PONTIFICIA UNIVERSIDAD 

CATÓLICA DEL PERÚ 

Escuela de Posgrado 

El caso de la contratación pública peruana en la 
negociación y obtención de vacunas contra la Covid-19 y la 

experiencia chilena durante los años 2020-2021: 
comparación, análisis y aprendizaje 

Tesis para obtener el grado académico de Maestro en Derecho Administrativo

que presenta: 
Francisco Javier Lozano Ponce 

  Asesor:
Juan Carlos Morón Urbina 

        Co-Asesor:
Alejandro Martín Moscol Salinas 

Lima, 2024 



Informe de Similitud 

Yo, Juan Carlos Morón Urbina, docente de la Escuela de Posgrado 
de la Pontificia Universidad Católica del Perú, asesor(a) de la tesis 
titulada(o) El caso de la contratación pública peruana en la 
negociación y obtención de vacunas contra la Covid-19 y la 
experiencia chilena durante los años 2020-2021: comparación,
análisis y aprendizaje, de el autor Francisco Javier Lozano Ponce , 
dejo constancia de lo siguiente: 

- El mencionado documento tiene un índice de puntuación de 
similitud de 15 %. Así lo consigna el reporte de similitud emitido por 
el software Turnitin el 9/08/2024.

- He revisado con detalle dicho reporte y la Tesis o Trabajo de 
investigación, y no se advierte indicios de plagio.

- Las citas a otros autores y sus respectivas referencias cumplen con 

las pautas académicas.

Lugar y fecha:

Lima, 16 de Octubre de 2024.

Apellidos y nombres del asesor / de la asesora: 
Moron Urbina, Juan Carlos 
DNI: 
06617974 

Firma 

ORCID: 
0000-0002-5297-8639 



1 

DEDICATORIA 

La presente tesis la quiero dedicar en primer lugar a mi mamá, por ser una persona en 
la cual yo me he basado en forjar mi forma de ser y fuente de inspiración en todo sentido, 
sin ella este proyecto ambicioso no hubiera podido lograrse. 

En segundo lugar, se lo quiero dedicar a mi padre, por recordarme a diario mis temores 
e inspirarme para poder vencerlos. 

En tercer lugar, le dedico esta tesis a mi segunda madre, quien pasó gran parte de su 
vida a mi lado, apoyándome de diversas formas para que yo pueda enfocarme en lograr 
mis metas personales. 

En cuarto lugar, le quiero dedicar esta tesis a MFGV por haberme acompañado por 
mucho tiempo, y a pesar de las circunstancias mi agradecimiento eterno para ella.  

En quinto lugar, se lo quiero dedicar a Bono, si tuviéramos una segunda vida, prometo 
hacerlo mejor, tú entenderás.  

En sexto lugar, le quiero dedicar esta tesis a todas las personas que fueron víctimas del 
Covid-19 y a sus familiares que hasta ahora siguen lidiando con el dolor de esa pérdida. 

Finalmente, se la dedico a SGSM una persona que me ayudó mucho a sobreponerme 
de mi punto más bajo y oscuro de toda mi vida, le deseo lo mejor en todos sus proyectos 
y siempre será recordada con mucho cariño. 



2 

Agradecimientos 

Como siempre le dedico mi más humilde agradecimiento a mi madre porque sin ella 
ningún proyecto personal se hubiera podido materializar. 

Finalmente, un agradecimiento al profesor Juan Carlos Morón Urbina por su 
predisposición, paciencia y guía para poder hacer realidad esta tesis.  



3 

RESUMEN 

La presente tesis tiene como objeto estudiar las realidades jurídicas de los estados 
peruano y chileno con la finalidad de dilucidar qué se hizo bien o mal durante la 
pandemia ocasionada por la propagación de la Covid-19.  

El presente trabajo se encuentra dividido en tres capítulos, los cuales tienen funciones 
escalonadas en aras de confirmar las hipótesis que sustentan el trabajo de 
investigación. El primer capítulo trata sobre las condiciones precedentes de ambos 
países y las implementaciones necesarias para poder realizar una ejecución diligente 
de los contratos de aprovisionamiento de vacunas y los problemas que esta tesis está 
llamado a resolver a lo largo de la investigación.  

El segundo capítulo consiste en el análisis de los procesos de desarrollo de la vacuna 
contra la covid-19 y el análisis de la naturaleza jurídica del tipo contractual que implica 
la provisión de vacunas; mientras que la otra mitad del presente capítulo trata sobre las 
contrataciones realizadas entre ambos países y su correspondiente análisis.  

Finalmente, el tercer capítulo trata de realizar un estudio de la institución de la Eficiencia 
y Eficacia, la aplicación del Teorema de Pareto para explicar cuál estado ha sido más 
eficiente en contraste del otro; también se ha estudiado la materia de la Discrecionalidad 
Administrativa y su necesidad de regulación en aras de obtener resultados más 
eficientes y eficaces; además, se ha hecho un estudio respecto a la Transparencia y su 
incidencia en la performance de ambos estados objetos de estudio y en el Sistema de 
Precios; finalmente, la relevancia de la Ética y Probidad en el desempeño de la función 
administrativa.  



4 

INDICE 

Capítulo 1: CUESTIONES PREVIAS A LA NEGOCIACIÓN Y ADQUISICIÓN DE 
VACUNAS CONTRA LA COVID-19 POR LOS ESTADOS PERUANO-CHILENO Y 
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA………………………………..………………………9 

1. Descripción de la problemática de la realidad jurídica concerniente a los retos que le
impuso a las administraciones peruana y chilena la propagación de la Covid-19…...9 

1.1 Antecedentes……………………………………………………………………………….9 

1.2. Situaciones precedentes a la implementación de las condiciones adecuadas para 
la adquisición de vacunas contra la Covid-19 tanto en Perú como en Chile…………..11 

1.3. Formulación de Problemas y Objetivos Sujetos a la presente investigación……..20 

1.4. Conclusiones Parciales…………………………………………………………………21 

1.4.1. Conclusiones Parciales respecto a las condiciones precedentes de la situación 
peruana………………………………………………………………………………………...21 

1.4.2. Conclusiones parciales respecto a las condiciones precedentes de la situación 
chilena………………………………………………………………………………………….22 

CAPITULO 2: EL PROCESO DE ELABORACIÓN DE LA VACUNA CONTRA LA 
COVID-19, NATURALEZA JURÍDICA DE LOS CONTRATOS, NEGOCIACIÓN DE 
ACUERDOS BILATERALES POR PARTE DE LOS ESTADOS PERUANO Y CHILENO 
Y ANÁLISIS DE UN FALLO DEL TRIBUNAL DE APELACIONES DE 
SANTIAGO…………………………………………………………………………………….23 

2.1. Proceso de elaboración de las vacunas aplicable a las inyectables contra la Covid-
19……………………………………………………………………………………………….23 

2.2. Naturaleza Jurídica de los contratos celebrados por ambos 
estados…………………………………………………………………………………………26 

2.3. Análisis de los Contratos Celebrados por el estado peruano……...………………...27 

2.4. Análisis de los Contratos Celebrados por el estado chileno………………………….33 

2.4.1. Hoja de Acuerdo para la compra anticipada de la vacuna candidata a Janssen 
Sars-Cov-2…………………………………………………………………………………….33 

2.4.2. Acuerdo de Compromiso entre Gavi Alliance (COVAX) y el Estado Chileno…..44 

2.4.3. Pliego de Condiciones Vinculantes celebrado entre el Estado de Chile (MINSAL) 
y Pfizer Inc. & Biontech………………………………………………………………………46 

2.4.4. Acuerdo de Fabricación y Suministro celebrado entre el Estado Chileno y Pfizer 
Chile S.A……………………………………………………………………………………….47 

2.4.5. Contrato de Suministro Celebrado entre el Estado Chileno (MINSAL) y Sinovac 
Life Sciences Co. Ltd…………………………………………………………………………47 



5 

2.5. Reclamo de Ilegalidad interpuesto por AstraZeneca contra el Consejo para la 
Transparencia, análisis y posición personal……………………………….……………….48 

2.6. Conclusiones Parciales……………………………………………….…………………51 

2.6.1. Conclusiones Parciales respecto al proceso de elaboración de las vacunas contra 
la Covid-19…………………………………………………………………………………….51 

2.6.2. Conclusiones Parciales respecto a los análisis de los contratos celebrados por el 
estado peruano………………………………………………………………………………..52 

2.6.3. Conclusiones Parciales respecto a los análisis de los contratos celebrados por el 
estado chileno…………………………………………………………………………………53 

2.6.3.1. Conclusiones parciales respecto a la Hoja de Acuerdo para la compra anticipada 
de la vacuna candidata Janssen Sars-Cov-2………………………………………………54 

2.6.3.2. Conclusiones Parciales respecto al Acuerdo de Compromiso entre Gavi Alliance 
(Covax) y el estado chileno…………………………………………………………………..57 

2.6.3.3. Conclusiones Parciales respecto al Pliego de Condiciones Vinculantes 
celebrado entre el estado de Chile (MINSAL) y Pfizer Inc. & Biontech….………………58 

2.6.3.4. Conclusiones Parciales respecto al Acuerdo de Fabricación y Suministro 
celebrado entre el estado chileno y Pfizer Chile S.A……………………….……………..58 

2.6.3.5. Conclusiones Parciales respecto al Contrato de Suministro celebrado entre el 
estado Chileno (MINSAL) y Sinovac Life Sciences Co. Ltd……………….……………...59 

2.6.4. Conclusiones Parciales respecto al Reclamo de Ilegalidad interpuesto por 
AstraZeneca contra el Consejo para la Transparencia…………………….……………..59 

CAPÍTULO 3: ANÁLISIS DE EFICIENCIA Y EFICACIA RESPECTO A LAS 
NEGOCIACIONES Y ADQUISICIONES DE LAS VACUNAS CONTRA LA COVID-19 EN 
LOS CASOS PERUANO- CHILENO, LA NORMATIVA QUE REGULA EL ACCESO A 
LA INFORMACIÓN PÚBLICA, TRANSPARENCIA, INTERACCIÓN CON EL SISTEMA 
DE PRECIOS Y REDUCCIÓN DE LA DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA POR 
PARTE DEL ESTADO PERUANO EN ARAS DE GARANTIZAR LA TRANSPARENCIA 
Y LA PROBIDAD ANTE UNA EVENTUAL DECLARATORIA DE EMERGENCIA 
SANITARIA……………………………………………………………………………………61 

3.1. Perspectivas de Eficiencia y Eficacia respecto a los desafíos que los países objeto 
de estudio enfrentaron como antesala a la negociación de los precontratos y contratos 
definitivos de suministro de vacunas contra la Covid-19……………………………….….61 

3.1.1. Análisis de Eficiencia y Eficacia respecto a las negociaciones y adquisiciones de 
la vacuna contra la Covid-19 de los estados peruano y chileno…………………………..66 

3.1.1.1. Contrato de Provisión de Vacunas celebrado entre el estado peruano y 
Sinopharm……………………………………………………………………………………..67 



6 

3.1.1.2. Contrato de Provisión de Vacunas contra la Covid-19 celebrado entre el estado 
peruano y AstraZeneca………………………………………………………………………68 

3.1.1.3. Negociaciones entre el Estado Peruano y Johnson & Johnson…………………68 

3.1.1.4. Contrato de Suministro de Vacunas contra la Covid-19 celebrado entre el estado 
peruano y Pfizer/BioNTech…………………………………………………………………..68 

3.1.1.5. Acuerdo entre el Estado Peruano y Covax Facility (Alianza Gavi)…….………69 

3.1.1.6. Acuerdo de Suministro de Vacunas contra la Covid-19 entre el estado peruano 
y Moderna……………………………………………………………………………………...69 

3.1.2. Análisis de Eficiencia y Eficacia a través del Criterio y Óptimo de Pareto de las 
vacunas contra la Covid-19 contratadas por el Estado peruano en contraste de las 
contrataciones realizadas por el estado chileno……………..…………………………….69 

3.1.3. Aplicación del Criterio Kaldor-Hicks como criterio subsidiario en el contraste de 
las realidades peruano-chilenas……………………………………………………………..78 

3.2. La Discrecionalidad Administrativa y su aplicación a la negociación y contratación 
de vacunas contra la Covid-19……………………………………………………………….79 

3.2.1. Regulación como contrapeso a la discrecionalidad administrativa en supuestos de 
declaración de emergencia sanitaria en aras de obtener una actuación eficiente y eficaz 
por parte del estado peruano………………………………………………………………...80  

3.3 Principio de Transparencia en el contexto de negociación y ejecución de los 
contratos de suministro de vacunas contra la Covid-19……..…………………………….81 

3.3.1. Caso de Acceso a la Información que involucra a El Consejo Nacional para la 
Ética (PROÉTICA) contra el Ministerio de Salud (MINSA) y análisis de la resolución 
emitida por el Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública del 
Perú…………………………………………………………………………………………….82 

3.3.2. Contraste entre el caso chileno y peruano respecto a acceso a la información en 
lo concerniente a la obtención de información que implique la negociación de los 
acuerdos y/o contratos de adquisición y suministro de las vacunas contra la Covid-
19……………………………………………………………………………………………….88 

3.3.3 El conflicto generado entre las Cláusulas de Confidencialidad, el Principio de 
Transparencia y Acceso a la información, el Sistema de Precios y la Asimetría 
Informativa……………………………………………………………………………………..89 

3.4. Ética y probidad administrativa al momento de negociar y adquirir las vacunas 
contra la Covid-19……………………………………………………………………………106 

Conclusiones Finales……………………………………………………………………….108 

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS...…………………………………………………….111 



7 

INTRODUCCIÓN 

La presente investigación consiste en un análisis objetivo y científico respecto a las 
realidades peruana y chilena en lo concerniente a la negociación, adquisición de las 
vacunas contra la Covid-19, acceso a la información, impacto al Sistema de Precios, 
limitación de las potestades discrecionales administrativas en aras de obtener mejores 
resultados ante eventuales situaciones a las experimentadas con el estado de 
emergencia sanitaria por la propagación de la Covid-19 y un análisis teniendo como 
norte la ética y probidad en la función administrativa.  

El enfoque empleado para la presente investigación ha sido uno de origen cualitativo, 
debido que se pretende por medio de un análisis crítico de las instituciones, normativa, 
fallos judiciales y administrativos poder determinar elementos afines y diferentes de los 
países objeto de estudio y determinar cuál de ellos realizó de manera más eficiente y 
eficaz su labor como garante de los derechos fundamentales a gozar de buena salud y 
vida respecto a sus poblaciones.  

Por su parte, las hipótesis que se pretenden confirmar como consecuencia de la 
elaboración del presente trabajo son:  

Primera Hipótesis: “El rol que tuvo el estado peruano al momento de negociar, cerrar y 
ejecutar los contratos con las farmacéuticas fue deficiente en contraste a la experiencia 
chilena y a la luz de los principios de eficacia-eficiencia”. 

Segunda Hipótesis: “El estado de las cosas acaecido como consecuencia de la 
pandemia ocasionada por la propagación de la Covid-19 ha reforzado la posición 
negocial de las empresas farmacéuticas creando asimetría informativa al momento de 
la negociación de los preacuerdos y contratos definitivos, generando no sólo un 
desbalance a favor de los suministrantes, sino una restricción al Principio de 
Transparencia en la función pública y Acceso a la Información en detrimento de la 
ciudadanía de ambos países objeto de estudio”.  

Tercera Hipótesis: “La regulación es necesaria para reducir las facultades discrecionales 
administrativas para negociar acuerdos de suministro de vacunas en eventuales 
supuestos de declaratoria de emergencia sanitaria por el acaecimiento de otra pandemia 
a nivel mundial en aras de procurar resultados más eficientes y eficaces en contraste de 
la experiencia de la gestión de la pandemia ocasionada por el Covid-19”. 

En el primer capítulo consiste en describir la situación previa de ambos países a la 
negociación y adquisición de las vacunas contra la Covid-19, sus retos trazados y la 
manera en que cada país logró cumplirlos; asimismo, se realizó una justificación del 
estudio de ambas realidades; finalmente, en el último acápite del presente capítulo se 
encuentran contemplados los problemas jurídicos que son una representación de 
situaciones insatisfactorias y que este presente trabajo pretende solucionar.  

Aunado a ello, en el segundo capítulo, primer acápite se realiza un análisis del 
procedimiento de creación de la vacuna contra la covid-19; en el segundo acápite se 
procede a analizar la naturaleza jurídica de los convenios y/o contratos celebrados por 
parte de los estados objeto de estudio; finalmente, en el tercer acápite del presente 
capítulo se analizará el contenido negocial de los contratos celebrados por el estado 
peruano, los contratos celebrados por el estado chileno, un reclamo de ilegalidad 



8 

acaecido en chile y un fallo emitido por el Tribunal de Transparencia y Acceso a la 
Información Pública.  

Como acto final, en el tercer capítulo, primer acápite se hará una descripción del 
principio de eficiencia y eficacia, luego su concreción a través del Teorema de Pareto y 
la aplicación residual del Criterio Kaldor-Hicks; en el segundo acápite se abordará la 
discrecionalidad administrativa empleada para cerrar acuerdos bilaterales directamente 
con las farmacéuticas; Posteriormente, se presenta a la Regulación como salida en aras 
de dotar eficacia a una eventual actuación de la administración ante una potencial 
declaratoria de emergencia sanitaria; como cuarto acápite, se abordará la institución de 
la Transparencia y su función desincentivadora de opacidad al momento de ejercer 
poder por parte de la Administración y el impacto que tiene en el Sistema de Precios; 
finalmente, se hará una aproximación desde la ética y la probidad de la función 
administrativa.  



9 

CAPITULO 1: CUESTIONES PREVIAS A LA NEGOCIACIÓN Y ADQUISICIÓN DE 

VACUNAS CONTRA LA COVID-19 POR LOS ESTADOS PERUANO-CHILENO Y 

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 

1. Descripción de la problemática de la realidad jurídica concerniente a los retos
que le impuso a las administraciones peruana y chilena la propagación de la

Covid-19. 

1.1. Antecedentes 

El día 31 de diciembre del año 2019, las autoridades sanitarias de la República Popular 
de China (ahora en adelante China) informaron a la Organización Mundial de la Salud 
(ahora en adelante OMS) la aparición de una neumonía etiológica de origen 
desconocido y que ha tenido incidencia en 27 personas que tuvieron como punto de 
conexión y de contagio un mercado de venta de mariscos y animales ubicado en la 
ciudad de Wuhan, provincia de Hubei.  

El 24 de febrero de 2020, la OMS informó la existencia de ochenta mil doscientos treinta 
y nueve (80,239) casos de Covid-19 alrededor del mundo. No obstante, considerando 
la cifra citada, el monto de casos nuevos en China asciende a setenta y siete mil 
setecientos ochenta (77,780) [96.9%] de los casos mencionados y confirmados y un 
monto de dos mil seiscientos sesenta y seis (2,666) defunciones, obteniendo una tasa 
de letalidad de 3,4%. 

Asimismo, Estados Unidos informa el primer caso de contagio de la Covid-19 el día 21 
de enero de 2020, y acto seguido, el 04 de marzo el primer deceso.  

En lo que concierne a Sudamérica, Brasil fue el primer país en reportar el primer caso 
de contagio el 26 de febrero del mencionado año.  

Acto seguido, en Perú fue anunciado el primer caso de contagio el día 06 de marzo de 
2020, cuyo portador era un varón de veinticinco (25) años de edad que presentó el 
síntoma de Infección Respiratoria Aguda Leve y que había regresado de viaje luego de 
hacer turismo en Europa (España, Francia y República Checa). Cabe mencionar que la 
referida persona empezó a sentir el síntoma citado catorce (14) días posteriores a su 
retorno. 

El primer caso en Chile de contagio fue en Talca, un hombre de 33 años el día 01 de 
marzo de 2020. 

Aunado a lo anterior, la Organización Mundial de la Salud (ahora en adelante “OMS”) 
para el 11 de marzo de 2020 ha informado la confirmación de ciento dieciocho mil 
trescientos veintiséis (118,326) casos de contagio a nivel global. Mientras que en China 
se reportaron un total de ochenta mil novecientos cincuenta y cinco (80,955) casos, 
siendo el 68.4% del total de casos descubiertos y reportados a nivel global; mientras 
que el número de fatalidades asciende a cuatro mil doscientos noventa y dos (4,292) 
casos en todo el mundo.  



 

10 
 

Aproximadamente después de un mes de haber iniciado el estado de emergencia 
sanitaria en Perú, Proética1 realiza un reporte en el cual se puede inferir que el Estado 
peruano ha sido poco transparente en lo que respecta al presupuesto para poder 
combatir la pandemia. Dado que el Ministerio de Economía y Finanzas (ahora en 
adelante el “MEF”) había anunciado un monto de S/ 5,415’688,108.00 (Cinco Mil 
Cuatrocientos Quince Millones Seiscientos Ochenta y Ocho Mil Ciento Ocho Soles y 
00/100) para poder hacerle frente a la pandemia ocasionada por la Covid-19. No 
obstante, por medio de la liberación de información a través del portal de datos abiertos 
de contrataciones, la información respecto al presupuesto destinado a conocimiento 
público por medio del aplicativo “Recursos para el Covid-19” simplemente figuraba la 
suma de S/ 40’000,000.00. (Cuarenta Millones de Soles y 00/100). 

Asimismo, la referida se ha pronunciado respecto a la realidad jurídica peruana sobre la 
contratación del estado. De manera somera, ha descrito la situación de la institución de 
la contratación directa por situación de emergencia y la habilitación legal que tienen las 
entidades públicas de regularizar la información sobre los procesos de contratación y 
ponerla a disposición de la ciudadanía dentro del periodo de treinta (30) días después 
de iniciado el servicio o entregado el bien adquirido. Asimismo, se hizo hincapié a la 
liberación de los “datos abiertos” durante el estado de emergencia sanitaria como una 
muestra de prueba de un intento legítimo de transparencia por parte de las entidades 
estatales para con el ciudadano.  

No obstante, considerando el periodo de la investigación realizada por Proética cuya 
fecha límite de realización era el 27 de abril de 2020 y por medio del empleo del 
aplicativo de consulta denominado “Recursos para el Covid-19” del MEF, se pudo tomar 
conocimiento que la inversión principal para poder hacerle frente a la emergencia 
sanitaria ascendía a la suma de S/ 5,415’688,108.00 (Cinco Mil Cuatrocientos Quince 
Millones Seiscientos Ochenta y Ocho Mil Ciento Ocho Soles y 00/100), mientras que la 
información puesta a disposición del público en contraste de la antes mencionada, 
afirmaba que el monto de las contrataciones sería de aproximadamente de S/ 
40’395,491.68 (cuarenta millones trescientos noventa y cinco mil cuatrocientos noventa 
y un soles y 68/100), llamando la atención que sólo se ha ejecutado el 0.75% del 
presupuesto destinado.  

Adicionalmente, Proética por medio del Sistema de Adquisiciones del Estado, ha 
concluido que se ha ejecutado una fracción mínima del presupuesto, y que para el día 
20 de abril de 2020 se ha ejecutado tan sólo 184’000,000.00 (ciento ochenta y cuatro 
millones y 00/100), sin embargo, no se ha tenido acceso de la información del total de 
contrataciones o por lo menos las más relevantes a lo concerniente al combate contra 
la propagación de la Covid-19. 

  

 
1 PROÉTICA. (2020, 27 de abril). Datos abiertos y contrataciones públicas durante el estado de emergencia. 
https://www.proetica.org.pe/contenido/analisis-de-los-datos-abiertos-sobre-contrataciones-publicas-
en-el-marco-de-la-emergencia-sanitaria-contra-el-covid-19/ 



 

11 
 

1.2 Situaciones precedentes a la implementación de las condiciones adecuadas para 
la adquisición de vacunas contra la Covid-19 tanto en Perú como en Chile 

Aunado a lo antes mencionado, es preciso describir la situación de la infraestructura del 
Centro Nacional de Abastecimiento de Recursos Estratégicos en Salud (ahora en 
adelante CENARES) que fue puesta en manifiesto por parte de la Contraloría General 
de la República por medio del Informe de Control Simultáneo N° 052-2020-OCI/5991-
SVC2, cuyo informe de Control Simultáneo, se puede desprender que el CENARES 
durante el mes de diciembre del año 2020 no se encontraba debidamente equipado para 
poder recibir y custodiar dentro de los márgenes de temperatura antes descritos las 
nueve millones novecientos mil (9’900,000.00) vacunas que se adquirirían de 
Pfizer/BioNtech en virtud del Pliego de Condiciones Vinculantes de fecha 17 de 
setiembre de 2020.  

Acto seguido, el Órgano de Control Institucional del CENARES a través del Informe de 
Hito de Control N° 005-2021-OCI/5991-SCC3 realizó control concurrente respecto al 
sistema de suministro eléctrico de emergencia del almacén de productos refrigerados 
del CENARES, Los congeladores del almacén de productos refrigerados del CENARES, 
Tableros Eléctricos y/o Electrónicos del Almacén de Productos Refrigerados del 
CENARES, Las Áreas de Embalaje y Cámaras Frigoríficas (N° 2;3 y 5), la Zona de 
Congeladoras del Almacén de Productos Refrigerados del CENARES, el Sistema de 
Drenaje de Agua y parte superior de una Cámara Frigorífica, la ubicación de 
tomacorrientes y disposición de los conductores eléctricos de los congeladores y los 
ultra congeladores, los Planos del Sistema de Energía eléctrica del almacén de 
productos refrigerados del CENARES, la Cámara Frigorífica N°2 del Almacén del 
CENARES destinado al almacenamiento de Vacunas contra la SARS-COV-20 (Vero 
Cell) Inactivada del Laboratorio de SINOPHARM al Equipamiento para Almacenamiento 
y Conservación de las Vacunas contra la SARS-COV-2 (Vero Cell), Inactivada del 
Laboratorio Sinopharm, arrojando resultados preocupantes que podrían obstaculizar los 
objetivos de inmunización y control de la pandemia. 

Mediante el Informe Hito de Control N° 049-2021-OCI/5991-SCC4 de 20 de julio de 2021, 
se realizó el Hito de Control N° 1 denominado “Procesos de Recepción, Almacenamiento 
y Distribución de Equipos y Complementos de Cadena de Frío (Primera Entrega), en el 
cual el Órgano de Control Institucional (OCI) dispuso a que se realice un informe en 
virtud a la realización de Control Simultáneo y se determine si es que el CENARES ha 
estado realizando y adoptando los procesos de recepción, almacenamiento y 
distribución de equipos y complementos de cadena de frío adquiridos a través de 

 
2 Informe de Control Simultáneo N° 052-2020-OCI/5991-SVC (2020, 14 de diciembre). Contraloría General 
de la República (Julca Acápito, M.). https://s3.amazonaws.com/spic-informes-
publicados/resumen/2020/12/2020CSI599100050.pdf 
3 Informe de Hito de Control N° 005-2021-OCI/5991-SCC  (2021, 4 de febrero). Órgano de Control 
Institucional (Julca Acápito, M.). https://s3.amazonaws.com/spic-informes-
publicados/informes/2021/02/2021CSI599100008_ADJUNTO.pdf 
 
4 Oficina de Control Interno del Centro Nacional de Abastecimiento de Recursos Estratégicos en Salud (20 
de julio de 2021). Informe de Hito de Control N° 049-2021-OCI/5991-SCC. 
https://s3.amazonaws.com/spic-informes-
publicados/informes/2021/07/2021CSI599100051_ADJUNTO.pdf 



 

12 
 

UNICEF en aras de mejorar las condiciones de almacenamiento y conservación de la 
vacuna Covid-19 como se encuentra regulado en la normativa pertinente.  

Aunado a lo anterior, en el presente informe se determinó si es que el acotado proceso 
de recepción, almacenamiento y distribución de equipos y complementos de cadena de 
frío adquiridos para el eventual proceso de vacunación contra la Covid-19 (primera 
entrega), se ejecuta en conformidad a lo pactado entre UNICEF y CENARES, y a su 
vez, determinar si es que se han logrado obtener las condiciones (equipamiento, 
infraestructura y seguridad en las instalaciones) y efectuar la distribución conforme al 
cronograma.  

No obstante, y por medio de la visita de inspección5 realizada, se pudo advertir una 
situación adversa, la cual consistía en que el almacén temporal contratado por el Centro 
Nacional de Abastecimiento de Recursos Estratégicos (ahora en adelante “CENARES”) 
no tiene ni el metraje, ni la iluminación de las áreas, ni la seguridad adecuada, requisitos 
establecidos como esenciales en los Términos de Referencia para poder custodiar los 
equipos y complementos de la cadena de frío adquiridos por medio del United Nations 
Children’s Fund (ahora en adelante “UNICEF”). Esta situación adversa refleja un 
manifiesto riesgo de desprotección de las acotadas vacunas y una situación de 
vulnerabilidad manifiesta ante cualquier evento catalogado como “siniestro”. 

Asimismo, por medio del Informe del Control Concurrente N° 100-2021-OCI/5991-SCC 
de 30 de diciembre de 2021, la Oficina de Control Interno del CENARES realizó un 
informe respecto a “los procesos de recepción, almacenamiento y distribución de 
equipos y complementos de cadena de frío para fortalecer los puntos de 
almacenamiento y conservación de la vacuna contra la Covid-19, a través de la UNICEF. 
La finalidad del informe del referido control concurrente es determinar si es que se está 
cumpliendo el marco legal vigente en lo que respecta la recepción, almacenamiento y 
distribución de la cadena de frío adquiridos con la finalidad de garantizar un proceso de 
vacunación eficiente y efectivo.  

En el presente informe6 se detectó una situación adversa en la cual consistía que el área 
designada como “patio de maniobras del almacén temporal” que ha sido contratado por 
el CENARES con la finalidad principal de almacenar los equipos y complementos de la 
cadena de frío adquiridos mediante el UNICEF, ha sido empleada en contra de su 
finalidad contratada por terceras personas, poniendo en situación de riesgo los equipos 
esenciales para mantener en un estado óptimo las vacunas contratadas, no sólo por 
algún eventual deterioro, sino por hurtos que podrían materializarse y perjudicando 
directamente el plan de vacunación nacional y la inmunización de los ciudadanos. 

 
5 Oficina de Control Interno del Centro Nacional de Abastecimiento de Recursos Estratégicos en Salud (20 
de julio de 2021). Informe de Hito de Control N° 049-2021-OCI/5991-SCC. 
https://s3.amazonaws.com/spic-informes-
publicados/informes/2021/07/2021CSI599100051_ADJUNTO.pdf 
 
6 Oficina de Control Interno del Centro Nacional de Abastecimiento de Recursos Estratégicos en Salud (20 
de julio de 2021). Informe de Hito de Control N° 100-2021-OCI/5991-SCC. 
https://s3.amazonaws.com/spic-informes-
publicados/informes/2022/01/2022CSI599100001_ADJUNTO.pdf 



 

13 
 

Es menester mencionar que el CENARES ha tenido un reto muy importante en lograr 
las condiciones necesarias para poder proseguir con el plan de vacunación, conforme 
la Oficina de Control Interno realizaba sus fiscalizaciones (control concurrente), en cada 
oportunidad descubrían menos cosas que subsanar o ajustar. Ello quiere decir que todo 
el personal del CENARES ha aunado esfuerzos en aras de hacer la vacunación masiva 
una realidad por medio de la creación y mantenimiento de condiciones idóneas de 
custodia respecto a las áreas, bienes y demás activos estratégicos.  

Adicionalmente, el Tribunal de Contrataciones del Estado7 se ha pronunciado sobre la 
relevancia de realizar una profusa formulación de las características y condiciones que 
conforman el objeto de la prestación, por su parte, los postores o posteriormente el 
adjudicatario tiene la obligación legal y contractual de cumplirlas. Caso contrario, la 
Entidad contrataría fútilmente la adquisición de bienes, la provisión de servicios o la 
ejecución de una obra en específico, dejando en estado de insatisfacción al área 
usuaria, por su parte, los recursos económicos presupuestados para tal contratación se 
desperdiciarían de manera irresponsable, afectando el fin público que toda contratación 
estatal debería satisfacer.  

En ese sentido, es menester tener presente el deber de cuidado durante la confección 
de las características y condiciones del objeto a contratar, ya que lo que se pretende 
con la contratación es la satisfacción de las necesidades del área usuaria de manera 
directa e inmediata, pero de manera indirecta y mediata se pretende satisfacer las 
necesidades e intereses de la población, ya que es beneficiaria de lo contratado.  

Sobre el desarrollo normativo del cuerpo legal que regula la contratación pública, la ley 
marco que se encontraba vigente durante el inicio del estado de emergencia por la 
propagación de la Covid-19 era la Ley N° 30225, con fecha de publicación el 11 de julio 
de 2014 y su Texto Único Ordenado N° 082-2019-EF, con fecha de publicación el 13 de 
marzo de 2019. La normativa citada regula las interacciones entre el Estado y los 
particulares, los procedimientos de selección como la licitación y la contratación directa 
por emergencia sanitaria, temas que serían pertinentes para el presente trabajo de 
investigación. Asimismo, el artículo 27°, numeral 1), literal b) establece la excepción de 
la regla, la cual consiste en contratar directamente bajo el supuesto de que el ente rector 
de salud (Ministerio de Salud) declare el Estado de Emergencia. Aunado a lo anterior, 
la modalidad de contratación directa exceptúa a la Entidad de realizar el procedimiento 
de licitación, lo cual implica realizar un sacrificio de calidad al momento de seleccionar 
al postor ganador a cambio de ganar tiempo en aras de procurar el bien objeto de 
contratación. 

Cabe mencionar que la Dirección Técnico Normativa del OSCE8 mediante la Opinión N° 
077-2021/DTN se ha pronunciado sobre la contratación directa por situación de 
emergencia, puede colegir lo siguiente: habilitación a contratar directamente por medio 
del literal b) del artículo 100° del reglamento, carácter excepcional de la modalidad de 

 
7 Resolución 1689-2019-TCE-S1 [Considerando 23]. (2019, 20 de junio). Tribunal de Contrataciones del 
Estado (Inga Huamán). https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/997095/RESOLUCION_N_1689-
2019-TCE-S1__RECURSO_APELACION_.compressed20200711-20664-7czn1a.pdf?v=1594522511.  
8 Opinión 077-2021/DTN [Considerando 2.1.4.]. (2021, 26 de julio). Dirección Técnico Normativo del OSCE 
(Seminario Zavala, P.). 
https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/2067240/Opini%C3%B3n%20077-2021%20-
%20FAP%20-%20Contrataci%C3%B3n%20directa%20en%20emergencia.pdf.pdf?v=1628302657.   

https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/997095/RESOLUCION_N_1689-2019-TCE-S1__RECURSO_APELACION_.compressed20200711-20664-7czn1a.pdf?v=1594522511
https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/997095/RESOLUCION_N_1689-2019-TCE-S1__RECURSO_APELACION_.compressed20200711-20664-7czn1a.pdf?v=1594522511
https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/2067240/Opini%C3%B3n%20077-2021%20-%20FAP%20-%20Contrataci%C3%B3n%20directa%20en%20emergencia.pdf.pdf?v=1628302657
https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/2067240/Opini%C3%B3n%20077-2021%20-%20FAP%20-%20Contrataci%C3%B3n%20directa%20en%20emergencia.pdf.pdf?v=1628302657


 

14 
 

contratación en mención y la calidad intrínseca pertinente del bien, servicio u obra para 
poder prevenir los efectos del evento próximo a producir o para poder contrarrestar las 
consecuencias del evento ya acaecido. Por este motivo, se procede a descartar qué 
tipos de bienes, servicios y obras no son adecuados para poder solicitarse a través de 
una contratación directa. Además, es menester hacer la precisión que una vez la buena 
pro se ha otorgado, no es posible declarar su pérdida debido a la situación de 
emergencia. Sobre el particular, la Dirección Técnico Normativa se ha pronunciado de 
la siguiente forma:  

cuando se configura la causal de situación de emergencia a la que se refiere el 
literal b) del numeral 27.1 del artículo 27 de la Ley, la Entidad se encuentra 
facultada para contratar de manera inmediata y directa con un determinado 
proveedor, con la posibilidad de regularizar la documentación a la que se refiere 
el literal b) del artículo 100 del Reglamento dentro de un plazo cuyo cómputo 
comienza a partir del día hábil siguiente de efectuada la entrega del bien, o la 
primera entrega en el caso de suministros o del inicio de la prestación del servicio 
(esto es, al día hábil siguiente en que el contratista comienza a ejecutar sus 
obligaciones), siendo este (la contratación directa por situación de emergencia) 
el único caso en el que la normativa de contrataciones del estado ha establecido 
que la Entidad puede contratar antes de que se realicen las referidas 
actuaciones. Cabe añadir que entre aquellos documentos que pueden 
regularizarse según lo establece el literal b) del artículo 100 del Reglamento, se 
encuentran las garantías que debe presentar el contratista.  

En consecuencia, en el marco de las contrataciones directas por situación de 
emergencia, el contrato ya se encuentra en ejecución al momento en que 
comienza a computarse el plazo para la regularización a la que se refiere el literal 
b) del artículo 100 del Reglamento, por lo que no sería posible declarar la pérdida 
de la buena pro. (Dirección Técnica Normativa de la OSCE, 2021, considerando 
N° 2.2.2., p. 4) 

Como puede advertirse de la cita, los contratos surgidos como consecuencia de que se 
haya declarado la situación de emergencia no pueden ser pasibles de que se les declare 
la pérdida de la buena pro, debido a que el Contratista ejecuta su prestación de manera 
anticipada, mientras que la Entidad regulariza la mencionada contratación ex post a la 
ejecución de la Contratista. Por esta razón, no se puede declarar la pérdida de la buena 
pro a un contrato que se encuentre en ejecución con anterioridad a su formalización.  

Siguiendo la presente línea argumentativa, se puede concluir que existe una habilitación 
legal que justifica la contratación directa debido al acaecimiento de una situación de 
emergencia, sin tener necesidad de aplicar los requisitos que exige la normativa de 
contratación pública. Asimismo, si bien es cierto que el contrato existe por medio de una 
oferta por parte del eventual contratista y una aceptación por parte de la Entidad o área 
usuaria; no obstante, esta última tiene que formalizar el contrato luego de recibir la 
primera ejecución de la contratista.  

No obstante, a pesar de tener una normativa que regula la contratación pública, el 
Estado peruano optó en renunciar a su aplicación por medio del numeral 1) del artículo 



 

15 
 

2°9 del Decreto de Urgencia N° 110-202010, siendo justificada en la Exposición de 
Motivos11 del referido cuerpo legal. 

Por ello, el Perú, en su estrategia de garantizar el acceso a las vacunas contra 
la COVID19, oportunamente ha optado por dos situaciones posibles (no 
excluyentes entre sí): el mecanismo de acuerdo bilateral, por el cual el Perú 
negocia acuerdos directamente con los fabricantes; y, el mecanismo de acceso 
global, para adquirir y acceder a las vacunas contra la COVID-19. Al participar 
en un mecanismo coordinado a nivel mundial, los países podrán cubrir el riesgo 
y aumentar las posibilidades de éxito al contribuir a una cartera grande y diversa 
de vacunas contra la COVID-19. (Exposición de Motivos del Decreto de Urgencia 
N° 110-2020, 2020, p. 20) 

La renuncia de la aplicación de la normativa de la contratación pública para contratar el 
suministro de vacunas contra la Covid-19 no sólo obedece a razones de oportunidad o 
conveniencia, sino a la latencia de la amenaza a los derechos fundamentales 
concernientes a la salud y a la vida de la población del Perú, cada día que transcurría 
se reportaban nuevos casos de contagio y decesos; asimismo, los laboratorios que ya 
habían superado la fase 3 de sus vacunas no querían someterse a las imposiciones y 
prerrogativas de cada cuerpo legal de sus eventuales compradores.  

Considerando las condiciones precedentes que justificaron la dación del Decreto de 
Urgencia N° 110-2020 de setiembre de 2020, es razonable que el Estado Peruano haya 
optado por una fórmula de negociación y contratación directa y célere (Acuerdo 
Bilateral); en lugar de aplicar un procedimiento concurrencial en la cual se espere la 
postulación de los interesados, sus propuestas, subsanación y observación, la 
evaluación, dación de buena pro e inclusive potenciales impugnaciones a la misma, 
suscripción de contrato y la exigencia del adjudicatario de presentar carta fianza de fiel 
cumplimiento; e, inclusive, si es que se realizara la adquisición de las vacunas vía 
contratación directa, ello no exime que el adjudicatario a pesar de iniciar la relación 
contractual presente carta fianza de fiel cumplimiento, lo cual es un trámite no deseado, 
optándose por los usos y costumbres internacionales, siendo el Estado Peruano el 

 
9 Numeral 1) del artículo 2° del Decreto de Urgencia N° 110-2020: “Disposición para facilitar la 
adquisición, conservación, distribución y aplicación de vacunas contra la COVID-19 
      2.1 Exclúyase de la aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado los actos necesarios para la 
adquisición, conservación, distribución y aplicación de vacunas contra la COVID-19. Estas contrataciones 
se realizan de acuerdo con los usos y costumbres internacionales y las condiciones establecidas por el 
mercado para ello”. 
 
10 Presidencia de la República del Perú. (2020/10/09). Decreto de Urgencia N° 110-2020. Decreto de 
Urgencia que dicta medidas extraordinarias para facilitar y garantizar la adquisición, conservación y 
distribución de vacunas contra la COVID-19. Diario Oficial El Peruano (fecha de publicación 10 de 
setiembre de 2020). https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-de-urgencia-que-dicta-
medidas-extraordinarias-para-f-decreto-de-urgencia-n-110-2020-1884114-1/. 
 
11 Presidencia de la República del Perú. (2020/10/09). Exposición de Motivos del Decreto de Urgencia N° 
110-2020. Decreto de Urgencia que dicta medidas extraordinarias para facilitar y garantizar la 
adquisición, conservación y distribución de vacunas contra la COVID-19. Diario Oficial El Peruano (fecha 
de publicación 10 de setiembre de 2020). https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-de-
urgencia-que-dicta-medidas-extraordinarias-para-f-decreto-de-urgencia-n-110-2020-1884114-1/. 
 

https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-de-urgencia-que-dicta-medidas-extraordinarias-para-f-decreto-de-urgencia-n-110-2020-1884114-1/
https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-de-urgencia-que-dicta-medidas-extraordinarias-para-f-decreto-de-urgencia-n-110-2020-1884114-1/
https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-de-urgencia-que-dicta-medidas-extraordinarias-para-f-decreto-de-urgencia-n-110-2020-1884114-1/
https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-de-urgencia-que-dicta-medidas-extraordinarias-para-f-decreto-de-urgencia-n-110-2020-1884114-1/


 

16 
 

interesado en negociar y suscribir el contrato de suministro, en lugar de gozar la posición 
de receptor de ofertas como suele suceder en un procedimiento de Licitación Pública. 

Sobre el Mecanismo de Acceso Global a la Vacuna Contra la Covid-19 (COVAX) 
consiste en una colaboración mundial con el objeto de procurar de manera célere el 
desarrollo, producción, acceso equitativo a las vacunas contra la Covid-19 una vez que 
se encuentren asequibles. Respecto al particular, el portal institucional de la Alianza 
Gavi12 ha explicado cuál es la razón de ser Covax. El referido, pertenece a uno de los 
tres pilares que garantizan el Acceso a las Herramientas de Aceleración Covid-19 (ACT, 
siglas en inglés), los cuales han sido lanzados en abril en respuesta a la presente 
pandemia.  

El acotado ha reunido a varios gobiernos, organizaciones mundiales sobre salud, 
productores, científicos, el sector privado, la sociedad civil, con el objetivo de proveer de 
manera innovativa y equitativa acceso a diagnósticos, tratamientos y vacunas contra la 
Covid-19. El pilar COVAX se enfoca en lo últimamente mencionado. Es la única solución 
global para esta pandemia, debido a que es el único esfuerzo para asegurar que la 
población en todo el mundo tenga acceso efectivo a las vacunas contra la Covid-19 una 
vez que se encuentren disponibles, independientemente de su status socio-económico.  

Siendo coordinado por la Alianza Gavi, La Coalición de Innovaciones sobre Preparación 
Epidémica (CEPI, siglas en Inglés) y el WHO, COVAX logrará el objetivo por medio de 
su intervención como una plataforma que apoyará la investigación, desarrollo y la 
manufactura con un amplio rango de vacunas candidatas y la negociación de su precio.   

Todos los países participantes, independientemente de sus niveles de ingreso, tendrán 
acceso igualitario a las vacunas una vez desarrolladas. El objetivo inicial consiste en 
tener a disposición un total de dos billones de dosis para fines del año 2021, lo cual 
habría de ser suficiente para proteger a los grupos de alto riesgo, vulnerables y los que 
se encuentran en el frente como es el caso de los trabajadores de la salud.   

Para los países de bajo ingreso, los cuales que por sus circunstancias han sido 
incapaces de costear las vacunas, también para aquellos países de ingreso superior y 
autofinanciados que no tienen acuerdos bilaterales con ningún proveedor. COVAX es 
literalmente una línea de vida y la única opción viable, en la cual los ciudadanos tendrán 
acceso a las vacunas contra la Covid-19. En lo que respecta a los países más ricos y 
autofinanciados, algunos de aquellos que podrían estar negociando acuerdos bilaterales 
con los proveedores de las vacunas, les servirá como una política de garantía invaluable 
la protección de sus ciudadanos de manera directa e indirecta. Por el otro lado, se 
proveerá de protección directa debido al incremento de oportunidades de procurarse 
para sí mismos las dosis. Al mismo tiempo, al adquirir las vacunas por medio de COVAX, 
estas naciones estarán protegiendo a sus ciudadanos de manera indirecta, debido que 
estarían minimizando las posibilidades de un rebrote al asegurar de que el resto del 
mundo también obtenga acceso a las dosis.  

 

 
12 Alianza GAVI. (2020, 3 de setiembre). Covax Explicado. https://www.gavi.org/vaccineswork/covax-
explained.  

https://www.gavi.org/vaccineswork/covax-explained
https://www.gavi.org/vaccineswork/covax-explained


 

17 
 

Empero, la problemática que le impuso la propagación de la Covid-19 al sistema de 
contratación pública peruana ha sido, en primer orden, la inaplicación de la normativa 
respecto a contratación pública en la cual el Estado peruano se encuentra en una 
posición de privilegio respecto a los demás postores y en segundo orden el acogimiento 
de la figura del acuerdo bilateral, por la cual, el Estado peruano renuncia a su primacía 
y posición de ventaja respecto a los demás participantes para estar en una “posición 
paritaria” respecto a los eventuales proveedores de vacunas.  

Aunado a lo anterior, la demora de la adquisición de las vacunas a pesar de haberse 
empleado la institución del acuerdo bilateral por cuestiones de utilidad práctica y a su 
vez por el desinterés de los proveedores de vacunas en someterse a la normativa 
nacional de contratación pública. Por un lado, hay una tasa de mortalidad muy elevada 
antes de la inoculación de la primera dosis; mientras que, por el otro lado, hubo compras 
de lotes de vacunas con un volumen insignificante para poder cumplir con la demanda 
de la población. Las fatalidades de nuestros connacionales son un indicador objetivo de 
que la estrategia en la negociación y adquisición de vacunas adoptadas por el estado 
peruano no habría cumplido con sus fines. Asimismo, al momento de realizar un 
contraste con la realidad jurídico social chilena, se responderá la interrogante de la 
demora en la negociación y adquisición de las vacunas por parte del estado peruano a 
pesar de haberse utilizado un modo de contratación que no emplea el procedimiento de 
licitación en aras de procurarse bienes de manera célere y oportuna.  

En lo que respecta a las condiciones precedentes al suministro de la vacuna contra la 
Covid-19 del caso chileno, el gobierno realizó lo siguiente: 

Plan de fortalecimiento logístico del Programa Nacional de inmunizaciones (PNI), en el 
cual se trazaron las medidas de acción para la preparación de la campaña de 
vacunación contra la Covid-19, el espectro incluyó todo elemento relevante para poder 
garantizar una exitosa inmunización a nivel de recursos humanos, infraestructura, 
normativa, logística, gestión y distribución de las vacunas. Cabe destacar que la 
calificación de las cámaras de frío de los depósitos de vacunas e inmunoglobulinas, la 
asequibilidad de ultracongeladores, el aumento de la capacidad de almacenamiento a 
nivel central mediante la contratación de un operador logístico externo, 
homogeneización de la refrigeración pasiva en el país, refuerzos de recursos humanos 
fueron realizadas por las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud (ahora en 
adelante “SEREMI”). 

Por su parte, la Norma Técnica 208 fue aprobada mediante Decreto Exento N° 48 del 
MINSAL (Ministerio de Salud de Chile) el 17 de setiembre de 2019 para el 
almacenamiento y transporte de medicamentos refrigerados y congelados. El ámbito de 
aplicación de la presente norma recae a los establecimientos que cuentan con 
autorización sanitaria y que se desempeñan en actividades de almacenamiento y 
distribución de estos productos, como es el caso de los laboratorios farmacéuticos, 
droguerías, depósitos de productos farmacéuticos de uso humano, depósitos de 
vacunas e inmunoglobulinas. 

Asimismo, se implementaron los Depósitos de Vacunas e Inmunoglobulinas (DVI), las 
cuales son bodegas que se emplearán para el almacenamiento de vacunas e 
Inmunoglobulinas importadas y cuya distribución se encuentre autorizada. Cabe 
mencionar que los DVI se encuentran en vigencia desde el año 2011 y cuya 



 

18 
 

administración y responsabilidad se encuentra bajo los SEREMI de alcance regional. 
Asimismo, los DVI se encuentran conformados por al menos una cámara de frío y de 
las zonas de administración, operaciones y estacionamientos. Desde el año 2018 han 
sido denominados DVI, como consecuencia de su inclusión al Decreto Supremo N° 466, 
el desempeño de las cámaras de frío estuvo antes bajo un sistema de monitorización 
continua y con los servicios de mantención preventiva y reparación garantizados.  

Aunado a lo anterior, también se realizó la calificación de las Cámaras de frío y 
ultracongeladoras. A la fecha de la elaboración del Informe del Diseño, Planificación y 
Desarrollo de Campaña de Vacunación Covid-19 2021 en Chile al 5 de Julio de 2021, 
las veintiséis (26) cámaras de frío y los diez (10) ultracongeladores cuentan con una 
certificación de haber cumplido las pruebas y exigencias concernientes a la instalación 
(IQ), operación (OQ) y desempeño (PO) de la norma vigente ISP 208-147 para 
calificación de los equipos y estando en concordancia de los lineamientos 908 y 957 de 
la Organización Mundial de la Salud sobre buenas prácticas de almacenamiento y 
distribución, respectivamente.  

Por su parte, se rescata la vigencia de la Resolución Exenta N° 5262 del Instituto de 
Salud Pública del 23 de diciembre de 2020. La cual consiste en una autorización 
provisional de la instalación y funcionamiento de DVI dependientes del PNI, a cargo de 
las SEREMI y la Dirección Técnica respectiva. La vigencia de la referida autorización 
mientras dure la alerta sanitaria dispuesta en el Decreto N° 4 de 2020 expedida por el 
Ministerio de Salud (ahora en adelante “MINSAL”), no obstante, la citada autorización 
podrá declararse ineficaz por el Instituto de Salud Pública de Chile (ahora en adelante  
“ISP”), al mismo tiempo de que no impida a los DVI a continuar con la tramitación de las 
autorizaciones definitivas.  

Sobre la Encuesta de Cadena de Frío, La mencionada tuvo como público objetivo a 
todos los vacunatorios, fue confeccionada por el Departamento de Inmunizaciones 
(ahora en adelante “DI”) y aplicada por la División de Atención Primaria (ahora en 
adelante “DIVASP”) del MINSAL. En la presente, se procedió a evaluar la disponibilidad 
de recursos en las áreas esenciales de almacenamiento, distribución y seguridad cívica 
en lo que respecta a las vacunas de la Covid-19. Sus resultados influenciaron directa e 
inmediatamente a la priorización de la asignación de recursos a la cadena de frío a nivel 
de la red de atención primaria.  

En lo que concierne a la infraestructura, se procedió a realizar la ampliación de la 
capacidad del nivel central de almacenaje de vacunas e insumos afines. Es menester 
que tiene que cumplirse con todos los requerimientos del cuerpo legal aplicable, tener 
presente la experiencia respecto a logística en el manejo de volúmenes de gran 
envergadura de productos biológicos, altos estándares de infraestructura, garantía de 
monitorización de la cadena de frío terrestre, aérea y seguros asociados. Asimismo, se 
contrató al operador logístico “Inversiones Perilogistics” (Contrato Ordinario 
B27/N°5418). Cabe resaltar que mediante la contratación del referido servicio, se triplicó 
la capacidad de almacenamiento del PNI en Consideración de que las proyecciones del 
programa indicaban que durante el primer semestre del año 2020, Chile estaría 
recibiendo más de veinte millones de dosis de la vacuna contra la Covid-19 debido a los 
acuerdos comerciales cerrados con los diferentes proveedores de vacunas y con 
COVAX, dosis que debían ser objeto de administración simultánea como el resto de 
vacunas del programa.  



 

19 
 

También se procedió a la estandarización de la refrigeración pasiva con el propósito de 
homogeneizar la calidad de los contenedores utilizados por los vacunatorios para el 
retiro de vacunas desde los DVI, el DI diseñó contenedores isotérmicos pasivos (ahora 
en adelante “CIP”). 

En lo concerniente a la realidad jurídica chilena sobre contratación pública, la Ley N° 
19.886 denominada Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y 
Prestación de Servicios fue promulgada con la finalidad de implementar reformas cuyo 
objetivo sea en incentivar el desarrollo y asegurar el asentamiento de las economías de 
mercado en un ambiente de liberalización y globalización. 

La citada norma creó ChileCompra, siendo la sucesora de la Dirección de 
Aprovisionamiento del Estado (DAE), la importancia y trascendencia de ChileCompra 
desde el año 2014 ha sido de tal magnitud la cual ha creado un plan estratégico con la 
finalidad de generar eficiencia en la contratación pública con altos estándares de 
probidad y transparencia. 

Por su parte, la OCDE ha realizado un estudio sobre las compras públicas en chile con 
el objeto de tener alternativas de política para la creación e implementación de 
Convenios Marco Eficientes e Inclusivos. Además, se hizo mención que las compras o 
contrataciones realizadas por el Estado Chileno representan un tercio del gasto público 
y a su vez genera oportunidades de negocio para el sector privado. (Ministerio de 
Relaciones Exteriores de Chile, 2019, https://www.chile.gob.cl/chile/blog/mision-ante-la-
ocde/estudio-ocde-compras-publicas-en-chile-opciones-de-politica-para)  

Asimismo, es menester mencionar que también se hace cargo de la administración del 
estado considerando las compras del sector público como un estándar de análisis y 
comparación sobre la responsabilidad que se le impone en términos de gestión y 
económicos, en ese sentido, la citada Ley acoge la institución de la ‘accountability’ como 
especie de reivindicación y deuda pendiente con la ciudadanía. Por su parte, las 
adquisiciones públicas en la región se encuentran divididas en diferentes organismos u 
órganos del estado, y como consecuencia de ello ocurren incongruencias a nivel 
normativo, supervisión, control, originando pérdida de la visión estratégica que requiere 
un sistema de adquisición de bienes y servicios público: la integralidad.  

Finalmente, se hace referencia a que estos procesos de descentralización en la región 
no se generan a la par del desarrollo de competencias o de control requerido, siendo 
así que la centralización sea una opción razonable. Por su parte, emerge la idea de la 
capacitación de los recursos humanos, entendiendo que sólo se consigue mejorar las 
prácticas de gestión, considerando que quienes están a cargo en el Estado incentiven 
espacios de transacción comercial transparente, abierta y cuyo principio rector sea la 
eficiencia y la economía, logrando el objetivo de satisfacer al servicio demandante, a un 
precio justo. (Historia de la Ley 19.886, p.6-7, 
https://obtienearchivo.bcn.cl/obtienearchivo?id=recursoslegales/10221.3/2470/1/HL198
86.pdf 

No obstante, tanto la finalidad como la Ley marco de contratación pública han sido 
puestas de lado, debido a la declaratoria de emergencia sanitaria el Ministerio de Salud 
de Chile, a través del Decreto N° 4 de fecha de publicación el 8 de febrero de 2020, en 
el cual en el artículo 2°, numeral 2) de su cuerpo legal se optó por disponer que se 

https://www.chile.gob.cl/chile/blog/mision-ante-la-ocde/estudio-ocde-compras-publicas-en-chile-opciones-de-politica-para
https://www.chile.gob.cl/chile/blog/mision-ante-la-ocde/estudio-ocde-compras-publicas-en-chile-opciones-de-politica-para
https://obtienearchivo.bcn.cl/obtienearchivo?id=recursoslegales/10221.3/2470/1/HL19886.pdf
https://obtienearchivo.bcn.cl/obtienearchivo?id=recursoslegales/10221.3/2470/1/HL19886.pdf


 

20 
 

efectúe la adquisición directa de bienes, servicios y equipos necesarios para poder 
actuar durante el estado de emergencia; asimismo, la citada disposición hace referencia 
al artículo 8°, literal c) de Ley N° 19.886 (Ley de Bases sobre Contratos Administrativos 
de Suministro y Prestación de Servicios) con la finalidad de inaplicar los procedimientos 
de licitación en aras de procurarse de la indumentaria médica/clínica en menor tiempo 
posible. Posteriormente, mediante Decreto N° 19 de fecha de 6 de junio de 2020 por 
medio del artículo 1°, numeral 2) se procedió a autorizar la importación directa de 
medicamentos, insumos y dispositivos médicos que sean necesarios para cumplir los 
fines del decreto emitido. Aunado a ello, se dispuso la exención de una o más 
obligaciones contenidas en la Ley N° 19.886. Teniendo el contexto jurídico chileno 
descrito, se puede evidenciar que el Ministerio de Salud vía Decreto ha optado por 
declarar el estado de emergencia sanitaria por la propagación comunitaria de la Covid-
19 y la exención de varias disposiciones de la Ley marco que regula la contratación 
Pública chilena. 
 
Finalmente, a través de la Resolución Exenta N° 257 B13, emitida por la Dirección de 
Compras y Contratación Pública de ChileCompra, en la cual se recomienda a todas las 
entidades públicas de todos los niveles de gobierno a emplear el Trato Directo en 
atención al contexto de la emergencia sanitaria debido a la propagación del Covid-19. 
  

1.3.  Formulación de los Problemas y Objetivos sujetos a la presente 
investigación 

 
El propósito del presente tema de investigación de tesis consiste en realizar una 
comparación y una reflexión de las experiencias peruana y chilena sobre la adquisición 
de la vacuna contra la Covid-19 en el periodo de los años 2020-2021.  
 
En ambas realidades jurídicas, la adquisición de las citadas vacunas se realizó por 
acuerdos bilaterales y por medio de la Alianza Gavi, debido que ambos estados se 
deprendieron de sus potestades exorbitantes y posición de privilegio otorgada por la 
legislación que regula la contratación pública.  
 
Los objetivos que se pretenden realizar mediante la presente investigación son los 
siguientes:  

1.1. Conocer las realidades jurídicas de los países objeto de estudio. 
1.2. Realizar una comparación con la finalidad de descubrir semejanzas y 

diferencias que justifiquen los resultados en la negociación y adquisición de 
las vacunas en contra de la Covid-19. 

1.3. Descubrir cuáles fueron las particularidades que hicieron que el caso de 
adquisición de vacunas contra la Covid-19 por parte de Chile sea diferente a 
la experiencia de Perú desde una perspectiva de Eficiencia-Eficacia, 
Transparencia, Integridad y Probidad de la función pública. 

 
13 ChileCompra, (2020, 24 de abril). Resolución Exenta N° 257 B, la cual recomienda a las entidades 
compradoras utilizar el Trato Directo. https://www.chilecompra.cl/wp-content/uploads/2020/04/257-B-
Res.-Aprueba-Directiva-de-Contrataci%C3%B3n-P%C3%BAblica-N36-Recomendaciones-para-las-
entidades-compradoras-sobre-trato-directo-emergencias.pdf 



 

21 
 

1.4. Reflexionar sobre lo estudiado con la finalidad de contribuir para obtener una 
mejora en nuestra legislación nacional en aras de optimizar el desempeño 
de la autoridad en supuestos de negociación bilateral internacional como 
consecuencia de la declaración de estado de emergencia bajo la modalidad 
de emergencia sanitaria. 

1.5. Reflexionar sobre la relación entre las cláusulas de confidencialidad, 
asimetría informativa en la modalidad de selección adversa, el sistema de 
precios y el mercado en su conjunto.  

 
Las preguntas de investigación que se pretenden dar respuesta en el presente trabajo 
son las siguientes:  
 

3.1 ¿Cuáles son las semejanzas y particularidades de las legislaciones sobre 
Transparencia y Acceso a la Información de los países objeto de investigación y 
su incidencia respecto al objeto de estudio? 
3.2 ¿Cuáles han sido los principales desafíos que ambos países han 
experimentado durante negociación de los contratos de adquisición de vacunas 
contra la Covid-19? 
3.3 ¿Cuáles han sido los resultados obtenidos como consecuencia de las 
negociaciones por ambos estados? 
3.4 ¿Se ha satisfecho el interés público que subyace en la adquisición de 
vacunas contra la Covid-19 tanto para la experiencia peruana como la chilena en 
atención a los principios de eficiencia y eficacia, probidad y transparencia? 

 
1.4. Conclusiones Parciales 

 
1.4.1. Conclusiones Parciales respecto a las condiciones precedentes de la 

situación peruana 
 
Respecto a las situaciones precedentes a la adquisición de vacunas contra la Covid-19 
por parte del estado peruano, se puede desprender que antes del inicio de la fase de la 
ejecución contractual y en atención a los controles simultáneos y concurrentes realizado 
por la Contraloría General de la República, se pudo concluir que la infraestructura del 
CENARES no tenía las condiciones adecuadas para poder hacer acuse de recibo y 
realizar la custodia de las vacunas contra la Covid-19.  
 
El marco normativo que se encontraba vigente durante el inicio del estado de 
emergencia respecto a la contratación pública fue la Ley N° 30225, su reglamento D.S. 
N° 344-2018-EF y el Texto Único Ordenado N° 082-2019-EF. Sin embargo, no fueron 
empleadas para poder realizar las negociaciones y cierres contractuales, debido que el 
estado peruano por cuestiones de oportunidad y celeridad como se encuentran 
expresadas en la exposición de motivos del Decreto de Urgencia N° 110-2020 y en 
atención a la amenaza constante a los derechos fundamentales a la salud y como 
consecuencia de tal a menaza a la vida de la población por la propagación de la Covid-
19, optó por inaplicar la acotada normativa y acudir al mercado internacional por medio 
de negociaciones directas-bilaterales con las farmacéuticas y a través de la participación 
de la Alianza Gavi, con el objeto de aumentar sus posibilidades de obtención de las 
referidas vacunas.  



 

22 
 

 
1.4.2. Conclusiones parciales respecto a las condiciones precedentes de la 

situación chilena 
   
Respecto a las condiciones precedentes de la situación chilena, el Programa Nacional 
de Inmunizaciones tuvo un rol esencial para poder esbozar la campaña de vacunación 
contra la Covid-19; mientras que las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud han 
tenido un papel preponderante en la procura de todo material logístico esencial para 
pode hacer una realidad la campaña de vacunación del caso chileno.  
 
Aunado a lo anterior, gracias a la celebración del Contrato Ordinario B27/N°5418, se 
pudo contratar a la empresa “Inversiones Perilogistics”, el estado chileno pudo triplicar 
su capacidad de almacenamiento y generar las condiciones idóneas para poder adquirir 
las vacunas, almacenarlas, distribuirlas y finalmente inocularlas a su población. Es 
necesario hacer la precisión que se calculaba que para el primer semestre del año 2020, 
el estado chileno estaría recibiendo veinte millones (20’000,000,000) de dosis.  
 
Por su parte, la normativa de contratación pública vigente al inicio de la pandemia fue la 
Ley 19.886 (Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación 
de Servicios). No obstante, por medio de la Resolución Exenta 257 B, emitida por la 
Dirección de Compras y Contratación Pública de ChileCompra autorizó a todas las 
entidades estatales a emplear el Trato Directo con las farmacéuticas.  
 
  



 

23 
 

 
CAPITULO 2: EL PROCESO DE ELABORACIÓN DE LA VACUNA CONTRA LA 

COVID-19, NATURALEZA JURÍDICA DE LOS CONTRATOS, NEGOCIACIÓN DE 

ACUERDOS BILATERALES POR PARTE DE LOS ESTADOS PERUANO Y CHILENO 

Y ANÁLISIS DE UN FALLO DEL TRIBUNAL DE APELACIONES DE SANTIAGO 

 
2.1. Proceso de elaboración de las vacunas aplicable a las inyectables contra la Covid-
19 
 
Para poder explicar cuál y cómo es el proceso de generación o desarrollo de una 
vacuna, es menester empezar con una sumaria explicación respecto a sus componentes 
denominados: Antigeno(s), Conservantes, Estabilizantes, Sustancias Tensioactivas, 
Sustancias Residuales, Diluyente, Coadyuvante. 

En ese sentido, se afirma que una vacuna es el continente de un porcentaje reducido 
del agente responsable de la causa de la enfermedad, o paralelamente las directivas 
para poder replicar algunos fragmentos del agente objeto de estudio. Aunado a ello, las 
vacunas contienen otro tipo de insumos cuya función consiste en garantizar la seguridad 
y eficacia de la acotada. Cabe mencionar que cada ingrediente cumple con una función 
en particular, siendo que cada una de las mencionadas son sometidas a rigurosos 
exámenes durante el proceso de elaboración, revisándose en esta etapa la seguridad 
de todos los competentes que conformarán la vacuna a desarrollar, implementar, 
distribuir y aplicar.  

El Antígeno 

Es el componente activo de la vacuna a desarrollar, el cual es responsable de producir 
una reacción de naturaleza inmunitaria, o alternativamente, las indicaciones para poder 
crear el referido componente activo. Asimismo, el Antígeno puede ser una fracción del 
organismo causante de la afección, Verbigracia una proteína, o el organismo parcial o 
totalmente sometido a investigación.  

Los Conservantes 

La razón de ser de los Conservantes es de evitar la contaminación de la vacuna al 
momento de aperturar un vial que se empleará para ser inoculado de manera masiva. 
Cabe mencionar que para el caso de algunas vacunas, ellas no requieren del empleo 
de conservantes, ya que son almacenadas en viales unipersonales denominados 
“monodosis” y son desechadas luego de su uso. Cabe resaltar que el Conservante más 
empleado es el “2-phenoxyethanol”, ha sido usado inclusive para productos para un 
público infantil, debido que posee niveles bajos de toxicidad para seres humanos.  

Los Estabilizantes 

Los mencionados tienen el encargo de impedir y prevenir el acaecimiento de reacciones 
químicas en la vacuna, y así poder evitar que los insumos de la vacuna contaminen al 
vial. Por su parte, los estabilizantes pueden ser azúcares (verbigracia lactosa, 
sacarosa), aminoácidos (Glicina), gelatina y proteínas (albúmina humana recombinante, 
derivada de levaduras).  

Sustancias Tensioactivas 

Las referidas tienen como función principal en mantener la mezcla de todos los 
ingredientes conformantes de la vacuna; además, impiden que los insumos empleados 



 

24 
 

se asienten o se aglutinen. Estas sustancias Tensioactivas son empleadas para 
productos totalmente diferentes a las vacunas inoculables y de uso masivo-común como 
la producción de helados.  

Sustancias Residuales 

Las sustancias residuales son cantidades ínfimas de toda una agrupación de sustancias 
empleadas en las fases de fabricación o producción de la vacuna, no siendo insumos 
activos en la vacuna desarrollada en el tramo final. Las presentes Sustancias Residuales 
han de padecer modificaciones en funciones del procedimiento de elaboración 
empleado, asimismo, pueden incluir proteínas a base de huevo, levaduras o antibióticos. 
Las acotadas trazas son de dimensiones microscópicas que tienen que ser medidas 
como partes por millón o partes por mil millones.  

Diluyente 

Es un agente que tiene como finalidad disolver una vacuna en los porcentajes de 
concentración adecuados como requisito indispensable previo al uso de la misma. Cabe 
resaltar que el diluyente con mayor uso es en el caso del agua esterilizada.  

Coadyuvante 

La finalidad del Coadyuvante consiste en reforzar la respuesta inmunitaria a la vacuna. 
Las prácticas más frecuentes de Coadyuvante suelen ser la retención de la vacuna en 
la locación de la inoculación durante un periodo de tiempo, o mediante el fomento de 
células inmunitarias locales (inmunidad de rebaño).  

Por su parte, el Coadyuvante puede estar compuesto por una cantidad minúscula de 
sales de aluminio (verbigracia, Fosfato de Aluminio, Hidróxido de Aluminio o Alumbre 
Potásico). Cabe mencionar que el Aluminio no es pernicioso en contra de la integridad 
física y salud de la persona humana, ni a largo plazo. Se hace la salvedad que el 
Aluminio suele ser digerido con frecuencia por medio de la ingesta de comidas y 
bebidas.  

Proceso de desarrollo de las vacunas 

Las vacunas tienen que ser sometidas a pruebas rigurosas con el propósito de 
salvaguardar su uso bajo parámetros de seguridad antes de ser destinadas a un 
programa de vacunación que involucra a una cantidad importante de personas, como 
sería el caso de Planes Nacionales de Vacunación.  

Aunado a lo anterior, cada vacuna candidata o en proceso de desarrollo ha de ser 
sometida a un proceso riguroso de investigación y evaluación con la finalidad de 
vislumbrar los Antígenos que han de ser destinados para fomentar una respuesta de 
carácter inmunitario. Esta fase preclínica es ejecutada sin involucrar a los seres 
humanos, ya que como es “experimental”, la acotada vacuna ha de ser testeada en 
animales, y una vez que su seguridad y sus aptitudes de prevención sean garantizadas 
y se haya obtenido una respuesta inmunitaria, se procederá a realizar las pruebas 
correspondientes con seres humanos en tres fases de estudio y desarrollo. 

Fase 1 

La vacuna candidata en esta fase es inoculada a un pequeño número de voluntarios con 
el propósito de poner a prueba su seguridad, a su vez, confirmar su grado de respuesta 
inmunitaria y tener certeza respecto a la administración de una dosis correcta. 



 

25 
 

Generalmente, en esta fase las vacunas suelen probarse en grupos etarios de adultos-
jóvenes que posean buena salud.  

Fase 2 

La vacuna candidata es inoculada a un grupo más numeroso de voluntarios (cien), con 
el objeto de estudiar y evaluar con mayor nivel de escrutinio y profundización sus 
aptitudes de seguridad y capacidad de generación de respuesta inmunitaria. Se hace la 
mención de que los participantes en la presente fase de investigación suelen reunir las 
mismas características del público objetivo a inocular. Por su parte, en la presente fase 
se realizan diversos ensayos para poder estudiar la multiplicidad de grupos etarios y las 
distintas calibraciones de fórmula de la referida vacuna.  

Cabe mencionar que en esta fase se adiciona un grupo nuevo en el cual no se le 
administra la vacuna en aras de realizar contrastes y establecer si alguna modificación 
o alteración en el grupo vacunado sería atribuible a los efectos de la vacuna o si su 
producción o acaecimiento se debe a algún factor aleatorio.  

Fase 3 

En esta fase, el número de voluntarios se incrementa, de lo que usualmente en la fase 
2 era un grupo que involucraba a cien (100) personas, en esta presente fase suelen 
involucrarse a miles de voluntarios con la finalidad de realizar contrastes, 
comparaciones con grupos de personas que no han sido inoculadas, pero se les 
administró un producto comparador con el objeto de establecer si la vacuna es efectiva 
contra la enfermedad y analizar sus niveles de seguridad en un grupo de personas más 
extenso. La práctica suele ser que para esta fase de estudio sea realizada en diversos 
países con la finalidad de obtener información respecto a la eficacia de la vacuna 
candidata teniendo como factor la diversidad demográfica.  

En el transcurso de las pruebas, ensayos de las fases 2 y 3, tanto los voluntarios como 
el personal científico que realiza el estudio desconocen mutuamente a quiénes de los 
voluntarios se les ha administrado la vacuna y a quiénes se les ha inoculado el producto 
comparador. Esta práctica es denominada como “ensayo de doble ciego”, y su empleo 
es menester para garantizar que las evaluaciones respecto a la seguridad y eficacia de 
la vacuna no sean comprometidas por algún tipo de sesgo o conclusión preliminar por 
parte de los voluntarios, el personal científico investigador o cualquier tercero.  

Una vez que los resultados de todos los ensayos y las fases de investigación clínicos 
sean puestos a disposición, se procederá a realizar los exámenes de Eficacia y 
Seguridad pertinentes para poder obtener las aprobaciones reglamentarias y normativas 
de salud pública. Acto seguido, las autoridades competentes de cada país interesado 
de la implementación de la vacuna candidata en sus programas de inmunización 
nacional analizarán al pormenor la información del estudio clínico y optarán en autorizar 
o no la referida vacuna para su acceso en el mercado y uso posterior.  

Una vez aprobada la vacuna candidata e introducida en el mercado del país autorizante, 
suele realizarse un seguimiento respecto a la seguridad y eficacia de la vacuna 
aprobada administrativamente. La finalidad del seguimiento consiste en obtener 
información respecto a los efectos y su seguridad con el propósito de modificar las 
políticas concernientes a su empleo y optimizar sus efectos.  

 
 



 

26 
 

2.2. Naturaleza jurídica de los contratos de suministro de vacunas contra la Covid-19 
 
Como antesala, es pertinente realizar la precisión que en el estado peruano, los 
contratos de compraventa de bien futuro se encuentra previsto en el artículo 1534° del 
Código Civil de 1984, cuyos elementos esenciales o essentialia negotii consisten: (i) 
ambas partes saben que el bien objeto del contrato no existe durante la celebración del 
mismo y (ii) Condición suspensiva de la eficacia del contrato hasta que el objeto 
contractual se materialice en el plano de la realidad.  

Por otro lado, el Código Civil Chileno, contempla en el artículo 1811° la nulidad si se 
celebra un contrato de compraventa de bien futuro, a menos que se listen bajo escritura 
pública los bienes que aún no se encuentren materializados.  

Como puede apreciarse, el legislador del Código Civil peruano reconoce a los 
particulares la potestad de celebrar contratos de compraventa futuros, en aras de 
incentivar el tráfico jurídico respecto a bienes materiales, inmateriales, muebles e 
inmuebles, ya que el artículo en mención no hace distingo alguno, y por ende, no le 
impone límite a la libertad de configuración del particular. Simplemente se condice a que 
el bien llegue a tener existencia en el plano de la realidad.  

Por otro lado, en el caso chileno, la situación es distinta, ya que se sanciona con nulidad 
los contratos de compraventa de bienes futuros, si es que no se especifican mediante 
escritura pública y bajo un numerus clausus la relación de bienes futuros a contratar y 
materializar.  

En ese orden de ideas, el Código Civil peruano incentiva la contratación de bienes 
futuros, mientras que el Código Civil chileno la desalienta, no sólo mediante una sanción 
de nulidad, sino por la carga que sufre el particular en celebrar bajo escritura pública 
una lista cerrada de bienes pasibles de materialización, lo cual, si llegase acaecer el 
escenario de crearse o materializarse bienes que no se encuentran comprendidos en la 
lista (escritura pública), no serían dotados de juridicidad, debido a la sanción de nulidad 
que rige como exordio del artículo 1811°, creándose una especie de incentivo perverso 
por parte del tradens de retener esos bienes materializados y que se encuentran ajenos 
del scope comprendido en la escritura pública, enriqueciéndose indebidamente. 

Ahora, concretizando respecto a la compraventa de vacunas contra la Covid-19, podría 
declararse que para el caso chileno, sí serían contratos de compraventa de bienes 
futuros, debido que en todos los contratos objeto de análisis se hace acotación expresa 
de que la empresa manufacturera tiene que producir las vacunas contra la Covid-19 
(objeto del contrato) y ello se corrobora mediante la imposición de un cronograma de 
entrega, independientemente si la entrega llegase a ser única o periódica, se colige que 
las existencias o stocks de las referidas vacunas no se encuentran disponibles hasta a 
partir de determinada fecha, caso contrario, no serían acuerdos o contratos que versen 
sobre bienes futuros, sino de bienes existentes y materializados, perfeccionándose un 
contrato de suministro de vacunas, debido que están en el stock disponible de la 
farmacéutica.  

Aunado a ello, la capacidad instalada de las farmacéuticas habría de emplearse para 
poder cubrir la sobredemanda de vacunas, y aún así al destinarse la capacidad 
instalada, lamentablemente no se puede abastecer a todos los países que tanto 
requieren las vacunas para poder inmunizar a sus respectivas poblaciones en una fecha 
única, generándose como consecuencia una fila de espera de atención, negociación y 
aprovisionamiento de las mismas.  



 

27 
 

 
2.3 Análisis de los Contratos Celebrados por el Estado Peruano 
 
Teniendo en consideración el Decreto de Urgencia mencionado, el Estado peruano optó 
por renunciar a la aplicación de la normativa de contratación pública para poder contratar 
con los laboratorios fabricantes de las vacunas contra la covid-19. En ese sentido, cabe 
hacerse la pregunta si es válido que el estado peruano se desprenda de su posición de 
privilegio y de sus prerrogativas exorbitantes en aras de someterse como una parte 
contratante con los laboratorios fabricantes  de las vacunas contra la Covid-19. No 
obstante, los especialistas en Derecho Internacional Privado César Delgado Barreto14 y 
María Antonieta Delgado Menéndez se pronuncian respecto de la Autonomía de la 
Voluntad al momento de celebrar contratos de índole internacional: 

 
Si bien es un hecho que la posición predominante en el mundo desarrollado es 
la de admitir la Autonomía de la Voluntad en materia contractual, también lo es 
que el ámbito dentro del cual las partes pueden elegir la ley y el foro está siempre 
delimitado en forma más o menos severa. Esta tendencia aparece no sólo en la 
doctrina y en la jurisprudencia, sino también en importantes convenciones como 
la de Roma sobre Ley Aplicable a las Obligaciones Contractuales de la 
Comunidad Económica Europea, la de La Haya sobre Ley Aplicable a los 
Contratos de Compraventa de Mercancías y a la Convención Interamericana 
sobre Derecho Aplicable a los Contratos Internacionales de México. (Delgado 
Barreto, C. y Delgado Meléndez, M.A., 2008, p. 2232) 

 
Aunado a lo anterior, si bien es cierto que el estado peruano puede desprenderse de 
todas sus prerrogativas legales y contratar con los laboratorios productores en términos 
de igualdad material, considerando las circunstancias de la laissez faire, la oferta y la 
demanda, las condiciones de sobredemanda y escasez de la vacuna contra la Covid-19 
a nivel mundial, podría afirmarse que el estado peruano no ostentaba ningún grado de 
igualdad respecto a sus potenciales contrapartes contractuales, en ese sentido, se 
puede concluir que el estado peruano ostentó una posición débil durante la negociación 
contractual con las empresas manufactureras de la acotada vacuna. Sobre el particular, 
autorizada doctrina se ha pronunciado respecto a la problemática de la desigualdad de 
las partes contratantes como límite a la autonomía privada de la voluntad:  
 

Entre las restricciones que deben necesariamente rodear al principio de la 
Autonomía de la Voluntad, figura la situación de desigualdad de las partes 
contratantes, lo cual justifica la limitación de la elección de la ley aplicable. 
Autores como Morris y Lando, partidarios de la Autonomía de la Voluntad 
reconocen la necesidad que ambas partes gocen de un poder de negociación 
igualmente fuerte (Morris), convirtiéndose en el caso de que falte esta premisa, 
en un instrumento peligroso en manos de una empresa que negocie con un 
consumidor o empleado más débil (Lando). De lo que deduce que la limitación 
de la autonomía de las partes contratantes constituye el medio principal de la 

 
14 Delgado Barreto, César y Delgado Meléndez, M.A. (2008). Límites a la autonomía de la voluntad en la 
contratación internacional. Coordinador de la Obra: Mario Castillo Freyre, Libro Homenaje a Felipe 
Osterling Parodi – Volumen III. (pp. 2232). Palestra Editores. 



 

28 
 

eliminación de esta desigualdad. (Delgado Barreto, C. y Delgado Menéndez, 
M.A., 2008, p. 2233) 

 
Considerando la situación peruana y al Decreto de Urgencia N° 110-2020, se optó por 
recurrir a la adquisición de las referidas vacunas mediante pactos bilaterales con los 
laboratorios productores de manera directa. Sin embargo, considerando la nota 
periodística del diario Gestión15, se puede vislumbrar que para la fecha del 6 de febrero 
de 2021, el estado peruano habría negociado con los siguientes laboratorios 
farmacéuticos:  

Laboratorio/ 

Mecanismo 

Dosis 

compradas/ 

comprometidas 

Fecha de 

entrega Eficacia 

Dosis 

necesarias 

Temperatura 

conservación 

Sinopharm 

1 millón 
adquiridas (y 
otras 37 
millones en 
negociación) 

300 mil el 7 de 
febrero y 700 
mil se 
embarcan el 13 
de febrero. Se 
esperan otras 
2M en febrero 
y marzo 

79% 2 2°/ 8°C 

AstraZeneca 14 millones 
adquiridas 

Tercer 
trimestre (se 
espera parte 
del lote en 1T) 

72% 2 2°/ 8°C 

Johnson & 

Johnson 
5 millones en 
negociación 

A partir del 
segundo 
trimestre 

66% 1 2°/ 8°C 

Pfizer/ 

BioNTech 
20 millones 
adquiridas 

Se espera 250 
mil en marzo y 
300 mil en abril 

95% 2 -60° / -80 °C 

Covax 

Facility 
13,3 millones 
adquiridas 

117 mil de 
Pfizer y 400 mil 
de 
Astrazeneca 
llegarían en 
febrero y 
marzo 

- - - 

 
15 Diario Gestión. (2021, 6 de febrero). Los contratos y las negociaciones del Perú para adquirir vacunas 
contra la Covid-19. Diario Gestión. https://gestion.pe/peru/coronavirus-peru-los-contratos-y-las-
negociaciones-en-curso-para-adquirir-vacunas-contra-el-covid-19-segunda-ola-sinopharm-pfizer-
astrazeneca-nndc-noticia/ 



 

29 
 

Laboratorio/ 

Mecanismo 

Dosis 

compradas/ 

comprometidas 

Fecha de 

entrega Eficacia 

Dosis 

necesarias 

Temperatura 

conservación 

Moderna 12 millones en 
negociación 

2021 - sin 
fecha definida 95% 2 -60° / -80 °C 

Instituto 

Gamaleya 
20 millones en 
negociación 

2021 - sin 
fecha definida 91,6% 2 2°/ 8°C 

Curevac 13 millones en 
negociación 

Segundo 
semestre - 2 2°/ 8°C 

Sinovac 7 millones en 
negociación 

Sin fecha 
definida 50,4%  2°/ 8°C 

Novavax 12 millones 
6 millones en 
segundo 
trimestre 

89,3% 2 2°/ 8°C 

 Fuente: Diario Gestión (6 de febrero de 2021) 
 
Como puede apreciarse en la presente gráfica, el grueso de la negociación y 
contratación por parte del estado peruano se enfoca con el laboratorio chino Sinopharm 
considerando que para el 6 de febrero de 2021, el estado peruano había adquirido un 
millón de unidades, mientras que 37 millones se encuentran en negociación. Como 
puede apreciarse en la citada gráfica, la eficacia de la vacuna en mención es de 79%, 
siendo la tercera vacuna con menor rango de protección en contraste de las demás 
disponibles en el mercado internacional.  
 
El estado peruano ha tenido una participación relativamente débil frente a sus co-
contratantes, eso se justifica por dos motivos, el primero: la renuncia de la aplicación de 
la normativa nacional de contratación pública (para casos de contratación directa) y el 
segundo: la precaria posición de negociación frente a los demás laboratorios 
(exceptuando a Sinopharm) por iniciar negociaciones con posterioridad en contraste a 
los demás países de la región. 
  
Respecto a la desigualdad de poder de negociación de las partes, los especialistas de 
derecho internacional César Delgado Barreto y María Antonieta Delgado Menéndez 
opinan lo siguiente:  

Los conceptos tradicionales manejados de “parte débil” – […] – son insuficientes 
para la problemática que plantea el uso abusivo de una Autonomía de la 
Voluntad irrestricta. Hay muchas situaciones que no entran dentro de esos 
parámetros y que también importan una desigualdad en las posibilidades reales 
de negociación de los términos del contrato. Por tanto, el riesgo que implica la 
autonomía de la voluntad se extiende a áreas mucho más amplias que las 
tradicionalmente consideradas, como nos hace recordar acertadamente 
Fresnedo de Aguirre. El desigual poder de negociación de las partes cuando una 



 

30 
 

de ellas pertenece a un país en desarrollo y la otra a una desarrollado rompe el 
necesario equilibrio del contrato para la elección libre de la ley aplicable y el 
tribunal competente. (Delgado Barreto, C. y Delgado Meléndez, M.A., 2008, p. 
2239) 

 
Teniendo presente la cita aportada, y tratando de ampliar o relativizar las ideas 
expresadas en ella por los autores citados sin desviar el aporte y concretizándolo a la 
situación del estado peruano respecto a la negociación de las vacunas contra la Covid-
19, se pueden obtener las siguientes conclusiones:  

a) El estado peruano actualmente es un país en vías de desarrollo, mientras que el 
principal proveedor de las mencionadas vacunas (Grupo Farmacéutico Nacional 
de China, SINOPHARM) es una empresa farmacéutica China. En ese orden de 
ideas, se puede colegir de la lectura de la presente cita que el estado peruano 
ha ostentado una posición relativamente débil frente a un país que es una 
superpotencia mundial. 

b) Si bien es cierto, la presente cita se limita a mencionar que la parte débil cede 
en la negociación de un contrato lo concerniente a la elección de la Ley aplicable 
(Lex Fori) y el Tribunal Competente, en aras del presente trabajo de 
investigación, me atreveré a ampliar y/o relativizar la conclusión de la cita 
aportada, en el extremo de añadir que la parte débil considerando las 
condiciones precedentes de pandemia ocasionada por la propagación de la 
Covid-19, la demora por parte del estado peruano en iniciar o retomar 
negociaciones con los demás laboratorios farmacéuticos exceptuando a 
SINOPHARM y la sobredemanda mundial, se puede colegir que son condiciones 
precedentes del estado peruano que denotan debilidad al momento de negociar 
y cerrar un contrato de provisión de vacunas. Mientras que en el caso del estado 
chileno, se puede observar que se optó por diversificar el portafolio de compra 
y/o adquisición de vacunas, mediante pactos que involucran el estudio clínico de 
la vacuna SINOVAC y como contraprestación el estado chileno tendrá la 
preferencia en la adquisición de la referida vacuna y a un precio menor en 
contraste a los demás países interesados; asimismo, se optó en la participación 
de la alianza Gavi (Covax Facility) y cerrar compromisos con los demás 
laboratorios farmacéuticos productores de las vacunas contra la Covid-19 (Pfizer 
Biontech, Sinovac, Johnson & Johnson y AstraZeneca), iniciando el proceso de 
vacunación al personal de salud y de seguridad interna el día 24 de diciembre 
de 2020; mientras que en Perú el proceso de vacunación inició el 7 de febrero 
de 2021.  

c) Continuando con la relativización del aporte brindado por los juristas Delgado, 
otra condición precedente que debilitó el poder de negociación del estado 
peruano fue al ostentar una posición tardía en contraste con los demás países 
de la región, ello influyó no sólo en el precio de las vacunas a adquirir, sino en 
las existencias de las mismas, haciendo que el proceso de adquisición se 
demore en contraste del estado chileno.  

 



 

31 
 

Es necesario definir qué se entiende por un Contrato de compraventa internacional (de 
mercaderías), y sobre el particular, el jurista Alfonso Ortega Giménez16 lo define de la 
siguiente manera:  
 

Por el contrato de compraventa internacional de mercaderías, uno de los 
contratantes – denominado “vendedor” – se obliga a entregar una cosa 
determinada, y el otro – denominado “comprador”-. A pagar por ella un precio 
cierto en dinero o signo que lo represente. Se trata de la realización de una 
transacción mercantil, de una operación comercial, que requiere por tanto: a) 
ánimo de lucro; b) profesionalidad; c) habitualidad; y, d) permanencia. (Ortega 
Giménez, A., 2013, 25) 

 
 
Como puede apreciarse en la presente cita, el contrato bajo análisis representa a una 
de las modalidades más empleadas a nivel internacional. Asimismo, la Organización de 
las Naciones Unidas mediante el Convenio de Viena de 1980 le otorgó un marco jurídico 
en aras de reducir los costos de transacción de las partes contratantes y darle mayor 
seguridad jurídica en la sección denominada “contratos de compraventa internacional 
de mercaderías”. Los puntos de autorregulación comprendidos son los siguientes: I) 
recepción de la aceptación de una oferta; II) realización de un acto relativo a la 
expedición de mercancía y III) pago del precio pactado. 
 
En ese orden de ideas, el contrato de compraventa internacional de mercancías tiene 
cuatro elementos esenciales o essentiala negotii:  
En primer orden, el ánimo de lucro o el animus lucrandi, el cual consiste en la motivación 
de la parte vendedora, Tradens, en comprometer el objeto u objetos en el sinalagma 
contractual y obtener un rédito de ello en contraprestación por la parte compradora 
(accipiens). Si no estuviera presente este elemento esencial, tanto la denominación de 
la presente figura contractual, y lo más importante, su contenido, serían distintos, podría 
ser alguna figura atípica de contrato de donación o comodato. 
 
En segundo orden, se encuentra el elemento esencial de la profesionalidad, ello implica 
que la actividad económica que realiza la parte vendedora tiene el propósito de obtener 
una contraprestación como justificación de la actividad realizada (suministro de vacunas 
en el caso en concreto); en contraposición, podemos considerar lo que no es profesional 
es la actividad realizada por amateurs, por afición u ocasional, siendo que si la actividad 
ejercida tuviera este cariz, este segundo elemento esencial se desnaturalizaría.  
 
En tercer orden, el elemento de habitualidad es requisito sine qua non conformante de 
las transacciones mercantiles de tinte internacional, por habitualidad se entiende que la 
parte vendedora realiza constantemente la actividad objeto del contrato. En ese sentido, 
la actividad realizada por el tradens no puede ser ocasional o eventual. 
 

 
16 Ortega Giménez, Alfonso. (2013). Contratación Internacional Práctica: Cómo evitar los “riesgos 
contractuales” en el comercio Internacional. ICEX España Exportación e Inversiones. 
 



 

32 
 

Finalmente, en cuarto orden, se requiere que la actividad tenga una vocación de 
permanencia, ello quiere decir que no debe de sufrir interrupción o suspensión alguna. 
El objeto social que persigue la parte vendedora no debe de encontrarse supeditado a 
ningún plazo o condición resolutoria; caso en contrario, la presente condictio Iuris 
perdería sentido y relevancia.  
 
En lo atinente a la negociación y contratación internacional, autorizada doctrina ha 
sostenido que la confección de un contrato de índole internacional suelen acaecer 
mayores retos y dificultades que en contraste a un contrato celebrado dentro del 
territorio nacional (en el Perú a efectos del presente trabajo de investigación), 
principalmente se debe a dos causas: la primera, un contrato internacional suele ser 
más complejo que uno de tinte nacional; la segunda, el principio de supletoriedad no 
puede emplearse, debido a que no hay ninguna legislación “nacional” que supla la 
voluntad de las partes en supuestos de discrepancia o duda respecto al contenido 
contractual.  
 
Sobre el particular, el jurista Alfonso Ortega Giménez17 se ha pronunciado a 
continuación: 
La redacción de un contrato internacional reviste una gran complejidad técnica, por dos 
motivos principales: a) un contrato internacional suele ser más complicado que un 
contrato nacional, y b) en los contratos nacionales se cuenta con el hecho de que la 
normativa nacional puede suplir lo no previsto por las partes en el propio contrato.  
Existen dos grandes técnicas de negociación y redacción de un contrato internacional: 
por un lado, la que consiste en diseñar un contrato internacional de forma muy detallada 
(= contrato complejo y exhaustivo); y, por otro, la que supone redactar un contrato que 
contenga exclusivamente sus elementos esenciales: identificación de las partes y de las 
obligaciones mínimas que los mismos asumen (= contrato de mínimos) (Ortega 
Giménez, A., 2013, Pp. 25)  
 
En el caso que nos compete, el estado peruano se sometió a la celebración de un 
contrato por adhesión, en el cual el referido no ha tenido libertad de configuración del 
contenido negocial, ya que los términos y condiciones de todas las farmacéuticas se 
encontraban prestablecidas, siendo así, la única opción que le restaba al estado 
peruano era prestar su consentimiento (libertad para contratar) respecto a las unidades 
disponibles y al monto correspondiente, independientemente si los contratos sean de 
orden complejo o simple.  
 
Aunado a lo anterior, se tiene que tener presente a la hora de negociar un contrato 
internacional, las partes pueden optar por elegir dos alternativas o caminos 
contractuales: el primero, uso de contratos tipo con términos y condiciones de alcance 
genérico; el segundo, figuras contractuales sui generis, cuyo objetivo consiste en la 
negociación, celebración y confección de relaciones jurídicas con contenido (objeto 
contractual) particular.  
 

 
17  Ortega Giménez, Alfonso. (2013). Contratación Internacional Práctica: Cómo evitar los “riesgos 
contractuales” en el comercio Internacional. ICEX España Exportación e Inversiones. 
 



 

33 
 

2.4 Análisis de los contratos celebrados por el Estado Chileno 
 

2.4.1 Hoja de Acuerdo para la compra anticipada de la vacuna candidata a Janssen 
Sars-Cov-218 

 
Por medio de este acuerdo se negoció entre el Ministerio de Salud de Chile y Johnson 
and Johnson Chile S.A. (Janssen) lo siguiente: Compromiso de compra, precio sin fines 
de lucro pero con transición a ser precio comercial, pago inicial, condiciones para el 
suministro, cooperación y asistencia, compras adicionales de tratamientos, 
confidencialidad y Ley Aplicable.  
Respecto al compromiso de compra, lo estipulado en el presente documento contiene 
lo siguiente:  

 
“El Gobierno comprador se comprometerá por adelantado a comprar y pagar los 
Tratamientos, independientemente de la demanda o necesidad real de dichos 
montos”.  
 

La citada disposición contractual tiene el objeto de asegurar la celebración del contrato 
definitivo por ambas partes. Como puede apreciarse, la acotada cláusula contiene por 
sí misma un precontrato, herramienta que consolida la obligación reciproca del estado 
chileno y la farmacéutica en celebrar y cerrar el contrato definitivo.  
Precio: 

“Janssen proporcionará los Tratamientos a un precio (el “precio”) que no 
excederá los_______ por tratamiento. Durante el periodo inicial de respuesta de 
emergencia, la intención de Janssen es ofrecer un solo precio global basado en 
esquema global no-lucrativo de Janssen (determinado como se describe más 
adelante). 
_______________________________________________________________
________ 
El precio que Janssen cobre en última instancia será el precio de la versión final 
de la Vacuna Candidata únicamente, y el Gobierno Comprador y/o sus 
representantes serán responsables de la asignación, distribución, 
almacenamiento y administración de la Vacuna Candidata, junto con cualquier 
cuidado posterior a la venta. El Gobierno Comprador no aplicará ningún margen 
adicional u otras diferencias de precio en la distribución de la Vacuna Candidata. 
El Precio no incluirá impuestos sobre ventas, al valor agregado y otros, así como 
los aranceles e impuestos y honorarios de importación. 
Actualmente, Janssen está desarrollando un proceso de auditoría externa para 
sus operaciones COVID-19 para fortalecer su compromiso de hacer que la 

Vacuna Candidata esté disponible sin fines de lucro durante el periodo de 
respuesta de emergencia a la pandemia, así como un marco bajo [el cual 
cualquier] ganancia incluida en el Precio pagado por un comprador de la Vacuna 
Candidata se devuelve a ese comprador. El Gobierno Comprador se beneficiará 

 
18 Chile Transparente. (2021, 24 de Julio). Antecedentes de las negociaciones que el estado chileno ha 
realizado para adquirir vacunas contra la covid-19. https://www.chiletransparente.cl/antecedentes-de-
las-negociaciones-que-el-estado-chileno-ha-realizado-para-adquirir-vacunas-contra-la-covid-
19/acuerdo-compra-anticipada-janssen/ 
 



 

34 
 

de la aplicación de estos procedimientos (al igual que todos los demás 
compradores de la Vacuna Candidata).  
Janssen hará la transición a precios comerciales al final del periodo de uso 

de emergencia de la pandemia”.  
 

Respecto a la citada cláusula, el precio ha sido omitido, debido que durante la etapa de 
tratativas y de negociación, una gran cantidad de países de la Comunidad Internacional 
competía ferozmente para poder cerrar acuerdos y garantizar la provisión de vacunas 
contra la Covid-19. 
 
Por este motivo, los estados que obtenían acuerdos precontractuales o cerraban 
acuerdos contractuales definitivos mantenían el precio unitario de la vacuna en secreto, 
entre otras disposiciones contractuales.  Asimismo, lo que llama la atención del presente 
punto contractual es que el precio originalmente no tiene un esquema lucrativo, por lo 
cual puede entenderse que Janssen obtendría una ganancia mínimamente por encima 
del costo marginal de producción. Sin embargo, el precio se modificará a carácter 
comercial una vez superada la pandemia.  
 
Además, puede desprenderse de la presente disposición contractual que el suministro 
de vacunas no responde a la ley de la oferta y de la demanda, caso en contrario, el 
precio no tendría la mencionada vocación no lucrativa y el estado chileno hubiera 
desembolsado una mayor cantidad de dinero para poder adquirir las vacunas objeto del 
contrato. En ese sentido, desde un punto de partida, el estado chileno ha cerrado un 
acuerdo precontractual de manera más célere que el estado peruano y aparentemente 
por lo que puede interpretarse de la presente disposición, a un precio más económico, 
adquiriendo un suministro de vacunas contra la Covid-19 que cumple con los requisitos 
de Eficiencia y Eficacia que regulan todas las adquisiciones realizadas por el estado 
chileno.  
 
Cabe agregar que el estado chileno es un miembro de La Organización para la 
Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y se encuentra constreñida a aplicar 
“La Recomendación del Consejo sobre Contratación Pública19”. En la mencionada 
recomendación, el estado chileno debe de regular su actuar al momento de realizar 
cualquier actuación concerniente a la disposición de dinero público, dicha conducta tiene 
que realizarse a la luz de los principios de eficiencia y transparencia con la finalidad de 
proyectar confianza a la ciudadanía. Como puede apreciarse en la citada disposición, el 
estado chileno ha actuado en atención a la Recomendación del Consejo sobre 
Contratación Pública, a pesar de haberse contratado con las empresas farmacéuticas 
sin aplicar la legislación de contratación pública.  
 
En otras palabras, se puede apreciar que el estado chileno tuvo como un criterio o 
referencia las recomendaciones acotadas, no sólo evitando actuaciones realizadas en 

 
19 ODCDE. (2015). Recomendación del Consejo Sobre Contratación Pública. Dirección de Gobernanza 
Pública. https://www.oecd.org/gov/public-procurement/OCDE-Recomendacion-sobre-Contratacion-
Publica-ES.pdf. Pp. 7.  
 

https://www.oecd.org/gov/public-procurement/OCDE-Recomendacion-sobre-Contratacion-Publica-ES.pdf
https://www.oecd.org/gov/public-procurement/OCDE-Recomendacion-sobre-Contratacion-Publica-ES.pdf


 

35 
 

opacidad, sino que se reafirma el principio de transparencia como guía y directriz en 
todo tipo de operación que demande la disposición de dinero público.  
 
Pago Inicial:  
 

“Al suscribir el Acuerdo de Compra Anticipada, el Gobierno comprador hará a 
Janssen un pago 
inicial___________________________________________________________
_____________ 
El pago inicial no se reembolsará al Gobierno Comprador por ningún 

motivo, incluso si la Vacuna Candidata no recibe la Aprobación Regulatoria o si 
el desarrollo y/o fabricación de la Vacuna Candidata no tiene éxito”. 
 

Lo que puede desprenderse de la presente cláusula es la redacción de una disposición 
que traslada el riesgo o alea a la parte compradora (el estado chileno) respecto si es 
que la vacuna desarrollada por Janssen no obtiene la aprobación de la entidad 
regulatoria o si es que el desarrollo o fabricación de la vacuna candidata sea infructuosa. 
La acotada disposición refleja el adagio clásico denominado periculum est creditoris el 
cual consiste en que el riesgo de la operación contractual recae en la persona del 
acreedor, independientemente si ha acaecido supuestos de fuerza mayor (principis 
factum) o caso fortuito que podrían hacer que la prestación a cargo de la parte deudora 
sea ejecutada de manera tardía, parcial o defectuosa, y a pesar de ese evento 
irresistible, imprevisible y extraordinario, el adelanto realizado por el estado chileno no 
sería pasible de devolución por parte de Janssen.  
 
Por otra parte, se puede apreciar el poder contractual de ambas partes. Por un lado, el 
estado chileno, a pesar de actuar con prontitud y celeridad, ha ostentado un poder 
relativamente débil, frente a Janssen, debido que ha aceptado el riesgo de internalizar 
las vicisitudes del proceso de desarrollo de Janssen respecto a la colocación de su 
vacuna al mercado internacional.  
 
Condiciones para el suministro:  
 

“La disponibilidad de Vacuna Candidata en el Territorio (y el momento de la 
misma) está sujeta a un desarrollo exitoso, aprobación regulatoria y un aumento 
exitoso de la producción. En vista del estado actual del desarrollo, la 
disponibilidad real de vacuna candidata puede diferir de lo que se espera 
actualmente, como se describe en el Anexo-A. 
Las partes reconocen la importancia de la vacunación entre la población como 
un medio para mitigar la pandemia actual y para garantizar que se mantenga la 
confianza del público mediante la implementación de programas de vacunación 
seguros y eficaces.  
 
Las partes acuerdan entablar discusiones de buena fe en seguimiento a la firma 
de esta Hoja de Acuerdo y previo a la firma del Acuerdo de Compra Anticipada 
para encontrar mecanismos y soluciones para asegurar la adopción de la 
vacunación que mejor sirva a las necesidades del(os) país(es) y sus ciudadanos 
representados por el Gobierno Comprador, incluida la implementación de 



 

36 
 

programas de protección al paciente que sean robustos, accesibles, efectivos 
y sin responsabilidad (“programa de Compensación”). Adicionalmente, las Partes 
acuerdan trabajar juntas de buena fe, para alinearse con dichos mecanismos y 
soluciones, en los términos que se acordarán en el Acuerdo de Compra 
Anticipada. Janssen se reserva expresamente el derecho a no celebrar el 

Acuerdo de Compra Anticipada si no se implementa o establece un 

Programa de Compensación Satisfactorio.  
Adicionalmente, el Acuerdo de Compra Anticipada contendrá una cláusula de 
indemnización a favor de Janssen, sustancialmente en la forma establecida en 
el Anexo-C del presente. 
 
La asignación y distribución de la Vacuna después de la entrega por parte de 
Janssen será responsabilidad del Gobierno Comprador. 
Debido al tiempo u otros factores, es posible que Janssen no esté en posibilidad 
de suministrar la Vacuna en su formato totalmente aprobado (por ejemplo, con 
el etiquetado adecuado, el empaque para el mercado del Territorio o el uso 
previsto). El Gobierno Comprador acepta recibir dichos productos en 

cualquier forma en que estén disponibles”. 
 

Mediante la presente cláusula se desprende una renuncia de la responsabilidad del 
productor por parte de Janssen, debido a la celeridad del desarrollo y el transcurso de 
las fases20 de investigación, prueba e implementación. La cuestión que se suscita es si 
es que tal renuncia es válida respecto a las leyes del territorio al cual se sometió el 
contrato. El domicilio de la matriz se encuentra ubicado en Nuevo Brunswick, Nueva 
Jersey, Estados Unidos; considerando que en el precontrato no se ha especificado la 
ley aplicable, se puede colegir en cualquier supuesto de controversia o duda, la ley 
estadounidense sería la indicada.  
 
Por este motivo, tendría que revisarse la norma que regula la materia y determinarse si 
es que es válido que Janssen renuncie a un deber de idoneidad del producto (vacuna) 
y se la traspase al estado chileno.  
 
Cooperación y Asistencia: 

“El Gobierno Comprador ayudará a Janssen y Trabajará con otras autoridades 
gubernamentales (incluidas las autoridades nacionales, regionales y locales 
relevantes) para facilitar y acelerar la revisión de todas las licencias, permisos, 
exenciones legislativas o regulatorias y actividades relacionadas con la Vacuna”. 
 

En el presente punto, se puede apreciar que se ha pactado un deber de colaboración a 
cargo del estado chileno a favor de Janssen, el cual consiste en dotar de celeridad a 
cualquier trámite burocrático respecto a la emisión de licencias, permisos, exenciones 
legislativas o regulatorias que podrían retrasar el libre comercio y posterior 
implementación de la vacuna. Ello se justifica por el estado de las cosas del mes de 

 
20 Organización Mundial de la Salud. (2020, 8 de diciembre). ¿Cómo se desarrollan las vacunas? 
https://www.who.int/es/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/covid-19-vaccines/how-are-
vaccines-developed 
 

https://www.who.int/es/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/covid-19-vaccines/how-are-vaccines-developed
https://www.who.int/es/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/covid-19-vaccines/how-are-vaccines-developed


 

37 
 

noviembre del año 2020. Asimismo, la presente disposición contractual es razonable, 
debido que sería contraproducente que por “motivos administrativos”, la vacuna sufra 
algún percance legal en su implementación y así retrasar el objetivo de inmunización de 
la ciudadanía chilena en términos de eficacia, eficiencia y oportunidad. Aunado a ello, 
también se desprende del acotado punto de autorregulación el potencial efecto 
desincentivizador de la actividad del desarrollo e implementación de la vacuna por parte 
del estado chileno en colocar barreras de entrada o trabas burocráticas, las cuales 
retrasarían el fin público de dotar de salud a su población por medio de la vacunación y 
consecuente inmunización.  
 
Confidencialidad: 
 

“La información proporcionada en este Acuerdo, y toda otra información que 
fue o está siendo proporcionada por Janssen al Gobierno Comprador (o 
cualquier ministerio u otra agencia del mismo) con respecto a la Vacuna 

Candidata (en conjunto, la “información”), se considera como secreto 

comercial o información comercial o financiera que Janssen posee y 

habitualmente mantiene restringida y trata como confidencial. La 
información se proporciona con la garantía de que el Gobierno Comprador 
mantendrá estrictamente la confidencialidad de dicha información y no distribuirá 
dicha información a terceros sin el permiso de Janssen. En particular, pero sin 
perjuicio de la generalidad de lo anterior, el Gobierno Comprador reconoce y 

acepta que la información es información confidencial y propiedad 

exclusiva de Janssen y no debe ser divulgada a terceros en virtud de la 

legislación de acceso a la información y, como tal, el Gobierno Comprador 
tomará todas las medidas razonables para evitar la divulgación de cualquier 
información bajo dicha legislación”.  
 

Respecto a la presente cláusula, tiene que considerarse que el presente acuerdo fue 
firmado el día 3 de noviembre de 2020; la razón de ser del acuerdo de confidencialidad 
fue en mantener en secreto el precio y volumen producto de las negociaciones, ya que 
no era el mismo para cada país, a pesar de no tener ánimo de lucro desde un inicio, por 
este motivo, cada empresa farmacéutica tenía como incentivo proteger ese interés con 
la finalidad de procurarse una mejor negociación con el próximo estado interesado en 
adquirir las vacunas contra la Covid-19. 
 
Sin embargo, como se verá más adelante, la presente cláusula de Confidencialidad 
celebrada responde a una justificación de guardar reserva por ambas partes, no 
obstante, dicho motivo perdería relevancia una vez que el inicio de la ejecución 
contractual se llegase a materializar. Ello se debe que la ciudadanía tomaría 
conocimiento de manera parcial, desde el inicio, y no sólo por obtener información local 
respecto a la ejecución del contrato celebrado, sino a nivel internacional, y de una forma 
u otra por medio del signaling o señas de los agentes económicos (los demás estados 
que adquirieron vacunas) podrían tomar conocimiento de los volúmenes, e incluso, 
montos de las vacunas y sus respectivos laboratorios fabricantes. Otra posibilidad que 
haría factible la toma de conocimiento del costo y volumen contratado sería por medio 
de la prensa libre, ésta, teniendo la facultad de reservar sus fuentes, podría informar a 



 

38 
 

la población del costo unitario y cantidad de las vacunas contratadas, sin generarle 
perjuicio al estado chileno por la información brindada a la ciudadanía.  
 
Anuncio Público:  

Ninguna de las partes emitirá ningún comunicado de prensa, ni hará ninguna otra 
declaración pública que revele las discusiones en relación con esta Hoja de 
Acuerdo o el Acuerdo de Compra Anticipada, su celebración, existencia y/o 
contenido de este Acuerdo o las transacciones contempladas en él, sin el 
consentimiento previo por escrito de la otra Parte, entendiéndose que Janssen o 
sus afiliadas puedan emitir un comunicado de prensa u otra declaración pública 
requerida por las leyes del mercado de valores o leyes similares aplicables.  

 
El presente acuerdo complementa la cláusula de Confidencialidad, ya que se condice a 
la anuencia de la contraparte poder realizar cualquier anuncio de carácter público; no 
obstante, existe un supuesto de excepción que habilita a Janssen (Johnson & Johnson 
Chile S.A.) realizar tal anuncio, el cual consiste en que la acotada empresa sea 
requerida por las leyes del mercado de valores o leyes similares. Considerando el 
estado de las cosas durante la negociación de los precontratos, concluyo que la 
presente disposición es razonable, ya que como punto de partida, la carga de solicitar 
permiso a cada contraparte para poder realizar cualquier anuncio público recae a ambas 
partes por igual, descartándose cualquier atisbo de poder de veto de naturaleza 
unilateral. Aunado a lo anterior, en el supuesto que la legislación concerniente a 
mercado de valores o símil le exigiera a la farmacéutica realizar algún anuncio, se 
concluye que dicho acto se realizaría por mandato legal, siendo imposible resistirse.  
 
Por estas razones, afirmo que esta disposición complementaria al acuerdo de 
confidencialidad ha sido pactada de manera equilibrada, y evitando que una parte 
ostente una potestad, mientras que la otra, en contraposición ostente una situación de 
sujeción de manera unilateral hasta la culminación de la relación contractual.  
 
Ley Aplicable: 

Este acuerdo se regirá por las leyes del territorio, excluyendo, sin embargo, sus 
disposiciones sobre conflictos de leyes. El lugar para todas las disputas que 
surjan de o en conexión con esta Hoja de Acuerdo (incluidas las disputas 
relacionadas con reclamos no contractuales) entre las Partes será los tribunales 
competentes en el Territorio.  

 
La presente disposición precontractual establece como criterio de conexión el territorio 
para la aplicación de la legislación que regirá durante la vigencia del presente 
mecanismo; sin embargo, la parte responsable de redactar el precontrato ha omitido 
pronunciarse respecto a cuál territorio se hacía referencia, en otras palabras, el que 
confeccionó la presente disposición ha omitido si es que la ley aplicable sería la de Chile 
o la de Estados Unidos.  
 
Respecto al presente particular, y considerando si es que la referida ha sido un contrato 
por adhesión se podría inferir que la parte que tendría que perjudicarse por la 
mencionada omisión sería la que la redactó. En ese sentido, entraría a tallar el aforismo 
latino In dubio contra Stipulatorem, el cual consiste que la parte que no redactó el 



 

39 
 

acuerdo, tendría una interpretación beneficiosa en detrimento de la parte contractual 
que lo hizo. 
 
En ese orden de ideas, si es que Janssen redactó el presente precontrato, el estado 
chileno resultaría beneficiario de la aplicación del aforismo invocado líneas arriba, y por 
ende, la ley aplicable del territorio sería la legislación chilena. Sin embargo, el presente 
documento bajo análisis es un precontrato, un contrato básico, primigenio, siendo que 
el contrato definitivo a celebrarse posteriormente podría contemplar otra disposición. 
Cabe recalcar, que en términos hipotéticos, la presente interpretación sólo regiría para 
el precontrato objeto de análisis, más no para el contrato definitivo, debido que las partes 
a través de la autonomía de la voluntad podrían modificar las disposiciones respecto a 
ley aplicable.  
 
Otros Términos y Aprobaciones:  

Las partes reconocen que los términos clave establecidos anteriormente no son 
exhaustivos de todos los asuntos que pueden o deben ser acordados en el 
Acuerdo de Compra-Anticipada y que los términos adicionales con respecto a 
los asuntos que no se detallan en esta Hoja de Acuerdo deberán ser negociados 
y acordados entre las Partes. 
Por lo tanto, las Partes reconocen que la finalización del Acuerdo de Compra 
Anticipada dependerá de negociaciones adicionales, documentación y 
aprobaciones por escrito, incluido, entre otras cosas, el acuerdo mutuo sobre 
todos los términos y condiciones que las Partes consideren necesarios o 
deseables, y la obtención de todas las revisiones y aprobaciones que se 
requieran. 
 

Respecto al primer párrafo, se hace la precisión de dos aspectos importantes para una 
negociación precontractual: el primero, los términos empleados en el presente 
documento no ostentan el carácter de definitivo de los demás puntos de autorregulación 
de intereses que podrían o deberían de ser sujetos de negociación durante la 
celebración del contrato principal. Por su parte, el segundo, implica que los términos que 
han de pactarse de manera adicional y que no ostentan la naturaleza de complemento 
respecto a los pactados en el precontrato habrán de ser negociados y acordados entre 
las partes, agotándose o restringiéndose alguna interpretación de que hubo algo 
negociado previamente y que tenga que considerarse al momento de pactar el contrato 
final, siendo que el contenido negocial sería nuevo y por ende las partes en base de sus 
intereses tendrán que encontrar un punto medio y someterse al sacrificio que implica el 
sinalagma contractual.  
 
Anexo A (asignación Tentativa de la Vacuna Candidata): 
 

Con base en las suposiciones actuales (algunas de las cuales se describen a 
continuación), Janssen espera tentativamente poder suministrar al Gobierno 
Comprador las cuotas de la Vacuna Candidata asignadas, después de la 
Aprobación Regulatoria y sujeto a las condiciones del Acuerdo, como sigue:  
Cuota Tentativa de Vacuna Candidata Asignada: 4 millones de tratamientos 
La fecha de entrega de las cuotas asignadas bajo este documento, serán 
definidas por Janssen más adelante.  



 

40 
 

 
El presente fragmento del Anexo A ha establecido de manera tentativa el suministro de 
las vacunas por parte de Janssen, todo ello se encuentra supeditado a la aprobación 
regulatoria de la autoridad de salud tanto internacional como nacional (interpretación 
resultante del presente precontrato) y en atención a lo pactado. Como puede 
desprenderse del referido anexo, Janssen se ha comprometido de manera preliminar el 
suministro de cuatro millones de dosis, ello se encuentra pactado el 3 de noviembre de 
2020.  
 
Cabe mencionar que la entrega sería definida por Janssen, debido que tiene que contar 
con el stock necesario para poder honrar su prestación y como puede apreciarse del 
presente documento precontractual, la provisión de las vacunas sería por medio de una 
única ejecución, ya que no se ha establecido a nivel precontractual un cronograma de 
ejecución que le asista a la farmacéutica.  
 
En ese sentido, se puede interpretar que la presente disposición si bien es cierto que 
desde un inicio parece favorecer a Janssen en el extremo de que el laboratorio tiene la 
prerrogativa de definir o establecer el momento de la entrega, no obstante, existe un 
contrapeso que le asiste al estado chileno: la ejecución única. Por este motivo, Chile se 
habría de aprovisionarse de cuatro millones de dosis de manera instantánea y no 
periódica, debido a la inexistencia de una disposición y un cronograma de entrega en el 
presente dispositivo precontractual.  
 
Notas y suposiciones: 

- El inicio del suministro depende de la Aprobación Regulatoria (uso de 
emergencia o de otro tipo) en el Territorio y se basa en las expectativas 
actuales del momento de obtener dichas aprobaciones regulatorias a nivel 
mundial. Si algunas jurisdicciones obtienen la aprobación regulatoria antes o 
después de la expectativa actual, la cuota de asignación anterior puede 
cambiar. 

- Lo anterior supone que toda la capacidad de fabricación de Janssen alcance 
la producción a los volúmenes esperados y que las jurisdicciones en que se 
produce permitan la libre exportación de la Vacuna Candidata, si una o más 
instalaciones (o partes de las mismas) no se alineasen como se esperaba o 
si hubiera algún problema con la exportación o el transporte, esta cuota de 
asignación puede cambiar.  

- Los tiempos reflejados en la tabla anterior supone que los tratamientos se 
pondrán a la venta basándose únicamente en los requisitos estándar de 
Janssen. Si la importación o venta de la Vacuna Candidata está sujeta a 
pruebas locales de liberación u otros requisitos adicionales a los requisitos 
estándar de Janssen, la entrega de los Tratamientos puede prolongarse más 
allá de lo establecido en el calendario anteriormente.  

- La dosis final y el régimen se determinarán en estudios clínicos, si la 
concentración y/o la dosificación cambian, esta cuota de asignación puede 
cambiar. 

- Los mecanismos para los procesos de pronóstico y pedidos se acordarán en 
el Acuerdo de Compra Anticipada. 

 



 

41 
 

Respecto al primer punto, el laboratorio ha establecido que el monto de dosis podría 
variar si es que llegase a acaecer los siguientes escenarios: el primero, si otros países 
obtienen la aprobación regulatoria antes que el estado chileno. El segundo, los otros 
países competidores obtienen la aprobación regulatoria después que el estado chileno. 
Considerando ambos escenarios, lógicamente podría desprenderse que el monto podría 
reducirse si en otras jurisdicciones se llegase a obtener todas las aprobaciones 
regulatorias, disminuyendo las existencias y por ende el monto original de cuatro 
millones de tratamientos podría variar a menos; mientras que, por el otro lado, si es que 
los otros países competidores obtuvieran la aprobación regulatoria posteriormente al 
estado Chileno, las existencias podrían ser mayores, y en consecuencia, Chile podría 
adquirir un mayor volumen. 
 
Sobre lo concerniente al segundo punto, el manufacturador hace hincapié respecto a su 
capacidad de producción respecto a los locales que controla y a su vez a la capacidad 
de exportación que poseen. Asimismo, el acotado hace mención sobre posibles 
eventualidades que podrían acaecer, no sólo a lo atingente a la producción de las 
instalaciones, sino a la posibilidad de exportar (libertad de exportación), los cuales 
podrían sufrir fluctuaciones y como desenlace de esos hechos, el volumen pactado 
podría modificarse.  
 
Respecto a este punto de autorregulación, se puede concluir que Janssen por medio de 
una previsión ha tratado de justificar potenciales incumplimientos parciales. Sin 
embargo, si Janssen es un laboratorio que tiene expertise en la materia, podría prever 
el ritmo usual de producción de cada instalación que controla, y los trámites de 
exportación que ello implica. No puede desconocer o justificar un incumplimiento o 
cumplimiento parcial, teniendo como justificación el potencial acaecimiento de hechos 
(producción usual y oportunidades de exportación) que obstaculizarían un cumplimiento 
idóneo. Los hechos mencionados no tienen la calidad de extraordinarios, imprevisibles 
ni irresistibles, por el contrario, tanto la producción de vacunas como los trámites de 
exportación y entrega de las medicinas no revisten las características que justifican un 
cumplimiento parcial, tardío, o inclusive, defectuoso.  
 
Procediendo con el tercer punto, el criterio esgrimido en el segundo punto es aplicable 
hasta el extremo de supeditar la producción o exportación de la vacuna a pruebas 
locales de liberación, con lo cual, podría entenderse que el mismo estado chileno le 
pondría barreras burocráticas o legales a la distribución e inoculación de la vacuna 
candidata a su población, generándose un hecho del príncipe que justificaría el 
incumplimiento parcial o tardío por parte de Janssen. En adición, se hace referencia a 
un calendario de entrega sin especificar si es que es de fecha única o no, si hubiera un 
calendario con varias fechas programadas de entrega, la aparente ventaja que tenía el 
estado chileno de procurarse por medio de una única ejecución (entrega de vacunas) 
perdería sentido; a menos que, las fechas programadas en el calendario tengan una 
proximidad cercana, con lo cual, la ventaja mencionada líneas arriba no se perdería del 
todo.  
 
En atención al cuarto punto, se establece la relevancia de los estudios clínicos respecto 
a la inoculación de la “dosis final” y su “régimen”, todo ello depende de la concentración 
y/o distribución de dosis y su posible modificación detallada en los estudios clínicos; por 



 

42 
 

su parte, la cuota de asignación (las cuatro millones de vacunas) podrían modificarse si 
es que la concentración y/o distribución de dosis llegase a alterarse. Respecto a este 
extremo, lo declarado por la farmacéutica es razonable, debido ello que para poder 
producir una vacuna, se tienen que destinar insumos (materias primas) que han sido 
medidos con precisión y poder ser empleadas con seguridad a los futuros inoculados. 
Ahora, si los resultados de los estudios clínicos denotan que la composición de la 
vacuna tiene que cambiar, en el supuesto que tengan que emplearse una mayor 
cantidad de insumos, disminuyendo el número de dosis comprometidas mediante este 
documento.  
En ese sentido, concluyo que el presente punto de autorregulación de intereses es 
razonable, debido que el cambio de condiciones precedentes a lo que compete al uso 
de insumos (materia prima) si es que la concentración de la vacuna requiriese aumentar, 
ello sería lógico que el stock disponible o comprometido disminuyese.  
 
Respecto al último punto, los procesos de pronóstico y pedidos se acordaron en el 
Acuerdo de Compra Anticipada.  
 
Anexo B (Programa de Pago de Anticipo) : 
 
El presente anexo ha sido declarado como confidencial, sólo figura una línea negra que 
previene que el lector tenga acceso a su contenido. 
 
Anexo C (Reglas de Indemnización de Vacunas de Janssen): 
  

1. El Gobierno comprador indemnizará y mantendrá indemne a Janssen, sus 
afiliadas, subcontratistas y sublicenciatarios, todos sus socios y terceros 
contratistas involucrados en el diseño, investigación, desarrollo (incluidos 
preclínicos y pruebas clínicas), fabricación (incluidos los fabricantes por 
contrato), embalaje y etiquetado (incluidas las advertencias), adquisición, 
almacenamiento, distribución y despliegue de la Vacuna Candidata, así como 
a sus respectivos funcionarios, directores, empleados y otros agentes y 
representantes (en conjunto, las “personas indemnizadas”) de todas y cada 
una (i) pérdidas, Reclamaciones (incluidas, entre otras, Reclamaciones por 
lesiones personales o muerte), acciones, responsabilidades, daños, 
sentencias y laudos, (ii) costos y gastos relacionados con o resultantes de la 
defensa, resolución (incluyendo transacciones) o procesamiento de tales 
pérdidas, reclamos, acciones, responsabilidades, daños, sentencias o laudos 
(incluidos abogados y otros profesionales), honorarios y gastos de asesores 
(incluidos los impuestos), (iii) costos de procedimiento (incluyendo 
penalizaciones, intereses, multas e impuestos sobre los pagos ordenados 
por un tribunal) [(i) a (iii) en conjunto, las pérdidas] sufridas o incurridas por o 
en contra de las personas indemnizadas en relación con demandas, 
reclamos, acciones o procedimientos de cualquier tipo:  

a. Que involucre, se relacione con, o surja de o en conexión con la 
Vacuna Candidata (incluyendo, e independientemente de si la 
supuesta causa del daño se origina en el diseño, investigación, 
desarrollo, prueba, fabricación, etiquetado, empaque, venta, 



 

43 
 

adquisición, entrega, despliegue, distribución, almacenamiento, 
administración, efectos y/o uso de la Vacuna candidata); 

 
El numeral uno ha sido diseñado con el propósito de establecer una cláusula de 
indemnidad a favor de Janssen, las cuales el estado chileno tendría que mantener 
indemne a la farmacéutica respecto a pérdidas, reclamaciones, costos y gastos de 
eventuales enjuiciamientos y multas. Ello denota que el estado chileno “heredaría” la 
responsabilidad por productos defectuosos por parte de Janssen, sin embargo, surge la 
interrogante del porqué tendría que hacerse de tal responsabilidad si es que el estado 
chileno no lucra por el suministro de vacunas contra la covid-19, ni ha formado parte 
activa en los procesos de investigación, desarrollo e implementación de la acotada 
vacuna, simplemente, la autoridad competente de regulación de sanidad otorgó el visto 
bueno. 
 
En teoría, existe un adagio el cual consiste en que el que realiza determinada actividad 
comercial, empresarial o profesional es dueño de los frutos y de los riesgos. Aunado a 
que Janssen se ha dedicado por larga data a la actividad farmacéutica y afines, por qué 
existe la necesidad de imponer de manera convencional al estado chileno la carga de 
mantenerla indemne como condictio sine qua non a la celebración de un precontrato o 
contrato definitivo de suministro de vacunas.  
 
Desde un punto de vista subjetivo, puede inferirse que fue la situación de premura por 
la propagación del virus que podría haber motivado al estado chileno a someterse a tal 
pacto. Tenemos que considerar que el presente documento fue firmado el 3 de 
noviembre de 2020, con lo cual se puede colegir que las negociaciones habrían iniciado 
algunos meses atrás, y en aras de prevenir más contagios y fatalidades, el estado 
chileno optó por pactar un acuerdo de indemnidad a favor de la farmacéutica, dejando 
de lado la responsabilidad del productor en aras de obtener las vacunas céleremente.  
 
Desde un punto de vista objetivo, el estado chileno al haber obtenido una ventaja en las 
negociaciones con respecto a los demás países de la región y probablemente del 
mundo, optó por no perder su posición obtenida con esfuerzo y decidió someterse al 
referido pacto, debido a que el siguiente país que le seguía en la cola de “atención” o 
de “negociación” la tomaría.  
 

2. El derecho de indemnización establecido en el párrafo 1 no estará disponible 
para las personas indemnizadas en la medida en que sus Pérdidas resulten 
directamente de la Mala Conducta Intencional que les sea adjudicada o del 
Incumplimiento de las Buenas Prácticas de Fabricación (“GMP”) adjudicada 
a dicha Persona Indemnizada, donde:  

a. Mala conducta intencional significará un acto u omisión en que se 
incurra: (i)ignorando intencionalmente un riesgo conocido en la 
fabricación de la Vacuna Candidata que sea tan grande que sea 
altamente probable que el daño supere el beneficio; (ii) sin 
justificación legal o de hecho; y (iii) con la intención de lograr un 
propósito ilícito (entendiéndose, sin embargo, que cualquier acción 
acorde con las reglas o guías establecidas por el Gobierno 
Comprador o cualquier otro gobierno (ya sea estatal, provincial, 



 

44 
 

municipal, local o regional) en el Territorio, o cualquier agencia 
pública, organismo u otra autoridad pública o reguladora en el 
Territorio, y con cualquier acción, prueba o resultado revelado a una 
autoridad reguladora para recibir la aprobación regulatoria para la 
Vacuna Candidata en el Territorio no se considerará como una 
conducta dolosa) 

 
El presente numeral engloba la institución denominada “Hecho Propio”, el cual consiste 
en la negación de cobertura indemnizatoria en supuestos de que el tercero haya 
desplegado una evidente e intencional conducta reprochable y como consecuencia de 
ello, ese individuo o colectividad haya menoscabado su integridad física o psíquica. En 
ese sentido, es pertinente no otorgar tutela resarcitoria, ni redistribuir en detrimento del 
estado chileno los costes de los daños autoinfligidos. Los eventos de no cobertura 
contemplados en el literal a. citado son válidos en todos sus aspectos, y a su vez 
desincentivan conductas no deseadas por parte de los beneficiarios de las vacunas, 
anulando un incentivo perverso de autoinfligirse daño con el propósito de obtener 
cualquier suma dineraria en contra del erario nacional chileno.  
 
Ahora, cabe hacer la siguiente reflexión, ¿qué pasaría si es que estos supuestos de 
inhibición o exclusión de cobertura indemnizatoria no se hubieran pactado 
expresamente? ¿Sería posible la aplicación del Principio de Supletoriedad y buscar una 
normativa que contemple la exclusión de responsabilidad civil por hecho propio de un 
tercero? La respuesta no es simple, pero en atención al principio In Dubio Contra 
Stipulatorem se podría establecer la legislación aplicable, en este caso sería la 
legislación de la parte que no redactó el contrato. Si la parte que redactó el contrato fue 
el estado chileno, la normativa de responsabilidad civil extracontractual sería la llamada 
a resolver este dilema; por otro lado, si la normativa de responsabilidad civil 
extracontractual fuera la del país de la empresa matriz de Janssen (Estados Unidos) 
sería la competente para resolverlo. No obstante, el citado aforismo no tendría utilidad 
respecto a este extremo del contrato, debido que la parte que lo redactó tuvo la diligencia 
de contemplar supuestos de exclusión de responsabilidad del estado chileno en su labor 
de agente de indemnidad, desincentivándose cualquier conducta reprochable que busca 
obtener rédito alguno por la presente vía. 
  

2.4.2. Acuerdo de Compromiso entre Gavi Alliance (COVAX) y el Estado Chileno 
 
A través de este Commitment Agreement (Acuerdo de Compromiso)21, el 18 de 
setiembre de 2020, el Gobierno de Chileno negoció con Gavi Alliance (Alianza Gavi) los 
siguientes puntos: Acuerdo de Asistencia con Covax Facility con la finalidad de obtener 
subsidios en la compra de la vacuna contra la covid-19, término final para el pago, 
número de dosis a entregar, oportunidad de compra, opción de compra, garantía de 
riesgo compartido, pago por adelantado por parte del gobierno chileno, cesión de 
derechos, terminación anticipada, ley aplicable y solución de controversias. 
 

 
21 Chile Transparente (2020). Capítulo Chileno de Transparencia respecto al Acuerdo COVAX-MINSAL. 
https://www.chiletransparente.cl/wp-content/uploads/2021/07/Acuerdo-COVAX-MINSAL.pdf  
 

https://www.chiletransparente.cl/wp-content/uploads/2021/07/Acuerdo-COVAX-MINSAL.pdf


 

45 
 

El presente acuerdo de compromiso es una piedra angular para conocer términos y 
condiciones que en otros acuerdos realizados por el estado chileno han sido declarados 
como confidenciales; sin embargo, tanto como el precio, número de dosis entregadas y 
el acuerdo de cooperación con Covax Facility han hecho posible esta transparencia, 
debido que en el presente acuerdo, Covax Facility se compromete a entregar dosis que 
inmunicen por lo menos al 20% de la población chilena.  
 
Asimismo, el referido acuerdo con la Alianza Gavi persigue fines que lo distinguen de 
cualquier acuerdo bilateral que el estado chileno u otro país pudiera celebrar: 
  
“Pooling Demand” (Agrupación de la demanda), el cual consiste en unificar a varios 
países por medio de un mecanismo conjunto, el cual aumentará en gran medida las 
posibilidades de éxito para cada país participe. Debido que los países signatarios se 
beneficiarán a través de un portafolio de vacunas candidatas por medio del empleo de 
plataformas tecnológicas creadas por los laboratorios productores de todo el mundo, 
con un mayor mercado al cual proveer seguridad de la demanda y con mayor alcance 
de cualquier gobierno o región que lo haga de manera individual.  
 
En otras palabras, la agrupación de la demanda persigue efectos sinérgicos en aras de 
procurar el éxito en la ardua tarea de inmunización de la población de cada país miembro 
de la Alianza Gavi. Asimismo, una de las bondades de participar en la acotada alianza, 
una vez que las vacunas candidatas se encuentren disponibles, cada participante se le 
otorgará la oportunidad de adquirirlas. 
 
No obstante, el presente acuerdo establece ciertos términos y condiciones que 
efectivamente denota que los estados interesados en unirse se someten a lo establecido 
por la parte negocial fuerte o superior: la Alianza Gavi.  
A manera de ejemplo, la segunda cláusula “Commitment to pay” (Compromiso de Pago), 
numeral 2 Purchase Opportunity (Oportunidad de Pago), literal (b) following receipt by 
Gavi of the upfront Payment (recibo tras el pago en adelanto por pate de Gavi), 
subnumeral (ii) establece lo siguiente: 
  

“Each Purchase Opportunity will set out the key terms of procurement and 
delivery of Approved Vaccines from the relevant specified Manufacturer. The 
Participant Acknowledges that the terms provided in the Purchase Opportunity 
may not be negotiated and will be binding on the Participant should it participate 
in a Purchase Opportunity”; 
 
“Cada Oportunidad de Compra se presentará los términos clave sobre la 
adquisición y envío de las vacunas aprobadas desde el fabricante específico 
relevante. El participante reconoce que los términos proveídos en la Oportunidad 
de Compra no podrán ser negociados y serán vinculantes en el participante si es 
que optara en ejercitar las Oportunidad de Compra”; (la traducción es de mi 
autoría) 
 

Como puede apreciarse en el presente extracto citado del acuerdo entre el estado 
chileno y la Alianza Gavi, la libertad contractual por parte del estado chileno ha sido 
limitada en el citado extremo, en ese sentido, si es que durante la ejecución del presente 



 

46 
 

acuerdo, el estado chileno quisiera o pretendiera renegociar algún punto que podría 
ocasionarle perjuicio, como sería una fluctuación ascendente en el costo de la vacuna 
candidata que por turno u oportunidad “le correspondería” adquirir, o inclusive, si es que 
le tocase una vacuna cuya aptitud inmunológica fuera inferior respecto a otro 
participante o par, y quisiera que se le brinde otra oportunidad de compra para otra 
vacuna, por medio de la disposición citada, no habría lugar.  
 
Otra provisión contractual que manifiesta el poder dominante negocial de la Alianza Gavi 
respecto al estado chileno es la siguiente: 
 
segunda cláusula “Commitment to pay” (Compromiso de Pago), numeral 2 Purchase 
Opportunity (Oportunidad de Pago), literal (b) following receipt by Gavi of the upfront 
Payment (recibo tras el pago en adelanto por pate de Gavi), subnumeral (iv) reza lo 
siguiente: 
 

“If the Participant does not deliver a Non-Participation Notice to Gavi, within the 
period specified by Gavi in the notification of the Purchase Opportunity, Gavi may, 
from time to time, notify the Participant of each Specified Manufacturers’ option 
to procure Approved Vaccines (a “Purchase Option”)” 
 
“Si el Participante no entrega una notificación de no participación a Gavi, dentro 
del periodo especificado en la notificación de la Oportunidad de Compra, Gavi, 
podrá eventualmente notificar al Participante una relación de fabricantes y 
ejercite la opción de compra para que adquiera las vacunas aprobadas a pesar 
de no haber manifestado dicha intención”. (la traducción es de mi autoría) 
 

El presente extracto del convenio celebrado entre el estado chileno y la Alianza Gavi, 
se puede interpretar que el participante si es que no comunica fehacientemente su 
intención de no adquirir o mejor dicho ejercitar la Opción u Oportunidad de Compra 
dentro del plazo establecido (Qui Tacet Consentire Videtur), Gavi tiene la facultad de 
notificar al estado chileno una relación de fabricantes cuya vacuna se encuentra 
disponible para que de manera inmediata el participante ejerza su opción de compra y 
la adquiera, a pesar de que sea una vacuna cuyas aptitudes inmunológicas sean menos 
idóneas en contraste de las demás puestas a disposición a otros países participantes.  
 
2.4.3. Pliego de Condiciones Vinculantes celebrado entre el estado de Chile (MINSAL) 

y Pfizer Inc. & Biontech 
 
El presente texto consiste en el Pliego de Condiciones Vinculantes, celebrado por una 
parte por el Ministerio de Salud de Chile y por la otra parte Pfizer INC. & BioNTech, No 
obstante, como condición precedente a la firma de cualquier contrato de compraventa o 
de suministro de medicinas, tanto Pfizer & BioNTech se comprometen a realizar lo 
siguiente:  
En el supuesto de alcanzar el éxito clínico, Pfizer & BioNTech prevén una eventual 
aprobación por parte de Food and Drug Administration (FDA) de Estados Unidos a más 
tardar en el mes de octubre del año 2020, y asimismo, la aprobación regulatoria del 
Instituto de Salud Pública de Chile para fines del mes de diciembre. En ese sentido, el 



 

47 
 

Ministerio de Salud de Chile ha realizado actos preparatorios con la finalidad de cerrar 
un contrato de suministro con las mencionadas entidades.  
 
Lo que se pactó en el Pliego de Condiciones Vinculantes fue lo siguiente:  
Suministro de la Vacunas, Precio (Confidencial), Anticipo (Confidencial), Términos de 
Pagos Adicionales (Confidencial), Indemnización e Indemnidad y Efecto Jurídico 
Vinculante del Pliego de Condiciones. 
 
El citado Pliego de Condiciones Vinculantes ha sido el primer acto celebrado entre el 
gobierno de Chile por medio del ministro de salud con las entidades mencionadas y será 
útil para el presente proyecto de investigación para poder desarrollar las hipótesis y 
problemas planteados y poder conocer la antesala al éxito de la inmunización chileno 
en contraste del caso peruano.  
 
2.4.4. Acuerdo de Fabricación y Suministro celebrado entre el estado chileno y Pfizer 

Chile S.A. 
 
La presente literatura es el Manufacturing and Supply Agreement22 (Acuerdo de 
Fabricación y Suministro) celebrado entre el estado chileno y Pfizer Chile S.A., en el 
cual se negociaron las siguientes cláusulas contractuales:  
Suministro del Producto, volumen mínimo de envío de las vacunas, Precio y Pago 
(confidencial), Forma de Pago (confidencial), una innovación respecto a los demás 
contratos es lo concerniente al mantenimiento y conservación de registros el cual 
consiste en la obligación del comprador (Estado chileno) en mantener un sistema de 
calidad para las actividades de recepción, inspección, almacenamiento, localización en 
puntos de entrega y retiro del mercado; asimismo, el pacto de lucha contra el soborno y 
la corrupción y controles internacionales al comercio, lo cual marca un hito que pretende 
garantizar una adquisición sin compra de voluntades por ninguna de las partes 
contratantes, en lo que respecta a la cláusula de terminación la mayoría de las 
disposiciones se encuentran censuradas por cuestiones de confidencialidad, sin 
embargo, la Terminación del acuerdo siempre será con justa causa.  
Otro hito que hace que el contrato celebrado con Pfizer se diferencie de los demás es 
que en este se ha pactado la obligación a cargo de Pfizer de que éste y/o sus filiales 
mantengan vigentes los seguros que cubren las actividades normales y habituales de la 
industria farmacéutica.  
Aunado a lo anterior, la cláusula de Renuncia a la Inmunidad Soberana, en la cual el 
estado de Chile renuncia expresamente a ejercitar su derecho de inmunidad y a 
someterse a la jurisdicción de Nueva York. 
 

2.4.5 Contrato de Suministro celebrado entre el estado chileno (MINSAL) y Sinovac 
Life Sciences Co. Ltd. 

 

 
22 Chile Transparente (2020). Acuerdo de Fabricación y Suministro celebrado entre el Estado Chileno y 
Pfizer Chile S.A.. https://www.chiletransparente.cl/antecedentes-de-las-negociaciones-que-el-estado-
chileno-ha-realizado-para-adquirir-vacunas-contra-la-covid-19/acuerdo-de-fabricacion-y-suministro-
pfizer/ 



 

48 
 

El presente texto es el “Supply Agreement23” celebrado entre el Ministerio de Salud de 
Chile y Sinovac Life Sciences Co. LTD., en el cual se concertó los siguientes puntos de 
regulación: Compra y Suministro, aprobaciones regulatorias, Órdenes de Compra, 
Precio de Compra y Términos de Cambio (Confidencial), Pago (Confidencial), Envío del 
Producto (Confidencial), Recepción y Conformidad (Confidencial), Evento Adverso y 
Reporte del mismo (Confidencial), Reclamo del producto por parte del Consumidor Final 
(Confidencial), Terminación Contractual y Solución de Controversias.  
 

2.5 Reclamo de Ilegalidad interpuesto por AstraZeneca contra el Consejo para la 
Transparencia, análisis y posición personal 

 
El 3 de agosto del año 2021, la representante de AstraZeneca S.A., la Sra. Interpuso un 
reclamo de ilegalidad24 en contra del Consejo para la Transparencia por la Decisión del 
Amparo Rol C1964-21 que ordenó acoger parcialmente el amparo deducido por doña 
Tania Tabilo en contra de la Subsecretaría de Salud Pública. Los argumentos centrales 
del reclamo de ilegalidad interpuestos son los siguientes: 

1) La titularidad por parte de AstraZeneca de la propiedad de las negociaciones, 
contratos o convenios celebrados con el estado chileno, siendo así que la 
información vertida en ellos conforma parte de un know how y por ende se 
encuentra protegido por el secreto empresarial.  

2) Sobre la alta competencia existente entre los laboratorios que actualmente se 
encuentran autorizados para poder distribuir sus respectivas vacunas, 
aunándose a ello los laboratorios que se encuentran investigando y/o 
desarrollando sus propias o esperan la emisión de sus autorizaciones sanitarias 
por parte de la autoridad competente para su distribución y aplicación.  

3) El mercado relevante de las vacunas Covid-19 es altamente competitivo, las 
conexiones comerciales se forjan de manera directa entre el laboratorio y los 
potenciales compradores. 

4) Si se llegase a divulgar información podría favorecer indebidamente a los demás 
laboratorios que aún no han negociado con el estado chileno, ya que podrán 
ahorrarse arduas y extensas negociaciones, y lo más perjuicioso para los 
intereses de AstraZéneca es que la competencia tendría acceso a la estructura 
de negocios trazada para la distribución de las vacunas en Chile.  

5) La divulgación solicitada (estructuras de costos, logística, o distribución de los 
productos), se encuentra amparada en el supuesto de excepción de la norma de 
acceso a la información (artículo 21°, numeral 2) de la Ley de Transparencia) 

6) Si se llegase a divulgar la información solicitada, podría acaecer un impacto 
negativo en la ejecución y mantención de los acuerdos celebrados, asegurar 

 
23 Chile Transparente, (2020). Capítulo Chileno de Transparencia Internacional. Contrato de 

Suministro celebrado entre el Estado Chileno y SINOVAC Life Sciences Co. LTD. 

https://www.chiletransparente.cl/antecedentes-de-las-negociaciones-que-el-estado-chileno-

ha-realizado-para-adquirir-vacunas-contra-la-covid-19/acuerdo-de-suministros-

sinovac_compressed_compressed/ 

 
24 Chile Transparente. (2021, 14 de Julio). Reclamo de Ilegalidad por parte de AstraZeneca. 
https://www.chiletransparente.cl/antecedentes-de-las-negociaciones-que-el-estado-chileno-ha-
realizado-para-adquirir-vacunas-contra-la-covid-19/reclamo-de-ilegalidad-astrazeneca/ 

https://www.chiletransparente.cl/antecedentes-de-las-negociaciones-que-el-estado-chileno-ha-
https://www.chiletransparente.cl/antecedentes-de-las-negociaciones-que-el-estado-chileno-ha-


 

49 
 

futuros pactos, todo ello podría poner en riesgo el interés general respecto a la 
salud pública como se encuentra preceptuado en el artículo 21° N° 4 de la Ley 
de Transparencia.  

7) La divulgación de la información solicitada ocasionaría un supuesto de 
incumplimiento de las cláusulas de confidencialidad del presente contrato y de 
las negociaciones en curso. 

8) El Principio de Divisibilidad no es aplicable al presente caso en particular, debido 
que no se configura el ámbito de aplicación del artículo 11° literal e) de la Ley de 
Transparencia.  

 
Acto seguido, el 12 de enero de 2022, la cuarta Sala de la Corte de Apelaciones de 
Santiago25 (S.S. Iltma.) se pronunció sobre el particular, emitiendo el siguiente fallo: 
Décimo Quinto: Que, en efecto, no es admisible que prime el secreto establecido en 
virtud de cláusulas contractuales de confidencialidad, pues ello infringe el principio de 
jerarquía normativa y de fuerza obligatoria de la Constitución política, ya que un contrato 
no puede estar sobre lo dispuesto en la ley, ni mucho menos, en la Carta Fundamental, 
en cuyo inciso 2° del artículo 8, expresamente se dispone que la reserva o secreto debe 
ser establecida en virtud de ley de quórum calificado. 

 
[…] 

En efecto, de permitirse tal supremacía contractual permitiría que por esa vía se pudiera 
transformar en secreto cualquier antecedente, sin importar el fundamento legal que para 
ello demanda la Constitución Política de la República, afectando los principios de 
publicidad y transparencia que rigen los actos de la administración del Estado…”, 
reflexión corroborada en sentencias de esta Corte, de fecha 7 de enero de 2020, que 
rechazaron los Reclamos de Ilegalidad YRXHLPVNEW Roles N° 445-2018, 455-2018 y 
460-2018, y de 25 de junio de 2021, dictada en la causa Rol N° 59-2021. En 
consecuencia, las cláusulas de confidencialidad no pueden constituirse en una 
excepción al principio de publicidad consagrado en el artículo 8° de la Constitución 
Política, desde que no están incluidas en una ley de quórum calificado, y por otra parte, 
porque en ningún caso representan una restricción de carácter general que haga 
imposible tener acceso a dicha información, más aún, cuando los antecedentes 
requeridos han constituido fundamento y consecuencia de una decisión de la autoridad, 
como es, la vacunación de la totalidad del país a causa de la pandemia que nos aqueja 
globalmente. 
 
Décimo sexto: Que, como colofón de lo expuesto, se discierne que al esgrimir la 
reclamante en sede administrativa, sólo alegaciones genéricas, sin especificar y 
acreditar los perjuicios de entregar lo consultado, invocando además, sólo riesgos 
hipotéticos y remotos, carentes de prueba, no resulta plausible concluir que se genere 
afectación a alguno de sus derechos comerciales o económicos, máxime cuando en la 
especie, aplicando el Principio de Divisibilidad, el Consejo reclamado sólo acogió 
parcialmente el amparo en revisión, ordenando tarjar en forma previa a la entrega de lo 
solicitado toda la información referente a la estructura de costos y a la logística o 

 
25 Sentencia N° 438-2021 (2021, 12 de enero). Cuarta Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago. 
(Villadangos M. Maritza Elena). https://www.diarioconstitucional.cl/wp-content/uploads/2022/01/1.1.-
ICA-DE-SANTIAGO-ROL-N%C2%B0438-2021.pdf 



 

50 
 

distribución del producto en comento, así como también, todo dato personal de contexto 
que pueda contener. De este modo, con la entrega parcial de la información, no se 
configura en el caso de marras la causal del artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, 
lo que lleva a concluir que no existe ilegalidad en el actuar del Consejo para la 
Transparencia al emitir la Decisión de YRXHLPVNEW Amparo Rol C1964-21, acto que 
resulta legal y fundado por lo que no cabe sino rechazar la presente reclamación. Con 
lo expuesto, disposiciones legales citadas y lo dispuesto en los artículos 223 del Código 
de Procedimiento Civil y artículos 3, 5, 21, 28 y 30 de la Ley N° 20.285, se declara: Que 
SE RECHAZA, sin costas, el reclamo de ilegalidad deducido por doña Ingrid Servín 
Valderrama, en representación de AstraZeneca S.A., en contra del Consejo para la 
Trasparencia por la decisión de amparo Rol C1964-21, de 3 de agosto del 2021. 
 
Lo que acaeció en el estado chileno fue un acto que ha hecho prevalecer la 
transparencia y probidad en el ejercicio del poder. El fallo objeto de análisis no sólo se 
ha pronunciado sobre los pactos de confidencialidad desde una perspectiva de forma, 
sino también de fondo, tutelando el derecho de la población al acceso a la información 
y justificando la afectación del derecho de reserva en materia comercial y económica 
que le asiste a AstraZéneca.  
 
Desde un punto Formal, la Cuarta Sala de Apelaciones de Santiago ha tenido una 
interpretación nacionalista respecto a la interpretación y ejecución de los contratos 
internacionales. En el considerando Décimo Quinto, se optó por esgrimir un argumento 
formalista en el cual radica en que el pacto de confidencialidad vulnera el Principio de 
Jerarquía Normativa y el de Fuerza Normativa de la Constitución. El presente argumento 
en otras palabras indica que el estado chileno y AstraZéneca habían vulnerado los 
principios mencionados con anterioridad al pactar el acuerdo de confidencialidad. Lo 
esgrimido por la Cuarta Sala de Apelaciones es insostenible, debido que el estado 
chileno no puede vulnerar los acotados principios por ser un actor internacional que 
busca cerrar un trato. Asimismo, se pretendería obtener por vía indirecta lo que 
probablemente por vía directa no se obtendría, lo cual sería acceso al contenido 
contractual solicitado a través de las leyes del país de AstraZeneca, lo cual sería 
Estados Unidos de América, es a través de la normativa anglosajona que tendría que 
evaluarse si es que procede o no el acceso a la información y no por medio de la Ley 
local chilena. Finalmente, podría sostenerse que el acceso a la información es una carga 
que tiene el estado chileno y un derecho que le asiste al ciudadano; sin embargo, desde 
una perspectiva de ejecución contractual internacional, se podría sostener que se 
estaría empleando el derecho interno chileno para justificar un eventual incumplimiento, 
una situación que podría dilucidarse en un tribunal internacional y probablemente sea 
acogido a favor de la parte afectada (AstraZeneca).  
 
Respecto al pronunciamiento de fondo, la Cuarta Sala de Apelaciones de Santiago 
argumentó que el acuerdo de confidencialidad vulnera los Principios de Publicidad y 
Transparencia y por ende no puede ser una excepción a los citados principios; sin 
embargo, discrepo respecto a la justificación esgrimida por la Cuarta Sala de 
Apelaciones, debido que el acceso a la información de un contrato internacional no es 
la única forma o manera de que la ciudadanía pueda tomar conocimiento y fiscalizar la 
actuación del Gobierno de Chile, hay otra alternativa menos lesiva para los intereses de 
AstraZéneca y de igual forma efectiva: La información estadística respecto a la 



 

51 
 

Efectividad y Eficacia de la vacuna. Por medio de un estudio de la tasa de inmunidad, 
reducción de contagios en consideración al grupo etario inoculado con la acotada 
vacuna y estudio de contagios ex post a la vacunación (por medio de la vacuna de 
AstraZéneca), se podría concluir que de manera menos lesiva en contra de los derechos 
e intereses de AstraZéneca podría conocerse desde una óptica de Eficiencia y Eficacia 
las bondades de haber contratado con el referido laboratorio farmacéutico.  
 
Sin perjuicio de ello, hubiera sido académicamente interesante, si es que la parte 
solicitante de la información hubiera alegado la doctrina del cambio de las condiciones 
precedentes o Rebus Sic Stantibus respecto a la razón de ser de la cláusula de 
confidencialidad. Si es que se hubiera esgrimido el argumento de que las condiciones 
precedentes del pacto de guardar reserva en un inicio era la necesidad de ser uno de 
los primeros estados en firmar un precontrato o cerrar un contrato definitivo, asegurar 
un volumen considerable que inmunice a la totalidad o una gran parte de la población 
chilena y resguardar los intereses de la farmacéutica respecto al precio y demás 
secretos y estrategias comerciales, manteniendo su ventaja comparativa respecto a los 
demás proveedores de vacunas contra la Covid-19; y que las mencionadas necesidades 
o intereses, con el devenir del tiempo y la ejecución de las obligaciones pactadas 
habrían cambiado, o inclusive, la fuerza y relevancia que tenían durante las etapas 
precontractual y contractual habría disminuido, o hasta desaparecido. Ya que el interés 
de la farmacéutica productora era mantener su posición o fuerza negocial sólida (ventaja 
comparativa), no sólo respecto a los demás potenciales estados tratantes o 
contratantes, sino en términos de competencia efectiva y real contra sus pares. Desde 
esa perspectiva y argumentando el principio del cambio de las condiciones precedentes 
del pacto de confidencialidad, podría un tribunal chileno y en aplicación de la normativa 
de acceso a la información del fuero chileno, válidamente otorgar de manera parcial o 
total la información solicitada. 
 

2.6  Conclusiones Parciales 
 
2.6.1  Conclusiones Parciales respecto al proceso de elaboración de las vacunas 
contra la Covid-19 

 
La elaboración de una vacuna es un acto complejo que involucra una serie de insumos 
o componentes cuya armonía hace que el producto final sea seguro y eficaz para su 
eventual implementación y uso.  
 
En lo concerniente al proceso de desarrollo de las vacunas, se concluye que el 
sometimiento de las acotadas tiene una justificación que consiste en garantizar que se 
haya alcanzado ciertos parámetros de seguridad, que las personas a ser inoculadas no 
sufran efectos secundarios o adversos que podrían menoscabar su salud, integridad 
física o vida. Es menester que el producto inmunógeno tenga un nivel alto de idoneidad, 
no sólo en factores que prevengan el sufrimiento de efectos secundarios o colaterales, 
sino que las bondades que el producto ofrece sean eficaces.  
 
En lo que respecta a las fases rigurosas y preclusivas que tienen que seguir las vacunas 
que serán eventualmente puestas a disposición de las autoridades y a los ciudadanos 
como consumidor final, se han dividido en tres (3): 



 

52 
 

 
- Sobre la Primera Fase, es clave que se inocule la vacuna candidata a un 

grupo reducido de voluntarios, lo cual se maximizan los recursos empleados, 
se requiere menos personal para monitorear las reacciones favorables o 
adversas de la vacuna inoculada y se puede medir con mayor cuidado la 
dosis idónea.  
 

- Sobre la Segunda Fase, el hecho de que es necesaria la participación de un 
mayor grupo de personas denota que el nivel de estudio respecto a las 
aptitudes inmunológicas de la vacuna candidata han de ser mayores, debido 
que al reclutar un grupo más numeroso, que comparta características sobre 
fenotipo y etnia, se desprende que el objetivo consiste en refinar los 
resultados obtenidos en la fase anterior e implementarlas para obtener mayor 
eficacia en determinados grupos raciales y etarios.  
En lo que atañe a la adición de un nuevo grupo al cual no se le inyectará con 
la vacuna objeto de investigación, el propósito es conveniente, no sólo a 
efecto de descarte de ningún efecto adverso como consecuencia directa de 
la inoculación, sino que se podría determinar si es que alguien perteneciente 
al grupo en el cual se empleó la vacuna candidata ha sufrido algún efecto 
adverso de manera ignota.  
 

- Finalmente, la Tercera Fase, el ámbito de estudio se incrementa en contraste 
a las dos fases precedentes, asimismo, esta fase no sólo es un incremento 
de participantes, en los cuales se discrimina a quien administrar la vacuna 
candidata y a quien no, en este estadío se le administra un agente 
comparador en aras de realizar un mayor análisis de las propiedades 
inmunológicas de la vacuna candidata.  
En adición, el hecho de que tanto el personal voluntario, como el personal 
médico encargado de la investigación no tengan conocimiento respecto a las 
inoculaciones de la vacuna candidata y el producto comparador consolida la 
práctica denominada “ensayo de doble ciego”, cuyo efecto cristalizador 
consiste en eliminar cualquier atisbo de sesgo o conclusión sin que se realice 
el debido procedimiento de estudio por parte de todas las partes 
involucradas.  
 

Como consecuencia de culminar las tres fases de desarrollo, los países interesados en 
implementarla tendrán que evaluar los estudios clínicos realizados por la farmacéutica 
y la entidad administrativa competente tendrá que determinar si es que autoriza la 
referida vacuna.  
 

2.6.3. Conclusiones Parciales respecto a los análisis de los contratos celebrados 
por el estado peruano 

 
En lo concerniente a las contrataciones del estado peruano, se puede concluir de 
manera preliminar que ninguna farmacéutica ni participó en ninguna una licitación, ni en 
ninguna contratación directa, justificando la emisión del Decreto de Urgencia 110-2020, 
la cual cristaliza la nueva estrategia del estado peruano para negociar y adquirir vacunas 
contra la covid-19 y dejar atrás su posición de privilegio y potestades exorbitantes. En 



 

53 
 

ese sentido, me reafirmo a la postura establecida por los juristas Delgado Barreto y 
Delgado Menéndez respecto al principio de Autonomía de la Voluntad en materia de 
celebración de contratos de naturaleza internacional.  
 
Por su parte, ratifico que el estado peruano ostentó una posición contractual débil, no 
sólo por un accionar relativamente tardío en contraste del caso chileno, o por la 
sobredemanda que las vacunas contra la Covid-19 imperaba en el año 2020, sino por 
desprenderse de su posición de privilegio como director de las contrataciones (tanto 
para procedimientos de licitación de bienes o contrataciones directas).  
 
Respecto a la relación de contratos cerrados y en ejecución según la fuente del diario 
Gestión citada, y haciendo la mención de que ha sido la única versión disponible para 
poder tener un acceso parcial y sumamente limitado a la información; en contraposición 
de la situación peruana, en el caso chileno se puede apreciar que la información (los 
contratos celebrados por el estado chileno) figuran en la página institucional de Chile 
Transparente. No obstante, en atención a la información compartida por el diario 
Gestión, se puede concluir que el grueso de la negociación que el estado peruano 
realizó fue con el Laboratorio Sinopharm, siendo la farmacéutica que ha realizado sus 
estudios en Perú con supervisión de la Universidad Cayetano Heredia.  
 
Sobre la naturaleza jurídica de los contratos de provisión de vacunas contra la Covid-
19, en el presente trabajo de investigación se concluye que gozan de las características 
de ser uno de “compraventa internacional de mercaderías”, principalmente por los 
elementos esenciales que lo componen: a) animus lucrandi; b) profesionalidad; c) 
Habitualidad; y, d) permanencia.  
 
En lo que compete a la dificultad entre negociar y redactar un contrato internacional en 
contraste de uno doméstico, me adhiero a la posición del jurista Alfonso Ortega 
Giménez, el cual ha sostenido que la dificultad radica en la inexistencia del Principio de 
Supletoriedad que regule de manera complementaria las relaciones jurídicas devenidas 
de los contratos internacionales, ello se debe que la proporción de leyes 
domésticas/tratados internacionales debe ser tan significativa, siendo que es más fácil 
que un contrato doméstico o sometido a la legislación de algún país en particular sea 
interpretado por el referido principio en lugar de no establecer la legislación aplicable, y 
por ende, encontrar algún tratado internacional que regule la relación jurídica entre los 
contratantes.  
 

2.6.3. Conclusiones Parciales respecto a los análisis de los contratos celebrados 
por el estado chileno  

 
Si bien es cierto que el caso peruano hubo un impedimento material que era óbice para 
obtener información respecto a los contratos negociados y celebrados; mientras que los 
contratos celebrados por el estado chileno se encuentran disponibles en el portal 
institucional de Chile Transparente, lo cual facilitó enormemente el análisis de los 
contratos celebrados por el estado chileno y poder tener acceso a algunos términos y 
condiciones interesantes celebrados con los laboratorios que fueron objeto de análisis.  
 



 

54 
 

2.6.3.1. Conclusiones Parciales respecto a la Hoja de Acuerdo para la compra 
anticipada de la vacuna candidata a Janssen Sars-Cov-2 
 

Lo interesante de la presente Hoja de Acuerdo es que el precio que Janssen le ofreció 
al estado chileno fue uno de naturaleza no lucrativo, debido a la coyuntura actual. Lo 
que implica la referida naturaleza no lucrativa es que la mencionada vacuna candidata 
cuando se encuentre disponible, esta sea sin fines de lucro y durante el plazo que 
implique la respuesta al estado de emergencia a la pandemia. Concluyéndose 
razonablemente que la vacuna candidata de Janssen se vendería al estado chileno a 
coste marginal de producción, lo cual es un hecho que llama la atención de 
sobremanera, debido a la sobredemanda de la vacuna contra la Covid-19 y a pesar de 
ello el estado chileno pudo cerrar un contrato con un precio de esta naturaleza, lo cual 
denota indubitablemente una diligencia y eficiencia al momento de negociar y cerrar este 
compromiso.  
 
En lo atinente a la cláusula de “Pago Inicial”, lamentablemente el monto se encuentra 
borrado, sin embargo, se concluye que el riesgo o el alea ha sido trasladada a la parte 
compradora, configurándose en la presente el viejo adagio denominado periculum est 
creditoris, debido que es el estado chileno que corre con el riesgo de que las vacunas 
objeto del contrato sean entregadas o no, y a pesar de que dicho incumplimiento sea 
como consecuencia como un hecho del príncipe, fuerza mayor o caso fortuito, lo cual 
se desprende que el estado chileno a pesar de haber actuado con celeridad, ha 
ostentado una posición negocial relativamente débil por haber aceptado el riesgo, a 
pesar de no haber hecho acuse de recibo de las vacunas. No obstante, se concluye que 
el riesgo asumido de una forma compensa el hecho de que la manufacturera está 
vendiendo las vacunas a costo de producción, justificándose así, cierto balance o 
contrapeso contractual en la presente cláusula. 
 
En atención a las condiciones para el suministro, lo que llamó poderosamente la 
atención fue a la renuncia o transferencia de la responsabilidad por productos 
defectuosas por parte de Janssen hacia el estado chileno. Desde un punto de vista 
económico, concluyo que la finalidad de esa distribución de la responsabilidad por parte 
de la empresa manufacturera al estado chileno obedece a criterios de prevención de 
desincentivación de actividades, debido que la vacuna fue desarrollada con celeridad, 
siendo probable que no haya sido refinada como corresponde dentro de una ventana 
temporal mayor. Por este motivo, concluyo que si no se hace esa distribución de 
responsabilidad al estado chileno, la empresa manufacturera no pondría a disposición 
las vacunas contra la covid-19 que ha desarrollado, con sus bondades y riesgos, y la 
puesta en riesgo de la salud y la vida de la población chilena seguiría perenne por la no 
disposición al público de la mencionada vacuna. 
 
A continuación, concluiré respecto al rol complementario de la cláusula “cooperación y 
asistencia” que ha tenido con la cláusula de “condiciones para el suministro” en el 
sentido de que el gobierno de Chile ha asumido la obligación de facilitar a Janssen a 
través de un trabajo coordinado con las autoridades de salud competentes para que el 
laboratorio pueda obtener todas las licencias, permisos y exenciones legislativas o 
regulatorias concernientes a la vacuna. Sostengo que tiene una naturaleza 
complementaria debido que en la cláusula anterior se pactó la distribución de la 



 

55 
 

responsabilidad de productos defectos al estado chileno como condición de que 
Janssen ponga a disposición sus vacunas, más aún si estas son vendidas a costos de 
producción. Entonces, además de aceptar la distribución de los potenciales costes de 
responsabilidad civil, el estado chileno se compromete en coadyuvar con el laboratorio 
en la obtención de todos los títulos habilitantes y exenciones normativas para poder 
hacer realidad el comercio de la vacuna contra la covid-19 y su eventual inoculación a 
la ciudadanía chilena. Asimismo, se trata de evitar cualquier consolidación de barreras 
de entrada o burocráticas que podrían entorpecer la inmunización.  
 
Sobre la cláusula de “Confidencialidad”, tuvo una finalidad práctica durante las 
negociaciones y consiste en salvaguardar los intereses de las empresas farmacéuticas 
con la finalidad de procurarse las mejores condiciones de negociación frente a los 
interesados en obtener las vacunas. Lo cual, dicha finalidad se diluye una vez 
transcurrido un plazo razonable, el cual sería el momento de la ejecución de las 
obligaciones, ya que los laboratorios habrían obtenido los pagos de los contratos 
respectivos, y así ver realizado sus intereses. En ese sentido, la confidencialidad no 
debe mantenerse en efecto ad infinitum o con vocatio sine tempore, sino que una vez 
verificada la futilidad de esta cláusula, debería de ser inaplicada y poner a disposición 
del pueblo chileno toda la información que ha sido borrada o limitada en atención a la 
presente cláusula. 
 
En lo que respecta a la cláusula de “Anuncio Público”, es una disposición contractual 
que debería de seguir el mismo destino que la cláusula de “Confidencialidad”, debido 
que una vez transcurrido un plazo de tiempo razonable al cierre contractual, los 
intereses del manufacturador ya se habrían cristalizado y materializado en la etapa de 
ejecución contractual. Siendo que entraría a tallar un cambio de las condiciones 
precedentes que justificaban la presente cláusula, y en lugar de limitar la libertad de 
expresión por parte del titular de la entidad o cualquier funcionario público, se debería 
proceder a facilitar toda la información disponible, sin que sea necesaria solicitarla por 
vía de “acceso a la información”, sino por medio de la página institucional de Chile 
Transparente.  
 
Sobre la cláusula de “Ley Aplicable”, como no se encuentra una disposición expresa de 
sometimiento a alguna legislación pertinente, en virtud al principio In dubio contra 
Stipulatorem desarrollado en el extremo del análisis contractual, se concluye que la 
normativa aplicable debería de ser la chilena, asumiendo que la parte que redactó el 
presente contrato fue la manufacturera; sin embargo, si el estado chileno fue el 
responsable de la confección y redacción del presente instrumento contractual, el 
aforismo invocado sería aplicado a favor del laboratorio, siendo que la legislación 
aplicable sea la de su empresa matriz o sucursal, a elección de Janssen.  
 
En lo concerniente a la cláusula de “Otros términos y aprobaciones”, se concluye de 
manera parcial y preliminar que las palabras o fraseos empleados en el presente 
acuerdo podrían ser modificados al negociarse el contrato definitivo. Siendo que ambas 
partes a través de la autonomía privada de la voluntad podrían haber cambiado algunos 
términos o inclusive algunas cláusulas en el contrato final.  
 



 

56 
 

Al respecto del “Anexo A” (asignación tentativa de la vacuna candidata), es una 
aproximación tentativa a una posible ejecución única del aprovisionamiento de cuatro 
millones (4’000,000) de dosis de vacunas si es que se llegase obtener la aprobación 
regulatoria, en otras palabras, una vez verificada la condición, se obtendría la 
aprobación regulatoria y por ende Janssen podría estar habilitado para poder entregar 
las vacunas al estado chileno. Respecto a la ejecución de la prestación, se puede 
concluir que el poder de negociación chileno no fue ni fuerte, ni débil, ello obedece al 
hecho de que se le aprovisionaría en un solo acto una cantidad de cuatro millones, 
siendo un aprovisionamiento útil para poder iniciar con la inmunización de por lo menos 
de la población vulnerable o los funcionarios públicos que se encontraban con un alto 
índice de riesgo de contagio por las actividades inmanentes del cargo. No obstante, hay 
disposiciones o cláusulas posteriores que debilitarían esta aproximación de conclusión 
respecto a este punto de autorregulación. 
 
En lo atinente a la sección de “Notas y Suposiciones”, se concluye de manera parcial y 
preliminar que la prestación de provisión de vacunas por parte de laboratorio, mientras 
que la expectativa de aprovisionamiento del estado chileno perdería fuerza, debido que 
el aprovisionamiento se ha condicionado a la obtención de las autorizaciones y 
aprobaciones regulatorias, en otras palabras, cumplir con todas las barreras de entrada 
del mercado chileno. En el supuesto de que se llegase a prolongar el cumplimiento de 
las barreras de entrada, mientras que si otros países que también han negociado y 
cerrado contratos de aprovisionamiento de vacunas le otorgasen a Janssen las 
facilidades con mayor celeridad que el estado chileno respecto a la obtención de 
licencias y aprobaciones regulatorias, esos países tendrían preferencia respecto al 
suministro de vacunas en detrimento del estado chileno, siendo que el monto pactado 
de cuatro millones de dosis se llegase a reducir; por el otro lado, si es que el estado 
chileno le otorgase facilidades para poder cumplir con todas las exigencias 
administrativas (barreras de entrada al mercado), el monto pactado podría 
incrementarse si es que los demás países que han cerrado contratos con Janssen 
siguiesen en la etapa de emisión de autorizaciones o aprobaciones regulatorias. Aunado 
a ello, a lo que compete a las cuotas de producción, el laboratorio no puede aducir o 
tratar de justificar el incumplimiento parcial (producción o exportación de la vacuna) 
debido a que Janssen es una empresa que conoce su rubro y mercado, siendo 
insostenible argüir hechos que ni siquiera califican como extraordinarios, imprevisibles 
o irresistibles para poder explicar el incumplimiento de un contrato, ni mucho menos 
distribuir ese riesgo al estado chileno. En ese sentido, ese hecho debería calificar como 
un incumplimiento total o parcial del contrato y ser pasible de resarcimiento. 
 
En lo pertinente al “Anexo B” (Programa de Pago de Anticipo), el acotado extremo ha 
sido declarado confidencial, siendo que la información del mismo no se encuentra 
disponible al público. Este presente extremo, en atención al criterio esgrimido del 
“cambio de las condiciones precedentes” o Rebus Sic Stantibus, debería de estar a 
disposición de cualquier persona, debido que la razón de ser que sustentaba la medida 
de la confidencialidad ha cambiado, ya que los intereses de la empresa farmacéutica se 
han tutelado, la cual era proteger o mantener el velo de la ventaja comparativa de 
obtener las mejores ofertas de todos los interesados en celebrar contratos de 
aprovisionamiento de vacunas, previniendo que estos hagan comparaciones o window 
shopping/comparison shop respecto a los demás proveedores de la acotada vacuna.  



 

57 
 

 
Al respecto del “Anexo C” (Reglas de Indemnización de Vacunas de Janssen), en esta 
sección preliminar me reafirmo en lo analizado en la sección pertinente en el extremo 
del numeral 1), literal a.), sobre la consolidación de un pacto de carácter leonino por la 
distribución de la responsabilidad de productos defectuosos al estado chileno, mientras 
que este mantendría indemne a la manufacturera. Si bien es cierto, esta cláusula 
cristalizaría o crearía las condiciones para que el estado chileno no pierda su posición 
en la cola de espera, ya que caso contrario, si chile buscara tratar de hacer respetar la 
responsabilidad por productos defectuosos en el supuesto hipotético de que la vacuna 
de Janssen ocasionase daños a la integridad física de las personas inoculadas, lo más 
probable es que dicha ‘no distribución de responsabilidad’ desincentive ni siquiera la 
ejecución de la prestación, sino el cierre del contrato, ocasionando la pérdida de la 
ventaja comparativa lograda por el estado chileno de colocarse en los primeros lugares 
de la cola de espera y su lugar lo tome otro estado/participante. Por su parte, en el 
numeral 2), literal a., se ha contemplado la exclusión de cobertura de responsabilidad 
por hecho propio, lo cual es pertinente debido a sus efectos desincentivadores para 
evitar una intención perversa por el lucro de personas a través de la institución de la 
responsabilidad civil extracontractual; asimismo, en el supuesto de que no se haya 
prescrito la citada cláusula de exclusión de responsabilidad, por medio del aforismo 
jurídico In Dubio Contra Stipulatorem se podrá arribar a la legislación competente y 
aplicar las reglas de responsabilidad civil y hecho propio.  
 

2.6.3.2. Conclusiones Parciales respecto al Acuerdo de Compromiso entre Gavi 
Alliance (Covax) y el estado chileno 

 
El presente acuerdo tiene una nota distintiva de los demás celebrados por el estado 
chileno, las cuales son cláusulas cuyo contenido ha sido ocultado en cumplimiento a los 
pactos de confidencialidad celebrados entre las partes. Sin embargo, una de las 
bondades para los propósitos de investigación proporcionada del acuerdo celebrado 
entre el estado chileno y la Alianza Gavi es tener un atisbo de conocimiento sobre 
cláusulas que han sido declaradas como confidenciales en los otros contratos (precio, 
número de dosis a suministrar).  
 
Sobre la disposición denominada pooling demand, ha sido clave no sólo para el 
desarrollo de vacunas, sino para unificar a varios países y mejorar sus posibilidades de 
obtener vacunas y poder inmunizar a sus respectivas poblaciones, generando sinergia 
respecto a los países participantes y coadyuvar en la reducción de incidencias de 
contagios o muertes a nivel sistémico.  
 
A pesar de que hayan ciertas provisiones contractuales beneficiosas, también existen 
provisiones que denotan la postura débil del estado chileno al someterse a este pacto 
de vocación universal. Una de ellas es denominada Purchase Opportunity u Oportunidad 
de Compra, la cual denota la debilidad contractual mencionada, debido que la parte 
signataria tendrá que aceptar la vacuna que en virtud del presente documento le 
correspondería adquirir, independientemente de las bondades o no de la vacuna que 
por cuestiones de oportunidad se le asigne.  
 



 

58 
 

Por su parte, otra disposición contractual que denotó un débil poder negocial por parte 
del estado chileno fue la denominada Commitment to Pay o Compromiso de Pago, el 
cual consiste en otorgarle una carga al estado chileno en manifestar expresamente a 
Gavi el deseo de no involucrarse en una Oportunidad de Compra, el estado que llegase 
a omitir realizar dicha comunicación lo adquirirá. Puede concluirse que por un lado, el 
estado que no ejercite o gatille el derecho a oposición a la compra pecaría de negligente, 
sin embargo, desde la otra perspectiva, no sería conveniente optar por una solución tan 
gravosa y atentatoria contra la libertad contractual como la mencionada, sino por ir por 
otra fórmula más equilibrada, la cual podría ser en darle ese lote de vacunas a otro país 
interesado, en lugar de constreñir la aceptación de la parte que omitió manifestar 
expresamente su negativa.  
 

2.6.3.3. Conclusiones Parciales respecto al Pliego de Condiciones Vinculantes 
celebrado entre el estado de Chile (MINSAL) y Pfizer Inc. & Biontech 

 
Sobre este pliego de condiciones en particular menciono que la mayoría de 
disposiciones se encuentran clasificadas como confidencial; sin embargo, existen 
puntos de regulación de intereses (cláusulas) comunes a los contratos o precontratos 
previamente estudiados en el presente trabajo de investigación. Principalmente son 
regulaciones que coloca en la situación de pendencia a la provisión de vacunas hasta 
obtener todas las licencias, permisos o aprobaciones de entidades reguladoras, en este 
caso del Food and Drug Administration (FDA) de Estados Unidos y la aprobación del 
Instituto de Salud Pública de Chile.  
 

2.6.3.4. Conclusiones Parciales respecto al Acuerdo de Fabricación y Suministro 
celebrado entre el estado chileno y Pfizer Chile S.A. 

 
La nota característica de este acuerdo es la implementación de un sistema de calidad 
para las actividades de recepción, inspección, almacenamiento, localización en puntos 
de entrega y retiro del mercado. Respecto a este punto, se concluye que ningún otro 
contrato o precontrato contiene ninguna fórmula similar que el presente. Presumiéndose 
que la ejecución de este contrato haya sido el más eficiente de los demás, debido que 
la presente disposición contractual garantiza varios hitos clave para una correcta 
administración e inoculación de la mencionada vacuna.  
 
Por otra parte, respecto a las disposiciones, se ha constreñido a la manufacturera en 
mantener en vigencia, durante la ejecución contractual, los seguros cuya cobertura se 
limita a las actividades normales y habituales de Pfizer, debido que es una forma de 
consolidar un deber de prevención de daños, ya que por medio de un análisis de costo-
beneficio se puede concluir que la prevención de daños suele ser más económica que 
los costos distributivos de la responsabilidad civil extracontractual por productos 
defectuosos. Caso contrario, no habría incentivo alguno para que el laboratorio adoptase 
medidas de prevención, distribuyéndole los riesgos de producción y cadenas de 
custodia al usuario final: el ciudadano chileno. Esa es la razón de ser de los seguros 
que se ha podido detectar de manera inmanente en el contrato celebrado.  
 
No obstante, los pactos de lucha contra el soborno y con el objeto de no pecar en un 
subjetivismo personal, concluyo que no tienen utilidad alguna, debido a la alta 



 

59 
 

discrecionalidad empleada en las contrataciones directas o bilaterales y en la escaza 
posibilidad de detección del hecho ilícito. El presente trabajo no pretende tener un 
enfoque penal, sin embargo, la única forma que se haga efectiva la presente disposición 
es por medio de una fiscalización perenne por parte de las autoridades competentes, 
con lo cual sí tendría una afinidad con el derecho administrativo sancionador, debido 
que tanto los delitos e infracciones han de ser efectivas no por su rigurosidad normativa, 
sino por el legítimo y oportuno ejercicio de la fiscalización en aras de verificar el 
cumplimiento normativo.  
 
Finalmente, en lo que respecta a la terminación anticipada, la nota positiva para el 
estado chileno será que ha de ser ejercida mediando justa razón o causa, sino, la 
farmacéutica tendría carta blanca o un way out sumamente discrecional para poder 
resolver el contrato, e inclusive podría configurarse un uso abusivo de esta cláusula de 
terminación anticipada si es que no fuera gatillada de manera encausada.  
 

2.6.3.5. Conclusiones Parciales respecto al Contrato de Suministro celebrado 
entre el estado chileno (MINSAL) y Sinovac Life Sciences Co. Ltd. 

 
Con este laboratorio el estado chileno no sólo pactó la ejecución de un contrato de 
suministro de vacunas, sino también estudios previos (fase I & II), haciendo un símil con 
lo que fueron los estudios de Sinopharm para el caso peruano. A pesar de tener un 
mayor contacto con Sinovac, el grueso de puntos de autorregulación de intereses se 
encuentra restringido por la confidencialidad como se encuentra analizado en el acápite 
2.4 del presente trabajo de investigación.  
 

2.6.4. Conclusiones Parciales respecto al Reclamo de Ilegalidad interpuesto por 
AstraZeneca contra el Consejo para la Transparencia. 

 
Mi posición es contraria al criterio adoptado por la Cuarta Sala de la Corte de 
Apelaciones de Santiago, debido que a través de un criterio formalista de querer imponer 
los principios de Jerarquía Normativa y Fuerza Normativa de la Constitución podría 
considerarse como una excusa inocua y carente de sustento para poder pretender 
incumplir un contrato de índole internacional. Si tuviera que demandarse en un tribunal 
arbitral internacional, AstraZeneca podría argüir que el estado chileno está actuando de 
mala fe (inejecución de obligación de confidencialidad) por medio del empleo ilegítimo 
del derecho interno, lo más probable es que el tribunal arbitral internacional declarase 
fundada la pretensión hipotética de AstraZéneca.  
 
No obstante, si en lugar de utilizar un argumento de carácter formal y se emplease un 
criterio sustentado en el cambio de condiciones precedentes, argumentando 
principalmente que por el devenir del tiempo, AstraZeneca ha podido conservar su 
ventaja comparativa frente a sus demás competidores, ya no habría ningún sustento 
que mantenga vigente sine tempore los pactos de confidencialidad que restringen el 
acceso a la información por parte del interesado. Es más, si se llegase a mantener en 
plena vigencia las mencionadas restricciones, podríamos recaer en un supuesto de 
ejercicio abusivo del derecho por parte de AstraZeneca o cualquier otro laboratorio 
famarcéutico que pretenda mantener en la oscuridad y fuera de alcance el derecho que 



 

60 
 

le asiste a todo ciudadano de tener acceso a este tipo de información y poder realizar la 
fiscalización correspondiente.  
 
 
  



 

61 
 

CAPÍTULO 3: ANÁLISIS DE EFICIENCIA Y EFICACIA RESPECTO A LAS 

NEGOCIACIONES Y ADQUISICIONES DE LAS VACUNAS CONTRA LA COVID-19 

EN LOS CASOS PERUANO- CHILENO, LA NORMATIVA QUE REGULA EL ACCESO 

A LA INFORMACIÓN PÚBLICA, TRANSPARENCIA, INTERACCIÓN CON EL 

SISTEMA DE PRECIOS Y REDUCCIÓN DE LA DISCRECIONALIDAD 

ADMINISTRATIVA POR PARTE DEL ESTADO PERUANO EN ARAS DE 

GARANTIZAR LA TRANSPARENCIA Y LA PROBIDAD ANTE UNA EVENTUAL 

DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA 

 
3.1 Perspectivas de Eficiencia y Eficacia respecto a los desafíos que los países objeto 
de estudio enfrentaron como antesala a la negociación de los precontratos y contratos 
definitivos de suministro de vacunas contra la Covid-19 
 
Con la finalidad de realizar una un análisis de Eficiencia y Eficacia, el Estado tiene que 
analizarse como si fuera una empresa, no obstante, el análisis no contemplará a todas 
las entidades y programas comprendidos en el artículo I del Título Preliminar de la Ley 
del Procedimiento Administrativo General, sino que el mismo se circunscribirá al Estado 
Central y el Ministerio de Salud. El objeto de estudio se enfocará respecto a las 
interacciones entre las entidades mencionadas y si es que estas fueron desplegadas en 
aras de obtener resultados eficaces al momento de negociar y cerrar los contratos de 
provisión de vacunas contra la Covid-19.  
 
Podría afirmarse que el Gobierno Central es el órgano supremo de una sociedad, el cual 
sería la Junta General de Accionistas, mientras que el Ministerio de Salud, a efectos del 
presente ejercicio sería una especie de Directorio (máximo ente ejecutivo). Por su parte, 
el Presidente de la República por medio del ejercicio de sus potestades políticas de 
gobierno designa al Ministro de Salud y éste como contrapeso le es tributario al 
presidente, debido que puede ser objeto de remoción si es que el ministro designado no 
cumple con lograr los fines de las políticas públicas concernientes a salud durante la 
pandemia ocasionada por el Covid-19.  
 
Una de las políticas de gobierno de salud fue la negociación y adquisición de las vacunas 
contra la Covid-19 para poder lograr inmunizar a la población. En ese sentido, desde 
una perspectiva “organizacional” tiene que responderse a la interrogante del porqué los 
resultados de la gestión de la negociación y adquisición tuvieron determinados 
resultados y qué tipo de decisiones o acciones pueden incentivarse o desincentivarse 
en aras de lograr un aumento en la eficacia de la medida adoptada (inmunización de la 
población).  
 
Es menester tener en consideración que la propuesta para poder obtener una mayor 
“efectividad” en otra eventual contratación de vacunas para contrarrestar cualquier 
enfermedad contagiada viralmente y que como consecuencia de su proliferación se 
declare un estado de emergencia sanitaria tiene que realizarse en base a conceptos 
que involucren tanto a la ciencia de la gestión de empresas y a la económica. 
 
Ahora, cabe realizarse la pregunta, cuál es el mayor problema que le aqueja al 
ciudadano si es que el Gobierno Central y/o el Ministerio de Salud no realizan una 
administración eficiente respecto a la gestión que involucraría una eventual negociación 



 

62 
 

y adquisición de vacunas que contrarresten un nuevo virus. La respuesta es sencilla, la 
discrecionalidad administrativa es tan amplia, que en atención a la experiencia que 
involucró el manejo desde el día uno del inicio del estado de emergencia sanitaria, hasta 
que se declaró su cese no fue eficaz tanto en términos económicos, como sociales, 
debido que las autoridades responsables han gozado de un poder amplísimo para poder 
determinar con quién negociar, cuándo y cómo respecto a la ejecución de lo pactado.  
 
Ahora, qué tiene que hacer el Gobierno Central y el Ministerio de Salud respecto a otro 
eventual escenario de pandemia, es una interrogante válida, debido que nadie esperaba 
que acaeciera o llegase a materializarse un nuevo virus (Covid-19) a fines del año 2019 
y su posterior declaración de emergencia sanitaria a mediados del mes de marzo del 
año siguiente. En ese sentido, y en el supuesto de que acaeciera otro virus, con 
repercusiones tanto en lo social, económico y salud similares, es menester que los 
actores principales en la gestión de negociación y adquisición de vacunas tengan 
presente el contorno o el escenario en el cual se decantan y desarrollan los eventos 
actuales, próximos y eventuales.  
 
Sobre la noción de contorno, el experto en desarrollo organizacional José Campoverde 
Ayres26 se ha pronunciado de la siguiente manera:  

 
Concretémonos al Contorno de las organizaciones. ¿Qué debe tenerse presente 
en él? ¿Cómo se debe actuar? […] Para asegurar su desarrollo esta empresa 
deberá estudiar la nueva tecnología; la competencia; su mercado presente y 
futuras posibilidades; el estado actual de la economía; la concepción ideopolítica 
del país donde se halla; los cambios sociales y el signo de la cultura que la 
circunscribe. 
[…] El contorno está en constante cambio. El mundo cambia como cambia la 
América Latina y cambian los gobiernos y las economías; la sociedad cambia, 
cambia la cultura y todo aquello que afecta a la Organización que, en pocos años, 
por el rápido cambio del contorno, puede quedar obsoleta. (Campoverde Ayres, 
J., 1978, p. 137-138) 

 
Considerando que la concepción de “contorno” definido por el autor citado corresponde 
a un statu quo de fines de la década de los años setenta; sin embargo, tanto lo definido 
por el acotado establece cuales son los elementos o retos que una organización 
empresarial necesita lograr o superar con el propósito de alcanzar el desarrollo. Ahora, 
realizando una analogía y concretizando lo que el Estado (Gobierno Central y el 
Ministerio de Salud) tiene como contorno, no necesariamente se podría considerar como 
elementos para un desarrollo organizacional, sino que son variables que tiene que 
considerar para poder desempeñar sus funciones con eficiencia y eficacia con el objeto 
de garantizar el derecho a la salud y a la vida de la población mediante una contratación 
y adquisición de vacunas para un eventual estado de emergencia sanitaria.  
 

 
26 Campoverde Ayres, j. (1978). EFICACIA. Desarrollo Organizacional, una Estrategia para el Mejoramiento 
de las Organizaciones. Thomson Reuters. 
 



 

63 
 

El contorno que tendría que enfrentar el Estado peruano, en atención al criterio 
esgrimido, sería el siguiente: 
En primer orden, nueva tecnología, es menester siempre considerar que la tecnología 
tiene un efecto volatile en el sentido de que siempre está en continuo cambio y 
evolución. El estado de la técnica tiene una tendencia a sufrir metamorfosis, haciendo 
que las condiciones precedentes ex ante a la pandemia ocasionada por la propagación 
de la Covid-19 sean distintas a una posterior. La capacidad de investigación y de ulterior 
desarrollo de una vacuna por parte de las farmacéuticas será distinta, no solo por 
variables que impliquen una mayor velocidad en la investigación y producción, sino en 
factores de calidad y oportunidad de aprovisionamiento.  
 
En segundo orden, la competencia internacional para poder precontratar o contratar con 
cualquier farmacéutica o laboratorio la vacuna respectiva que contrarrestará los efectos 
nocivos del hipotético virus eventual.  
 
En tercer orden, mercado presente y futuras posibilidades responde a las condiciones 
actuales o próximas del mercado relevante y como éste se encuentra regulado por la 
laissez faire o el juego de la oferta y demanda. Ello incidirá directa o indirectamente 
respecto al volumen, precio y oportunidad de la vacuna a adquirir. 
 
En cuarto orden, el estado actual de la economía, a efectos del presente trabajo de 
estudio, tendría influencia directa respecto al poder adquisitivo del estado y como este 
tendría una posición económica adecuada para poder adquirir sin óbice alguno las 
vacunas que tanto se necesitan.   
 
En quinto orden, la concepción ideopolítica del país donde se halla, cabría la posibilidad 
que los responsables de la negociación y adquisición de vacunas prefieran negociar con 
farmacéuticas o países que tengan o compartan afinidad política (izquierda, centro, 
derecha), dándole preferencia o exclusividad en esta etapa negocial, en lugar de 
capitalizar el tiempo invertido y se optase por cerrar un acuerdo independientemente del 
sesgo ideológico, teniendo en consideración la oportunidad de la negociación y 
adquisición de las vacunas mencionadas todo en pro del interés público y a los derechos 
de la salud y vida de la población, considerando que cada día que transcurre, el índice 
de fatalidades aumenta si es que se tiene como referencia los años 2020-2021 del 
estado de emergencia sanitaria por la propagación de la Covid-19.  
 
En sexto orden, los cambios sociales y el signo de la cultura que la circunscribe, respecto 
al presente punto no hay nada que aportar respecto al presente trabajo de investigación.  
 
Habiendo definido la noción de contorno en sentido lato, amplio y su concreción en un 
futuro escenario de una pandemia nueva, ahora procederé a entrelazar las ideas de 
organización y eficacia, con el propósito de determinar si es que el estado peruano fue 
eficaz respecto a la contratación y adquisición de vacunas para la Covid-19 y si es que 
por medio de la experiencia obtenida podría desempeñarse de la misma forma o 
superior en el próximo escenario similar a lo sufrido en los años 2020-2021.  
 
Respecto a lo que implica a una organización, se puede entender a cualquier entidad 
de derecho público o privado, conformada por diversos órganos y que persigue 



 

64 
 

concretar sus fines mediante políticas a corto, mediano y largo plazo. En ese orden de 
ideas, cabe hacerse la interrogante cómo el estado peruano (Gobierno Central y el 
Ministerio de Salud) podría lograr sus objetivos de inmunizar a la población ante un 
eventual brote de un virus desconocido; o, mejor dicho, si es que existiría alguna especie 
de directiva que guíe el accionar del estado en aras de procurar la inmunización. 
 
Aunado a ello, se tendría que evaluar o añadir la variable de las personas en puestos 
clave para poder llevar a cabo todas las políticas públicas de salud, debido que a través 
de sus decisiones se concretizarían las mencionadas políticas y por ende se 
materializarían los fines perseguidos. Sin embargo, aquí entra a tallar que se entiende 
por “eficiente”, y cuál sería el grado de eficiencia que debería tener la persona que lidera 
la cartera del sector salud.  
 
Por un lado, La normativa de contratación pública regula el principio de eficacia y 
eficiencia principalmente tanto en el proceso de contratación y las decisiones adoptadas 
para su ejecución deben de aspirar a satisfacer los fines, metas y objetivos de la entidad 
contratante, asimismo se prioriza la realización de los puntos citados sobre cualquier 
formalidad de especie no esencial, en aras de procurar su satisfacción efectiva y en el 
tiempo requerido por la necesidad perenne con la finalidad de que haya un efecto 
positivo en las condiciones de vida de la población, estar alineado con el interés público 
subyacente a cada contratación bajo estrictos parámetros de calidad y mediante la mejor 
gestión de los recursos públicos.  
 
Por otro lado, el personal clave que adopta las decisiones tiene que considerar la 
adversidad de reconciliar el incremento de demanda progresiva respecto de servicios 
de salud que podría ocasionar una eventual pandemia y respecto a los fondos 
disponibles. Existe una problemática respecto al logro de una mayor eficiencia desde 
recursos que se encuentran dispersos y que estos deberían de ser un mayor criterio 
para que sean reconocidos como una prioridad.  
 
Asimismo, hay diversos tipos de eficiencia27, pero a efectos del ámbito del presente 
trabajo de investigación se hará referencia de tres tipos: la eficacia técnica, productiva 
y distributiva.  
 
Aunado a ello, las medidas de eficiencia independientemente si son recursos destinados 
para salud están siendo empleadas en aras de obtener el mayor provecho al momento 
de su adquisición. Además, la salud puede verse como una suerte de producto 
intermedio solamente bajo la lupa que procura un campo de visión que nos permita 
concluir que tiene esa impresión, debido que lo que se pretende buscar y obtener es 
una forma superior de salud en términos cualitativos. Lo que le concierne a la eficiencia 
con relación entre la entrada o inyección de recursos (costos que reflejan erogaciones 
en materia laboral, capital o equipamiento para poder hacerlo posible) e indistintamente 
cualquier salida de tiempo de espera o cualquier resultado de salud (vidas preservadas 
como consecuencia de una política pública de inmunización y mejor calidad de vida). 
Aunque varias evaluaciones emplean resultados intermedios como una forma de 

 
27 National Library of Medicine (1999, 24 de abril). Deffinitions of Efficiency. 
https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC1115526/  

https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC1115526/


 

65 
 

medida de efectividad, ello nos puede acarrear recomendaciones subóptimas. Desde 
un punto de vista idóneo, las evaluaciones con enfoque económico deberían de 
concentrarse en los resultados finales de salud.  
 
En lo concerniente al criterio de Eficiencia Económica, se colige que la sociedad adopta 
decisiones que pretenden maximizar los resultados de salud obtenidos de los recursos 
distribuidos para la atención sanitaria. Por otro lado, supuestos adversos de ineficiencia 
podrían acaecer cuando los recursos podrían volverse a asignar de una forma en la cual 
podría incrementar los resultados de salud producidos. En otras palabras, las 
estrategias implementadas no sólo limitadas en las negociaciones para adquirir las 
vacunas contra la Covid-19, sino todos los recursos logísticos y humanos, la máxima 
eficiencia se lograría por medio de una asignación de recursos que implique contratar a 
bajo costo y lograr el mejor resultado posible, por ejemplo, a partir de una inmunización 
oportuna o temprana y habiendo pagado un costo menor que el promedio del mercado 
internacional; otro caso pertinente sería el de contratar personal médico que mantenga 
el servicio de salud, prevención o de tratamiento a niveles altos de eficiencia por medio 
de la reducción de fatalidades como consecuencia del contagio de la Covid-19.  
 
Respecto a la Eficiencia Técnica, consiste en la relación física entre los recursos (capital 
y trabajo) y el resultado de salud. La referida eficiencia se logra cuando la mejora 
máxima posible en un resultado es obtenido como consecuencia de poseer un abanico 
de aportes de recursos. Una intervención es técnicamente ineficiente si el mismo o 
mayor resultado podría producirse con un menor tipo de aporte. A Manera de ejemplo, 
recientemente una prueba practicada de manera aleatoria demostró que una dosis de 
10 mg de Alendronato  administrado de manera diaria es más efectivo que una dosis de 
20 mg, probándose que una dosis menor es empíricamente más eficiente.  
 
En el caso de las Vacunas contra la Covid-19, la eficiencia técnica desde la perspectiva 
de la Farmacéutica, sería por medio del ahorro del empleo de los insumos asignados a 
cada unidad de vacuna producidas, ello se debe como consecuencia directa de la 
innovación en caso de que hubiera un escenario de competencia perfecta, los agentes 
económicos al estudiar las fórmulas de sus competidores podrían concluir o descubrir 
un método de ahorro de materia prima en los insumos, ahorrando costos de transacción 
y a la vez en un escenario ideal, mejorar las aptitudes inmunológicas de la vacuna 
producida y la reducción de sus efectos secundarios o adversos.  
 
En el caso del estado suministrado, la eficiencia técnica podría materializarse a través 
de políticas que busquen maximizar el uso de las vacunas suministradas y evitar un alto 
número de “remanente28”. 
 
Por su parte, la Eficiencia Productiva, implica que la Eficiencia Técnica no puede, sin 
embargo, comparar intervenciones alternativas directamente, en donde una 
intervención produce el mismo o mejor resultado en salud con menos o más de un 
recurso y más de otro. Si se tuviera que considerar a manera de ejercicio una política 

 
28 Remanente se entiende a la vacuna o grupo de vacunas que pierden su idoneidad por ser apartadas 
de las cadenas de frío como consecuencia de una proyección de inoculación, sin embargo, hubo 
ausentismo por parte de la población civil.  



 

66 
 

respecto el cambio de la edad requerida a las madres para una evaluación de 
ultrasonido para poder detectar si su hijo gestante tiene Síndrome de Down. El Cribado 
Bioquímico usa una menor cantidad de Amniocentesis, pero requiere el empleo de otro 
recurso para esta prueba Bioquímica. Desde el empleo de varias combinaciones de 
entradas, la elección entre intervenciones se basa en los costos relativos de estas 
diversas entradas.  
 
El concepto de Eficiencia Productiva hace referencia directa a la maximización del 
resultado de salud por un costo dado o la minimización del costo por un resultado 
aportado. Si la suma de los costos del nuevo Programa de Cribado Bioquímico es menor 
o igual que el Programa de Edad Maternal y los resultados son iguales o mejores, 
entonces el Programa Bioquímico es eficiente desde una perspectiva productiva en 
relación con el Programa de Edad Maternal para poder detectar el Síndrome de Down 
en los niños durante la etapa de gestación.  
 
En lo concerniente al servicio de salud, la Eficiencia Productiva habilita la apreciación 
del valor relativo del dinero de las intervenciones con resultados directos comparables. 
No puede examinar el impacto de reasignación de recursos a un nivel más amplio.  
 
La Eficiencia Distributiva, consiste en informar las decesiones de distribución de 
recursos en un contexto amplio una medida global de eficiencia es requerida. La 
definición de la Eficiencia Distributiva toma en consideración no solo a la Eficiencia de 
Producción con los recursos del servicio de salud están distribuidas entre la comunidad. 
La acotada perspectiva social tiene su raíz en la economía de bienestar y tiene 
implicancias por la definición de los costos de oportunidad. Teóricamente, el patrón de 
eficiencia del uso de recursos es de tal envergadura que cualquier patrón alternativo (de 
recursos) hace que al menos una persona se empeore. En la práctica, una adherencia 
estricta al criterio mencionado ha sido probado como imposible. Además, este criterio 
podría eliminar si es que dentro de un universo, sólo una minoría habría de experimentar 
los efectos adversos en contraste de la mayoría. En consecuencia, la Eficiencia 
Distributiva es lograda cuando los recursos son distribuidos con la finalidad del bienestar 
de la comunidad. 
 
Por tanto, la Eficiencia Técnica resuelve el asunto de usar recursos otorgados de la 
forma más ventajosa posible; mientras que la Eficiencia Productiva se encarga de 
escoger diferentes alternativas de recursos para lograr el máximo beneficio de salud por 
un costo dado.  Asimismo, respecto la Eficiencia Distributiva, su rol consiste en lograr la 
correcta mezcla de los diversos programas de servicios de salud para maximizar la salud 
de la sociedad. Aunque la Eficiencia Productiva implica Eficiencia Técnica y la Eficiencia 
Distributiva implica Eficiencia Productiva, ninguna de las implicancias convertidas no 
necesariamente se sostienen. Teniendo recursos limitados, el concepto de la Eficiencia 
Productiva eliminará como ineficiente alguna eficiencia técnica combinada y el concepto 
de eficiencia distributiva eliminará algunos recursos distribuidos de manera eficiente 
productivamente.  
 
 

3.1.1 Análisis de Eficacia y Eficiencia respecto a las negociaciones y 
adquisiciones de la vacuna contra la Covid-19 de los estados peruano y chileno 



 

67 
 

 
El marco de análisis de Eficiencia y Eficacia se circunscribirá a todos los contratos de 
adquisición, provisión o similares que involucre por un lado, al estado peruano y por el 
otro a las farmacéuticas.  
 
Sin embargo, es menester realizar un breve desarrollo que comprenda tanto a la 
eficiencia como a la eficacia a efectos del presente trabajo de investigación. Para poder 
realizar lo antes mencionado, es necesario emplear algunos criterios o conceptos de las 
ciencias económicas. Por este motivo, como primer paso tiene que emplearse el Criterio 
y Óptimo de Pareto. El primero consiste en que una circunstancia es más eficiente que 
su predecesora si es que un individuo obtiene algún nivel de mejora o ventaja sin 
detrimento de otro; dicho de otra manera, el estado de las cosas será superior, si la 
situación de una sola persona mejora en consideración de las demás.  
 
Asimismo, en lo que compete al Óptimo de Pareto, consiste en la consideración de que 
los recursos son limitados, y la situación ha llegado a su cénit debido a la mejor 
asignación de los mismos, siendo así que nadie puede mejorar sin ocasionarle perjuicio 
a su prójimo. Dicho así, se ha llegado a una situación óptima, la cual ya no es posible 
seguir mejorando sin ocasionarle perjuicio o privación de una situación beneficiosa a 
nadie. Mientras que el criterio Kaldor-Hicks, el cual es una especie de variación del 
Criterio/Óptimo de Pareto, consistiendo prácticamente que una situación ex post será 
superior a la anterior no sólo cuando algún individuo mejora sin que nadie empeore, sino 
que la persona cuya situación muta para bien lo hace con mayor intensidad que el 
individuo cuya situación empeora.  
 
Por medio de estos dos criterios se analizarán cada negociación, contratación y 
ejecución de la presente tesis para aspirar a arribar a una conclusión si es que 
efectivamente por medio del empleo de la ciencia económica los referidos se han 
realizado de forma eficiente y eficaz teniendo como contraste el Estado Chileno.  
 
3.1.1.1. Contrato de Provisión de Vacunas celebrado entre el estado peruano y 
Sinopharm 
 
A efectos de analizar el presente convenio, tiene que hacerse mención que hubo un 
pacto entre el estado peruano y la farmacéutica Sinopharm como consecuencia de la 
dación de la Resolución Suprema N°079-2020-RE (Comisión Multisectorial), asimismo, 
como consecuencia del pacto celebrado, el día 9 de setiembre de 2020, arribó un lote 
de veinticuatro mil ochocientos dosis (candidatas a vacunas del laboratorio Sinopharm 
y placebos) los cuales serían empleadas en nuestro país como ensayos clínicos bajo la 
responsabilidad del Centro de Estudios Clínicos de la Universidad Cayetano Heredia. 
Respecto a la eficacia de la referida vacuna, y en atención a lo publicado por el periódico 
gestión y que fue incorporado al presente trabajo de investigación, sería de un 79%, 
mientras que el precio por unidad se encuentra en secreto debido a una investigación 
en la fiscalía y por ende se encuentran “en reserva” y desde una interpretación simple 
no podría realizarse un análisis costo-beneficio debido que se desconoce el precio.  
 
Sin embargo, en aras del ejercicio académico, sí se podría realizar un análisis de 
eficacia respecto al porcentaje de efectividad de inmunización, la cantidad contratada 



 

68 
 

por el estado peruano, la oportunidad de entrega por parte de la farmacéutica y el inicio 
de las campañas de inmunización (Eficiencia Social).  
 
En ese sentido, si es que se había contratado un monto de un millón de unidades de 
79% de aptitudes inmunológicas y con una oportunidad de entrega de trescientos mil 
para el día 7 del mes de febrero de 2021 y el saldo de setecientas mil para el día 13 del 
mismo mes.  
 

3.1.1.2. Contrato de Provisión de Vacunas contra la Covid-19 celebrado entre el 
estado peruano y AstraZeneca 

 
Respecto a este contrato, no se encuentra la proforma del contrato definitivo, ni tampoco 
ningún documento de naturaleza precontractual que contemple el monto que tendría 
que pagar el estado peruano. Simplemente, lo que se tiene a disposición debido a una 
publicación del Diario Gestión que fue empleada en el presente trabajo de investigación. 
En la referida se ha establecido la cantidad de vacunas del Laboratorio AstraZeneca 
que el estado peruano ha adquirido, sus aptitudes inmunológicas y la oportunidad de 
entrega. 
 
Respecto al volumen de vacunas compradas, el estado peruano ha adquirido un 
volumen de catorce millones, con una aptitud inmunológica de 72% y una oportunidad 
de entrega contemplada en cualquier día y mes del tercer trimestre del año 2021, ello 
quiere decir en cualquier día de los meses Julio, Agosto y Setiembre. No obstante, se 
espera que AstraZeneca mande una parte del volumen pactado en cualquier día del 
primer trimestre (Enero, Febrero y Marzo).  
 

3.1.1.3 Negociaciones entre el estado peruano y Johnson & Johnson 
 

Respecto a este contrato, a la fecha de lo publicado por parte de el Diario Gestión aún 
se encontraba en fase de negociación la adquisición del volumen de cinco millones de 
unidades y si es que se llegase a cerrar un acuerdo, la oportunidad de entrega estaría 
planificada a partir del segundo trimestre del año 2021 y con una aptitud inmunológica 
de 66%. 
 

3.1.1.4 Contrato de Suministro de Vacunas contra la Covid-19 celebrado entre el 
estado peruano y Pfizer/BioNTech 

 
 
Respecto a este contrato, no se encuentra la proforma del contrato definitivo, ni tampoco 
ningún documento de naturaleza precontractual que mencione el monto que tendría que 
pagar el estado peruano. Simplemente, lo que se tiene a disposición debido a una 
publicación del Diario Gestión que fue empleada en el presente trabajo de investigación 
que el estado peruano ha adquirido, sus aptitudes inmunológicas y la oportunidad de 
entrega. 
 
Respecto al volumen de vacunas compradas, el estado peruano ha adquirido un 
volumen de veinte millones, con una aptitud inmunológica de 95% y una oportunidad de 
entrega de doscientas cincuenta mil unidades contemplada para cualquier día del mes 



 

69 
 

de marzo del año 2021 y otra entrega parcial de trescientas mil unidades para el mes 
de abril del año 2021, en la fuente empleada no se ha pronunciado respecto a la 
oportunidad de entrega del saldo deudor de diecinueve millones cuatrocientos cincuenta 
mil vacunas.  
 

3.1.1.5. Acuerdo entre el estado peruano y Covax Facility (Alianza Gavi) 
 
El estado peruano es miembro de la Alianza Gavi y en su condición de tal ha sido objeto 
de aceptar ofertas de la acotada para que se le adjudiquen vacunas y cumplir con una 
de las metas de la Alianza Gavi: la inmunización global frente a la propagación de la 
Covid-19. En ese sentido, la Alianza Gavi le otorga a sus estados miembros opciones 
de compra de las vacunas que se encuentren en su portafolio de distribución.  
 
Como consecuencia de ello, el estado peruano pudo tener acceso trece millones 
trescientos mil vacunas, las cuales se han dividido de la siguiente manera:  
Un primer grupo conformado de vacunas de Pfizer, y considerando a la fuente 
empleada, se destinará un volumen de ciento diecisiete mil vacunas Pfizer, de aptitud 
inmunológica de 95% y la oportunidad de entrega estaría programada para el mes de 
febrero de 2021.  
 
El segundo grupo conformado de vacunas de AstraZeneca, se destinará un volumen de 
cuatrocientos mil unidades, de una aptitud inmunológica de 72% y una oportunidad de 
entrega para marzo de 2021.  
 
3.1.1.6. Acuerdo de Suministro de Vacunas contra la Covid-19 entre el estado peruano 

y Moderna 
 
Mediante el comunicado de prensa 0212129, en la cual se anuncia el cierre del acuerdo 
de suministro, el volumen comprometido involucra a una cantidad de veinte millones de 
vacunas, cuya aptitud inmunológica es de 95% y la oportunidad de entrega sería a partir 
del primer trimestre del año 2022.   
 
3.1.2. Análisis de Eficiencia y Eficacia a través del Criterio y Óptimo de Pareto de las 

vacunas contra la Covid-19 contratadas por el estado peruano en contraste de las 
Contrataciones realizadas por el estado chileno 

 
 

Teniendo presente la relación de vacunas contratadas por el Estado peruano 
(información disponible), procederé a realizar un análisis de eficiencia en contraste a las 
contrataciones de vacunas contra la covid-19 realizadas por el estado Chileno.  
 
Relación de Contrataciones realizadas por el estado peruano: 
 
 

 
29 Ministerio de Relaciones Exteriores. (2021, 17 de setiembre). Comunicado de Prensa 021-21. 
https://www.gob.pe/institucion/rree/noticias/523419-suscripcion-de-un-acuerdo-de-suministro-con-el-
laboratorio-moderna.  

https://www.gob.pe/institucion/rree/noticias/523419-suscripcion-de-un-acuerdo-de-suministro-con-el-laboratorio-moderna
https://www.gob.pe/institucion/rree/noticias/523419-suscripcion-de-un-acuerdo-de-suministro-con-el-laboratorio-moderna


 

70 
 

1)  Pacto de suministro de vacunas celebrado entre el Estado Peruano y 
Sinopharm: volumen de vacunas a suministrar un millón de unidades, con un 
79% de aptitudes inmunológicas y con una oportunidad de entrega de trescientos 
mil unidades para el día 7 del mes de febrero de 2021 y el saldo de setecientas 
mil para el día 13 del mismo mes. Sin embargo, se había negociado la provisión 
de 38 millones de vacunas y C/U tenía un costo de US$ 72,50 Dólares 
Americanos como se encuentra cubierto en una editorial del Periódico “El 
Comercio30”.   
 

2) Pacto de suministro de vacuna celebrado entre el Estado Peruano y 
AstraZeneca: volumen de vacunas a suministrar catorce millones de unidades, 
con una aptitud inmunológica de 72% y una oportunidad de entrega parcial 
contemplada para el primer trimestre del año 2021 y una segunda entrega parcial 
para el tercer trimestre del mismo año. Teniendo en consideración que el monto 
no se encuentra revelado, a través de la plataforma de ”VisualCapitalist31” se ha 
hecho un contraste entre el costo promedio de cada dosis de las vacunas que 
se vendieron en Estados unidos y los países que conforman la Unión Europea. 
Por un lado, el precio promedio en Estado Unidos fue de US$ 4.00 Dólares 
americanos, mientras que por otro lado, el precio promedio en la Unión Europea 
fue de US$ 3.50 Dólares Americanos. A efectos del presente ejercicio, se elegirá 
la media de ambos precios en aras de la objetividad. Por ese motivo, el valor 
asignado por cada dosis será de US$ 3.75 Dólares Americanos. 
 

3) Potencial pacto de suministro de vacunas celebrado entre el Estado Peruano y 
Johnson & Johnson: volumen de vacunas a suministrar cinco millones de 
unidades, con un 66% de aptitudes inmunológicas y con una oportunidad de 
entrega planificada para el segundo trimestre de 2021. Teniendo en 
consideración que el monto no se encuentra revelado, a través de la plataforma 
de ”VisualCapitalist32” se ha hecho un contraste entre el costo promedio de cada 
dosis de las vacunas que se vendieron en Estados unidos y los países que 
conforman la Unión Europea. Por un lado, el precio promedio en Estado Unidos 
fue de US$ 10.00 Dólares americanos, mientras que por otro lado, el precio 
promedio en la Unión Europea fue de US$ 8.50 Dólares Americanos. A efectos 
del presente ejercicio, se elegirá la media de ambos precios en aras de la 
objetividad. Por ese motivo, el valor asignado por cada dosis será de US$ 9.25 
Dólares americanos. 

 
4) Pacto de suministro de vacunas celebrado entre el Estado Peruano y 

Pfizer/BioNTech: volumen de vacunas a suministrar veinte millones de unidades, 
con un 95% de aptitudes inmunológicas y una oportunidad de entrega planificada 
de entrega de doscientas cincuenta mil unidades contemplada para cualquier día 
del mes de marzo del año 2021 y otra entrega parcial de trescientas mil unidades 

 
30 Ciriaco, M. (2021, 13 de enero). COVID-19: ¿por qué el Perú es el único país en Latinoamérica que ha 
adquirido la vacuna de Sinopharm? El Comercio. https://elcomercio.pe/lima/sucesos/covid-19-por-que-
peru-es-el-unico-pais-de-latinoamerica-que-ha-adquirido-las-vacunas-de-la-china-sinopharm-noticia/  
31 Visualcapitalist. (2021, 7 de junio). COVID-19 Vaccine Prices: Comparing the U.S. and EU. 
https://www.visualcapitalist.com/covid-19-vaccine-cost-eu-versus-us/  
32 IDEM. 

https://elcomercio.pe/lima/sucesos/covid-19-por-que-peru-es-el-unico-pais-de-latinoamerica-que-ha-adquirido-las-vacunas-de-la-china-sinopharm-noticia/
https://elcomercio.pe/lima/sucesos/covid-19-por-que-peru-es-el-unico-pais-de-latinoamerica-que-ha-adquirido-las-vacunas-de-la-china-sinopharm-noticia/
https://www.visualcapitalist.com/covid-19-vaccine-cost-eu-versus-us/


 

71 
 

para el mes de abril del año 2021. Teniendo en consideración que el monto no 
se encuentra revelado, a través de la plataforma de ”VisualCapitalist33” se ha 
hecho un contraste entre el costo promedio de cada dosis de las vacunas que 
se vendieron en Estados unidos y los países que conforman la Unión Europea. 
Por un lado, el precio promedio en Estado Unidos fue de US$ 19.50 Dólares 
americanos, mientras que por otro lado, el precio promedio en la Unión Europea 
fue de US$ 14.76 Dólares Americanos. A efectos del presente ejercicio, se 
elegirá la media de ambos precios en aras de la objetividad. Por ese motivo, el 
valor asignado por cada dosis será de US$ 17.13 Dólares Americanos. 
 

5) Acuerdo celebrado entre el Estado Peruano y Covax Facility (Alianza Gavi):  
Un primer grupo conformado de vacunas de Pfizer, y considerando a la fuente 
empleada, se destinará un volumen de ciento diecisiete mil vacunas Pfizer, de 
aptitud inmunológica de 95% y la oportunidad de entrega estaría programada 
para el mes de febrero de 2021.  
 
El segundo grupo conformado de vacunas de AstraZeneca, se destinará un 
volumen de cuatrocientos mil unidades, de una aptitud inmunológica de 72% y 
una oportunidad de entrega para marzo de 2021.  

 
Relación de contrataciones realizadas por el Estado Chileno:  
 

1) Acuerdo de suministro celebrado por el Estado Chileno y la vacuna precandidata 
Janssen Sars-Cov-2: volumen de vacunas a suministrar cuatro millones de 
unidades, con un 66-76%34 de aptitudes inmunológicas y una oportunidad de 
entrega planificada una vez que se tenga disponible las existencias y se cuente 
con la aprobación de la entidad sanitaria chilena. Teniendo en consideración que 
el monto no se encuentra revelado, a través de la plataforma de 
”VisualCapitalist35” se ha hecho un contraste entre el costo promedio de cada 
dosis de las vacunas que se vendieron en Estados unidos y los países que 
conforman la Unión Europea. Por un lado, el precio promedio en Estado Unidos 
fue de US$ 10.00 Dólares americanos, mientras que por otro lado, el precio 
promedio en la Unión Europea fue de US$ 8.50 Dólares Americanos. A efectos 
del presente ejercicio, se elegirá la media de ambos precios en aras de la 
objetividad. Por ese motivo, el valor asignado por cada dosis será de US$ 9.25 
Dólares Americanos. 
 

2) Acuerdo entre el Estado Chileno y Gavi Alliance: volumen de vacunas a 
suministrar (se pactó inmunizar al 20% de la población chilena), hasta la fecha 
de 19 de agosto de 2022, chile ha recibido 7’312,91036 dosis por medio de Gavi 
Alliance (no obstante no se encuentra disponible una relación de vacunas con 

 
33 IDEM. 
34 Instituto de Salud Pública del Ministerio de Salud de Chile (2021, 10 de junio). Características de la 
vacuna Janssen, ¿Cómo Funciona? Y su eficacia contra la covid-19. https://www.ispch.cl/wp-
content/uploads/2021/06/Vacuna-Janssen-Eficacia.pdf 
35 IDEM. 
36 Organización Panamericana de la Salud [OMS] (2022, 19 de agosto). Por medio de Covax, la Alianza 
para las Vacunas (GAVI) donó 35, 100 dosis de vacunas contra la Covid-19.  



 

72 
 

su correspondiente porcentaje de aptitud inmunológica al momento de realizar 
el presente trabajo de investigación). 
 

3) Pliego de Condiciones vinculantes y contrato definitivo celebrados entre el 
Estado Chileno y Pfizer Inc. & Biontech: volumen de vacunas a suministrar 
(confidencial) pero de manera paralela37 se ha establecido que la cantidad 
comprometida un número de diez millones, precio (confidencial) y oportunidad 
de entrega38 entre el 24 de diciembre de 2020 y 1 de julio de 2021 un total de 
5’942,800 unidades. Teniendo en consideración que el monto no se encuentra 
revelado, a través de la plataforma de ”VisualCapitalist39” se ha hecho un 
contraste entre el costo promedio de cada dosis de las vacunas que se vendieron 
en Estados unidos y los países que conforman la Unión Europea. Por un lado, el 
precio promedio en Estado Unidos fue de US$ 19.50 Dólares americanos, 
mientras que por otro lado, el precio promedio en la Unión Europea fue de US$ 
14.76 Dólares Americanos. A efectos del presente ejercicio, se elegirá la media 
de ambos precios en aras de la objetividad. Por ese motivo, el valor asignado 
por cada dosis será de US$ 17.13 Dólares Americanos. 
 

4) Contrato de Suministro de vacunas celebrado por el Estado Chileno y Sinovac 
Life Sciences Co.: volumen de vacunas a suministrar40 cuatro millones, precio 
(confidencial) y oportunidad de entra entre el 28-31 de enero de 2021. Debido 
que el precio no se encuentra revelado en el contrato que tuve acceso, tendré 
como referente el monto de US$ 60,00 Dólares Americanos, dicha información 
se encuentra disponible en la página web de Reuters41. 

 
 
Continuando con el ejercicio académico, se procederá a realizar un análisis de eficiencia 
por medio del Criterio y Óptimo de Pareto entre las contrataciones realizadas por el 
Estado Peruano y el Estado Chileno, y definir por medio de este criterio cuál ha sido el 
estado que ha adquirido las vacunas contra la Covid-19 con mayor ratio de eficiencia.  
 
Por un lado, el Estado Peruano y teniendo en cuenta la limitada información disponible 
respecto a las contrataciones realizadas, ha obtenido Treinta y ocho millones 
(38’000,000) de vacunas Sinopharm a US$72,50 Dólares Americanos; catorce millones 
(14’000,000) de vacunas de AstraZeneca a un valor asignado objetivamente ascendente 

 
37 France 24 (2021, 19 de febrero). 2,7 millones de inmunizados en 15 días: las claves de Chile en su 
estrategia de vacunación. https://www.france24.com/es/am%C3%A9rica-latina/20210219-chile-
estrategia-vacunacion-covid19-desafios.  
38 Alicia Feliz .Desarrollo, Distribución y Cadena de Suministro de vacunas Contra la Covid-19 en Chile, 
Cuba y México. Repositorio CEPAL de las Naciones Unidas. P. 35. 
https://repositorio.cepal.org/server/api/core/bitstreams/00829765-8504-478e-abc2-
2d6654103571/content.  
39 IDEM.  
40 INFOBAE (2021, 23 de Enero). Sebastián Piñera anunció el arribo de vacunas Sinovac a Chile para fines 
de Enero. https://www.infobae.com/america/america-latina/2021/01/23/sebastian-pinera-anuncio-el-
arribo-de-vacunas-sinovac-a-chile-para-fines-de-enero/.  
41 Reuters Staff. (2020, 16 de octubre). Sinovac coronavirus vaccine offered by Chinese city for emergency 
use costs $60. Reuters. https://www.reuters.com/article/us-health-coronavirus-china-vaccine-
idUSKBN2710UQ.  

https://www.france24.com/es/am%C3%A9rica-latina/20210219-chile-estrategia-vacunacion-covid19-desafios
https://www.france24.com/es/am%C3%A9rica-latina/20210219-chile-estrategia-vacunacion-covid19-desafios
https://repositorio.cepal.org/server/api/core/bitstreams/00829765-8504-478e-abc2-2d6654103571/content
https://repositorio.cepal.org/server/api/core/bitstreams/00829765-8504-478e-abc2-2d6654103571/content
https://www.infobae.com/america/america-latina/2021/01/23/sebastian-pinera-anuncio-el-arribo-de-vacunas-sinovac-a-chile-para-fines-de-enero/
https://www.infobae.com/america/america-latina/2021/01/23/sebastian-pinera-anuncio-el-arribo-de-vacunas-sinovac-a-chile-para-fines-de-enero/
https://www.reuters.com/article/us-health-coronavirus-china-vaccine-idUSKBN2710UQ
https://www.reuters.com/article/us-health-coronavirus-china-vaccine-idUSKBN2710UQ


 

73 
 

a US$ 3.75 Dólares Americanos; cinco millones (5’000,000) de vacunas por parte de 
Johnson & Johnson (Janssen) a un valor asignado de manera objetiva ascendente a 
US$ 9.25 Dólares Americanos; y finalmente veinte millones (20’000,000) de vacunas 
Pfizer a un valor asignado objetivamente de US$ 17.13 Dólares Americanos. 
 
Por otro lado, el Estado Chileno, considerando la información disponible obtenida 
(precontratos, contratos e información disponible vía plataforma digital), ha obtenido 
cuatro millones (4’000,000) por parte del laboratorio Johnson & Johnson (Janssen) a 
US$ 9.25 Dólares Americanos; diez millones (10’000,000) por parte de Pfizer Biontech 
a un precio objetivamente establecido de US$ 17.13 Dólares Americanos; Cuatro 
Millones (4’000,000) por parte de Sinovac a US$ 60.00 Dólares Americanos. 
 
Por medio de una multiplicación entre el volumen de vacunas contratadas y su precio 
respectivo se obtendrá el costo económico de cada operación; sin embargo, el bolsillo 
de un estado o presupuesto como el peruano es vasto y cuenta con recursos 
económicos para poder hacer frente cualquier precio disponible en materia de 
adquisición de vacunas contra la covid-19 en el mercado internacional. Por este motivo, 
hacer un contraste que se limite a establecer cuál de los dos países objeto del presente 
estudio ha sido más eficiente en lo que se refiere a asignación de recursos como 
resultado de una compra más económica (menor precio) no sería suficiente.  
 
En ese sentido, un elemento que ha determinar si es que el estado peruano fue eficiente 
y eficaz teniendo como referente la experiencia del estado chileno, será la oportunidad 
de adquisición y la puesta a disposición de la vacuna a la población. Son dos variables 
que independientemente al precio de adquisición, pero conjugadas con ésta, podrían 
arrojar resultados de eficiencia y eficacia social. Ya que la consigna de ambos países 
era detener, controlar y reducir la propagación de la Covid-19, siendo que la 
materialización de los derechos a la salud y a la vida eran de alto interés público, en 
contraste de buscar menores precios competitivos en el mercado internacional.  
 
Asimismo, a efectos del presente ejercicio didáctico se ha prescindido de las vacunas 
que ambos países han obtenido como resultado de su adhesión a GAVI Alliance, debido 
que a pesar de que el compromiso adoptado por el acotado es de suministrar a los 
países un volumen de vacunas que cubra hasta el 20% de las poblaciones tanto de Perú 
como Chile, la Opción de Compra no ha sido gatillada de la misma forma por los países 
objeto de contraste, sino en las existencias que tenía GAVI Alliance disponibles, 
habiendo una adquisición no uniforme en lo que respecta al origen farmacéutico de las 
vacunas contra la Covid-19.  
 

En el caso peruano, desde una perspectiva de análisis económico de las contrataciones 
se desprende lo siguiente: 

a) 38’000,000.00 x 72.50 = 2’755’000,000.00  

Como puede apreciarse, el Estado Peruano habría adquirido treinta y ocho millones de 
vacunas Sinopharm a US$ 72.50 Dólares Americanos por unidad. Una vez de realizada 
una multiplicación del volumen de vacunas con su precio unitario se arriba al monto de 
US$ Dos Mil Setecientos Cincuenta y Cinco Millones de Dólares Americanos Invertidos.  



 

74 
 

b) 14’000,000.00 x 3.75 = 52’500,000.00 

De lo que se desprende de la presente multiplicación, el Estado Peruano habría 
Adquirido de AstraZeneca catorce millones de vacunas a un costo unitario de US$ 3.75 
Dólares Americanos. Una vez realizada la multiplicación del volumen de vacunas con 
su precio unitario se obtiene el monto de US$ Cincuenta y Dos Mil Quinientos Millones 
de Dólares Americanos Invertidos.  

c) 5’000,000.00 x 9.25 = 46’250,000.00 

Como puede apreciarse de la presente multiplicación, el Estado Peruano habría 
Adquirido de Johnson & Johnson (Janssen) Cinco millones de vacunas a un costo 
unitario de US$ 9.25 Dólares Americanos. Una vez realizada la multiplicación del 
volumen de vacunas con su respectivo precio unitario se obtiene el monto de US$ 
cuarenta y seis Millones doscientos cincuenta Mil Dólares Americanos Invertidos.  

d) 20’000,000.00 x 17.13 = 342’600,000.00 

Como puede apreciarse de la presente multiplicación, el Estado Peruano habría 
Adquirido de Pfizer Biontech veinte millones de vacunas a un costo unitario de US$ 
17.13 Dólares Americanos. Una vez realizada la multiplicación del volumen de vacunas 
con su respectivo precio unitario se obtiene el monto de US$ Trescientos Cuarenta y 
Dos Millones Seiscientos Mil Dólares Americanos Invertidos. 

Por medio de una adición simple, el Estado Peruano Habría invertido la suma de US$ 
3’196’350,000.00 (Tres Mil Ciento Noventa y Seis Millones Trescientos Cincuenta Mil 
Dólares Americanos/00). 

En atención al criterio Óptimo de Pareto en relación a las contrataciones realizadas por 
el estado peruano consiste en tratar de aplicar la máxima de que la situación de un 
individuo no puede mejorar sin empeorar la situación del otro. Sin embargo, en lugar de 
aplicarlo de manera universal como lo ha hecho Pareto, en el presente trabajo de 
investigación lo concretizaré al plano del territorio peruano. Por un lado, tanto el gobierno 
central como el ministerio de salud han tratado de aunar esfuerzos y realizar las 
contrataciones en el menor tiempo posible, cabe formular la pregunta si es que los 
intereses de la administración se habrían concretizado en prácticas eficientes y eficaces, 
haciendo que en términos de Pareto la situación de los peruanos mejore sin perjudicar 
a ni uno solo.  
 
Si se llegase a analizar en términos de costes de las negociaciones y adquisiciones de 
las vacunas contra la Covid-19, no se podría concluir de manera definitiva si es que la 
actuación del estado peruano ha sido eficiente, y por ende eficaz, debido que no se 
puede tener acceso al costo real de las vacunas. Habiendo una barrera en el acceso de 
la información, y tratando de emplear un promedio estimado se habría llegado a la suma 
de 3’196’350,000.00 (Tres Mil Ciento Noventa y Seis Millones Trescientos Cincuenta Mil 
Dólares Americanos/00) aunando todas las contrataciones del estado peruano en un 
periodo temporal que involucra los años 2020-2021.  

En ese orden de ideas, teniendo un criterio simulado que sustituye a efectos del 
presente trabajo a los costos reales incurridos por el estado peruano se pudo arribar 
que a efectos de Eficiencia Asignativa no podría establecerse si es que el estado 
peruano fue superior al estado chileno en materia de gestión de recursos. Sin embargo, 
a pesar de no tener acceso a los costos reales incurridos por el estado peruano, sí se 



 

75 
 

podría establecer la Eficiencia Social la cual es medida por el grado de satisfacción de 
la población, mientras que la gestión de recursos pierde protagonismo debido a la 
opacidad y restricción a la información de los contratos de suministro de vacunas contra 
la Covid-19. En ese sentido, la Eficiencia Social se establecería como consecuencia de 
la oportunidad de la ejecución de los planes de vacunación e inmunización.  

 

Como puede apreciarse en la presente gráfica proporcionada por la página web del 
diario La República42, el grueso de la población peruana tuvo acceso a la primera dosis 
entre la primera y segunda semana del mes setiembre de 2021 y a la segunda dosis 
entre la primera o segunda semana del mes de octubre de 2021. Pudiéndose concluir  
en términos de eficiencia y eficacia social, la población peruana pudo inmunizarse o 
mejorar su posición en términos de supervivencia en casos de contagios ex post a la 
vacunación.  

 
42 Absi, A. y León, G. (2022, 22 de abril). Así avanzó la vacunación contra la Covid-19 en el Perú. La 
República. https://data.larepublica.pe/avance-vacunacion-covid-19-peru/  

https://data.larepublica.pe/avance-vacunacion-covid-19-peru/


 

76 
 

 

Como puede apreciarse en el presente recuadro43, hay una tasa de reducción de la 
mortalidad conforme la población peruana ha sido inoculada con 1; 2 ó 3 dosis. Siendo 
la tendencia que la tasa de mortalidad se redujera drásticamente en la semana N° 35 
del año 2021, concretizándose así la Eficiencia Social, a través de una mejora en la 
situación de la persona en lo que respecta a ostentar una mejor posición de 
supervivencia en supuestos de contagio o reincidencia del contagio de la Covid-19. 

En el caso Chileno, desde una perspectiva de análisis económico de las contrataciones 
se desprende lo siguiente: 

a) 4’000,000.00 x 9.25 = 37’000,000.00 

Como puede apreciarse de la presente multiplicación, el Estado Chileno habría 
Adquirido de Johnson & Johnson (Janssen) cuatro millones de vacunas a un costo 
unitario de US$ 9.25 Dólares Americanos. Una vez realizada la multiplicación del 
volumen de vacunas con su respectivo precio unitario se obtiene el monto de US$ 
Treinta y Siete Millones Doscientos Cincuenta Mil Dólares Americanos Invertidos.  

b) 10’000,000.00 x 17.13 = 171’300,000.00 

Como puede apreciarse de la presente multiplicación, el Estado Chileno habría 
Adquirido de Pfizer Biontech diez millones de vacunas a un costo unitario de US$ 17.13 
Dólares Americanos. Una vez realizada la multiplicación del volumen de vacunas con 
su respectivo precio unitario se obtiene el monto de US$ ciento setenta y un Millón 
Trescientos Mil Dólares Americanos Invertidos. 

c) 4’000,000.00 x 60 = 240’000,000.00 

 
43 Silva-Valencia, J. (2022, abril). INFORME TÉCNICO. TASAS DE MORTALIDAD POR COVID-19 SEGÚN 
ESTADO DE VACUNACIÓN: APROXIMACIÓN A LA EVALUACIÓN DE LA EFECTIVIDAD DE LAS VACUNAS. 
Instituto Nacional de Salud. https://boletin.ins.gob.pe/informe-tecnico-tasas-de-mortalidad-por-covid-
19-segun-estado-de-vacunacion-aproximacion-a-la-evaluacion-de-la-efectividad-de-las-vacunas/  

https://boletin.ins.gob.pe/informe-tecnico-tasas-de-mortalidad-por-covid-19-segun-estado-de-vacunacion-aproximacion-a-la-evaluacion-de-la-efectividad-de-las-vacunas/
https://boletin.ins.gob.pe/informe-tecnico-tasas-de-mortalidad-por-covid-19-segun-estado-de-vacunacion-aproximacion-a-la-evaluacion-de-la-efectividad-de-las-vacunas/


 

77 
 

Como puede apreciarse de la presente multiplicación, el Estado Chileno habría 
Adquirido de Sinovac cuatro millones de vacunas a un costo unitario de US$ 60.00 
Dólares Americanos. Una vez realizada la multiplicación del volumen de vacunas con 
su respectivo precio unitario se obtiene el monto de US$ Doscientos Cuarenta Millones 
Americanos Invertidos. 

Por medio de una adición simple, el Estado Chileno habría invertido un monto 
ascendente a US$ 448’300,000.00 Cuatrocientos Cuarenta y Ocho Millones Trescientos 
Mil Dólares Americanos invertidos. 

En atención al criterio Óptimo de Pareto en relación a las contrataciones realizadas por 
el estado chileno consiste en tratar de aplicar la máxima de que la situación de un 
individuo no puede mejorar sin empeorar la situación del otro. Sin embargo, en lugar de 
aplicarlo de manera universal como lo ha hecho Pareto, en el presente trabajo de 
investigación lo concretizaré al plano del territorio chileno. Por un lado, tanto el gobierno 
central como el ministerio de salud han tratado de aunar esfuerzos y realizar las 
contrataciones en el menor tiempo posible, cabe formular la pregunta si es que los 
intereses de la administración se habrían concretizado en prácticas eficientes y eficaces, 
haciendo que en términos de Pareto la situación de los chilenos mejore sin perjudicar a 
ni uno solo.  
 
Si se llegase a analizar en términos de costes de las negociaciones y adquisiciones de 
las vacunas contra la Covid-19, se podría concluir con mayor certeza que el caso 
peruano en lo que concierne a los costes reales de las adquisiciones de las vacunas. 
Ello se debe a la transparencia del estado chileno en poner a disposición el contenido 
negocial pactado con los laboratorios, pero con algunas restricciones respecto algunas 
cláusulas. Si bien es cierto, el caso peruano presentó una barrera infranqueable que 
impide tener acceso a los contratos celebrados, en el caso chileno el mencionado 
impedimento es de manera parcial, reduciendo considerable sus niveles de opacidad y 
demostrando prácticas de gestión pública transparentes. En ese orden de ideas, el 
estado chileno habría incurrido en un gasto de US$ 448’300,000.00 Cuatrocientos 
Cuarenta y Ocho Millones Trescientos Mil Dólares Americanos en un periodo temporal 
que involucra los años 2020-2021. 

En ese orden de ideas, teniendo un criterio objetivo de los costos reales incurridos por 
el estado chileno, y desde una perspectiva de Eficacia Asignativa, se puede concluir que 
el estado chileno ha sido quien ha podido distribuir mejor los costes de transacción que 
involucran el grueso de sus negociaciones para la provisión de la vacuna contra la 
Covid-19. Por otro lado, en lo atinente a la Eficiencia Social, se definirá a continuación 
si es que el estado chileno en términos de oportunidad de inoculación de la vacuna y en 
reducción de las tasas de muerte y de contagios habría sido superior que el estado 
peruano. 

 



 

78 
 

 

Como puede apreciarse en el presente cuadro, el estado chileno inició su vacunación 
de la primera dosis antes de febrero de 2021, cubriendo un gran margen en contraste 
de otros estados como Uruguay, Panamá, República Dominicana, Costa Rica, 
Argentina, Brasil, México, Colombia, El Salvador, Perú, Ecuador, Bolivia, Paraguay, 
Guatemala y Venezuela. Es válido formularse la interrogante cómo el estado chileno 
pudo haber tenido un punto de partida superior en contraste de los demás países de la 
Región.  

En ese sentido, desde una perspectiva de Eficiencia Social, el estado chileno ha sido el 
primer país de la región en poner a disposición de su población vulnerable (grupo etario) 
la primera dosis contra la covid-19, siendo factible concluir que las tasas de contagio y 
de mortalidad han disminuido como consecuencia de ello.  

3.1.3. Aplicación del Criterio Kaldor-Hicks como criterio subsidiario en el 
contraste de las realidades peruano-chilenas 

El criterio Kaldor-Hicks cobra relevancia si es que en un universo trazado la colectividad 
que mejora su situación lo hace en mayor intensidad que el colectivo que se perjudica. 
En el caso en particular, el estado chileno fue la colectividad que mejoró su situación no 
sólo por una negociación y ejecución contractual célere en contraste de la situación 
peruana, sino por su implementación en términos de oportunidad de acceso a la vacuna 
por parte de su población. Empleando las gráficas que yacen líneas arriba, se puede 
apreciar desde un punto de vista objetivo que Perú inoculó al grueso de su población 
entre finales de setiembre e inicios de octubre; mientras que chile empezó a inocular a 
su población vulnerable ad portas de febrero del año 2021.  



 

79 
 

Para sustentar que la colectividad representada por la ciudadanía chilena ha mejorado 
en mayor intensidad que la colectividad representada por el estado peruano se ha 
perjudicado, puede argumentarse desde un punto de vista de Eficiencia Asignativa en 
el aspecto de los costos de transacción de obtención de las vacunas, la cual el estado 
peruano, por medio de precios estimados sería el estado que mayor gasto ha incurrido; 
mientras que el estado chileno, por medio de costos reales sería el estado que menos 
costos ha incurrido para la obtención de las vacunas.  

En ese sentido, desde la perspectiva asignativa, el estado chileno ha sido más eficiente 
en contraste del estado peruano.  

En lo que respecta a la Eficiencia Social, el estado chileno fue el primero en poner a 
disposición las vacunas contra la covid-19 a su población más vulnerable, mientras que 
el estado peruano puso a disposición al grueso de su población entre las semanas de 
los meses de setiembre y octubre de 2021. Hay una diferencia en niveles no sólo de 
satisfacción, sino de contagios y mortalidad. La idea es que a través de la Eficiencia 
Social las personas al ser inoculadas con la vacuna, estas mejoren su posición de 
salvamento, o inclusive logren inmunidad respecto a potenciales contagios o 
reincidencias.  

Sin embargo, como puede apreciarse en las gráficas, el estado chileno pudo obtener 
una eficiencia y una eficacia social superior en contraste del estado peruano, debido al 
factor determinante de la oportunidad, o en otras palabras, la puesta a disposición de 
las vacunas a su población. 

3.2. La Discrecionalidad Administrativa y su aplicación a la negociación y contratación 
de vacunas contra la Covid-19  

El Principio de Legalidad rige la actividad del estado, y por este motivo, acoge la 
existencia de la institución de los actos reglados y no reglados (discrecionales). Los 
primeros consisten en pautas que el legislador por medio de la dación de una norma de 
rango legal le otorga a la administración y éste como ejecutor de la voluntad del 
legislador se desempeñará en lo establecido en la norma; cabe mencionar si el 
legislador al momento de confeccionar la norma le otorga un margen de actuación 
limitado a la administración, se habría de materializar un acto reglado restringido, 
mientras que por otro lado el legislador le otorga al operador opciones en la norma que 
le permita elegir cual emplear, estaríamos en el páramo de los actos reglados laxos.  
 
Lo que compete a los actos reglados, la administración posee cierto espectro de libertad 
para poder tomar decisión sobre cada materia en particular, ello denota que los actos 
reglados independientemente si son restringidos o laxos, delimitan el actuar de la 
administración y por ende son el otro lado de la moneda, ya que los actos discrecionales, 
el operador jurídico o ejecutor de la voluntad legislativa tiene un amplio margen de 
actuación, con el único limitante de motivar la justificación de la decisión adoptada, ya 
que el legislador no ha determinado de manera específica o concreta el actuar de la 
administración, ni la forma de materializarla.  
 
Por su parte, pueden haber matices de discrecionalidad, pero para efectos del presente 
trabajo de investigación, me enfocaré en el más alto espectro de la discrecionalidad 



 

80 
 

administrativa: el que únicamente se encuentra sujeto a control político. Ahora, en dónde 
radica ese ámbito administrativo que despliega este tipo de discrecionalidad: en el 
Ministerio de Salud.  
 
Aunado en lo antes mencionado, y a efectos del presente trabajo de investigación, me 
adhiero al criterio del Tribunal Constitucional44 (caso Callegari Herazo) a lo que compete 
a discrecionalidad planificadora, la cual es entendida como la facultad de optar por una 
gama de soluciones que tienen por objeto llegar a cierto nivel de racionalidad y eficiencia 
administrativa. Es menester establecer una relación de objetivos, políticas, programas y 
procedimientos afines con los recursos materiales y humanos que se encuentren a 
disposición. 
 
Además, también acojo el criterio del Tribunal Constitucional45 concerniente a la 
discrecionalidad técnica, la cual puede definirse como la potestad para valorar o elegir, 
dentro de un universo de alternativas, un juicio especializado o un procedimiento de 
índole científica o tecnológica. 
 
Respecto a la discrecionalidad planificadora en el caso en concreto, el ministro de salud 
tiene la potestad exclusiva de realizar políticas de salud, haciendo que las demás 
entidades de todos los niveles de gobierno del estado se encuentren constreñidas en 
acatarlas y ejecutarlas. Cabe mencionar que las políticas de salud realizadas por el 
ministerio de salud han de definir los objetivos primordiales, sus lineamientos, 
contenidos de las políticas públicas de salud, y cuyo cumplimiento tiene que realizarse 
por medio de mecanismos de coordinación respecto a los demás niveles de gobierno 
en aras de concretizarse de manera eficiente y eficaz.  
 
Por su parte, la discrecionalidad planificadora es una potestad que le asiste en este caso 
al ministro de salud para poder optar entre procedimientos de carácter científico, 
tecnológico y sobre salud, e implementarlo como política de gobierno de alcance 
general. En el caso de la negociación y la contratación de vacunas contra la covid-19, 
el ministro de salud más el voto de consejo de ministros ha aprobado la política general 
de salud y optar por la estrategia más provechosa para poder implementar y 
contrarrestar la propagación del virus de la Covid-19. 
 

3.2.1. Regulación como contrapeso a la discrecionalidad administrativa en 
supuestos de declaración de emergencia sanitaria en aras de obtener una 
actuación eficiente y eficaz por parte del estado peruano   

 
Como puede apreciarse del análisis de Eficiencia Asignativa y Social realizado en el 
acápite anterior, es menester que la regulación entre a tallar en aras de realizar una 
especie de simulación de eficiencia. La razón se debe a los altos indicadores de 
mortalidad por parte del estado peruano, la demora de la implementación de los planes 
de vacunación e inmunización y los altos costes dinerarios para adquirir vacunas a pesar 

 
44 Sentencia 0090-2004-AA/TC (2004, 5 de julio). Tribunal Constitucional del Perú (Alva Orlandini). 
https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2004/00090-2004-AA.html. [Consider2ando 9no] 
 
45 IDEM 

https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2004/00090-2004-AA.html


 

81 
 

de usarse estimados, en lugar de colocar los costos reales. Por este motivo, es menester 
que por medio de una Ley se regule la potestad discrecional del estado peruano 
respecto a la contratación directa con otros actores internacionales (farmacéuticas, 
países o entidades como la Alianza Gavi).  
 
Asimismo, por lo general la eficiencia se logra por medio del ejercicio de la autonomía 
privada, sin embargo, hay situaciones en la que la autonomía privada es insuficiente 
para poder lograr este objetivo, siendo nada más que un prurito o ideal, no 
trascendiendo el plano metafísico de las ideas. La pregunta pertinente sería por qué es 
necesario que el estado peruano a través de la regulación (dación de una Ley) limite su 
facultad discrecional de negociar y cerrar acuerdos bilaterales de índole internacional. 
La respuesta por más simple que parezca es para poder desplegar una mejor actuación 
al momento de negociar y cerrar contratos como sucedió durante la pandemia de la 
Covid-19, siendo el Perú el país con mayor tasa y casos que Chile.  
 
La eficiencia perseguida a través de la legislación sería la Eficacia Asignativa, debido 
que la gestión de los recursos (no sólo dinerarios, sino logísticos y materiales) no ha 
sido la adecuado; aunado, se perseguiría de igual forma la Eficacia Social, la cual es 
conseguida como consecuencia de la satisfacción de los clamores de la ciudadanía, en 
el presente caso, sería salud por medio de la inmunización o mejora de la posición de 
salvamento ante el acaecimiento de nuevas pandemias.  
 
En ese sentido, es necesaria la dación de una Ley que restrinja la actividad de 
negociación y cierre de pactos bilaterales del contrato con las farmacéuticas u otros 
actores internacionales. Para que esa legislación sea eficaz es cuestión de imponerle 
facultades regladas tanto al presidente de la república como al ministro de salud, e 
inclusive al ministro de relaciones exteriores. El mandato que deberían de seguir como 
propuesta del presente trabajo de investigación consistiría en negociar o cerrar pactos 
de la forma más célere dentro de un criterio objetivo que no sólo implique adoptar la 
oferta económicamente más favorable, sino a la oferta que pueda ejecutarse con mayor 
prontitud. Ello se debe a que en un escenario de pandemia no se le puede dar prioridad 
al ahorro de recursos en detrimento del derecho fundamental de gozar salud, e inclusive 
a la vida, dado que conforme transcurre el tiempo, la situación podría empeorar como 
sucedió en la experiencia peruana respecto a la pandemia ocasionada por la 
propagación de la Covid-19.  
 
También sería pertinente, regular la potestad por parte de la autoridad de nombrar 
plenipotenciarios con reconocida solvencia moral, económica y profesional para que 
negocien en representación del estado peruano, y a través de las ventajas comparativas 
que estos plenipotenciarios tengan en contraste de sus poderdantes, también 
experiencia y contactos que sirvan de nexo más eficaz y cierren los contratos de 
provisión de vacunas para alguna eventual pandemia. 
 
3.3 Principio de Transparencia en el contexto de negociación y ejecución de los 
contratos de suministro de vacunas contra la Covid-19 
 
En lo que respecta al derecho a la información, se tiene entendido que hay supuestos 
en los cuales se restringe el acceso a ésta si es que se cataloga la información como 



 

82 
 

“reservada”, la razón de ser de tal restricción se debe principalmente por razones de 
seguridad nacional, eficacia de la acción externa del estado; o información clasificada, 
cuando compete a las relaciones externas del estado con los demás actores 
internacionales y como consecuencia de una revelación podría acaecer un riesgo a la 
seguridad e integridad territorial del estado o defensa nacional en el exterior, o al curso 
de las negociaciones internacionales y/o a la subsistencia del sistema democrático, así 
como los elementos de las negociaciones de índole internacional que de filtrarse 
ocasionaría daño, perjuicio a los procesos de negociación o un cambio material adverso 
a los acuerdos concluidos, los cuales no serían públicos durante su curso ordinario.  
 
El estado peruano optó por restringir en su totalidad todos los acuerdos celebrados con 
las farmacéuticas, sin embargo, habiendo transcurrido un tiempo prudencial de haberse 
cerrado todos los contratos, aun los mencionados siguen catalogados como información 
reservada. Por lo general, nuestra legislación de Transparencia (T.U.O. de la Ley N° 
27806) siendo que el literal a. del numeral b) del artículo 16° de la citada norma regula 
el principio del cambio de las condiciones precedentes o Rebus Sic Stantibus.  
 
En ese orden de ideas, en lugar de que la información o los contratos se encuentren con 
un mandato de restricción por cuestiones que obedecen a la Ley o por existir un pacto 
de confidencialidad que constriñe al estado peruano en guardar reserva, tanto ese 
mandato como ese pacto han perdido razón de ser, ya que la razón que los justificaba 
era salvaguardar la ventaja comparativa de las farmacéuticas respecto a sus posiciones 
no sólo como contratantes, sino en el mercado internacional de provisión de vacunas 
contra la covid-19, el temor era que sus competidores tomarían conocimiento de lo 
pactado y lo usarían para su beneficio. No obstante, el tiempo ha transcurrido y la 
ventaja comparativa que era la razón de ser de la reserva ha desaparecido, siendo deber 
del estado publicar la totalidad de los contratos, sin censurar ningún extremo de lo 
celebrado.  
 
Por este motivo, concluyo que el estado peruano no ha sido transparente, debido que 
está ejerciendo abusivamente la institución de la reserva de la información al no ponerla 
a disposición de la ciudadanía. Asimismo, si es que se llegase a “liberar” los contratos 
celebrados con las farmacéuticas, sería conveniente que el estado peruano adopte la 
transparencia del estado chileno en poner en una plataforma digital los contratos 
celebrados, ahorrándole al ciudadano interesado la travesía de realizar un trámite 
burocrático de “acceso a la información” como así lo hizo el estado chileno, o caso 
contrario, el presente trabajo de investigación no hubiera podido realizarse. Un país 
transparente no somete su información a trámites burocráticos, sino los pone a 
disposición con facilidad de acceso como sería en la página institucional de alguna 
entidad y el interesado a través de un click podría obtener la información de manera 
inmediata e incondicional.  
 
3.3.1. Caso de Acceso a la Información que involucra a El Consejo Nacional para la 
Ética (PROÉTICA) contra el Ministerio de Salud (MINSA) y análisis de la Resolución 
emitida por el Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Perú 
 
El Consejo Nacional para la Ética (PROÉTICA) el día 14 de enero de 2021 le solicitó al 
Ministerio de Salud la siguiente información: 



 

83 
 

a.- Copia de los contratos, convenios y/o acuerdos suscritos entre el gobierno peruano 
y las empresas Sinopharm y AstraZeneca. 
b.- Copia de la justificación técnica y legal de los referidos documentos, informes 
técnicos, legales y opiniones de gente versada en la materia. 
c.- Nombre y Cargo de los funcionarios del gobierno peruano que tuvieron participación 
en las negociaciones (las que tuvieron cierre y las que al momento de la solicitud se 
encuentran elaborándose). 
d.- Una lista de los Organismos Internacionales que hayan tenido cualquier tipo de grado 
de participación en las referidas negociaciones concluidas y por concluir. 
 
Acto seguido, mediante correo electrónico de fecha 2 de febrero de 2021, la entidad le 
remite el Informe N° 63-2021-LYS-DVMSP-MINSA, el cual contiene una denegatoria 
parcial respecto a:  
a.- La información que versa respecto los contratos y respaldo técnico de las 
adquisiciones de vacunas, debido que estas tienen el rótulo de “reservado”. 
b.- la información que ha sido denegada en el párrafo anterior si se llegase a revelar 
podría perjudicar a las negociaciones en trámite, pudiendo alterar los acuerdos que son 
de interés del Estado.  
c.-se procedió a entregar el nombre y cargo de los funcionarios del gobierno peruano 
involucrados en las negociaciones, debido que es información de carácter público. 
 
Como consecuencia a la denegatoria parcial de la Entidad solicitada, el 18 de febrero 
de 2021, PROÉTICA interpuso recurso jerárquico de apelación ante la Primera Sala del 
Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, argumentando 
principalmente que la respuesta del Ministerio de Salud tuvo muchas imprecisiones, 
debido a que el “Acuerdo Vinculante Pfizer” no puede abrirse, a pesar de haberse 
obtenido los enlaces correctos; mientras que la denegatoria contenida en el Informe N° 
63-2021-LYS-DVMSP-MINSA ha sido realizada sin ningún sustento lógico alguno, sólo 
se limita a invocar el artículo 16° de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información 
Pública. 
 
Respecto a los informes técnicos que involucran a los contratos solicitados a la Entidad 
también se encuentran cubiertos por el velo de “reserva”. 
Por su parte, se estableció que la Materia en Discusión consiste en determinar si la 
información solicitada por el recurrente se encuentra protegida por las excepciones 
previstas tanto en el literal a) del numeral 2 del art. 16° de la Ley de Transparencia, así 
como el numeral 2 del artículo 17° de la citada normativa.  
 
Finalmente, la Primera Sala Resolvió lo siguiente: 

- Declarar Fundado el recurso de apelación interpuesto por la parte recurrente y 
revocar lo dispuesto en el Informe N° 63-2021-LYS-DVMSP-MINSA. Se dispuso 
a ordenar a la Entidad a entregar la información pública solicitada.  

- Solicitar al Ministerio de Salud acreditar en un plazo de cinco (5) días hábiles 
haber entregado la información requerida por PROÉTICA. 

- Declarar agotada la vía administrativa. 
- Notificar la presente resolución a ambas partes.  

 



 

84 
 

Los criterios principales esgrimidos por la Primera Sala para estimar en su totalidad el 
recurso de apelación interpuesto por PROÉTICA fueron los siguientes: 

- Respecto a lo argüido por el Ministerio de Salud en lo concerniente a la 
revelación de los Elementos de las Negociaciones Internacionales perjudicarían 
los procesos de negociadores o alterarían los acuerdos ya arribados, y que estos 
no tendrían la categoría de público hasta culminar con todo el proceso del iter 
contractual.  

 
Sobre el particular, la Primera Sala se pronunció invocando el art. 16° de la Ley de 
Transparencia, en el extremo de que “los responsables de la calificación son los titulares 
del sector correspondiente o los funcionarios designados por éste. Una vez que 
desaparezca la causa que motivó la clasificación, la información reservada es de 
carácter público.  
 
Aunado a ello, se procedió a invocar el art. 21° del Reglamento de la Ley de 
Transparencia, señalando que las Entidades que desarrollen o custodien información 
reservada o secreta, tendrán que mantener un registro en el cual se consigne el número 
de resolución del titular del sector o del pliego y la fecha de resolución por la cual se le 
otorgó dicho carácter, entre otra información relacionada con dicha clasificación. 
 
La Entidad no ha podido acreditar que la información objeto de solicitud haya sido 
rotulada como reservada conforme el marco legal citado previamente.  
 

- Respecto a la información requerida y siendo considerada como “Secreto 
Comercial” por parte de la Entidad, la Autoridad se ha pronunciado que la 
Entidad no sustentó la forma y hasta qué extensión había de protegerse bajo ese 
rótulo lo solicitado (Acuerdos, Documentos de Respaldo Técnico, Informes 
Legales y Opiniones de Especialistas). En ese sentido, la Entidad tiene el deber 
de motivar el rechazo y a su vez tiene que satisfacer la carga de la prueba de la 
acotada denegatoria.  

 
Aunado a lo anterior, la Sala hace referencia al D.U. N° 110-2020, en el sentido de que 
la autoridad tendrá que tachar la información recubierta por el velo de la confidencialidad 
y proceder a entregar parcialmente la información rotulada como pública.  
 

- Respecto a la obligación de publicación de información de carácter general, la 
autoridad por medio de un contraste entre el carácter público de la información 
que posee la administración pública de aquella que como consecuencia de un 
mandato legal corresponde ser difundida a través de la publicación en la página 
web de cada entidad en particular, no puede colegirse que por el solo hecho de 
que cualquier tipo de información sea publicada en la página web institucional, 
el resto de información que se encuentra en custodia de la entidad sea 
considerada como confidencial, aplicando de manera irrestricta los preceptos del 
art. 18° de la Ley de Transparencia, y a su vez, emplear la analogía en casos 
que no corresponde. 

 
Asimismo, la Sala hace mención respecto al Escrutinio Público, y cómo éste materializa 
su razón de ser al momento de fiscalizar el uso ineficiente de recursos públicos, o 



 

85 
 

respecto a la ejecución del deber de divulgación del sector público y sobre a la 
adquisición que realiza el estado. 
 

- Respecto a la Violación al deber de confidencialidad y/o reserva que pueda 
generar graves contingencias al Perú, la Sala concluyó que el Ministerio de Salud 
era el primero clasificar y registrar como reservada la información objeto de 
solicitud; el mismo razonamiento se aplica para la información confidencial; en 
ese sentido, la Entidad tenía que satisfacer la carga de la prueba, y por ende, 
acreditar el supuesto de hecho y el marco legal por el que lo requerido constituye 
una excepción al ejercicio del derecho de acceso a la información pública. 
Siendo que la Entidad no ha podido acreditar ninguno de los supuestos 
invocados y que sustentan su denegatoria respecto de la información solicitada 
por la parte recurrente.  

 
Lo sucedido en el caso peruano fue un acto por parte de la última instancia en sede 
administrativa (Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública), el cual ha 
acogido parcialmente la pretensión de PROÉTICA (recurrente) teniendo como idea 
fuerza de lo decidido que la Entidad (Ministerio de Salud) tenía la obligación legal de 
Registrar y rotular toda la información que se encuentre bajo su custodia, en aras de 
sustentar eventualmente el tratamiento excepcional que goza la información pública, 
pero cuyo acceso se encuentra restringido. 
 
No obstante, lo fallado por el Tribunal denota una práctica positivista de la aplicación del 
derecho al caso concreto, a pesar de citar un par de sentencias emitidas por el Tribunal 
Constitucional peruano, debido que a través de una interpretación literal de los artículos 
16° y 18° de la Ley de Transparencia y el artículo 21° de su Reglamento, han optado 
por amparar la apelación del recurrente sin considerar algunas cuestiones de derecho 
internacional respecto a la formación y ejecución de contratos y su carácter transversal 
al momento de interpretarse con cualquier normativa de origen doméstico.  
 
Adicionalmente, es cuestionable que el Tribunal condiciona al registro, rotulado y demás 
procedimientos (actos de la administración) para podérsele dotar del velo de la 
confidencialidad o las cualidades de ser secreta, en ese sentido, realizo la observación 
de que un compromiso de índole internacional no puede ser supeditado a ser cumplido 
siguiendo las condictio iuris del cuerpo legal de la Ley de Transparencia, debido que por 
no obedecer a una formalidad que carece de significado podría revelarse información 
secreta que podría poner en riesgo la posición comercial de la farmacéutica interesada 
en su reserva frente a sus demás competidores, perdiendo así cualquier ventaja 
comparativa debidamente ganada en atención a los usos y costumbres de las 
transacciones libres comerciales de índole internacional.  
 
Además, en el supuesto hipotético de que el Ministerio de Salud haya cumplido con 
todos los requisitos legales y reglamentarios, y se hubiera dotado de confidencialidad o 
la cualidad de información secreta a todo el acervo documentario solicitado por 
PROÉTICA, la entidad estaría obligada a motivar su decisión de denegar el acceso a la 
información solicitada y no limitarse a realizar una invocación normativa de excepción al 
acceso a la información.  
 



 

86 
 

Sin embargo, a pesar de existir una normativa que obligue a la Entidad a realizar cierto 
procedimiento para darle la debida categoría de confidencialidad o de secreta a la 
información bajo su custodia, y ésta haya sido desobedecida con o sin intencionalidad, 
considerando que la información que se pretende tener acceso emana de una relación 
jurídica internacional y que en sus disposiciones se ha establecido la confidencialidad, 
sería menester que la Entidad a través de una debida motivación y a pesar de no haber 
cumplido con la formalidad prescrita en la legislación de transparencia, justifique el 
carácter de confidencialidad o de secreto de la información solicitada por PROÉTICA.  
 
En ese sentido, si es que se llegase a compeler a la Entidad en revelar la información 
que hipotéticamente no haya cumplido con la formalidad impuesta por la normativa de 
Transparencia para que no se encuentre a disposición de cualquier particular, pero ésta 
haya sido denegada a través de una argumentación que denote la necesidad de 
mantenerla fuera del alcance de cualquier tercero, dicha negativa sería válida, ya que 
se sustentaría de manera razonable y hasta técnica de los riesgos y potenciales 
perjuicios que podrían acaecer por su puesta a disposición a la parte solicitante.  
 
No obstante, y si tuviera que adoptar una posición sumamente purista respecto a 
cumplimiento contractual en materia internacional, tendría que concluir que a pesar de 
no haberse cumplido con los requisitos legales, ni si hubiera cumplido con denegar la 
solicitud de acceso con un mínimo de motivación, tampoco debería de haberse exigido 
la entrega de la información solicitada, en virtud de la ejecución de un contrato 
internacional vigente.  
 
En ese orden de ideas, en aras de evitar producirle a la farmacéutica ningún perjuicio 
real o potencial por divulgar información catalogada como confidencial o secreta por el 
contrato celebrado, sería pertinente aplicar las acotadas figuras a pesar de no haberse 
realizado con la debida formalidad impuesta por ley. Es necesario que la Entidad retenga 
la información, en aras de prevenir que el estado peruano sea pasible de demandas por 
incumplimiento contractual; no obstante, la restricción mencionada tiene que estar 
supeditada a un término razonable, dado que lo que se pretende proteger es la ventaja 
comparativa de la farmacéutica (cocontratante) y evitar que pierda su posición ganada 
en el mercado internacional.  
 
Una vez transcurrido un plazo razonable contabilizado desde el cierre contractual y 
haciendo un mapeo de la ejecución contractual de la farmacéutica con sus demás partes 
contractuales podría concluirse de manera razonable y objetiva que su posición o 
ventaja comparativa se habría salvaguardado, desapareciendo los motivos que 
sustentaron un tratamiento especial a los contratos y demás documentos que han sido 
solicitados por PROÉTICA. Ya que no puede mantenerse en secreto o bajo 
confidencialidad información cuyo propósito de protección haya desaparecido por el 
devenir del tiempo.  
 
Por este motivo, es menester invocar el cambio de las condiciones precedentes que 
sustentaron un tratamiento restringido de la información, haciendo que lo que se 
encontraba limitado de acceder sea puesto a disposición de la ciudadanía sin expresión 
de causa. El argumento principal consiste que luego de que la empresa haya ejecutado 
la mayoría de los contratos que contrajo con sus demás contrapartes, no habría 



 

87 
 

información que proteger, debido a que ya contrató, e inclusive, se ha ejecutado. En ese 
sentido, ya no habría ningún motivo para sustentar su restricción.  
 
Sin embargo, cabe mencionar que antes de que acaeciera el cambio de las condiciones 
precedentes de la restricción de la información, sería necesario formularse la 
interrogante respecto qué información podría ponerse a disposición de la ciudadanía. 
En primer orden, lo que tendría que protegerse sería el precio unitario de la vacuna 
contratada, debido que el precio podría interpretarse que es el resultado de un arduo 
proceso de negociación, sin embargo, considerando la posición de Perú en contraste de 
Chile, no podría afirmarse que haya negociado (oferta-contraoferta) el precio de cada 
vacuna unitaria, sino que considerando la posición y lista de espera se podría concluir 
que no tuvo ningún poder de negociación, sometiéndose a un contrato por adhesión. En 
ese sentido, al restringirse la información concerniente al precio, se protegería de 
manera directa e inmediata la ganancia marginal del laboratorio cocontratante.  
 
Otra disposición que tendría que ocultarse bajo el velo de la confidencialidad sería el 
volumen de vacunas a entregar, debido que podría inferirse lo siguiente si es que el 
número de volumen se llegase a filtrar: (I) empleo de capacidad de producción u ociosa 
de la farmacéutica; (II) Capacidad de entrega o de distribución; y , (III) capacidad de 
almacenamiento de las vacunas producidas en sus establecimientos. Por medio de la 
revelación del volumen de producción podría revelarse los tres (3) elementos 
previamente mencionados, ocasionando que pierda su ventaja comparativa frente a sus 
competidores directos, y si sus ingresos potenciales mermasen significativamente, 
debido que al conocerse estos tres aspectos, sus competidores tendrían conocimiento 
de los volúmenes de producción, costos marginales de producción, costos de 
almacenamiento y finalmente la ganancia marginal por cada contrato celebrado.  
 
Finalmente, otro punto de autorregulación que debería de limitarse el acceso sería el 
cronograma de entrega en caso se haya pactado un suministro periódico en lugar de 
que la entrega se realice mediante una única ejecución. Debido que por medio de un 
estudio secuencial del mencionado, podría calcularse el volumen de vacunas a entregar 
y obtener una estimación aproximada de las capacidades instaladas, de producción y 
de almacenamiento de la farmacéutica, siendo que esta información podría utilizarse en 
su contra para efectos de competencia efectiva, debido que al tenerse conocimiento de 
las capacidades antes mencionadas, sus competidores sabrían que la farmacéutica que 
está proveyendo al Perú no cuenta con las existencias para poder honrar eventuales 
contratos con otros agentes económicos internacionales, y lo usarían como carnada o 
bait para poder atraer mayores interesados, ya que se filtraría el dato de que 
determinada farmacéutica no podría honrar sus pactos debido a que su capacidad 
máxima de producción se encuentra comprometida con acuerdos previos, y en lugar de 
celebrar acuerdos de bienes futuros con un riesgo de ejecución tardío.  
 
En ese orden de ideas, y a manera de conclusión, el estado peruano no puede darle la 
calidad de información pública a todos los documentos solicitados por PROÉTICA, 
debido que por la inobservancia de los artículos mencionados líneas arriba no podría 
pretenderse que el estado peruano incumpla obligaciones de índole internacional, y con 
mayor razón, cuando recién se había llegado al cierre contractual. Sin embargo, si la 
solicitud de acceso de información presentada por la parte recurrente hubiera sido 



 

88 
 

posterior de haber transcurrido un plazo razonable ex post al cierre contractual, y 
habiéndose tutelado los intereses comerciales de la farmacéutica y cuya concreción 
hubiera sido en un periodo del año 2021 en la cual el grueso de países hubiera inoculado 
a sus respectivas poblaciones con la vacuna contra la covid-19, la competencia para 
captar mayor clientela no sería la misma que en el año 2020, en ese sentido, la 
denegatoria no hubiera tenido sustento legal ni técnico alguno. 
 
3.3.2. Contraste entre el caso chileno y peruano respecto a acceso a la información en 
lo concerniente a la obtención de información que implique la negociación de los 
acuerdos y/o contratos de adquisición y suministro de las vacunas contra la Covid-19 
 

Para el presente análisis me enfocaré al fondo de lo resuelto por la autoridad chilena 
(La Cuarta Sala de la Corte de Apelaciones) y la autoridad peruana (La Primera Sala 
del Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública) respecto si se debe 
otorgar acceso a la información solicitada por los interesados, en el caso chileno la 
interesada fue la Sra. Tania Tabilo, mientras que en el caso peruano la parte interesada 
fue PROÉTICA. Asimismo, cabe hacer la precisión que el caso chileno la competencia 
judicial es consecuencia de un Reclamo de Ilegalidad interpuesto por AstraZeneca S.A., 
mientras que la competencia administrativa del Tribunal de Transparencia y Acceso a la 
Información Pública se debe a un recurso de apelación interpuesto por PROÉTICA y 
como consecuencia de la denegatoria de la información solicitada por parte del 
Ministerio de Salud peruano.  

Si bien es cierto que en ambos casos se ha amparado tanto el reclamo de ilegalidad 
como el recurso de apelación presentados respectivamente, existen criterios distintos 
que merecen ser estudiados para poder tener conocimiento respecto a la práctica 
jurisprudencial o nomofiláctica de los países objeto de muestra y determinar si es que 
los criterios son similares, particulares o de naturaleza mixta. 

En lo que respecta a lo fallado por la autoridad judicial chilena, se puede apreciar una 
interpretación formalista, imponiendo su constitución o legislación interna respecto a los 
contratos celebrados con actores internacionales como la farmacéutica AstraZeneca 
S.A.. Siendo que desde una perspectiva positivista se le daría preeminencia a la 
transparencia frente al cumplimiento de obligaciones de fuente internacional.  

Por el otro lado, en el caso peruano, si bien es cierto el pronunciamiento fue de la 
máxima entidad administrativa respecto de acceso a la información (Tribunal de 
Transparencia y Acceso a la Información Pública), se optó por no dotarle la calidad de 
información confidencial y/o secreta a lo solicitado por la parte interesada (PROÉTICA) 
por no seguir el procedimiento de registro y establecimiento de un plazo por el cual la 
información permanecerá al margen del acceso del público.  

Como puede apreciarse, los criterios mencionados de manera resumida difieren, debido 
que en el caso chileno la autoridad judicial realizó una interpretación conforme con la 
constitución, e imponer los cánones, principios y cuerpo normativo sobre la 
confidencialidad de los contratos celebrados en la comunidad internacional. Por su 
parte, en el caso peruano, y considerando que el fallo fue emitido en sede administrativa 
y en atención al principio de legalidad, la máxima autoridad administrativa sólo se limitó 
a aplicar la normativa de acceso a la información, teniendo una restricción de no poder 
tener un mayor ámbito de aplicación normativo o interpretativo como en efecto sí lo tuvo 
la autoridad judicial chilena.   



 

89 
 

Sin embargo, trascendiendo las diferencias de las funciones jurisdiccional y 
administrativa de los casos objeto de estudio, en ambos escenarios es aplicable la 
misma consecuencia práctica si es que en ambos países se hubiera puesto a 
disposición del público la información concerniente a los contratos celebrados con sus 
respectivas contrapartes: desincentivación de la actividad, en otras palabras, el cese del 
suministro de vacunas para ambos casos.  

3.3.3 El conflicto generado entre las Cláusulas de Confidencialidad, el Principio de 
Transparencia y Acceso a la información, el Sistema de Precios y la Asimetría 
Informativa 
 
Considerando la Ley que regula la Transparencia y el Acceso tanto para la experiencia 
peruana46 y chilena47 respecto a los acuerdos y/o contratos celebrados para la 
adquisición de las vacunas contra la Covid-19, se rigen bajo un principio que en esencia 
le impone a cualquier entidad pública el deber de facilitar acceso al ciudadano solicitante 
la información que le interese, sin tener que justificar la razón del pedido, debido que 
por medio de una presunción legal Iuris Tantum, se colige que toda información que 
posea cualquier entidad pública es de libre acceso a menos que se encuentre restringida 
en atención a las particularidades de cada supuesto de excepción. Por un lado, en el 
caso peruano, el principio que genera la presunción citada se denomina “Principio de 
Publicidad”; mientras el caso chileno, el referido principio que sustenta la presunción se 
denomina “Principio de Transparencia de la Función Pública”.  
 
Como puede concluirse el nomen iuris es distinto para los casos objeto de estudio, no 
obstante, el fin es el mismo, el cual catalogan la información que custodia cualquier 
entidad estatal de “disponible”, a menos que su acceso se encuentre restringido bajo un 
supuesto de excepción. Ahora, el artículo 10° de la legislación peruana regula “la 
información de acceso público”, el primer párrafo consiste básicamente que la 
información debe ser de carácter documental y que haya sido elaborada, adquirida o se 
encuentre bajo la posesión o custodia de cualquier entidad pública. Finalmente, el 
segundo párrafo aborda una fórmula abstracta, la cual consiste que la información de 
naturaleza pública es considerada como tal si es que hay un financiamiento por medio 
de fondos estatales y han sido empleados como sustento de una decisión administrativa, 
así como las actas de reuniones protocolares.  
 
Por su parte, el artículo 5° de la legislación chilena, tanto los actos como las resoluciones 
de los órganos estatales, la motivación vertida en ellos, los documentos que los 
justifiquen o que tengan carácter de sucedáneo directo y esencial, y los procedimientos 
empleados para su emisión, son de naturaleza pública, con las excepciones previstas 
en la ley y cualquier otra que requiera una votación calificada. Además, cualquier 
información que ha sido producida como consecuencia de asignación de presupuesto 
público, o que yace en la posesión de la Administración, independientemente de su 
formato, soporte, fecha de elaboración, fuente, clasificación o procesamiento, a menos 
que se encuentre contemplada en los supuestos de excepción. 
 

 
46 Ley N° 27806 “Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública”.  
47 Ley N° 20285 “Sobre Acceso a la Información Pública”.  



 

90 
 

Como puede evidenciarse, ambas legislaciones presumen que la información, 
independientemente de que sea de soporte digital o físico, que se encuentre en la 
posesión de la entidad pública, la acotada información es pública, salvo los supuestos 
de excepción contempladas en cada legislación analizada; sin embargo, la legislación 
chilena ha preceptuado expresamente que las excepciones pueden incrementarse si es 
que se legislan por medio de normas que comprendan la mayoría calificada 
parlamentaria, mientras que la legislación peruana no lo ha expresado directamente en 
su corpus iuris. 
 
En lo concerniente al procedimiento administrativo que contempla el acceso a la 
información solicitada, contemplada en el artículo 11° de la legislación peruana, 
estableciéndose que el inicio del acotado procedimiento es por medio de la presentación 
de la solicitud de acceso a la información por el interesado, la cual debe de ser 
presentada ante el funcionario competente. Si no hubiera un funcionario designado para 
realizar tal labor, la solicitud se presenta ante el funcionario que tiene la información bajo 
su responsabilidad, o alternativamente, al superior inmediato. Cabe mencionar que las 
dependencias de la entidad objeto de solicitud tienen la obligación ex lege de dirigirla al 
funcionario designado con tal función.  
 
Asimismo, la entidad tiene un plazo de diez (10) días hábiles, independientemente a lo 
prescrito en el literal g) del presente cuerpo legal. Por su parte, si es que la entidad no 
se encuentra compelida en custodiar o poseer la información objeto de solicitud, pero 
tiene conocimiento de su paradero, la entidad debe de redirigir la acotada solicitud o a 
la entidad que por mandato legal se encuentra obligada a pronunciarse al respecto del 
contenido de lo solicitado, o hacia la que la posea, comunicándole al interesado de dicho 
accionar. En lo que compete a la denegación a lo solicitado, ello se encuentra dispuesto 
en el artículo 13° de la presente ley. Adicionalmente, si es que la inactividad de la 
administración trasciende este plazo legal, el interesado puede dar por denegado su 
pedido.  
 
Por lo general, el plazo para interponer el recurso de alzada es de quince (15) días 
calendario. Finalmente, si el tribunal no resuelve dentro del plazo legal, se podrá dar por 
concluida la etapa prejudicial. Si la entidad se encuentra imposibilitada de proveer la 
información solicitada dentro del plazo legal establecido debido a alguna circunstancia 
que justifique la demora, dentro de los dos primeros días de haber recibido la solicitud 
por parte del interesado, la autoridad por única vez le comunicará al solicitante la nueva 
fecha de entrega de lo solicitado. 
 
Asimismo, la legislación peruana ha establecido escenarios en los cuales la entidad no 
posea la información, debiendo comunicar efectivamente al interesado. Una de las 
causales de denegatoria se encuentra contemplada en el artículo 15°, siendo que la 
autoridad que deniega el acceso a la información tendrá que justificar el motivo de la 
denegatoria y el plazo que se encuentra la información solicitada restringida. También 
se encuentra contemplado el silencio administrativo de carácter negativo, debido que 
una vez transcurrido el plazo en el cual la entidad se encontraba obligada de brindar la 
información y esta no lo ha realizado, se entiende que el pedido ha sido rechazado, 
dotándole de sentido negativo al silencio.  
 



 

91 
 

El artículo 13° de la legislación peruana regula la “denegatoria de acceso”, cuyo punto 
de partida consagra una garantía a favor del ciudadano que consiste en que la 
denegatoria no podrá ser esgrimida por parte de la entidad teniendo como único 
fundamento la identidad del solicitante, siendo así que sólo podrá argumentarse el 
rechazo teniendo como causal los supuestos de excepción contemplados en los 
artículos 15° al 17° del presente cuerpo legal, además, considerándose el plazo que se 
encuentra pendiente el impedimento si es que lo hubiera. 
 
No se puede colegir que la solicitud no crea inmediatamente la obligación contra la 
entidad de crear o producir información que no posea, o que no se encuentre compelida 
de poseer al momento de haberse efectuado la solicitud. En estos supuestos, la entidad 
debe de manifestar la negativa por escrito y sustentar que la denegatoria del pedido 
radica por la inexistencia de la información, en otras palabras, sería una especie de 
imposibilidad física, debido que se pide lo que no se posee, existiendo un óbice al 
momento de generarse la solicitud como consecuencia a la no disponibilidad 
preexistente del objeto del pedido.  
 
Una garantía a favor de la entidad es salvaguardar la economía no sólo en recursos 
materiales, sino humanos y temporales es que el interesado no le puede exigir a la 
entidad a realizar evaluaciones o análisis de la información que se encuentra bajo su 
custodia. Pero, esta garantía no es aplicable para el procesamiento de datos 
preexistentes conforme se encuentra regulado en normas de rango terciario, a menos 
que ello conlleve a acuñar o generar datos nuevos.  
 
Es menester tener en consideración que la entidad no puede rechazar válidamente dar 
información cuando el interesado la solicite bajo alguna determinada forma o medio, si 
es que éste solventa el costo del pedido particular. En ese sentido, los intereses del 
solicitante no se ven afectados por argumentos presupuestales esgrimidos por la 
autoridad; mientras que la autoridad podrá cumplir con el mandato con mayor facilidad, 
debido que no sufrirá recorte presupuestal imprevisto alguno, y no pondrá en riesgo su 
funcionamiento rutinario estándar.  
 
Si una entidad se encuentra en la imposibilidad de localizar el objeto de la solicitud y 
que ésta se encuentre bajo un mandato legal de poseer o custodiar, la entidad tiene el 
onus probandi de demostrar que se han realizado todas las acciones posibles y 
razonables para poder localizar la información e informarle de esa circunstancia al 
solicitante. Si no pudo atenderse la solicitud de acceso a la información, o la respuesta 
fuera ambigua, o no se siguió al pie de la letra las exigencias para denegar válidamente, 
la ley califica ese accionar como una negativa por parte de la entidad.   
 
En lo que compete a los supuestos de excepción de la información que puede ser 
restringida, la legislación peruana las clasifica y divide en su artículo 15° de la siguiente 
manera: Información Secreta, Información Reservada e Información Confidencial. En el 
caso objeto de estudio, lo que yace bajo la nomenclatura de Información Confidencial 
es aquella información concerniente a la etapa de negociación, contratación y ejecución 
contractual para la adquisición de la vacuna contra la covid-19, ello se encuentra 
contemplado en el artículo 1° de la Resolución Ministerial N° 640-2021/MINSA. No 
obstante, a pesar de existir una excepción a la regla, el penúltimo párrafo del artículo 



 

92 
 

15-A consagra el principio del cambio de las condiciones precedentes Rebus Sic 
Stantibus. 
 
Por su parte, la legislación chilena ha regulado el procedimiento de obtención de 
información pública en el artículo 12° y siguientes. El interesado tendrá que consignar 
en la solicitud (por escrito o por medios digitales) sus generales de ley, la dirección física 
o digital de su persona o apoderado, identificación concreta de la información a solicitar, 
firma del solicitante por cualquier medio disponible y que la solicitud se dirija al órgano 
administrativo que posea la información. En el supuesto de que la solicitud no contempla 
los requisitos mencionados previamente, la autoridad requerirá al solicitante, en un plazo 
de cinco (5) días computados desde la notificación, subsanar la omisión, so pena de dar 
por desistida la solicitud al transcurrir la totalidad del plazo otorgado.  
 
Aunado, el solicitante podrá manifestar en el cuerpo de la solicitud ser notificado por 
medios electrónicos en lo concerniente a las actuaciones y resoluciones del 
procedimiento administrativo, debiendo simplemente consignar su correo electrónico. 
En su defecto, se seguirán las reglas de notificación prescritas en los artículos 46° y 47° 
de la Ley N° 19.880 “Sobre Bases de los Procedimientos Administrativos”.  
 
El artículo 13° de la legislación chilena contempla el supuesto de que si el órgano 
requerido no tenga competencia para poder darle trámite a la solicitud o no posea el 
objeto de la solicitud, el funcionario que conoció la solicitud enviará inmediatamente la 
solicitud a la autoridad competente por ley, si es que se le pueda identificar, corriéndole 
traslado al solicitante respecto del envío. Si es que no se pudiera identificar a la 
autoridad competente o si la información solicitada pertenece a una multiplicidad de 
órganos u organismos, la autoridad que conoce la solicitud “en primera instancia” 
informará de dichas circunstancias al interesado.  
 
En lo concerniente al artículo 14°, regula el supuesto de que si la autoridad o jefatura o 
jefe superior del órgano o servicios de la Administración del Estado, que conoce la 
solicitud de acceso a la información tiene la carga ex lege de dar respuesta acogiendo 
o denegando lo objeto de solicitud dentro del plazo de veinte (20) días hábiles, contados 
desde el acuse de recibo de la solicitud válidamente realizada por el interesado. Cabe 
prórroga del acotado plazo por diez (10) días hábiles, si es que acaecieran hechos que 
dificulten acopiar la información pedida, lo cual la autoridad competente tendrá que 
comunicar al solicitante antes del vencimiento del plazo original la justificación que 
sustenta la prórroga.  
 
Es menester hacer la precisión, como se encuentra regulada en el artículo 15° de la 
legislación chilena, que existen supuestos de solicitud de información, pero que ésta se 
encuentra en su totalidad a disposición del público en general, o se encuentra disponible 
en libros, compendios, folletos, archivos públicos de la Administración, e inclusive en 
recursos digitales en internet u otro medio disponible; en ese supuesto, la autoridad 
informará al interesado la fuente, el lugar y el modo en que pueda acceder a la 
información solicitada, entendiéndose así que la obligación de informar fue 
satisfactoriamente realizada por el funcionario competente y por el ente administrativo 
que representa. 
 



 

93 
 

Respecto a la obligación legal que la Administración Pública de Chile tiene a favor del 
ciudadano de proporcionar la información solicitada yace en el artículo 16° de la 
legislación chilena, no obstante, el acotado cuerpo legal también contempla los 
supuestos de excepción que restringe el acceso a la información por causales de 
secreto o reserva, haciendo una remisión expresa al artículo 20° del citado corpus iuris. 
Además, regula el supuesto si la autoridad negase entregar la información solicitada, 
dicha denegatoria ha de estar formulada por escrito, independientemente del medio 
empleado, pudiendo ser hasta uno de naturaleza electrónica. Aunado, el acto 
denegatorio ha de estar justificado, haciendo precisión de la causal de excepción 
invocada y exponer la razón o razones que sustentan el rechazo de lo solicitado. Se 
resalta que en el mismo artículo hay una disposición expresa de sanción al abuso o 
exceso del ejercicio de las potestades imbuidas en el funcionario, siendo que el 
perjudicado tendrá expeditas todas las acciones y recursos pertinentes. La resolución 
que deniega el pedido se notificará al requirente en la modalidad dispuesta en el inciso 
del artículo 12° de la legislación chilena y la posible reclamación se regirá por lo 
dispuesto por el artículo 24° y siguientes.  
 
Acto seguido, el artículo 24° de la legislación chilena regula el derecho que le asiste al 
solicitante a interponer un recurso de alzada ante “el Consejo”, con el objeto de pedir el 
cese a la afectación de su derecho de acceso a la información pública. El contenido de 
la reclamación tendrá que especificarse la infracción cometida por la autoridad, los 
hechos acaecidos que le dan sustento, aunado a los medios de prueba que justifiquen 
el reclamo. Respecto al plazo de interposición del reclamo, es de quince (15) días que 
se contabilizan desde la notificación de la denegatoria de la solicitud de acceso a la 
información o desde que haya transpirado el plazo de veinte (20) días hábiles para que 
la autoridad se pronuncie respecto en acoger o rechazar lo solicitado. 
 
Si la parte requirente se encuentra domiciliado fuera de la “ciudad asiento del Consejo”, 
podrá interponer su reclamo en la gobernación en donde radica, la cual ésta tendrá el 
deber de transmitir la reclamación al Consejo inmediatamente y de la forma más célere 
posible. En estos supuestos, suele entenderse que el reclamo habría sido presentado 
en la fecha de acuse de recibo por parte de la gobernación. Por su parte, el Consejo 
tiene la obligación legal de poner a disposición de los interesados formularios de 
reclamos y a las gobernaciones. 
 
Acto seguido, el artículo 25° regula que El Consejo se encargará de realizar la 
notificación de la reclamación interpuesta al órgano de la Administración del Estado 
emplazada y si hubiere un Tercero involucrado, mediante carta certificada. Tanto la 
autoridad reclamada y el tercero, si lo hubiese, podrán realizar los descargos u 
observaciones al reclamo dentro del plazo de diez (10) días hábiles, adjuntando los 
antecedentes y medios de prueba que estimen necesarios. El Consejo, ex oficio o a 
petición de parte o de estimarlo necesario, se encuentra facultado en fijar audiencia(s) 
para la recepción de antecedentes y medios de prueba. 
 
Finalizado el plazo de diez (10) días hábiles para que la entidad reclamada o el tercero 
involucrado presente sus descargos al reclamo interpuesto por la parte recurrente, 
acorde al artículo 27°, la resolución se emitirá dentro del quinto día hábil, 
independientemente que se haya o no presentado descargo alguno por parte de la 



 

94 
 

entidad reclamada o el tercero involucrado. En el supuesto de haberse fijado audiencia 
para recepción de antecedentes y medios de prueba, el plazo de hasta cinco días 
hábiles para resolver empezará a contabilizarse una vez celebrada la referida audiencia.  
 
La resolución del Consejo que declare fundado el reclamo y como consecuencia declare 
a favor del reclamante el acceso a la información, establecerá un plazo razonable para 
que la entidad reclamada y vencida la entregue. La notificación que se practicará 
ostentará la formalidad de carta certificada al reclamante, a la entidad reclamada y 
cuando corresponda al tercero involucrado. Aunado, si tuviera que corresponder, el 
Consejo podrá manifestar la necesidad de iniciar un procedimiento disciplinario con el 
propósito de identificar si algún funcionario o autoridad habrían cometido alguna 
infracción, la instrucción se encuentra regulada en la presente ley.  
 
En el supuesto que el Consejo denegase el reclamo, la parte perjudicada tiene el 
derecho de interponer un Reclamo de Ilegalidad ante la Corte de Apelaciones de su 
domicilio, como se encuentra preceptuado en el artículo 28° del corpus iuris chileno. 
Caso contrario, esta potestad48 no la tiene ningún órgano estatal, sólo si la denegación 
se encuentre motivada acorde a la causal del numeral 1) del artículo 21° de la legislación 
chilena. Por su parte, el afectado se encuentra facultado para impugnar la resolución 
emitida por el Consejo ante la Corte de Apelaciones competente, en el supuesto que la 
causal invocada corresponda a la oposición deducida de manera oportuna por el titular 
de la información, como se encuentra dispuesto en el artículo 20°. 
 
El plazo para interponer el reclamo es de quince (15) días, contabilizados desde la 
notificación de la resolución objeto de reclamo, asimismo, ésta deberá de contener los 
fundamentos de hecho y derecho que la sustenta y las pretensiones correspondientes.  
 
Respecto a los supuestos de excepción, la legislación chilena contempla en el numeral 
4), artículo 21° como causal de secreto o reserva si es que su publicidad, comunicación 
o cognición afecte el interés nacional, específicamente si involucra temas relacionados 
a salud pública, relaciones internacionales y los intereses de tinte económico/comercial 
de chile.  
 
A pesar de haberse revisado exhaustivamente la legislación nacional chilena respecto 
a causales del levantamiento de la calidad de información reservada a pública, el 
segundo párrafo del artículo 22° del citado cuerpo legal, prescribe que tiene que 
transcurrir el plazo de cinco (5) años, para que la información catalogada como 
“reservada” pase a dominio público. No obstante, el plazo inicial puede prorrogarse por 
única vez, sumando un total de diez (10) años en que dicha información goce de tal 

 
48 El artículo 28° de la Ley Sobre Acceso a la Información Pública Chilena objeto de estudio establece que 
ninguna entidad estatal tiene la potestad de interponer reclamación ante la Corte de Apelaciones cuando 
la denegatoria se fundase en el numeral 1) del artículo 21° de la Ley Sobre el Acceso a la Información 
Pública Chilena; sin embargo, por medio de una interpretación sistemática de la norma, se puede concluir 
que el legislador habría cometido un yerro, teniendo que interpretarse de manera positiva el precepto 
legal citado. En otras palabras, la entidad estatal reclamada puede interponer reclamación ante la Corte 
de Apelaciones cuando la denegatoria se fundase en el numeral 1) del artículo 21° del citado cuerpo legal, 
caso en contrario, se pondría en riesgo información sensible sobre el correcto funcionamiento del órgano 
estatal involucrado. 



 

95 
 

calidad. En contraste del caso peruano, la ley de transparencia chilena no posee 
expresamente una cláusula de cambio de condiciones precedentes o Rebus Sic 
Stantibus. Ello no es óbice para que la Corte de Apelaciones de Chile la aplique, es más, 
concretizando en el caso en particular, la referida corte puede invocar el mencionado 
principio observando que el deber de confidencialidad ya habría cumplido su finalidad, 
salvaguardar la ventaja comparativa y demás ventajas de las farmacéuticas, y que ya 
no tendría el fuerza inicial que poseyó para colisionar con los principios que rigen la 
actividad estatal: Principio de Transparencia, Rendición de Cuentas e Interdicción de la 
Arbitrariedad.  
 
Si es que la Resolución Reclamada hubiera dispuesto el acceso a la información que 
había sido previamente denegada por el órgano estatal, el artículo 29° prescribe que al 
momento de la presentación del reclamo, cuando fuera pertinente, se procederá a 
suspender la entrega de la información solicitada. Por su parte, la Corte competente se 
encuentra legalmente impedida de otorgar ninguna providencia que adelante los efectos 
de un fallo favorable que ordene entregar la información pública en disputa.  
 
Finalmente, el artículo 30° de la legislación contempla que la Corte de Apelaciones 
notifique el Reclamo de Ilegalidad mediante cédula, tanto al Consejo, como al tercero si 
es que lo hubiera. El o los cuales se les otorga un plazo de diez (10) días hábiles para 
realizar los descargos u observaciones respectivos. Acto seguido, y habiendo o no el 
Consejo reclamado efectuado los descargos u observaciones que estime convenientes 
dentro del plazo concedido, una vez vencido el referido plazo, se procederá a realizar 
un sorteo para determinar a la Sala competente. 
 
Una vez individualizada la Sala, ésta podría establecer un término probatorio que no 
excederá el término de siete (7) días, en el cual se podrá escuchar los alegatos de las 
partes. Una vez que se celebre audiencia de vista de la causa, la Corte tiene un plazo 
de diez (10) días para emitir sentencia. Cabe mencionar que contra la resolución de la 
Corte de Apelaciones no procederá recurso alguno. Asimismo, si se llegase a declarar 
fundado el reclamo de ilegalidad interpuesto contra la denegatoria de el Consejo, la 
sentencia indicará un plazo para que la entidad en la cual inicialmente el interesado 
solicitó la información proceda a la entrega de la misma. Aunado a ello, si el Tribunal lo 
estimara conveniente, en la resolución podrá manifestar la necesidad de incoar un 
procedimiento disciplinario contra el funcionario o autoridad involucrado si es que 
detectase la comisión de una infracción acorde al Título VI de la legislación chilena.  
 
Retornando a la legislación peruana, los supuestos de excepción se encuentran 
contemplados en el artículo 15°, sin embargo, procederé a analizar la causal pertinente 
respecto al acceso a la información respecto a los contratos y/o acuerdos negociados 
por el estado peruano para la adquisición de vacunas contra la Covid-19. Respecto al 
artículo 15-A, numeral 2), literal a., se le otorga la calidad de “Información Clasificada”, 
consagrando como excepción, el contenido contractual obtenido como fruto de las 
negociaciones de tinte internacional, en el supuesto de que se revelase los procesos de 
negociación o hubiera modificado los acuerdos adoptados, dicha información no será 
disponible para el público hasta por lo menos durante su curso. Finalmente, el último 
párrafo del artículo 15-A de la legislación peruana contiene expresamente una cláusula 



 

96 
 

Rebus Sic Stantibus, “una vez que desaparezca la causa que motivó la clasificación, la 
información reservada es de acceso público”.  
 
En el caso peruano, se encuentra positivizado un Principio General del Derecho, 
consistente en el cambio de condiciones precedentes, lo cual faculta que la información 
debidamente catalogada como “Información Clasificada” pierda tal calidad por dos 
motivos: (I) el acaecimiento de una circunstancia y (II) modificación del sustento que 
justifica la restricción.  
 
En el caso en concreto, la circunstancia acaecida es el devenir del tiempo, ya que la 
idea principal de la cláusula de confidencialidad es salvaguardar la ventaja comparativa 
de la farmacéutica frente a sus demás competidores y como consecuencia de ello 
mantener el más alto margen de ganancia posible. Mientras que el tiempo transcurre, 
tanto el estado peruano como otros estados que han cerrado contratos con las 
farmacéuticas, se puede válidamente inferir que por el volumen de vacunas adquiridas, 
implementadas en los planes nacionales de vacunación y finalmente inoculadas, 
generando como consecuencia una inmunización de sus respectivas poblaciones, el 
interés de los estados en seguir comprando las vacunas contra la Covid-19 
progresivamente se reduciría, principalmente por los resultados de disminución de 
casos de contagio y deceso a nivel local e internacional, haciendo que la demanda se 
reduzca, y por ende, los ingresos marginales de las farmacéuticas.  
 
Si bien es cierto que la cláusula de confidencialidad protege los intereses económicos y 
comerciales de la farmacéutica cocontratante, dicha protección no puede extenderse 
sine tempore o ad infinitum, considerando que el otro lado de la balanza pesa el principio 
de Transparencia que guía la actividad estatal y le dota de legitimidad frente a la 
ciudadanía. En ese sentido, para tutelar el interés de las farmacéuticas por un lado y no 
dejar de ejercer el poder estatal de manera transparente por el otro, es menester aplicar 
el principio de Rebus Sic Stantibus, en el extremo de tutelar el interés comercial hasta 
el periodo en el cual sea necesario, considerando que para efectos de la restricción 
tendría como un plazo razonable de celebrarse el contrato, debido a las circunstancias 
cambiantes, la inmunización del grueso de la población mundial generando como 
consecuencia un descenso de la demanda de las vacunas y del excedente del valor de 
los contratos que se negocien.  
 
Una vez perdida el cénit de la contratación como consecuencia de la reducción de la 
demanda (poblaciones inmunizadas), se procedería a evaluar el punto (II) modificación 
del sustento que justifica la restricción, considerando que las ganancias marginales de 
las farmacéuticas cocontratantes habrían perdido su “mejor momento” o prime, el motivo 
que justificó la restricción de la información (los contratos celebrados por el estado 
peruano con todas las farmacéuticas) perdería fuerza, siendo lógica y jurídicamente 
difícil tratar de mantener como Información Clasificada.  
 
Por otro lado, en la realidad jurídica chilena no se encuentra tipificada el citado principio, 
y hubo un pronunciamiento emitido por la Cuarta Corte de Apelaciones de Santiago que 
tutela parcialmente el acceso a la información, pero no aplicando el mencionado 
principio. Puede entenderse que como no se encuentra comprendido en un cuerpo legal 
“principio positivizado” no tiene vigencia ni relevancia para su aplicación. Sin embargo, 



 

97 
 

teniendo en consideración mantener la vigencia de un una cláusula de confidencialidad 
por cinco (5) años, prorrogables por otros cinco (5) años adicionales, responde a un 
absurdo jurídico, debido que las condiciones que motivaron sopesar una disposición 
contractual que versa en guardar secreto en contraste del principio de Transparencia 
que pesa e influye directamente en la actuación estatal, este último no puede ceder 
durante un plazo sabiéndose que las circunstancias determinantes y que sustentan el 
pacto de confidencialidad han desaparecido, ya que las empresas farmacéuticas 
durante un término razonable salvaguardaron sus respectivas ventajas comparativas 
que tienen unas frente a otras, el máximo rédito económico de cada contrato celebrado 
y demás estrategias de índole comercial. Si estos intereses que han sido cristalizados y 
tutelados por la cláusula de Confidencialidad han sido protegidos durante el periodo de 
tiempo más relevante (periodo en el cual las farmacéuticas obtenían mayor ganancia ad 
portas de la primera implementación de vacunación nacional masiva). 
 
En lo concerniente a los temas respecto al Sistema de Precios, el Excedente del 
Contrato, su desempeño como consecuencia de los pactos de confidencialidad y la 
limitación al Principio de Transparencia en la actividad estatal, es necesario 
pronunciarse brevemente respecto a los dos primeros conceptos y posteriormente 
concretizarlos dentro del objeto de investigación.  

Por su parte el premio nobel en economía, Milton Friedman49, en su obra “Libertad de 
Elegir” explica en qué consiste el Sistema de Precios, y según el aclamado economista 
es un dispositivo que habilita el intercambio entre dos individuos de manera libre y 
beneficiosa sin ninguna intervención centralista o estatal, siendo innecesario que las 
personas interactúen o tengan preferencias de índole personal. Asimismo, el Sistema 
de Precios tiene tres funciones: (I) Transmisión de Información, (II) Generación de 
Incentivos, y (III) Determinación de la distribución de los Ingresos. 

En lo concerniente a la Transmisión de Información, responde al incremento a la 
demanda de determinado producto, a efectos del presente estudio, vacunas contra la 
Covid-19, debido a la pandemia ocasionada por la proliferación del virus SARS-COV-2, 
haciendo que la demanda por una vacuna sea alta, eso ocasionaría que las 
farmacéuticas soliciten un mayor número de insumos para poder producir una mayor 
cantidad. Con el objeto de crear un aliciente a los productores de insumos para las 
vacunas, las farmacéuticas ofrecerán precios más altos, lo que a su vez, los vendedores 
de insumos contraten mayor número personal para poder cubrir el aumento inesperado 
de las actividades productivas. En ese orden de ideas, si es que se desea contratar 
mayor personal, los agentes encargados de proveer de insumos a las farmacéuticas 
tendrán que ofrecer mejores salarios y condiciones laborales. Como puede apreciarse, 
la señal empieza a abrirse paso, comunicando a tutti li mundi la información del 
incremento de vacunas contra la Covid-19 y/o de los insumos que conforman la referida 
vacuna, sin importar los motivos o razones que justifican tal incremento.  

Por ello, el Sistema de Precios comunica exclusivamente la información relevante a los 
destinatarios que necesitan tomar conocimiento de ella. A manera de ejemplo, a los 
productores de los insumos de la vacuna contra la Covid-19 (ARNm, Lípidos) no tienen 
por qué tomar conocimiento de la justificación del incremento de la Demanda (pandemia 

 
49 Friedman, Milton. (2022). Libertad de Elegir. Deusto, Barcelona. Pp. 34-47. 
 
 



 

98 
 

ocasionada por el SARS-COV-2 u otra pandemia ocasionada por otro virus). La única 
información relevante para ellos es que hay un agente del mercado dispuesto, libre y 
voluntariamente a pagar más por los insumos de la vacuna y que esa oferta nueva 
(aumento del precio) durará una suficiente cantidad de tiempo para poder invertir en la 
contratación de más personal y aumentar su capacidad de producción (aliciente). Como 
puede apreciarse, si antes del aumento de la demanda de vacunas contra la Covid-19, 
el precio de mercado de los insumos costaba “X”, ahora con el incremento de la 
demanda el precio asciende de “X” a “X+Y”, siendo “Y” el aumento del precio como 
consecuencia del aumento de la demanda.  

No obstante, existen inconvenientes al momento de comunicar la información de manera 
eficiente, siendo el reto que la información tenga el mayor grado de acogida posible y 
que no se restrinja a las personas que no puedan sacarle provecho alguno. Sin 
embargo, el Sistema de Precios de manera automática soluciona el presente 
inconveniente, considerando que los agentes que transmiten la información tienen un 
aliciente para encontrar a otras personas que tengan las aptitudes de usar y sacarle 
provecho. Por su parte, los que pueden sacarle provecho a esa información tienen un 
aliciente para obtenerla y cuentan con las aptitudes para poder realizarlo. La empresa 
farmacéutica mantiene una suerte de contacto con los demás agentes económicos 
encargados de la producción y distribución de los insumos de la vacuna contra la Covid-
19. Además, la farmacéutica siempre estará en la búsqueda de proveedores adicionales 
de los insumos de la vacuna que produce con el fin de obtener un producto superior o 
un precio más económico, y en algunos casos, ambos. Por su parte, los demás agentes 
económicos que se encuentran ajenos al mercado de productos farmacéuticos y que no 
tienen ningún grado de implicación en estas actividades, no poseen ningún incentivo ni 
interés respecto a los precios de los insumos, probablemente no le presten atención.  

Cabe mencionar que los precios no sólo comunican la información concerniente de las 
farmacéuticas que investigan, desarrollan y crean vacunas contra la Covid-19 con los 
agentes económicos productores de los insumos de estas, y estos últimos podrían tener 
también un mercado en el cual consiguen los insumos de sus productos finales (insumos 
para vacunas), sino que dicha información es transmitida de manera diferente. En un 
supuesto hipotético en que por razones inexplicables o ignotas, una farmacéutica no 
pueda conseguir uno de los insumos que conforma su fórmula empleada para la vacuna 
contra la Covid-19, se vería involucrada ante una ordalía en la cual consiste en aumentar 
el precio de su vacuna por la carencia de ese insumo en específico; mientras que el 
mensaje que el Sistema de Precios le comunica al usuario final (estado que adquiere 
las vacunas) sería pagar más a la farmacéutica cuyo insumo se ha hecho escaso y por 
ende su producto final es más costoso, u optar por buscar en el mercado un sustituto 
que no emplee el insumo encarecido y por ende una vacuna que implique un menor 
costo. El estado no tiene por qué saber las razones del aumento de la vacuna cuyo 
insumo se hizo más costoso en adquirir, simplemente toma conocimiento del repentino 
aumento.  

Aunado a lo antes mencionado, cualquier circunstancia que se constituya como óbice 
respecto a que los precios reflejen las condiciones de la demanda o de la oferta, impide  
una adecuada comunicación de la información cierta. Por ejemplo, un monopolio u 
oligopolio que implique el control efectivo sobre un bien en particular por un productor o 
un cártel compuesto por estos. Él o los acotados (monopolista u oligopolistas) no se 
constituyen como un impedimento material respecto a la transmisión de la información 
vía el Sistema de Precios, sino que con su conducta ésta es distorsionada.  



 

99 
 

Respecto a los incentivos o alicientes, es pertinente empezar con la premisa que si es 
que la información adecuada no ha sido comunicada efectivamente sería fútil si las 
personas relevantes no tengan ningún aliciente para desplegar determinada conducta 
como consecuencia de la toma de conocimiento de la información. Ya que sería inútil 
que una farmacéutica que investiga, desarrolla, crea y coloca vacunas contra la Covid-
19 al mercado tome conocimiento que la demanda del producto que realiza ha 
aumentado si es que no hay ningún aliciente para aumentar la producción. La excelencia 
del Sistema de Precios consiste que los precios que contribuyen con información 
también proveen no sólo un aliciente como respuesta de la información, sino los medios 
para realizarlo.  

La función de incentivos del Sistema de Precios se encuentra sumamente ligada con la 
función de distribución de los ingresos, y está tan unida a tal grado que es materialmente 
imposible interpretarla sin ella. A manera de ejemplo, si los ingresos de la farmacéutica, 
obtenidos por colocar sus vacunas al mercado, se establecen considerando la diferencia 
entre lo que obtiene por la venta de sus vacunas y la cantidad que gasta (inversión) para 
materializarlas, la referida realizará un balance sobre sus ingresos y gastos efectuados, 
aseverando que si la producción marginal aumenta ligeramente, tanto sus costes 
marginales de producción como sus beneficios se incrementarían, siendo que un mayor 
precio podría cambiar esos márgenes.  

Usualmente, conforme la farmacéutica aumenta su producción de vacunas, serán 
mayores los costes para poder generar una mayor cantidad de unidades (vacunas). Ya 
que tiene que abastecerse de una mayor cantidad de insumos, posiblemente, pagar más 
por ellos, aumentando sus costos de transacción debido que también la farmacéutica 
tendrá que gastar más tiempo en poder ubicar otros agentes que comercien con esos 
insumos de la vacuna, o en contratar una mayor cantidad de trabajadores, pagando 
menos a un grupo de trabajadores menos cualificados, o pagando más a otro grupo de 
trabajadores más cualificado. No obstante, ese incremento en la demanda por la 
propagación de la pandemia causada por el SARS-COV-2 ha creado un incentivo para 
la farmacéutica: los precios mayores por su vacuna contra la Covid-19. Estos precios 
mayores le da una mejor posición económica a la farmacéutica para poder afrontar esos 
mayores costes ocasionados por los costos de transacción, proporcionándose así, un 
aliciente para incrementar la producción marginal de la vacuna contra la Covid-19 y la 
obtención de los medios (mayor cantidad de insumos y mayor cantidad de trabajadores) 
para poder realizarlo. 

Adicionalmente, los precios generan un aliciente para realizar tal o cual actividad en 
consideración de la información, no de manera exclusiva sobre la demanda de vacunas 
contra la Covid-19 sino de la manera más eficiente de poder producirlas. Profundizando 
el supuesto hipotético en el que uno de los insumos de la vacuna que produce la 
farmacéutica encareciese. Tanto la farmacéutica como su cocontratante recibe un 
mensaje distinto para cada uno en virtud del Sistema de Precios. Para la primera, el 
mensaje sería el aumento del precio del insumo encarecido, el aliciente sería en cambiar 
de insumo por algún otro sustituto, so pena de un aumento de sus costes de producción, 
traduciéndose en un menor ingreso marginal. El mensaje para el cocontratante de la 
farmacéutica sería en buscar a otra farmacéutica que no emplee ese insumo encarecido 
y por ende costoso.  

No obstante, los incentivos comunicados por el Sistema de Precios no sólo involucran 
a las farmacéuticas y sus cocontratantes, sino a nivel de aguas abajo o down stream 
que involucra tanto a los trabajadores y a las empresas que comercian con los insumos 
de las vacunas contra la Covid-19. A manera de ejemplo, una mayor demanda de 



 

100 
 

vacunas contra la Covid-19, hará que tanto los trabajadores de las farmacéuticas que 
colocan sus vacunas en el mercado, como los agentes que venden los insumos a las 
farmacéuticas tengan un mayor ingreso en contraste al momento anterior a la pandemia. 
Este incremento de ambos ingresos crea una señal de que esta actividad es más 
rentable que otras (específicamente las actividades del mercado de investigación, 
desarrollo y venta de vacunas). Como consecuencia de este aumento de ingreso, tanto 
los trabajadores cualificados que desarrollan otras vacunas se encuentren fuertemente 
tentados en cambiar de dirección respecto a sus actividades profesionales y postular 
por un trabajo en una farmacéutica que ofrezca un mejor salario por el desarrollo de 
vacunas contra la Covid-19; de igual forma, para los agentes que se dedican a comerciar 
insumos de vacunas ajenas de la Covid-19, tengan el mismo incentivo de dedicar parcial 
o totalmente a la producción de estos insumos.  

Cabe hacer la mención que la información concerniente a los precios (salarios o 
ganancias de índole empresarial) que devienen de la celebración de contratos de 
provisión de vacunas, o los contratos de suministros de insumos celebrados entre las 
farmacéuticas y sus respectivos proveedores, no siempre es la información atingente al 
momento de optar de cómo asignar un recurso disponible en particular. En lo que atañe 
a la actividad laboral, no siempre el monto ofrecido como concepto de salario es lo más 
importante, ya que tienen que considerarse los intereses y capacidades personales y no 
las ventajas económicas del contrato ofrecido, ya que la satisfacción puede compensar 
en sobremedida un salario bajo; mientras que un salario alto probablemente pueda 
compensar un trabajo repulsivo.  

Mientras que lo pertinente en la provisión de vacunas no siempre es el precio más 
económico, sino también pueden ser sus propiedades inmunológicas y la oportunidad 
de provisión de las mismas, ya que un estado que busque la protección de sus 
ciudadanos estaría dispuesto a gastar una cantidad superior de dinero y recursos con 
el propósito de garantizarse una provisión más temprana de vacunas, en lugar de pagar 
una menor cantidad dineraria, pero con una oportunidad de entrega tardía. Entonces, el 
interés del estado no sólo radicaría en una maximización de recursos del erario al 
momento de realizar este tipo de contrataciones, sino de la eficacia social lograda como 
una consecuencia directa e inmediata de la realización de una campaña de 
inmunización temprana y efectiva.  

Finalmente, se procederá a analizar la última función del Sistema de Precios: La 
Distribución de los Ingresos. Es menester tener presente que el Ingreso de cada agente 
económico que obtiene como fruto de su interacción en el mercado se establece 
teniendo como base la Diferencia entre lo que obtiene por la venta de bienes y/o 
provisión de servicios y los costos de transacción que involucra la producción de bienes 
o la prestación de servicios. Concretizando esta noción respecto a la situación de una 
farmacéutica que trata de colocar sus vacunas contra la Covid-19 en el mercado 
internacional, sus ingresos se subordinan a los activos que ésta posee (maquinarias, 
almacenes, trabajadores) y el precio determinado por el mercado respecto a las 
vacunas. Es menester hacer la precisión de que la cantidad del tipo de recursos 
independientemente si es una persona natural o jurídica, los factores que la determinan 
suelen ser dos: el Azar y la Adopción de Elecciones. 
 
Sobre el azar, para el caso de las personas físicas, se puede concluir que ésta es un 
factor decisivo en la confección de los genes, y como consecuencia las aptitudes físicas 
y mentales. Asimismo, el azar determina la familia, entorno económico-social, cultural, 



 

101 
 

oportunidades de desarrollo personal, profesional, sentimental y la suerte de heredar 
grandes masas de patrimonio. En cambio, el azar se aplica a las personas jurídicas 
respecto al ambiento socio-político en donde radican, condiciones económicas del 
mercado local y foráneo, e inclusive la forma en las cuales son administradas.  
 
Lo que compete al factor sobre la adopción de elecciones, para el caso de las personas 
físicas se puede concluir que las decisiones, especialmente las que impliquen la 
disposición de patrimonio, o trabajar o vacacionar, ahorrar o gastar, ello incide si 
dilapidamos o incrementamos los recursos. Lo aplicable a las personas jurídicas es que 
las decisiones que adopte la alta gerencia (gerente general y directorio como brazo 
ejecutivo de una empresa) también incidirá si es que lo decidido maximiza los recursos 
y se procura un ingreso de la forma más eficiente; o, por el contrario, se adoptan las 
peores decisiones y la empresa termina en un procedimiento de Disolución, Liquidación 
y Extinción.  
 
En lo atinente a la colocación de vacunas contra la Covid-19 en el mercado internacional 
por parte de las farmacéuticas obedecen a los dos factores estudiados (Azar y Adopción 
de Decisiones). Respecto al azar, se puede concluir objetivamente que durante los años 
2020-2021, y como consecuencia de la propagación de la SARS-COV-2, se preparó el 
escenario para que la vacuna que inmunice o reduzca considerable las fatalidades como 
consecuencia de contraer el mencionado virus goce una demanda alta; en ese sentido, 
el azar tuvo un papel preponderante, debido que responde hechos que escapan de las 
manos y capacidades de las farmacéuticas respecto a su acaecimiento, asumiendo que 
la aparición del citado virus responda a un evento natural sin intervención del hombre. 
 
Sobre lo concerniente a la adopción de decisiones, ello depende directamente de la 
administración que las farmacéuticas tengan, también de las elecciones al momento de 
estudiar fórmulas para obtener una vacuna candidata eficaz y obtener una ventaja 
diferenciada por la rapidez de la obtención de resultados y el cumplimiento de las tres 
(3) fases de estudio e implementación de una vacuna en contraste de la demás 
competencia. Entonces, la presente función distributiva de ingresos complementa a la 
función informativa y función creadora de incentivos, debido que ésta es la que define 
la realización o no de una actividad en particular, cabe hacerse la pregunta si es que 
una farmacéutica se atrevería a arriesgarse en destinar patrimonio, invertir capital y 
tiempo en la investigación y desarrollo de una vacuna contra la Covid-19 si es que sus 
ingresos serían iguales dedicándose a las actividades usuales, y profundizando la 
reflexión, si es que haría que dicha investigación y desarrollo podría ser su actividad 
principal. Cuál sería el motivo o aliciente de comprometerse a las vicisitudes de la 
investigación y desarrollo de una vacuna nueva. Esa distribución de ingresos hace que 
un particular, o una farmacéutica, se interese en realizarla, debido que hay un aliciente 
que la impulsa a hacerlo, aunado, que hay formas de comunicar o transmitir información 
por medio del precio acerca de la rentabilidad de la mencionada actividad.  
 
En ese orden de ideas, el Sistema de Precios es crucial para incentivar la realización de 
actividades económicas (investigación, desarrollo y colocación de vacunas contra la 
Covid-19 en el mercado). Asimismo, la función distributiva del ingreso que se encarga 
de complementar las funciones informativa y de creación de alicientes, ya que por el 
desempeño de la actividad determinada, el agente económico recibe una compensación 



 

102 
 

dineraria que lo diferencia del resto de agentes que no realizan la actividad específica, 
permitiendo que el interesado continúe inmersa en ella, e inclusive, podría ocasionar 
que nuevos agentes decidan en participar en el mismo rubro comercial, generándose o 
consolidándose un escenario de competencia.  
 
Sobre la Información Asimétrica y su relación con el objeto de estudio en la presente 
tesis, como referencia bibliográfica se ha tenido en consideración al razonamiento y 
aportes del profesor principal del Departamento de Economía de la Pontificia 
Universidad Católica del Perú Alejandro Lugón Ceruti50. La información Asimétrica suele 
suceder en el supuesto de que una de las partes cocontratantes tiene una mayor 
cantidad y calidad de información respecto al objeto contractual que su contraparte. La 
referida información podría versar respecto a una característica clave del producto o de 
la performance de un potencial trabajador o el esfuerzo físico o intelectual que requiere 
un determinado puesto de trabajo.  
 
Es menester evitar confundir conceptos que involucren una relación de sinonimia entre 
la asimetría de información y la incertidumbre. Ya que en un escenario de incertidumbre 
al momento de celebrarse y/o ejecutarse lo contratado puede ser el mismo y afectar de 
manera igual o similar a ambas partes, no cabría señalar que en ese supuesto se 
materializó un caso de asimetría informativa. En cambio, un caso de asimetría 
informativa podría acaecer considerando que una de las partes posee información 
exacta o aproximada y su contraparte tiene información incierta, o inclusive, ambas 
partes pueden poseer información inexacta, pero una de ellas puede aproximarse a un 
resultado similar al real debido a su ventaja comparativa respecto a la otra.  
 
Por lo general, existen dos (2) tipos de asimetría informativa, y cada una de ellas se 
materializa teniendo en consideración el timing de la relación de las partes contratantes. 
Si la asimetría informativa se materializara ex post al nacimiento de la relación jurídica, 
entonces se le denomina Riesgo Moral o Moral Hazard. Algunos casos típicos de riesgo 
moral sería la conducta no fiscalizable del trabajador respecto a su jefe directo; o el 
asegurado que realiza conductas temerarias en contra de su integridad física, o 
inclusive, vida estando la aseguradora en la imposibilidad de verificar el referido 
comportamiento. Por otro lado, si la asimetría informativa se materializa ex ante al 
nacimiento de la relación jurídica contractual, entraría a tallar la Selección Adversa. 
Unos casos típicos de selección adversa es cuando el comerciante conoce la calidad de 
los bienes que coloca al mercado, precisamente por su dedicación a ese rubro 
comercial, mientras que un comprador no necesariamente lo conoce. En el ámbito 
laboral tenemos el caso de un candidato a un determinado trabajo que conoce su 
capacidad de poder desempeñarse en contraste de su posible jefe que no sabe nada al 
respecto de su desempeño oculto; o, el caso del empleador que tiene conocimiento 
respecto al nivel de dificultad de las labores del eventual trabajador, mientras que el 
candidato no tiene ni la más remota idea.  
 

 
50 Lugón Ceruti, Alejandro. (2022). Equilibrio, Eficiencia E Imperfecciones del Mercado. Fondo Editorial 
PUCP, Lima. 
 



 

103 
 

A efectos de aplicar el riesgo moral o moral hazard tanto en el caso peruano como el 
chileno tendría que materializarse un escenario en que cualquier o ambos países 
objetos de estudio despliegue una conducta en detrimento de la farmacéutica como 
consecuencia al cierre contractual, en otras palabras, durante la etapa de ejecución de 
obligaciones contractuales. Es académicamente interesante tratar de imaginar cuál 
sería el escenario en que los países interesados en adquirir vacunas contra la Covid-19 
desplieguen una conducta que afecte a los intereses comerciales de la farmacéutica. La 
única conducta posible en la cual podría aplicarse el riesgo moral en detrimento de la 
farmacéutica sería el escenario en el que cualquiera de los países objeto de estudio 
compre un número excesivo de vacunas contra la Covid-19 con el propósito de 
revenderlas a otro estado cuyo estado de necesidad sea imperante (situación similar a 
la Lesión regulada en el artículo 1447° Código Civil de 1984) a un precio superior al que 
este país en estado de necesidad hubiera obtenido en una negociación equilibrada con 
cualquier farmacéutica.  
 
La presente conducta a efectos económicos y comerciales es denominada “Arbitraje”. 
No obstante, el arbitraje sólo consiste el acto de comprar y revender a otro agente 
económico, en este caso las vacunas contra la Covid-19; sin embargo, el acto de que 
cualquiera de los países (Perú y/o Chile) exceda el ámbito de su actuación, o en otras 
palabras, cambien su rol de consumidor final a revendedor, consolidándose una 
actuación en un segmento comercial ajeno al usual, esa práctica se le denomina 
“Suplantación”. 
 
En ese orden de ideas, el riesgo moral como conducta ex post a la celebración del 
contrato de aprovisionamiento o suministro de vacunas se materializaría desde la 
perspectiva del estado signatario en detrimento de su cocontratante como se explicó 
líneas arriba. No obstante, sería interesante determinar si es que hubiera algún riesgo 
moral por parte de la farmacéutica en perjuicio de cualquier estado signatario. El único 
escenario posible sería que luego de cerrar la etapa contractual y durante la fase de 
ejecución de obligaciones, la farmacéutica tenga un inconveniente respecto a las 
materias primas o insumos que forme parte de la composición o fórmula de la vacuna 
contra la covid-19 autorizada y pactada. Si se llegase a solapar parte de esos insumos 
encarecidos por otros que no han sido objeto de estudio y además que no ha sido 
debidamente comunicada a la parte destinataria, ello podría generarle un beneficio a la 
farmacéutica, debido que el “insumo sustituto” podría ser menos costoso de conseguir 
o reproducir en lugar del insumo autorizado y pactado en el contrato. Además, tampoco 
se tendría conocimiento si el “insumo sustituto” generaría algún tipo de efecto 
secundario adverso por parte de la población inoculada. El escenario mencionado es un 
posible caso de riesgo moral desde la perspectiva de la farmacéutica en detrimento de 
los estados cocontratantes.  
 
Sobre la selección adversa aplicada en el caso en particular, la parte contractual que 
tiene mayor conocimiento respecto a la investigación, creación, implementación y 
colocación de una vacuna contra la Covid-19 siempre será la farmacéutica. Ello se debe 
que en primer lugar, es su giro del negocio, y como tal, conoce el más mínimo detalle 
del producto que coloca al mercado, inclusive, con una proyección adecuada, la 
farmacéutica podría predecir cuándo podría ser el momento más propicio para vender y  
la obtención de mayor excedente como consecuencia.  En cambio, un estado que no 



 

104 
 

tiene el más mínimo conocimiento del estado de la técnica, ni los procesos de 
investigación, creación e implementación, jamás podría estar en pie de igualdad en una 
negociación ante una farmacéutica, y menos aún, durante el cénit de la Pandemia 
ocasionada por la propagación de la SARS-COV-2.  
 
Aunado a ello, una de las consecuencias adversas para los estados cocontratantes con 
las farmacéuticas debido a la asimetría informativa es que una de las partes, 
principalmente la que posee toda la información relevante, por lo general es la que 
ostenta todo el poder de negociación, haciendo que todo el excedente del valor del 
contrato se incline para la parte fuerte, haciendo que la parte débil se adhiera en lugar 
de negociar propiamente el contenido negocial. Considerando el turno del estado en 
negociar, la sobredemanda de vacunas contra la Covid-19, y el aumento de las mismas, 
consolidan un escenario de selección adversa a favor de las farmacéuticas en 
detrimento de los estados interesados (Perú y Chile) 
 
El análisis realizado respecto a la transparencia, confidencialidad o restricción de la 
información, sistema de precios y la asimetría informativa de manera independiente, 
pero bajo un punto de vista concreto respecto a las negociaciones y adquisiciones de la 
vacuna contra la Covid-19 por parte de los estados objeto de estudio. A continuación 
procederé a realizar un análisis que involucra los cuatro elementos en conjunto y su 
relevancia para el presente trabajo de investigación. La cuestión a responder es cómo 
conviven estos cuatro elementos y la respuesta no es nada fácil. Si bien es cierto que 
al celebrarse contratos (independientemente del caso peruano o chileno), la 
farmacéutica ha impuesto una cláusula de confidencialidad o de no divulgación, 
constituyendo una obligación negativa de no hacer o de abstención. Mientras que a su 
vez los países objeto de análisis tienen una legislación de Transparencia y Acceso a la 
Información Pública, con lo cual es una carga en contra de la administración, mientras 
que es una herramienta para el ciudadano en el cual puede tomar conocimiento de la 
actuación de la autoridad, tener acceso a ésta sin expresión de causa y finalmente, si 
así lo desea, fiscalizarla.  
 
No obstante, a pesar de que la cláusula de confidencialidad sigue vigente, es necesario 
formularse la pregunta respecto cuál es su razón de ser y por cuánto tiempo estará en 
vigencia a pesar de tener en el otro lado de la balanza el derecho del ciudadano a tener 
acceso a la información. Asimismo, cuál es el efecto respecto al mercado internacional 
al dotarle a los contratos celebrados no sólo por los países objeto de investigación, sino 
los demás que conforman la comunidad internacional. Si el Sistema de Precios sería el 
mismo si es que toda la información (los contratos celebrados) tuvieran naturaleza 
pública y así tomar conocimiento del valor real de los mismos. Finalmente, tiene que 
determinarse si la asimetría informativa bajo la modalidad de selección adversa 
incrementa su zona de influencia en virtud de un pacto de confidencialidad, una 
legislación de transparencia y acceso a la información pública que la cataloga como 
información confidencial y una posible distorsión al sistema de precios y al mercado en 
general.  
 
En ese sentido, las respuestas se darán acorde al orden del iter contractual. Al 
estudiarse los acuerdos, preacuerdos y contratos celebrados entre el estado chileno y 
las farmacéuticas, puede concluirse que la naturaleza jurídica de los mismos responde 



 

105 
 

a la modalidad de un contrato de suministro de bienes (vacunas), mediante entregas 
periódicas y un cronograma que rige y guía el cumplimiento por parte de la 
suministrante. Además, se desprende que tanto los acuerdos, precontratos y contratos 
definitivos ostentan la calidad de contratos por adhesión, debido al poder contractual 
que ha ostentado todas las empresas farmacéuticas que ha negociado el estado chileno 
y que demuestra objetivamente un manifiesto caso de asimetría informativa (selección 
adversa).  
 
Si desde un inicio, hubo selección adversa por parte de las farmacéuticas en detrimento 
del estado chileno, debido que fueron las primeras al desenvolverse en el mercado de 
las vacunas, es válido presumir que tiene mayor información que el plenipotenciario 
representante del estado chileno. En ese sentido, aunado por la creciente demanda y la 
premura de cerrar acuerdos, el estado chileno aceptó todos los términos y condiciones 
impuestos por las farmacéuticas con las que concluyó contratos; mientras que las 
farmacéuticas, gracias a la asimetría informativa, no sólo pudo obtener términos y 
condiciones favorables, sino que pudo retener todo el excedente (valor) del mismo y 
exigir un precio muy por encima de su producción marginal.  
 
Entonces, considerando que tenemos un escenario de asimetría informativa por 
selección adversa que favorece a las farmacéuticas, haciendo que no sólo obtengan 
todo el excedente del valor del contrato, sino la eficiencia del mismo y un pacto de 
confidencialidad que restringe acceso a lo acordado. Cabe señalar el detrimento que 
esa especie de acuerdos le ocasiona al sistema de precios y al libre mercado en general. 
Si lo acordado se mantiene bajo un velo de censura, restricción, cómo va a funcionar 
adecuadamente el sistema de precios y las tres funciones inmanentes a él (función 
informativa, incentivos y distribución del ingreso).  
 
Como el sistema de precios ha sido limitado por los pactos de confidencialidad, puede 
concluirse que no se pudo materializar la función informativa, debido al ocultamiento del 
precio o valor real de cada contrato celebrado, el sistema de precios no puede 
comunicar o transmitir la información a los demás agentes económicos interesados, no 
sólo a los Estados, los cuales se limitaron a ser tomadores de precios, sino a la 
competencia. Por su parte, tampoco la función de incentivos pudo ser concretizado, 
debido que al mantener la información en reserva, el precio no genera el aliciente de los 
demás agentes del mercado en involucrarse a realizar la actividad de estudio, desarrollo 
e implementación de vacunas contra la Covid-19. Finalmente, la función distributiva del 
ingreso ha sido neutralizada también, consolidándose un óbice respecto al interés de 
realizar una potencial actividad rentable que la distingue entre las demás del mismo 
rubro (mercado de vacunas o farmacéutico), desincentivándose la entrada de nuevos 
competidores y limitando como consecuencia el perfeccionamiento de las vacunas 
contra la Covid-19, a manera de ejemplo: mejores aptitudes inmunológicas, prevención 
de efectos secundarios ex post inoculación y mejores precios.  
 
Por estos motivos, el mercado internacional en lo que consiste en el segmento de las 
vacunas contra la Covid-19 durante el periodo entre el 2020-2021, ha sido de 
competencia imperfecta, debido a la asimetría informativa originaria denominada 
selección adversa, la distorsión al sistema de precios por la restricción a la información 
(contratos de suministro con cláusula de confidencialidad), por haberse constituido un 



 

106 
 

oligopolio, debido al escaso número de farmacéuticas justificado por las barreras de 
entrada. 
 
3.4. Ética y probidad administrativa al momento de negociar y adquirir las vacunas 
contra la Covid-19  
 
La ética desde un punto de vista histórico tuvo su origen en la antigua Grecia en el siglo 
V. A.C. cuyo máximo exponente es Sócrates, su papel principal fue en contrarrestar la 
falacia de los sofistas que mediante enunciados sólo contemplaban un punto de vista 
lógico-formal, descuidando el elemento más importante de todos: la verdad. Sócrates 
luchó arduamente para reivindicar la importancia de la palabra, la cual fue objeto de 
instrumentalización, a lo que es (verdad) y diferenciar de los usos empleadas por las 
personas con poder cuyo fin era sólo gobernar.  
 
No obstante, la ética tiende a ser confundida por la moral, y por ende, se le otorga un 
significado similar o igual. Sin embargo, cabe mencionar que la ética abarca a la moral, 
siendo esta última la exteriorización de la ética. Cabe mencionar, que la ética nos provee 
de las bases o fundamentos y principios de vocación universal que rigen el correcto 
actuar del hombre.  
 
Se tiene que establecer alguna especie de relación entre moral y derecho, lo cual 
someramente se entiende como que el primero no se identifica con el derecho, pero 
existe en una situación de interrelación. Mientras que el Derecho en esencia es 
independiente de la moral, sin embargo, sus preceptos normativos contienen 
componentes sobre moral; por su parte, la norma jurídica si no afecta a la justicia en 
forma o en fondo ello es intrascendente para la moral; el sujeto final o público objetivo 
de la moral es el obligado, cuya conducta se encuentra comprendida o regulada en una 
norma, mientras que el público objetivo del derecho es el titular de una facultad o poder 
que lo coloca en una posición de preeminencia de constreñir a los individuos el 
comportamiento contemplado en la ley.  
 
Por su parte, la probidad administrativa se encuentra contemplada en la Ley N° 27815 
(Ley de Código de Ética de la Función Pública), su razón de ser es velar que el 
funcionario o servidor público actúe con rectitud, honradez y honestidad al momento de 
ejercer la función pública. La probidad administrativa es un principio con característica 
angular, debido que constituye los cimientos de los deberes éticos que se encuentran 
contemplados en la mencionada ley (Transparencia, Neutralidad, Ejercicio Adecuado 
del Cargo y Uso Adecuado de los Bienes del Estado). 
 
Cabe hacerse la pregunta de cuál es el principal reto que tiene un funcionario o servidor 
público al momento de ejercer las responsabilidades del cargo. La respuesta sería el 
deber de abstinencia de obtener ventajas indebidas. La mencionada prohibición o deber 
de abstención no sólo abarca en obtener ventajas personales, sino para terceros, y el 
medio de la obtención no sólo se limita al ejercicio del cargo o autoridad, sino al ejercicio 
de influencia o apariencia de influencia, lo cual implica cualquier forma de manifestación 
de poder intrínsicamente personal como consecuencia del ejercicio del cargo 
encomendado o por la capacidad de inspirar a terceras personas a hacer algo.  
 



 

107 
 

Por lo general, la materialización de la conducta antes descrita configuraría el delito de 
cohecho, pero para efectos del presente trabajo de investigación, se tratará de 
contemplar prácticas exentas de responsabilidad penal, pero que sean cuestionables 
por el simple hecho de contravenir un deber ético.  
 
En atención a los supuestos de cohecho descartados, las prácticas que vulneran 
principios éticos serían las siguientes:  

(a) El requerimiento de regalos o presentes por el ejercicio normal y ordinario de la 
función pública. 

(b) El cumplimiento de las funciones públicas y que estas sean materializados con 
estándares de calidad es un deber carente de acondicionamiento alguno.  

(c) No se le puede constreñir a ninguna persona (natural o jurídica) a entregar 
presente o ventaja alguna.  

 
No obstante, para evitar que un funcionario o servidor público recaiga en estas 
actividades que vulneran la deontología de la ética, es menester que se procedan a la 
inmediata devolución de dádivas mediante un oficio formal, argumentando que el cargo 
desempeñado no condiciona pago, recompensa o regalo alguno. Si es que se procede 
a realizar lo mencionado previamente, el funcionario o servidor público no sería pasible 
de incurrir en ninguna infracción que atente el código de ética.  
 
 
 
  



 

108 
 

CONCLUSIONES FINALES 

 

La presente sección de conclusiones finales tiene el propósito de verificar si es que se 
confirmaron las hipótesis presentadas en la sección de introducción del presente trabajo. 
Si bien es cierto que el primer capítulo tiene el propósito de brindar al lector las 
condiciones precedentes de ambos países antes de la declaratoria de situación de 
emergencia sanitaria y las medidas que adoptaron ambos países objeto de estudios 
para ir aclimatándose a la eventual ejecución de sus respectivos contratos de 
aprovisionamientos de vacunas, desde esta perspectiva me atrevo a concluir 
categóricamente que ambos se encontraban en términos de igualdad, o por lo menos 
en semejanza, en otras palabras, ambos países empezaron desde un punto de partida 
similar, sin que uno empiece la carrera en ventaja del otro.  
 
En lo concerniente a la utilidad del primer y segundo acápite del capítulo 2 es para poder 
vislumbrar si es que alguno de los países tenía algún tipo de ventaja comparativa 
respecto al otro por las disposiciones legales en sus legislaciones, con la finalidad de 
justificar porque Perú se desempeñó de una manera deficiente y Chile no. Acto seguido, 
como último acápite del presente capítulo se procedió a analizar los contratos y si la 
posición o fuerza contractual de cada país durante el momento de la negociación iba a 
consolidar una posición de superioridad de una frente a la otra.  
 
En lo atinente al tercer capítulo, es lo que consolida la verdadera contribución del 
presente trabajo de investigación, a pesar de todas las limitaciones materiales, se ha 
podido emplear el Teorema de Pareto con la finalidad de determinar que el estado 
chileno fue el que actúo con mayor eficiencia, no sólo la denominada Eficiencia 
Distributiva (eficiencia asignativa en términos económicos estrictos), la cual ha sido 
lograda por haber gastado menos que en contraste del estado peruano, sino también 
por lograr la Eficiencia Social por la inoculación y su consecuente inmunización de la 
población chilena, o por lo menos, que esta obtenga una mejor posición de salvamento 
ante eventuales contagios o reincidencias ex post a la vacunación. 
 
La primera hipótesis planteada en el presente trabajo se ha verificado en su totalidad, 
debido que el estado peruano no pudo plantear una política que sea eficiente y por ende 
eficaz respecto a una célere negociación y cierre contractual de los pactos bilaterales 
internacionales con las farmacéuticas. Tampoco ha logrado una Eficiencia Asignativa, 
debido que ha gastado más recursos dinerarios que su contraparte chilena, a pesar de 
no tener acceso a los contratos, el presente análisis se hizo a través de precios 
estimados empleados por la página de Visualcapitalist en la cual se denotan precios 
promedios de adquisición de la unión europea y usados como variables en lugar de los 
montos pactados por el estado peruano. Si bien es cierto, desde un punto de vista ideal, 
se hubieran empleado precios reales para poder hacer un análisis a la luz del Teorema 
de Pareto con mayor precisión y detalle.  
En el caso chileno se pudo obtener los costos unitarios, y en un contrato tuvo que 
utilizarse un precio proporcionado de igual manera por la página web de Visualcapitalist 
y poder emplearlo como variable en la ecuación para poder determinar la Eficiencia 
Asignativa por gestión de recursos dinerarios.  
 



 

109 
 

En lo que Compete a la Eficiencia Social, el criterio fue el país que coloque a disposición 
de su población la vacuna, sería el más eficiente en este aspecto. En ese sentido, el 
estado chileno fue el ganador no sólo por poner a disposición la vacuna más rápido, 
sino por hacerlo de esa forma con el grueso de su población, mientras que el estado 
peruano puso a disposición de la mayoría de su población en los meses de agosto-
setiembre la primera dosis, habiendo una gran diferencia y por supuesto esa distinción 
también se traduce en el número de fatalidades de ambos países. Por el lado chileno, 
las fatalidades por Covid-19 ascienden a cincuenta y tres mil ciento cuarenta y uno 
(53,141), conforme se encuentra en la página institucional del MINSAL; mientras que 
por el lado peruano, en un periodo de estudio de mayo 2020 hasta julio de 2022 reporta 
doscientos trece mil (213,000) decesos.  
 
Por su parte, se ha verificado la segunda hipótesis, en el sentido que el poder de 
negociación consolidado a favor de las empresas farmacéuticas cocontratantes con los 
estados peruano y chileno ha sido reforzada por las condiciones creadas por la 
propagación a nivel global de la Covid-19. En ese sentido y en especial énfasis en los 
contratos celebrados por el estado chileno se denota un desbalance respecto a las 
prestaciones que tiene que honrar el estado chileno respecto a sus contrapartes. Una 
de ellas que llama poderosamente la atención es sobre la responsabilidad de productos 
defectuosos, en la cual al estado chileno se le hace responsable en el escenario de que 
en algún segmento de su población padeciere de efectos secundarios adversos como 
consecuencia de la inoculación de la Vacuna contra la Covid-19, en lugar de que 
Janssen asuma los riesgos de su actividad empresarial, debido a que la farmacéutica al 
poseer información respecto a las fases de estudio e implementación de su producto y 
dedicarse al core business de productos farmacéuticos tiene una mejor posición de 
prevención y reacción respecto a situaciones adversas o efectos secundarios 
producidos como consecuencia de la inoculación de su vacuna; no obstante, ha 
trasladado contractualmente ese alea al estado chileno, y éste en atención de preservar 
su lugar en la “fila de espera” tuvo que aceptar, so pena de perder todos los esfuerzos 
realizados para lograr una posición temprana en la mesa de negociación. 
 
Aunado a lo antes mencionado, en lo concerniente al precio, se considera que en un 
primer momento y dentro de un plazo razonable debería de mantenerse en reserva, 
debido que la farmacéutica tiene un interés directo en mantener y proteger su ventaja 
comparativa frente a su competencia directa. Sin embargo, el exceso del plazo de las 
cláusulas de confidencialidad afecta a los Principios de Transparencia de la función 
pública, al Acceso a la información y al Sistema de Precios debido a la Asimetría 
Informativa creada como consecuencia del estado de las cosas. Debido a la citada 
Asimetría Informativa, tanto el estado chileno como el peruano han sufrido una 
experiencia de selección adversa, en la cual sus respectivas partes cocontratantes al 
ostentar una posición superior al momento de celebrar los contratos de suministro de 
vacunas contra la Covid-19, también han concentrado en sí mismas el excedente del 
valor del mismo, protegiéndolo por medio de los pactos de Confidencialidad y 
distorsionar como consecuencia el Sistema de Precios, en especial a su función 
distributiva del ingreso por las razones explicadas en la sección 3.3.3. del tercer capítulo 
de la presente tesis.  
 



 

110 
 

Finalmente, se comprueba la tercera hipótesis, y en atención a criterios económicos se 
concluye que si el estado no es eficiente en materia de contratación directa con otros 
actores internacionales, la potestad discrecional se regule y se convierta en una 
potestad reglada, en la cual el legislador le imponga una carga o un deber de diligencia 
a la autoridad (presidente y ministro de salud) y en el único supuesto de declaratoria de 
situación de emergencia sanitaria, en negociar y cerrar contratos de provisión de 
vacunas teniendo como único criterio la oportunidad de la entrega o provisión, más no 
el criterio de eficiencia en obtener el menor precio, ello se debe a la premura de la 
situación de emergencia y la prevalencia de los derechos de la vida y salud de la 
población en lugar de reducir costos de transacción y buscar alternativas más 
económicas mientras que las vidas de los peruanos peligran por la propagación de un 
nuevo virus en un escenario de pandemia similar o peor ocasionada por la Covid-19; o 
como alternativa, nombrar personas con solvencia moral, económica y profesional como 
plenipotenciarios y que estas se encarguen de negociar y cerrar contratos con mayor 
eficacia que la autoridad que detente poder en un momento determinado. Por ello, la 
mencionada facultad discrecional tiene que limitarse y en virtud de la regulación poder 
obtener eficiencia y eficacia. 
 
Otro hito que confirma las hipótesis 1 y 2 del presente trabajo de investigación es la falta 
de transparencia que tiene el estado peruano en colocar el velo de información 
reservada a los contratos celebrados. Como pudo explicarse en el acápite tercero del 
presente capítulo 3 y también durante el análisis del reclamo de ilegalidad del caso 
chileno, se expresó con criterio similar para ambos casos que la información reservada 
se rige bajo el principio de cambio de las condiciones precedentes o rebus sic stantibus, 
una vez que las razones que motivaron el trato o el velo de la reserva desaparecen, la 
información debería estar disponible para cualquier persona, sin expresión de causa. 
Por un lado, Chile fue transparente hasta cierto punto, mientras que el estado peruano 
ha actuado con opacidad, y por ende, desde la perspectiva de la transparencia concluyo 
que el estado chileno fue superior al peruano, probablemente se deba a la razón de que 
chile pertenece a la OCDE, mientras que Perú no, siendo que tiene que ser respetuoso 
con la transparencia, esa interrogante escapa al scope del presente trabajo de 
investigación, pero es una razón que pesa a favor del estado chileno y como punto de 
confirmación de la hipótesis de este trabajo. 
 
Finalmente, respecto a la ética y probidad, reflejan buenas prácticas que tienen que 
exteriorizarse para que la función administrativa se cumpla sin óbice o condicionamiento 
indebido. Si se llegase a cumplir los criterios esbozados y desarrollados en el último 
acápite del capítulo 3, probablemente ambos países podrían aumentar sus índices de 
Eficiencia Distributiva y Social.  
 
 
  



 

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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 

 
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