PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ 

ESCUELA DE POSGRADO 

“LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN LA 

DETERMINACIÓN DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS PRODUCIDAS 

COMO RESULTADO DE LA INSPECCIÓN LABORAL” 

TRABAJO DE INVESTIGACIÓN PARA OPTAR POR EL GRADO DE 

MAGÍSTER EN DERECHO DE LA EMPRESA 

AUTORA 

JULIANA DAYSITH VÁSQUEZ RIOS 

ASESOR 

ERNESTO ALONSO AGUINAGA MEZA 

LIMA – PERÚ 

 DICIEMBRE, 2018 



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Resumen  

 

El presente artículo tiene como intención demostrar la importancia de la aplicación del 

principio de proporcionalidad como criterio hermenéutico para la argumentación de las 

decisiones producidas como resultado de las Sanciones Administrativas en materia 

Socio Laboral, respaldando esta postura con argumentos legales y dogmáticos que 

permitirán justificar acertadamente su empleo, logrando demostrar que la aplicación de 

este principio conlleva al ejercicio eficiente de la potestad sancionadora en materia 

laboral, logrando un adecuado cumplimiento de la finalidad misma de las inspecciones 

laborales, que es la protección a los derechos del trabajador; para lograr este objetivo, 

nos detendremos no solo a realizar una interpretación sistemática de las normas 

laborales realizaremos un análisis detallado de las resoluciones administrativas emitidas 

por el órgano de inspección laboral , lo que nos permitirá verificar que las autoridades 

inspectivas en la mayoría de casos omiten la valoración de este principio como fuente 

de argumentación limitándose a desarrollar una interpretación literal de la norma y 

omitiendo el estudio de las condiciones especiales de cada caso, lo que da lugar a 

pronunciamientos indebidamente motivados y que puede poner en riesgo aun naciente 

sector empresarial y al propio derecho de los trabajadores; este estudio en su conjunto, 

nos permitirá establecer el momento legalmente válido para la aplicación del Principio 

de Proporcionalidad como criterio para la determinación de sanciones laborales, dentro 

del sistema de determinación de sanciones administrativas empleados por la autoridad 

laboral hasta el día de hoy, lo que brinda relevancia práctica al estudio desarrollado. 

 

 

 

 



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ÍNDICE 

 

Resumen…………………………………………………………………………... 

I.INTRODUCCIÓN………………………………………………………………… 

II. CONTEXTO ACTUAL DE LA APLICACIÓN DE LA APLICACIÓN 
DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD………..………………………… 

1. Antecedentes …………………………….…………………………………… 
2. Dimensiones del Principio de Proporcionalidad……………….…………… 
3. El Principio de Proporcionalidad en el Derecho Peruano………………….. 

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III. APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN EL 
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR…………………………… 
1. Fases para la determinación de  la sanción administrativa……………….. 
2. El Principio de proporcionalidad como herramienta argumentativa de las 

sanciones……………………………..……………………………………… 

 

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.IV. LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN EL 
PROCESO SANCIONADOR EN MATERIA SOCIO LABORAL…………….. 

1. El Proceso Sancionador en materia socio laboral…………..……………… 
2. Principios que rigen el Procedimiento Administrativo Sancionador en 

Materia Socio Laboral.……………………………….……………………… 
3. Criterios de graduación de la sanción en materia socio 

Laboral……………………………………………………………………….... 
4. El principio de proporcionalidad como criterio de graduación de la 

sanción administrativa en materia socio laboral…………………………… 

 

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V.LAS DIFICULTADES DE LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE 
PROPORCIONALIDAD Y SU ANALISIS EN LA REGIÓN SAN MARTÍN…. 

1. El problema  de la graduación de la sanción en el proceso disciplinario por 
medida socio laboral………………………………………………………… 

1.1.¿Cómo se viene produciendo la determinación de las sanciones 
administrativas en materia socio laboral?................................................. 

1.2.¿Cuáles son los riesgos de la inaplicación del Principio de 
Proporcionalidad? ………………………………………………………….... 

2. Criterios aplicados por parte de los inspectores en la región de San Martín 
para determinar una sanción disciplinaria………………………………… 

2.1.Respecto a la aplicación del principio de proporcionalidad como criterio 
para determinar la sanción laboral……………………..……………………. 

2.2.Derechos vulnerados ante la inaplicación del principio de 
proporcionalidad……………………………………………………………… 

3. El criterio de proporcionalidad para evitar decisiones 
subjetivas………………………………………………………………………. 

 

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VI. CONCLUSIONES Y REFLEXIÓN FINAL…………………………………….. -47- 

VII. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS………………………………………..... -49- 



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I. INTRODUCCIÓN 

 

El 19 de julio de 2006, en atención a la necesidad de regular el correcto 

funcionamiento del sistema de trabajo y conforme los requerimientos cuya 

implementación era inminente ante el por entonces recientemente firmado Tratado 

de Libre Comercio que nuestro gobierno firmará con su homólogo estadounidense, 

el Congreso de la República aprobó la Ley N° 28806 – Ley General de la Inspección 

de Trabajo; norma a través la cual, el Estado haciendo uso de su facultad reguladora 

buscaba supervisar el cumplimiento de los límites legales establecidos por la 

Constitución y la norma sustantiva a favor de los trabajadores; ello, debido a la 

posición ventajosa que el empleador ocupa frente a la masa trabajadora. 

Entre los principios que estructuran la norma,  encontramos al principio de legalidad, 

el de primacía de la realidad, la imparcialidad y eficiencia; entre otros referidos a la 

rectitud de los inspectores y su labor. No obstante, son estos cuatro primeros 

principios los que constituyen los pilares esenciales de la inspección laboral, pues 

derivan también de su propia naturaleza como procedimiento administrativo, donde 

el empleador deja de tener la posición de ventaja frente al trabajador, pues es el 

Estado quien valiéndose del principio de primacía de realidad en las relaciones 

laborales la asume la posición ventajosa en la relación. 

Es así que para ejercer esta protección a favor de los trabajadores la Ley N°28806, 

en su Título IV establece un régimen de infracciones y sanciones que serían 

interpuestas ante la vulneración de un derecho laboral del trabajador por parte de su 

empleador. Para respaldar y complementar lo contenido en este título el Congreso 

emitió el Reglamento de la Ley, ello mediante la emisión del Decreto Supremo N°19-

2006-TR, posteriormente sería objeto de modificaciones dispuestas en el Decreto 

Supremo N°015-2017-TR, a través de la cual se detallan en forma pormenorizada 

las infracciones que, de cometer el empleador, serían materia de sanción; así como 

las sanciones de las que sería pausible el empleador. 

No obstante ello, existen criterios adicionales que no forman parte de la norma de 

inspección ni su reglamento, sino que provienen de otras normas compatibles y 

concordantes con ésta como lo es la Ley del Procedimiento Administrativo General 

– Ley N°27444, y otros concernientes al debido procedimiento que han sido materia 

de discusión por parte del Tribunal Constitucional y su jurisprudencia; llevándonos 

esto a evaluar criterios adicionales a los dispuestos por la ley especial para la 



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determinación de las sanciones administrativas en materia socio laboral, dentro de 

los cuales podemos encontrar al Principio de Proporcionalidad. 

Lamentablemente el principio de proporcionalidad, así como los otros criterios 

correlacionados y detallados en las normas concordantes no son considerados por 

el órgano resolutor, quien haciendo uso exclusivo de la norma especial en la que se 

delimitan sus funciones, emite una decisión. 

En este punto es importante señalar, que sea cual fuera la naturaleza del proceso 

disciplinario, existen normas de amplio alcance que tienen injerencia en su 

resultado, lo que nos lleva a evaluar cómo se maneja el sistema de determinación 

de sanciones en un campo tan delicado como el socio laboral, llevándonos a 

cuestionar si el sistema de graduación de sanciones administrativas en contra del 

empleador infractor resulta adecuado o si viene siendo correctamente aplicado, y si, 

efectivamente ¿Resulta relevante la aplicación del principio de 
proporcionalidad en las sanciones administrativas emitidas en materia socio 
laboral? O si la sola aplicación del criterio matemático planteado en la ley es 

suficiente para lograr alcanzar el fin esencial del derecho, que es la justicia. 

En el desarrollo de este trabajo demostraremos que el principio de proporcionalidad 

debe ser aplicado como criterio en la determinación de sanciones administrativas en 

materia socio laboral, resultando que su atención no sólo resulta relevante sino 

esencial para lograr la finalidad de justicia perseguida, pues no sólo cuenta con 

fundamento legal para su aplicación sino que  la omisión de la misma dentro del 

sistema de graduación de sanciones  administrativas en contra del empleador 

infractor pone en riesgo el respeto a garantías y principios constitucionales y no 

valora circunstancias reales y sociales, derivando en una sanción muchas veces 

injusta que desestabiliza las empresas y pone en riesgo a los trabajadores que 

inicialmente busco proteger. 

Para respaldar esta posición nos detendremos no solo a realizar una interpretación 

sistemática de las normas laborales, sino también a una revisión detallada y 

exhaustiva de las resoluciones administrativas emitidas en la región San Martín 

durante los años 2015-2018 por el ente de Inspección Laboral, así como los 

pronunciamientos judiciales y del Tribunal Constitucional emitidos en materia de 

aplicación del Principio de Proporcionalidad en los procesos administrativos 

disciplinarios; para así a través de su estudio determinar cuáles son los criterios 

empleados por los inspectores laborales al graduar  la sanción disciplinaria socio 



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laboral, así como si estos coinciden con los identificados en jurisprudencia, lo que 

nos ayudará identificar los riesgos de la no aplicación del principio de 

proporcionalidad en la determinación de estas sanciones; para finalmente proponer 

medidas  correctivas de ser el caso. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



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I. CONTEXTO ACTUAL DE LA APLICACIÓN DE LA 
APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD  

  
1. Antecedentes  

 
El Estado Constitucional de Derecho que rige el marco legal nacional actualmente, 

funda las concepciones de justicia en la base de la dignidad humana, el pluralismo 

y  el ejercicio racional del derecho; de esta forma se opone a toda conducta mezquina 
y arbitraria, que si bien puede obtener fundamento legal, contraviene a los principios 

jurídicos que protegen a la persona.  

De este manera, el Estado Constitucional se manifiesta abiertamente opuesto a las 

conductas caprichosas y voluntariosas, por lo que se busca imponer un orden 
jurídico basado en hechos objetivos, que al menos estén idealizados como 

presupuestos correctivos; en este sentido Castillo-Cordova, al analizar la necesidad 
de la aplicación de principios que permitan adoptar una decisión justa, señala que 

precisamente es el principio de proporcionalidad una de las armas con las que 

cuenta el Estado de Derecho para propiciar el respeto irrestricto de los derechos y 
garantías constitucionales, sino que además, en el supuesto caso de que sea  

necesario proceder a restringir o afectar en alguna medida estos, dicha afectación 
sea razonable y equilibrada. (2005:1-6) 

En pocas palabras el Estado Constitucional no sólo se erige sobre el estricto respeto 
al derecho, sino por un contenido del orden jurídico (legislativo, administrativo y 

jurisdiccional) orientado en el valor de la justicia; de ahí que se exija que la actuación 
del poder público se fundamente en este principio. 

En cuanto a los orígenes del principio de proporcionalidad, si bien aparentemente 

resultarían recientes, debemos considerar que como forma de pensamiento este ya 
había sido desarrollado en la filosofía griega, para posteriormente asentarse en el 

plano jurídico a finales del siglo XIX, cuando el Tribunal Constitucional Federal 
alemán le otorgó rango constitucional estableciendo que la no arbitrariedad es 

anversamente proporcional al principio de igualdad, refiriendo que se trata de darle 
a cada uno lo que le corresponde, para así colocar a los desiguales en una posición 

equitativa. 

Posteriormente el Tribunal Constitucional español decide adoptar este principio 

manifestando que este “exige una relación ponderada de los medios empleados con 

el fin perseguido, para evitar el sacrificio innecesario o excesivo de los derechos 
fundamentales (STC 66/1985), cuyo contenido esencial es intangible. Este principio 



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inherente al valor justicia y muy cercano al de igualdad se opone frontalmente a la 

arbitrariedad en el ejercicio de los poderes públicos, cuya interdicción proclama el 

art.9 de nuestra constitución”( Tribunal Constitucional STC 50/1995, 1995, p. 9.); de 
esta forma el Tribunal español coincide con lo expresado por su homólogo alemán. 

Así, la existencia del principio de proporcionalidad se encuentra justificada en la 
necesidad de establecer si las medidas, ordenes o sanciones que puedan imponerse 

en un caso concreto cumplen o no con las exigencias del valor justicia, pues el 
principio que es objeto de discusión no es sino la  concretización de una idea 

elemental de justicia material que proscribe toda injerencia inútil, innecesaria o 
desproporcionada en un derecho constitución (CASTILLO-CORDOVA, 2005:7). Es 

decir, visto desde el ángulo opuesto, el principio de proporcionalidad impide que ante 

la existencia de dos derechos fundamentales en conflicto se superponga en forma 
desequilibrada uno sobre otro, sacrificándolo inútilmente, esto implica que exista otra 

medida que pudo tomarse para lograr el fin deseado.  

Ya en forma concreta, podríamos definir el principio de proporcionalidad como un 

principio constitucional mediante el cual se busca que la intervención realizada por 
el estado alcance el fin legal que se busca proteger, resultando esta imprescindible 

ante la inexistencia de una medida menos restrictiva e igualmente efectiva para 
obtener una decisión equilibrada entre el bien jurídico afectado y el interés común. 

Por esta razón puede referirse que la acción desplegada por el Estado, sea esta 

judicial, administrativa o legislativa debe reunir las características de útil, necesaria 
y proporcionada para lo cual se deberá realizar un análisis consto beneficio al 

momento de encontrar el conflicto. 

Consecuentemente, la finalidad del principio de proporcionalidad es lograr que 

“la gravedad de toda sanción ha de guardar relación de correspondencia con la 

gravedad de la conducta sancionada”(NAVAS, 1994:3); se trata pues de 

ponderar la conducta punible con la sanción de forma que exista 

correspondencia entre ellas contribuyendo así a que las decisiones emitidas por 

el poder público se encuentren enmarcadas dentro de los parámetros 

constitucionales, convirtiéndose de esta forma en una herramienta 

hermenéutica. 

 

2. Dimensiones del Principio de Proporcionalidad  
 

No obstante lo expuesto previamente, es importante indicar que la aplicación del 

principio de proporcionalidad desde la óptica hermenéutica requiere de una 



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estructura destinada a lograr el equilibrio entre las pretensiones y poder lograr 

una correcta ponderación de los derechos enfrentados, de esta forma su 

aplicación revela la valoración de tres juicios que deben ser superados en forma 

copulativa, que son: a) El juicio de idoneidad o adecuación, b) el juicio de 

necesidad y c) el juicio de proporcionalidad en estricto sensu.   

 

En el primer caso, el juicio de idoneidad, evalúa que la medida tomada sea en sí 

misma adecuada para el fin que se pretende obtener, pretendiendo con ello 

lograr que la limitación que se realizará sobre uno de los derechos 

fundamentales en conflicto sea adecuada para contribuir con la obtención de un 

fin constitucionalmente legítimo y socialmente relevante. Por su parte, el juicio 

de necesidad, destinado a examinar si la medida cuya interposición se evalúa 

es la menos restrictiva al derecho fundamental que enfrenta, considerando la 

existencia de otras igualmente eficaces, es decir antes de optar por la restricción 

de un derecho constitucional fundamental el Estado deberá valorar si esta es la 

única medida capaz de proteger el otro derecho en conflicto, de tal forma que si 

existe una medida igualmente eficaz y menos gravosa, deberá optarse por esa. 

(CASTILLO-CORDOVA, 2005:9) 

 

Finalmente, en cuanto se refiere al  principio de proporcionalidad en sentido 

estricto, debemos decir que este exige que la medida dispuesta alcance el fin 

propuesto en modo tal que la limitación producida guarde una relación razonable 

con este, ello implica que exista la relación entre las ventajas o beneficios 

obtenidos y las desventajas o los costos que perjudican al derecho que es 

contraparte sean mesuradas, es decir se encuentren equilibradas entre sí 

(PULIDO, 2014:15). Esta postura cuenta con respaldo constitucional al indicarse 

en la jurisprudencia del Tribunal que la injerencia a la que se deba someter el 

derecho fundamental para la realización del objetivo pretendido debe ser 

equitativa a la misma, para verificar que se cumpla esta relación, el Tribunal 

refiere dos grados a valorar: el de realización del fin de la medida examinada y 

de la afectación del derecho fundamental. (Tribunal Constitucional Peruano, STC 

N°0050-2004-AI/TC).  

Dentro de la doctrina existen opiniones encontradas respecto a la aplicación del 

Principio de Proporcionalidad, las más severas precisamente provienen de 

cuestionamientos realizados al juicio de proporcionalidad en sentido estricto, la 

mayoría de ellas fundamentadas en que su aplicación devendría en una 



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desnaturalización del contenido intrínseco de un derecho fundamental, que debe 

ceder ante otros intereses ( HABERMAS, 1998:332); sin embargo,   antes de 

concluir este punto, es importante precisar que a efectos de evitar una 

desnaturalización del contenido constitucional de un derecho fundamental y la 

toma de medidas abusivas –abuso de derecho-, nuestro Tribunal Constitucional 

añadió a las clásicas dimensiones del principio de proporcionalidad un juicio 

adicional, destinado precisamente a evitar que el contenido esencial de los 

derechos fundamentales se vea corrompido; reconociendo la prohibición de 
exceso  mediante el cual se busca proteger el contenido constitucional de los 

derechos fundamentales, los mismos que son únicos, limitados, ilimitables y 

delimitables; consecuentemente, la aplicación del principio de proporcionalidad 

no deberá producirse para obtener un beneficio que atente contra el contenido 

esencial de los derechos en conflicto.( EXP. N.º 0731–2004–HC/TC, 2004, f. j. 

11.) 

 

Es conveniente en este punto referir  que la labor de ponderación desarrollada a 

través del principio de proporcionalidad no se restringe a un cálculo frío, como 

muchas veces se ha pretendido señalar, sino que, como bien se infiere del 

trabajo desarrollado por Matthias Klatt y Mortisz Meister, las valoraciones 

realizadas a través de sus sub principios, los que veremos más adelante, se 

fundamentan en argumentos morales jurídicamente avalados por la sociedad 

(KLATT Y MEISTER, 2017:24-28) 

 

3. El principio de proporcionalidad en el derecho peruano 

 
Contrariamente a lo ocurrido en Alemania o España, en el Perú el principio de 

proporcionalidad se encuentra normativizado en el artículo 200° de la 

Constitución, de ahí que el Tribunal Constitucional recurra a esta norma para 

iniciar los diversos análisis que existen sobre el mismo. Así, el Tribunal 

Constitucional, al referirse al este principio señala que “es un principio general 

del derecho expresamente positivizado, cuya satisfacción ha de analizarse en 

cualquier ámbito del derecho (…) En su condición de principio, su ámbito de 

proyección no se circunscribe sólo al análisis del acto restrictivo de un derecho 

bajo un estado de excepción, pues como lo dispone dicha disposición 

constitucional, ella sirve para analizar cualquier acto restrictivo de un atributo 

subjetivo de la persona, independientemente de que aquel se haya declarado o 



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no”. (STC 50/1995, de 23 de febrero, f. j. 7). Es importante recurrir a esta cita 

textual del supremo interprete de la Constitución, pues la norma citada 

únicamente refiere la aplicación de este principio en los regímenes de excepción 

donde los derechos se encuentran suspendidos o restringidos, siendo este 

pronunciamiento el que nos da luces respecto a su amplitud. 

 

El Tribunal Constitucional también reconoce la ineludible identidad de este 

principio en un Estado Social y Democrático de Derecho como el que nos 

identifica actualmente, agregando además que la configuración de este puede 

ser entendida partiendo del análisis de los artículos 3° y 43° de la carta magna; 

sin embargo, pese a este reconocimiento, no podemos negar que inicialmente 

las posturas del Tribunal fueron inicialmente variables respecto a su contenido, 

explicándolo inicialmente como parte del principio de razonabilidad refiriendo una 

similitud entre ambos principios, pues de no respetarse el principio de 

proporcionalidad la decisión tomada tampoco sería razonable, pues ambos son 

principios constitucionales convergentes.  

Bajo este criterio, conceptualiza la proporcionalidad como el procedimiento para 

llegar a este resultado razonable bajo la tesis que propugna la existencia de 

conflictos entre derechos fundamentales, razón por la que, a efectos de 

determinar cuál es el derecho predominante en un caso concreto, el Tribunal 

Constitucional creo un instrumento que permite la aplicación práctica del 

principio de proporcionalidad, el que es conocido como el conocido Test de 

razonabilidad. 

La existencia del referido instrumento se corrobora con el pronunciamiento 

recaído en la sentencia 579-2008-PA, donde el colegiado refiere la existencia del 

mismo y a su vez describe su conformación refiriendo que este se compone de 

la asociación de tres subprincipios concomitantes, es decir que deben coexistir 

entre sí para que el efecto de la decisión sea el deseado cumpliendo la 

expectativa de justicia buscada; estos sub principios son precisamente el de 

idoneidad- el que al momento de definir la proporcionalidad encontramos en la 

doctrina como utilidad-, el de necesidad y el de ponderación, también llamado 

proporcionalidad en sentido estricto.  

En cuanto al procedimiento que debe seguirse para su aplicación, el Tribunal nos 

refiere una estructura de filtros legales, donde cada subprincipio constituye un 



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filtro, por lo cual si el derecho enfrentado al derecho afectado no supera el primer 

subprincipio no se amerita continuar con el estudio del del siguiente, esta postura 

queda definida cuando en la sentencia recaída en el Expediente N°579-2008-

PA/TC, el supremo intérprete de la Constitución nos indica que se someterá a la 

ponderación de los derechos enfrentados “siempre que la medida haya superado 

con éxito los test o pasos previos”. 

En base a ello, podemos decir que la estructura establecida en nuestro marco 

jurisprudencial constitucional para la aplicación del principio de proporcionalidad 

se conforma de la siguiente manera: 1) Aplicación del juicio o filtro de idoneidad, 

es decir determinar si la restricción a la que se somera el derecho resulta 

pertinente a la finalidad que se busca tutelar; 2) Paso siguiente, se deberá 

determinar si existe otro medio alternativo al adoptado por el legislador, es decir 

si existe necesidad de aplicar la medida o tenemos opciones menos gravosas, 

lo que evidentemente constituye el juicio o filtro de necesidad, 3) Se procede con 

el análisis de la ponderación entre principios constitucionales en conflicto, que el 

Tribunal expone indicando que “cuanto mayor es el grado de la no satisfacción 

o de la afectación de un principio, tanto mayor tiene que ser la importancia de la 

satisfacción del otro”. (Tribunal Constitucional STC N. ° 579-2008-PA/TC, f.25.) 

De otra parte, en cuanto se refiere a la importancia de la aplicación del principio 

de proporcionalidad como instrumento de control de la discrecionalidad, y  su 

relación y codependencia al concepto dignidad de la persona, el Tribunal también 

ha respaldado esta postura pues como bien concluye CASTILLO-CORDOVA, 

sus pronunciamientos evocan “el respeto a la persona humana, a su dignidad de 

persona, obliga a que cuando se tenga que afectar las concreciones y exigencias 

jurídicas de esa dignidad que son los derechos constitucionales, se realice de 

modo digno, es decir, que se haga en beneficio de la misma persona humana y 

siempre se haga de modo estrictamente necesario y ponderado”. (2000:7) 

Como hemos referido en el apartado anterior, una de las ventajas de nuestro 

derecho frente a normas europeas, en la aplicación del principio estudiado es 

que en nuestro caso estamos frente a un principio general del Derecho 

expresamente establecido en la norma constitucional, es decir se encuentra 

positivizado; además de que esta situación se encuentra reconocida por el 

Tribunal Constitucional quien adicionalmente se ha encargado de esclarecer que 

su aplicación puede producirse en cualquier ámbito del derecho. 



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En este aspecto, es posible advertir una nueva característica del principio de 

proporcionalidad y esta es su acepción como criterio metodológico, a través del 

cual “cumple la función de estructurar el procedimiento interpretativo para la 

determinación del contenido de los derechos fundamentales”.(PULIDO, 

2014:19). 

Respecto a la Razonabilidad o proporcionalidad, el Tribunal Constitucional a 

través del Expediente N°0045-2014-PI/TC ha optado por realizar una integración 

de ambos principios, explicando que “uno de los presupuestos de este es la 

exigencia de determinar la finalidad de la intervención en el derecho de igualdad” 

además de señalar que es “por esta razón, lo específico del principio de 

razonabilidad ya está comprendido en el supuesto del principio de 

proporcionalidad”.  

La doctrina, encabezada por Robert Alexy (2003: 51-61), ha reconocido en la 

teoría jurídica contemporánea la aplicación del principio de proporcionalidad 

como la técnica más acertada a la hora de resolver un conflicto de derechos 

dotándola de una estructuración en función a los subprincipios de idoneidad, de 

necesidad y de proporcionalidad en sentido estricto.  

Esta misma postura es reconocida por el Tribunal Constitucional que al referir la 

existencia de un Test de Razonabilidad o proporcionalidad indica que este se 

encuentra estructurado en tres niveles, haciendo referencia a los mismos sub 

principios, cuyo contenido de desarrollamos a continuación: 

 Subprincipio de idoneidad, la justificación de este subprincipio parte de la existencia 
de una medida a través de cuya ejecución se pretende lograr un fin u objetivo 

legítimo, el que interferirá con el normal desarrollo de un derecho fundamental. Por 
consiguiente, se debe velar porque la limitación de un derecho frente al otro sea 

adecuada para lograr la finalidad justa deseada, de ahí que este subprincipio reciba 
en el derecho europeo también la denominación de principio de adecuación.  

 

       El importante que durante la aplicación de este subprincipio no se confunda el objeto 
de examen –conflicto de derechos-con la resolución del fin inmediato, que es la 

resolución del hecho fáctico, o con el fin mediato, que no es otro que la solución del 
conflicto de derechos que produjo la situación fáctica; ambos deben ser pasibles de 

resolverse con la aplicación del subprincipio. 
 



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       El Tribunal deja sentada la categoría de este subprincipio  en los expedientes N°007-

2006—PI/TC (Caso calle de las Pizzas) y Expediente N°0010-2002-AI/TC (Caso 

legislación contra el terrorismo); donde, en resumen, deja claro que este sub 
principio manifiesta una relación de causalidad entre el medio empleado y el fin que 

se persigue, haciendo una cita literal de lo descrito por el supremo interprete de la 
Constitución en este pronunciamiento podemos decir que lo expuesto implica que 

“(…) de un lado, que ese objetivo sea legítimo; y de otro, que la idoneidad de la 
medida examinada tenga relación con el objetivo, es decir que contribuya de algún 

modo con la protección de otro derecho o de otro bien jurídico relevante”. 
 

 Subprincipio de necesidad, referido a la naturaleza del medio empleado para el logro 

de la finalidad justa que pretendemos alcanzar, con este sub principio se busca 
realizar un análisis comparativo entre los medios que pueden ser empleados para la 

solución del conflicto derechos, de forma tal que se valore o pondere al medio menos 
gravoso, o al menos que sea menor frente al medio empelado; en pocas palabras se 

trata de garantizar que la medida empleada como instrumento sea idónea para la 
consecución del fin propuesto, no existiendo medio alternativo o, por lo menos, otro 

igualmente satisfactorio y que sea menos invasivo o más benigno con el derecho 
afectado durante la labor de ponderación. En resumen, se busca una medida de 

intervención más benigna que el derecho afectado. (PULIDO, 2014:740-742) 

 
 Subprincipio de proporcionalidad en sentido estricto, busca que la intervención en 

los derechos fundamentales para la obtención del fin legítimo sea equitativa a la 
afectación, esto es que la medida dictada sea equivalente al grado de intensidad en 

el que se afecte el derecho fundamental. El defensor de esta teoría manifiesta que 
la necesidad de la ponderación se presenta ante dos derechos en conflicto, por lo 

que se debe colocar a uno en un grado superior dependiendo del caso concreto. 
(GARAT, 2016:43) 

 

La proporcionalidad busca que las ventajas obtenidas mediante la intervención de 
determinado derecho fundamental compensen los sacrificios de los titulares del 

derecho y la sociedad (BERNAL, 2014:713) 
 

Estamos frente al subprincipio que encierra el criterio de ponderación propiamente 
dicho, donde analizaremos las circunstancias concomitantes que se presentan en el 

conflicto de derechos presentado. En este punto del test de proporcionalidad, esboza 
tres etapas que deben desarrollarse para la resolución de la contienda de derechos; 

la primera de ellas es el establecimiento del grado de satisfacción del derecho 



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reclamado, la segunda en establecer el grado de satisfacción del derecho opuesto, 

y finalmente la evaluación de la importancia de satisfacer el derecho reclamado 

frente al opuesto. (Alexy, 2003:92) 
 

Estamos ante una situación de colisión que amerita ser resuelta en forma 
individualizada, sin que en ningún caso la primacía de un derecho frente a otro 

implique la invalidez absoluta del derecho superado, se trata únicamente de que en 
las circunstancias fácticas producidas le corresponde ser preferentemente 

satisfecho(Sanchez,2017:335-339). 

Cabe resaltar que muchos de los conflictos presentados en la evaluación de este 

principio parten de este último nivel incluido por la doctrina más reciente, pues a 

través de este se evidencia que los criterios jurisprudenciales de nuestro derecho 

han seguido a la corriente conflictivista que propugna la necesidad de 

ponderación al encontrarse frente dos derechos fundamentales contrapuestos, 

corriente enmarcada en el pensamiento de Alexy (2003:93). Para concluir con 

su postura, el Tribunal Constitucional refiere “Todo ello supone que cuando el 

Tribunal se enfrenta a un caso donde existe conflicto entre dos principios 

constitucionales, deberá realizar no sólo un ejercicio argumentativo enjuiciando 

las disposiciones constitucionales en conflicto (ponderación), sino que también 

deberá evaluar todas las posibilidades fácticas (necesidad, adecuación), a 

efectos de determinar si, efectivamente, en el plano de los hechos, no existía 

otra posibilidad menos lesiva para los derechos en juego que la decisión 

adoptada”. (Exp.2192-2004-AA/TC) 

Es en este nivel de interpretación que el colegiado deja sentada la postura de los 

tres pasos a seguir en la labor de valoración de la proporcionalidad (test) que 

son la idoneidad del medio, la necesidad y la proporcionalidad en sentido estricto 

o ponderación. 

No obstante esta teoría ha gozado de amplia aceptación a lo largo del tiempo, 

no podemos negar que también cuenta con fervientes opositores, entre ellos 

Cianciardo, que si bien considera que el empleo del principio de proporcionalidad 

como método alcanza a resolver el problema de fundamentación adecuada la 

ponderación dará lugar a la relativización de los derechos fundamentales en 

conflicto, por lo que no tendrían una vigencia efectiva, contraviniendo los 

principios propios de su existencia jurídica. Otros autores como Serna y Toller 

consideran que para resolver un conflicto entre derechos del mismo rango, “es 



- 16 - 

 

aconsejable optar por la armonización y el ajustamiento de los mismos, a fin de 

que no resulte ninguno de los derechos anulados o degradados”(Burga, 

2011:263).  

Se trata pues de tres fundamentos en contra de su aplicación, el primero la 

valoración de este como un procedimiento racional, los opositores a su aplicación 

consideran que la aplicación del principio de proporcionalidad no brinda ninguna 

garantía para la obtención de una decisión justa pues permite la existencia de 

pronunciamientos impredecibles producidos en base a las circunstancias de 

cada caso en concreto, no generando certeza, coherencia ni generalidad, 

principios exigidos en la aplicación del derecho. De este modo su aplicación 

resulta indeterminable e inconmesurable, ello –según señalan los juristas en 

contra- debido a que no existe una organización jerárquica para valorar los 

principios y derechos enfrentados. (PULIDO, 2014:464-483). 

Como puede evidenciarse los opositores a la teoría de Alexy fundamentan su 

postura en dos circunstancias claras y relevantes, la carencia de criterio 

oncológico que permita distinguir un derecho de otro (pues refieren que sopesar 

un derecho sobre otro en cada caso concreto haría que se pierda de vista su fin 

esencial) y por su puesto la existencia de un sistema de derechos fundamentales 

que deben interpretarse en forma sistemática, pues el sistema jurídico está 

compuesto por un todo integrado, siendo que en este último punto estamos de 

acuerdo, pues efectivamente consideramos que el derecho está integrado y que 

todos los derechos guardan correlación, pero así mismo creemos que muchas 

veces serán las circunstancias de cada caso concreto las que deberán 

determinar, para el caso discutido, cuál será el pedido atendido. De ahí que 

consideremos, que, como bien señala Burga Coronell (2011:264), que quizá lo 

adecuado no sería referir un conflicto entre derechos fundamentales sino entre 

pretensiones sobre derechos fundamentales, empero, como se observa a 

nuestro criterio es una observación que no afecta el contenido ni los fundamentos 

del test de proporcionalidad y mucho menos del principio. 

Además, es importante recalcar que para la aplicación exitosa del principio se 

requiere pautas metodológicas predestinadas a lograr una igualdad proporcional, 

esto implica no dejar nada a la intuición, sino lograr decisiones razonadas; lo que 

se logra en la aplicación del Test de Proporcionalidad, que encuentra 

fundamento dogmático en lo expuesto por Alexy. (Sanchez, 2017:35) 



- 17 - 

 

 

II. APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN EL 
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR 

 

 
La relación entre el principio de proporcionalidad y el derecho administrativo es una 

muy estrecha, muy íntima, pues se trata de un instrumento capaz de garantizar un 
ejercicio justo del poder público, pues recordemos que “el ejercicio de los derechos 

fundamentales no puede ser restringido más allá de lo estrictamente necesario para 

la tutela de los intereses públicos” (LOPEZ, 1988:16). 
Debemos recordar que el Derecho Administrativo es pues una de esas ramas 

jurídicas que denota la función reguladora del Estado y que permite su intervención 
bajo la intención de proteger los derechos de los ciudadanos (OVALLES, 2015:243-

245), lo que lo pone en una posición ventajosa frente al particular. Es por este motivo, 
que de los tipos de procesos a los que hace referencia el Tribunal Constitucional al 

referirse a  la aplicación del test de proporcionalidad es frente a los procesos 
administrativos que acarrean una sanción irrazonable sobre en los que más 

frecuentemente ha intervenido. 

Se trata de una herramienta que permite la justificación de las actividad estatal 
reflejada en sus decisiones, debiendo precisar que si bien no es el único elemento 

jurídico para lograr la labor argumentativa de estas, si constituye el más satisfactorio 
por cuanto su empleo como herramienta argumentativa se desarrolla en la base de 

valoración de sub principios destinados a lograr una decisión razonable. 

Así, en el Expediente N° 0882-2002-AA/TC, el Tribunal refirió que “en el ejercicio de 

la potestad sancionadora, los órganos de la administración pública están obligados 
a respetar los derechos reconocidos en la Constitución. Esta constricción se impone 

por las exigencias que se derivan del derecho al debido proceso sustantivo, entre 

otras que el resultado de la sanción en el plano administrativo no sólo debe ser 
consecuencia de que se respeten las garantías formales propias del procedimiento 

disciplinario, sino, además, de que acorde con los principios de razonabilidad y 
proporcionalidad”. 

En el año 1996, cuando aún no se había regulado la aplicación del principio de 
proporcionalidad en el ámbito del procedimiento sancionador en forma taxativa; el 

Tribunal Constitucional emitió pronunciamiento mediante la sentencia recaída en el 
Expediente N° 0865-1996-AA/TC, en donde se cuestionaba el impedimento de 

reingreso de un servidor público declarado como excedente a la administración 



- 18 - 

 

pública, decisión que la administración había justificado en el artículo 5° del Decreto 

Supremo N°017-96-PCM. Es al pronunciarse sobre esta cuestión, que el Tribunal 

señaló que la sanción impuesta no resultaba prudente, pues resultaba incluso mucho 
más gravosa  que la dispuesta para los servidores cesados por comisión de falta 

grave, estableciendo con esta decisión la necesidad de emplear la proporcionalidad 
al momento de determinar una sanción. 

Posteriormente, en el año 2001, entra en vigencia de la Ley del Procedimiento 
Administrativo General (Ley N°27444), dentro de la cual se estipula que el principio 

de proporcionalidad constituye un criterio de necesaria aplicación en procedimientos 
administrativos, describiéndolo  en su artículo 246°  como uno de los principios que 

rigen la potestad sancionadora del Estado y el Debido Procedimiento, el que como 

señalamos anteriormente conforme el contenido desarrollado por el Tribunal 
Constitucional contempla al principio de proporcionalidad como parte necesaria.  

Asimismo, refiriéndose también a la potestad sancionadora el artículo 249° de la 
misma ley, establece que las sanciones impuestas al administrado deben ser 

compatibles con las medidas correctivas destinadas a reparar la situación alterada 
mediante la comisión de la conducta infractora, por ende debe considerarse también 

el estado de los bienes afectados. La misma norma concluye indicando que para 
considerar válidas las medidas correctivas deben estar previamente tipificadas, y 

ajustarse a los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y a las necesidades de 

los bienes jurídicos tutelados que se buscan garantizar. (Comisión Permanente del 
Congreso de la República, LPAG, 2001) 

Un año después, el Tribunal recalca la importancia del principio de proporcionalidad 
al momento de fundamentar las decisiones que se emitan en el ejercicio de la 

potestad sancionadora del Estado, refiriendo que “(…) los órganos de la 
administración pública están obligados a respetar los derechos reconocidos en la 

Constitución. Esta constricción se impone por las exigencias que se derivan del 
derecho al debido proceso sustantivo, entre otras que el resultado de una sanción 

en el plano administrativo no sólo debe ser consecuencia de que se respeten las 

garantías formales propias de un procedimiento disciplinario, sino, además, de que 
sea acorde con los principios de razonabilidad y proporcionalidad".( Sentencia 0882-

2002-AA/TC, fundamento 5, a) 

En el año 2004  que el Tribunal refuerza su postura, pero además define  el principio 

de proporcionalidad como parte del principio de razonabilidad refiriendo en ese 
momento que la proporcionalidad no era sino la razonabilidad instrumental, 

señalando que: “[...] exige la existencia indubitable de una conexión directa, indirecta 



- 19 - 

 

y relacional entre causa y efecto; vale decir, que la consecuencia jurídica establecida 

sea unívocamente previsible y justificable a partir del hecho ocasionante del acto 

estatal. En consecuencia, la proporcionalidad lo será cuando la razón del efecto sea 
deducible de su causa, o previsible a partir de ella”. (Tribunal Constitucional STC 

N°2192-2004-AA/TC) 

No obstante la importancia de los criterios esbozados hasta ese momento por el 

Tribunal Constitucional, la decisión más relevante respecto a la aplicación de este 
principio en el contexto del procedimiento sancionador la recoge el expediente 

N°2192-2004-AA/TC, donde sin mayores preámbulos se recalca la importancia de 
evaluar circunstancias adicionales al presupuesto normativo, como por ejemplo la 

conducta del agente infractor; así a través de este pronunciamiento el Tribunal 

recuerda que la administración debe cumplir con un razonamiento a cabalidad y no 
limitarse a una aplicación mecánica de las normas –lo que implicaría un análisis 

superficial del conflicto- sino que, además, exige se efectúe una apreciación 
razonable de los hechos en relación con quien los hubiese cometido.  

Asimismo, el Tribunal señala que para que una decisión se considere razonable 
debe observar las circunstancias del caso concreto y no únicamente los hechos en 

abstracto y, cuando menos, cumplir los siguientes parámetros:  

a) Realizar la elección de las normas aplicables en el conflicto de derechos, para 

que esta elección sea adecuada deberá emplearse el método de interpretación 

sistemática, esto es teniendo en consideración el ordenamiento jurídico en su 
conjunto.  

b) La observación objetiva y razonable de los hechos que rodean al caso, teniendo 
en consideración las especiales circunstancias que podrían rodear a  los sujetos que 

intervienen.  

c) Una vez establecida la necesidad de la medida de sanción conforme el 

ordenamiento legal interpretado conforme a los criterios indicados en el punto a) –
correcta y sistemáticamente- se debe verificar la idoneidad de la medida. 

Consecuentemente, de la sentencia citada podemos advertir tres puntos 

importantes: a) Instaura el criterio de la necesaria aplicación del principio de 
proporcionalidad en la determinación de las sanciones administrativas; b) Describe 

al principio de proporcionalidad desde la estructura del triple juicio conforme la 
doctrina alemana, precisando que el principio se estructura por los subprincipios de 

idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto; y c) Reconstruye su 



- 20 - 

 

interpretación del principio facilitando su aplicación en el procedimiento 

administrativo sancionador. 

A partir de ahí, la jurisprudencia reconoce la aplicación del principio de 
proporcionalidad para efectos de controlar la potestad sancionatoria de la 

Administración, debiendo precisar que si bien ello inicio por un ánimo de proteger a 
sus servidores, se extendió a los procedimientos administrativos en forma general. 

1. Fases para la determinación de la sanción administrativa 

 
Siguiendo la línea establecida por el Tribunal Constitucional, encontramos que 

para que una sanción administrativa sea válidamente  obtenida su emisión debe 

producirse siguiendo un debido procedimiento, ello para obtener una decisión 

justa; de ahí la importancia de la aplicación del principio de proporcionalidad en 

la determinación de las sanciones. 

Así, para verificar la existencia de decisiones justas en el ámbito administrativo, 

es necesario establecer los criterios para la determinación de la sanción, y 

posteriormente verificar la aplicación del principio de proporcionalidad dentro de 

estos. 

Sánchez –Terán (2007), nos refiere la existencia de cuatro fases destinadas a la 

determinación de la sanción administrativa, veamos a continuación cuales son 

estas. 

 Verificación de la tipificidad, referida a la importancia de la existencia previa 

de la infracción y la sanción correspondiente dentro de  la norma. 
 

 Calificación, fase en la cual la labor de la autoridad se aboca a encuadrar el 
grado de infracción como leve, moderada o grave. A decir de Sánchez – Terán, “la 

calificación constituye una primera delimitación en la determinación de las cuantías 
sancionadoras que puede poner el órgano competente”. 

 

 Graduación, consistente en la primera fase donde encuentra relevancia el 
empleo del criterio discrecional del órgano competente, aquí el análisis no se limita 

a determinar la gravedad de la infracción la sanción en base a la calificación 
establecida en la norma, sino a un análisis de las circunstancias específicas 

concurrentes.  
 



- 21 - 

 

 Cuantificación, esta fase también es conocida como la fases de la 

concreción, pues en ella se pretende, como su mismo nombre indica, cuantificar la 

sanción a imponer dentro del rango preestablecido en la norma, además de merituar 
las circunstancias especiales verificadas en la fase de graduación.  

Es en estas dos últimas fases que cobra importancia la aplicación del principio 

de razonabilidad, pues es en ellas que el órgano competente haciendo uso de 

su criterio discrecional, luego de haber subsumido la conducta del agente en el 

supuesto tipificado e identificada la gravedad de la sanción conforme lo 

taxativamente señalado en la ley, se dispone a valorar las circunstancias propias 

del caso concreto, las que después, serán cuantificadas en forma integrada con 

los presupuestos legales analizados en las dos primeras fases. (SANCHEZ –

TERAN, 2007:37-41) 

2. El principio de proporcionalidad como herramienta argumentativa de las 
sanciones  

 

Estudiado el contexto normativo y jurisprudencial de este principio, lo que 

corresponde es analizar como se desarrolla su aplicación en nuestra realidad. En 
este contexto, corresponde indicar que si bien el principio de proporcionalidad es uno 

solo, su aplicación nos permite observar dos planos notoriamente diferenciables, uno 
de ellos es el plano normativo, que puede ser definido como el marco punitivo 

establecido concretamente en la norma, donde lo que debe cuidar el legislador es 
que las sanciones asignadas a la conducta tipificada como infracción sean 
proporcionales a esta. El otro plano es el aplicativo, nos encontramos más bien ante 

una valoración de la discrecionalidad de la autoridad administrativa que debe 
considerar el marco normativo y las situaciones propias de los hechos concretos, 

para así lograr la sanción más justa, de ahí que en el caso del derecho penal, por 
ejemplo, se establezcan circunstancias atenuantes y agravantes. (LLUIS Y 

NAVAS,1994:4) 

Ahondando en el plano aplicativo del principio de proporcionalidad, es prudente 

distinguir los métodos empleados para la graduación de las sanciones, pues como 
ya se ha indicado este ámbito es más una evaluación de los argumentos 

discrecionales empleados por la autoridad administrativa para fijar la sanción; no 

obstante, en muchas legislaciones(incluyendo en algunas normas específicas de la 
nuestra) las restricciones a la potestad discrecional del juzgador quedan limitadas a 

un marco punitivo objetivamente determinado. 



- 22 - 

 

De ser ello así, nos encontraremos frente a una aplicación de la proporcionalidad 

absoluta, que la doctrina define como la aplicación de un porcentaje calculado 

matemáticamente en relación al importe de la infracción. Esta forma de aplicación 
se encuentra normalmente contemplada para las sanciones administrativas que 

acarrean una multa, como el caso laboral que analizaremos más adelante. Mientras 
tanto, “la proporcionalidad relativa que se aplica en aquellos casos en que la medida 

sancionadora varía según la gravedad de los comportamientos, pero sin que la 
relación sea matemática”(LLUIS Y NAVAS,2015:4). Aquí encontramos las ya 

mencionadas circunstancias atenuantes y agravantes, pues en muchos casos si bien 
la infracción cometida es la misma, existen circunstancias particulares que pueden 

estar relacionada a condiciones especiales del agente o de la parte vulnerada que 

merecen ser merituadas, dificultando ello la aplicación de la técnica de cálculo de 
una proporción absoluta lo que justifica la aplicación de la proporcionalidad relativa 

como método idónea. 

La práctica jurídica nos ha demostrado, que por más similitud que pueda existir entre 

un caso discutido legalmente y otro, es posible que entre ambos converjan 
situaciones singulares que no pueden ser solucionadas con la aplicación 

concluyente de las normas, motivando así el empleo de un campo de acción 
discrecional concedido al decisor, para que luego del análisis del caso singular 

pueda elegir entre dos o más opciones que no sólo estén respaldadas jurídicamente, 

sino que puedan ser razonablemente fundamentadas.  

Es en este punto, que la doctrina  se ha ocupado durante mucho tiempo en discutir 

los métodos a través de los cuales el decisor o juzgador deba pronunciarse, para 
que su decisión pueda ser considerada justa. Así, se han producido diversas teorías 

de argumentación jurídicas, dentro de las cuáles esta la ya referida teoría dela 
ponderación de Robert Alexy, la que a través de un enfoque discursivo refería que 

las decisiones que emanaran del ente responsable de las mismas fundamente su 
discurso en forma lógica y razonada, empleando durante el mismo el criterio de 

ponderación. Esto, a que como refiere Alexy, el conflicto no siempre se presentará 

entre presupuestos normativos que contengan reglas –los que naturalmente se 
resuelven con la aplicación de la norma- sino que estos se pueden presentar entre 

principios que requieren ser valorados en sí mismos y entre ellos. 

En este sentido, la primera premisa que da Alexy para el desarrollo de su teoría, es 

que el discurso argumentativo general también puede trasladarse al campo jurídico, 
claro que con algunos ajustes. De este modo, considera que las razones que se 

exponen para ello en la teoría del discurso práctico general valen también para el 



- 23 - 

 

discurso jurídico (ALEXY,2017), pues partirán de una argumentación empírica 

interna, para luego proceder a desarrollar una argumentación empírica externa 

donde la validez de las premisas expuestas este respaldada con los cánones jurídico 
normativos que respaldan el sistema. 

En este punto, Alexy desarrolla la fórmula del peso para que a través de  un estudio 

dogmático, se proceda al “análisis lógico de los conceptos jurídicos,  la reconducción 
de este análisis a un sistema, y la aplicación de los resultados de este análisis en la 

fundamentación de las decisiones jurídicas” (Alexy, 2017:243); procediendo en este 
punto a desarrollar ampliamente el principio de proporcionalidad que ahora nos 

ocupa. 

No podemos omitir señalar que esta forma de argumentación ha recibido críticas 

diversas; sin embargo, una de las razones que nos lleva a esgrimir que su aplicación 
en la determinación de sanciones administrativas es prudente, es que su autor con 

el paso del tiempo ha ido esclareciendo las diversas críticas que enfrentaba sin que 

ello signifique perder la esencia de su teoría o implique un cambio rotundo en la 
dirección de la teoría. 

Por poner un ejemplo, podemos hacer referencia a  Manuel Atienza, uno de los más 
severos críticos de su teoría, que en su momento desarrollo las principales 

objeciones a la teoría desarrollada por Alexy,  las que podríamos resumir en: “a) No 
está claro que el modelo de Alexy permita integrar adecuadamente la racionalidad 

discursiva con criterios de racionalidad estratégica; b) El progreso hacia una 
racionalidad más dialógica; c) El criterio para medir la racionalidad o justificabilidad 

de las decisiones jurídicas podría resultar demasiado lato y demasiado estricto al 

mismo tiempo: demasiado lato, porque los criterios son más de bien de carácter 
formal y flexible, de manera que lo que normalmente ocurrirá frente a un caso difícil 

es que las diversas soluciones propuestas superen esos criterios; y demasiado 
estricto, y d) Todo lo anterior plantea dudas con respecto a las aportaciones de la 

teoría en el plano analítico y descriptivo y lleva a interpretarla más bien como una 
teoría prescriptiva” (ATIENZA,2015: 7) 

Pese a las críticas detalladas previamente, consideramos que el más fuerte 
cuestionamiento que enfrentaba la teoría de ponderación de Alexy por parte de 

Atienza, era la aseveración de que la teoría de argumentación expuesta y cuyas 

bases se erigen en la aplicación del principio de proporcionalidad como criterio de 
ponderación, no contaba con un procedimiento elaborado que guíe a los juristas para 

fundamentar las decisiones que se emitan (ATIENZA, 2005:176-190).  



- 24 - 

 

A nuestro criterio, esta situación queda ampliamente superada con la aplicación del 

test de proporcionalidad, siendo incluso que el mismo crítico, ha expresado en los 

últimos años su apoyo a la teoría de Alexy, refiriendo que si bien aún existen algunas 
ligeras críticas, la mayoría de ellas ha sido superada refiriendo que “El esquema de 

la ponderación de Alexy resulta, a mi juicio, de gran utilidad y puede servir como una 
guía para  racionalizar ese tipo de operación, pero para ello es preferible no 

considerarlo como un cálculo a efectuar, sino meramente como una serie de 

condiciones a satisfacer o de preguntas críticas a plantearse” (ATIENZA, 2014:21) 

Si bien en el derecho se busca que las decisiones legales puedan ser predecibles, 

no podemos cegarnos a la existencia de casos especiales, o como señala Atienza 
“casos trágicos”, donde es necesario llegar a una optimización de las normas, 

especialmente si nos encontramos frente a dos derechos fundamentales opuestos. 

El principio de proporcionalidad, adquiere relevancia en estas situaciones especiales 

donde normalmente no nos encontramos frente a normas que contienen reglas y que 

únicamente requerirán una subsunción dentro de los presupuestos de la norma; sino 
que nos encontramos frente a dos principios que encierran derechos que deben ser 

protegidos en la mayor medida posible, dentro de las circunstancias fácticas y 

jurídicas que se presenten (ALEXY, 2017). 

Es en estas circunstancias que a través de la argumentación jurídica se busca lograr 

una decisión justa, razonada y motivada; empleando el principio de proporcionalidad 
como instrumento para lograr una ponderación justa que resulte en una decisión 

razonable, siendo que su aplicación a través de un discurso jurídico parte de la 
imposibilidad legislativa de contemplar todos los posibles casos o conflictos que 

podrían presentarse en el futuro entre los principios y derechos (ROJAS, 2012:328) 
. Es así que la proporcionalidad defiende una optimización del derecho, pero en 
forma relativa pues como se entiende las situaciones jurídicas no pueden ser 

interpretadas en forma absoluta, pues dependen de muchos factores sociales y 
humanos que no necesariamente se presentaran en forma general. 

 

 

 

 

 



- 25 - 

 

III. LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN 
EL PROCESO SANCIONADOR EN MATERIA SOCIO LABORAL 

 

1. El Proceso Sancionador en materia Socio Laboral 

 
Es por demás conocido que una relación laboral la postura privilegiada la tiene el 

empleador, situación que admite y justifica que para regular esa relación y brindar 
un soporte a la parte en desventaja el Estado intervenga dotando de facultades 

legales y administrativas que permitan generar una relación en equilibrio entre 
ambas partes; el resultado de esa intervención estatal es la inspección laboral 

que configura una tarea asumida por el Estado a través de un órgano 

administrativo, con la finalidad de generar una posición equitativa entre dos 
particulares en desigualdad, el trabajador y el empleador, y velar por el 

cumplimiento de las normas de orden socio laboral y las de seguridad social, sin 
descartar las labores de orientación técnica que exige el Convenio N°81 de la 

Organización Internacional de Trabajo. De esta forma, la inspección laboral se 
presenta como un verdadero servicio público. (OIT, 1947) 

Esta circunstancia permite evidenciar, que la inspección laboral tiene como objeto 
cumplir una función pública que no es otra que proteger el derecho al trabajo, 

pero el derecho al trabajo digno como persigue la constitución; es decir debe velar 

por el fomento del empleo en condiciones que respeten la integridad de los 
trabajadores y que permitan un progreso económico y social en la comunidad. 

(Toyama y Rodriguez, 2009) 

En el Perú, el marco normativo regula la inspección del trabajo se encuentra 

compuesto por la Ley Nº 28806, Ley General de Inspección del Trabajo que data 
del 18 de octubre del 2006, así como su reglamento aprobado por el Decreto 

Supremo N°019-2006-TR. En el año 2013, a este marco legal se integró la Ley 
Nº29981, Ley de Creación de la Superintendencia de Fiscalización Laboral, 

mediante la cual se dota al sistema de inspección de una estructura organizada, 

y se refuerza la actividad inspectiva; sin perder de vista que las labores 
inspectivas serán desarrolladas también por los gobiernos regionales en forma 

integral con la superintendencia, mucho más cuando la última de las referidas 
aún se encuentra en etapa de implementación en muchas partes del país. Estas 

son las normas orientadoras de la actividad inspectiva, las que –como volvemos 
a reiterar- deben ser valoradas también a la luz de la Ley del Procedimiento 

Administrativo General – Ley N°27444, norma que regula las actuaciones y 
procedimientos del aparato público en términos generales. 



- 26 - 

 

Dentro del marco de funciones que tienen los inspectores laborales –sean de la 

superintendencia o del Gobierno Regional- encontraremos a las actuaciones de 

orientación, inspectivas y las propias del procedimiento administrativo 
sancionador, que es el objeto del presente estudio. 

El Proceso Sancionador en materia socio laboral es aquel que se dirige en contra 
de un empleador que ha vulnerado uno o más derechos laborales de uno de sus 

trabajadores, se inicia de oficio y en mérito al acta de Infracción emitida como 
parte de la labor inspectiva ejercida por la autoridad administrativa del trabajo, tal 

y como se señala en el artículo 45° de la Ley N°28806. 

Si bien como hemos señalado líneas atrás la norma de inspección laboral tiene 

ya más de 10 años de creación, fue recién el 31 de agosto de 2017 que mediante 

la Resolución de Superintendencia N° 171-2017-SUNAFIL, se aprobó la Directiva 
que regula el desarrollo del procedimiento sancionador del sistema de inspección 

de trabajo. 

Es importante señalar que necesariamente el procedimiento sancionador, de 

producirse tendrá su origen en las actuaciones inspectivas desarrolladas por el 
representante de SUNAFIL, donde el infractor tiene la posibilidad de subsanar 

sus omisiones y ofrecer descargos, una vez notificada la decisión de la autoridad 
laboral al empleador infractor, pues éste tiene quince (15) días hábiles para 

ofrecer sus descargos –debe entenderse en este punto que no necesariamente 

se tratará de documentos o hechos diferentes a los ofrecidos durante la 
inspección, pues podría tratarse de circunstancias sobre las cuales se espera 

tener una valoración diferente a la obtenida previamente. 

Del resultado de las actuaciones inspectivas tendremos un Acta de Infracción, 

que no es otra cosa sino el documento expedido por el inspector de trabajo donde 
advierte las vulneraciones cometidas por el empleador infractor y que han sido 

advertidas o comprobadas durante su labor de investigación. La emisión de este 
documento y su revisión por parte de las Intendencias Regionales o los Directores 

Regionales según sea el caso, dan origen a la Fase Instructiva del Procedimiento 

Sancionador. 

En esta fase, la autoridad administrativa verificara el cumplimiento de los 

requisitos de procedencia del acta, tales como la competencia, así como también 
podrá valorar los supuestos de eximentes solicitados por el infractor al presentar 

descargos, luego de lo cual si el órgano competente lo considera prudente podrá 
realizar actuaciones adicionales, para luego de ello emitir su decisión dentro de 

los quince (15) días hábiles subsiguientes. 



- 27 - 

 

El resultado de esta fase será la emisión de un Informe Final, documento que 

como su misma estructura refiere deberá dar inicio a la fase sancionadora, y que 

además deberá relatar los hechos materia de inspección, los argumentos de 
descargo del infractor, la competencia de la autoridad instructora – quien emite el 

informe-, para luego dar lugar a una evaluación de los hechos producidos y a la 
fundamentación legal, etapa en la que deberá considerar los criterios expuestos 

en la Ley de Procedimiento Administrativo General N°27444, respecto a la 
motivación de la decisión recomendando la sanción o archivo de ser el caso. 

Con este documento la autoridad sancionadora, constituida por las 
Subintendencias Regionales deben proceder a la notificación de los infractores, 

quienes cuentan con 05 días hábiles para efectuar nuevos descargos, para 

vencido ese plazo emitirla Resolución correspondiente, pudiendo ser de archivo 
o sanción, con lo que se culmina el procedimiento sancionador, salvo 

presentación de recursos impugnatorios. 

 

2. Principios que rigen el Procedimiento Administrativo Sancionador en 
Materia Socio Laboral 

 

Conforme el artículo 43° de la Ley General de Inspección de Trabajo, el 

procedimiento sancionador se rige por los principios de: Debido Proceso, 

economía y celeridad procesal, y pluralidad de instancias. 

A estos principios se deben sumar los previstos en la Ley de Procedimiento 

Administrativo General, que en su artículo 246° prevé los principios aplicables 

al Procedimiento Administrativo Sancionador, en términos generales. Estos 

son: Legalidad, Debido Procedimiento, Razonabilidad, Tipicidad, 

Irretroactividad, Concurso de Infracciones, Continuación de Infracciones, 

causalidad, presunción de licitud, culpabilidad y non bin in ídem.  

De esta gama de principios, consideramos prudente referirnos a dos en 

particular, por su amplia conexión con el tema en estudio, el primero de ellos 

el principio al debido proceso, a través del cual se busca garantizar que las 

partes puedan ejercitar su derecho dentro del marco jurídico permitiendo la 

aplicación de otros derechos como la defensa y la obtención de una decisión 

motivada. 



- 28 - 

 

Este principio también contenido en la Ley del Procedimiento Administrativo 

General también implica el respeto a la separación entre la fase instructora y 

sancionadora, encargando la ejecución de cada etapa a autoridades distintas. 

El otro principio a evaluar es el de razonabilidad, en virtud del cual “las 

autoridades administrativas deben prever que la comisión de la conducta 

sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir con las 

normas infringidas o asumir la sanción” (VICENTE Y VALDERRAMA, 2017); 

este principio vela también por la adjudicación de medidas proporcionales al 

incumplimiento, precisando para ello como criterios de graduación los 

siguientes:  

La importancia de desarrollar ambos principios en forma particular, es que 

permiten evidenciar la necesaria aplicación del principio de proporcionalidad, 

aun cuando no este expresamente contemplado como un principio rector del 

proceso sancionador en esta materia. 

 

3. Criterios de graduación de la sanción en materia socio Laboral 

 
Como hemos dilucidado la emisión tanto del acta de infracción, como del 

Informe Final y la Resolución de Sanción, se caracterizan por ser decisiones 

administrativas que requieren ser debidamente motivadas; por lo que con 

mayor razón se requiere que estas se produzcan como resultado de un 

procedimiento de argumentación coherente y motivado; he ahí la importancia 

de establecer los criterios a emplear para graduarlas y determinarlas.  

Partiendo desde el análisis normativo, podemos decir que este Procedimiento 

Sancionador tiene como criterio de graduación lo objetivamente señalado en 

el 38° de la Ley 28806 – Ley General de Inspección Laboral, que refiere:  

“Criterios de graduación de las sanciones: Las sanciones a imponer por la 

comisión de infracciones de normas legales en materia de relaciones 

laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social a que se 

refiere la presente Ley, se graduarán atendiendo a los siguientes criterios 

generales: 

a) Gravedad de la falta cometida, 

b) Número de trabajadores afectados. 



- 29 - 

 

El Reglamento establece la tabla de infracciones y sanciones, y otros criterios 

especiales para la graduación”.  

Esto resulta concordante a lo establecido en el 48°.1 del Reglamento 

contenido en el Decreto Supremo N°19-2006-TR, a través del cual se 

presenta un cuadro en base al cual se realizaría el cálculo de esta sanción. 

La indicada norma nos permite emplear el método de determinación de la 

sanción en el ámbito disciplinario, permitiéndonos transitar por dos fases, la 

verificación de la tipificidad, que no es sino la verificación literal de la norma a 

efectos de determinar si la conducta producida se subsume en la norma 

tipificada, esto es si la conducta desplegada por el empleador si se encuentra 

establecida en la norma como infracción socio laboral; lo cual, de ser así nos 

permitiría recurrir al referido artículo permitiendo una valoración de la 

gravedad de la sanción cometida. 

Esta tarea nos lleva a la siguiente fase de determinación de las sanciones que 

es la calificación, siendo que al recurrir al cuadro contenido en el artículo 48.1° 

del Decreto Supremo N°015-2017-TR, podremos determinar la cuantía de la 

sanción según su nivel de gravedad. 

 

Como puede verse, en esta fase podemos verificar que los criterios aplicados 

son los  contenidos en el artículo 38° de la Ley 28806 – Ley General de 

Inspección Laboral, es decir Gravedad de la falta cometida y el número de 

trabajadores afectados, así como establecer si se tratad de una falta leve, 

moderada o grave, conforme a los presupuestos tipificados; pero además de 



- 30 - 

 

ello nos permite evidenciar otro criterio como es la condición del empleador 

según la estructura de la empresa, al presentar sanciones diferenciadas entre 

micro, pequeña o mediana empresa. 

Sin embargo, un cambio notable en esta norma que debe ser considerado 

para los fines de este trabajo es la variación del artículo 47.1° del ya referido 

reglamento que anteriormente incluía por sí misma como criterio la conducta 

previa del infractor al señalar “Las sanciones por la comisión de las 

infracciones a que se refiere la Ley y el presente reglamento se determinan 
atendiendo a los criterios generales previstos en el artículo 38 de la Ley, y los 
antecedentes del sujeto infractor referidos al cumplimiento de las 
normas sociolaborales” (subrayado y negrita nuestra); empero, aun cuando 

se ha pretendido eliminar este criterio, su presencia permanece gracias a la 

modificación de la Ley General de Sociedades, de aplicación supletoria en la 

materia. 

Este criterio no es ajeno al Tribunal Constitucional, quien en algunos de sus 

pronunciamientos anteriores ya ha referido que “(...) los grados de sanción 

corresponde a la magnitud de las faltas, según su menor o mayor gravedad 

(...) debiendo contemplarse en cada caso, no sólo la naturaleza de la 

infracción sino también los antecedentes del servidor (...)” (Tribunal 

Constitucional STC.2192-2004-AA/TC, p.8, f.20.) 

 

4. El principio de proporcionalidad como criterio de graduación de la sanción 
administrativa en materia socio laboral 

 
Si bien la Ley General de Inspección Laboral no establece como principio 
regulador del Procedimiento Sancionador el principio de proporcionalidad, si 

observa en dicho rubro el cumplimiento del debido proceso, consecuentemente, 
haciendo hincapié en la postura del Tribunal Constitucional que referimos páginas 

atrás, dentro de este debe considerarse necesariamente su aplicación. No 
obstante ello, por si eso no fuera suficientemente claro,  el Reglamento de la 

citada Ley si refiere su aplicación, reconociendo su aplicación a través del artículo 

47.3, que refiere “Adicionalmente a los criterios antes señalados, la determinación 
de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad 

según lo dispuesto por el artículo 230 numeral 3) de la Ley del Procedimiento 
Administrativo General, Ley Nº 27444”.  



- 31 - 

 

De este modo se corrobora que la aplicación del principio de proporcionalidad si 

está justificada normativamente en estos casos, ahora bien, doctrinariamente 

debemos indicar que su aplicación también se encuentra justificada pues uno de 
los presupuestos para la aplicación de este criterio es la existencia de un conflicto 

de derechos fundamentales, los que se presentan en este caso. 

El primero de ellos es el derecho al trabajo, pero conforme lo establecido 

constitucionalmente que es un empleo digno, lo que contempla el pago de todos 
los beneficios contemplados por la norma laboral así como las normas de 

seguridad y salud en el trabajo; de otro lado, se encuentra en Derecho a la libertad 
de empresa, contenido en el artículo 59° de la Constitución nacional, “se erige 

como derecho fundamental que garantiza a todas las personas a participar en la 

vida económica de la Nación, y que el poder público no sólo debe respetar, sino 
que además de orientar, estimular y promover, conforme lo señalan los artículos 

58º y 59º de la Constitución”. (Tribunal Constitucional, STC 01405-2010-AA). 
Adicionalmente, tenemos la participación del Estado, por lo que la aplicación del 

principio también deberá fundamentarse en la existencia de una relación entre el 
Estado y un administrado. 

De esta forma la proporcionalidad como criterio para determinación de sanciones 
deberá aplicarse en la etapa de graduación y cuantificación de las sanciones, 

empleándose como herramienta argumentativa a fin de lograr una sanción 

equitativa y ponderada respecto de los hechos suscitados. En el campo socio 
laboral ello tiene vital importancia pues lo que se busca dentro de las funciones 

del ente inspector es el fomento de un empleo digno. 

Si bien es cierto el principio de proporcionalidad no es la única herramienta 

argumentativa con la que cuenta el órgano resolutor, si constituye la más 
satisfactoria pues permite como resultado una decisión motivada y capaz de ser 

valorada conforme a los hechos materia de inspección; siendo que como bien 
expone la Lopez Meza, esto permite corroborar que se trata de una decisión 

objetiva, entendiendo que la objetividad no puede ser absoluta pues ello sería 

utópico considerando que estamos, en primer lugar frente a derechos 
constitucionales que no pueden ser únicamente materia de subsunción sino que 

deben ser estudiados en razón a las circunstancias del caso, lo que es propio en 
las relaciones jurídicas. 

 



- 32 - 

 

IV. LAS DIFICULTADES DE LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE 
PROPORCIONALIDAD Y SU ANALISIS EN LA REGIÓN SAN 

MARTÍN 

 
1. El problema  de la graduación de la sanción en el proceso disciplinario 

por medida socio laboral 
 

El Estado dentro de sus facultades destinadas a la protección del sector 

trabajador frente al empresariado, ha activado diversos mecanismos de 
inspección integrados, dando lugar a un sistema de inspección laboral funcional 

destinado a verificar el cumplimiento de las normas socio laborales, 

considerando para ello la naturaleza de la relación jurídica existente entre 
empleador y trabajador. 

Si bien este procedimiento se encuentra orientado en base a los principios que 
rigen el proceso administrativo disciplinario descrito en la Ley del Procedimiento 

Administrativo General - Ley N°27444, norma que se constituye como su norma 
primigenia y que opera en forma supletoria ante los posibles defectos que podría 

presentar la norma especial - en este caso las expresiones contenidas en el 
Capítulo III de la Ley de Inspección de Trabajo N° 28806 - la existencia de una 

ley especial como la última de las mencionadas, hace que los inspectores de 

trabajo en aplicación del criterio que establece que para la interpretación jurídica 
debe valorarse en forma primigenia la norma especial, emitan sus decisiones 

cimentadas inicial y fundamentalmente en los criterios establecidos en la 
referida ley de inspección laboral. 

Por esta razón, al momento de valorar los hechos acontecidos en una 
inspección laboral y que corroboran la existencia de una infracción, se limitan a 

verificar el cumplimiento de los supuestos contenidos en el cuadro que el 
legislador desarrolla en el artículo 48.1 del Reglamento de la Ley de inspección 

y que ha sido materia de modificación Decreto Supremo N°015-2017-TR y que 

se encuentran restringidos a la cuantificación del número de trabajadores 
afectados y a la determinación de la gravedad de la sanción conforme la norma; 

esta labor mecánica es justificada por los inspectores laborales mediante la 
prohibición de emitir un pronunciamiento subjetivo, que como bien suelen referir 

se encuentra prescrita en la misma Ley de Inspección y por la que refieren ya 
se había producido una modificación anterior de este cuadro de sanciones; de 

esta forma omiten aplicar otros  criterios que si bien no forman parte de la misma 
norma como por ejemplo la valoración de la conducta previa del agente, criterio 



- 33 - 

 

que si bien ya no se encuentra tipificado al haber sido derogado del Reglamento 

por las modificaciones del año 2017 se mantiene en la Ley de Procedimiento 

Administrativo General modificada mediante Decreto Supremo N° 006-2017-
JUS que con un mejor desarrollo que su antecesora delimita los principios que 

rigen el procedimiento administrativo sancionador; de igual modo, se omite una 
valoración del Principio de Proporcionalidad al no permitirse apreciar las 

circunstancias adicionales que podrían presentarse en el caso concreto. 

En este sentido, el presente artículo tiene por finalidad demostrar la importancia 

del principio de proporcionalidad como criterio a emplear en el procedimiento de 
determinación de sanciones, por considerar que su aplicación  dará lugar a una 

sanción justa capaz de lograr el resarcimiento al trabajador y el correcto 

funcionamiento del sector empleador, alcanzando a través de ello una mejora 
en el sistema laboral, con empleadores conocedores de la norma y respetuosos 

del sistema, así como con puestos de trabajo estables que permitan garantizar 
a los trabajadores un empleo digno, ello debido a que a nuestro parecer, la no 

aplicación de este principio podría poner en riesgo la estabilidad empresarial  y 
con ello la  generación de puestos de trabajo; además de no cumplir con el fin 

de las inspecciones laborales restringiéndose a cumplir la finalidad represiva, 
más no la disuasiva ni educadora. 

 

Para ello buscaremos responder a la siguiente interrogante ¿Resulta relevante 
la aplicación del Principio de Proporcionalidad en la determinación de 
Sanciones Disciplinarias emitidas en materia socio laboral por los órganos 
de inspección?, pues si bien fundados en la norma y sus no muy lejanas 

modificaciones podríamos decir que se trata de un sistema afinado para lograr 
una decisión fundamentada, a nuestro criterio el problema de esta graduación 

no se restringe a la existencia o no de criterios normativos establecidos, sino a 
la valoración de esos criterios emitidos en normas dispersas, que deben ser 

evaluados desde la interpretación jurídica sistemática, lo que no ha venido 

ocurriendo. 

Por ello, buscaremos mediante el análisis de las resoluciones administrativas 

emitidas por SUNAFIL y las resoluciones judiciales acentuar la relevancia y 
necesidad de la aplicación del principio de proporcionalidad como criterio para 

determinar y graduar las sanciones administrativas emitidas en materia socio 
laboral; así como porque su aplicación no contraviene los presupuestos legales 

fijados por la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, ni a la 



- 34 - 

 

prohibición de subjetividades que ella protege y sobre la cual los inspectores 

argumentan su no aplicación. 

Desde ya, debemos reconocer lo delicado de este estudio, pues el tema de los 
beneficios laborales, y mucho más de los socio laborales, siempre será un tema 

sensible más aún si tenemos en consideración la frecuencia con los que estos 
pueden ser afectados ante la situación ventajosa del empleador en la relación; 

pero consideramos que tampoco podemos desconocer que como administrado 
el empleador ya no ocupa una posición predominante sino que esta será 

ocupada por el Estado, haciéndose necesaria la aplicación de criterios que 
garanticen que las sanciones impuestas sean justas. 

 

Para comprobar si la aplicación del principio de proporcionalidad o no resulta 
relevante a la hora de establecer una sanción administrativa de la naturaleza 

estudiada debemos desglosar el problema planteado a efectos de lograr una 
clara identificación del mismo. 

1.1. ¿Cómo se viene produciendo la determinación de las sanciones 
administrativas en materia socio laboral? 

 
Para el desarrollo de la presente investigación hemos optado por realizar una 

determinación geográfica del problema, estudiando para ello las 
resoluciones administrativas emitidas por el Gobierno Regional de San 

Martín, quien a través de su Dirección de Trabajo y en aplicación del artículo 
48, literal f), de la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, 

realiza labores inspectivas dentro de su ámbito territorial, en forma 

compatible y reconocida por la Ley General de Inspección al Trabajo. 

De la revisión del 10% de las resoluciones emitidas hemos podido evidenciar 

que los inspectores del Gobierno Regional, luego de realizar la descripción 
de las infracciones cometidas, proceden a la determinación de la sanción en 

base al cuadro propuesto en el artículo 48 del Reglamento de la Ley de 
Inspección, Decreto Supremo N° 019-2007-TR, de cuyo contenido se 

advierte que los criterios empleados para la determinación de la sanción son: 
el número de trabajadores vulnerados y la gravedad de la infracción. 

Ahora, si bien la norma a través de sus disposiciones complementarias 

regula la posibilidad de aplicar otros criterios contemplados en la Ley del 
Procedimiento Administrativo General y  normas complementarias, ninguna 



- 35 - 

 

de estas es referida en los pronunciamientos emitidos; consecuentemente, 

tampoco se observa que se haya producido una aplicación del Principio de 

Proporcionalidad. 

 

1.2. ¿Cuáles son los riesgos de la inaplicación del Principio de 
Proporcionalidad? 

 
Como en todo procedimiento administrativo, el principal riesgo de una 

sanción desproporcional es que se tenga como resultado de un proceso una 

sanción injusta, es decir que no sea equivalente al daño ocasionado; sin 

embargo, en materia socio laboral una sanción desproporcionada puede 

poner en peligro el cumplimiento de la finalidad normativa, pues si es muy 

baja no cumplirá la finalidad represiva y si es exagerada pondrá en riesgo la 

estabilidad de una empresa, y por ende la de los trabajadores que se 

pretende proteger, perjudicando el objeto disuasivo de la sanción. 

Esto lo decimos, puesto que de las resoluciones administrativas revisadas 

se ha verificado que no se ha identificado la valoración de circunstancias 

especiales, podríamos poner en riesgo la estabilidad económica de una 

empresa que, si bien es cierto ha incumplido las normas y debe ser 

sancionada, recibe una sanción que resulta insostenible para su empresa, 

más aún si nos ponemos en el supuesto de que cometió la infracción por no 

contar con liquidez para cumplir oportunamente. 

Esta omisión en la aplicación del principio de proporcionalidad muchas 

veces ha dado lugar a multas impagables para las pequeñas y medianas 

empresas, que se ven en la necesidad de restructurar su negocio, 

traspasarlo, o retirarse del mercado recurriendo a la informalidad para 

continuar trabajando y de esa forma evitar el pago de la sanción. 

Estas circunstancias nos llevan a preguntarnos si una sanción interpuesta 

bajo estas circunstancias cumplirá realmente la finalidad legal que persigue, 

pues en inicio debemos recordar que como bien ha establecido la OIT en su 

cuaderno de trabajo N°81 al referirse a la inspección laboral señala que esta 

no debe ser únicamente represiva, sino disuasoria y educativa; siendo así, 

una sanción fijada sin los mínimos criterios de proporcionalidad no puede de 

ninguna forma ser disuasiva ni educativa, y lo que es peor, es que si esta 

resulta exageradamente alta ni siquiera podrá cumplir la finalidad represiva 



- 36 - 

 

pues al ser impagable el empleador podrá utilizar mecanismos para propiciar 

su salida del mercado –como por ejemplo una declaración de quiebra- con 

lo que no se reprimiría la conducta ni tampoco se garantizaría la estabilidad 

laboral de sus trabajadores, resultando mucho más perjudicial que 

beneficiosa. 

En este sentido, debemos decir que si bien es cierto la aplicación del cuadro 

elaborado por el legislador resulta de gran utilidad para el Inspector Laboral, 

quien ve su labor enormemente facilitada a la hora de fijar una sanción en 

contra del empleador infractor; su aplicación resulta ineficiente a la hora de 

lograr el propósito jurídico que encierra toda norma legal, que finalmente se 

resume en alcanzar la equidad entre la conducta y la sanción interpuesta, 

presupuestos que nuestro ordenamiento constitucional consideran parte del 

valor justicia; decimos esto porque al realizar una determinación inadecuada 

de los criterios para la emisión de la sanción disciplinaria socio laboral daría 

como resultado una decisión injusta, que no obedece al debido 

procedimiento y en la que tampoco se ha realizado un test de 

proporcionalidad que permita acercar el ejercicio del poder sancionador del 

Estado a su fin real, la protección de los derechos del trabajador; y que 

además, podría resultar en una decisión nula por la vulneración de garantías 

constitucionales a favor del administrado infractor. 

 

2. Criterios aplicados por parte de los inspectores en la región de San Martín 
para determinar una sanción disciplinaria 
 

Para corroborar como se produce la aplicación del principio de proporcionalidad 

en los procedimientos administrativos sancionadores originados como resultado 

de la inspección de trabajo, optamos por desarrollar la verificación y análisis de 

las resoluciones administrativas que son emitidas por la autoridad de trabajo en 

primera instancia, tomando como ejemplo las expedidas en el Departamento de 

San Martín, donde en virtud a las funciones otorgadas por la Ley Orgánica de 

Municipalidades y Gobiernos Regionales, así como a la delegación permitida por 

las normas y reglamentos que rigen las funciones de SUNAFIL, las facultades 

inspectivas se ejercen mediante la Dirección de Trabajo del Gobierno Regional. 

El departamento de San Martín, es un departamento joven sin embargo 

caracterizado por su crecimiento empresarial contando con una densidad 



- 37 - 

 

empresarial equivalente al 41,6% según cifras del INEI; no obstante ello, también 

es importante señalar que, al igual que en el resto del país, las empresas que 

predominan en el mercado laboral corresponden al grupo conformado por las 

micro y pequeñas empresas, datos que pueden ser corroborados con la 

información brindada por el INEI en el censo del 2014 donde se precisa que las 

micro empresas ocupan el 61,1 % del mercado laboral, mientras que las 

pequeñas empresas ocupan el 58%. Por esta razón las inspecciones laborales 

son bastante frecuentes y cobran vital importancia, llegando a un promedio de 

450 inspecciones en forma anual, cifra importante si consideramos que 

hablamos de un mercado joven y emergente. 

De la evaluación de un porcentaje del 10% de las inspecciones desarrolladas 

durante el año 2017 en esta región en materia socio laboral, se puede advertir 

que los criterios comúnmente empleados por los inspectores en esta parte del 

país para la determinación de la sanción en contra de los empleadores 

infractores, son los fijados en el artículo 38° de la Ley General de Inspección del 

trabajo, que no son otros sino la gravedad de la falta y el número de trabajadores 

afectados. Además de estos, debemos referir que si bien la norma en comento 

no refiere la ubicación del segmento empresarial como un criterio, se aprecia que 

si es considerado por el órgano resolutivo al señalar la infracción; esto se debe 

primordialmente, a que el cuadro de sanciones establecido en el artículo 48.1° 

del Reglamento de la Ley General de Inspección, subdivide las sanciones en 

consideración a estos supuestos.  

De esta forma, el total de las resoluciones revisadas concuerdan únicamente en 

mencionar la infracción cometida, cuantificarla según lo señalado en la norma 

como leve, moderada y grave, para después sin ninguna fundamentación 

adicional proponer la aplicación de la multa ya dispuesta en el referido cuadro. 

Cumplida esta labor, los inspectores omiten una valoración de las circunstancias 

circundantes a los hechos que produjeron la infracción, lo que evidentemente 

conlleva a una omisión de la aplicación del principio de proporcionalidad como 

herramienta argumentativa, justificando esta situación en el principio de 

imparcialidad y objetividad que rige la labor inspectiva, refiriendo que  es en virtud 

a lo dispuesto por este principio –del que ellos considera se desprende la 

prohibición de la valoración de hechos especiales- que al momento de 

determinar la sanción únicamente emplean los criterios taxativamente señalados 

en la norma, y que ya hemos referido que diferencian un caso de otro, puesto 



- 38 - 

 

que, desde su óptica lo contrario conllevaría la emisión de pronunciamientos 

divergentes y poco predecibles generando una suerte de inseguridad jurídica. 

 

2.1. Respecto a la aplicación del principio de proporcionalidad como criterio para 
determinar la sanción laboral 

 
Partiendo del análisis realizado previamente, se puede advertir que los 

inspectores laborales no consideran el principio de proporcionalidad como uno 

de los criterios aplicables para establecer una sanción administrativa socio 

laboral. A nuestro juicio este argumento no hace sino revelar claramente que la 

autoridad inspectiva pretende una valoración de los criterios objetivos en forma 

absoluta, cuando como hemos visto al estudiar las diversas teorías que 

desarrollan la aplicación del principio de proporcionalidad, la aplicación de un 

criterio de objetividad absoluta constituye un concepto utópico, pues en principio 

el contenido de los derechos no se restringe únicamente a la subsunción de 

hechos fácticos dentro de presupuestos legales, sino que a veces requiere que 

se describan y revelen las finalidades intrínsecas contempladas en principios y 

derechos fundamentales que requieren una evaluación dentro del contexto de 

los hechos, los que no siempre serán similares uno de otro de ahí que 

doctrinariamente se afirme que “la perfecta objetividad representa un ideal que 

no puede alcanzarse en ningún ámbito normativo”. (Pulido, 2014); por lo que, 

sobre la base de estos conceptos esta crítica resulta ampliamente superada. 

Además de ello, debemos recordar que como se ha descrito en el estado del 

arte, el principio de proporcionalidad está reconocido en nuestra legislación y su 

aplicación para procesos donde se discuta la interposición de una sanción ha 

quedado claramente habilitado en virtud a los principios  del artículo 230 numeral 

3) de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444 que regula 

la aplicación del principio de proporcionalidad en los procedimientos 

administrativos sancionadores, es posible afirmar que su aplicación en el 

procedimiento sancionador producido como resultado de una infracción socio 

laboral es relevante, pues constituye un mecanismo adecuado para lograr la 

valoración de los criterios concordantes establecidos por la misma norma y que 

forman parte de los criterios que el principio de razonabilidad de las decisiones 

requiere valorar, como son: El beneficio ilícito resultante, la probabilidad de 

detección de la infracción, la gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico 

protegido, el perjuicio económico ocasionado, la reincidencia, las circunstancias 



- 39 - 

 

de comisión de la infracción y la existencia o no de la intencionalidad  en la 

conducta del infractor. 

Asimismo, siguiendo la línea de  Alexy (2008), podemos decir que la aplicación 

de este principio resulta viable al producirse el indiscutible conflicto entre dos 

derechos fundamentales, los que obviamente se presentan en este caso si 

consideramos que de un lado se encuentra el derecho al trabajo (y a gozar de 

todos los beneficios que la norma le otorga) y del otro encontramos al derecho a 

la libertad de empresa (que como hemos visto contempla no solo la creación 

sino la dirección dentro de los límites de la norma y el mercado). En este sentido 

si bien podrían enfrentarse algunas dudas respecto a este segundo derecho 

debemos decir que su aplicación es real en este conflicto, solo que quizá en una 

forma menos notoria debido a la necesaria intervención del Estado para verificar 

el cumplimiento de las normas socio laborales como corresponde a su función. 

Sin embargo, aun cuando su aplicación alcanza plena justificación jurídica el 

principio de proporcionalidad como criterio de graduación de sanciones en la 

región San Martín no constituye parámetro alguno en la determinación de la 

infracción, decimos esto porque, de las actas y resoluciones observadas como 

parte de nuestra muestra, no hemos logrado identificar que los inspectores 

hagan uso de este principio para lograr fijar una sanción adecuada al momento 

de emitir el Acta de Infracción que se notifica al empleador, limitándose a imputar 

la falta cometida y precisar la norma legal aplicable al caso, lo que evidencia no 

sólo la inaplicación del principio materia de estudio sino que además pone en la 

palestra los defectos de motivación que contienen estas decisiones, 

convirtiéndolas en pronunciamientos altamente cuestionables. 

Así, aplicando las fases de determinación de la sanción administrativa que 

hemos estudiado detalladamente en los primeros capítulos de este trabajo, 

encontraremos que la labor del inspector al imponer la sanción únicamente 

estaría restringiéndose a la determinación de la infracción –conforme el principio 

de legalidad-, no alcanzando un nivel de análisis y revisión de la determinación 

de la sanción, la que a nuestro criterio resulta necesaria si consideramos que su 

contenido únicamente hace referencia a un rango de trabajadores afectados, 

siendo que las pocas referencias de circunstancias especiales a considerar 

provienen de normas dispersas muy difícilmente valoradas por el inspector, por 

ello nuestro interés en la determinación de la sanción. El siguiente cuadro, podrá 

permitirnos lograr un mayor entendimiento de esto: 



- 40 - 

 

 

 

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 Verificación de 

la tipificidad: 

 

 

 Calificación 

 

 

 

Corrobora la infracción cometida, 

estableciendo la norma vulnerada. 

 

 

 

Establece si la infracción califica 

legalmente como: Leve, grave o 

muy grave. Cita La norma. 

 

 

 

 

 

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 Graduación  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 Cuantificación 

Fija el rango de la sanción, debe 

precisar las circunstancias que 

podrían intervernir en la 

determinación de la sanción. 

 
(*) Criterios a evaluar en este 
punto, conforme al contenido 
expreso de la Ley: 

 
-Subsanación: Pago del 
derecho debido dentro del 
procedimiento inspectivo 
entre el 30-50% de la 
multa (Art. 49° D.S. 019-
2006-TR) 
 
-Falta reiterada: De 
cometer la misma 
infracción anteriormente 
sancionada se incrementa 
al 100% de la multa. (Art. 
50° D.S. 019-2006-TR) 

 

Valora los hechos propios del caso 

que podrían implicar una reducción 

o un incremento en la sanción.  

 

(*)Principio de proporcionalidad 

(Art. 230 numeral 3) Ley Nº 



- 41 - 

 

 

Como muestra de la inaplicación de este criterio, pudimos ubicar el expediente 

N° 103-2015-SDI-OZTPEBM-T-DRTPE-SM, en donde el empleador sancionado 

presenta recurso de apelación al haber corroborado la inexistencia de la 

motivación de la resolución y el acta de infracción que lo obligaban al pago de 

una multa elevada, así como la inaplicación del principio de proporcionalidad, el 

que solicitaba se evalúe en el caso concreto. Esta acción, motivó que en 

segunda instancia, la Dirección de Trabajo del Gobierno Regional, en uso de sus 

facultades, realizara una reducción de la sanción interpuesta fundamentándose 

en la aplicación del principio de proporcionalidad, procediendo con realizar una 

valoración no sólo de los supuestos normativos taxativamente señalados en la 

Ley, sino en las circunstancias especiales del caso concreto. 

Así, el órgano resolutor de segunda instancia refiere que si bien la empresa 

infractora presentaba retraso en los pagos de algunos beneficios a favor de sus 

trabajadores, durante las actuaciones inspectivas logró demostrar que ello fue 

debido a una fuerte crisis financiera que había puesto en riesgo la estabilidad de 

la empresa y que el empleador en convenio con sus trabajadores habían 

adoptado las medidas necesarias para mantenerse en el mercado sin realizar 

despidos masivos de personal, por lo que la valoración de estas circunstancias 

especiales del caso que no habían sido observadas por el inspector ameritaban 

ser consideradas a través de la aplicación del principio de proporcionalidad, que 

empleado como criterio de determinación de la sanción, dio lugar a la reducción 

de la multa primigenia1.  

Es transcendental referir que la determinación de una sanción administrativa 

laboral bajo los lineamientos del principio de proporcionalidad es un tema que 

anteriormente  había sido reconocido en otras partes del país, pues también 

existen pronunciamientos que reiteran la importancia de la aplicación de éste al 

                                                             
1 Auto Directoral N°55-2015-DRTE-DIT-SM, Expediente N°103-2015; expedido en la ciudad de 

Moyobamba el 31 de Diciembre de 2015. En su fundamento Décimo donde el órgano resolutor establece 

que la determinación de la sanción administrativa debe contemplar la verificación de los principios de 

proporcionalidad y razonabilidad. 

27444) (Aplicación mediante 
Test de Razonabilidad. 
 



- 42 - 

 

momento de establecer una sanción en contra del empleador infractor, 

cuestionando precisamente que las resoluciones administrativas emitidas por la 

autoridad de trabajo únicamente se limiten a imponer la multa correspondiente 

al tipo de infracción y a la cantidad de trabajadores afectados, sin desarrollar las 

razones que permitan justificar razonablemente el monto final de la sanción; lo 

que finalmente dio como resultado la declaración de nulidad de la resolución 

administrativa que imponía la sanción2.  

 

2.2. Derechos vulnerados ante la inaplicación del principio de proporcionalidad 
 

La inaplicación del principio de proporcionalidad como criterio para determinar 

una infracción nos pone frente a una vulneración de los derechos del 

administrado infractor, más aun cuando pese a que existen pronunciamientos 

jurisprudenciales que respaldan su necesaria aplicación para lograr una 

resolución administrativa debidamente motivada, estos no son considerados por 

los operadores al momento de valorar los hechos inspeccionados. Debemos 

recordar que en la Sentencia recaída en el Expediente N°579-2008-PA/TC el 

Tribunal reitera que para que una decisión se considere motivada debe pasar 

por los filtros contemplados en la estructura del Test de Proporcionalidad, de 

este modo se verificará la correcta aplicación de las normas, la idoneidad de la 

medida, la necesidad y se procederá a valorar las circunstancias especiales que 

rodean el caso concreto. 

No obstante ello, del caso analizado podemos evidenciar que no considerar la 

existencia de circunstancias especiales en un caso concreto, y 

consecuentemente su valoración mediante la aplicación del principio de 

proporcionalidad podría acarrear la interposición de una sanción desmedida 

donde el perjuicio causado sea mayor al derecho que se pretende proteger  y 

donde simplemente no se esté cumpliendo la finalidad pretendida; llegando 

incluso a desestabilizar económicamente a un empleador que, si bien es cierto 

                                                             
2 Expedientes N°608-2008-Lima, N°424-2008-Lima,N°828-2008-Lima,N°028-2008-Lima, N°075-2009-

Lima, N°129-2009-Lima; pronunciamientos que coinciden en señalar “ El inferior en grado no ha motivado 

debidamente su decisión al establecer la graduación de la sanción impuesta por la infracción a la labor 

inspectiva, toda vez que sin respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad se ha limitado a 

imponer la multa sin precisar las razones que justifiquen imponer sanciones mayores a la mínima prevista 

para el tipo de infracción”  



- 43 - 

 

ha incumplido las normas y debe ser sancionada, recibe una sanción que resulta 

insostenible para su empresa, lo que a su vez implicaría un riesgo para la 

estabilidad de los trabajadores que buscamos proteger, cumpliéndose la 

expresión coloquial que señala que “a veces el remedio resulta ser peor que la 

enfermedad”. 

Lo expuesto resulta de vital importancia si consideramos que una de las 

finalidades del sistema de inspección laboral es viabilizar el fomento al empleo, 

pero cuando hablamos del empleo nos referimos a la generación de puestos de 

trabajo dignos que mejoren la calidad de vida de los trabajadores, lo que 

evidentemente se producirá no sólo con un trabajo bien remunerado sino con un 

trabajo donde el trabajador pueda acceder a todos los beneficios, como 

gratificaciones, vacaciones, pagos de sistema de EsSalud, etc.; hablamos pues 

de un empleo digno, para lo cual se requiere necesariamente hablar de 

empleadores formales. 

Sin embargo, debemos decir que lamentablemente este objetivo resulta 

complejo de alcanzar en nuestro país donde la tasa de empleo formal no supera 

el 25% y donde además la mayoría de empleadores lo conforman las micro y 

pequeñas empresas, según lo informado por el Diario Gestión, en su edición del 

16 de marzo de 2018, publicación según la cual el 75% de la clase trabajadora 

en nuestro país pertenece al sector informal siendo que mientras el mercado 

formal genera 300,000 empleos, el mercado informal genera aproximadamente 

400,000.  

Bajo este contexto, consideramos que la emisión de una sanción 

desproporcional no sólo implica un riesgo para el empleador infractor, sino que 

termina convirtiéndose en un riesgo para el trabajador a quien el Estado pretende 

proteger mediante el sistema de inspección laboral; en este sentido, la emisión 

de una medida excesiva podría motivar a que el infractor simplemente opte por 

variar su condición de trabajo migrando a la informalidad o limitando su 

crecimiento, práctica muy habitual en el mercado donde ante sanciones 

impagables los empresarios busquen liquidar a la empleadora. 

Por estas razones, Roberto Ramirez Rabanal3 señala que los mecanismos de 

formalización “tienen que ser pensados en términos de desarrollo integral, 

                                                             
3 Entrevista contenida en Diario Virtual Cronica Viva, publicado el 13 de enero de 2018. 



- 44 - 

 

progreso social y bienestar individual”; no puede pretenderse fomentar la 

formalización si no se cuida a las empresas ya formalizadas, lo que no se estaría 

produciendo en el caso que nos ocupa, donde la administración no está 

ejerciendo su función preventiva pues no habría adoptado las medidas 

necesarias para mantener a estos empleadores en el sector formal, como por 

ejemplo hacer uso de las inspecciones educativas que la OIT recomienda no se 

están produciendo. 

En este punto, considero importante señalar que si bien la inaplicación del 

Principio de Proporcionalidad puede ser reclamada por el administrado ante el 

órgano jurisdiccional vía proceso contencioso administrativo, esto implica 

incrementar la carga del aparato judicial que desde hace mucho tiempo atrás 

viene afrontando una sobre carga laboral en aumento, sino que además –por la 

propia demora del proceso judicial- pone en riesgo la estabilidad de la empresa 

y retrasa el cumplimiento del pago de la sanción, pues recordemos que mientras 

el proceso esté en trámite se deberá aplicar la suspensión de los actos de 

cobranza. 

3. El criterio de proporcionalidad para evitar decisiones subjetivas 
 

Ahora bien, es importante referir, que la valoración de las circunstancias fácticas 

especiales a través del principio de proporcionalidad no puede ni debe hacerse en 

forma caprichosa y desmesurada, de ahí la importancia de que el principio de 

proporcionalidad cuente con una estructura que permita realizar un análisis 

razonable y que dé lugar a una decisión administrativa objetivamente fundamentada; 

esta es la razón por la que Alexy genera la teoría de peso, y por la que el Tribunal 

Constitucional hace uso del Test de Proporcionalidad; este último a criterio nuestro 

constituye el instrumento idóneo para lograr una correcta aplicación de este 

principio.  

Decimos esto, puesto que la aplicación de este test permite también superar la crítica 

que se hace de la aplicación de este principio con respecto al uso de facultades 

discrecionales excesivas que los inspectores argumentan para negarse a aplicar 

mayores criterios de determinación de la sanción que los contenidos en el artículo 

48° del Reglamento de la Ley de Inspección, pues como veremos, siguiendo la teoría 

de la ponderación, los hechos especiales que influyan en la conducta sancionada 

no serán valorados en forma intuitiva sino mediante el uso de un instrumento capaz 

de evitar la aplicación de criterios subjetivos –que es precisamente lo que tienen 



- 45 - 

 

prohibido los inspectores y en lo que fundan su inaplicación-, para cumplir la labor 

disuasiva de la sanción en forma adecuada, en lograr decisiones motivadas y 

consecuentemente respetuosas del debido procedimiento, ello a través del empleo 

del test de proporcionalidad. 

De este modo, siguiendo los criterios establecidos por el Tribunal Constitucional, 

deberá aplicarse los juicios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido 

estricto, estructurados en forma de filtro, por los que si no se supera el primero el 

análisis de los siguientes criterios es innecesario.  

Es importante considerar que el empleo del test de proporcionalidad como método  

de argumentación cumple lo indicado en el cuaderno de trabajo la OIT N°81 en el 

que aun cuando se ha referido que los riesgos de otorgar facultades discrecionales 

al inspector, no pretende una prohibición del uso de estas facultades sino a brindar 

las garantías para que el inspector no haga un uso abusivo de esta facultad (OIT, 

2013), lo que se produce en este caso donde el principio de proporcionalidad no sólo 

cumple con ayudarnos a fijar una sanción graduada en forma justa, sino que permite 

verificar que esta decisión sea razonable. Consecuentemente, podemos decir que 

el inspector de trabajo puede hacer uso de un criterio discrecional pero no absoluto, 

sino guiado y fundamentado en el principio de proporcionalidad y la aplicación de 

los subprincipios que lo regulan. 

Esto resulta importante, porque la OIT refiere que el proceso administrativo 

sancionador en materia socio laboral considera también a las sanciones como un 

instrumento disuasivo y  correctivo, y no únicamente represivo, razón por la que 

recomienda la labor de asesoramiento y capacitación a los empleadores para 

facilitar su cumplimiento de la normativa laboral.  

Es precisamente en este sentido que a nuestro criterio el principio de 

proporcionalidad adquiere especial relevancia, pues la función disuasiva de la 

sanción también será más efectiva si se valoran las circunstancias del caso concreto 

que se enmarquen dentro de los criterios legales ya descritos. 

Consecuentemente, si bien es cierto la existencia del cuadro de sanciones prescrito 

en el artículo 48° del Reglamento de la Ley de Inspección Laboral resulta de gran 

utilidad para el Inspector Laboral, quien ve su labor enormemente facilitada a la hora 

de fijar una sanción en contra del empleador infractor; es -en nuestra humilde 

opinión- por demás ineficiente a la hora de lograr el propósito jurídico que encierra 

toda norma legal, que finalmente se resume en alcanzar la justicia. Decimos esto 



- 46 - 

 

porque al realizar una determinación inadecuada de los criterios para la emisión de 

la sanción disciplinaria socio laboral daría como resultado una decisión injusta, que 

no obedece al debido procedimiento y en la que tampoco se ha realizado un test de 

proporcionalidad que permita acercar el ejercicio del poder sancionador del Estado 

a su fin real, la protección de los derechos del trabajador; y que además, podría 

resultar en una decisión nula por la vulneración de garantías constitucionales a favor 

del administrado infractor. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



- 47 - 

 

V. CONCLUSIONES Y REFLEXIÓN FINAL 

 
En el desarrollo del presente trabajo hemos logrado evidenciar que los criterios 

empleados para determinar y establecer una sanción administrativa en materia socio 

laboral, en la práctica, no son otros sino la gravedad de la falta, el número de 

trabajadores afectados y el segmento empresarial al que pertenece el empleador; lo 

que denota una aplicación literal del contenido del artículo 38° de la Ley de 

Inspección al Trabajo y su reglamento. 

Asimismo, se evidencia una limita labor de interpretación de las normas por parte de 

la autoridad administrativa del trabajo, quien omite la aplicación de otros criterios 

que por interpretación sistemática del derecho deberían ser incluidos como criterios 

para la determinación de las sanciones en cuestión, como es el caso del principio 

de proporcionalidad; ello pese a que su aplicación como criterio para determinar las 

sanciones administrativas producidas como resultado de la inspección laboral –

específicamente en materia socio laboral- si se encuentra normativamente 

estipulada, si bien ello no se precisa en la misma Ley General de Inspección de 

Trabajo, si se encuentra regulado por normas dispersas que resultan concordantes 

y de aplicación supletoria a la misma, como es el caso de la Ley del Procedimiento 

Administrativo General  - Ley N°27444. De igual forma, existen criterios 

jurisprudenciales impartidos por el Tribunal Constitucional, donde la aplicación de 

este principio en este sentido constituye una garantía que además forma parte del 

debido procedimiento. 

Sin embargo, el desconocimiento del principio de proporcionalidad como criterio 

para la determinación de las sanciones de esta naturaleza implica un riesgo latente, 

pues una sanción desmedida podría acarrear con el cierre de una micro o pequeña 

empresa, y por ende con la pérdida de puestos de trabajo; contraviniendo así una 

de las funciones de SUNAFIL  que está relacionada a la promoción del empleo digno 

y además incumpliendo la finalidad de protección de los derechos del trabajador 

quien ante el cierre de su empleador podría verse gravemente afectado. Claro está 

que no en todos los supuestos nos encontraremos ante una situación que atenúe la 

responsabilidad del empleador infractor ni decimos que no deba interponerse 

sanción alguna, sino que precisamente se requiere la aplicación de un mecanismo 

satisfactorio que permita valorar las circunstancias del caso concreto en forma 

razonable, logrando una decisión debidamente motivada. 



- 48 - 

 

De esta forma, la aplicación del principio de proporcionalidad adquiere relevancia 

jurídica en la necesidad de obtener decisiones fundadas en derecho y además 

debidamente motivadas, para de esta forma garantizar los derechos de los 

administrados, lo que únicamente se conseguirá si se ha empleado una correcta 

argumentación de la decisión en consideración de los fundamentos fácticos y 

jurídicos que circunscriben el conflicto. 

En cuanto a las críticas a la aplicación del principio de proporcionalidad que se 

cimentan en la posibilidad de que valiéndose del mismo el inspector haga uso 

abusivo de las facultades discrecionales, debemos precisar que esta dificultad ha 

sido resuelta por el Tribunal Constitucional mediante la estructuración del Test de 

Proporcionalidad, el que de ser correctamente empleado dará como resultado no 

sólo una sanción adecuadamente determinada sino además la solvencia necesaria 

para obtener una decisión correctamente motiva, siendo precisamente esta última 

característica de las que carecen la mayoría de las resoluciones emitidas por la 

autoridad laboral estudiadas, las cuales se centran en básicamente la descripción 

normativa de la falta cometida y la subsunción del hecho, sin calificar las 

circunstancias propias de la conducta del empleador sancionado. 

De este modo hemos logrado corroborar que la aplicación del principio de 

proporcionalidad en las sanciones administrativas emitidas en materia socio laboral 

no solamente es posible, sino que es altamente relevante. 

Sin embargo, pese a haber logrado dilucidar la importancia de la aplicación del 

principio de proporcionalidad en este tipo de sanciones administrativas-que fue 

nuestro objetivo principal-, el presente estudio nos lleva a cuestionarnos respecto a 

la posibilidad de evaluar si es adecuado considerar el planteamiento de 

circunstancias atenuantes o agravantes en la conducta del infractor, así como un 

sistema de graduación en su aplicación, como por ejemplo el sistema de tercios que 

emplea el derecho penal; pregunta que estamos seguros podrá ser dilucidada en un 

posterior estudio. 

 

 

 

 



- 49 - 

 

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