
vez a nuevos desafíos incorporando temáticas nuevas y relevantes. Hoy por hoy asumen "la
gestión y protección del paisaje y del medio ambiente" (p. 170)
En el Perú, aunque las mancomunidades tienen su origen en la figura del asociativismo, la
modalidad de asociación europea influyo mucho en su diseño. No obstante, los pocos estudios
que analizan esta figura municipal, dan cuenta de algunas debilidades que se han mantenido
desde sus orígenes en el año 2008, afectando su funcionamiento, entre ellas: la discontinuidad
de las gestiones mancomunadas que se sostienen en acuerdos políticos de autoridades que se
renuevan cada cuatro años, y que obligan a los nuevos funcionarios a revisar el acuerdo de
trabajo colectivo , y la precaria sostenibilidad económica de la nueva institucionalidad, que no
ha logrado encontrar formas solidas de autofinanciamiento que le permita tener mayores
niveles de autonomía (Salcedo Lobatón, 2008).
La dinámica organizativa y económica más reciente sobre las mancomunidades peruanas
son descritas en el marco contextual.
76
CAPÍTULO 5: MARCO CONTEXTUAL
5.1. Contexto político, normativo e institucional del objeto de estudio
La Mancomunidad del Mantaro, al igual que otras unidades territoriales similares que se
organizan para resolver problemas de desarrollo diversa escala territorial, están sujetas a un
complejo entramado de políticas y regulaciones que emanan del gobierno nacional: políticas
sectoriales ambientales y sistemas transversales de gestión; así como a la legislación propia que
regula a los gobiernos sub-nacionales y mancomunidades locales y regionales, cuya rectoría
recae en PCM. Todas estas políticas están a cargo de diversos órganos rectores, actores
institucionales que gestionan las políticas, bajo diversos enfoques y dinámicas no siempre
coincidentes, dificultando la tarea de coordinación y articulación.
A continuación, se hace un breve recuento de estos tres tipos de políticas y regulaciones
que influyen en la actuación institucional de las mancomunidades:
Imagen 9. Políticas y Regulaciones del Gobierno Peruano que enmarcan el objeto de estudio
(Elaboración propia)
5.1.1. Políticas y Regulaciones Nacionales que enmarcan el objeto de estudio
La problemática ambiental que ocurre en los espacios territoriales mancomunados, no
solo es materia de planificación de los Gobiernos descentralizados, sino también de los órganos
del poder ejecutivo del Gobierno Nacional, quienes a través de políticas nacionales regulan la
77
intervención de los actores públicos en esta materia. En las líneas siguientes se describe tres
políticas fundamentales útiles para entender la dinámica de planificación y gestión ambiental de
los territorios locales.
5.1.1.1. Política Nacional del Ambiente
El principal instrumento de política ambiental en el Perú es la Ley General del Ambiente
promulgada en el año 2005, que derogó a su vez al Código del Medio Ambiente y Recursos
Naturales. Esta política está bajo la rectoría del Ministerio del Ambiente - MINAM, uno de los
ministerios más nuevos en el país, que data del año 2008.
Este órgano agrupa a varias entidades: al Consejo Nacional del Ambiente, a la Intendencia
de Áreas Naturales Protegidas - INRENA, y adscribe al Servicio Nacional de Meteorología e
Hidrología del Perú - SENAMHI, al Instituto Geofísico del Perú - IGP, al Instituto de
Investigaciones de la Amazonía Peruana - IIAP, y al Organismo de Evaluación y Fiscalización
Ambiental - OEFA y al Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas SERNANP; sin embargo,
no tiene rectoría sobre el recurso natural Agua.
La política de ambiente se crea para responder a diversas problemáticas (MINAM, 2010),
de las cuales se destacan tres aspectos estrechamente vinculados al objeto de estudio : a) la
afectación de la calidad ambiental producidas por el desarrollo de actividades extractivas,
productivas y de servicios, la ausencia de medidas de manejo ambiental, y la débil ciudadanía
ambiental; b) la pobreza existente en los ámbitos urbanos y rurales, la cual ejerce presión sobre
los recursos naturales y el ambiente e impacta sobre la salud y la calidad de vida; c) el cambio
climático, la disminución de bosques, la pérdida de diversidad biológica, la creciente escasez de
agua y la gestión limitada de las sustancias químicas y materiales peligrosos, son algunos de los
problemas globales que se encuentran bajo normas y tratados internacionales cuyo
cumplimiento nacional es necesario impulsar desde el Estado
Dos objetivos de la política ambiental interesa destacar: a) Asegurar una calidad
ambiental adecuada para la salud y el desarrollo integral de las personas, previniendo la
afectación de ecosistemas, recuperando ambientes degradados y promoviendo una gestión
integrada de los riesgos ambientales, así como una producción limpia; b) Consolidar la
gobernanza ambiental y el Sistema Nacional de Gestión Ambiental a nivel nacional, regional y
local, bajo la rectoría del Ministerio del Ambiente, articulando e integrando las acciones
transectoriales en materia ambiental.
La Política ambiental se organiza en ejes estratégicos de los cuales se destacarán dos ejes
de interés:
78
Cuadro 4. Ejes y estrategias de interés en la Política Nacional de Ambiente
Ejes de la Política ESTRATEGIAS
Eje 1: Conservación y
aprovechamiento
sostenible de los
recursos naturales y
de la diversidad
biológica
Impulsar la gestión integrada
de cuencas, con enfoque eco
sistémico para el manejo
sostenible de los recursos
hídricos y en concordancia
con la política de OT y ZEE.
Incorporar en los procesos
de Ordenamiento Territorial
el análisis del riesgo natural
y antrópico, así como las
medidas de adaptación al
cambio climático.
Impulsar acciones para
prevenir los procesos
de degradación de los
suelos mitigando sus
efectos y/o
recuperándolos.
Impulsar el
ordenamiento
territorial como
base de los planes
de desarrollo
concertados y de
desarrollo de
fronteras, en la
gestión de cuencas
hidrográficas y las
zonas marino
costeras.
Eje 3: Gobernanza
ambiental
Impulsar la diferenciación y
la complementariedad de las
competencias ambientales
institucionales en los tres
niveles de gobierno.
A nivel local:
Fortalecer la gestión
de los gobiernos
regionales y locales en
materia de residuos
sólidos de ámbito
municipal, priorizando
su aprovechamiento.
Eje 4: Compromisos
y oportunidades
ambientales
internacionales.
Propiciar la eco-eficiencia, la
calidad ambiental y la
responsabilidad social en la
gestión empresarial
Fuente: Política Nacional del Ambiente (Ministerio del Ambiente, 2009)
5.1.1.2. Política para el Ordenamiento Territorial
La Política de Ordenamiento Territorial (OT) en el Perú, define el OT como un proceso
político y técnico administrativo de toma de decisiones concertadas con los actores sociales,
económicos, políticos y técnicos, para la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio, que
se orienta por varios principios, entre los cuales se destacan la complementariedad,
gobernabilidad y competitividad.
La complementariedad en todos niveles territoriales, propiciando la articulación de las
políticas nacionales, sectoriales, regionales y locales.
La gobernabilidad democrática, orientada a armonizar políticas, planes, programas,
procesos, instrumentos integrando mecanismos de participación e información.
La competitividad, orientada a su incremento y a maximizar las potencialidades del
territorio.
Tres objetivos y orientaciones de la Política de OT; son de interés para el análisis del objeto
de estudio:
79
Cuadro 5. Objetivos y lineamientos de OT de interés para el objeto de estudio
Objetivo Lineamientos de Interés
OBJETIVO 1: Promover y facilitar, el
aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales renovables, la utilización y gestión
responsable de los recursos naturales no
renovables; así como, la diversidad biológica, la
ocupación ordenada del territorio en
concordancia con sus características,
potencialidades y limitaciones, la conservación
del ambiente y de los ecosistemas, la
preservación del patrimonio natural y cultural,
el bienestar y salud de la población.
Lineamiento 1.1: Promover la conservación, el uso
y el aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales y de la diversidad biológica.
Lineamiento 1.2: Promover el proceso de
ocupación del territorio con criterios económicos,
ambientales, sociales, culturales, políticos4 y de
seguridad física
Lineamiento 1.3: Implementar el Ordenamiento
Territorial y la gestión integral de las cuencas
hidrográficas y las zonas marino costeras para
contribuir al desarrollo sostenible del país
OBJETIVO 2: Impulsar el desarrollo del
territorio nacional de manera equilibrada y
competitiva con participación de los agentes
públicos, privados y comunales mediante una
adecuada planificación del territorio.
Lineamiento 2.1: Consolidar y desarrollar los
sistemas urbanos regionales como instrumentos de
la descentralización
OBJETIVO 5: Revertir los procesos de deterioro
de los ecosistemas y promover los usos del
territorio que conduzcan al desarrollo
sostenible.
Lineamiento 5.1: Mejorar la gestión del territorio a
nivel regional y local
Lineamiento 5.2: Promover la recuperación de los
ecosistemas deteriorados y la protección de áreas
frágiles y relictos
Fuente: Lineamientos de la Política de Ordenamiento Territorial (Ministerio del Ambiente, 2010)
5.1.1.3. Ley de Recursos Hídricos
Los recursos hídricos, en el Perú, son una responsabilidad sectorial de la Autoridad
Nacional del Agua (ANA), y como tal, está formalmente integrada al SINAPLAN. La Ley Nº 29338,
regula el uso y gestión integrada del agua, la actuación del Estado y los particulares en dicha
gestión. También establece que la gestión integrada de los recursos hídricos se sustenta en el
aprovechamiento eficiente y su conservación.
El uso del agua debe ser óptimo y equitativo, basado en su valor social, económico y
ambiental, y su gestión debe ser integrada por cuenca hidrográfica y con participación activa de
la población organizada
El ANA es la máxima autoridad técnico-normativa del Sistema Nacional de Gestión de los
Recursos Hídricos, el cual es parte del Sistema Nacional de Gestión Ambiental. Tiene a su cargo
la rectoría técnica - normativa y procedimental para la gestión integrada, sostenible y
multisectorial de los recursos hídricos.
80
El sistema de recursos hídricos, cuenta con regulaciones propias para su proceso de
planificación. La Planificación Hídrica en el Perú se le asume como un instrumento orientador
para facilitar el trabajo de los tres niveles de gobierno en la ejecución de los proyectos hídricos
necesarios en sus jurisdicciones, no obstante, los ámbitos de planificación
El Perú cuenta con una Ley de Recursos Hídricos y un Plan Nacional de Recursos Hídricos
(Decreto Supremo N° 013-2015-MINAGRI), que implementa la Política y Estrategia Nacional de
Recursos Hídricos, que se concreta en Planes de Gestión de los Recursos Hídricos de Cuenca,
que son instrumentos de planificación y acción vinculantes, de actualización periódica, que
tienen por finalidad garantizar el uso sostenible de los recursos hídricos, así como incrementar
su disponibilidad para satisfacer las demandas de cantidad, calidad y oportunidad en el corto,
mediano y largo plazo, en armonía con el desarrollo nacional, regional y local (Autoridad
Nacional del Agua, 2016, p. 31).
Para la formulación y gestión de los Planes de Gestión de los Recursos Hídricos en cada
cuenca, son convocados los gobiernos regionales y locales; así como las mancomunidades que
operan en el ámbito de la cuenca.
La Ley contempla en su Artículo 1, el principio de descentralización de la gestión pública
del agua y de autoridad única, para ello y con el objetivo de realizar una efectiva gestión pública
del agua, se asume que la conducción del Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos
es de responsabilidad de una autoridad única y desconcentrada en órganos territoriales que se
organizan bajo el enfoque de cuenca. Así, en su Artículo 24, define la naturaleza de sus órganos
desconcentrados a los que denomina Consejos de Cuenca. Los Consejos de Cuenca son órganos
de naturaleza permanente integrantes de la Autoridad Nacional, creados mediante decreto
supremo, a iniciativa de los gobiernos regionales, con el objeto de participar en la planificación,
coordinación y concertación del aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos en sus
respectivos ámbitos.
Los gobiernos regionales y gobiernos locales, a través de sus instancias correspondientes,
intervienen en la elaboración de los planes de gestión de recursos hídricos de las cuencas.
Participan en los Consejos de Cuenca y desarrollan acciones de control y vigilancia, en
coordinación con la Autoridad Nacional, para garantizar el aprovechamiento sostenible de los
recursos hídricos. La infraestructura hidráulica mayor pública que transfiera el gobierno nacional
a los gobiernos regionales es operada bajo los lineamientos y principios de la Ley, y las directivas
que emita la Autoridad Nacional (Ley de Recursos Hídricos No 29338, 2009).
81
5.1.2. Políticas transversales para la planificación de los órganos públicos
Los órganos públicos peruanos están regulados por un conjunto de sistemas
administrativos transversales a la gestión institucional, cuya rectoría la realiza el gobierno
nacional a través de la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Son once los sistemas administrativos que regulan la gestión de los recursos humanos, el
abastecimiento, el presupuesto público, tesorería, endeudamiento, contabilidad, inversión
pública, planeamiento estratégico, defensa, control y modernización. Aunque la mayor parte
de ellos son aplicables a la gestión de los órganos subnacionales, para efectos de la presente
investigación interesara tener en cuenta las regulaciones que provienen de tres sistemas:
planeamiento, presupuesto e inversión pública.
5.1.2.1. El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (SINAPLAN)
Imagen 10. Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN, 2017, p. 7)
El Perú cuenta con un Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (SINAPLAN) que se
define como el conjunto articulado e integrado de órganos, subsistemas y relaciones funcionales
cuya finalidad es coordinar y viabilizar el proceso de planeamiento estratégico nacional para
promover y orientar el desarrollo armónico y sostenido del país. Tiene como objetivos:
Promover la planificación estratégica (planes, programas y proyectos) con visión prospectiva de
medio y largo plazo, definir los métodos, procesos e instrumentos para articular e integrar en
forma coherente la elaboración del Plan de Desarrollo Nacional y los planes nacionales
82
sectoriales, desarrollar los procesos y las acciones para el seguimiento de la gestión para
resultados de mediano y largo plazo y promover la cooperación y acuerdos entre los sectores
públicos y privados en el proceso de formulación de los planes estratégicos (CEPLAN, 2020a).
En el marco de este sistema, se elabora un Plan Nacional (PEDN) y Planes sectoriales
(PESEM) y territoriales. Los planes territoriales en el nivel regional y local se definen como
“Planes de Desarrollo Concertado” en adelante PDC, en correspondencia con lo establecido por
la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, y Ley de Bases
de la Descentralización.
Para el CEPLAN el PDC es el documento elaborado por los Gobiernos Regionales y
Gobiernos Locales para sus respectivos ámbitos territoriales, y contiene la estrategia de
desarrollo concertada del territorio para el logro de los objetivos establecidos en el PEDN, así
como los establecidos en los PESEM respecto a las competencias compartidas.
Políticas de Gobierno
Según CEPLAN 2018, las Políticas Nacionales son de cumplimiento obligatorio por todas
las entidades y niveles de gobierno. Por ello viene orientando su diseño e implementación que
puede comprender una o varias funciones del Estado y a diversos órganos públicos (sectores
Gobiernos Regionales y Locales) quienes deberán formulan sus políticas y planes de manera
consistente con las Políticas Nacionales.
Actualmente el CEPLAN regula la elaboración de las Políticas Nacionales a través de la
Guía de Políticas Nacionales, aprobada por Resolución de Presidencia de Concejo Directivo Nº
00047-2018/CEPLAN/PCD. Este documento normativo orienta el diseño y formulación de
políticas nacionales en el marco de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, y la Política Nacional de
Modernización de la Gestión Pública.
La Guía orientará la formulación de Políticas Nacionales, considerando las Políticas de
Estado, la Política General de Gobierno y otras Política Nacionales vinculadas; así como la
diversidad de las realidades regionales y locales. Asimismo, tiene como finalidad contribuir a una
mejor atención de la ciudadanía, priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos
mediante una gestión orientada a resultados, el planeamiento estratégico, el uso de tecnología,
la rendición pública y periódica de cuentas y la transparencia.
El instrumento define dos tipos de políticas: sectoriales y multisectoriales, y promueve
que las políticas sean construidas con participación de los actores involucrados:
83
Los actores relacionados con la política nacional tienen un rol importante (en tanto
cuenten con un reconocimiento social, político o legitimidad jurídica) para el
cumplimiento de consensos y compromisos, los cuales resultan clave, sobre todo, en la
etapa de implementación. Su participación debe ser transversal en las distintas etapas
y pasos de la política nacional. (CEPLAN, 2018, p. 23)
La guía de Políticas define la necesidad de articulación de las políticas nacionales
sectoriales o multisectoriales con los planes sectoriales y territoriales.
En el ámbito territorial, los gobiernos regionales y locales formulan políticas regionales
y locales en sus respectivos ámbitos territoriales, en concordancia con las políticas
nacionales conforme a lo dispuesto en sus respectivas Leyes Orgánicas. Las políticas
regionales se concretan en los PRDC y en los PEI de las entidades públicas del ámbito
regional responsables del cumplimiento de los objetivos priorizados. Las políticas
locales se implementan en los PDC y en los PEI de las entidades públicas del ámbito local
responsables del cumplimiento de los objetivos priorizados. (CEPLAN, 2018, p. 43)
Planes sectoriales
Los planes sectoriales en adelante PESEM son documentos técnicos de planificación
institucional elaborados por los Ministerios del Poder Ejecutivo y que rigen para cada sector
como instrumentos de rectoría. Los planes comprenden orientaciones estratégicas para el
desarrollo del sector, para el logro de los objetivos del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional
en el PEDN y alineados a la Política General de Gobierno. Cada sector elabora su PESEM para un
periodo de gobierno, equivalente a 5 años.
Planes de Desarrollo Territorial
Los planes de desarrollo territorial, denominados desde la Ley Orgánica de
Municipalidades como Planes de Desarrollo Concertado son instrumentos de gestión elaborado
por los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales para sus respectivos ámbitos territoriales
(CEPLAN, 2020b).
Estos documentos describen la estrategia de desarrollo concertada del territorio para el
logro de los objetivos establecidos en el PEDN, así como los establecidos en los PESEM respecto
a las competencias compartidas.
En el caso de los Gobiernos Locales, los planes deben contribuir al logro de los objetivos
establecidos en el Plan de Desarrollo Regional Concertado correspondiente. Actualmente el
CEPLAN tiene pendiente la aprobación de una Guía para orientar la construcción de estos
instrumentos de gestión, que en la mayor parte de municipalidades están desactualizados.
84
5.1.2.2. El Sistema de Presupuesto Público
El Presupuesto Público (PP) es un instrumento de gestión del Estado orientado a lograr
resultados o cambios en las condiciones de vida de la población. El PP se asigna para la
prestación de bienes y servicios teniendo en cuenta las metas propuestas, la cobertura, y
criterios de equidad, eficacia y eficiencia por las Entidades Públicas. El presupuesto es regulado
desde el Ministerio de Economía y Finanzas para establecer los límites de gastos durante el año
fiscal, por cada una de las Entidades del Sector Público, y ordenar los ingresos que los financian,
en dialogo con la disponibilidad de los Fondos Públicos, ya que su misión es mantener el
equilibrio fiscal (Ministerio de Economía y Finanzas, 2020).
El Sistema de Presupuesto comprende al conjunto de órganos, normas y procedimientos
que conducen el proceso presupuestario de todas las entidades del Sector Público en todas sus
fases. La rectoría está a cargo de la Dirección General del Presupuesto Público, dependiente del
Viceministerio de Hacienda, y de las Unidades Ejecutoras, oficinas o dependencias en las cuales
se conducen los procesos relacionados con el Sistema, a nivel de todas las entidades y
organismos del Sector Público que administran fondos públicos (Ministerio de Economía y
Finanzas, 2020).
Para fines de estudio, es importante destacar tres regulaciones dependientes del sistema
presupuestal: el presupuesto participativo, los incentivos municipales; asimismo interesa
destacar el comportamiento de la distribución presupuestal por niveles de gobierno, ya que una
de las mayores dificultades que enfrentan los gobiernos subnacionales es el reducido
presupuesto publico
Presupuesto Participativo
El presupuesto participativo está regulado por la Ley Marco del Presupuesto Participativo
N° 28056 del año 2003 y tiene alcance en los gobiernos regionales y locales. Tiene por objeto
asegurar una efectiva participación de la sociedad civil en el proceso de programación
participativa del presupuesto, el cual se desarrolla en armonía con los planes de desarrollo
concertados de los gobiernos regionales y gobiernos locales, así como la fiscalización de la
gestión. La participación, la transparencia y la rendición de cuentas son tres principios rectores
que guían el funcionamiento de este mecanismo, utilizado por los gobiernos locales para la
definición de los proyectos de inversión pública en el territorio.
Incentivos Municipales
El Programa de Incentivos forma parte del modelo de gestión por resultados. En el Perú
se creó en el año 2009, mediante Ley N° 29332 y sus modificatorias, y opera desde el año 2010.
85
Es una herramienta basada en la entrega de Incentivos Presupuestales, a cambio del
cumplimiento de algunas metas vinculadas al Presupuesto por Resultado, en un determinado
periodo. El proceso está a cargo del MEF y que se orienta a la promoción de la mejora de calidad
de los servicios públicos que entregan las municipalidades.
Las metas que orientan los incentivos son propuestas por órganos públicos del Gobierno
Nacional generalmente asociadas al cumplimiento de objetivos sectoriales donde se requiere la
participación y articulación de las municipalidades.
Los incentivos se orientan a cumplir tres objetivos (Ministerio de Economía y Finanzas,
2020).
a) Contribuir a la mejora de la efectividad y eficiencia del gasto público en las
municipalidades, vinculando el financiamiento a la consecución de resultados
asociados a los objetivos nacionales.
b) Mejorar la calidad de los servicios públicos locales y la ejecución de inversiones, que
están vinculadas a resultados en el marco de la Ley N° 27972 -Ley Orgánica de
Municipalidades.
c) Mejorar los niveles de recaudación y la gestión de los tributos municipales.
Distribución presupuestal por niveles de gobierno
Imagen 11. Distribución del Presupuesto (PIA) según nivel de gobierno, 2010–2020.
Fuente: Grupo Propuesta Ciudadana (Llanos, 2019)
Según datos del Grupo Propuesta Ciudadana (2019), la composición del presupuesto
público y su distribución por niveles de gobierno entre los años 2010 y 2020, observa “vaivenes
respecto al compromiso del Sistema Nacional de Presupuesto Público (SNPP) con la
descentralización” (Llanos, 2019, p. 6).
Los autores asumen que el comportamiento presupuestal estuvo asociado a factores
políticos y de recaudación por el canon minero, demostrando que en el periodo 2011, 2012 y
2013 se dio una ligera tendencia hacia mayores niveles de asignación presupuestal a los
86
gobiernos locales (14 y 17% respectivamente) cayendo luego en el 2015 al 12%, situación que
decreció aún más en el gobierno del presidente Kusynzcky y que se recupera levemente en el
gobierno del presidente Vizcarra (12%)
Es importante anotar en el grafico siguiente las variaciones porcentuales año a año que
entre el 2011 y 2013 fueron importantes para los gobiernos locales (municipalidades
provinciales y distritales). Este proceso se revierte en el año 2014 y mantiene tendencia
decreciente hasta el año Luego se estabiliza y se percibe un incremento en el año 2019. No
obstante, la concentración de más del 70% de los recursos públicos en el gobierno central no
evidencia una gestión descentralizada.
Imagen 12. Variación porcentual en la asignación presupuestal según nivel de gobierno
Fuente: Grupo Propuesta Ciudadana (Llanos, 2019)
5.1.2.3. Sistema de Inversión Publica
El Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, orienta el uso
de los recursos públicos destinados a la inversión para la efectiva prestación de servicios y la
provisión de la infraestructura necesaria para el desarrollo del país en el marco de la Política
Nacional de Modernización de la Gestión Pública
El sistema se rige mediante el Decreto Legislativo que crea el Sistema Nacional de
Programación Multianual y Gestión de Inversiones (INVIERTE.pe), que deroga a su vez la Ley N°
27293, Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública.
La norma define algunos principios rectores tales como, que programación multianual de
la inversión debe considerar como objetivo central el cierre de brechas de infraestructura o
acceso a servicios públicos para la población; vincular los objetivos nacionales, regionales y
locales establecidos en el planeamiento estratégico en el marco del Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico,; debe realizarse en concordancia con las proyecciones del Marco
Macroeconómico Multianual; los fondos públicos deben relacionarse con la efectiva prestación
87
de servicios con un enfoque territorial; entre otras (Decreto Legislativo Que Crea El Sistema
Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones - D.S. No 242-2018-EF, 2018).
El sistema define las fases del ciclo de Inversión, los órganos participantes y a través de su
ente rector, realiza tres funciones: la Programación Multianual de la Inversión Pública, la gestión
de la Inversión Pública, y el seguimiento y evaluación de las inversiones.
5.1.3. Políticas que regulan la intervención territorial de Gobiernos locales y Mancomunidades
En esta sección se describe la legislación que regula la intervención de los gobiernos
subnacionales que actúan en el territorio, alineados a las políticas sectoriales nacionales, pero
con competencias propias vinculadas al desarrollo territorial ambiental. Estas tres normas son:
la Ley de Bases de Descentralización aprobada en el año 2002, la Ley Orgánica de
Municipalidades del mismo año y la Ley de Mancomunidades y su reglamento que data del año
2008 y 2011 respectivamente.
5.1.3.1. Ley de Bases de la Descentralización
La ley de Bases descentralización (LBD), ley 27783, promulgada en el año 2002, recoge el
espíritu y lineamientos aprobados en la octava política de Estado por el Acuerdo Nacional:
Desarrollar una integral descentralización política, económica y administrativa,
transfiriendo progresivamente competencias y recursos del gobierno nacional a los
gobiernos regionales y locales con el fin de eliminar el centralismo. Construiremos un
sistema de autonomías políticas, económicas y administrativas, basado en la aplicación
del principio de subsidiariedad y complementariedad entre los niveles de gobierno
nacional, regional y local del Estado, con el fin de fortalecer éstos últimos y propiciar el
crecimiento de sus economías. (Acuerdo Nacional, 2002, parr. 1)
La finalidad del proceso de descentralización se define en la Ley 27783, de define como el
“desarrollo integral, armónico y sostenible del país, mediante la separación de competencias y
funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de
la población” (Artículo 3). Para ello, la norma estipula que la descentralización, será permanente,
dinámica, irreversible, democrática, integral, subsidiaria y gradual (Ley de Bases de La
Descentralización No 27783, 2001, Art. 4)
En cuanto a la descentralización fiscal, la norma refiere que habrá neutralidad en la
transferencia de los recursos a los gobiernos sub nacionales, así como un programa ordenado
de transferencia de servicios y competencias del gobierno nacional a los gobiernos sub
nacionales con efectos fiscales neutros, es decir, se evitara la transferencia de recursos sin
contraparte de transferencia de responsabilidades de gasto (Art. 5).
88
La Ley de Bases en su artículo 6, también define como objetivos a nivel ambiental: a) el
ordenamiento territorial y del entorno ambiental, desde los enfoques de la sostenibilidad del
desarrollo. b) la gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad
ambiental. c) la coordinación y concertación interinstitucional y participación ciudadana en
todos los niveles del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.
Un aspecto de alta importancia en esta norma es la definición que, de la autonomía,
característica esencial de un gobierno descentralizado. La ley distingue la autonomía política y
la autonomía económica. Sobre la primera señala que es una facultad para adoptar y concordar
las políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, Bajo esta autonomía, los
gobiernos su nacionales pueden aprobar y expedir sus normas, decidir a través de sus órganos
de gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes. (Art. 9.2)
En cuanto a la autonomía económica, la describe como la “facultad de crear, recaudar y
administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme
a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto.” (Art. 9.3)
5.1.3.2. Ley Orgánica de Municipalidades
Los Gobiernos locales, provinciales y distritales se rigen por la Ley Orgánica de
Municipalidades, aprobada en el año 2003, recogiendo varios lineamientos establecidos de
manera general en la Ley de Bases de la Descentralización.
En la tabla siguiente se destacan algunos aspectos relevantes de esta norma, que nos
permite situar mejor la actuación de los Gobiernos locales:
Cuadro 6. Aspectos de la Ley Orgánica de Municipalidades
Aspectos Descripción
Relaciones entre
los gobiernos
nacional, regional y
local
El gobierno en sus distintos niveles se ejerce dentro de su jurisdicción, evitando
la duplicidad y superposición de funciones, con criterio de concurrencia y
preeminencia del interés público. Las relaciones entre los tres niveles de
gobierno deben ser de cooperación y coordinación, sobre la base del principio
de subsidiariedad (Ley de Bases de La Descentralización No 27783, 2001, Art. 7).
Planeación local
El proceso de planeación local es integral, permanente y participativo,
articulando a las municipalidades con sus vecinos. En dicho proceso se
establecen las políticas públicas de nivel local, teniendo en cuenta las
competencias y funciones específicas exclusivas y compartidas establecidas para
las municipalidades provinciales y distritales (Art. 9)
Estado
democrático,
descentralizado y
desconcentrado
La estructura, organización y funciones específicas de los gobiernos locales se
cimientan en una visión de Estado democrático, unitario, descentralizado y
desconcentrado, con la finalidad de lograr el desarrollo sostenible del país. En el
marco del proceso de descentralización y conforme al criterio de subsidiariedad,
89
Aspectos Descripción
el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la
competencia o función. (Art. 5)
Competencia
Municipal en
materia Ambiental
Protección y conservación del ambiente
Formular, aprobar, ejecutar y monitorear los planes y políticas locales en
materia ambiental, en concordancia con las políticas, normas y planes
regionales, sectoriales y nacionales
Promover la educación e investigación ambiental en su localidad e incentivar la
participación ciudadana en todos sus niveles.
Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el cumplimiento
de sus funciones.
Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional, sectorial y regional, la
correcta aplicación local de los instrumentos de planeamiento y de gestión
ambiental, en el marco del sistema nacional y regional de gestión ambiental (Art.
73)
Aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel provincial, que
identifique las áreas urbanas y de expansión urbana, así como las áreas de
protección o de seguridad por riesgos naturales; las áreas agrícolas y las áreas
de conservación ambiental (Art. 79).
Atribuciones del
Alcalde en materia
ambiental
Someter al concejo municipal la aprobación del sistema de gestión ambiental
local y de sus instrumentos, dentro del marco del sistema de gestión ambiental
nacional y regional (Art. 20, Inc. 13).
Presupuesto de los
gobiernos locales
Las municipalidades se rigen por presupuestos participativos anuales como
instrumentos de administración y gestión, los cuales se formulan, aprueban y
ejecutan conforme a la ley de la materia, y en concordancia con los planes de
desarrollo concertados de su jurisdicción. El presupuesto participativo forma
parte del sistema de planificación (Art. 53).
Relacion entre
Municipaidades
Las relaciones que mantienen las municipalidades entre ellas, son de
coordinación, de cooperación o de asociación para la ejecución de obras o
prestación de servicios. Se desenvuelven con respeto mutuo de sus
competencias y gobierno (Art. 124).
Fuente: Ley Orgánica de Municipalidades (Ley Orgánica de Municipalidades No 27972, 2012)
5.1.3.3. Ley de Mancomunidades
Las mancomunidades municipales y regionales no forman parte del SINAPLAN, pese a que
el Estado Peruano las define como entidades con personería jurídica de derecho público
(Decreto Supremo No 046-2010-PCM, 2010) y que ejecutan presupuesto de inversión pública
con fines de desarrollo territorial.
Las mancomunidades municipales, según el Reglamento de la Ley de Mancomunidades,
son constituidas a partir del acuerdo de dos o más municipalidades, colindantes o no, y de su
inscripción en el Registro de Mancomunidades Municipales.
Las Mancomunidades Regionales, son definidas según su reglamento como “mecanismos
de coordinación” que ejecutan presupuesto público, por medio de la formulación y ejecución de
90
programas y proyectos de inversión y garantizar la prestación conjunta de servicios y bienes
públicos con enfoque de gestión descentralizada (Pacheco Rojas, 2020).
Los fines de desarrollo y los objetivos de mejora de bienes o servicios territoriales
propuestos por la mancomunidad tienen en cuenta los PDC de los gobiernos locales o regionales
intervinientes, así como de los planes y las políticas nacionales. Para el financiamiento de los
programas, proyectos o acciones, pueden recurrir a los aportes de los gobiernos involucrados,
o bien promover proyectos de inversión pública para aplicar financiamiento público o privado.
También pueden participar en el Fondo Invierte para el Desarrollo Territorial – FIDT, de acuerdo
a la normativa que regula dicho fondo.
Las inversiones de desarrollo a cargo de las mancomunidades deberán ser registradas en
la Oficina de Programación Multianual de Inversiones de la Municipalidad, órgano técnico
responsable de la Programación Multianual del Ciclo de Inversión, en el ámbito de la
responsabilidad funcional local.
Es desde allí que la mancomunidad busca asegurar algún tipo de vínculo entre la
planificación estratégica local y la inversión mancomunada. Para ello la programación multianual
comprende: a). Diagnóstico de la situación de las brechas de infraestructura o acceso a servicios
públicos; b). Establecimiento de metas de producto específicas; y, c). Establecimiento de
indicadores de resultado en un horizonte de tres años (Decreto Legislativo Nº 1252, 01 de
diciembre de 2016).
Al no ser parte del SINAPLAN, la mancomunidad no articula la planificación de soluciones
de desarrollo, de mayor escala para su territorio; esta es quizá esta una de las debilidades más
clara para orientar la programación de sus inversiones. (DS 022-2020. Reglamento de la Ley de
Mancomunidades Regionales, Art 3.4)
Hay cuatro principios que establece el Reglamento de Mancomunidades en su Art. 3, y
que son de interés para este estudio: a) La integración local, que es promovida como base para
la interacción regional y nacional. Esta articulación de las municipalidades puede ser económica,
social, fiscal, cultural y política; el impulso al desarrollo local integral y sostenible en armonía
con los planes de desarrollo concertado de las municipalidades asociadas; la autonomía que le
otorga la facultad para ejercer actos administrativos y de administración, con respeto mutuo de
las competencias municipales, y la eficiencia que promueve la optimización y adecuada
utilización de recursos en función a los objetivos propuestos.
Asimismo, la Ley se orienta lograr los siguientes objetivos:
91
Promocionan y ejecutan proyectos que por su monto de inversión y magnitud
de operación superen el ámbito jurisdiccional y las posibilidades de cada
gobierno local.
Ejecutan acciones, convenios y proyectos conjuntos, principalmente entre las
municipalidades que compartan cuencas hidrográficas, corredores viales,
turísticos, económicos, zonas ecológicas comunes, etc.
Elaboran, gestionan, promueven e implementan proyectos ante entidades
nacionales e internacionales.
Desarrollan e implementan planes y experiencias conjuntas de desarrollo de
capacidades. (Ley de La Mancomunidad Municipal No 29029, 2009, Art. 4, p. 2)
***
Finalmente, en la siguiente imagen (Imagen 13), se puede observar el entramado de la
institucionalidad descrita, basado en la articulación de ciclos de gestión de Molina (2002),
graficado anteriormente en la Imagen 8.
Imagen 13. Contexto político, normativo e institucional del objeto de estudio (Elaboración propia)
92
5.2. Descentralización y desigualdades territoriales en el Perú
El presente trabajo se ubica en el contexto peruano del proceso de descentralización (el
cual se remonta a los últimos 30 años), enfocándose en las capacidades de los gobiernos
subnacionales para conducir su propio desarrollo a través de la conformación de
mancomunidades, resolviendo de manera efectiva los problemas socioambientales del
territorio. La descentralización es un proceso de transferencia de capacidades que busca reducir
las desigualdades territoriales al interior del país. Para brindar un marco contextual, se hará una
caracterización del Perú (y de la región angina) de las últimas décadas y como se vienen
abordando las desigualdades socioambientales desde un enfoque descentralista.
5.2.1. Desigualdades socioambientales en el contexto de los andes peruanos
Al hablar de desigualdades socio-ambientales manifestadas a nivel del territorio peruano,
se debe ser cauteloso en distinguir entre “diferencia” y “desigualdad”. El territorio peruano (y
lo propio se puede extrapolar al territorio andino), posee una serie de particularidades
geográficas determinadas por una serie de variables como la presencia de la Cordillera de los
Andes, su cercanía al Ecuador, la incidencia de corrientes marinas, entre otros factores. Producto
de ello, el Perú es un país de gran diversidad y heterogeneidad en cuanto a sus suelos,
vegetación, especies y culturas, lo cual supone que dentro de sus límites existen notables
diferencias entre territorios subnacionales. Ello de por sí, no supone una desigualdad.
Son aquellos modos en los que la sociedad peruana se ha ido adaptando y asentando en
este territorio, y la institucionalidad que ha ido consolidando esta organización social, lo que ha
supuesto un acceso jerarquizado a bienes y recursos social y ambientalmente valorados
(Góngora-Mera, 2017) y una diferencia en el acceso al poder, condiciones que define Braig et al.
para hablar de desigualdad (Braig et al., 2015). Es entonces la desigualdad un constructo social,
cimentada sobre diferencias de base. El papel de las instituciones que brindan las directrices
para la gestión y planificación del territorio, así como el proceso de descentralización, que
pretende un desarrollo de capacidades y fortalecimiento del estado subnacional, juegan un
papel clave en la reducción de estas desigualdades (Schorr, 2018).
Para poder situar el caso peruano, es importante remitirnos a la literatura acerca de la
región andina. Existen un conjunto de factores que inciden en la gran diversidad que posee la
región andina, dentro de las se encuentran una serie de eventos geológicos, climatológicos y
ecológicos que moldean las características de los andes tropicales (Josse et al., 2010). La
Cordillera de los Andes, como evento geológico, es probablemente el principal de estos eventos,
pues da pie a la topografía accidentada, a la variedad de pisos ecológicos y a la alta variabilidad
93
en una muy corta distancia, teniendo como consecuencia un alto grado de endemismo de
especies vegetales. Esta característica fue aprovechada por las comunidades que se asentaron
en el territorio peruano a través de un modelo de complementariedad ecológica, que buscaba
un control vertical sobre la mayor cantidad de pisos ecológicos, de modo que de manera
conjunta se puedan cubrir las necesidades de aprovisionamiento de las poblaciones (Murra,
1992).
Esta idea de complementariedad ecológica fue reestructurada a partir del modelo colonial
de asentamiento en el territorio a través de la creación de reducciones (Murra, 1992), las cuales
posteriormente se mantendrían como capitales y ciudades principales, atomizando el territorio
en una red de centralidades y periferias. Si bien ciertos vestigios de la antigua territorialidad,
basada en la complementariedad, aún perduran en las relaciones entre comunidades locales de
los andes peruanos (Murra, 1992), estos se encuentran inscritos a una condición de ruralidad,
que implica un distanciamiento físico de los centros administrativos y con ello un desigual acceso
a servicios y a oportunidades de desarrollo (Remy, 2015).
Sumado a este proceso, es importante también situarse a una escala más grande, y
analizar el territorio peruano frente a los procesos globales que sitúan al país en una relación
desigual de distribución de poder. Orihuela argumenta que ello se debe a una “maldición de los
recursos naturales”, que opera bajo una serie de mecanismos, entre los cuales se encuentra el
desarrollo de actividades extractivas sin encadenamientos económicos locales, un bajo nivel de
formación de capital humano, un daño ambiental concentrado en los lugares de extracción, alto
nivel de volatilidad y dependencia económica y una imposición de modelos de desarrollo
globales a una escala local (Orihuela, 2018).
Estos mecanismos globales, condicionados por una geografía particular, se reproducen y
perpetúan a una escala nacional y subnacional a través de las instituciones de manejo y gestión
territorial, las cuales se encuentran a cargo de las decisiones políticas. Para ponerlo en palabras
de Therborn (2013), los factores geográficos que determinan la heterogeneidad y diversidad del
territorio, producen en un primer momento una situación de distanciamiento, que no se
convierte en una desigualdad hasta que se institucionalizan los sistemas de exclusión y
jerarquización, los cuales permiten una condición de subordinación de ciertos territorios
(rurales, ricos en recursos, megadiversos) ante un poder central (Góngora-Mera, 2017). Una vez
esta situación está dada, distintas trampas y círculos viciosos, como la relación interactiva entre
pobreza y sobreexplotación de recursos, entre marginalidad y degradación del medio ambiente
(Góngora-Mera, 2017), no hacen sino acrecentar cada vez más las desigualdades
socioambientales en el territorio peruano.
94
Para poder enfrentar estas desigualdades en el territorio, que se ha observado que son
de carácter estructural e históricamente cimentadas, la institucionalidad local y regional tendrá
un rol importante. Según Schorr, tanto la debilidad institucional como las reducidas capacidades
de los gobiernos subnacionales son factores que inciden en la desigualdad y el desarrollo
sostenible. Para que los estados subnacionales puedan ofrecer condiciones efectivas de buena
gobernanza, se necesita primero que estén habilitados y empoderados para decidir sobre su
propio desarrollo, deben tener control de los recursos necesarios para implementar esas
decisiones y además contar con una adecuada capacidad técnica (Schorr, 2018).
La organización y subdivisión del territorio es una primera base para poder distribuir de
manera adecuada el poder. Se debe tener en consideración que en los territorios confluyen una
serie de procesos que usualmente trascienden los límites de la organización jurídica y política
de los Estados: flujos económicos de cadenas productivas, flujos migratorios, flujos hídricos,
entre otros. Por poner un ejemplo, los ciclos hídricos y sistemas fluviales (organizadores de
ciudades y territorios) obedecen a lógicas comprensibles a nivel de cuencas, sin embargo, muy
rara vez estos coinciden con el diseño político del territorio (CEPAL, 2017).
Los problemas y procesos sociales, económicos y ambientales se despliegan de manera
diferenciada sobre el espacio geográfico. Algunos cobran sentido a una escala local, mientras
que otros de mayor complejidad se deben atacar a nivel global, por ejemplo, el cambio climático
(CEPAL, 2017). Es por ello que la escala geográfica, tiene especial importancia para la
intervención en el territorio y la resolución de sus conflictos.
Sobre esta problemática de base, se parte para poder dar revisión al proceso de
descentralización en la historia reciente del Perú, y analizar de qué manera permite o limita la
reducción de las desigualdades socioambientales.
5.2.2. Centralismo y descentralización en el Perú
Si bien en los últimos veinte años la economía peruana ha crecido a tasas superiores al
5%, se observan en el Perú claras evidencias de un crecimiento diferenciado a nivel territorial
(departamental, provincial y distrital) y de trampas territoriales de pobreza y desigualdad
(Escobal, 2016). Esta situación es un buen ejemplo de como las desigualdades horizontales, en
este caso diferenciadas por lugar de origen y condición de urbanidad/ruralidad, han sido
reiteradamente postergadas como dimensión del desarrollo (Stewart, 2005). La disputa por los
recursos naturales y los conflictos socioambientales en las zonas rurales del país son otra
expresión del mismo fenómeno. La necesidad de que los territorios locales puedan conducir sus
95
propios proyectos de desarrollo en soberanía de sus recursos es uno de los pilares que debe
impulsar el proceso de descentralización en el Perú.
El proceso de descentralización, en la historia reciente, se remonta al año 1988, con la
aprobación de la primera Ley de Bases de la Descentralización. Hasta ese momento, el poder
ejecutivo ejercía sus funciones a través de oficinas desconcentradas cuyos funcionarios eran
designados desde el poder central (Apoyo Consultoría, 2014). A partir de ello se impulsó el
primer intento de regionalización con gobiernos parlamentarios a nivel macro-regional. Sin
embargo, la falta de cohesión y cooperación entre los distintos territorios que conformaban las
macro-regiones, terminó por fragmentar de nuevo los territorios. Según Schorr, la deficiente
cooperación es reflejo de una falta de confianza social creada por una mentalidad de
nosotros/los otros, que no permite que se pueda accionar de manera común para afrontar los
problemas de desigualdad y desarrollo sostenible (Schorr, 2018). Este problema se mantuvo y
se siguió reflejando en el fracaso de los posteriores intentos de descentralización y
regionalización.
En el año 1998 se crearon los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR) a
nivel departamental, para impulsar proyectos de inversión en infraestructura y planes de
desarrollo (Apoyo Consultoría, 2014). Sin embargo, una débil capacidad técnica se vería
reflejada en el bajo porcentaje de ejecución de inversión.
Más adelante, en el año 2000, durante el gobierno de transición y en el marco del proceso
de democratización, el Acuerdo Nacional impulsó una agenda de diversas políticas, y
orientaciones para promover el desarrollo humano e impulsar capacidades y derechos
fundamentales, y también el desarrollo de los territorios. Estos últimos a través de la 8va política
de estado que se propuso “desarrollar una integral descentralización política, económica y
administrativa, transfiriendo progresivamente competencia y recursos del gobierno nacional a
los gobiernos regionales y locales con el fin de eliminar el centralismo” (CND, 2006, p. 1). Desde
el año 2002 de la Ley de Reforma Constitucional (Ley Nº 27680), la descentralización se asumió
como una nueva forma de organización democrática, dando paso a nuevas leyes orgánicas que
otorgaron competencias descentralizadas a los gobiernos regionales y locales, promoviendo un
enfoque de desarrollo territorial.
En el Perú, siguiendo la agenda territorial y ante la evidencia de grandes problemas de
gestión descentralizada en los territorios, tales como: la superposición de competencias de
gobierno, la débil complementariedad de roles de los gobiernos regionales y locales, la
atomización de las inversiones, los proyectos de escaso impacto, las débiles capacidades de
96
gestión, entre otras, se ensayaron nuevas estrategias de asociación intergubernamental para el
desarrollo de los territorios a través de las mancomunidades municipales y regionales. Esta
forma de asociación intergubernamental ha cobrado nueva vigencia en la actual gestión
gubernamental, como medio para superar dificultades de demarcación territorial, planificación
multiescalar e inversión para la atención de problemáticas territoriales y socioambientales
complejas. A esta forma de cooperación entre territorios, se le oponen otros mecanismos de
gestión territorial que han cobrado importancia en los últimos años. Por citar un ejemplo, la
organización en cuencas, que responde a criterios técnicos hidromorfológicos ha ganado un
posicionamiento en la institucionalidad peruana a través de los Consejos de Recursos Hídricos
de Cuenca (CRHC), organismos desconcentrados de la Autoridad Nacional del Agua,
dependencia que opera a nivel del gobierno central.
El proceso de descentralización descrito, ha estado compuesto entonces de varios
intentos fallidos y de una tendencia a una recentralización de competencias con
desconcentración territorial. En paralelo, en las últimas décadas se observa un aumento de la
desigualdad, tanto entre las regiones como al interior de las mismas, produciéndose trampas
territoriales de pobreza y desigualdad que perduran en el tiempo, en territorios
sistemáticamente rezagados. La mayoría de ellos se encuentran en la sierra y selva peruana,
observándose un claro fenómeno de litoralización en el proceso de desarrollo (Escobal, 2016).
5.2.3. Las mancomunidades en el contexto de la descentralización
Según Damonte, un factor importante que explica la persistencia de trampas territoriales,
es la existencia de arreglos institucionales que operan tanto dentro como fuera de los territorios
(Damonte, 2016). Es por ello que el análisis de las escalas espaciales es clave para la
identificación de las estrategias que permitan superar estas trampas. Las condiciones
geográficas y ambientales pueden ser un factor importante a la hora de conformar nuevos
arreglos institucionales (Damonte, 2016) que cohesionen territorios, como es el caso de muchas
mancomunidades conformadas en torno a un recurso natural, a un elemento o evento
geográfico, o a una problemática o conflicto de carácter socioambiental.
La voluntad de los actores locales, traducida en una resignificación propia del paisaje y de
los elementos identitarios del territorio, es lo que legitima entonces la “inscripción territorial”
de una problemática socioambiental (Merlinsky, 2017). Sobre la base de esta iniciativa local es
que se podría pensar en la unificación de territorios en la búsqueda de una escala que permita
abordar los problemas socioambientales de manera efectiva y sostenible, reduciendo las
desigualdades.
97
La búsqueda de una escala intermedia ha sido una constante en los procesos de
descentralización, los cuales han tenido como mecanismo recurrente algún tipo de propuesta
de regionalización (Apoyo Consultoría, 2014), aunque por lo general impuesta desde un
gobierno central o desde poderes (élites) locales, bajo supuestos criterios técnicos.
Las limitaciones de la acción a una escala local reducida son muchas, en tanto no permiten
albergar los procesos y sistemas socioecológicos esenciales en toda su dimensión (Barborak et
al., 2015). El concepto de sistema socioecológico (SSE) cobra importancia en tanto permite
analizar las interrelaciones de los elementos de la población y el territorio, en la búsqueda de
una escala apropiada. Sin embargo, este criterio debiera subordinarse al de la propia necesidad
e iniciativa de la población de cooperar entre sí y de formular una visión común de desarrollo, y
no ser impuesta por un poder central. Según Schorr, la institucionalidad sobre los recursos y el
territorio tiende a fracasar cuando la población la percibe como impuesta por las élites de una
manera injusta (Schorr, 2018).
El caso de las mancomunidades en el Perú, es un claro ejemplo de un mecanismo, basado
en la regionalización, y que busca una escala intermedia de intervención. En el año 2007 se
promulgó la Ley de Mancomunidades Municipales (Ley Nº 29029) y en el año 2011 se promulgó
la Ley de Mancomunidades Regionales (Ley Nº 29768). Al 2019, se han registrado a 204
mancomunidades municipales (Secretaría de Descentralización, 2019a), y aunque no todas
están activas, este indicador revela diversas problemáticas: la existencia de agendas y problemas
que trascienden a las jurisdicciones político-territoriales, problemas de demarcación territorial,
necesidades de mayor inversión a escala territorial, problemas de distribución presupuestal,
complementación de capacidades locales, entre otros.
Este mecanismo ha tenido en el Perú algunas limitaciones, al entrar en conflicto con otros
ordenamientos territoriales que han tenido mayor peso en las políticas públicas en los últimos
años, por ejemplo, la gestión de recursos hídricos y la delimitación del territorio peruano en
macrocuencas hidrográficas, enfoque que ha sido explicado anteriormente.
Es importante señalar el caso de las mancomunidades municipales en el marco de la
institucionalidad territorial en el país, la cual debiera tener un rol clave en la reducción de las
desigualdades socioambientales. Se observan problemas persistentes en el tiempo, los cuales
transforman las diferencias naturales del territorio (características de los andes peruanos) en
desigualdades de acceso a recursos y oportunidades de desarrollo.
98
CAPÍTULO 6: ESTUDIO DE CASO
6.1. Presentación del caso: La Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro
6.1.1. El ámbito geográfico de la mancomunidad
Imagen 14. Cuenca del Mantaro (Elaboración propia)
La cuenca del Mantaro se encuentra en la sierra central del Perú, y pertenece a la
macrocuenca amazónica. Recorre cuatro regiones distintas: Pasco, Junín, Huancavelica y
Ayacucho. El origen de la cuenca se encuentra en torno a la Laguna Chinchaycocha, la cual es
alimentada por distintos afluentes provenientes de los nevados alrededor. La cuenca termina
en el río Ene (afluente del Amazonas), cuando el río Mantaro confluye con el río Apurímac.
Una de las localidades más emblemáticas, tanto a nivel turístico como en su importancia
en la provisión de alimentos para el país, es la denominada zona del “Valle del Mantaro”, la cual
se ubica en la parte media de la cuenca y está compuesta por una alternancia entre valles y
centros urbanos de las provincias de Huancayo, Concepción, Jauja y Chupaca (Gutarra Balbín,
2015). Esta zona se encuentra experimentando procesos acelerados de urbanización, el cual es
absorbido por antiguas áreas rurales (Arana Velarde, 2018).
Por otra parte, la actividad extractiva opera ya por varias décadas en la cuenca del
Mantaro y se han reportado numerosas afectaciones al medio ambiente producto del mal
manejo en dichas actividades. Uno de los casos más representativos es el de la refinería de La
Oroya, localidad caracterizado por sus altos niveles de contaminación hídrica y atmosférica.
Recientemente, también se han reportado derrames de relaves en la zona de Huancavelica,
correspondientes a la minera Cobriza, operadas por la empresa Doe Run.
99
En la imagen 15 puede verse los límites de la cuenca del Mantaro, según la subdivisión
territorial por cuencas que realiza la Autoridad Nacional del Agua (Autoridad Nacional del Agua,
2018). Es importante acotar que la cuenca del Mantaro posee, en el marco de la política hídrica,
una institución que reúne a los actores territoriales, denominada “Consejo de Recursos Hídricos
de la Cuenca Interregional Mantaro”. Esta institución está compuesta por representantes de la
Autoridad Nacional del Agua, representantes de los gobiernos regionales de las 4 regiones que
la componen, representantes de los gobiernos locales, representantes de las organizaciones de
usuarios del agua con fines agrarios y no agrarios, colegios profesionales, universidades y
comunidades campesinas (Autoridad Nacional del Agua, 2019).
Imagen 15. Mancomunidades provinciales de la cuenca del Mantaro (Elaboración propia)
Al interior de este territorio, existen numerosas mancomunidades que integran distritos
o provincias (Ver Imagen 9), fuera o dentro de los límites regionales, con el objetivo de
implementar proyectos con intereses conjuntos. La conformación se estas mancomunidades, se
sitúa en el marco del proyecto de descentralización, el cual se describió anteriormente.
En el caso del presente estudio, se analizará el caso de la Mancomunidad Municipal
Mantaro-Mantaro, conformada por las provincias de Churcampa (Huancavelica) y Huanta
(Ayacucho), la cual se encuentra en la parte baja de la cuenca.
La Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro (MMCM) fue creada el 2011 mediante
resolución de la Secretaría de Descentralización (Resolución de Secretaría de Descentralización
No 518-2011/PCM-SD, 2011), integrando las municipalidades provinciales de Huanta y
Churcampa. Según los documentos de gestión más recientes de dicha institución, que incluyen
el Plan Operativo del año 2019 y los perfiles de proyectos en curso, la mancomunidad tiene
100
prioridades claras con respecto a la intervención en la restauración de ecosistemas fluviales de
la cuenca media baja del Mantaro, motivo por el cual, este caso es de interés para el tema de la
presente tesis.
6.2. La planificación de la recuperación ecosistemas fluviales en el ámbito de la
mancomunidad
En el presente punto se realizará un análisis de dos documentos centrales, el primero es
el Plan Operativo Anual (POA) del año 2019 de la Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro
(MMCM), y el segundo es el documento de Términos de Referencia (TdR) para el estudio de pre-
inversión para la recuperación de ecosistemas de la cuenca del Mantaro. Este último documento
constituye el avance actual de la planificación operativa realizada por la mancomunidad y
consolida un diagnóstico de la problemática del cual es posible extraer una visión del territorio
por parte de la institución. Ambos documentos serán analizados de manera sistémica y en el
presente texto se referirá a ellos como los instrumentos de planificación operativa de la MMCM.
Imagen 16. Instrumentos de planificación de la Mancomunidad de Mantaro (Mancomunidad Municipal
Cuenca Mantaro - Mantaro, 2019a, 2019b)
Ha sido importante la opinión de los actores de la cuenca, para cual se dispuso de la
entrevista a profundidad con el representante de la MMCM, así como con otros actores clave
de distintos niveles de gobierno. La información de dicho instrumento permitirá realizar la
triangulación correspondiente.
El objetivo de este punto es el de describir y analizar el proceso de planificación y los
enfoques subyacentes al diseño y formulación de planes de recuperación de ecosistemas
101
fluviales en los territorios mancomunados de la cuenca del Mantaro (Objetivo específico 1). Los
enfoques de planificación territorial desarrollados en capítulos anteriores son los siguientes:
enfoque territorial, enfoque paisajístico y enfoque de cuenca. Cada uno ofrece elementos
particulares, sin embargo, existen elementos comunes en todos. Se tomará en cuenta la
mención y recurrencia de algunos conceptos claves y relacionados a un entendimiento del
territorio particular de cada enfoque, a lo largo del planteamiento de los objetivos, las visiones
y el diagnóstico de los instrumentos de planificación operativa.
Debido al carácter operativo de los documentos analizados, se hizo necesario en algunos
casos específicos, poder complementar la información con la de los planes de desarrollo local
concertados aprobados a la fecha de cada uno de los territorios involucrados.
6.2.1. Identificación de problemáticas
El primer punto en el proceso de planificación que es preciso destacar es el de
identificación de las problemáticas, pues de ello deriva el posterior planteamiento de soluciones.
Es importante además analizar que enfoques, de los revisados anteriormente en el marco
teórico, subyacen a la identificación de las problemáticas. Siendo la degradación ambiental un
problema con múltiples causalidades y de gran complejidad, es importante poder determinar
en qué medida se está incorporando un enfoque integrador que permita brindar luces sobre la
magnitud del problema y de los múltiples elementos de la realidad a intervenir.
6.2.1.1. Las problemáticas priorizadas
A partir de la revisión documental del Plan Operativo Anual (POA) de la mancomunidad y
de los perfiles de proyectos se pueden extraer un conjunto de problemáticas. Las mismas no se
encuentran sistematizadas o enlistadas como tal, sino que se pueden hallar en los textos de
presentación del POA y en el diagnóstico preliminar de los proyectos de inversión. Los problemas
identificados en el ámbito territorial de la mancomunidad son los siguientes:
a. Degradación de los ecosistemas de la cuenca, microcuencas y montañas.
b. Alta contaminación del agua debido a vertimientos de empresas mineras.
c. Mal manejo de los residuos sólidos en su disposición final (botaderos) en los
principales centros urbanos
d. Hábitos de consumo no sostenibles de la población.
e. Necesidad de instrumentos de planificación y ordenamiento territorial.
f. Impactos del cambio climático.
g. Falta de articulación de unidades de producción (macrorregión central, VRAEM)
h. Desaprovechamiento de los recursos naturales, paisajísticos y arqueológicos.
102
Las ideas extraídas de los documentos analizados coinciden con la interpretación del
problema que hacen los representantes de la mancomunidad, sin embargo, hay un problema
adicional que se evidencia durante las entrevistas, y es el de la acción de la actividad
hidroeléctrica en la cuenca baja del Mantaro: La reducción del caudal a partir de la desviación
de las aguas para las centrales hidroeléctricas, tienen un efecto adverso en la capacidad de
recuperación de los ecosistemas y por tanto inciden en su degradación. Está problemática,
según la mancomunidad, afecta en particular a las provincias de Huanta, Churcampa,
Acombamba, Tayacaja y Huancavelica, pues es la zona de la cuenca que se encuentra posterior
al desvío del agua:
En la mancomunidad estamos planteando proyectos integrales, que contemple las
problemáticas de las zonas mineras, zonas agropecuarias, de la central hidroeléctrica
del Mantaro. En la cuenca baja se tienen mayores efectos la contaminación que los que
hay en la cabecera de cuenca, residuos sólidos urbanos, de las diferentes provincias,
que están a ambos lados. Es un punto del territorio en que se capta las aguas y se
desvían para la Central Hidroeléctrica Santiago Mayolo...
…Cuando se corta el curso del agua, hace ya 50 años, empezó a haber un deterioro
considerable de los ecosistemas. Ya no se produce el fenómeno de la
evapotranspiración para poder producir la humedad necesaria para las plantaciones. La
flora silvestre ha desparecido fuertemente, y eso es muy notorio de la represa hacia
arriba y hacia abajo. (Entrevista a representante de la MMCM, 2020)
Es importante además analizar dichas problemáticas en conjunción con las que señalan
los territorios provinciales de manera individual en sus Planes de Desarrollo Concertados (PDC),
de modo de poder ver el nivel de interacción entre los instrumentos de planificación dentro del
ámbito de la mancomunidad. Para ello se presenta el siguiente cuadro (en este cuadro se ha
adicionado la problemática de las hidroeléctricas, producto de las entrevistas:
Cuadro 7. Problemáticas identificadas en el ámbito de la mancomunidad
Nº Problemática según la MMCM Problemática según
PDC Churcampa
Problemática según
PDC Huanta
P1
Degradación de los ecosistemas de la cuenca,
microcuencas y montañas.
Pérdida de pastos y
bosques
Pérdida de zonas de
pastos y bosques
P2
Mal manejo de los residuos sólidos en su
disposición final (botaderos) en los principales
centros urbanos.
Deficiente gestión de
residuos sólidos y
aguas servidas
Inadecuada gestión
de recursos hídricos
P3
Alta contaminación del agua debido a
vertimientos de empresas mineras.
P4
Hábitos de consumo no sostenibles de la
población.
Débil cultura en la
gestión del agua
Débil conciencia
ambiental por parte
103
de población y
autoridades
P5
Afectación del caudal del río debido a las
hidroeléctricas
Territorio afectado
por obras de la
Hidroeléctrica
--
P6
Necesidad de instrumentos de planificación y
ordenamiento territorial.
Escaso
ordenamiento
territorial y estudios
de ZEE
--
Falta de estudio de
gestión de riesgos de
desastres
P7 Impactos del cambio climático. -- --
P8
Falta de articulación de unidades de
producción (macrorregión central, VRAEM).
-- --
P9
Desaprovechamiento de los recursos
naturales, paisajísticos y arqueológicos.
-- Escaso
aprovechamiento de
las capacidades
naturales para el
desarrollo de la
provincia
Fuente: Elaborado en base a POA de la Mancomunidad (2019) y PDC de Huanta y Churcampa (2011 y
2012, respectivamente)
Como se puede apreciar en el cuadro, existen algunos puntos de coincidencia entre las
problemáticas identificadas por la mancomunidad y los gobiernos locales que conforman. El
primer punto a rescatar es la degradación de ecosistemas, la cual en el caso de los gobiernos
locales es expresada como la pérdida de bosques y pastos, mientras que la mancomunidad hace
alusión a diversos los ecosistemas de las cuencas y microcuencas en su integralidad. Además, la
identificación de la reducción del caudal debido a las hidroeléctricas, es un problema
identificado por la MMCM y también se encuentra mencionado en el PDC de Churcampa, por lo
que se evidencia interactividad entre ambos diagnósticos.
Otro punto de coincidencia es la débil gestión. En el caso de la mancomunidad se hace
mención a los residuos sólidos (mencionado también por Churcampa) y a la contaminación
minera. Llama la atención la mención a la débil gestión de residuos hídricos en el caso de Huanta,
problema que no es identificado ni por Churcampa ni por la mancomunidad. Asimismo, hay una
coincidencia en todos los documentos analizados sobre la existencia de una problemática
relacionada a la cultura ambiental de la población.
A pesar de las coincidencias, la mancomunidad llega más lejos en la identificación de
problemáticas: por ejemplo, al hablar de la necesidad de instrumentos de planificación. Ello pese
104
a que la mancomunidad no tiene competencias sobre una planificación territorial como tal, sino
a una planificación operativa. Ello se interpreta como un llamado a los gobiernos locales y
regionales para llevar a cabo la elaboración o actualización de sus instrumentos, en los cuales se
contemplen los proyectos de la mancomunidad.
Otro tema que resultan novedoso con respecto al levantamiento de problemáticas de la
mancomunidad, son los efectos del cambio climático. Ello se explica debido a que la
mancomunidad realiza su POA en el año 2019, encontrándose con mayor vigencia los temas de
cambio climático en las políticas nacionales e internacionales, mientras que los Planes de
Desarrollo Concertados de Churcampa y Huanta han sido realizados en el 2011 y 2012
respectivamente.
El testimonio también revela la particularidad que tiene el territorio de la mancomunidad,
como principal perjudicado del accionar de los distintos territorios aguas arriba, tanto en el caso
de las zonas mineras, las zonas agropecuarias, la actividad hidroeléctrica y las zonas urbanas.
El diagnóstico presente en los instrumentos de la mancomunidad pone énfasis en la
problemática de los pasivos mineros, lo cual también es corroborado a través de las entrevistas:
El tema medioambiental siempre ha sido un problema que ha ocurrido en esta zona,
desde que la minería empezó su explotación en la cabecera de la cuenca, en Cerro de
Pasco, hace ya como 100 años. Las mineras arrojan el relave minero hacia el río y ello
se arrastra aguas abajo. Aparentemente no causa muchos efectos (debido al caudal del
río). En épocas de estiaje las empresas almacenan sus residuos, pero ante cualquier
descuido, un día de lluvias, por ejemplo, lo echan al río. (Entrevista a representante de
la MMCM, 2020)
En suma, la mancomunidad se caracteriza por tener una problemática compleja, más allá
de la contaminación de los ecosistemas fluviales, pues contempla sus múltiples causas, en el
irresponsable manejo de pasivos ambientales y en los residuos sólidos de centros urbanos.
Ambas son causas mencionadas anteriormente en el marco teórico. A lo que se puede sumar la
contaminación por agroquímicos que algunos también señalan (Sabogal, 2009), sin embargo
este último tema no es contemplado en la identificación de problemáticas de la mancomunidad.
La mancomunidad además reconoce un conjunto de carencias de fondo, que actúan como
condicionantes de las problemáticas, como la falta de conciencia ambiental de la población y la
falta de instrumentos de planificación y ordenamiento territorial. Ello da cuenta de que esta
institución reconoce la complejidad e integralidad con la que debe abordarse el problema de la
contaminación de los ecosistemas fluviales.
105
Existe, como se ha mencionado, una relación interactiva entre los instrumentos de la
mancomunidad y la planificación local de los territorios que la conforman. En el caso del
territorio de Churcampa, las problemáticas señaladas son bastante similares a las de la
mancomunidad. Ello se explica por el hecho de que el territorio de Churcampa se encuentra
completamente dentro de la delimitación de la cuenca del Mantaro, por lo que su
posicionamiento frente a esta cuenca la define con mayor claridad que al territorio de Huanta,
provincia que se encuentra solo parcialmente dentro de los límites de la influencia del Mantaro.
Es importante también situar las problemáticas identificadas por la MMCM en el marco
de las políticas nacionales sectoriales. Según las principales leyes y políticas analizadas, las
siguientes son las problemáticas priorizadas:
Cuadro 8. Problemáticas identificadas por las políticas sectoriales nacionales
Política sectorial Problemática priorizada
Problemática
del MMCM
asociada
Política Nacional del
Ambiente (Ministerio
del Ambiente, 2009)
La afectación de la calidad ambiental producidas por el
desarrollo de actividades extractivas, productivas y de
servicios, la ausencia de medidas de manejo ambiental, y
la débil ciudadanía ambiental.
P1, P2, P3,
P4
El cambio climático, la disminución de bosques, la
pérdida de diversidad biológica, la creciente escasez de
agua y la gestión limitada de las sustancias químicas y
materiales peligrosos.
P7
La pobreza existente en los ámbitos urbanos y rurales, la
cual ejerce presión sobre los recursos naturales y el
ambiente e impacta sobre la salud y la calidad de vida.
P8, P9
Lineamientos de Política
para el Ordenamiento
Territorial (Ministerio
del Ambiente, 2010)
El proceso de ocupación y de uso del territorio y de su
capital natural, el cual ha generado problemas críticos
que impiden alcanzar el desarrollo sostenible del país.
P6
Ley de Recursos Hídricos
(No 29338, 2009)
Débil regulación del uso y gestión integrada del recurso
hídrico, de la actuación del Estado y de los actores
particulares en dicha gestión.
P1, P2, P3,
P4, P5
Fuente: Elaborado en base a los documentos de políticas señalados en el cuadro.
La Política Nacional del Ambiente (2009) interrelaciona numerosos conceptos en la
descripción de las problemáticas priorizadas, a diferencia de la MMCM, la cual puntualiza
problemáticas de manera concreta, pero sin tener en cuenta las interdependencias que
contempla la política nacional, tales como la relación entre el cambio climático y los procesos
de degradación de los ecosistemas, o la relación entre la pobreza y la presión sobre el medio
natural. El ámbito de acción local de la MMCM impide abordar problemáticas como el cambio
106
climático o la pobreza rural en su real y compleja dimensión, como si lo hace la política. Ello no
limita que la mayor parte de aspectos contemplados por la política se encuentren también en
los documentos de gestión de la MMCM.
La Política de Ordenamiento Territorial (2010) hace énfasis en los procesos de ocupación
y uso del territorio y los conflictos generados a partir de estos. La MMCM hace explícita la
necesidad de instrumentos de planificación, sin embargo, no ahonda en los problemas
generados por la ausencia de los mismos.
Por último, la Ley de Recursos Hídricos (2009) pone el énfasis en la desregulación del
recurso y en la necesidad de una Gestión Integrada (GIRH). La MMCM no utiliza el concepto de
GIRH y tampoco hace mención explícita al problema de regulación del Estado y los actores
gubernamentales, sin embargo, atribuye responsabilidades directas a las afectaciones a los
ecosistemas, evidenciando un problema de regulación en la actuación de los agentes sociales y
económicos de la cuenca.
Habiendo revisado las problemáticas priorizadas por la MMCM, tanto en su evolución
desde su conformación hasta sus últimos documentos de gestión, como también a la luz de las
políticas sectoriales principales, es preciso ahora identificar los enfoques subyacentes a estas,
los cuales serán delineados en el siguiente subcapítulo.
6.2.1.2. Enfoques subyacentes en la identificación de problemáticas
En el marco teórico se han rescatado dos tipos de enfoques, un primer tipo para el análisis
de la problemática de los ecosistemas fluviales y un segundo para orientar la gestión pública del
territorio. En el caso del primer tipo, los enfoques revisados fueron el de desarrollo territorial,
el enfoque de cuenca y el enfoque paisajístico, los cuales servirán de elementos de análisis para
el presente punto, el cual trabaja la planificación a nivel de diagnóstico de problemáticas. En el
gráfico siguiente se sistematizan las características recogidas en el marco teórico.
Imagen 17. Enfoques para el análisis de problemáticas. (Elaboración propia)
107
En el caso del enfoque de desarrollo territorial, se entiende que conjuga variables
económicas, políticas, ambientales, sociales, institucionales y culturales, con predominancia en
los elementos endógenos del territorio. Existe además un énfasis en la generación de dinamismo
económico y la movilización de recursos locales para el logro de los objetivos (aprovechamiento
de potencialidades). Ello es claramente expresado por el POA de la mancomunidad,
principalmente en dos de los elementos que señala como problemática: El desaprovechamiento
de los recursos naturales, paisajísticos y arqueológicos; y la falta de articulación de unidades
productivas (Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro - Mantaro, 2019a). Ambos elementos
hablan de atributos del territorio disponibles para potencialmente ser aprovechados.
En el caso de la articulación productiva, este no es un tema que se encuentre
necesariamente relacionado a la recuperación de ecosistemas fluviales, que es el motivo de esta
investigación, sin embargo, es importante señalarlo pues si se identifica como problemática, es
probable que oriente objetivos estratégicos y acciones que deban encontrarse articuladas a un
plan de recuperación de los ecosistemas. En el caso del desaprovechamiento de los recursos
naturales y paisajísticos, los cuales se encuentran degradados, sí existe una relación directa con
el proceso de recuperación, pues en la medida que se logre, podrá este territorio utilizar este
valor como recurso para el turismo.
Durante las entrevistas, los representantes de la MMCM han hecho mayor incidencia en
los elementos exógenos del territorio, y cómo estos representan amenazas para el desarrollo
local (los cuales fueron mencionados en el punto anterior). Una oportunidad que se señala es la
creciente importancia de la dimensión ambiental a nivel nacional e internacional:
En las últimas décadas se ha estado hablando a nivel mundial acerca de los problemas
ambientales, por tanto, ha sido un rubro que ha sido priorizado por nuevas normativas
y acuerdos. (Entrevista a representante de la MMCM, 2020)
Con respecto a la dimensión institucional, la cual es relevante en el enfoque de desarrollo
territorial, la MMCM señala debilidades producto de la carencia de recursos humanos y de las
pocas capacidades técnicas para un trabajo de mayor impacto en el territorio:
En la mancomunidad somos dos personas permanentes en las tareas administrativas.
Sin embargo, contamos con un personal técnico que es remunerado cada vez que se
logra el financiamiento. Ellos conforman el cuerpo técnico.
Si nosotros tuviéramos un equipo permanente de sensibilización y de trabajo con la
población, lo cual es importante para lograr nuestros objetivos, sería muy bueno. Pero
solo tenemos profesionales ad honorem que nos ayudan puntualmente. (Entrevista a
representante de la MMCM, 2020)
108
El segundo enfoque a analizar es el enfoque de cuenca, el cual implica el entendimiento
del territorio como interacción de múltiples sistemas, físicos, biológicos y sociales
(hidrosistemas), en torno al curso hidrológico, proponiendo así una unidad territorial para la
gestión integrada de recursos hídricos. Sobre ello, la mancomunidad especifica como objetivo
explícito y eje central a la protección y conservación del ambiente con enfoque del ecosistema
de montaña y cuencas (Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro - Mantaro, 2019a). Más allá
de dicha mención, el enfoque de cuenca no es explícito en los instrumentos de gestión como tal,
pero si se deja ver de manera subyacente a través la identificación de problemáticas externas al
territorio mancomunado, ubicadas aguas arriba. Esta perspectiva es corroborada por el
testimonio recogido de las entrevistas, en las cuales se extrae claramente el posicionamiento
desfavorable de los territorios de Huanta y Churcampa con respecto a la cuenca del Mantaro.
Nosotros vemos a la mancomunidad como un tema de desarrollo por corredores
económicos, y un desarrollo por cuencas, como un desarrollo territorial…
…Sumado a los pasivos mineros, otra problemática es la de los residuos urbanos de
ciudades como Yauli, La Oroya, Jauja, Huancayo, Concepción, Chupaca, y otros pueblos
que arrojan sus residuos al río.
A partir de ahí, las provincias más perjudicadas son las de Huanta, Churcampa,
Acombamba y Tayacaja (provincias de la cuenca media y media baja). (Entrevista a
representante de la MPCh, 2020)
Asimismo, se hace mención a diversas entidades del gobierno nacional como partícipes
de diagnósticos a nivel de la cuenca:
De acuerdo a los últimos informes que han realizado entidades gubernamentales como
ANA, MINAGRI, MINAM, VIVIENDA, la cuenca del Mantaro está considerada entre las 6
cuencas con mayor deterioro. (Entrevista a representante de la MPCh, 2020)
También se señala una necesidad de impulsar el desarrollo a través de la intervención en
las cabeceras de cuenca. Si bien los objetivos de intervención son materia de un punto siguiente,
es importante poder señalar en el presente acápite que ello forma parte de las preocupaciones
y la percepción del territorio en el discurso de la mancomunidad:
Lo que tenemos que hacer en este desarrollo de cabeceras de cuenca es el cuidado, la
protección, la preservación de los manantiales y los ojos de agua, incrementando el
caudal del agua, con un proyecto agresivo de cabeceras de cuenca. (Entrevista a
representante de la MMCM, 2020)
El proyecto de recuperación de la Mancomunidad, viene intentado enfrentar la
contaminación del río Mantaro, sin incluir la acción de territorios externos a ella (Junín y Cerro
109
de Pasco), quienes por su ubicación en la cuenca alta son territorios causantes del problema que
los afecta, según el diagnóstico propio. En el POA de la mancomunidad no se permite visualizar
una ruta de intervención que articule voluntades y recursos del territorio de la cuenca. Este
elemento de articulación interinstitucional con actores que forman parte de un hidrosistema, es
un elemento clave del enfoque de cuenca cuya incorporación es limitada a la escala de la
mancomunidad.
Por último, es importante mencionar el enfoque paisajístico, el cual, según el marco
teórico, comparte características con el enfoque de desarrollo territorial y el enfoque de cuenca.
En dicho marco se discutió acerca de la dificultad de operacionalizar el concepto de paisaje para
efectos de su utilización como enfoque para la planificación territorial. Sin embargo, hay una
serie de características que es posible rescatar: 1) la primera es la incorporación de procesos
ecológicos y sus interdependencias (Rotger, 2017); 2) la segunda es reflexión sobre la escala más
apropiada para la delimitación de un territorio a ser estudiado y planificado, ello derivado de la
ecología del paisaje, disciplina que define al paisaje como aquella unidad intermedia entre el
ecosistema y el bioma (Troll, 1950, citado por Irastorza Vaca, 2006); 3) la tercera es la percepción
subjetiva y sensorial del territorio (Mata Olmo, 2019), que define al paisaje como aquella unidad
territorial cuyos límites son aquellos que define la comunidad a partir de su experiencia. En el
presente punto se espera poder identificar los elementos mencionados en el análisis del caso.
Tal como relatan la historia de la mancomunidad los representantes de la misma, esta
nació con la idea de impulsar proyectos viales, que conecten los territorios entre sí y que faciliten
la conexión del conjunto con la selva, específicamente el área del Valle de los ríos Apurímac, Ene
y Mantaro (VRAEM). Este territorio, cuyos límites se traslapan con la división de macrocuencas
determinada por la ANA, tiene una gran importancia dentro de las dinámicas socioeconómicas
de la población de Huanta y Churcampa. La zona del VRAEM es incluso descrita como área
estratégica en el diagnóstico del PDC de Churcampa (Municipalidad Provincial de Churcampa,
2012). En la entrevista con el representante de la MMCM se describe la dinámica de migración
temporal que existe entre esas dos zonas:
El río Mantaro es el que separa a ambas provincias. Desde tiempos inmemorables,
incluso desde la cultura Wari, existen caminos empedrados, caminos del inca, que
articulan comercial y laboralmente la sierra con la selva. Por historia sabemos que
siempre han mantenido esa comunicación. Acá en la sierra, los pobladores que se
dedican a la agricultura, que son el 85% de la población aproximadamente y siempre ha
sido así... iban a hacer intercambios a la selva, a hacer trueques. Acá las actividades son
temporales, en épocas de siembra y cosecha, y en las otras épocas el agricultor dispone
110
de más tiempo, y ellos prestan su mano de obra en la selva, para la producción del café
y otros productos. Por ello esta ruta siempre ha existido... La mancomunidad nace
porque siempre ha habido la necesidad de construir un puente carrozable. (Entrevista a
representante de la MMCM, 2020)
Imagen 18. Relación de la Mancomunidad con los territorios de la Cuenca del Mantaro y el VRAEM
(Elaboración propia)
La dinámica descrita da cuenta de un tipo de relación de la comunidad con el territorio,
distinto a su entendimiento como parte de la cuenca del Mantaro, y que es posible tenga mayor
relevancia en lo que implícitamente entiende la población como su paisaje. Este paisaje
circunscribe una dinámica socioeconómica relacionada a las actividades productivas y sus
lógicas temporales. La red vial cobra un rol central en la concatenación de los territorios, de
manera más directa que la hidrografía.
Otro elemento que define al territorio de Huanta y Churcampa como un paisaje continuo
y con características comunes, es su posición de estar ubicados de manera posterior al desvío
del curso hídrico para la actividad hidroeléctrica, la cual, según los representantes, modifica el
paisaje drásticamente, afectando la flora y fauna de estas localidades. Esta percepción de paisaje
degradado no solo se restringe a Huanta y Churcampa sino tres otras provincias (Tayacaja,
Acobamba y Huancavelica) que también tienen intención de sumarse a la mancomunidad:
La configuración geográfica e hidrográfica involucra a estas dos provincias y las otras
tres que han solicitado su incorporación. El tema de la hidroeléctrica (el desvío de aguas)
define a estas cinco provincias. (Entrevista a representante de la MMCM, 2020)
111
El enfoque paisajístico, como tal, no se encuentra explícitamente contenido en los planes,
instrumentos y otras fuentes consultadas, pero sus características (escala intermedia,
articulación de espacios conexos por medio de procesos socioambientales, y percepción
subjetiva del territorio) guían de alguna manera el conjunto de iniciativas y acciones de la
mancomunidad sobre su territorio.
A manera de resumen, se presenta la siguiente tabla con las características de los
enfoques analizados y los elementos presentes en los documentos de gestión y las entrevistas:
Cuadro 9. Características de los enfoques presentes en las problemáticas planteados por la MMCM
Enfoques Características de los enfoques Elementos presentes en la MMCM
Enfoque de
desarrollo
territorial
Considera elementos endógenos y
exógenos del territorio
En el POA se señalan los recursos
ecosistémicos endógenos del territorio,
mientras que en las entrevistas se señalan
más los elementos exógenos, como las
oportunidades brindadas por las políticas
ambientales nacionales e internacionales.
Es intersectorial y multidimensional En las entrevistas se pone énfasis en las
dimensión ambiental e institucional del
desarrollo.
Promueve la competitividad y el
aprovechamiento de potencialidades
El POA señala el desaprovechamiento de
recursos naturales, paisajísticos y
arqueológicos y la falta de unidades
productivas como problemática.
Enfoque de
cuenca
Conceptualiza al hidrosistema en su
dimensión ecológica, social y cultural
En el POA se señala al ecosistema de montaña
y cuenca como eje central.
Organiza el territorio en cuencas La MMCM se ubica en la parte baja de la
cuenca. En las entrevistas se mencionan
problemáticas externas al territorio
mancomunado, ubicadas aguas arriba.
Promueve unidades de gestión y
planificación técnica del territorio
No se permite visualizar una ruta de
intervención articulada que constituya una
potencial unidad de gestión.
Enfoque de
paisaje
Contempla las interdependencias
entre ecosistemas
Las entrevistas y el POA revelan la relación
que existe entre el desvío del curso hídrico y
la degradación del territorio mancomunado.
Analiza a una escala supralocal El POA y las entrevistas dan cuenta de un
proceso en curso de expandir los límites de la
mancomunidad.
Implica la construcción social y
subjetiva del espacio físico
Las entrevistas dan cuenta de una manera de
entender el territorio desde su recorrido
migratorio y su articulación económica con el
VRAEM.
Fuente: Elaborado en base al POA (2019) de la MMCM y las entrevistas realizadas (2020)
6.2.2. El diseño estratégico de la mancomunidad
Habiendo revisado la identificación de problemáticas en la mancomunidad, este siguiente
punto se centrará en el diseño estratégico, componente de la planificación en el cual se
encuentran contenidos la visión de desarrollo y los objetivos estratégicos y territoriales que
112
conducirán la gestión del territorio. En el diseño estratégico será importante recuperar enfoques
teóricos y conceptos relacionados al modo en que se interviene y gestiona. Estos enfoques se
han revisado en la literatura anteriormente y son los de ordenamiento territorial, gobernanza y
descentralización. Antes de ello se comenzará revisando la visión de desarrollo de la
mancomunidad y sus territorios, elemento importante en una planificación prospectiva.
6.2.2.1. Visiones de desarrollo compartidas
Según el Plan Operativo Anual (POA) del año 2019, la visión al 2022 de la mancomunidad
es la siguiente.
Al 2022 los habitantes de la Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro - Mantaro han
desarrollado sus potencialidades institucionales sociales, económicas y culturales en el
ámbito de su territorio, logrando una relación armoniosa con la naturaleza y
prosperando en ambientes ecológicamente saludables (Mancomunidad Municipal
Cuenca Mantaro - Mantaro, 2019a, p. 4)
Considerando que los Planes de Desarrollo Concertado (PDC) vigentes de los dos
territorios que conforman la mancomunidad, Huanta y Churcampa, se realizaron en los años
2011 y 2012 respectivamente, las visiones que contienen pueden no articularse de manera
directa con la visión de la mancomunidad planteada en el 2019, bajo un nuevo contexto
(agudización de la crisis ecológica) y bajo nuevos enfoques de planificación a nivel de todo el
país. Sin embargo, es importante rescatar los elementos relevantes de dichas visiones:
Cuadro 10. Visiones de desarrollo territorial según PDC de Huanta y Churcampa (extractos relacionados
a problemáticas socioambientales)
Visión de Huanta al 2021 Visión de Churcampa al 2021
“…La protección y ciudado de la naturaleza y
sus recursos, nos permite gozar de un
ambiente sano, con espacios recreativos,
turismo de aventura, los cuales ofrecemos a
nuestros visitantes, con servicios de calidad.
Para lograr estas condiciones
socioeconómicas, ambientales y culturales,
además del compromiso y respaldo de
nuestra gente, está el liderazgo de nuestro
gobierno local…” (Municipalidad Provincial
de Huanta, 2011, p. 109).
“Churcampa es una provincia organizada, integrada y
articulada con vías de comunicación adecuadas, con
una producción agropecuaria planificada, tecnificada
y asociada a las cadenas productivas…
Con una educación de calidad enmarcada en valores
que logran el desarrollo social, económico y
productivo sustentable, con manejo racional de los
recursos naturales y del medioambiente, zonificado
ecológica y económicamente… ; con instituciones
democráticas y fortalecidas” (Municipalidad
Provincial de Churcampa, 2012, p. 141) .
Fuente: PDC vigentes de las provincias Huanta y Churcampa
Existe una perspectiva utilitarista con respecto al ambiente en la visión del territorio de
Huanta: Para esta localidad, la protección de la naturaleza y sus recursos se encuentra
113
supeditada a un aprovechamiento económico y puesta en valor para el turismo. En el caso de la
visión de Churcampa, se rescata el énfasis que se hace en la planificación de la producción y en
su articulación con otros territorios (a través de vías de comunicación), así como en la
elaboración de instrumentos de ordenamiento territorial como la Zonificación Ecológica
Económica (ZEE). La visión de Churcampa, aún en el 2012, posee elementos en su visión que dan
lugar a un enfoque integrado del medio ambiente con las otras dimensiones del desarrollo y su
necesidad de articularse en un proceso de planificación.
A pesar de los matices y diferencias, las tres visiones revisadas le dan un lugar importante
al medio ambiente y la conservación de los ecosistemas y sitúan esta dimensión en un
entramado complejo de elementos interactivos (sociales, económicos, culturales,
institucionales).
6.2.2.2. Objetivos estratégicos territoriales e institucionales
Según el POA del 2019, la mancomunidad actualmente posee seis objetivos, los cuales
difieren mucho a los especificados en la resolución de creación. Cuatro de los seis objetivos
tocan explícitamente temas ambientales o de planificación del territorio, mientras que los otros
dos objetivos, de carácter económico, transversalizan el enfoque de sostenibilidad. Dicho
enfoque aún no ha podido materializarse en proyectos aprobados para su implementación
(Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro - Mantaro, 2019b).
Sin embargo, es importante acotar que los orígenes de la mancomunidad, tal como se
registra en la resolución mencionada, se dieron con motivo de otro tipo de proyectos. La primera
de las funciones establecidas fue la de:
Ejecutar directamente o proveer la ejecución de las obras de infraestructura urbana o
rural que sean indispensables para el desenvolvimiento de la vida del vecindario, la
producción, el comercio, el transporte y la comunicación en el distrito, tales como pistas
o calzadas, vías, puentes, parques, mercados, canales de irrigación, locales comunales,
electrificación y obras similares, en coordinación con las instancias correspondientes.
(Resolución de Secretaría de Descentralización No 518-2011/PCM-SD, 2011, p. 1).
Como se mencionó anteriormente, la MMCM actualmente tiene seis objetivos
principales, que difieren de los objetivos que le dieron motivo a su creación. Como se observa
en Cuadro 11, existe un mayor énfasis ambiental en el documento de gestión del 2019, con
respecto a los objetivos de creación, los cuales se encuentran mayormente centrados en temas
de competitividad productiva. El primer objetivo, además, hace alusión a la importancia de
tomar en cuenta la particularidad del tipo de ecosistema en el que se encuentran (de montañas)
114
y además hace mención al enfoque de cuencas. Llama la atención que dentro de sus objetivos
se encuentre uno de planificación del desarrollo urbano y rural, el cual es competencia de los
propios territorios, en tanto la Ley de Mancomunidades refiere a una planificación del tipo
operativa, y no a una planificación del desarrollo. La planificación del desarrollo también se
encuentra mencionada en los objetivos de creación.
Cuadro 11. Tipos de objetivos según POA 2019 de la MMCM
Tipo de
objetivo
Objetivos de creación de la MMCM
(2011)
Objetivos según POA de la MMCM
(2019
Ambiental Promover la cultura de la prevención
mediante la educación para la preservación
del medio ambiente.
O1. Protección y conservación del
ambiente con enfoque del ecosistema
de montaña, cuencas (alta, media y
baja), micro cuencas, y poblacional.
- - Promoción y ejecución de programas y
proyectos, para la adaptación a los
impactos del cambio climático.
Económico O1. Ejecutar directamente o proveer la
ejecución de las obras de infraestructura
urbana o rural para la producción, el
comercio, el transporte y la comunicación.
Promoción y ejecución del proyecto de
integración vial al corredor económico
de la Macrorregion Central, del VRAEM,
articulando las unidades de producción
agropecuaria al mercado zonal,
regional, nacional e internacional.
Fortalecer y desarrollar cadenas productivas
y conglomerados.
Ejecutar actividades de apoyo directo e
indirecto a la actividad empresarial en su
jurisdicción, a fin de mejorar la
competitividad.
Fomento de la inversión privada, el
empleo y la competitividad productiva,
con responsabilidad social y protección
del ambiente.
Promover las condiciones favorables para la
productividad y competitividad de las zonas
urbanas y rurales del distrito
Ejecutar iniciativas de apoyo a la
competitividad productiva.
Concertar con instituciones del sector público
y privado de su jurisdicción sobre la
elaboración y ejecución de programas, planes
y proyectos que favorezcan el desarrollo
económico.
- -
Transversal Planificar y concertar el desarrollo social en
su circunscripción en armonía con las
políticas y planes regionales y provinciales,
para la superación de la pobreza.
Planificación del desarrollo urbano y
rural.
Fomentar el turismo sostenible y regular los
servicios destinados a ese fin, en cooperación
con las entidades competentes.
Diseño, implementación y promoción
de un circuito turístico, de recursos
arqueológicos, paisajísticos y culturales
orientado a su protección y difusión. Promover actividades culturales diversas.
Fuente: POA 2019 (Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro - Mantaro, 2019a)
115
Los objetivos señalados se traducen luego en cuatro ejes estratégicos: 1) Gestión del
ambiente y cambio climático; 2) Ordenamiento territorial; 3) Desarrollo económico territorial;
4) Turismo y cultura (Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro - Mantaro, 2019a). Todos ellos
se encuentran ligados con la planificación ambiental del territorio. Los dos primeros ejes
estratégicos son los que cobran una especial importancia en el contexto de la presenta
investigación. En el caso del primero, pues incorpora la conservación de ecosistemas de
cabeceras de cuenca como parte de sus componentes, además de incluir la ejecución del
proyecto de recuperación ecológica, haciendo incidencia en el abordaje de las causas de la
problemática:
Frente a los impactos del cambio climático, se desarrollarán acciones conjuntas con el
Gobierno Central, los Gobiernos Regionales y con el Ministerio de Ambiente, para la
remediación a los impactos negativos como consecuencia del transvase de las aguas del
río Mantaro para la generación de energía eléctrica al País, los pasivos ambientales
mineros y su adaptación a los impactos del cambio climático (Mancomunidad Municipal
Cuenca Mantaro - Mantaro, 2019a, p. 7).
En el caso del segundo eje, sobre ordenamiento territorial, se hace mención a la
importancia de la participación democrática en el contexto de descentralización y
regionalización, y resalta el rol de la MMCM como órgano de coordinación y articulación
territorial, a través de la “Conferencia Ciudadana”.
Existen algunas coincidencias entre los objetivos de la MMCM y los objetivos ambientales
presentes en los planes de desarrollo territorial de los territorios mancomunados, tal como se
puede observar en la tabla comparativa siguiente (en esta tabla se consideran solo 5 de los 6
objetivos de la MMCM, pues estos 5 son los de carácter ambiental):
Cuadro 12. Objetivos estratégicos en el ámbito de la mancomunidad
Nº Objetivos de la MMCM Objetivos ambientales
de Churcampa
Objetivos
ambientales de
Huanta
O1
Protección y conservación del ambiente
con enfoque del ecosistema de montaña,
cuencas (alta, media y baja), micro
cuencas, y poblacional.
Proteger con una
gestión integral las
microcuencas de agua
Proteger y hacer un
manejo integral de las
microcuencas de agua
Reducir contaminantes
para el suelo, el agua y
el ambiente
Lograr la reducción de
contaminantes
ambientales
Gestionar recursos
forestales y pastos
Asegurar una gestión
sostenible de
recursos forestales y
los pastos naturales
Manejar
adecuadamente RRSS y
aguas servidas
--
116
O2
Promoción y ejecución de programas y
proyectos, para la adaptación a los
impactos del cambio climático.
Lograr una educación
ambiental adecuad
Impulsar una
educación ambiental
y participación de la
población en la
protección del
ambiente
O3 Planificación del desarrollo urbano y rural. Impulsar la ZEE de la
provincia.
Impulsar la ZEE de la
provincia
O4
Diseño, implementación y promoción de
un circuito turístico, de recursos
arqueológicos, paisajísticos y culturales
orientado a su protección y difusión.
-- --
O5
Promoción y ejecución del proyecto de
integración vial al corredor económico de
la Macrorregion Central, del VRAEM,
articulando las unidades de producción.
-- --
Fuente: POA de la Mancomunidad y PDC de Huanta y Churcampa
Como se puede ver, tanto la mancomunidad como las provincias que la conformen, hacen
mención al territorio de la cuenca en sus objetivos estratégicos. Sin embargo, los territorios
provinciales se restringen a la gestión de las microcuencas (de sus ámbitos respectivos),
mientras que la MMCM pone la atención sobre la totalidad de la cuenca, tanto alta, como media
y baja, pese a que su ubicación se restringe a la cuenca baja.
La similitud en los objetivos estratégicos de las provincias de Huanta y Churcampa dan
cuenta de una agenda muy similar y de un trabajo continuo, más allá del marco institucional de
la mancomunidad.
Otro punto a tomar en cuenta es la atribución de la mancomunidad de competencias
relacionadas a la planificación del desarrollo, pese a que como institución no cuenta con los
instrumentos para realizarla. Si se revisa el detalle de este objetivo se puede extraer lo siguiente:
La participación democrática en el contexto actual de descentralización y
regionalización, y de fortalecimiento de la gestión local, es necesaria para la
concertación en la formulación de políticas públicas y la prestación de servicios públicos
locales y sociales locales. (Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro - Mantaro, 2019a,
p. 7)
Por tanto, el rol que tiene en el proceso de planificación es el de la generación de espacios
de concertación para que los respectivos territorios puedan elaborar sus planes e instrumentos
correspondientes. Por otra parte, ambas provincias se plantean como objetivo la realización de
su Zonificación Ecológica Económica, lo cual indica que se encuentran recién en la primera etapa
de su planificación territorial espacial.
117
Al igual a como se hizo en el caso de las problemáticas priorizadas, es importante poder
situar los objetivos en materia ambiental en base a las políticas sectoriales principales. En el
siguiente cuadro se encuentran los objetivos ambientales de la Política Nacional del Ambiente
(2009), los Lineamientos de Política para el Ordenamiento Territorial (2010) y la Ley de Recursos
Hídricos (2009), así como los objetivos de la MMCM a la que se asocian.
Cuadro 13. Objetivos estratégicos ambientales en las políticas sectoriales nacionales
Política sectorial Objetivo estratégico ambiental
Objetivo del
MMCM
asociado
Política Nacional
del Ambiente
(Ministerio del
Ambiente, 2009)
Lograr la conservación y aprovechamiento sostenible de los
recursos, priorizando la gestión integrada.
O1
Asegurar una calidad ambiental adecuada para la salud y el
desarrollo de las personas, recuperando ambientes degradados
y promoviendo una producción limpia.
O1
Alcanzar un alto grado de conciencia y cultura ambiental en el
país.
O2
Impulsar el ordenamiento territorial como base de los planes de
desarrollo y en la gestión de cuencas.
O3
Consolidar la gobernanza ambiental y el Sistema Nacional de
Gestión Ambiental a nivel nacional, regional y local, bajo la
rectoría del Ministerio del Ambiente.
O3
Lograr un desarrollo ecoeficiente y competitivo, promoviendo
las potencialidades y oportunidades económicas y ambientales.
O4, O5
Lineamientos de
Política para el
Ordenamiento
Territorial
(Ministerio del
Ambiente, 2010)
Promover el aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales, la diversidad biológica, la ocupación ordenada del
territorio.
O1
Revertir los procesos de deterioro de los ecosistemas y
promover los usos del territorio que conduzcan al desarrollo
sostenible.
O1
Implementar el Ordenamiento Territorial y la gestión integral de
las cuencas hidrográficas y las zonas marino costeras para
contribuir al desarrollo sostenible del país.
O1, O3
Impulsar el desarrollo del territorio nacional de manera
equilibrada y competitiva con participación de los agentes
públicos, privados y comunales mediante una adecuada
planificación del territorio.
O3, O4, O5
Ley de Recursos
Hídricos (No
29338, 2009)
Coordinar y asegurar la gestión integrada y multisectorial, el
aprovechamiento sostenible, la conservación, el uso eficiente y
el incremento de los recursos hídricos, con estándares de
calidad en función al uso respectivo.
O1
Promover la elaboración de estudios y la ejecución de proyectos
y programas de investigación y capacitación en materia de
gestión de recursos hídricos.
O2
Fuente: Elaborado en base a los documentos de políticas señalados en el cuadro.
118
La MMCM encuentra en sus objetivos una gran correspondencia con lo planteado por la
Política Nacional de Ambiente (PNA). Si bien la PNA no hace mención explícita a la priorización
de una gestión de cuencas y microcuencas, como la MMCM, sí hace referencia a una gestión
integrada. La PNA también pone un mayor énfasis en el aseguramiento de una calidad
ambiental, lo cual no es contemplado directamente por la MMCM. Un salto que hace la MMCM
sobre la PNA es la priorización de proyectos de adaptación al cambio climático, lo cual no es
explicitado en la política nacional, probablemente debido a su antigüedad (2009). Con respecto
a la planificación, la cual es abordada por la MMCM a pesar de no encontrarse en sus
competencias de acuerdo a ley, la PNA sí es extensa en desarrollarla en sus objetivos, haciendo
mención al ordenamiento territorial y a la gobernanza ambiental. Tanto la MMCM como la PNA
abordan la necesidad de contar con proyectos de desarrollo competitivos y ecoeficientes
basados en las potencialidades ambientales del territorio.
Una correspondencia en menor grado tiene la MMCM con los Lineamientos de la Política
para el Ordenamiento Territorial (LPOT). Vale mencionar que dentro de los objetivos de los LPOT
se encuentra el de revertir los procesos de deterioro, aspecto que no está contemplado en por
la MMCM en su POA, siendo la protección y conservación sus ejes. Sin embargo, en el análisis
de los perfiles de proyectos, sí se puede evidenciar la priorización de acciones para la
recuperación de los ecosistemas. Con respecto a la planificación, los LPOT ponen énfasis en
cómo debe llevarse a cabo este proceso: con un enfoque integrado y con mecanismos de
participación de los actores. Sobre este último punto (la participación), la MMCM no desarrolla
con claridad ningún objetivo.
Los objetivos de la MMCM, especialmente los dos primeros (que corresponden a la
dimensión ambiental), encuentran correspondencia con la Ley de Recursos Hídricos (LRH), la
cual plantea priorizar une gestión integrada y multisectorial para la conservación y uso de los
recursos hídricos. La LRH plantea adicionalmente promover proyectos y programas de
capacitación e investigación, dimensión que no es abordada por la MMCM.
En términos generales, los objetivos de la MMCM se encuentran refrendados en las
principales políticas ambientales nacionales, lo cual significaría una oportunidad para poder
implementar los proyectos correspondientes con el apoyo de los distintos organismos del
gobierno central. Habiendo revisado y sistematizado los principales objetivos contenidos en los
instrumentos de gestión de la MMCM, se procederá a analizar los enfoques que subyacen a
estos en el siguiente punto.
119
6.2.2.3. Enfoques subyacentes en el planteamiento de objetivos
Referenciando nuevamente el marco teórico, se han recuperado tres enfoques para
orientar la gestión pública del territorio, los cuales nos servirán para analizar el diseño
estratégico planteado por la MMCM: el enfoque de ordenamiento territorial, el enfoque de
gobernanza y el enfoque descentralización. En el gráfico siguiente se sistematizan las
características de cada uno de estos enfoques.
Imagen 19. Enfoques para el análisis de objetivos estratégicos. (Elaboración propia)
En el primer lugar, el ordenamiento territorial se centra en la resolución de desequilibrios
territoriales entre la población y las actividades. Es un proceso político y técnico de toma de
decisiones concertadas sobre el territorio, que plantea una organización y una racionalidad
espacial para todo uso del suelo.
En el Perú, ello constituye una política en proceso de implementación aún incipiente y ello
no es la excepción en el territorio de la mancomunidad. Los objetivos que se plantean, arriba
descritos, orientan un conjunto de acciones que para estar articuladas debieran de contar con
instrumentos de ordenamiento territorial (OT) que actualmente no existen. Como se vio
anteriormente, las provincias tienen como objetivo la elaboración de sus respectivas ZEE, la cual
es un paso anterior e insumo del OT. En una entrevista con representantes de la región
Huancavelica, un nivel de gobierno territorial de mayor envergadura, se reveló que cuenta con
un OT desactualizado y que actualmente se encuentran en proceso de realizar uno nuevo:
El Ordenamiento Territorial (OT) hace 10 años se ha elaborado, pero ya se encuentra
desfasado. En este momento se encuentra haciendo la actualización de estos
instrumentos. Estimo que para mediados del próximo año (2021) se pueda culminar,
porque no tenemos la capacidad para hacerlo más rápido y eso es algo que hay que
hacerlo in situ. (Entrevista con Representante del GRH, 2020)
120
La mancomunidad posee un eje estratégico de Ordenamiento Territorial, el cual se
plantea, dentro del mismo, “promover la participación ciudadana a través del fortalecimiento
de la Conferencia Ciudadana y la instalación de un Comité Técnico Multidisciplinario”
(Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro - Mantaro, 2019a, p. 11). Por tanto, este objetivo
habla más acerca de la generación de los espacios necesarios para poder llevar a cabo el proceso
de negociación política necesario para elaborar un OT, más que plantear estrategias de cómo
realizar el mismo. Aunque a nivel de intervención sea insuficiente, ello en potencia es positivo,
pues la concertación entre actores sociales, económicos, políticos y técnicos es un elemento
esencial para llevar a cabo un ordenamiento territorial exitoso, que no sea superado
inmediatamente por el paso del tiempo y las crecientes necesidades de la población.
La mancomunidad es entonces consciente de la necesidad de poder inscribir todo plan de
recuperación de ecosistemas en un plan de mayor envergadura. Sin embargo, no queda claro
por el momento el cómo.
Otra característica del enfoque de ordenamiento territorial es la organización espacial con
racionalidad técnico-productiva, la cual se encuentra expresada en la necesidad de promover la
articulación de cadenas productivas agrícolas y pecuarias (Mancomunidad Municipal Cuenca
Mantaro - Mantaro, 2019a). Sin embargo, dicho objetivo no se encuentra plasmado en términos
relacionados al espacio físico. Una tercera característica es el balance entre actividades y
condiciones del territorio, la cual se encuentra subyacente y transversal a todos los objetivos,
los cuales hacen siempre énfasis en un desarrollo sostenible y racional con respecto al uso de
los recursos naturales.
El tema del involucramiento de actores en el proceso de toma de decisiones, conduce a
los siguientes dos enfoques relevantes para el análisis: el enfoque de descentralización y el de
gobernanza. El enfoque de gobernanza tiene centralidad en la gestión de las interdependencias
de una sociedad. No es un enfoque racionalista, ni hace alusión a un proceso lineal, sino más
bien a una manera de gestionar, en la que se privilegie una visión horizontal de las políticas
públicas y un énfasis en la manera como se implementan. El enfoque de descentralización,
resulta complementario al de gobernanza, pues hace énfasis en la búsqueda de un equilibrio de
poder a través de la transferencia de competencias, recursos y una delimitación de los roles del
Estado distribuida en niveles.
Como ya se ha señalado en el marco institucional, las mancomunidades en sí mismas
forman parte de una estrategia de gobernanza y descentralización. La MMCM se plantea
objetivos ambiciosos, que dan cuenta de una intensión de concebir su desarrollo con autonomía,
121
reforzando la apuesta descentralista, la cual es explícitamente mencionada en los instrumentos
y también a nivel de los testimonios, los cuáles expresan disconformidad:
¿Por qué es que las mancomunidades no funcionan como realmente han sido
concebidas? Porque la creación de las mancomunidades responde a una necesidad,
porque abarcan a ámbitos más grandes, y como lo dice la norma, la finalidad es tratar
proyectos que son necesarios para dichos ámbitos supralocales. Pero en cuando los
proyectos son aprobados, los que ejecutan son los sectores, en este caso los ministerios.
(Entrevista a representante de la MMCM, 2020).
Con respecto al enfoque de gobernanza, existe dentro del diseño estratégico de la
mancomunidad un gran número de estrategias de coordinación con otros actores y de
conformación de instancias de concertación (Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro -
Mantaro, 2019a), por tanto, existe una intensión de trabajar en red. Sin embargo, la percepción
trasmitida en las entrevistas es la de una posición poco privilegiada con respecto a esa red, lo
cual dificultaría que puedan lograr sus objetivos de recuperación:
Por un tema político se han formulado planes y políticas a nivel internacional, a nivel
nacional, regional, pero todo es letra muerta. Y nosotros conocemos este tema muy
cercanamente...
…Antiguamente existían muchas instituciones a nivel regional, que luego han sido
desaparecidas para que el presidente manejara a su gusto el país. Muchas veces se
hacen proyectos y estos se logran ejecutar más por las buenas relaciones que se pueda
tener con el gobierno central y no por la calidad e impacto de los proyectos. Los buenos
proyectos a veces son relegados por no tener una buena relación allá arriba. (Entrevista
a representante de la MMCM, 2020).
Dicho testimonio también da cuenta del rol limitado y supeditado a la incidencia de la
MMCM ante instancias mayores, así como de una aún más reducida capacidad de inversión para
el planteamiento ejecución de proyectos de inversión. Una de las características del enfoque de
descentralización es la delimitación clara de funciones. En el caso de la MMCM, los objetivos
propuestos son ambiciosos y en algunos casos no corresponden con las competencias que por
ley le corresponde a una mancomunidad (como en el caso de los objetivos de planificación
territorial), por lo que se observa poca claridad en este aspecto.
Volviendo al enfoque de gobernanza, una de sus características es la no linealidad del
proceso de negociación y concertación. Si bien el POA se refiere constantemente a la
concertación y la participación como bases para el cumplimiento de cada objetivo, no da cuenta
de una descripción del proceso a seguir, por lo que dicha característica no queda del todo clara.
122
A manera de resumen, se presenta la siguiente tabla con las características de los
enfoques de gestión pública del territorio y los elementos presentes en la MMCM:
Cuadro 14. Características de los enfoques presentes en el diseño estratégico de la MMCM
Enfoques Características de los enfoques Elementos presentes en la MMCM
Enfoque de
ordenamiento
territorial
Organiza el espacio con una
racionalidad económico-productiva
Expresado en la necesidad de promover
articulación de cadenas productivas. No
desarrollado a nivel espacial.
Implica una concertación política POA se plantea objetivos concretos con
respecto a la promoción de espacios de
concertación (Conferencia Ciudadana y
Comité Técnico Multidisciplinario).
Promueve un balance entre
actividades y condiciones del
territorio
Se encuentra transversal a los objetivos
del POA: Énfasis en desarrollo sostenible
y racional con recursos naturales.
Enfoque de
gobernanza
Fomenta la capacidad de
autogobierno participativo de la
sociedad
La mancomunidad en sí misma es una
estrategia de gobierno descentralizado.
Es un proceso de negociación no
lineal
POA no da cuenta de cómo se lleva a
cabo el proceso, sin embargo considera
la concertación y participación elementos
fundamentales.
Pone la centralidad en las
interdependencias de la sociedad
POA exhibe gran número de estrategias
de instancias de concertación e intensión
del trabajo en red.
Enfoque de
descentralización
Otorga capacidad de decisión a los
gobiernos locales
Las entrevistas dan cuenta de una
capacidad trunca para la implementación
de las decisiones de la mancomunidad.
Delimita los roles y organiza el
Estado
El POA tiene poca claridad en la
delimitación de roles de la MMCM.
Otorga capacidad de inversión y
recaudación a los gobiernos locales
Las entrevistas dan cuenta de una
limitada o nula capacidad de inversión en
proyectos.
Fuente: Elaborado en base al POA (2019) de la MMCM y las entrevistas realizadas (2020)
***
En este punto se ha respondido a la primera pregunta específica: ¿Cómo se planifica la
recuperación de los ecosistemas en el territorio de la MMCM? A través de una descripción
exhaustiva del proceso de planificación y de los resultados plasmados en los instrumentos de
gestión, se han podido identificar las principales problemáticas y los ejes de planteamiento de
soluciones, y analizarlos a la luz de los enfoques revisados en el marco teórico.
En resumen, la MMCM, en su problematización y diseño estratégico, abarca una gran
cantidad de dimensiones del problema, incorporando elementos del enfoque territorial, de
cuenca y de paisaje: tiene una vocación por un abordaje sistémico de los problemas ambientales
y la recuperación de ecosistemas de la cuenca, busca una articulación del proyecto de
recuperación con un plan de carácter económico-productivo que aproveche las potencialidades
123
del lugar y es consciente de la importancia de la escala supralocal para la solución de los
problemas medioambientales del territorio, así como de las características particulares de su
localidad en relación al conjunto de la cuenca. Sin embargo, este planteamiento ambicioso
plasmado en la descripción de la problemática, no se concreta en un diseño de estrategias
viables, principalmente por la falta de incorporación de un enfoque de gobernanza y
descentralización en las políticas públicas que respaldan la acción de la mancomunidad.
En el siguiente punto, se abordará el tema de la articulación de la acción de la MMCM con
otras instituciones gubernamentales que operan en el territorio de la cuenca.
6.3. La articulación de los procesos de planificación y gestión
Como se ha definido anteriormente, la articulación es un proceso de generación de
sinergias entre las acciones y los recursos de diversos actores. En este punto se trabajará el
proceso de planificación y gestión de la mancomunidad como parte del entramado de acciones
institucionales por parte de otros actores gubernamentales que actúan en el territorio
estudiado. Para ello se hará revisión no solo a los instrumentos ya revisados (el POA, perfiles de
proyectos y Planes de Desarrollo locales) sino también a los Planes de Desarrollo Regionales, a
los instrumentos de gestión de recursos hídricos correspondientes al Consejo de la Cuenca
Mantaro (CRHCM) y otros organismos bajo la rectoría de la Autoridad Nacional del Agua (ANA)
y a instrumentos planteados por el gobierno nacional, como el Plan de Recuperación de la
Calidad Ambiental de la Cuenca Mantaro (PRCACM) del Ministerio del Ambiente (MINAM).
Como elementos de la articulación, se trabajará el reconocimiento entre los actores que
actúan en el territorio mancomunado, el alineamiento en los instrumentos de gestión (el grado
de consenso en las problemáticas y alineamiento en los objetivos estratégicos entre distintas
instituciones gubernamentales), el grado de coordinación o cooperación y, finalmente, los
recursos mancomunados (monetarios, humanos y de información). Según Rovere (citado por
Fleury, 2002), un primer tipo de relación es la de reconocimiento y conocimiento, que puede
traducirse en un consenso sobre las problemáticas, y posteriormente establecer vínculos de
colaboración, cooperación o alianza, con recursos invertidos conjuntamente.
Si bien el alineamiento a nivel del diseño estratégico no da cuenta necesariamente de una
sinergia entre instituciones, es un indicador de potenciales sinergias futuras o potenciales
conflictos, los cuales deben tenerse en cuenta en un proceso inicial de consolidación de la
mancomunidad.
124
6.3.1. Reconocimiento entre actores
En las entrevistas realizadas con representantes de hasta cinco instituciones
gubernamentales, se evidenció el grado de reconocimiento de los distintos actores del territorio
con respecto a los demás. En primer lugar, la MMCM reconoce los distintos espacios de
concertación a los que pertenece y en los cuales confluyen otros actores territoriales. La
mancomunidad reconoce en ellos la posibilidad de alianzas futuras:
Somos parte del Consejo de Recursos Hídricos del Mantaro, quienes periódicamente
hacen reuniones descentralizadas… cerca de nosotros está el VRAEM, también nos
encontramos dentro de la Mancomunidad Regional de Los Andes. Entonces nosotros
tenemos bastantes potenciales aliados. (Entrevista a representante de la MMCM, 2020)
Asimismo, la MMCM también da cuenta de un primer nivel de coordinación o incidencia
ante el Ministerio del Ambiente, a quien reconocen como el actor de mayor poder de decisión
y con mayor capacidad de inversión para la implementación de proyectos en materia ambiental.
Sin embargo, la entrevista con la MMCM también de su rol periférico en los distintos espacios
de concertación, por lo cual se podría decir que existe una percepción de no ser reconocido por
parte de otros actores fuera del espacio local (la relación con los gobiernos locales de Churcampa
y Huanta sí es sinérgica).
Esta percepción se ve corroborada en las entrevistas con actores como el Gobierno
Regional de Huancavelica (GRH), la Autoridad Administrativa de Agua del Mantaro (AAA-M) y la
Secretaría de Descentralización, todos los cuales afirman no tener conocimiento de la existencia
de la Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro ni de los proyectos de recuperación que se
encuentran emprendiendo. Tal es así, que tanto el GRH como la AAA-M cuentan con sus propias
iniciativas, las cuales emprenden de manera paralela al proyecto de la mancomunidad. Sobre
ello se profundizará más adelante. No obstante, el GRH sí reconoce el trabajo articulador de las
mancomunidades y se encuentra abierto a una futura colaboración.
Estimo que los gobiernos locales en este momento se encuentran proyectándose a
hacer este tipo de proyectos. Que bien sería que lo hicieran, en especial
mancomunidades porque ellas abarcan ámbitos interregionales. Sin embargo, a la fecha
yo no he tenido ninguna reunión con la Mancomunidad Cuenca Mantaro. (Entrevista a
representante del GRH, 2020)
El GRH reconoce al Consejo de Recursos Hídricos como el principal espacio en materia de
coordinación en materia ambiental y de ecosistemas fluviales, y a su vez, reconoce a la Autoridad
Nacional del Agua (ANA) como uno de los actores principales. Tal como explica el representante
de la AAA-M en una entrevista, la ANA cuenta con 13 autoridades administrativas en todo el
125
Perú, correspondientes a distintas cuencas hidrográficas. Esta autoridad administrativa
reconoce e involucra en sus espacios de decisión a múltiples actores, gubernamentales y no
gubernamentales:
Para que opere la ANA todo debe ser aprobado por su consejo directivo, el cual está
conformado por varios ministerios y todas las instituciones públicas y privadas que
tienen que ver con el recurso hídrico. (Entrevista a representante de la AAA-M, 2021)
En conclusión, la MMCM y los gobiernos locales que la conforman, forman parte de
distintos espacios de coordinación que les permiten tener un buen reconocimiento de los
actores del territorio de distintos niveles de gobierno. Sin embargo, no sucede lo mismo con los
otros actores, quienes en su mayoría no tienen conocimiento de la existencia o la labor de la
mancomunidad. Según Fleury (Rovere, 2002), el reconocimiento del otro es la primera condición
para un proceso de articulación interinstitucional o intergubernamental. No obstante, ello no
impide un potencial acercamiento futuro, basado en las coincidencias de sus respectivos
programas de acción. Es por ello que el siguiente punto recogerá el alineamiento en los
instrumentos de gestión de las distintas instancias.
6.3.2. Alineamiento en los instrumentos de gestión
Como primer elemento de la articulación, se trabaja el alineamiento de los instrumentos,
la cual hace referencia al grado de consenso y consistencia de los elementos presentes en los
distintos instrumentos de gestión, principalmente en el diagnóstico de la problemática y en el
planteamiento de objetivos.
6.3.2.1. Consenso sobre la problemática
La primera problemática abordada por la mancomunidad es la de degradación de los
ecosistemas fluviales, puesto que es el eje central de dicha institución y el objeto del presente
trabajo.
Cuadro 15. Consenso en las problemáticas sobre degradación de ecosistemas fluviales y cambio
climático
Problemática según la
MMCM
Problemática según
Gobiernos Regionales
Problemática según CRHC-M
Degradación de los
ecosistemas de la cuenca,
microcuencas y montañas.
(H) Limitada
implementación de políticas
de recursos hídricos
(A) No conservación de
recursos naturales
Problemas en prácticas de
organización institucionales e
individuales para el uso racional y
sostenible de los recursos hídricos
Degradación de las fuentes de agua y
contaminación
126
Impactos del cambio
climático.
(A) Riesgos relacionados a
la escasez hídrica y a los
efectos del cambio
climático.
Riesgo de escasez ante el cambio
climático en la cuenca de Chillón,
Rímac, Lurín y Alto Mantaro.
Esta problemática es compartida por los Gobiernos Regionales y por instituciones
adscritas al gobierno nacional, como los Consejos de Recursos Hídricos (conducidos por la ANA).
En el cuadro comparativo se pueden observar los distintos matices de cómo se enuncian las
problemáticas y los énfasis que pone cada institución de acuerdo a sus instrumentos.
Ello se puede corroborar en las entrevistas, las cuales revelan una centralidad del
problema hídrico. Tal como se expresa también en la tabla arriba expuesta, el cambio climático
es un factor que se reconoce como trascendental en la lectura actual de la problemática.
Al desaparecer los bosques en torno a los ecosistemas hídricos, los animales silvestres
también han desaparecido, además hay temas de erosión… Esos son temas que siempre
han existido hace casi medio siglo…. Además, actualmente, con el tema del cambio
climático, la escasez del recurso de hídrico, ya es cada vez mayor el problema.
(Entrevista a representante de la MMCM, 2020)
Carecemos del recurso hídrico que es fundamental. Aquí en la sierra no llueve, es una
garúa, y ello es una gran preocupación aquí en la localidad. Huancavelica. (Entrevista a
representante del GRH, 2020)
La escasez hídrica es uno de los problemas derivados, tanto de la degradación de
ecosistemas, como de los impactos del cambio climático. Ello es reconocido por todos los
actores. Sin embargo, existen discrepancias sobre la distribución del escaso recurso, las cuales
radican en el ámbito de gestión de cada institución. En el caso de la ANA y los Consejos de
Recursos Hídricos (CRH), existe diversidad de instrumentos de gestión y existen dos unidades de
gestión territorial que involucran a la cuenca del Mantaro: uno es el CRH de la misma cuenca
Mantaro y el otro es el CRH de la Cuenca Chillón Rímac Lurín y Alto Mantaro (CHIRILU), que
conecta los valles de la vertiente costera con la cuenca alta del Mantaro, de la cual se desvía el
curso de agua para nutrir los ríos de ciudades como Lima. La cuenca CHIRILU es una cuenca
priorizada y con instrumentos de gestión más avanzados, tratándose de un territorio en el que
habita la mayor parte de la población peruana.
La problemática de escasez hídrica en la cuenca CHIRILU entra en conflicto con la de
escasez hídrica de la cuenca baja del Mantaro (donde se encuentra el territorio de la
mancomunidad), pues comparten el mismo origen del recurso. En el siguiente cuadro, se puede
profundizar en el conflicto con respecto a la definición de esta problemática, esta vez para el
caso de la actividad hidroeléctrica, que también constituye un factor de degradación ambiental.
127
Cuadro 16. Consenso en las problemáticas sobre la hidroeléctrica
Problemática según la
MMCM
Problemática según Gobiernos
Local de Churcamla
Problemática según CRHC-M
Afectación del caudal
del río debido a las
hidroeléctricas
Territorio afectado por obras
de la Hidroeléctrica.
Problemas asignación de recursos
financieros para la gestión de obras
de infraestructura hidráulica.
Los problemas de la cuenca del
Mantaro son de calidad, no de
cantidad.
Por una parte, la MMCM también explicita la responsabilidad de las obras hidroeléctricas
(cuyo beneficiario es principalmente Lima) de la reducción del caudal del río, que disminuye la
capacidad de regeneración de los ecosistemas fluviales. También lo hace el gobierno local de
Churcampa, el cual se alinea a la mancomunidad. Por otra parte, desde el Consejo de Recursos
Hídricos se señala como problemática la falta de asignación presupuestal para la gestión de
infraestructura hidráulica. Aquí se observa un claro conflicto de percepción de problemática.
Adicionalmente, en entrevista con la AAA del Mantaro, se señaló que el problema de la
cuenca radicaba en su calidad, no en su cantidad, por lo que el desvío de agua para la actividad
hidroeléctrica no constituía un problema:
La cuenca del Mantaro tiene una buena cantidad de agua, pero la calidad es el
problema. Esta cantidad de agua no es utilizada al 100%, toda esa agua se va. La calidad
no les interesa mucho a las empresas hidroenergética, por tanto, tanta cantidad de agua
que se pierde, puede ser utilizada para otras cuencas hidrográficas. Se puede llevar el
agua a otras cuencas que no cuentan con el recurso hídrico, como la cuenca del Chillón-
Rímac-Lurín (CHIRILU). La cuenca CHIRILU tiene su delimitación, simplemente existe un
aporte a través de un acueducto desde el Mantaro. Cada uno tiene su delimitación y
pueden compartir, así como sucede en distintas partes del Perú. (Entrevista a
representante de la AAA-M, 2021)
En cuanto a la problemática de contaminación en la cuenca, la mancomunidad es la que
explicita de manera más directa a responsables de las afectaciones del medio ambiente, tanto
de empresas mineras como de los centros urbanos aguas arriba por medio de botaderos.
Instituciones como los Gobiernos Regionales no señalan responsables directos y consideran que
la problemática es de supervisión y control (responsables indirectos):
Cuadro 17. Consenso en las problemáticas sobre contaminación
Problemática según la
MMCM
Problemática según Gobiernos Regionales Problemática según
MINAM
Mal manejo de los residuos
sólidos en su disposición
(H) Débil capacidad inversora de gobiernos
descentralizados en gestión de RRSS
Insuficiente asignación de
recursos para el
128
final (botaderos) en los
principales centros urbanos.
(H) Mal estado de plantas de tratamiento
de aguas residuales
tratamiento de residuos
sólidos y aguas residuales
Alta contaminación del
agua debido a vertimientos
de empresas mineras.
(H) Debilidad en la supervisión y control
para la prevención de pasivos mineros.
Débil control ambiental
por parte de las
instituciones
fiscalizadoras
(A) Deficiente desempeño de calidad
ambiental
Por otra parte, existe una coincidencia entre la mancomunidad y los Gobiernos
Regionales, al señalar la débil capacidad de manejo de los residuos contaminantes en los
gobiernos descentralizados.
Las problemáticas relacionadas a una gestión ambiental eficiente y articulada, son
abordadas en todas las instancias. Sin embargo, aquí los gobiernos regionales y el consejo de
recursos hídricos son más explícitos en los temas de gobernanza ambiental y de involucramiento
de actores, mientras que la mancomunidad expresa la necesidad de instrumentos de
planificación y ordenamiento.
Cuadro 18. Consenso en las problemáticas sobre la gestión ambiental
Problemática
según la MMCM
Problemática según
Gobiernos Regionales
Problemática según CRHC-M Problemática según
MINAM
Necesidad de
instrumentos de
planificación y
ordenamiento
territorial.
(H) Débil
institucionalidad para
la gestión ambiental
(acción desarticulada)
Deficiente sistema de
información y evaluación de
la gestión.
Falta de compromiso para la
implementación de planes
por parte de los gobiernos
territoriales.
Limitada capacidad
técnica en proyectos
ambientales
Falta de un plan de gestión
para la gobernanza hídrica.
Inexistencia de planes
de desarrollo urbano
(A) Débil gobernanza
ambiental
Falta de organización de los
actores para el ejercicio del
control social de del
cumplimiento de planes
operativos anuales.
Deficiente articulación
de autoridades para la
gestión ambiental
Poca participación de
los gobiernos locales
Las problemáticas relacionadas a una gestión ambiental eficiente y articulada, son
abordadas en todas las instancias. Sin embargo, aquí los gobiernos regionales y el Consejo de
Recursos Hídricos son más explícitos en los temas de gobernanza ambiental y de
involucramiento de actores, mientras que la mancomunidad expresa la necesidad de
instrumentos de planificación y ordenamiento.
Según la AAA-M, la falta de planificación de la cuenca es un problema que vienen
afrontando con la elaboración del Plan de Gestión de la Cuenca del Mantaro:
129
Se vienen realizando trabajos con el objetivo de tener el plan de gestión para que sea
aprobado por consenso, y que es el instrumento básico para una gestión con miras a la
gobernanza hídrica. En este plan todos tenemos que comprometerse. Estamos en ese
camino ahorita. (Entrevista a representante de la AAA-M, 2021)
Sin embargo, a pesar de señalar la falta de planificación como un problema, la AAA-M da
cuenca de una traba aun mayor, ocasionada por los gobiernos territoriales, quienes no
comprometen su presupuesto a la implementación de los planes:
En el Perú somos especialistas en elaborar planes y constantemente renovamos y
ampliamos planes. ¿Por qué? Porque no se cumplen. No hay compromiso institucional
para los aportes presupuestales oportunos. Se está trabajando con CEPLAN para que los
PDC locales y regionales involucren dentro de ellos la gestión de los recursos hídricos,
que actualmente no está contemplada. Si se logra, sería una manera de exigir que los
gobiernos destinen presupuesto específicamente para este tema. Caso contrario
seguiremos armando planes que no están amarrados a los PDC. (Entrevista a
representante de la AAA-M, 2021)
El Ministerio del Ambiente, adicionalmente, señala un conjunto de problemáticas acerca
de los gobiernos descentralizados, las cuales no son expresadas a nivel de instrumentos por los
otros actores (Ministerio del Ambiente, 2014):
Falta de recursos de los gobiernos regionales y locales
Incumplimiento de las normas de los gobiernos regionales locales
Poca transparencia en la gestión de proyectos públicos y privados
6.3.2.2. Alineamiento de objetivos
Las coincidencias y discrepancias en el diagnóstico de las problemáticas, arriba analizadas,
también se ven reflejado en los objetivos, los cuales serán desarrollados a continuación.
Cuadro 19. Alineamiento de objetivos sobre los ecosistemas fluviales y de cuenca
Objetivo de la
MMCM
Objetivos de Gobiernos Regionales Objetivos
del MINAM
Objetivos del CRHC-M y
de la AAA
Conservación de
los ecosistemas
de cabeceras de
cuenca
(H) Mejorar la gestión sostenible del
recurso hídrico.
(A) Gestionar la conservación de los
recursos naturales
(A) Promover la gestión integrada
de recursos hídricos
Gestión
integrada
del recurso
hídrico
Implementación de la
Gestión Integrada de
Recursos Hídricos.
Seguridad hídrica en el
abastecimiento de agua
potable (Estudios de
disponibilidad).
Seguridad hídrica para el
uso productivo.
130
En la primera tabla se puede ver una alineación de los objetivos de todas las instituciones
con respecto al tema hídrico. El modelo de Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH) se
encuentra presente en todos los niveles, sobre todo en el caso del CRH-M y la AAA, sin embargo,
no se encuentra explicitado en el caso de la mancomunidad, quien señala como su línea principal
de acción a la conservación de los ecosistemas de cabeceras de cuenca. En este sentido, la
atención de la mancomunidad se encuentra más focalizada territorialmente que la de los otros
niveles de gobierno.
Cuadro 20. Alineamiento de objetivos sobre manejo de la contaminación ambiental
Objetivo de la MMCM Objetivos de Gobiernos
Regionales
Objetivos del
MINAM
Objetivos del CRHC-
M y de la AAA
Remediación a los
impactos de pasivos
ambientales mineros
(H) Reducir los pasivos
ambientales mineros.
Control de
pasivos
ambientales
Monitoreos
permanentes para
evaluar la calidad de
agua
Gestión y manejo de
residuos sólidos:
incrementar las
capacidades de los
gobiernos locales y del
sector privado
(H) Mejorar la gestión de
disposición final de residuos
sólidos.
(A) Gestionar RRSS y aguas
servidas
Manejo
integral de
RRSS
Protección y
conservación del
medio ambiente (en
las fuentes)
(H) Mejorar la gestión de
tratamiento de aguas
residuales.
Manejo
integral de
aguas
residuales
Similar a lo que se mostró en el diagnóstico de las problemáticas, la mancomunidad es
enfática en evidenciar el problema de los pasivos mineros. Sin embargo, a través del objetivo
que se plantean dan cuenta de una situación que necesita enmendarse a través de la
restauración ecológica, mientras que los gobiernos regionales y el MINAM tienen un enfoque
más preventivo. Con respecto al manejo de los residuos sólidos, la mancomunidad expresa el
objetivo de mejorar las capacidades de los gobiernos locales. La mancomunidad, sin embargo,
no hace mención al tratamiento de aguas residuales, como si lo hacen otros actores
gubernamentales. Otro punto que llama la atención es la generalidad con la que se formula el
objetivo por parte de los instrumentos del CRH-M y la AAA, sin mencionar los orígenes de los
agentes contaminantes. Ello se puede explicar por el hecho de que el CRH-M es un organismo
que aglutina actores sociales, gubernamentales y económicos y es su misión comprometer a
todos en los objetivos de desarrollo de la cuenca, por lo que la asignación de responsabilidades
en la contaminación ambiental excede al carácter de sus documentos de gestión.
Sin embargo, la entrevista con el representante de la AAA-M sí da cuenta de una serie de
medidas que debieran tomarse con respecto al tema de la contaminación de los recursos
131
hídricos, sobre todo con respecto a tres aspectos: las aguas residuales domésticas, los residuos
sólidos domésticos y los pasivos ambientales mineros:
Se deben construir las plantas de tratamiento residual doméstico en el ámbito de la
cuenca Mantaro, que evite que lleguen millones de metros cúbicos de agua sin tratar
que afectan la calidad y los ecosistemas del río Mantaro. Con respecto a los residuos
sólidos, la construcción de rellenos es importante para encapsular basura y proteger el
medio ambiente. También es necesario el cierre de los pasivos ambientales. Cada vez
que llueve, se acarrean los sedimentos a los ríos y quebradas, contaminándolos,
dañando la calidad del agua y afectando el libre discurrir de los caudales. En el tema
minero, las empresas mineras deben invertir en alta tecnología para plantas de
tratamiento de agua industrial minera y evitar descarga hacia los ríos y quebradas.
(Entrevista a representante de la AAA-M, 2021)
Una falta de alineación más notoria en la observada en el tema de la hidroeléctrica,
discrepancia que ya se había advertido anteriormente, con líneas de acción opuestas que
constituyen un conflicto por el recurso hídrico.
Cuadro 21. Alineamiento de objetivos sobre la actividad hidroeléctrica
Objetivo de la MMCM Objetivos del CRHC-M y de la AAA
Remediación a los impactos negativos como
consecuencia del transvase de las aguas del
río Mantaro para la generación de energía
eléctrica
Inversión pública y privada en
infraestructura hidráulica en CHIRILU y
Alto Mantaro.
El tema del cambio climático también es abordado a todos los niveles, aunque con
distintos énfasis. En el caso de la mancomunidad, se asume que el cambio climático es un
fenómeno externo y que el rol de la gestión ambiental a este nivel es el de desarrollar programas
de adaptación. A nivel de los gobiernos regionales se toma un rol más activo en la problemática
y por ende se apunta a proyectos de mitigación.
Cuadro 22. Alineamiento de objetivos sobre cambio climático
Objetivo de la
MMCM
Objetivos de
Gobiernos Regionales
Objetivos del CRHC-M y de
la AAA
Objetivos del MINAM
Promoción y
ejecución de
programas y
proyectos, para
la adaptación a
los impactos del
cambio climático.
(A) Mitigar los efectos
del cambio climático
(A) Realizar proyectos
de forestación y
reforestación
Protección ante eventos
externos (avenidas y
sequías)
Inversión pública y privada
en la conservación de las
fuentes naturales de
recursos hídricos de la
cuenca de CHIRILU y Alto
Mantaro
Educación ambiental y
comunicación para la
participación.
Elaboración de fichas
técnicas e
identificación de
puntos críticos.
132
La mancomunidad se plantea un objetivo de planificación del desarrollo, pese a no contar
con las competencias institucionales para ello. Por otra parte, los gobiernos regionales
reconocen la necesidad de elaborar sus instrumentos de planificación y ordenamiento. Desde la
CRH-M se hace mención a la elaboración de un plan de gestión (el cual mencionan que se está
elaborando con el apoyo de empresas consultoras internacionales) y se refieren al proceso de
toma de decisiones a través de un enfoque de gobernanza hídrica. El enfoque de gobernanza es
compartido por los gobiernos regionales.
Cuadro 23. Alineamiento de objetivos sobre planificación y gestión
Objetivo de la
MMCM
Objetivos de Gobiernos
Regionales
Objetivos del CRHC-
M y de la AAA
Objetivos del MINAM
Planificación
del desarrollo
urbano y rural.
(H) Mejorar la calidad de la
gestión pública regional.
(A) Promover la gobernanza
ambiental en las instituciones
públicas
(A) Promover la elaboración de
instrumentos de ordenamiento
territorial.
Elaboración de un
plan de gestión
para la cuenca
Mantaro.
Gobernanza hídrica
para la prevención
de conflictos.
Planificación del
territorio
Fortalecimiento del
sistema regional de
gestión ambiental
Fortalecimiento de la
gestión institucional.
Finalmente, se observa que, tanto en la mancomunidad como en los gobiernos regionales,
la articulación vial y territorial es un tema prioritario en los objetivos. Es preciso tomar atención
a este punto porque los proyectos de articulación vial pueden tener impactos en la configuración
del territorio, el paisaje y los ecosistemas, por lo que para que no se contravengan con los
objetivos de conservación y recuperación ambiental, ambas dimensiones deben encontrarse
articuladas e inscritas en una planificación conjunta.
Cuadro 24. Alineamiento de objetivos sobre desarrollo económico sostenible
Objetivo de la MMCM Objetivos de Gobiernos
Regionales
Objetivos del CRHC-
M y de la AAA
Promoción y ejecución del proyecto de
integración vial al corredor económico
de la Macrorregion Central, del VRAEM,
articulando las unidades de producción.
(H) Lograr un territorio articulado
vialmente al mercado regional y
nacional.
(A) Incrementar la
competitividad de las principales
cadenas productivas de la región
Fortalecimiento de
organizaciones de
usuarios de agua.
Diseño, implementación y promoción de
un circuito turístico, de recursos
arqueológicos, paisajísticos y culturales
orientado a su protección y difusión.
(H) Diversificar e incrementar la
productividad y mejorar la
competitividad regional.
Se han identificado una serie de coincidencias en la mayoría de los casos, lo que evidencia
que existe una agenda nacional (e internacional) que se encuentra presente en todos los niveles
de gobierno. Sin embargo, también se han identificado puntos críticos de discrepancia, como el
133
caso de la actividad hidroeléctrica, a los cuales se debe prestar atención. Cabe destacar el
enfoque de gobernanza en la formulación de objetivos estratégicos, el cual es compartido, de
manera explícita o implícita, por todos los actores del territorio.
6.3.3. Coordinación entre mancomunidad y otros actores
La mancomunidad, como ente articulador, intenta mantener relaciones con múltiples
instancias, tanto a nivel local, como regional y nacional. Las mancomunidades en sí mismas
constituyen organismos de articulación intergubernamental entre actores del mismo nivel, ya
sea distrital, provincial o regional. Por ello, como tal, la MMCM mantiene una relación estrecha
con las provincias asociadas, aportando recursos monetarios y humanos, y con frecuentes
espacios de coordinación. Sin embargo, esta coordinación, al comienzo de la gestión, ha sido
lenta, según declaran los representantes de la mancomunidad.
Con el cambio de gobiernos se ha tenido que convencer a las nuevas autoridades de la
importancia de la mancomunidad. (Entrevista a representante de la MMCM, 2020)
Teniendo en cuenta que los periodos municipales son cortos, ello dificultaría una relación
de cooperación a largo plazo, puesto que cada cierto tiempo debería volver a existir un
reconocimiento de la mancomunidad como actor por parte de los nuevos alcaldes.
La coordinación no solo se ha restringido a las dos provincias oficialmente socias de la
mancomunidad, sino a otras tres que comparten los mismos problemas. Los objetivos
ambientales actuales de la mancomunidad hacen que se proyecte un crecimiento de la misma.
Si bien actualmente se encuentra conformada por Huanta y Churcampa, según sus últimos
proyectos estratégicos y de acuerdo a las relaciones interinstitucionales de facto, es decir, la
expresada en los espacios de coordinación, existe la voluntad de expandir la mancomunidad a
las localidades de Tayacaja, Huancavelica y Acobamba, ello en tanto el proyecto de recuperación
de ecosistemas fluviales va cobrando mayor sentido a una mayor escala.
Las provincias de Acobamba, Tayacaja y Huancavelica ya presentaron su solicitud para
incorporarse. Pero por el cambio de alcaldes se truncó el proceso. (Entrevista a
representante de la MPCh, 2020)
Si bien estas localidades no son oficialmente parte de la mancomunidad, y por tanto no
se ha profudizado mucho en ellas en este trabajo, es importante mencionarlas como futuro de
la mancomunidad como espacio articulador.
Producto de las limitaciones presupuestales y técnicas de la mancomunidad, esta ha
tenido que recurrir a un trabajo de gestión, haciendo incidencia ante otras instancias para poder
impulsar sus proyectos. Ello le ha permitido establecer conexiones, efectuar coordinaciones y
134
eventualmente forjar alianzas con actores externos al territorio mancomunado. La
mancomunidad afirma haber tenido coordinaciones con gobiernos regionales para estos fines,
sin embargo, los representantes del Gobierno Regional de Huancavelica no tienen conocimiento
del trabajo de la mancomunidad. No obstante, se encuentran trabajando temas similares en su
territorio y con mucho interés en conocer lo que se encuentran realizando los gobiernos locales.
Otro actor al que ha recurrido la MMCM para gestionar proyectos, es a la Mancomunidad
Regional de los Andes, de quien afirman que es la única mancomunidad del Perú que ha podido
recibir una transferencia directa para la ejecución de sus proyectos. Si bien no se dan mayores
detalles de tener una relación fructífera con esa mancomunidad, otros actores, como el
Gobierno Regional, afirman estar en constante relación de cooperación con ella.
La semana pasada se tuvo la presencia del representante de la Mancomunidad Los
Andes para firmar un convenio con la organización Pachamama Raymi, con el objetivo
de recuperar y preservar los recursos hídricos a través de la reforestación en las partes
altas y cabeceras de cuencas. Eso se va a ir trabajando con esa mancomunidad y con el
aporte de la ONG. (Entrevista a representante del GRH, 2020)
Una de las instituciones más importantes en lo que respecta a la gestión de territorios
fluviales en el país es la Autoridad Nacional del Agua y sus organismos desconcentrados: Los
Consejos de Recursos Hídricos, los cuales se encuentran en proceso de implementación y de
elaboración de instrumentos de planificación. La mancomunidad tiene un reconocimiento claro
de esta institución como autoridad y participan activamente de sus reuniones. Sin embargo, la
percepción que tienen de dichos espacios de coordinación es que son meramente protocolares
y que los acuerdos no tomados no se materializan:
(Acerca de las reuniones con el CRHC-M) A nivel de reuniones, reuniones protocolares,
reuniones de asamblea, lo que se llenan son las actas. El discurso es bonito, pero en el
trayecto se pierden los acuerdos. (Entrevista a representante de la MPCh, 2020)
Los Consejos de Recursos Hídricos, al ser organismos que congregan gran cantidad de
actores de diversos tipos, pueden ser menos eficientes en el establecimiento de acuerdos, sobre
todo que satisfagan a todos los miembros de la mesa. Es por ello que los representantes de la
mancomunidad puedan tener una percepción de poca utilidad con respecto a estos espacios.
Dicha postura no es compartida por otros miembros del CRH-M, como por ejemplo el Gobierno
Regional de Huancavelica:
Uno de los actores principales del Consejo de Recursos Hídricos es la ANA. Con ANA
coordinamos constantemente. El consejo es un espacio de diálogo, para tomar acuerdos
y establecer compromisos. Actualmente el CRH de la cuenca Pampas y de la cuenca
135
Mantaro vienen trabajando con los mismos consultores, los cuales hacen las
evaluaciones en cada uno de los espacios.
La finalidad del CRH es la participación activa de los gobiernos regionales, locales,
comunidades, y otras instituciones, mediante un Plan de Gestión. Estos son procesos
con la participación de cada uno de los actores. (Entrevista a representante del GRH,
2020)
Según lo expresado por representantes de la AAA-M, el CRH-M es un espacio plural en el
cual se encuentran representados todos los actores del territorio de la cuenca, y que la gestión
que impulsan es de carácter participativa y abierta, características del enfoque de gobernanza:
A nivel nacional, la ANA está compuesta por un consejo directivo que lo conforman
varias instituciones públicas y privadas, ministerios, organizaciones de usuarios, de
campesinos, nativos, y los representantes de los gobiernos locales… La gestión de los
recursos es de carácter multisectorial, participativa y abierta, donde participan los tres
niveles de gobierno, incluidas las comunidades. (Entrevista a representante de la AAA-
M, 2021)
En palabras del entrevistado, la misma razón de ser de la ANA y las AAA es la articulación.
Sin embargo, como se ha visto párrafos anteriores, los actores locales, en especial la MMCM, no
logran ver de manera concreta los resultados de este espacio de coordinación.
En líneas generales, la mancomunidad y los gobiernos locales que la confirman expresan
cierta dificultad para mantener relaciones de cooperación constante o alianza con otras
instituciones. Evidencia de ello es que la mancomunidad no especifica instituciones, sino más
bien personas, aliados estratégicos puntuales que colaboran con ellos, pero que no constituyen
una articulación interinstitucional ni tampoco una relación de cooperación permanente en el
tiempo. La mancomunidad se encuentra parcialmente aislada. Los testimonios a continuación
demuestran ello:
Hay una persona que nos está apoyando en el Ministerio del ambiente, en la dirección
de Residuos Sólidos. Queremos coordinar con otras direcciones porque el proyecto
abarca muchos más campos (como los pasivos mineros, el deterioro de ecosistemas,
entre otros). La reunión estaba programada, pero en el contexto (de la pandemia) se
han retrasado las coordinaciones. (Entrevista a representante de la MMCM, 2020)
En el mes de marzo se había celebrado una reunión en Lima, con algunos aliados
estratégicos interesados en nuestra idea de proyecto. Tenemos toda la voluntad de
hacer alianzas con todas las personas con las que nos contactamos, ya sean personas
naturales o instituciones. (Entrevista a representante de la MMCM, 2020)
136
Ya no hay entidades privadas, como ONG u otras organizaciones, que tengan incidencia
en esta problemática en nuestro territorio. (Entrevista a representante de la MPCh,
2020)
Una manera en que se ven plasmadas y materializadas las coordinaciones entre actores
es a través de los procesos, planes y proyectos en conjunto. En el caso de la cuenca del Mantaro,
la mayoría de procesos, planes y proyectos se encuentra en fases de implementación,
experimentando dificultades para la ejecución (lo cual será desarrollado a mayor detalle en el
capítulo siguiente). La AAA-M da cuenta de un conjunto de planes a lo largo de la cuenca del
Mantaro: El Plan de Gestión de Chinchaycocha (en la parte alta de la cuenca), el Plan Maestro
de Conservación del Huaytapallana (en la parte media de la cuenca) y el Plan de Recuperación
de la Calidad Ambiental del Mantaro (a lo largo de todo el río Mantaro). La AAA forma parte de
todas las mesas de diálogo para esos planes, sin embargo, consideran la necesidad de poder
articular todos estos procesos en el Plan de Gestión. Si bien, como se había señalado antes, la
AAA no tiene conocimiento del plan de recuperación de la MMCM, consideraría importante
incorporarlo también al conjunto de iniciativas de este plan de mayor envergadura.
Siendo la MMCM (y todas las mancomunidades a lo largo del Mantaro) y el CRH-M, ambos
espacios de articulación, es necesario fijar canales más efectivos de coordinación entre estos
espacios de distintas escalas, acordar competencias claras para instancia, lo cual es condición
necesaria para una gestión con enfoque de descentralización, y comprometer a los gobiernos
territoriales en la implementación de aquello que es acordado en estas instancias.
6.3.4. Recursos invertidos de manera mancomunada
Cuando se habla de recursos, se refiere no solo a los recursos monetarios, sino también a
los recursos humanos y al acceso a información para la toma de decisiones. Con respecto al
primer punto, los representantes de la mancomunidad afirman no recibir recursos externos, por
lo que dificulta la realización de sus actividades. El presupuesto entonces se limita al aporte
limitado de las provincias mancomunadas:
Nosotros somos unidad ejecutora, somos pliego presupuestal. Pero el gobierno central
no nos da presupuesto directamente a las mancomunidades, así como a los gobiernos
territoriales. Las mancomunidades sobreviven gracias a las donaciones y a las
asignaciones presupuestales que dan los socios. También podemos recibir donaciones.
(Entrevista a representante de la MMCM, 2020)
Con respecto al equipo humano, la mancomunidad cuenta con un equipo reducido de
solo dos miembros permanentes: El gerente general de la Mancomunidad y un asistente
administrativo. El resto del personal son profesionales especialistas en temas medioambientales
137
que se encuentran a disposición, debido a las relaciones de confianza que establecen con la
mancomunidad, y que trabajan esporádicamente en tareas puntuales que se necesitan realizar
las veces que se logra juntar un presupuesto suficiente.
Con respecto al acceso de información, la mancomunidad cuenta con diversos estudios
hechos por organismos del gobierno central, como la ANA, los cuales le sirven como referencia
para la toma de decisiones. Sin embargo, la mancomunidad no ha podido realizar un diagnóstico
propio con información primaria y se sirve de información secundaria. Una posibilidad de poder
acceder a una información actualizada es el afianzamiento de las relaciones con los gobiernos
regionales, especialmente con el Gobierno Regional de Huancavelica, el cual, como parte de un
proyecto de recuperación de ecosistemas hídricos se encuentra realizando estudios de carácter
físico en una sub-cuenca tributaria a la cuenca del Mantaro.
También se está haciendo batimetría en las lagunas de la subcuenca alta. Eso todavía
está en proceso de recojo de información. Esa es una información que muy pocos
lugares lo tienen. Además, hay 4 estaciones meteorológicas que vamos a tener. Ello va
a servir para poder obtener información, no solo hídrica sino de clima y etc. (Entrevista
a representante del GRH, 2020)
Los recursos de la mancomunidad, tanto monetarios, como humanos y de información,
son bastante limitados, y el apoyo que reciben de agentes externos es puntual. Por tanto, no se
puede considerar que haya una adecuada inversión mancomunada de recursos. Una
oportunidad que tiene la mancomunidad, es el proceso realizado por la AAA-M, la cual, como
parte de su plan de gestión, se encuentra comprometida a realizar estudios de disponibilidad
hídrica, monitores de calidad, identificación de puntos críticos para el cambio climático, que
podrían servir de insumo para los instrumentos de planificación de los gobiernos locales.
6.3.5. Análisis de redes de articulación territorial
Habiendo revisado los distintos niveles y mecanismos de articulación de las principales
instituciones gubernamentales del territorio de la cuenca e incorporando lo sistematizado sobre
la orientación de sus objetivos y las capacidades de organización, decisión e inversión con las
que cuentan, se ha elaborado el sociograma (Imagen 20).
Dicho diagrama se basa en las técnicas recuperadas en el marco metodológico de
Gutiérrez (2002) y Villasante (2015), y ordena a los actores en dos ejes (de interés y de poder),
plasma de manera gráfica las relaciones (de reconocimiento, alineamiento y coordinación) entre
los actores e identifica los conjuntos de acción, los cuales se han desprendido del análisis
documental y las entrevistas realizadas.
138
Imagen 20. Sociograma de análisis de redes territoriales. (Elaboración propia)
El eje vertical ha sido dividido en tres niveles de interés, de acuerdo a la especificidad con
la cual abordan la problemática de recuperación de los ecosistemas, la cual da motivo a la
presente investigación. El eje vertical da cuenta de la capacidad para gestionar, planificar e
implementar los objetivos que se plantean, de acuerdo a las percepciones de los entrevistados
y al análisis de este trabajo.
Existen dos conjuntos medianamente desarticulados. Uno primero es el liderado por la
ANA y la AAA (organismos de rectoría del gobierno central), plasmado en el Consejo de Recursos
Hídricos de la Cuenca Mantaro, en la que participan de manera activa y constante los gobiernos
regionales y la Mancomunidad Regional de Los Andes. En entrevista con los actores regionales,
se da cuenta de la constante coordinación con la ANA para impulsar los proyectos de
recuperación. El gobierno regional de Huancavelica tiene incluso un proyecto propio de
recuperación en una subcuenca de un río tributario del Mantaro que no se encuentra articulado
al proyecto de la mancomunidad. Los gobiernos regionales desconocen la existencia de la
mancomunidad.
Por otro lado, está el conjunto conformado por la Mancomunidad Municipal, la cual
coordina de manera muy activa con los gobiernos locales que la conforman (Aunque más con el
gobierno local de Churcampa). La mancomunidad hace incidencia directa para viabilizar sus
139
proyectos con el MINAM y el MIDAGRI, con los cuales afirman tener una buena relación. Sin
embargo, esta relación es débil. Con otras instancias no se ha podido aún establecer alianzas.
6.4. La inversión en proyectos de recuperación
En el presente subcapítulo se abordará el último de los objetivos de investigación, acerca
de las dificultades que se han experimentado en la implementación y ejecución de proyectos de
inversión para la recuperación de ecosistemas fluviales, no sin antes poder hacer una
descripción de los proyectos en cuestión.
6.4.1. Los proyectos de recuperación
El proyecto más importante de la Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro (MMCM) se
titula “Recuperación de ecosistemas de la cuenca del Mantaro, provincias de Huanvelica,
Tayacaja, Acobamba, Churcampa y Huanta, Departamento de Huancavelica y Ayacucho”
(Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro - Mantaro, 2019b), el cual se encuentra en fase de
pre-inversión, esperando aprobación y presupuesto para poder proceder con el estudio
correspondiente. El proyecto tiene como objetivo recuperar a la cuenca y a todos los sistemas
ecológicos relacionados al río, de la contaminación de las aguas. En el título del proyecto ya se
da a entender la futura incorporación de tres provincias más a la mancomunidad.
Debido a la etapa incipiente en la que se encuentra el proyecto, aun no se encuentra con
mayor información acerca de los componentes del proyecto, pero según las entrevistas con los
representantes, estos se centrarán en las cabeceras de cuenca y en la incrementación del caudal
de agua. Este proyecto viene gestionándose con el Ministerio del Ambiente.
En el Plan Operativo Anual de la mancomunidad se especifican otras intervenciones,
algunas de las cuales se encuentran relacionadas a la recuperación de los ecosistemas fluviales.
Las intervenciones a rescatar son las siguientes (Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro -
Mantaro, 2019a):
Implementación de un programa de capacitación a los usuarios de agua y los equipos
técnicos municipales.
Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos y su implementación.
Gestión del financiamiento y apoyo de la cooperación nacional y extranjera, para la
ejecución de proyectos de inversión pública y de proyectos productivos.
Gestión del proyecto de inversión pública: “Recuperación y acondicionamiento de los
recursos naturales y arqueológicos mediante la promoción e instalación de servicios
turísticos basada en principios de sustentabilidad económica, ecológica y social en el
140
ámbito de las provincias de Churcampa y Acobamba - Región Huancavelica y Huanta
región Ayacucho”.
Otro proyecto que maneja tiene la mancomunidad en cartera, según lo expresado en
entrevistas, es uno de irrigación para el sector productivo agropecuario, el cual viene
gestionándose con el Ministerio de Agricultura. Además, la mancomunidad se encuentra
realizando hasta cuatro proyectos distintos de infraestructura vial, en conjunto con el Ministerio
de Transportes y Comunicaciones, que, si bien no están relacionados con la recuperación de
ecosistemas, es preciso tomarles atención en tanto la articulación vial debiera entrar en
concordancia con una planificación y ordenamiento territorial ambiental de mayor alcance.
6.4.1.1. Características de los proyectos
A pesar de encontrarse en una etapa inicial, las ideas que expresa la mancomunidad
permiten dar cuenta de dos componentes principales: la restauración y la protección. Como se
revisó anteriormente en el marco teórico, para que un proyecto de recuperación sea exitoso
deberá contar con los recursos necesarios para llevar a cabo un desarrollo sin necesidad de una
intervención activa (Guevara et al., 2008). Para ello es importante abordar el proyecto desde
múltiples frentes.
Los representantes de la MMCM se refieren en un primer momento a una etapa de
protección a los ecosistemas de origen de las cuencas, es decir, las cabeceras, con una especial
consideración a contrarrestar los efectos del cambio climático. La protección constituye un
enfoque prescriptivo de la recuperación de ecosistemas, y se centra en la intangibilidad de
ciertas zonas críticas y control del uso del suelo para actividades incompatibles (Ollero Ojeda et
al., 2009). La descripción que muestran los testimonios es la siguiente:
Lo primero que tenemos que hacer en este desarrollo de cabeceras de cuenca es el
cuidado, la protección, la preservación de los manantiales y los ojos de agua, que han
sido afectados por el calentamiento global, el deshielo de las cordilleras y han
desaparecido. (Entrevista a representante de MMCM, 2020)
Se infiere de dicha descripción que un enfoque prescriptivo no sería suficiente, puesto
que la acción humana directa no es la única causa de la degradación, sino que el factor del
cambio climático, como fenómeno global, se vuelve una variable externa de difícil control.
En un segundo momento, se hace mención de una estrategia restaurativa, la cual tiene
como objetivo regresar a los ecosistemas a su estado original (renaturalización). La descripción
de la entreviste dice lo siguiente:
141
La segunda etapa es el de incrementar el caudal del agua, con un proyecto agresivo de
cabeceras de cuenca: la forestación y reforestación de los bosques. Los árboles nativos
del lugar son los que van a fabricar el agua. Entonces los ojos de agua, los manantiales
y puquiales, van a volver a aparecer, y de ahí los ecosistemas solitos se van a volver a
restaurar. Luego aparecerán las especies silvestres de flora y fauna. Esto conlleva a un
trabajo tremendo a nivel de todas las organizaciones, para capacitación y
sensibilización, pues si no crecemos con una actitud de amor a la naturaleza, porque si
no ningún proyecto va a funcionar a largo plazo. (Entrevista a representante de MMCM,
2020)
Es importante rescatar la mención que se hace al trabajo con organizaciones de base, con
estrategias educativas y de sensibilización, con el objetivo de formar una conciencia ambiental
en la población que sirva como garantía para la perpetuidad del proyecto. Ello da cuenta que
existe una preocupación para que el proyecto sea concebido de una manera integral y sistémica.
Sin embargo, ello no se condice con los términos de referencia del estudio de pre-inversión del
proyecto, los cuales especifican un conjunto limitado de áreas de especialización que deben
conducir el proceso de recuperación de los ecosistemas: la dimensión ambiental, la dimensión
biológica y la dimensión técnica (Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro - Mantaro, 2019b).
Resulta importante que la vocación multidimensional que tiene el proyecto se vea reflejada en
la inclusión de dimensiones sociales, económicas, culturales e institucionales.
Además del proyecto de recuperación, como se había mencionado antes, también se
cuenta con un proyecto de irrigación, el cual tiene las siguientes características de acuerdo a los
representantes de la mancomunidad:
Tenemos además el proyecto de irrigación Urubamba, en el ámbito de 3 provincias, 11
distritos. Es un proyecto grande y tiene el visto bueno del Ministerio de Agricultura. Ellos
van a ser la unidad ejecutora y está yendo por buen camino. El presupuesto es de 480
millones de soles. Este sería el mayor logro de la comunidad. (Entrevista a representante
de MMCM, 2020)
Por último, la mancomunidad viene desarrollando proyectos de articulación vial, que
fueron los primeros proyectos en gestionarse. Como se expuso anteriormente, la necesidad de
infraestructura vial fue el principal motivo que dio origen a la mancomunidad. Dichos objetivos
se mantienen hasta la actualidad, aunque de forma secundaria:
La mancomunidad ha realizado cuatro proyectos de puentes, uno ha sido ejecutado,
uno está en ejecución, uno está en proceso de transferencia de recursos y otro está en
estudios. Hay puentes que tienen el presupuesto de 40 millones otros de 20 millones…
es fuerte la inversión. En todos los puentes ya se viene invirtiendo aproximadamente
142
100 millones de soles, que no es una cantidad minúscula. Eso en tema vial. Y lo está
viendo el Ministerio de Transportes.
Tenemos además un proyecto de sistemas fotovoltaicos para dos provincias y estamos
luchando por su financiamiento en el Ministerio de Energía y Minas. (Entrevista a
representante de MMCM, 2020)
6.4.1.2. Dimensión y alcance de los proyectos
Producto de la necesidad de mejorar el alcance territorial del proyecto de restauración,
la asociación de dos provincias no resulta suficiente. Esta primera asociación mancomunada de
Churcampa y Huanta, ha evolucionado con los años y nuevos objetivos se han ido forjando, entre
los cuales se encuentran los relativos al abordaje de las problemáticas ambientales de la cuenca.
En este tránsito, nuevos territorios se han sumado, aunque a la actualidad dicha incorporación
no se encuentra formalizada.
Imagen 21. Ámbito de la Mancomunidad (Elaboración propia)
Tanto las entrevistas, como también el TdR del proyecto analizado, confirman que el
ámbito de acción para la restauración ecológica de la cuenca baja incluye también a las
provincias de Huancavelica, Acobamba y Tayacaja (pertenecientes a la región de Huancavelica).
En la Imagen a continuación, se puede observar el ámbito formal de la mancomunidad (en ocre)
y los territorios en proceso de incorporación (en crema). La mancomunidad entonces no
involucraría solo la cuenca baja, sino parte de la cuenca media.
Las entrevistas también reflejan que el proyecto debe tener un alcance integral. Se
especifica que los métodos tradicionales de reforestación no han tenido resultados significativos
143
en el pasado. La educación ambiental, como se había mencionado antes, es un elemento que
debe ser considerado en los alcances del proyecto.
A raíz de eso algunos gobiernos locales estamos realizando unos proyectos, pero
tampoco en su real dimensión o en su real necesidad. El hecho de dotar de algunos
viveros para hacer plantaciones forestales y luego trasladarlas a los ecosistemas de la
cuenca… ha habido un avance, pero no es significativo. Ha habido múltiples intentos de
proyectos piloto, proyectos educativos, y actualmente también están en esos intentos,
pero no responde a las necesidades reales. Un proyecto de recuperación de ecosistemas
abarca mucho más. (Entrevista a representante de MPCh, 2020)
Si bien existe un proyecto de irrigación productiva que sigue su curso de manera paralela
y desarticulada con el proyecto de recuperación (debido a que ambos proyectos se encuentran
siendo gestionados con distintos sectores), se expresa la necesidad de que el alcance de los
proyectos involucre la dimensión económico-productiva, pues la recuperación de los
ecosistemas tiene un impacto positivo en el aprovechamiento sostenible del territorio a través
de la agricultura:
Al principio el proyecto de ecosistemas no tenía que ver con temas productivos, pero
ahora lo estamos mejorando. (Entrevista a representante de MMCM, 2020)
Una de los puntos negativos con respecto al alcance de los proyectos gestionados por
mancomunidad, es que solo serán desarrollados por la misma hasta la fase de preinversión, para
luego ser ejecutados por entidades con mayor presupuesto:
Nosotros hemos hecho la gestión, la idea del proyecto, que tiene un costo, en dos de
los puentes hemos hecho el perfil, y en los otros hemos gestionado para que las
instituciones pertinentes lo hagan. Entonces, básicamente lo que nosotros hacemos es
gestión, hasta ahí llegamos. Nos toman la idea, y las entidades que si cuenten con
presupuesto ya lo ejecutan. (Entrevista a representante de MMCM, 2020)
Este tema puede ser tocado con mayor profundidad en el siguiente punto, en el cual se
expresan las diversas dificultades en el proceso de gestión y planificación de la recuperación de
ecosistemas por parte de la mancomunidad.
6.4.2. Dificultades en la implementación y ejecución de proyectos de recuperación
En este último punto se hace una revisión a las percepciones de los representantes de la
mancomunidad acerca de las dificultades y retos que han experimentado y que vienen aun
experimentando en el proceso de gestión. Está revisión está basada en las entrevistas, y el
objetivo es poder identificar las problemáticas más importantes en la institucionalidad de la
144
planificación y la gestión ambiental en el país y en su implementación territorial a través de las
mancomunidades.
Una de las primeras dificultades, como ya se ha mencionado en varias ocasiones, es la de
financiamiento. Para ello se recordará que, según la Ley de la Mancomunidad Municipal, las
mancomunidades tienen el objetivo de “promocionar y ejecutar proyectos que por su monto de
inversión y magnitud superen el ámbito jurisdiccional y las posibilidades de cada gobierno local”
(Ley de La Mancomunidad Municipal No 29029, 2009, Art. 4).
En la ley se especifica que se va a dar prioridad a las mancomunidades, pero eso es
solamente discurso. (Entrevista a representante de MMCM, 2020)
Respecto a las dificultades en la inversión, el representante de la AAA-M sostiene la
postura de que los gobiernos territoriales no comprometen su presupuesto en la
implementación de los proyectos que se coordinan en las instancias de planificación, puesto que
suponen inversiones de largo plazo y la visión de los gobernantes es cortoplacista:
Para poder realizar acciones, para poder implementar un modelo de gestión, se necesita
inversión, y ¿dónde está el presupuesto? Está en los ministerios, en el gobierno central,
en los gobiernos regionales, en los gobiernos locales. Si se juntan y articulan estos
niveles de gobierno se podría lograr la gobernanza hídrica.
Nosotros no somos ejecutores. Los proyectos se realizan a través de los gobiernos
locales, regionales y ministerios. (Entrevista a representante de la AAA-M, 2021)
Sin embargo, se acota que la capacidad de inversión que tienen los gobiernos locales es
para la elaboración de perfiles y no para la ejecución de proyectos.
Se necesita que los gobiernos locales aporten presupuesto. Ellos tienen presupuesto
para la elaboración del perfil. Luego con los expedientes toquen la puerta de los
ministerios para la contrapartida. No se da mucho interés porque el político da interés
a otras obras que le dan más réditos políticos y no el cuidado medioambiental.
(Entrevista a representante de la AAA-M, 2021)
Ello es corroborado por la MMCM: las mancomunidades se ven en la necesidad de hacer
incidencia ante instancias de mayor poder y presupuesto, encontrándose reducidas a tareas de
gestión y dependiendo de la voluntad del gobierno nacional o de las buenas relaciones que se
establezcan con sus instituciones.
A mí me parece que las normas para la creación y la reglamentación de las
mancomunidades están bien. Pero desde el momento que a una mancomunidad no se
145
otorga el financiamiento, ¿Entonces cuál es la diferencia? Mejor que lo vea el gobierno
central. (Entrevista a representante de MMCM, 2020)
El gobierno nacional nos podría dar financiamiento, pero no cumplen. Hasta el
momento solo una mancomunidad ha recibido financiamiento (La Mancomunidad
Regional de Los Andes). (Entrevista a representante de MMCM, 2020)
Nosotros hemos renunciado a ser unidad ejecutora. Hemos tenido que renunciar por
que reuniendo nos ha alcanzado solo para el perfil, pero para hacer el expediente ya
costaba mucho más y para ello he tenido que recurrir a la Mancomunidad Regional de
Los Andes y ellos los hicieron con sus recursos. (Entrevista a representante de MMCM,
2020)
Una descentralización económica-fiscal, es uno de los niveles más avanzados de
descentralización, porque implican un ajuste considerable en el presupuesto nacional, el cual se
ha visto que ha experimentado un fenómeno de recentralización hacia el gobierno nacional en
los últimos años, cuando ya de por si el presupuesto destinado a gobiernos locales no ha
excedido al 17% en los últimos 10 años (Llanos, 2019). Este problema se ve claramente reflejado
en las dificultades expresadas por la mancomunidad. Ante ello, no existe una respuesta clara
por parte de la Secretaría de Descentralización, entidad encargada de las políticas con respecto
a mancomunidades:
No hay ningún problema con la constitución de mancomunidades. Ya se han constituido
206 mancomunidades, que agrupan a cerca de 1000 municipalidades. Actualmente ello
se encuentra en un proceso de consolidación.
(con respecto al problema de asignación presupuestal) Si es que existiese alguna
dificultad, eso debe ser conversado con la misma mancomunidad. (Entrevista a
representante de la Secretaría de Descentralización, 2020).
Sin embargo, al no existir responsabilidad del gobierno nacional, cuando se trata de
viabilizar intervenciones de recuperación, las autoridades locales pierden interés en los
proyectos cuando no son las municipalidades las que están a cargo de la ejecución.
Los alcaldes no le dan interés por que no lo van a ejecutar ellos sino el gobierno central.
Realmente los alcaldes toman mayor interés cuando son ellos los que van a ejecutar el
proyecto, esa es la realidad. (Entrevista a representante de MMCM, 2020)
Para el nuevo proyecto de recuperación de ecosistemas fluviales, muchas de estas
dificultades se espera que se superen y que finalmente logren hacerse cargo de llevarlo a cabo
con autonomía, en el marco de una gestión descentralizada.
146
CONCLUSIONES
Acerca del proceso de planificación territorial y operativa
La mancomunidad es un organismo que articula territorios en torno a una problemática
común, cada uno de los cuales tiene un proceso de planificación territorial propio. El tipo de
planificación que realiza una mancomunidad es de carácter operativo: tiene objetivos como
institución y se basa en la formulación e implementación de proyectos para lograrlos. El estudio
del caso de la Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro (MMCM) y su proceso de gestión para
la recuperación de los ecosistemas fluviales ha evidenciado que la acción de las
mancomunidades es muy limitada cuando se trata de proyectos ambientales de gran
envergadura. Un proyecto como el que intenta impulsar la MMCM debiera estar articulado a
una planificación y ordenamiento territorial integral, a nivel de las provincias, las regiones o la
cuenca. Aun así, la MMCM se plantea el impulso de una planificación del desarrollo territorial
como objetivo, proceso al cual aporta creando un espacio de concertación intergubernamental.
Dado el problema de fragmentación jurisdiccional del país y las dificultades que existen
para que todas las unidades territoriales (alrededor de 2000 en el país) logren implementar sus
propios instrumentos de planificación, los casos de asociatividad entre territorios alrededor de
problemas comunes debieran ser oportunidades para gestar procesos de planificación y gestión
conjunta. Pero ello no se puede lograr si es que las mancomunidades no cuentan con mayores
competencias para este fin, competencias que estén a la altura de sus objetivos y aspiraciones.
La experiencia de la MMCM, así como las mancomunidades en su conjunto, da cuenta de
una reflexión sobre la escala más apropiada para intervenir en un territorio: La promoción de
una acción a mayor escala y de impacto en múltiples territorios, es finalmente el objetivo de la
conformación de las mancomunidades. Durante el presente estudio se han revisado múltiples
enfoques integradores y se ha analizado el proceso de planificación a la luz de dichos enfoques.
Con respecto a los enfoques de análisis de la problemática ambiental, la MMCM aplica
elementos tanto del desarrollo territorial como del enfoque de cuencas: Es de carácter
multidimensional, conceptualiza la cuenca como sistema ecológico, promueve una unidad de
gestión, considera los elementos endógenos del territorio para su aprovechamiento como
potencialidades. Sin embargo, el entendimiento de la cuenca baja como territorio con
características físicas unitarias y la búsqueda de una escala supralocal intermedia, pueden ser
características que privilegien un enfoque paisajístico subyacente a los procesos de planificación
de la MMCM. La mancomunidad concibe a las dos provincias, Huanta y Churcampa (y a las tres
provincias adicionales, Acombamba, Tayacaja y Huancavelica) como una unidad de paisaje
147
unitaria, caracterizada no solo por sus ecosistemas fluviales, sino por su conexión dentro de un
circuito económico-productivo.
Con respecto a los enfoques de gestión pública, se aprecia que a pesar de que existe una
intensión de involucramiento de los actores del territorio, el liderazgo y capacidad de
convocatoria de la mancomunidad no es suficiente para poder realizar gestar acciones con un
enfoque de redes de gobernanza o de ordenamiento territorial concertado. Por el contrario, la
mancomunidad se vuelve un actor periférico de redes de gobernanza liderados por otras
entidades, como los organismos desconcentradas de gestión de los recursos hídricos a nivel de
cuenca.
Es el enfoque de descentralización el que genera mayores elementos de discusión, pues
la mancomunidad en sí misma constituye una estrategia descentralista, sin embargo, el proceso
de planificación llevado a cabo refleja falencias en cuanto a la implementación de dicho enfoque.
Si bien la MMCM se plantea objetivos ambiciosos, estos no se encuentran refrendados en una
capacidad de inversión y en una delimitación adecuada de los sus roles como instancia
articuladora.
Acerca de la articulación intergubernamental
En cuanto al proceso de articulación con otras instituciones gubernamentales, la MMCM
aún se encuentra en proceso de ser reconocida por otros actores que intervienen en el ámbito
de la Cuenca del Mantaro. Los gobiernos regionales no conocen la experiencia de la MMCM, y
conducen sus propios procesos de recuperación ambiental, desarticulados de la acción de la
mancomunidad, mientras que instancias como el Consejo de Recursos Hídricos de la Cuenca
Mantaro (CRHC-M) aglutina a tantos actores y de tantos tipos que la percepción de la MMCM
es la de un espacio meramente protocolar, en el que sus necesidades y demandas no tienen
repercusión. La acción de las entidades del gobierno central que conducen el proceso de
descentralización, como la Secretaría de Descentralización, se limitan a labores administrativas
y de registro de las mancomunidades, y no responden por las dificultades que puedan tener
estas para viabilizar los objetivos para los que fueron creadas. Es por ello que la MMCM viene
gestando proyectos en coordinación directa con ministerios, como el MINAM, el MINAGRI y el
MTC. No obstante, no se puede hablar de una relación de cooperación con los ministerios, pues
la MMCM más bien se encuentra supeditada a la voluntad de estas instituciones, la cual puede
ser muy fluctuante pues responde a los momentos políticos del país.
El sociograma de análisis de redes territoriales, evidencia entonces que existen dos
conjuntos de acción diferenciados, que constituyen redes en torno a las dos instancias de
148
articulación estudiadas: la mancomunidad y el Consejo de Recursos Hídricos de la Cuenca
Mantaro. Es este último el que posee mayor centralidad y mayor cantidad de vínculos. La
mancomunidad se encuentra ubicada de manera más periférica con respecto a la red, y con
menor cantidad de vínculos, sin embargo, los enlaces establecidos con los gobiernos locales
evidencian una relación fuerte de cooperación.
Se debe tener en cuenta que el análisis es limitado pues solo toma en cuenta actores
gubernamentales. Los vínculos no estudiados con organismos de la sociedad civil, como por
ejemplo organizaciones de usuarios de agua, o con empresas usuarias del agua, podría dar
cuenta de otras redes que pudiesen potenciar o expandir la capacidad de acción de la
mancomunidad.
Si bien, de acuerdo al análisis del presente trabajo, no existen muchas alianzas
consolidadas ni relaciones de cooperación sostenidas en el tiempo, la complementariedad en
cuanto a las problemáticas identificadas y a los objetivos de desarrollo ambiental, dan cuenta
de que potencialmente se podrían forjar instancias de cooperación. Por ejemplo, el Gobierno
Regional de Huancavelica viene trabajando un proyecto similar de recuperación y estaría
interesado en poder conocer la experiencia de los gobiernos locales de modo de poder tener
una acción articulada, pues sus objetivos son similares.
Sin embargo, así como existen condiciones para potenciales alianzas, también las hay para
potenciales conflictos, en los cuales los territorios de la mancomunidad se encuentran en la
posición de perjudicados. Las provincias que conforman esta mancomunidad, Huanta y
Churcampa, se encuentran dentro de aquellas sistemáticamente rezagadas y con trampas
territoriales de pobreza y desigualdad históricas. La cuenca del Mantaro, es una cuenca
priorizada por la institucionalidad de la gestión de recursos hídricos, en tanto brinda un servicio
de suministro importante de recursos a la ciudad de Lima a través de los transvases de agua y
proyectos de infraestructura hidroeléctrica. Sin embargo, la atención se centra en la cuenca alta,
anterior al transvase y su conexión con la cuenca del Chillón-Rímac-Lurín (cuenca con
instrumentos significativamente más elaborados que los de otras cuencas del país), dejando
rezagada la parte baja, donde se encuentran las localidades de Huanta y Churcampa. Este es un
ejemplo de política extraterritorial, conducida desde el poder central, que se confronta con una
demanda socioambiental de territorios que deciden cooperar (a través de una mancomunidad)
para abordar la problemática en torno a un recurso escaso como el agua y la degradación
generada por el bajo suministro de este recurso.
149
Este potencial conflicto supone un reto a futuro para la mancomunidad. Las aspiraciones
de expandir sus límites a tres provincias más, puede funcionar como mecanismo para ganar
reconocimiento y poder dentro de la cuenca y poder elevar sus demandas.
Acerca de la inversión descentralizada en proyectos de recuperación
En cuanto al financiamiento directo para la realización de proyectos de recuperación, la
situación de la MMCM no es distinta a la de cualquier mancomunidad del país, pues en la
práctica ninguna (salvo la Mancomunidad Regional de Los Andes) ha podido recibir una
transferencia para la ejecución de iniciativas propias. Las trabas burocráticas son muchas, tanto
en la conformación de una mancomunidad, como en el diseño y formulación de proyectos, pues
se cuenta con pocos recursos, son poco personal, con poca información para la toma de
decisiones. La mancomunidad se sostiene prácticamente de la voluntad de los gobiernos que la
conforman, con el aporte económico de esos gobiernos, que alcanza para un equipo de trabajo
muy reducido.
El hecho de que las mancomunidades gestionen cada proyecto que tienen con un
organismo distinto del gobierno nacional, además pertenecientes a distintos sectores, no
permiten una acción descentralizada y articulada. Los proyectos de la mancomunidad que
actualmente se movilizan con mayor celeridad son los de infraestructura vial, los cuales, si bien
son importantes para el desarrollo económico y productivo, necesitan estar articulados a
proyectos de mayor envergadura, como el de recuperación de ecosistemas a nivel de cuenca,
que actualmente se encuentra en una fase de pre-inversión con un horizonte poco claro.
La otra cara de la moneda la representan percepciones acerca del poco compromiso de
los gobiernos locales para asumir la tarea de implementación de los objetivos trazados por
instancias de coordinación y articulación, como el CRHC-M. Los proyectos de recuperación de
ecosistemas, y en general las acciones en materia ambiental, son procesos de largo plazo y de
un impacto indeterminado, y los gobiernos locales pueden adolecer de visiones cortoplacistas.
Sin embargo, en el caso estudiado, las demandas de la mancomunidad en cuanto al
cumplimiento de la Ley de Mancomunidad Municipal, que especifica competencias de
ejecución, son claras. El proceso observado en el análisis del contexto institucional, nos indica
que existe una tendencia a la recentralización, por lo cual las mancomunidades, como
estrategias descentralistas, pueden también estar perdiendo fuerza en las prioridades del
gobierno nacional.
***
150
Las mancomunidades son un motor importante para la conformación y consolidación del
proceso de descentralización, pues expresan la reafirmación de los actores locales por una
apuesta descentralista que les permita reducir las desigualdades existentes a nivel del país, con
intervenciones de mayor escala y en algunos casos con una lógica de complementariedad
ecológica, teniendo la posibilidad de acceder a fondos adicionales a los que reciben
normalmente como entidades gubernamentales. Sin embargo, es claro que los resultados del
esfuerzo mancomunado pueden variar, dependiendo de diversas limitaciones político-
institucionales exógenas que dificultan la gestión del territorio y por las propias barreras de un
sistema de planificación centralizado, tecnocrático y burocrático, al que le cuesta todavía
advertir la necesidad de los territorios de un desarrollo autónomo.
En este sentido, es importante cuestionar e interpelar los enfoques que rigen la
institucionalidad territorial peruana actual. Es también importante no perder de vista la
dimensión ambiental en el desarrollo territorial, pues en ella se traslucen las interdependencias
entre territorios, y la necesidad de una planificación e intervención articulada de mayor escala,
como condición básica para el desarrollo sostenible y la reducción de desigualdades
socioambientales.
151
BIBLIOGRAFÍA
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propiciar el desarrollo integral, armónico y sostenido del Perú.
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162
ANEXOS
ENTREVISTA A PROFUNDIDAD con para autoridades representantes de la
Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro – MANTARO
Mi nombre es Mauro Jurado Salcedo, maestrista de Desarrollo Ambiental de la Pontificia Universidad Católica del
Perú. La entrevista a continuación forma parte de la investigación titulada “La gestión territorial para la recuperación
de ecosistemas fluviales: El caso de la Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro”, y tiene como objetivo recoger las
problemáticas del territorio, así como las experiencias y dificultades en el proceso de gestión y planificación en el
marco de la mancomunidad. La información que se recoja en esta entrevista tendrá fines estrictamente académicos
y los informantes serán consignados de manera anónima.
I. ACERCA DEL PROCESO DE GESTIÓN LA MANCOMUNIDAD
1. ¿Cómo se decidió inicialmente conformar la mancomunidad? ¿Cómo surgió la
iniciativa?
2. ¿Qué dificultades han tenido en la conformación de la mancomunidad?
3. ¿Qué dificultades tienen para la formulación e implementación de los proyectos?
4. ¿Qué ideas de proyecto o proyectos en cartera tiene la mancomunidad?
II. ACERCA DE LA PLANIFICACIÓN DEL TERRITORIO DE LA MANCOMUNIDAD
5. ¿Qué razones han motivado a Churcampa y Huanta a unirse en una
mancomunidad? ¿Ha habido alguna razón de carácter geográfico, territorial,
político?
6. ¿Qué otros territorios se han pensado integrar a la mancomunidad? ¿Por qué
razones?
7. ¿Qué objetivos tiene la mancomunidad? ¿Han surgido nuevos objetivos tras la
conformación de la mancomunidad?
8. ¿Qué potenciales tiene el territorio de la mancomunidad? ¿Qué ventajas y
desventajas tiene?
9. ¿Qué capacidades institucionales rescataría en la mancomunidad?
10. ¿Cómo se relaciona el territorio de la mancomunidad con el resto de la cuenca?
¿Cómo se ve afectado por las actividades de otras partes de la cuenca?
III. ACERCA DE LOS ACTORES Y ARTICULACIONES DE LA MANCOMUNIDAD
11. ¿Qué actores han participado en el proceso de planificación/formulación de
proyectos? ¿Qué otros actores deberían participar? ¿Por qué?
12. ¿Qué rol ha tenido cada actor en el proceso de planificación?
13. ¿Con qué espacios de coordinación y cooperación cuentan? ¿Quiénes participan
de esos espacios?
14. ¿Cómo es su relación con el Consejo de Recursos Hídricos de Cuencas?
15. ¿Cómo es su relación con los gobiernos regionales de Huancavelica y Ayacucho?
16. ¿Cómo es su relación con la mancomunidad regional de los Andes?
17. ¿Cómo es su relación con el CEPLAN, la Secretaría de Descentralización, el
Ministerio de Ambiente, el Ministerio de Economía?
18. ¿Cuál es su percepción del marco normativo e institucional del Perú sobre
mancomunidades? ¿Es favorable para los objetivos de la mancomunidad?
163
ENTREVISTA SEMIESTRUCTURADA con autoridades representantes
de los Gobiernos Regionales
Mi nombre es Mauro Jurado Salcedo, maestrista de Desarrollo Ambiental de la Pontificia Universidad Católica del
Perú. La entrevista a continuación forma parte de la investigación titulada “La gestión territorial para la recuperación
de ecosistemas fluviales: El caso de la Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro”, y tiene como objetivo recoger las
problemáticas del territorio, así como las experiencias y dificultades en el proceso de gestión y planificación en el
ámbito de la cuenca del Mantaro. La información que se recoja en esta entrevista tendrá fines estrictamente
académicos y los informantes serán consignados de manera anónima.
I. ACERCA DE LA PLANIFICACIÓN DEL TERRITORIO EN LA REGIÓN
1. ¿Qué problemáticas ambientales se identifican en la cuenca del Mantaro?
2. ¿Qué objetivos tienen con respecto a estas problemáticas?
3. ¿Qué participación ha tenido la región en el diagnóstico de estas problemáticas?
4. ¿Qué participación ha tenido la región en el planteamiento de soluciones a estas
problemáticas?
II. ACERCA DE LA ARTICULACIÓN CON OTRAS INSTANCIAS
5. ¿Qué espacios de coordinación tiene con otros actores gubernamentales
(gobiernos locales u organismos del gobierno central) del ámbito de la cuenca del
Mantaro? ¿Qué roles tiene cada actor?
6. ¿Conocen la Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro? ¿Han participado en
algún espacio de coordinación con la mancomunidad?
7. ¿Conocen la Mancomunidad Regional de Los Andes? ¿Han participado en algún
espacio de coordinación con esa mancomunidad para fines de recuperación de la
cuenca del Mantaro?
III. ACERCA DE LOS PROYECTOS REALIZADOS
8. ¿Qué proyectos se han realizado o se tienen en cartera en relación a la
recuperación de los ecosistemas de la cuenca?
9. ¿Qué dificultades encuentra en la institucionalidad ambiental del país para la
realización de proyectos ambientales?
164
ENTREVISTA SEMIESTRUCTURADA con autoridades representantes
de los Gobiernos Locales
Mi nombre es Mauro Jurado Salcedo, maestrista de Desarrollo Ambiental de la Pontificia Universidad Católica del
Perú. La entrevista a continuación forma parte de la investigación titulada “La gestión territorial para la recuperación
de ecosistemas fluviales: El caso de la Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro”, y tiene como objetivo recoger las
problemáticas del territorio, así como las experiencias y dificultades en el proceso de gestión y planificación en el
ámbito de la cuenca del Mantaro. La información que se recoja en esta entrevista tendrá fines estrictamente
académicos y los informantes serán consignados de manera anónima.
I. ACERCA DE LA PLANIFICACIÓN DEL TERRITORIO EN LA PROVINCIA
1. ¿Qué problemáticas ambientales se identifican en la cuenca del Mantaro?
2. ¿Qué objetivos tienen con respecto a estas problemáticas?
3. ¿Qué participación ha tenido la provincia en el diagnóstico de estas
problemáticas?
4. ¿Qué participación ha tenido la provincia en el planteamiento de soluciones a
estas problemáticas?
II. ACERCA DE LA ARTICULACIÓN CON OTRAS INSTANCIAS
5. ¿Qué espacios de coordinación tiene con otros actores gubernamentales
(gobiernos regionales u organismos del gobierno central) del ámbito de la cuenca
del Mantaro? ¿Qué roles tiene cada actor?
6. ¿Cómo inició su participación en la Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro?
7. ¿Conocen la Mancomunidad Regional de Los Andes? ¿Han participado en algún
espacio de coordinación con esa mancomunidad para fines de recuperación de la
cuenca del Mantaro?
III. ACERCA DE LOS PROYECTOS REALIZADOS
8. ¿Qué dificultades encuentra en la institucionalidad ambiental del país para la
realización de proyectos ambientales?
165
ENTREVISTA SEMIESTRUCTURADA con autoridades representantes
de la Secretaría de Descentralización
Mi nombre es Mauro Jurado Salcedo, maestrista de Desarrollo Ambiental de la Pontificia Universidad Católica del
Perú. La entrevista a continuación forma parte de la investigación titulada “La gestión territorial para la recuperación
de ecosistemas fluviales: El caso de la Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro”, y tiene como objetivo recoger las
problemáticas de las mancomunidades, con énfasis en las que se encuentran trabajando problemáticas ambientales.
La información que se recoja en esta entrevista tendrá fines estrictamente académicos y los informantes serán
consignados de manera anónima.
I. ACERCA DEL ROL DE LAS MANCOMUNIDADES
1. ¿Desde la visión de su institución, cuál es la importancia de las mancomunidades
para el desarrollo local y el proceso de descentralización? ¿... para el desarrollo
ambiental?
II. ACERCA DE LA PERSPECTIVA QUE TIENEN LAS MANCOMUNIDADES
2. ¿Qué dificultades existen en el proceso de conformación de las mancomunidades?
¿Qué dificultades existen en la asignación de presupuesto para los proyectos de
las mancomunidades?
3. ¿Las mancomunidades se encuentran logrando los objetivos que se proponen?
4. ¿Qué dificultades encuentra en la institucionalidad ambiental del país para la
realización de proyectos mancomunados?
III. ACERCA DE LA MANCOMUNIDAD MUNICIPAL CUENCA MANTARO
5. ¿Conocen la Mancomunidad Municipal Cuenca Mantaro? ¿Han participado en
algún espacio de coordinación con la mancomunidad?
MATRIZ METODOLÓGICA
Preguntas
específicas
Variable Dimensiones de
la variable
Indicadores Fuente Preguntas guías (preliminares) Técnica Documento/
Informante
Pregunta 1
¿Cómo se planifica
la recuperación de
los ecosistemas en
el territorio de la
Mancomunidad
Municipalidad
Cuenca Mantaro?
Identificación de
la problemática
relacionada a los
ecosistemas
fluviales
Problemas
priorizados
Problemas
identificados en el
diagnóstico
Secundaria ¿Qué problemáticas se identifican en
el territorio de la mancomunidad?
Revisión
documental
POA 2019 y Planes
de Desarrollo de
provincias.
Importancia de los
problemas
identificados
Secundaria ¿Qué problemáticas tienen más peso
en los diagnósticos?
Entrevistas
semi-
estructuradas
Entrevista con
representantes de
la mancomunidad
Enfoques
subyacentes en
la identificación
de la
problemática
Elementos del
enfoque territorial
identificados
Primaria /
Secundaria
¿Qué elementos endógenos de
identifican? ¿Qué ventajas
competitivas y comparativas? ¿Qué
recursos naturales?
¿Qué capacidades institucionales?
Revisión
documental y
entrevista
semi-
estructurada
POA 2019 y Planes
de Desarrollo de
provincias.
Entrevista con
representantes de
la mancomunidad
Elementos del
enfoque paisajístico
identificados
Primaria /
Secundaria
¿Qué territorios conexos o
interdependientes se identifican en el
diagnóstico? ¿Qué procesos
ambientales se identifican en el
diagnóstico?
Elementos del
enfoque de cuenca
identificados
Primaria /
Secundaria
¿Cómo se ubica el territorio en el
contexto de la macro cuenca?
Planteamiento de
soluciones para la
recuperación de
ecosistemas
fluviales
Visión de
desarrollo
compartida
Elementos en común
en las visiones de
desarrollo ambiental
Primaria /
Secundaria
¿Cuentan Huanta y Churcampa con
una visión compartida con respecto a
temas ambientales?
Revisión
documental
POA 2019 y Planes
de Desarrollo de
provincias.
Objetivos
estratégicos
(territoriales e
institucionales)
Objetivos ambientales
en el plan
Secundaria ¿Cuentan con objetivos ambientales?
¿Cuáles?
Revisión
documental
Planes de
Desarrollo
Concertado
Provinciales (PDC)
y Entrevistas.
Plan Operativo
Anual (2019) de la
Mancomunidad
(POA) y Entrevista.
Objetivos de
recuperación de los
ecosistemas fluviales
en PDC y
Secundaria ¿Cuentan con objetivos de
recuperación de los ecosistemas
fluviales? ¿Cuáles?
Objetivos de
recuperación de
ecosistemas fluviales
en el plan operativo
Primaria /
Secundaria
¿Cuentan con objetivos de
recuperación de ecosistemas?
¿Responden los objetivos de la
mancomunidad a la visión de los
territorios?
Revisión
documental y
entrevista
167
Enfoques
subyacentes en
el planteamiento
de soluciones
Elementos del
enfoque de
ordenamiento
territorial
Primaria /
Secundaria
¿Qué proceso ha seguido?
¿Qué instrumentos de planificación
espacial tiene?
¿Qué estrategias económico-
productivas tiene?
Revisión
documental y
entrevista
semi-
estructurada
POA 2019 y Planes
de Desarrollo de
provincias.
Entrevista con
representantes de
la mancomunidad
Elementos del
enfoque de
gobernanza
Primaria /
Secundaria
¿Qué procesos de negociación ha
habido?
¿Qué grado de autonomía tiene?
¿Ha sido participativo?
Elementos del
enfoque de
descentralización
Primaria /
Secundaria
¿Refleja capacidad de decisión?
¿Cómo se delimitan las funciones?
¿Refleja capacidad de inversión?
Pregunta 2
¿Cómo se articulan
los procesos de
planificación
territoriales e
institucionales para
la recuperación de
los ecosistemas
fluviales en el
ámbito de la
Mancomunidad
Municipal Cuenca
Mantaro?
Reconocimiento de
los actores
Reconocimiento
mutuo
Conoce o no a los
demás actores del
territorio
Primaria ¿Conoce a la MMCM?
¿Conoce a la AAA/CRHC-M?
Entrevistas
semi-
estructuradas
Entrevista con
representantes de
la mancomunidad
y con otros actores
gubernamentales.
Complementariedad
en los instrumentos
de gestión y
planificación
Consenso sobre la
naturaleza de la
problemática
Similitud entre la
percepciones de la
problemática
Primaria /
Secundaria
¿Cómo entiende cada actor la
problemática del territorio? ¿Se
complementan?
Revisión
documental
Documentos de
todas las instancias
de gestión que
operan en el
ámbito de la
mancomunidad.
Alineamiento de
objetivos de
desarrollo
Similitud entre los
objetivos
Secundaria ¿Qué objetivos tiene cada actor? ¿Se
complementan?
Coordinación entre
mancomunidad y
otros actores
Espacios de
coordinación
Número y frecuencia
de espacios de
coordinación
Primaria ¿Qué espacios de coordinación
existen? ¿Con qué frecuencia se
coordina?
Entrevistas
semi-
estructuradas
Entrevista con
representantes de
la mancomunidad
y con otros actores
gubernamentales.
Tipo de
coordinación
Rol de los actores en
los espacios de
coordinación
Primaria ¿Cómo es la coordinación entre los
actores? ¿Se reconocen? ¿Colaboran?
¿Se asocian? ¿Qué roles tienen?
Recursos invertidos
de manera
mancomunada
(inversión pública,
personal,
información)
Inversión
mancomunada
Recursos monetarios
invertidos
mancomunadamente
Primaria /
Secundaria
¿Existe aporte de recursos monetarios
de los distintos actores para fines
comunes?
Revisión
documental
Entrevistas con
mancomunidad e
instrumentos
Conformación de
equipos
Recursos humanos
compartidos
Primaria /
Secundaria
¿Existen recursos humanos
compartidos para la conformación de
equipos de trabajo? ¿Cómo es la
cooperación? ¿Se reconocen?
¿Colaboran? ¿Se asocian?
Entrevistas
semi-
estructuradas
Entrevista con
representantes de
la mancomunidad
168
y con otros actores
gubernamentales.
Información
compartida para la
toma de decisión
Información socio-
ambiental y espacial
compartida
Primaria /
Secundaria
¿Se utiliza la misma información en los
planes? ¿Se reconocen los mismos
elementos del territorio (ríos,
topografía, ciudades, comunidades)?
Revisión
documental
Instrumentos de
gestión, OT y ZEE
de instancias de
gestión en el
ámbito de estudio.
Pregunta 3
¿Cuáles son las
limitaciones y
dificultades que
enfrenta la
Mancomunidad
Municipal Cuenca
Mantaro para
gestionar la
recuperación de los
ecosistemas
fluviales desde los
proyectos de
inversión
mancomunados?
Características de
los proyectos de
recuperación
Proyectos de
recuperación
Proyectos en cartera Primaria /
Secundaria
¿Qué proyectos tienen en cartera?
Revisión
documental y
entrevista
semi-
estructurada
Perfiles de
proyectos y POA
2019.
Entrevista con
representantes de
la mancomunidad.
Proyectos ejecutados ¿Qué proyectos han ejecutado?
Tipo de proyectos ¿De qué tipo?
Dimensión y
alcance de los
proyectos
Variables que
interviene el proyecto
Primaria /
Secundaria
¿Qué variables del territorio
intervienen los proyectos?
Revisión
documental
Perfiles de
proyectos y POA
2019. Escala del proyecto ¿A qué escala se plantean?
Dificultades en el
financiamiento de
los proyectos
Dificultades en la
formulación de
proyectos
Descripción del
proceso de formulación
de proyectos
mancomunados
Primaria ¿Qué dificultades han tenido para la
formulación de proyectos
mancomunados?
¿Qué rol tienen las instituciones del
gobierno nacional (MEF, MINAM) en la
asistencia técnica para formulación de
proyectos?
Entrevistas
semi-
estructuradas
Entrevista con
representantes de
la mancomunidad.
Dificultades en la
ejecución de los
proyectos
Descripción del
proceso de ejecución
de proyectos
mancomunados
Primaria /
Secundaria
¿Cuánto se ha invertido en los
proyectos mancomunados?
¿Qué dificultades han tenido para la
ejecución de proyectos
mancomunados?
Entrevistas
semi-
estructuradas
Entrevista con
representantes de
la mancomunidad.
169
MATRIZ DE CONSENSO SOBRE PROBLEMÁTICAS
Mancomunidad Municipal Cuenca
Mantaro (MMCM) -
POA 2019 y Proyectos
Gobiernos Locales – Planes de
Desarrollo Concertado al 2021
Gobiernos Regionales – Planes de
Desarrollo Concertado al 2021
Consejo de Recursos
Hídricos de la Cuenca del
Mantaro – Instrumentos
de Gestión (2019)
Ministerio del Ambiente - Plan
de Recuperación de la Calidad
Ambiental de la Cuenca
Mantaro al 2021
1) Degradación de los ecosistemas
de la cuenca, microcuencas y
montañas.
2) Alta contaminación del agua
debido a vertimientos de empresas
mineras.
3) Mal manejo de los residuos
sólidos en su disposición final
(botaderos).
4) Hábitos de consumo no
sostenibles de la población.
5) Afectación del caudal del río
debido a las hidroeléctricas
6) Necesidad de instrumentos de
planificación y ordenamiento
territorial.
7) Impactos del cambio climático.
8) Falta de articulación de unidades
de producción (macrorregión
central, VRAEM)
9) Desaprovechamiento de los
recursos naturales, paisajísticos y
arqueológicos.
Churcampa: 1) Débil cultura
en la gestión del agua; 2)
Deficiente gestión de RRSS y
aguas servidas; 3) Pérdida de
pastos y bosques; 4) Escaso
ordenamiento territorial y
estudios de ZEE; 5) Falta de
estudio de gestión de riesgos
de desastres; 6) Territorio
afectado por obras de la
Hidroeléctrica.
Huancavelica: a) Débil
institucionalidad para la gestión
del agua (acción desarticulada); b)
Limitada implementación de
políticas de recursos hídricos; c)
Débil capacidad inversora de
gobiernos descentralizados en
gestión de RRSS; d) Mal estado de
plantas de tratamiento de aguas
residuales; e) Debilidad en la
supervisión y control para la
prevención de pasivos mineros.
a) Problemas en prácticas
de organización
institucionales e
individuales para el uso
racional y sostenible de los
recursos hídricos; b)
Problemas asignación de
recursos financieros para la
gestión de obras de
infraestructura hidráulica;
c) Deficiente sistema de
información y evaluación
de la gestión; d) Falta de
organización de los actores
para el ejercicio del control
social de del cumplimiento
de planes operativos
anuales; e)
Degradación de las fuentes
de agua, contaminación,
riesgo de escasez ante el
cambio climático en la
cuenca de Chillón, Rímac,
Lurín y Alto Mantaro.
1) Débil control ambiental por
parte de las instituciones
fiscalizadoras; 2) Limitada
capacidad técnica en proyectos
ambientales; 3) Insuficientes
proyectos ambientales; 4) Falta
de recursos de los gobiernos
regionales y locales; 5)
Incumplimiento de las normas
de los gobiernos regionales
locales; 6) Inexistencia de planes
de desarrollo urbano; 7) Falta de
mecanismos para la educación
ambiental; 8) Deficiente
articulación de autoridades para
la gestión ambiental; 9) Limitada
asignación de recursos
económicos para la gestión
ambiental; 10) Poca
participación de los gobiernos
locales; 11) Insuficiente
asignación de recursos para el
tratamiento de residuos sólidos
y aguas residuales; 12) Poca
transparencia en la gestión de
proyectos públicos y privados
que influyen negativamente en
la problemática.
Huanta: 1) Débil conciencia
ambiental por parte de
población y autoridades; 2)
Pérdida de zonas de pastos y
bosques; 3) Inadecuada
gestión de recursos hídricos
(escasez); 4) Escaso
aprovechamiento de las
capacidades naturales para el
desarrollo de la provincia.
Ayacucho: Lento crecimiento del
Índice de Desempeño Ambiental
(IDA) que mide las siguientes
dimensiones: a) Calidad
ambiental; b) Conservación de
recursos naturales; c) Gobernanza
ambiental; d) Gestión ambiental.
Se identifican riesgos relacionados
a la escasez hídrica y a los efectos
del cambio climático.
170
MATRIZ DE ALINEAMIENTO DE OBJETIVOS
Mancomunidad Municipal Cuenca
Mantaro (MMCM) -
POA 2019 y Proyectos
Gobiernos Locales – Planes de
Desarrollo Concertado al 2021
Gobiernos Regionales – Planes de
Desarrollo Concertado al 2021
Consejo de Recursos Hídricos
de la Cuenca del Mantaro –
Instrumentos de Gestión (2019)
Ministerio del Ambiente -
Plan de Recuperación de
la Calidad Ambiental de la
Cuenca Mantaro al 2021
1) Protección y conservación del
ambiente con enfoque del
ecosistema de montaña, cuencas
(alta, media y baja), micro cuencas,
y poblacional.
2) Promoción y ejecución de
programas y proyectos, para la
adaptación a los impactos del
cambio climático.
3) Promoción y ejecución del
proyecto de integración vial al
corredor económico de la
Macrorregion Central, del VRAEM,
articulando las unidades de
producción.
4) Planificación del desarrollo
urbano y rural.
5) Diseño, implementación y
promoción de un circuito turístico,
de recursos arqueológicos,
paisajísticos y culturales orientado
a su protección y difusión.
Churcampa: 1) Reducir
contaminantes para el suelo,
el agua y el ambiente; 2)
Manejar adecuadamente RRSS
y aguas servidas; 3) Gestionar
recursos forestales y pastos; 4)
Proteger con una gestión
integral las microcuencas de
agua; 5) Lograr una educación
ambiental adecuada; 6)
Impulsar la ZEE de la provincia.
Huancavelica: Promover el
desarrollo integral y sostenible,
armonizando el crecimiento
económico, el adecuado uso de
los recursos naturales y la calidad
ambiental. Se trabajará en 4 ejes:
a) Recursos hídricos; b)
Disposición final de residuos
sólidos; c) Tratamiento de aguas
residuales; d) Pasivos ambientales
mineros.
En el marco de la Gestión
Integrada de Recursos Hídricos
(GIRH): a) Seguridad hídrica en
el abastecimiento de agua
potable; b) Seguridad hídrica
para el uso productivo; c)
Protección ante eventos
externos (avenidas y sequías); d)
Protección y conservación del
medio ambiente (en las
fuentes); e) Gobernanza para la
prevención de conflictos
hídricos.
Adicionalmente, otros planes
como los de CHIRILU y Alto
Mantaro, incluyen otros
objetivos: a) Inversión pública y
privada en la conservación de
las fuentes naturales de
recursos hídricos de la cuenca
de CHIRILU y Alto Mantaro; b)
Inversión pública y privada en
infraestructura hidráulica en
CHIRILU y Alto Mantaro.
a) Manejo integral de
RRSS; b) Manejo integral
de aguas residuales; c)
Control de pasivos
ambientales; d)
Planificación del territorio;
e) Gestión integrada del
recurso hídrico; f)
Fortalecimiento del
sistema regional de gestión
ambiental; g) Educación
ambiental y comunicación
para la participación; h)
Fortalecimiento de la
gestión institucional.
Huanta: 1) Lograr la reducción
de contaminantes
ambientales; 2) Asegurar una
gestión sostenible de recursos
forestales y los pastos
naturales; 3) Impulsar la ZEE
de la provincia; 4) Impulsar
una educación ambiental y
participación de la población
en la protección del ambiente;
5) Proteger y hacer un manejo
integral de las microcuencas
de agua.
Ayacucho: 1) Gestionar la
conservación de los recursos
naturales; 2) Gestionar la calidad
ambiental; 3) Mitigar los efectos
del cambio climático; 4) Promover
la gobernanza ambiental en las
instituciones públicas; 5) Realizar
proyectos de forestación y
reforestación; 6) Promover la
gestión integrada de recursos
hídricos; 7) Gestionar RRSS y
aguas servidas; 8) Promover la
elaboración de instrumentos de
ordenamiento territorial.
171
MATRIZ DE CORRESPONDENCIA CON POLÍTICAS SECTORIALES
Dimensión de
la variable
MMCM Gobiernos Locales MINAM / MIDAGRI
POI 2019 y Perfil de
proyecto PDC Churcampa PDC Huanta
Política Nacional de
Ambiente Política de OT
Ley de Recursos
Hídricos
Problemas
priorizados
Mal manejo de los residuos
sólidos en su disposición final
(botaderos) en los principales
centros urbanos.
Deficiente gestión de
residuos sólidos y
aguas servidas
Inadecuada gestión
de recursos hídricos
--
Alta contaminación del agua
debido a vertimientos de
empresas mineras.
Hábitos de consumo no
sostenibles de la población.
Débil cultura en la
gestión del agua
Débil conciencia
ambiental por parte
de población y
autoridades
--
Afectación del caudal del río
debido a las hidroeléctricas
Territorio afectado
por obras de la
Hidroeléctrica
-- -- --
Necesidad de instrumentos de
planificación y ordenamiento
territorial.
Escaso ordenamiento
territorial y estudios
de ZEE
-- -- El proceso de ocupación y
de uso del territorio y de su
capital natural, el cual ha
generado problemas
críticos que impiden
alcanzar el desarrollo
sostenible del país.
--
Falta de estudio de
gestión de riesgos de
desastres
-- -- --
Impactos del cambio climático. -- -- El cambio climático, la
disminución de bosques,
la pérdida de diversidad
biológica, la creciente
escasez de agua y la
gestión limitada de las
sustancias químicas y
materiales peligrosos
-- --
172
Falta de articulación de
unidades de producción
(macrorregión central, VRAEM).
-- --
La pobreza existente en
los ámbitos urbanos y
rurales, la cual ejerce
presión sobre los
recursos naturales y el
ambiente e impacta
sobre la salud y la calidad
de vida
-- --
Desaprovechamiento de los
recursos naturales, paisajísticos
y arqueológicos.
Escaso
aprovechamiento
de las capacidades
naturales para el
desarrollo de la
provincia
-- --
Objetivos
estratégicos
Protección y conservación del
ambiente con enfoque del
ecosistema de montaña,
cuencas (alta, media y baja),
micro cuencas, y poblacional.
Proteger con una
gestión integral las
microcuencas de agua
Proteger y hacer un
manejo integral de
las microcuencas de
agua
Lograr la conservación y
aprovechamiento
sostenible de los
recursos, priorizando la
gestión integrada.
Promover el
aprovechamiento
sostenible de los recursos
naturales, la diversidad
biológica, la ocupación
ordenada del territorio.
Coordinar y asegurar la
gestión integrada y
multisectorial, el
aprovechamiento
sostenible, la
conservación, el uso
eficiente y el incremento
de los recursos hídricos,
con estándares de calidad
en función al uso
respectivo.
Gestionar recursos
forestales y pastos
Asegurar una
gestión sostenible
de recursos
forestales y los
pastos naturales
Reducir
contaminantes para
el suelo, el agua y el
ambiente
Lograr la reducción
de contaminantes
ambientales
Asegurar una calidad
ambiental adecuada para
la salud y el desarrollo de
las personas,
recuperando ambientes
degradados y
promoviendo una
producción limpia.
Revertir los procesos de
deterioro de los
ecosistemas y promover los
usos del territorio que
conduzcan al desarrollo
sostenible.
Manejar
adecuadamente RRSS
y aguas servidas
--
Promoción y ejecución de
programas y proyectos, para la
adaptación a los impactos del
cambio climático.
Lograr una educación
ambiental adecuad
Impulsar una
educación
ambiental y
participación de la
población en la
protección del
ambiente
Alcanzar un alto grado de
conciencia y cultura
ambiental en el país
-- Promover la elaboración
de estudios y la ejecución
de proyectos y programas
de investigación y
capacitación en materia
de gestión de recursos
hídricos.
Planificación del desarrollo
urbano y rural.
Impulsar la ZEE de la
provincia.
Impulsar la ZEE de
la provincia
Impulsar el ordenamiento
territorial como base de
los planes de desarrollo y
en la gestión de cuencas.
Implementar el
Ordenamiento Territorial y
la gestión integral de las
cuencas hidrográficas y las
zonas marino costeras para
--
173
contribuir al desarrollo
sostenible del país.
Consolidar la gobernanza
ambiental y el Sistema
Nacional de Gestión
Ambiental a nivel
nacional, regional y local,
bajo la rectoría del
Ministerio del Ambiente.
Impulsar el desarrollo del
territorio nacional de
manera equilibrada y
competitiva con
participación de los agentes
públicos, privados y
comunales mediante una
adecuada planificación del
territorio.
--
Diseño, implementación y
promoción de un circuito
turístico, de recursos
arqueológicos, paisajísticos y
culturales orientado a su
protección y difusión.
-- -- Lograr un desarrollo
ecoeficiente y
competitivo,
promoviendo las
potencialidades y
oportunidades
económicas y
ambientales.
--
Promoción y ejecución del
proyecto de integración vial al
corredor económico de la
Macrorregion Central, del
VRAEM, articulando las
unidades de producción.
-- -- --